правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики

ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ:
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Москва
2010
ББК 67.408
У 91
Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. Н. Н. Черногора. — М.: Международный юридический
института, 2010. — 232 с.
ISBN 978-5-902416-33-3
Авторский коллектив:
Горохов Д. Б. – к. ю. н., ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: § 1 гл. II (совместно с Н.
Н. Черногором); § 2. гл. II; § 3 гл. III.
Радченко В. И. – к. ю. н., главный научный сотрудник отдела мониторинга
правоприменения и научного обеспечения юридической экспертизы проектов
нормативных правовых документов Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации: гл. V.
Черногор Н. Н. – д. ю. н., профессор кафедры теории и истории государства
и права Международного юридического института: предисловие; гл. I;
§ 1 гл. II (совместно с Д. Б. Гороховым); § 3 гл. II ; § 1, 2 гл. III.
Чеснокова М. Д. – старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: гл. IV.
В монографии обобщены современные проблемы теории и практики правового мониторинга, творчески осмыслены ключевые вопросы его концептуальной основы, показано значение социологических исследований и юридического
прогнозирования в правовом мониторинге, предложены авторские методики
оценки эффективности правовых норм, а также прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения.
Книга предназначена для депутатов, государственных и муниципальных служащих. Она также может быть полезна студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов и всем, кто интересуется проблемами правового мониторинга.
© Международный юридический институт, 2010
ISBN 978-5-902416-33-3
Воспроизведение всей книги или любой части запрещается
без письменного разрешения издательства
2
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие ........................................................................................... 5
Глава 1. Правовой мониторинг
как вид юридической деятельности
§ 1.1. От изучения проблем оценки эффективности
правовых норм к правовому мониторингу ........................................... 8
§ 1.2. Концепция правового мониторинга и ее коррекция в ходе
внедрения в деятельность органов государственной власти ............ 21
§ 1.3. Юридическая техника правового мониторинга ....................... 50
Глава 2. Институализация правового мониторинга: современное
состояние и перспективы
§ 2.1. Основные направления институализации
правового мониторинга ........................................................................ 62
§ 2.2. Тематический (функциональный) мониторинг ....................... 71
§ 2.3. Мониторинг правоприменения ................................................. 92
Глава 3. Оценка эффективности нормативных актов
в процессе правового мониторинга
§ 3.1. Место оценки эффективности
в технологическом цикле правового мониторинга .......................... 110
§ 3.2. Методика и критерии оценки эффективности
нормативных правовых актов ............................................................ 118
§ 3.3. Зарубежный опыт анализа эффективности
законодательства ................................................................................. 132
3
Глава 4. Социологические исследования
в правовом мониторинге
§ 4.1. Значение социологических исследований
в правовом мониторинге .................................................................... 148
§ 4.2. Опыт использования социологических методов
в ходе проведения мониторинга приоритетного
национального проекта «Образование» ........................................... 176
§ 4.3. Результаты изучения эффективности
механизма оказания социальных услуг ............................................ 197
Глава 5. Прогнозирование развития законодательства
и эффективности его применения в ходе проведения
правового мониторинга
§ 5.1. Значение юридического прогнозирования
для обеспечения эффективности правового регулирования........... 213
§ 5.2. Базовая методика прогнозирования развития
законодательства и эффективности его применения ....................... 217
4
ПРЕДИСЛОВИЕ
На протяжении последних нескольких лет в России происходит становление специфического вида юридической деятельности — правового мониторинга, складываются предпосылки для придания ей «статуса» государственной деятельности, функции органов государственной власти.
За это время удалось достичь определенных результатов как в сфере развития его концептуальных и методологических основ, так и в
части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов. Данный процесс стимулирует развитие в юридической науке нового направления, которое призвано обеспечивать практику необходимыми знаниями и рекомендациями по организации и
проведению правового мониторинга.
В деле формирования научных основ правового мониторинга не малая заслуга принадлежит Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также
Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Однако нельзя сказать, что работа по созданию системы правового
мониторинга, его концептуальной и методологической основ завершена. Напротив, достигнутые результаты открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях — коррекции отдельных уже
состоявшихся концептуальных и методологических решений.
В предлагаемой вниманию читателей книге обобщены современные проблемы теории и практики правового мониторинга, а также творчески осмыслены существующие в настоящее время их решения. Некоторые вопросы поставлены впервые.
Во исполнение Национального плана противодействия коррупции
î ò 31 èþ ëÿ 2008 ã. ¹ Ï ð-1568 (ðåä. î ò 13 àï ðåëÿ 2010 ã.) 1 в настоящее
время ведется активная работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Минюстом России
готовятся проекты указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постанов1
Российская газета. 2008. 5 августа. № 164; 2010. 15 апреля. № 79.
5
ления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Методики проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации», работа над которыми должна быть завершена к октябрю 2010
г. В книге изложено авторское видение того, каким должен быть данный институт и как следует урегулировать общественные отношения,
связанные с его осуществлением, для того, чтобы цель его создания в
максимальной степени была достигнута.
Одна из ключевых проблем использования механизма правового мониторинга на практике состоит в отсутствии проработанных и выверенных критериев, показателей и методики оценки эффективности нормативно-правового регулирования и правоприменения. На данной стадии формулируются ответы на основной вопрос, стоящий перед субъектом мониторинга — насколько действующая нормативная основа позволяет достичь заложенной цели правового регулирования определенного круга общественных отношений. При отсутствии механизма
определения эффективности действия нормативных предписаний, применимых критериев и показателей его оценки деятельность по проведению правового мониторинга становится безрезультатной.
Авторами книги разработаны методика и критерии оценки эффективности правовых норм в процессе правового мониторинга. Предложенная методика отличается от существующих наработок систематизацией критериев и показателей оценки, разработкой круга факторов,
влияющих на эффективность реализации правовых норм, проработанностью вопроса определения цели правовой нормы, комплексным
выбором методов определения эффективности. Данная методика является общетеоретической и закладывает основу для разработки отраслевых методик определения эффективности нормативных правовых актов в процессе проведения правового мониторинга.
Изучение практики проведения правового мониторинга органами
государственной власти показывает, что в этой работе не уделяется
должного внимания социологическим исследованиям, без которых невозможно получить сколько-нибудь объективные данные об эффективности законодательства, его отдельных институтов и норм, а также
прогнозированию развития объектов мониторинга.
По этой причине в книге этим вопросам уделено особое внимание —
показано значение социологических исследований и юридического
прогнозирования в правовом мониторинге, представлены результа-
6
ты использования социологических методов в ходе проведения мониторинга приоритетного национального проекта «Образование», а также определения эффективности механизма оказания социальных услуг, предложена базовая методика прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения.
Авторы полагают, что сделанные ими выводы и подготовленные рекомендации окажутся полезными как для дальнейших теоретико-прикладных исследований в этой области, так и для практики внедрения
данного оценочного инструмента в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
7
ГЛАВА 1
ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ КАК ВИД
ЮРИДИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1.1. От изучения проблем оценки эффективности правовых
норм к правовому мониторингу
К изучению эффективности законодательства, правовых норм, их
действия российские ученые обратились еще в 60-е гг. XX в. Одной из
основных задач, стоявших перед юридической наукой, являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию
советского законодательства. Эта деятельность потребовала предварительного осмысления подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать.
Предпринимавшиеся попытки начать систематические исследования
эффективности законодательства были направлены лишь на отдельные сферы правового регулирования (уголовное, трудовое, семейное
право и др.). Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике.
Среди ученых, занимавшихся проблемами оценки эффективности
права, следует отметить С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, В. В. Глазырина, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Б. М. Лазарева, В. В. Лапаеву, В. И. Никитинского, А. С. Пашкова, А. С. Пиголкина, И. С. Самощенко, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича и др.
