Н.Ю. Иванова ВЫСШИЙ ОРГАН АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Н.Ю. Иванова
∗
ВЫСШИЙ ОРГАН АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
(ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩЕГО СЕНАТА
В НАЧАЛЕ XX ВЕКА)
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению и анализу отдельного периода
реформирования Правительствующего сената как органа административной юстиции.
Приводятся различные нормативные источники, идеи и мнения государственных деятелей
и ученых по реализации реформы Сената, согласно которой он должен был возродиться
как высший орган государственного управления и служить высшим административным
судом. Констатируется наличие трудностей в реализации не только данной реформы, но и
в создании низших административных судов.
Ключевые слова: Сенат, административная юстиция, административный суд,
реформа, законность.
В конце XIX – начале XX века административная юстиция начала
привлекать к себе внимание не только теоретиков-ученых, но и практических
деятелей, имеющих возможность влиять на ход государственной жизни и в
частности на государственное управление. Отмечалось, что история этого
института в России находится в тесной связи с историей Сената, в
деятельности которого он впервые и зародился1.
I и II департаменты Сената являлись центральными органами по
надзору за законностью в управлении (не многие авторы упоминали и II
департамент в качестве органа административной юстиции2, тем не менее, он
разрешал жалобы на постановления губернских присутствий по
крестьянским делам, земельные споры и споры о сельском состоянии3).
Александр I также считал это учреждение необходимым противовесом
произволу и желал принять меры к возращению ему прежнего значения, как
то было при Петре Великом, и утвердить его авторитет
по таким
4
основаниям, чтобы он мог сохранить его . Но в начале XIX века надзор за
законностью, являвшийся главной функцией Сената, был слит с
управлением,
с
применением
широкой,
чисто
начальнической,
исполнительной власти Сената. Однако в результате постепенного
расширения министерств эта власть ушла от Сената, вместе с нею он
Иванова Наталья Юрьевна – кандидат юридических наук, доцент кафедры
международного права Российского государственного педагогического университета
им. А.И.Герцена.
1
Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911. С.111.
2
Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т.2. С. 382–388.
3
См. напр.: Стефанович К.К. Сборник решений II департамента Правительствующего
Сената по крестьянским делам. СПб., 1914.
4
Берендтс Э.Н. Проекты реформы Сената в царствование Императоров Александра I и
Николая I // История Правительствующего Сената за 200 лет. Том 3. СПб., 1911. С.26.
∗
лишился и власти надзора5, так как для создания чистых форм надзора за
законностью и административной юстиции без власти управления время
было неблагоприятное.
Значение
высшего
органа
административной
юстиции
Правительствующий сенат получил по I департаменту под давлением
общественного мнения (в значительной мере на почве расширительного
толкования своих полномочий) и потребностей усложнившегося
государственного механизма6. Н.И. Лазаревский отмечал, что не в силу
какого-либо законодательного акта, а лишь в силу вещей I департамент
Сената постепенно превращался из органа действительного управления в
орган с преимущественными функциями надзора над законностью, причем
порядок этого надзора приближался к кассационному7.
Период активного реформирования Правительствующего сената как
органа административной юстиции начинается в 1904 году.
Высочайшим указом 12 декабря 1904 года, явившимся первым
вестником обновления государственного строя, было предложено принять
«действенные меры к охранению полной силы закона», облегчить лицам,
потерпевшим от произвольных действий подчиненных Государю властей и
мест, способы достижения правосудия. Обсуждая способы выполнения этого
указания, Комитет министров остановился на необходимости прообразовать
в России административную юстицию в духе тех великих начал, какие легли
в основание Судебных уставов Императора Александра II, преобразовавшего
юстицию гражданскую и уголовную8.
Заседания Комитета министров по исполнению указа проходили 21 и
24 декабря 1904 года и 4 января 1905 года. С.Ю. Витте предложил программу
реформы административной юстиции. Министр юстиции Н.В. Муравьев
поддержал идею о восстановлении Сената не просто как административного
суда, но и как высшего учреждения, осуществляющего контроль за
законодательством
и
административной
деятельностью
высших
должностных лиц, а также обладающего правом законодательной
инициативы9.
Согласно заключению Комитета министров, Высочайшим указом 17
января 1905 года было учреждено особое совещание под председательством
А.А.
Сабурова
для
пересмотра
действующего
Учреждения
Правительствующего сената и выработки в связи с преобразованием Сената
законоположений о местных административных судах10. А 19 января
5
Гогель С.К. Круг ведомства и очерк деятельности Правительствующего Сената // Там
же. С.504.
6
Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С.46.
7
Лазаревский Н.И. Правительствующий Сенат как орган надзора // Право. 1901. №15.
С.770.
8
Елистратов А.И. Административное право. М., 1911. С. 63.