Одним из первых вопросов, вызвавших широкую научную дискуссию в связи с разработкой методологии изучения эффективности законодательства, стало содержание понятия «эффективность правовых
норм» («эффективность права»). В юридической литературе высказывались разнообразные позиции. Указанное понятие иногда полностью
или частично отождествлялось с оптимальностью, правильностью,
обоснованностью, целесообразностью самих норм права 1 . Эффек1 См., например:
Керимов Д. А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., 1960. С. 143.
8
тивность права так же трактовалась, как результативность его действия 1, как оптимальное достижение целей, лежащих в основе соответствующих норм 2. Кроме того, понятие эффективности права как
оптимального достижения поставленных целей связывалось с максимальной экономией при этом материальных средств, человеческой
энергии и времени 3 . В качестве явления, связанного с процессом
управления, под эффективностью норм права понимали соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты 4 . Некоторые авторы включали в указанное понятие все результаты действия права, другие — только те, которые полезны для общества 5 . Более того, эффективность права рассматривалась в качестве пропорции наступления намеченных результатов действия
нормы в отношении к наступлению негативных, ненамеченных и
вторичных результатов 6 .
1 См.,
например: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Беляев Н. А., Керимов Д. А., Пашков
А. С. О методологии юридической науки / Методологические вопросы общественных наук. Л., 1968.
2 См., например: Лебедев М. П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 22–31; Смирнов О. В. Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М., 1968.
3 См., например: Пискотин М. И., Лазарев Б. М., Салищева Н. Г., Тихомиров Ю. А. О науке управления // Советское государство и право. 1964. № 9.
С. 15–27; Манохин В. М., О предмете и задачах науки управления в современный период // Советское государство и право. 1965. № 2. С. 85–91; Кузнецов
Ф. Т., Подымов П. Е., Шмаров И. В. Эффективность деятельности исправительно-трудовых учреждений. М., 1968.
4 Кудрявцев В. П., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В. В. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 2.
5 См., например: Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового
регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965.
№ 8. С. 9–11; Алексеев С. С. Указ. соч. С. 32. Позицию Н. М. Рабиновича см.:
Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности правовых
норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 18. М., 1969. С. 3–19.
6 См.: Podgerecki A. Социология права. Варшава, 1962. С. 165–167 / ссылка
по: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8. С. 3–11.
9
Таким образом, среди научных исследований, имевших предметом
выработку определения понятия «эффективность правовых норм»,
можно выделить несколько направлений
1. К числу наиболее разработанных в теоретическом отношении относится концепция И. С. Самощенко и В. И. Никитинского.
Ее авторы, рассматривая эффективность права в качестве явления,
связанного с процессом управления, определяли данное понятие как
отношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы 1. Процесс управления является циклическим, относительно замкнутым: он начинается с постановки целей, задач и заканчивается выполнением этих задач, достижением определенного результата; на основании информации о достижении или недостижении цели ставятся новые задачи, выдвигается новая цель и
цикл начинается сначала. Исходя из этого информация о результатах
(с позиции достижения поставленной цели) рассматривается в качестве
существенного элемента государственного управления обществом 2. При
этом ученые не включали в содержание понятия «эффективность»
обязательность наличия положительного результата и его максимальную (оптимальную) степень, мотивируя тем, что эффективность может быть отрицательной (со знаком минус) и выражаться в различной
степени (низкой, средней, высокой).
Близкой к указанной позиции была точка зрения М. Д. Шаргородского, рассматривавшего эффективность в качестве абстрактного понятия, означающего способность применяемых средств содействовать
достижению желаемой цели. Ученый отмечал, что при определении
эффективности правовой нормы следует учитывать не только достигнутые результаты в отношении поставленной законодателем цели, но
и побочные обстоятельства, непосредственно с ними связанные, которые могут быть как положительными, так и отрицательными 3.
1
См.: Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности
правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып.18. М., 1969.
2 Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8.
3 См.: Шаргородский М. Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. № 11. С. 54.
10
При рассмотрении вопросов эффективности применительно к отдельным отраслям права и конкретным правовым институтам многие авторы также понимали под эффективностью соответствующих правовых
предписаний степень достижения стоящих перед последними целей 1.
2. Предлагалась более широкая трактовка понятия «эффективность
права», включавшая указание на полезность, экономичность, оптимальность действия правовых норм.
Так, А. С. Пашков и Л. С. Явич отмечали, что социальная эффективность правовой нормы предполагает достижение объективно необходимого и социально полезного результата для строительства коммунизма 2. Проблема эффективности правовых норм анализировалась
учеными в тесной связи с задачами правового регулирования в целом,
поэтому в понятие эффективности было включено указание на достижение правовой нормой объективно необходимого, положительного
для развития общества результата. Аналогичную позицию выражал
Д. М. Чечот, рассматривая эффективность правового регулирования
как действенность, результативность последнего, т. е. его способность
оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении 3.
О. В. Смирновым был сделан вывод, что эффективность правового
регулирования представляет собой максимально полезный для общества результат воздействия норм права на общественные отношения,
взятый в совокупности всех его сторон — экономической, моральнополитической и юридической 4.
1 См., например: Злобин Г. А. О методологии изучения эффективности уголовного наказания в советском уголовном праве и криминологии // Вопросы
предупреждения преступности. Вып.1. 1965. С. 60; Каминская В. И. Теория советского уголовно-процессуального закона: автореферат докторской диссертации. М., 1967. С. 30; Анашкин Г. 3., Петрухин И. Л. Эффективность правосудия и судебные ошибки // Советское государство и право. 1968. № 8. С. 59.
2 См.: Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовой нормы
(к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 40–47.
3 См.: Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 9. С. 3.
4 См.: Смирнов О. В. Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М., 1968. С. 30.
11
М. П. Лебедевым высказывалось мнение, что эффективность правового воздействия на общественные отношения следует понимать как
получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания и общей цели — торжества коммунизма 1.
В содержание понятия эффективности права предлагалось также
включать не только достижение поставленных задач, но и выполнение их с минимальными затратами материальных средств, человеческой энергии и времени 2. В данном случае в основу понимания эффективности права была положена оптимальность его действия в смысле
максимального достижения преследуемых им целей при наименьшей
затрате сил и средств.
3. В аксиологическом направлении теории права значительное внимание было уделено тесной связи эффективности права с его социальной ценностью. Эффективность правовой нормы определялась как
удовлетворение правовым предписанием лежащей в его основе и отраженной в его цели социальной потребности, обусловившей издание
нормы, в соответствии с общими задачами социалистического права.
В рамках данного подхода к определению понятия эффективности
права в качестве необходимого условия рассматривалась социальная
обусловленность правовой нормы, выражающаяся в сочетании трех
элементов: а) существовании определенной социальной проблемы (неудовлетворенной социальной потребности); б) объективной возможности решения проблемы средствами правового регулирования или
создания условий, облегчающих ее решение; в) отсутствии таких нежелательных последствий действия правовой нормы, которые исключали бы ее целесообразность.
Так, В. В. Лапаева включала в понятие эффективности действия правовых норм оценку целей последних с точки зрения их социальной
1 См.: Лебедев М. П. Об эффективности воздействия социалистического
права на общественные отношения. С. 23.
2 Пискотин М. И., Лазарев Б. М., Салищева Н. Г., Тихомиров Ю. А.
О науке управления. № 9. С. 24; Манохин В. М. О предмете и задачах науки
управления в современный период // Советское государство и право. 1965. № 2.
С. 88; Кузнецов Ф. Т., Подымов П. Е., Шмаров И. В. Эффективность деятельности исправительно-трудовых учреждений. С. 65; Шмаров И. В. Критерии и
показатели эффективности наказаний // Советское государство и право. 1968.
№ 6. С. 57.
12
обусловленности, т.е. адекватности отражения в них объективных социальных потребностей. Исходя из этого эффективность правовой нормы рассматривалась автором как степень достижения социально обусловленной, социально полезной цели 1.
С. С. Алексеев отмечал, что место и значение права в жизни социалистического общества относительны и зависят от ряда объективных
условий: а) от социально-классовой обстановки; б) от особенностей
политической организации общества, своеобразия и соотношения
ее частей; в) от особенностей свойств права, которые способны оказать эффективное воздействие на общественную жизнь в определенных направлениях 2. Исходя из этого, был сформулирован вывод о классовом характере категории «эффективность права» как одного из признаков социальной ценности последнего 3.
Ф. Н. Фаткуллин рассматривал в качестве обязательного условия
социальной эффективности правовых предписаний их социальную
ценность, выражающуюся главным образом в их способности отражать объективные общественные интересы и содействовать достижению последних. Эффективность правового предписания ученый определял как способность оказать объективно-положительное влияние
на общественные отношения при данных конкретных социальных
условиях, характеризуемую, преимущественно, количественными
показателями 4 .
4. В научных исследованиях по рассматриваемой проблеме предлагалось также выделение нескольких видов (уровней) эффективности
правовых норм.
Так, В. А. Козлов предлагал различать социальную и юридическую эффективность правовых норм. Социальная эффективность —
это понятие, характеризующее социальную полезность результатов
правового регулирования в рамках конкретной системы обществен1
Лапаева В. В. Конкретно-социологические исследования в праве. М.,
1987. С. 51.
2 См. Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М.,
1971. С. 217.
3 Там же. С. 6.
4 См.: Фаткуллин Ф. Н. Проблемы эффективности советского права / в
сб. XXIV съезд КПСС и проблемы повышения эффективности советского
права. М., 1973. С. 5–6.
13
ных отношений, объективным критерием которой является соответствие потребности прогрессивного развития общества. Юридическая
эффективность — это способность нормы права оказывать такое мотивационное воздействие на психику людей, которое обеспечивает определенный вариант их поведения, предусмотренный правовым предписанием 1. Юридическая эффективность правовых норм характеризует результативность механизма правового регулирования, способность осуществлять цели, поставленные перед правовым регулированием.
Следующим вопросом, потребовавшим детальной научной разработки, стали методика определения эффективности правовых норм и
показатели соотношения между результатами действия и целями правовых предписаний, т. е. показателей эффективности последних.
В целях оценки степени эффективности законодательства потребовалось «вычленить» роль правовой нормы среди иных факторов, оказывающих влияние на результат регулирования общественных отношений, достижение или недостижение заложенных целей. То есть установить, в какой степени полученный результат связан с действием
именно правовых предписаний, а не иных положительных или отрицательных факторов.
В науке были предложены разные варианты определения степени
влияния правовых предписаний на результат регулирования:
— путем специального, относительно самостоятельного изучения
влияния норм права, содействующих и противодействующих нормам
права факторов на соответствующие общественные отношения и синтеза данных, полученных в результате исследования 2;
— путем большей конкретизации целей правовых норм, выявления
специфически связанных с ними результатов, определения их места,
удельного веса и роли в совокупном результате 3;
— путем проведения правового эксперимента, заключающегося
в полном отказе (в порядке опыта) от правового регулирования
1 См.: Козлов В. А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник
Ленинградского университета. вып.1. 1972. С. 112–113.
2 Кнапп В. О возможности использования кибернетических методов в праве. М., 1965. С. 116.
3 Анашкин Г. 3., Петрухин И. Л. Эффективность правосудия: и судебные
ошибки // Советское государство и право. 1968. № 8. С. 59.
14
определенных общественных отношений и замены его другими формами общественного регулирования 1;
— путем разработки точных количественных показателей, характеризующих меру воздействия правовой нормы;
— с помощью метода экспертных оценок 2;
— посредством экспериментального анализа 3;
— с помощью корреляционного анализа 4 и др.
В связи с проблематикой изучения эффективности правовых норм
в юридической науке разрабатывался вопрос о переходе от теоретического, качественного анализа к определенным количественным расчетам. Предлагалось осуществлять измерение эффективности действия
правовых норм с помощью операциональных определений и показателей 5. Для установления количественного содержания эффективности правовой нормы предлагалось квантифицировать ее цель и результаты, т. е. задавать их в одинаковых определениях и одинаковых показателях. При этом под операциональным понимали определение, содержащее указание на действие, результат которого можно эмпирически наблюдать или измерять и в силу этого сопоставлять с содержанием того научного понятия, которое теоретически охватывает этот
результат. Отмечалось, что одно и то же научное понятие может получить несколько операциональных определений, указывающих различные эмпирические ситуации применения данного понятия.
В процессе изучения эффективности правовых норм выделяли следующие этапы:
— определение целей правовых норм: из цели нормы (т. е. планируемого состояния регулируемых ею общественных отношений) выводится критерий, по которому предлагается оптимизировать правовое
1 Смирнов О. В. Эффективность правового регулирования организации тру-
да на предприятии. М., 1968. С. 38.
2 Леванский В. А. Моделирование в социально-правовых исследованиях.
М., 1986.
3 Лапаева В. В. Указ. соч. С. 57.
4 Павлодский Е. А. Определение эффективности правовых норм с помощью корреляционного анализа / в кн. Эффективность закона (методология и
конкретные исследования). М., 1997. С. 44–52.
5 Самощенко И. С., Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм / Ученые
записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971. С. 3–40.
15
регулирование. При этом в науке были предложены классификации
целей правовых предписаний на непосредственные и конечные, перспективные и ближайшие, материальные и юридические 1;
— применение методов и техники сбора и обработки информации.
Среди методов сбора информации выделяются относящиеся: 1) к установлению единичных фактов (наблюдение, изучение документов, опросы) и 2) к сбору первичной информации (монографическое, сплошное, выборочное обследования, экспериментальное наблюдение).
К методам обработки информации относятся описание, классификация, экспериментальный, статистический, системный, генетический
или исторический виды анализа, типологизация, социальное моделирование. Техника сбора информации включает в себя: приемы качественного контроля первичной информации на ее адекватность, обоснованность и устойчивость, измерение количественных характеристик первичных фактов («шкалирование»), а также статистический аппарат выборки единиц наблюдения и приемы качественного и количественного
выравнивания характеристик. Техника обработки информации предусматривает использование логических средств, статистических приемов
и других математических средств, а также технику разработки социологических качественно-количественных сводных характеристик (индексов) 2;
— установление соотношения результата и цели правовой нормы
(т. е. фактического и запланированного состояний общественных отношений). Требуется установить количественные взаимосвязи и дать
количественную характеристику различных факторов, влияющих на
формирование показателей, характеризующих действие правовой нормы. На данном этапе исследования могут применяться различные методы установления указанного соотношения, например, кибернетический подход в сочетании со статистическим моделированием;
— содержательное истолкование результатов исследования, направленное на выработку рекомендаций по совершенствованию действия правовых норм (их изменению, дополнению, отмене).
1
См., например: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства. С. 3–11.
2 Ядов В. А. Роль методологии в определении методов и техники конкретного социологического исследования // Вопросы философии. 1966. № 10.
С. 33.
16
Отмечалось, что определение эффективности законодательства требует широкого использования статистических данных, разработки и
применения различных социологических и математических методов,
а также создания специальных научно-организационных форм этой
работы и привлечения к ней наряду с учеными-юристами специалистов других отраслей науки: социологов, математиков, статистиков,
экономистов, психологов.