9
Журналы Комитета министров по исполнению Указа 12 декабря 1904 года. СПб., 1906.
С.29.
10
Кокошкин Ф.Ф. К вопросу о реформе Сената. М., 1908. С.6–7.
членами особого совещания были назначены: члены Государственного
совета, сенаторы, действительные тайные советники Шамшин, Голубев, фон
Дервиз и Шидловский; шталмейстер князь Оболенский; сенаторы,
действительные тайные советники Шрейбер, В.А. Мясоедов и Н.С. Таганцев;
управляющий министерством юстиции, тайный советник С.С. Манухин;
гофмейстер, тайный советник Томара и тайный советник барон
Ю.А. Икскуль фон Гильденбрандт11. В заключении Комитета министров уже
был выработан план реформы Сената и административной юстиции,
согласно которому он должен был возродиться как высший орган
государственного управления и служить высшим административным судом.
Руководящими началами следовало принять:
1)
самостоятельность Правительствующего сената и независимость
постановляемых им решений от министра юстиции и других министров;
2)
приведение внутреннего строя Сената и порядка разрешения в
оном деле в соответствии с необходимостью быстрого оказания правосудия
по делам административным;
3)
большую доступность Правительствующего сената для лиц,
потерпевших от произвольных действий органов управления, в смысле
сокращения круга распоряжений, не подлежащих обжалованию в Сенат, и
возможного упрощений условий для жалоб, приносимых частными лицами;
4)
право непосредственного обращения Сената к Верховной власти
по делам административным, требующим Высочайшего разрешения, и
некоторое расширение принадлежащего ему права законодательного
почина12.
Однако стремление одновременно реализовать эти идеи в I
департаменте противоречило положениям науки, устанавливающим, при
какой своей постановке административная юстиция действительно может
быть гарантией законности13. Н.И. Лазаревский связывал возможность
охранения полной силы закона с тремя главными факторами, от которых она
зависит:
- насколько данная общественная среда действительно проникнута
уважением к закону и к законному порядку;
- насколько население способно оказывать сопротивление
администрации в случае совершения ею каких-либо незаконных действий;
- насколько само понятие закона является определенным и твердым; и
эти величины он считал постоянными в том смысле, что они не могли быть
изменены одним каким-либо законодательным актом. Та постановка,
которую получил вопрос об охранении полной силы закона в комитете
11
Действия правительства // Право. 1905. №4. С.230.
Извлечения из журнала комитета министров. 21 и 24 декабря 1904 года и 4 января 1905
// Право. 1905. №3. С.154–157.
13
Лазаревский Н.И. Соображения Комитета министров о преобразовании
административной юстиции // Право. 1905. №6. С.386.
12
министров, по мнению Н.И. Лазаревского, показала невозможность изменить
эти величины в пределах существующего государственного строя14.
По задумке Комитета,
предполагаемые реформы должны были
усовершенствовать систему государственного управления, не затрагивая
самодержавной природы государства и в то же время создавая некоторые
правовые нормы, ограничивающие деятельность царской администрации
рамками закона15.
Работа Сабуровского совещания началась 30 января 1905 года, и в ходе
заседаний был подготовлен «Проект изменений и дополнений действующего
Учреждения Правительствующего сената», который, однако, уделял мало
внимания административной юстиции. В процессе дальнейшей работы этот
проект был сильно изменен, и в течение весенних заседаний к 4 июня 1905
года, когда Совещание закончило свою работу, был подготовлен итоговый
«Проект изменения Учреждения Правительствующего сената».
Проекты создания низших административных судов подготовлены не
были из-за «чрезвычайной сложности проблемы». Представитель кадетской
партии Ф.Ф. Кокошкин, находивший множество недостатков в проекте, тем
не менее, считал, что в этом вопросе Совещание стояло на правильной точке
зрения. Опираясь на опыт Западной Европы, Ф.Ф. Кокошкин утверждал, что
реформы в области административной юстиции обыкновенно начинались
именно с учреждения или преобразования высшего административного суда,
местные же органы административной юстиции часто отставали от него в
своем развитии16. Такого же мнения придерживался и С.П. Покровский,
считая, что в первую очередь необходимо создание высшего органа
административной юстиции, который является единственно пригодным для
того, чтобы привести централизованное государство к правовому режиму, и
решить проблему обеспечения прав, присвоенных управляемым, так равно и
прав управляющих17.
События лета и осени 1905 года остановили, однако, дальнейшее
движение этих реформ.
26 апреля 1906 года Совещание было закрыто, а его труды переданы в
министерство юстиции, признавшее реформу «преждевременной и
нецелесообразной», пользуясь старым аргументом о необходимости
предварительной разработки реформы местного управления. Опубликование
программы деятельности министерства юстиции по вопросам законности
вызвало изумление, так как там не было решено самых наболевших
вопросов: независимость и несменяемость судей, проведение принципа
14
Лазаревский Н.И. Соображения комитета министров по вопросу об охранении полной
силы закона // Право. 1905. №5. С. 305–306.