Высказывалась позиция, что оценка эффективности реализации законов сводится к определению меры достижения нормативных целей,
типичных нарушений законов и их причин, а также к выработке мер
по их устранению 1. Исходя из этого среди необходимых действий по
оценке эффективности реализации закона выделяются:
а) сопоставление нормы как модели с фактическими результатами
в регулируемой ею сфере по определенным показателям;
б) выявление причин нарушения закона (собственно законодательные ошибки или коллизии, незнание закона, извращение его смысла,
неиспользование полномочий, вмешательство в компетенцию других
организаций, нарушение прав граждан, плохая работа государственных органов, противоправные действия и др.);
в) установление фактов бездействия закона;
г) характеристика негативных, побочных последствий реализации
закона;
д) определение влияния уровня законности на состояние управления, хозяйственную и социальную деятельность, на поведение людей;
е) выработка мер: по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности, по дополнительному обеспечению закона, по внесению изменений, дополнений или
отмене его положений.
В настоящее время определять эффективность закона предлагается
как по собственно юридическим индикаторам (позитивным и негативным показателям его реализации), так и по индикаторам фактической деятельности 2. В качестве позитивных показателей реализации законов и иных правовых актов могут рассматриваться:
1 Аналитическая
информация о порядке подготовки и реализации законов.
М., 2000. С. 40.
2 Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия
закона // Законодательство и экономика. 2008. № 6. С. 6, 8.
17
— применение нормативных актов для решения социально-экономических задач, выполнение функций государственных и негосударственных органов и организаций, реализация прав и законных интересов граждан;
— использование норм законов для принятия и изменения подзаконных правовых актов;
— обеспечение информированности и знания норм законов и иных
правовых актов, использование норм закона для обеспечения участия
граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.;
— использование норм закона для определения статуса органа и
разработки положения, планов и программ, административных регламентов;
— использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых
контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и
аттестации;
— использование норм закона как оснований совершения юридических действий;
— информация о видах нарушений законов и иных правовых актов.
Помимо этого, при оценке эффективности действия правовых норм
необходимо выявлять объективные факторы, позитивно или негативно влияющие на конечные результаты правоприменительной деятельности. К ним относятся изменения курса государственного управления в разных сферах, перестройка системы органов, техногенные и
природные катастрофы, финансово-экономические «провалы», социально-политические конфликтные ситуации.
Вопрос эффективности системы нормативных правовых актов в Российской Федерации неразрывно связан с проблемой контроля за их
качеством и дальнейшим совершенствованием. Посредством оценки
эффективности нормативного правового акта определяется степень
урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между
нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так
и между актами разных уровней (федерального, регионального). Это
обеспечивает научно обоснованный подход к выбору направлений со-
18
вершенствования законодательства и, в конечном счете, внутреннюю
согласованность правовой системы в целом.
Выявлять отмеченные недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности призван правовой мониторинг, рассматриваемый в качестве одного из главных инструментов повышения уровня
эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.
В указанном контексте правовой мониторинг можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества» 1. Кроме того, правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о
состоянии правовой основы развития России, а также для повышения
уровня правосознания и правовой культуры общества в целом 2.
Представляется, что процесс совершенствования российского законодательства должен включать в себя не только разрешение вопросов нормотворчества (принятие новых нормативных правовых актов,
корректировка или отмена действующих), но и анализ проблем правоприменения.
Поэтому актуальным стал вопрос введения в действие правового
мониторинга как системы постоянного наблюдения, анализа и воздействия на правовую сферу, на все стадии жизни закона — от зарождения идеи, определения предмета регулирования до реализации норм
и контроля за эффективностью их применения.
Правовой мониторинг — новое явление в российской теории и практике. Современная юридическая наука активно обратилась к исследованию проблем его организации и проведения относительно недавно. Среди ученых, ведущих разработки в указанной
сфере, следует особо отметить Ю. А. Тихомирова, И. Л. Бачило,
Н. Н. Толмачеву, Ю. Г. Арзамасова, Д. Б. Горохова, М. Е. Глазкову,
М. Д. Чеснокову, Е. И. Спектор, Т. Д. Зражевскую, Я. Е. Наконечного.
1
См.: Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4–5. С. 5.
2 См.: Бачило И. Л. Мониторинг правовой системы – путь к укреплению
правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в
Российской Федерации. 2006. № 4–5. С. 21.
19
В основе научной концепции правового мониторинга лежит понимание эффективности как результативности правового регулирования общественных отношений. При этом в целях достижения эффективности
их действия правовые нормы должны быть направлены:
— на реализацию поставленных законодателем целей;
— на достижение социально полезных результатов;
— на укрепление правопорядка;
— на снижение уровня правонарушений;
— на создание благоприятных условий для реализации прав граждан и иных субъектов права.
В современной юридической литературе отмечается необходимость
изучать общественные отношения — как урегулированные правом, так
и неправовые фактические отношения 1. Последние (так называемые
«неформальные отношения») складываются между людьми в силу
свойственных им социально-психологических ценностей, мотивов и
целей деятельности. Такие отношения формируются и существуют до
принятия соответствующих правовых актов, в ходе их действия и после изменения или отмены. Неформальные отношения предлагается условно классифицировать на две группы: 1) позитивные, которые служат в перспективе источником правообразования, отражают солидарность, общность интересов, способствуют выбору вариантов правомерного поведения и легальному усмотрению — административному, судейскому и т. п., обеспечивают достижение договоренности в
русле статусов партнеров и применения законов и других правовых актов; 2) негативные, отражающие противоправные ценности
и мотивы деятельности граждан, должностных лиц и служащих,
предпринимателей.
С учетом последнего следует признать, что в рамках осуществления правового мониторинга особое значение приобретает анализ так
называемых «коррупционных норм» законодательства. Коррупционность в законодательстве выражается, во-первых, в действиях и решениях уполномоченных лиц, совершаемых в легальных формах, но являющихся противоправными по их мотивам и результатам использования,
1 Тихомиров Ю. А.
№ 8. С. 28–32.
20
О мониторинге закона // Президентский контроль. 2004.
во-вторых, в противоправных действиях и решениях, совершаемых
взамен легально установленных в законе 1.
В этой связи актуальным является внедрение антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в качестве одного из этапов правового мониторинга. Указанная деятельность должна осуществляться на основе принципов системности, полноты, открытости, плановости. Основная ее цель — выявление коррупционных факторов и фактов коррупционного поведения должностных лиц
органов власти. Таким образом, по результатам проведения правового
мониторинга в рекомендации по совершенствованию правового регулирования должны быть включены предложения об изменении или
исключении из действующего законодательства положений, содержащих в себе предпосылки для проявления коррупции.
§ 1.2. Концепция правового мониторинга и ее коррекция в ходе
внедрения в деятельность органов государственной власти
В деле формирования научных основ правового мониторинга не
малая заслуга принадлежит Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, сотрудниками которого разработана концепция правового мониторинга 2, подготовлена методика его организации и проведения 3, успешно применяемая в системе органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
В основу упомянутой концепции положено понимание правового
мониторинга как функции органов государственной власти, как одного
из видов государственной деятельности. Ее авторы определяют пра1 Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3–7.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правого мониторинга // Право и
экономика. 2006. № 10. С. 11–15; Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е.
Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал Российского Права.
2007. № 5. С. 25–38.
3 Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм
проведения» (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации). 2006.
21
вовой мониторинг как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего, законопроектной; 2) качество
нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой
компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации
государственно-политических решений и, в конечном счете, — обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина 1. Такое понимание правового мониторинга позволило авторотам концепции относить к числу его объектов не только действующее законодательство и
практику его применения, но и законопроектную, а также иную нормотворческую деятельность, осуществляемую всеми ветвями власти.
На наш взгляд, существуют основания для критического переосмысления понятия правового мониторинга, положенного в основу упомянутой концепции.
Прежде всего, вызывает сомнение формулировка понятия правового мониторинга как «системы информационных наблюдений». С позиции социологии права под наблюдением понимается «целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме» 2. Представляется, что наблюдение является скорее одним из методов мониторинговой деятельности, с помощью которого решаются задачи и достигается цель последнего. Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в
качестве комплекса действий, однако указанные действия не ограничиваются осуществлением наблюдения. В этой связи трактовка правового мониторинга как «системы информационных наблюдений» не
является точной ввиду отсутствия указания на иные составляющие
данной деятельности — анализ, оценку и прогнозирование.
Кроме того, формулировка «информационные наблюдения» также
представляется некорректной. Наблюдение — это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и орга1
Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Указ. соч. С. 30.
Зенков В. Н. Социология права : Учебник / Под ред. В. М. Сырых. Изд. 3-е.
М., 2004. С. 333.
2
22
низованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта. Таким образом, указание на «информационный» характер наблюдения является излишним.
Еще одним недостатком рассматриваемой концепции является тот
факт, что ею не охватывается такой важный элемент научной деятельности, завершающий процесс правового мониторинга, как прогнозирование. Необходимость включения прогнозной составляющей в систему правового мониторинга объясняется следующим.
В ходе реализации правовых норм непрерывно возникают позитивные и негативные отклонения от правовой модели. Такие отклонения
отражают нарушения социальных норм, которые характеризуются массовостью, устойчивостью и распространенностью при сходных социальных условиях.
Правоприменение позволяет выявить пробелы, противоречия и другие дефекты в процессе реализации правовых норм, определить действенность мер ответственности и стимулирования, а в целом — эффективность правового регулирования. Эффективным методом своевременного выявления дефектов законодательства, которые деформируют действие права 1, как уже было отмечено ранее, является правовой мониторинг.
Однако процесс совершенствования правовой основы развития государства не завершается проведением мониторинговых исследований. В целях определения динамики форм правового регулирования и
их соотношения с внеправовыми регуляторами необходимо использовать научный инструментарий юридического прогнозирования.
Прогнозирование как метод научного предвидения давно получило
признание в научном мире. Его объектами могут выступать отрасли
законодательства, правовые институты, законы и иные крупные правовые акты, формы деятельности государственных и муниципальных
органов, формы и деятельность социальных учреждений и бизнесструктур, динамика отношения граждан к праву 2 и др.
Прогнозирование опирается на мониторинг действия правовых
норм, одновременно являясь важнейшим индикатором сфер правово1
Хабриева Т. Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 14–24.
2 Тихомиров Ю. А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 15–22.
23
го регулирования, требующих нового правового решения. Необходимость проведения прогнозного исследования зависит от степени его
актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового мониторинга, анализа иных факторов. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения 1.
Вышеуказанная взаимосвязь мониторинга и прогноза в сфере правового регулирования вызвала в юридической науке предложения по
включению прогнозного элемента в мониторинговую деятельность.
Так, Ю. Г. Арзамасов и Я. Е. Наконечный выделяют прогностическую
функцию мониторинга нормативных актов 2. Авторы отмечают, что
только после определения в процессе мониторинга характера, направления и степени устойчивости правового регулирования можно сделать прогноз об эффективности и длительности действия принимаемых нормативных актов. Таким образом, прогноз рассматривается ими
в качестве одного из результатов мониторинговой деятельности.
Следует также отметить, что в отдельных работах некоторых из авторов анализируемой концепции правовой мониторинг определяется
как самостоятельный, специальный вид деятельности по анализу, оценке и прогнозированию качества законодательства и правоприменительной практики 3. Очевидно, что такое определение рассматривает прогнозирование в числе элементов (этапов) правового мониторинга. Такой подход к составу системы мониторинга, осуществляемого в правовой сфере, уже был подкреплен законотворческой практикой 4.
Н. Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним
мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как
1 Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В., Цирин А. М., Чернобель Г. Т.
Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности
применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
С. 3–14.
2 Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Арзамасов Ю. Г.,
Наконечный Я. Е. М., 2009. С. 35–36.
3 См., например: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 42–55.
4 См., например: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня
2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания ЯмалоНенецкого автономного округа. 2009. № 4.
24
метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном
сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона в
целях использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения 1 .
В литературе встречается схожий взгляд на правовой мониторинг,
относящий последний к одному из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности 2.
Данные позиции представляются не вполне корректными, так как
мониторинг действия законодательства (правовой мониторинг) по своей природе является научно-исследовательской деятельностью, призванной выявить проблемы и недостатки правового регулирования,
обеспечить уполномоченные органы информацией о необходимости совершенствования последнего. Сущность правового мониторинга состоит
не в контроле над системой законодательных актов, а в «анализе законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой» 3 на
предмет выявления тенденций и проблем его реализации. Эта деятельность не должна выступать в качестве метода осуществления контрольной функции государства. Правовой мониторинг лишь обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа
которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет собой контроль как отдельную функцию органов государственной
власти. Представляется, что деятельность по проведению правового
1
Толмачева Н. Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности
законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал
российского права. 2006. № 10. С. 83–84.
2 См.: Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008.
С. 130.
3 Межрегиональный практический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования». М.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, Московская городская дума, 2005. С. 24.
25
мониторинга целесообразно рассматривать в качестве функции органов власти и управления.
Авторы, использующие термин «мониторинг правового пространства», понимают под мониторингом систему теоретических и эмпирических методов познания, образованную в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания на всех этапах получения нового знания 1.
Понятие «мониторинг правового пространства» уже получило закрепление в нормативных актах отдельных субъектов Российской Федерации. В частности, в Ямало-Ненецком автономном округе правовые основы проведения мониторинга правового пространства закреплены соответствующим законом 2.
В содержание данного термина региональный законодатель включил осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов
мониторинга правового пространства автономного округа по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения в целях выявления их
соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц органов государственной власти автономного округа, институтов гражданского общества, граждан.
Одним из очевидных недостатков предлагаемой дефиниции мониторинга является определение вводимого понятия через использование того же «неизвестного»: мониторинг правового пространства —
это деятельность субъектов мониторинга правового пространства. Возможна замена последнего словосочетания указанием на «уполномоченных» субъектов. Кроме того, представляется, что обобщению и систематизации информации в процессе мониторинга предшествует ее сбор,
1 Жужгов И. В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: Дис. … к. ю. н. Ставрополь, 2006. С. 48.
2 См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. №
37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого
автономного округа. 2009. № 4.
26
что не нашло отражения в закрепленном определении, хотя данный
этап мониторинга другими нормами закона предусмотрен.
Упомянутый закон не раскрывает употребляемое в нем понятие «правовое пространство», что является существенным упущением. Тем не
менее, исходя из предусмотренного им объекта мониторинга правового пространства, следует, что оценке, анализу и прогнозу в ходе указанной деятельности подлежат состояние и реализация положений нормативных правовых актов автономного округа, правоприменительных
актов органов государственной власти автономного округа, органов
местного самоуправления в автономном округе, судебных органов.
Однако, очевидно, что на территории субъекта Российской Федерации действуют и находят отражение в правоприменительной практике правовые нормы не только регионального, но и федерального уровня. Таким образом, закрепленное законом определение сужает сферу
проводимого в автономном округе мониторинга исключительно региональной составляющей правового регулирования общественных отношений.
Кроме того, следует отметить, что упомянутый закон от 8 июня 2009 г.