15
Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России.
СПб., 2000. С.151.
16
Кокошкин Ф.Ф. К вопросу о реформе Сената. М., 1908. С.10.
17
Покровский С.П. Государственный совет во Франции как орган административной
юстиции в отмене административных решений. Ярославль, 1913. С.XLV.
отделения судебной власти от административной, равенство суда18. Мнение о
необходимости допуска заинтересованных лиц с необходимыми
объяснениями к слушанию дел в порядке административной юстиции тоже
было отвергнуто по причине того, что «дела административной юстиции не
выделены из общего производства Сената и для рассмотрения их не
установлено особого порядка»19. Таким образом, почти все проектированные
министерством нововведения были полезны каждое в отдельности, но взятые
вместе не составляли той коренной реформы Сената, в которой он
нуждался20.
После появления в России парламента вопрос о реформе Сената
упоминался в программах работ Думы I и II созывов, однако, никаких
положительных изменений произведено не было. Напротив, использование
Сената для разъяснений в желательном для администрации смысле слабых
зародышей русского конституционного права, служило поводом для критики
со стороны либеральной публицистики и общества21. Вследствие
использования Сената в интересах правительства, авторитет его заметно
упал. «В настоящее время едва ли найдется столь наивный обыватель,
который, в самом деле, поверил бы, что существование Сената – гарантия и
возможная защита против злоупотреблений местных властей», – таково было
мнение общества22, ведь основное условие для авторитета судебных
учреждений – их независимость23. Сенатор С.В. Иванов на общем собрании
юридического общества высказал мнение, что Сенат потерял свою
независимость и самостоятельность, и утратил авторитет еще в 1802 году,
когда временно объединили генерал-прокурора и министра юстиции24. Хотя
в 1906 году еще поддерживалось мнение о том, что Сенат является
единственным учреждением, предоставляющим в известной мере гарантии
против возможного произвола. По мнению П.Н. Гуссаковского,
Правительствующий сенат, в качестве верховного органа надзора, которому
в порядке суда и исполнения предоставлено высшее наблюдение за
законностью действий всех подчиненных ему правительственных мест и
должностных лиц, осуществлением возложенных на него функций,
несомненно, сдерживает до известной степени деятельность администрации
в границах закона25.
Нельзя не отметить, что тем не менее труды Сабуровского совещания
сильно продвинули вперед вопрос о реформе Сената.
18
Без подписи. Программа министерства юстиции // Право. 1906. №48. С.3735–3738.
Дистерло Р.А. О преобразовании Сената. СПб., 1914. С.27.
20
Кокошкин Ф.Ф. К вопросу о реформе Сената. М., 1908. С.24.
21
Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С.47.
22
Набоков В.Д. Сенат и политика // Московский еженедельник. 1909. №30. С.6.
23
Кокошкин Ф. Неудачная защита «законности» // Право. 1906. №45. С.3481–3491.
24
Санкт-Петербургское юридическое общество // Право. 1911. №49. С.2807.
25
Гуссаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал министерства юстиции. 1906.
№10. С.121–122.
19
В 1907 году в Третью думу был внесен проект министерства юстиции,
весьма своеобразно разрешавший эту столь назревшую преобразовательную
потребность путем предложения разных несущественных паллиативов.
Проект этот вызвал многочисленные споры, и в результате, рассмотрение
проекта приостановилось и более не ставилось на повестку заседаний26.
В 1906–1912 годах проблема сенатской реформы и создания Высшего
административного суда так и не была решена. В то же время интерес
общества и политиков к идее административной юстиции и к Сенату
существенно возрос27. В связи с празднованием 200-летнего юбилея Сената
появилось множество публикаций, в которых обсуждались насущные
проблемы и проблемы преобразования этого учреждения. Очень часто
внимание уделялось процедуре разбирательства Сенатом жалоб, которая
была сложной и длительной, так как по общему правилу жалобы подавались
тем органам и должностным лица, на действия которых они приносились, а
от этих органов жалобы направлялись в министерство юстиции и через него
– в Сенат28. Исключения составляли только жалобы на медленность, на отказ
в рассмотрении дела или отказ в принятии жалобы, подававшиеся
непосредственно в высшую инстанцию29. Вследствие этого достаточно часто
дела в I департаменте доходили до рассмотрения только через несколько
месяцев, а то и лет: например, жалоба правления пароходного акционерного
общества на постановление Сарапульсткого уездного земского собрания о
сборе с пароходных пристаней общества только спустя два года была
оставлена без последствий30. Бывало, что дела докладывались через 10 и
более лет, когда смерть жалобщика или ответчика-администратора лишала
их практического значения31. Например в 1908 году В.М. Гессен писал о
петербургской городской думе, обжаловавшей в 1890 году в Сенат
постановление петербургского градоначальника: «Дело по этой жалобе до
настоящего времени не разрешено еще Правительствующим сенатом»32.