№ 37-ЗАО оперирует также дополнительными терминами:
1) мониторинг в сфере правового регулирования общественных
отношений — осуществляемая на постоянной основе деятельность
субъектов мониторинга правового пространства автономного округа
по выявлению оценки эффективности правового регулирования общественных отношений по определенным показателям и разработке
предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений;
2) мониторинг нормативных правовых актов автономного округа —
осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по сбору, анализу и обобщению информации о состоянии нормативных правовых актов автономного округа, осуществляемая с использованием сообщений и документов правоприменительных органов, органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, общественных объединений, уполномоченной специализированной экспертной организации в сфере мониторинга в целях разработки
мер по повышению эффективности правотворческой деятельности;
27
3) мониторинг правового поля — осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по изучению и оценке заполненности правового поля, опережающего правового регулирования, выявлению наличия правовых пробелов и коллизий, а также деятельность по разработке предложений по перспективному планированию правового регулирования общественных отношений и устранению пробелов в законодательстве автономного округа. При этом
под правовым полем понимается совокупность общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;
4) мониторинг правоприменительной практики — осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга
правового пространства автономного округа, связанная со сбором
и анализом информации в отношении органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в целях
выявления соответствия правоприменительной деятельности данных органов и вынесенных на ее основе правоприменительных актов определенному стандарту;
5) мониторинг реализации права законодательной инициативы в
Законодательном собрании автономного округа — деятельность
субъектов мониторинга правового пространства автономного округа
по анализу и обобщению информации об активности субъектов права
законодательной инициативы в Законодательном собрании автономного округа, о концепциях поступивших в Законодательное собрание
автономного округа проектов законов автономного округа, сроках их
рассмотрения.
При выделении указанных видов мониторинга отсутствовал какойлибо единый критерий классификации. Мониторинг нормативных правовых актов, правоприменительной практики и реализации права законодательной инициативы, по всей видимости, были дифференцированы по объекту мониторинговой деятельности.
Мониторинг правового пространства, мониторинг в сфере правового регулирования общественных отношений и мониторинг правового поля фактически направлены на один и тот же результат — определение степени эффективности регулирования общественных отношений нормативными правовыми актами субъекта РФ и путей совершенствования последних.
28
При этом мониторинг нормативных правовых актов, правового поля
и правоприменительной практики включены региональным законодателем в состав мониторинга в сфере правового регулирования общественных отношений как подвиды указанной деятельности.
Однако такое разнообразие употребляемых в законе понятий и определений, характеризующих мониторинговую деятельность одних и
тех же субъектов, ее подвидов, не вносит ясности в утвержденную им
концепцию мониторинга правового пространства.
Несмотря на различия в терминологии, используемая региональным законом дефиниция в значительной степени схожа с определением «мониторинга законодательства и правоприменительной практики», предложенным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Данный термин дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий
деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа
и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его
применения в целях выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан 1. По всей видимости, понятие «законодательство» в предложенном определении следует рассматривать в
широком смысле.
Говоря о «мониторинге нормативных актов», Ю. Г. Арзамасов и
Я. Е. Наконечный предлагают определить его как научно и методически обоснованную систему комплексной оценки содержания и формы
нормативных актов, осуществляемой на плановой основе посредством
получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, выполняемых в целях создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов 2.
1
Мониторинг права — важнейшее средство повышения эффективности государственного управления: Сборник. М.: Совет Федерации Федерального собрания РФ, 2004.
2 Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 23.
29
Несмотря на то, что данное определение достаточно полно перечисляет свойства исследуемого явления, такая формулировка также не
лишена недостатков. Анализ содержания дефиниции свидетельствует
о «выпадении» из объектов мониторинга результатов правоприменительной деятельности. Если понимать мониторинг как систему оценки
содержания и формы нормативных актов, то напрашивается вывод,
что данный процесс не требует исследования проблем действия предписаний указанных актов на практике.
Приведенная дефиниция значительно обедняет представление о сущности правового мониторинга. Приняв ее за основу трудно в должной
мере определить эффективность правового регулирования общественных отношений, его недостатки, пробелы, потребности. Понимаемый
таким образом мониторинг лишь дает возможность оценить «качество
исполнения» нормативного акта как результата нормотворческой деятельности, а не эффективность его реализации. Это, в свою очередь,
не способствует достижению названной цели — созданию эффективной системы нормативных правовых актов.
Справедливости ради следует заметить, что в более ранних работах
указанных авторов была предложена несколько иная формулировка
используемого ими понятия: «...мониторинг нормативных актов — это
научно и методически обоснованная система комплексной оценки
форм, содержания и реализации нормативных актов, действующая на
плановой основе, включающая в себя наблюдение, получение различных видов информации, обеспечивающих правотворческий процесс,
анализ, тренинги, прогнозы и иные функции, с целью повышения эффективности нормативных актов» 1. Данная дефиниция лишена вышеуказанного недостатка.
Законодательным органом другого субъекта Российской Федерации,
активно развивающего нормативную основу правового мониторинга,
— Липецкой области — предложена несколько иная формулировка
термина «мониторинг нормативных правовых актов» 2 . Под ним
1 Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я. Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007.
№ 10.
2 См.: Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета.
2008. 16 декабря. № 241.
30
понимается деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной
власти области и реализации нормативных правовых актов области.
Данное определение, на наш взгляд, в большей степени раскрывает
техническую сторону мониторинговой деятельности, в меньшей — ее
сущность. В нем региональный законодатель определил круг осуществляемых с информацией операций, при этом умолчав о методах определения эффективности реализации нормативных правовых актов.
Представляется, что данная дефиниция не отразила характерных черт
исследуемого явления.
Используемое в нормативных правовых актах Нижегородской области понятие «мониторинг законов» раскрывается путем перечисления методов осуществления указанной деятельности и состоит в сборе, анализе и оценке информации по реализации законов области, проверке эффективности их действия и подготовке предложений по их
совершенствованию 1. Недостаток данного термина, как и его определения, состоит в необоснованном сужении объектов мониторинга.
В противовес такому узкому подходу в трактовке понятия «мониторинг», используемого применительно к сфере правового регулирования общественных отношений, в литературе предлагается внедрение
термина «мониторинг правового поля». Под ним понимается комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза
состояния, а также разработка предложений по совершенствованию,
улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества
и государства 2 . Тем не менее представляется, что содержание изначально широкого, всеобъемлющего термина сужается предложенным определением, называющим в качестве объекта мониторинга
«законодательную базу» (т. е. совокупность нормативных актов,
принятых в форме закона).
1
См.: Постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. № 1252-IV «О принятии Положения о мониторинге
законов Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2009.
7 марта. № 41 (4173).
2 Кравченко Л. А. Мониторинг правового поля Российской Федерации: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление.
2003. № 5. С. 2.
31
Резюмируя вышеизложенное, трудно констатировать, что работа по
формированию и нормативному закреплению концептуальной и методологической основ правового мониторинга завершена. Напротив,
достигнутые результаты познания открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях — коррекции отдельных уже состоявшихся концептуальных и методологических решений.
В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия мониторинга в правовой сфере. Исследователями предложены термины «правовой мониторинг», «мониторинг закона», «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных актов»,
«мониторинг законодательства и правоприменительной практики»,
«мониторинг правового поля» и другие.
При всем многообразии терминов сущность такого мониторинга
видится учеными и практиками в целом одинаково: оценка качества
нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений и ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности в целях установления соотношения заложенных целей правового регулирования и достигнутых результатов.
Оптимальным представляется использование термина «правовой
мониторинг», так как данная формулировка не ограничивает пределы
мониторинговой деятельности по объекту (закон, нормативный акт,
правоприменительная практика), не применяя при этом абстрактные
понятия (правовое пространство, правовое поле). Прилагательное
«правовой» в данном случае акцентирует внимание на сфере осуществления мониторинга, его «специализации» (в отличие от финансового, экологического и иных видов).
Исходя из сказанного, представляется возможным определить правовой мониторинг как методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений,
а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Такой подход, на наш взгляд, обеспечивает возможность интегрировать в одном определении наиболее полное представление о
32
существенных чертах данного явления, предлагаемое юридической
наукой, обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для практики проведения правового мониторинга.
В рамках разработки методологической основы правового мониторинга возникает вопрос определения цели исследуемого процесса.
В юридической литературе предложено выделение уровней целей
правового мониторинга: основные и конечные цели 1.
К основным целям правового мониторинга авторы данной концепции относят:
— оценку эффективности функционирования правовой системы;
— систематизацию действующего законодательства;
— подготовку предложений по совершенствованию законодательства;
— создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем.
В качестве конечной цели правового мониторинга предлагается рассматривать создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов — нормативных правовых актов, отражающего общественные потребности на стадиях правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики,
подзаконного правотворчества, правоприменительной деятельности и
осуществления правосудия.
На наш взгляд, предложенная дифференциация целей не основана
на едином критерии и не является корректной.
Обозначение «основных» целей предполагает наличие «дополнительных», а достижению «конечной» цели предшествуют «промежуточные». Три первых «основных» цели, обозначенные авторами анализируемой концепции, фактически являются этапами (элементами)
деятельности по проведению правового мониторинга. «Конечная» цель
— создание эффективного механизма правотворчества и реализации
его результатов — противоречит характеристике правового мониторинга как систематической, постоянно осуществляемой деятельности. Очевидно, что с созданием такого механизма правотворчества и
правоприменения необходимость в постоянном проведении монито1 Правовой мониторинг : Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А.
Тихоми-
рова, Д. Б. Горохова. С. 20–21.
33
ринга не отпадает, так как возникает необходимость в поддержании
эффективного функционирования упомянутого механизма.
Существующие в доктрине подходы к определению понятия цели
носят различный характер.
В русском языке под целью понимается «предмет стремления, то,
что надо, желательно осуществить» 1. Также она определяется как один
из элементов поведения и сознательной деятельности субъекта, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств 2.
В философском понимании цель — это идеальное предвосхищение
в сознании результата, на достижение которого направлены действия 3.
В юридической литературе предлагается дефинировать «цель» как
идеально предполагаемую и гарантированную государством модель
какого-либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правоприменительной деятельности 4.
Классификация целей в юридической науке проводится по различным основаниям. Так, цели подразделяют на конечные и непосредственные; перспективные и ближайшие; главные и второстепенные;
прямые и опосредованные; намеченные и вторичные; общие и частные 5.
Таким образом, цель является моделью желаемого соответствия
объекта, явления или процесса определенному состоянию.
Исходя из этого представляется, что цель правового мониторинга
1
Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд.,
доп. М., 2003. С. 873.
2 Большая советская энциклопедия. 3-е изд. — М., 1978. С. 481.
3 См.: Философский словарь / Под ред. М. М. Розенталя, П. Ф. Юдина. М.:
Политиздат, 1963. С. 496; Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 294–295.
4 Шундиков К. В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект):
Автореф. дис. … к. ю. н. Саратов, 1999. С. 11.
5 См., например: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства. С. 7; Свиридов С. А. Эффективность
правовых норм о материальной ответственности. Воронеж, 1982. С. 11; Керимов Д. А. Свобода, право и законность. М., 1960. С. 119; Он же. Категория
цели в советском праве // Правоведение. 1964. № 3. С. 37.
34
состоит в обеспечении эффективного действия цикла правового регулирования общественных отношений: от момента придания юридической силы правовой норме до выявления проблем ее практического
применения и выработки путей дальнейшего совершенствования.
С учетом названной цели в правовой системе Российской Федерации задачи правового мониторинга, по нашему мнению, состоят в
следующем:
— выявление недостатков правового регулирования, а также определение эффективности действия правовых норм в целях систематизации и совершенствования законодательства;
— создание условий для упорядочения федерального и регионального законодательства
— выявление тенденций и потребностей в правовом регулировании определенного круга общественных отношений;
— определение возможности и необходимости восприятия зарубежного опыта развития правовых институтов.
Правовой мониторинг как любая методологически обоснованная деятельность должен осуществляться с учетом определенных принципов. По вопросу о принципах мониторинговой деятельности в правовой науке предложены разные решения.
Одна из первых попыток закрепить основные принципы осуществления мониторинга была предпринята Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при выработке Концепции мониторинга законодательства и правоприменительной практики 1. В первоначальном проекте данной концепции, представленном для обсуждения на Второй всероссийской конференции по мониторингу, были
обозначены принципы государственно-правовой стратегии, конституционного мировоззрения и гуманитарно-правовой экспертизы. Тем
не менее в Концепции создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на
1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» /
Под общей ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2006.
С. 219.
35
2008–2012 гг.) 1 ни указанные, ни какие-либо другие принципы его
проведения отражения не получили.
Согласно концепции правового мониторинга, разработанной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 2, в основе мониторинговой деятельности лежат:
1) принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и
оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и
реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений),
определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;
2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении
реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также
результатов нормотворчества на данный период;
3) принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и
оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и
реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, правоохранительных органов (включая судебные), органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан.
4) принцип информационной открытости: данные правового мониторинга во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;
5) принцип программно-целевого и планового обеспечения: правовой мониторинг осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;
1
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации».
М.: Совет Федерации, 2007. С. 387–397.
2 Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред.
Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. С. 25–26.
36
6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование правового мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых
на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской
Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на
хозрасчетной основе).
Ю. Г. Арзамасов и Я. Е. Наконечный выделяют основные и специальные принципы мониторинга нормативных актов 1. К первой группе авторы относят принципы, отражающие главные объективно необходимые стороны и проявления мониторинга, а также характеризующие стойкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе его осуществления в правотворчестве. В числе таких принципов названы: законность, демократизм, гласность, научность, профессионализм.
Вторая группа принципов мониторинга нормативных актов включает в себя: комплексность, системность, плановость, техническую
оснащенность.
В целом можно констатировать, что предложенные в юридической
литературе принципы проведения правового мониторинга схожи с содержательной точки зрения, различны лишь формулировки их названий.
В этой связи предлагаем относить к числу принципов, на основе которых должен осуществляться правовой мониторинг, следующие:
1) принцип законности — деятельность субъектов правового мониторинга должна осуществляться с учетом требований нормативных
правовых актов, составляющих систему права Российской Федерации,
в том числе положений нормативных актов, регулирующих порядок и
методику проведения мониторинга;
2) принцип обязательности — правовой мониторинг как дополнительная функция органов власти и управления должен осуществляться на постоянной основе в отношении всех действующих на период
проведения исследования нормативных правовых актов в области правового регулирования, избранной в качестве объекта исследования;
3) принцип программной обеспеченности — в рамках проведения
правового мониторинга мероприятия должны осуществляться с учетом предписаний утвержденных программ (планов), определяющих
1
Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю. Г. Арзамасов, Я. Е. Наконечный. М., 2009. С. 63–80.
37
круг субъектов, процедуру, методы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и способы использования полученных данных;
4) принцип полноты информационной базы — сбор информации о
правоприменении действующих нормативных правовых актов должен
осуществляться из разнообразных источников — от органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления до
общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, граждан — по показателям, определяемым в программе (плане) мониторинга и уточняемым в процессе его проведения;
4) принцип объективности и достоверности информации — субъекты, осуществляющие мониторинговые мероприятия и исследования
(в том числе социологические) отвечают за объективность и достоверность информации, используемой в процессе правового мониторинга;
5) принцип транспарентности — результаты проведенного правового мониторинга должны быть доступны для ознакомления (путем
опубликования в средствах массовой информации, на официальных
сайтах органов государственной власти и местного самоуправления);
6) принцип оснащенности — эффективное осуществление правового мониторинга требует постоянного уровня обеспеченности указанной деятельности в различных аспектах: профессиональном, кадровом, финансовом, техническом и других, достаточного для решения поставленных задач.
Следующим вопросом, требующим, на наш взгляд, переосмысления, является вопрос об объектах правового мониторинга.
В юридической литературе последнего времени отражена в целом
установившаяся позиция: в качестве объектов правового мониторинга могут выступать нормативный правовой акт или его структурная
часть, комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений, практика правоприменения нормативных правовых актов.