В 1910 году автор фундаментального труда по исследованию института
административной юстиции С.А. Корф выражал уверенность, что уже близок
момент превращения I департамента Сената в высший и самостоятельный
административный суд, в котором уже давно и такой сильной степени
нуждается Россия33. Следует оговориться, что такое преобразование
признавалось им возможным лишь при признании государством
26
Корф С.А. Реформа Сената // Юридический вестник. 1915. №12. С.35–37.
Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России.
СПб., 2000. С.174.
28
История Правительствующего сената за 200 лет. СПб., 1911. Т.4. С.84.
29
Зайденман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжение и
постановлений. СПб., 1904. С.V.
30
РГИА. Ф.1341. Оп.143. Д.124.
31
Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование
Правительствующего Сената // Журнал министерства юстиции. 1907. №2. С.146.
32
Гессен В.М. Об обязательных постановлениях, издаваемых в порядке охраны // Право.
1908. №6. С.319-320.
33
Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб, 1910. Т.2. С.333.
27
субъективных публичных прав русских граждан, без которых не может быть
и речи о независимом административном суде. Для того чтобы
административные департаменты Сената могли действительно явиться
органами судебного обжалования актов управления, необходима была их
коренная реформа.
Интерес к данному вопросу не случаен, так как в современной России,
в отличие от многих европейских государств, до сих пор отсутствует
обособленная от общей система административных судов. Проводя
параллель, следует отметить, что создание такой системы в настоящее время
– это важнейший элемент судебной реформы, неотъемлемая часть
административной реформы без которой она теряет свою глубину; индикатор
роста правосознания российских граждан и большой шаг в сторону
инновационного развития России.
Библиографический список
1.
Без подписи. Программа министерства юстиции // Право. – 1906. – № 48. – С. 3735-
3738.
2.
Берендтс Э.Н. Проекты реформы Сената в царствование Императоров Александра I
и Николая I // История Правительствующего Сената за 200 лет. – 1911. – Том 3. – С. 712.
3.
Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. – СПб., 1911.
– 288 с.
4.
Гессен В.М. Об обязательных постановлениях, издаваемых в порядке охраны //
Право. – 1908. – № 6. – С. 313-321.
5.
Гогель С.К. Круг ведомства и очерк деятельности Правительствующего Сената //
История Правительствующего Сената за 200 лет. Том 3. – 1911. – С. 712.
6.
Гусаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал министерства юстиции. –
1906. – № 10. – С.69-123.
7.
Действия правительства // Право. – 1905. – №4. – С. 97-103.
8.
Дистерло Р.А. О преобразовании Сената. – СПб., 1914. – 287 с.
9.
Елистратов А.И. Административное право. – М., 1911. – 234 с.
10. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. – М., 1925. – 83 с.
11. Зайденман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжение
и постановлений. – СПб., 1904. – 136 с.
12. Извлечения из журнала комитета министров. 21 и 24 декабря 1904 года и 4 января
1905 // Право. – 1905. – №3. – С.154–157.
13. История Правительствующего сената за 200 лет. Т.4. – СПб., 1911. – 350 с.
14. Кокошкин Ф.Ф. К вопросу о реформе Сената. – М., 1908. – 24 с.
15. Кокошкин Ф. Неудачная защита «законности» // Право. – 1906. – № 45. – С. 3481–
3491.
16. Корф С.А. Административная юстиция в России. Т.2. – СПб., 1910. – 388 с.
17. Корф С.А. Реформа Сената // Юридический вестник. – 1915. – №12. – С. 35–39.
18. Лазаревский Н.И. Правительствующий Сенат как орган надзора // Право. – 1901. –
№15. – С.765-776.
19. Лазаревский Н.И. Соображения Комитета министров о преобразовании
административной юстиции // Право. – 1905. – №6. – С. 302-389.
20.
Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование
Правительствующего Сената // Журнал министерства юстиции. – 1907. – №2. – С. 3-41.
21. Набоков В.Д. Сенат и политика // Московский еженедельник. – 1909. – №30. – С.314.
22. Покровский С.П. Государственный совет во Франции как орган административной
юстиции в отмене административных решений. – Ярославль, 1913. – 512 с.
23. Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в
России. – СПб., 2000. – 297 с.
24. Санкт-Петербургское юридическое общество // Право. – 1911. – № 49. – С. 2585.
25. Стефанович К.К. Сборник решений II департамента Правительствующего Сената
по крестьянским делам. – СПб., 1914. – 347 с.