В целом поддерживая указанную позицию, отметим следующее. Как
показал анализ, разработанные на данный момент концепции мониторинга в правовой сфере при перечислении его объектов избегают конкретного указания на важнейший нормативный правовой акт государства, установивший основные границы правового регулирования об-
38
щественных отношений — Конституцию Российской Федерации.
Никак не ставится вопрос о необходимости мониторинга этого важнейшего для страны акта, определения эффективности реализации конституционных принципов и норм. Тем не менее исключение Конституции из числа объектов правового мониторинга было бы методологической ошибкой 1.
Как известно, Конституция является основным законом государства.
Ее нормы обладают наивысшей юридической силой и действуют непосредственно. Она закладывает основу правовой системы государства, выполняет регулятивную и охранительную функции права. Кроме того, Конституция — это основа стратегии развития государства,
на базе которой формируются программные документы, принимаются законы, осуществляется правоприменительная деятельность.
Проводя мониторинг закона и давая оценку эффективности его норм,
субъекты и участники этой деятельности используют Конституцию в
качестве одного из статичных (технических) инструментов мониторинга вроде «школьной линейки», используемой для измерения, снятия показателей или объекта для сравнения с тем или иным законом
или правоприменительным актом в целях определения его конституционности и эффективности. То же самое происходит и при мониторинге программных документов, принимаемых и реализуемых на государственном уровне, например, приоритетных национальных проектов и т. п.
Однако сами конституционные принципы и нормы мониторинговой оценке не подвергаются, их непосредственная реализация не отслеживается и эффективность не определяется. В частности, никто не
задается вопросом: насколько эффективны на практике конституционный принцип разделения властей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над национальным законодательством, принципы федеративного устройства российского государства,
какова эффективность конституционных норм, устанавливающих
сроки полномочий Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, Президента Российской Федерации, предметы ведения Федерации и ее субъектов.
1
Черногор Н. Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. № 11. С. 49–52.
39
Очевидно, что такая оценка может быть сделана только в ходе систематического и последовательного наблюдения и анализа результатов нормотворческой деятельности, качества законов и иных нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим
органом, актов реализации права и правоприменительной практики.
Но в этом случае должна быть выдержана логическая линия: «конституционный принцип (норма) — закон — подзаконный акт — акты реализации правовых норм — конституционный принцип (норма)». Необходимо проводить мониторинг не отдельных законов, не программных государственных документов, а их основы — норм Конституции
Российской Федерации, в ходе которого определять эффективность и законов, и государственных программ.
На наш взгляд, мониторинг норм Конституции Российской Федерации позволит:
1) существенно усовершенствовать технологию правового мониторинга — восстановить нарушенную логическую последовательность
объектов и операций, осуществляемых в процессе проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики;
2) обеспечить стройность целей, задач правового мониторинга,
а также показателей эффективности законодательства и правоприменительной практики, которыми согласно существующей концепции
правового мониторинга являются данные об обеспечении и защите
прав человека;
3) изменить логику правого мониторинга — т. е. проводить мониторинг не законов, а конкретных конституционных принципов и институтов.
Это даст возможность отчетливо увидеть пределы усмотрения законодателя, динамику и амплитуду изменений его воли в регулировании одних и тех же общественных отношений в рамках заданных Конституцией параметров 1, а также более строго структурировать законодательство
по отраслям, оптимизировать работу по систематизации законодательства;
1
Например, за последние 15 лет существенно измелилось правовое регулирование общественных отношений, связанных с организацией местного
самоуправления в Российской Федерации, не стабильна позиция федерального законодателя в вопросах разграничения полномочий между уровнями
власти и т.п.
40
4) перейти от использования Конституции в качестве одного из
технических инструментов мониторинга к ее восприятию как реально
действующего нормативного правового акта, реализуемого и применяемого субъектами правоотношений в практической деятельности, в повседневной жизни, имеющего свои «циклы», достоинства и недостатки, дать официальную оценку и определить эффективность конституционных принципов и норм, которые в настоящее время не подвергаются оценке при осуществлении мониторинга законодательства;
5) оптимизировать планирование нормотворческой деятельности на
всех уровнях власти, выстраивая ее по следующей схеме: «норма Конституции — закон — подзаконный акт», что позволит преодолеть существующие разрывы в этой правовой цепи;
6) повысить эффективность предпринимаемых государством мер по
преодолению правового нигилизма российских граждан, повышению
авторитета Конституции, а также убеждению граждан в ее реальности, непосредственном действии, особой правовой охране путем придания публичности и открытости информации о результатах мониторинга основного закона государства;
7) обеспечить реализацию регулятивной и идеологической функции Конституции Российской Федерации, а также приоритета норм
гл. 1 «Основы конституционного строя» по отношению к другим конституционным нормам;
8) усилить механизм особой правовой охраны Конституции путем
обеспечения любых предложений о поправках к Конституции и ее пересмотре аналитической информацией о результатах мониторинга и
экспертными заключениями на предмет наличия (отсутствия) объективных предпосылок соответственно для внесения поправок или пересмотра.
Инструментальная ценность мониторинга норм Конституции Российской Федерации состоит в том, что он способен послужить решению задачи создания эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов, отражающего общественные потребности.
Очевидно, что реализация идеи мониторинга норм Конституции повлечет изменение концепции правового мониторинга. Неизбежно встанет вопрос о том, как соотносить «мониторинг конституционных норм»
с «правовым мониторингом» в современном его понимании: является
ли первое явление одним из видов последнего, представляет ли собой
41
мониторинг норм Конституции самостоятельный вид деятельности или
должен быть встроен в «механизм» правового мониторинга как его
органическая часть?
Представляется, что речь идет о новом виде правового мониторинга, который должен иметь специфический организационный механизм,
включающий планирование, координацию, контроль, методическое сопровождение. Для его становления потребуется, в первую очередь, совершенствование научной основы. Ее разработка в перспективе может привести к возникновению нового научного направления — теории мониторинга норм Конституции.
Не менее сложной и актуальной задачей является разработка методологической основы мониторинга норм Конституции, определения
критериев и показателей оценки эффективности ее норм, механизма
корреляции результатов мониторинга Конституции с результатами других видов мониторинга (экологического, финансового и т. п.), установление существующих в этом связей и закономерностей.
Для становления мониторинга конституционных норм потребуется
официальное признание деятельности по проведению правового мониторинга как функции государства, его закрепление в законодательстве. Мониторинг норм Конституции должен стать неотъемлемым элементом законотворчества и правоприменительной практики. Возможно, потребуется выход на принятие государственной программы по
созданию соответствующей системы мониторинга.
Резюмируя сказанное, следует отметить следующее. Государство и
общество нуждается в создании системы мониторинга конституционных норм. Он должен стать одним из эффективных инструментов, служащих обеспечению стабильности и реальности прямого действия
норм Конституции Российской Федерации, воплощению ее принципов и положений в жизни общества и государства.
Это самостоятельный вид правового мониторинга, который отличается специфическим объектом и особой технологией проведения.
Резоны его внедрения в государственно-правовую практику, на наш
взгляд, очевидны. Выделение мониторинга норм Конституции как приоритетного нового вида государственной деятельности предоставит
возможность значительно полнее раскрыть потенциал Основного Закона страны, будет способствовать последовательному осуществлению
42
государственной власти, смысл и содержание которой определяют
права и свободы человека и гражданина.
Становление и правовое оформление мониторинга конституционных норм требует политической воли, целенаправленной деятельности субъектов нормотворчества, а также субъектов реализации и применения правовых норм. Не последнюю роль в решении этой задачи
должна сыграть правовая наука, поскольку именно она должна оснастить субъектов и участников такого вида правового мониторинга рекомендациями по его организации и методикой проведения.
По вопросу о классификации субъектов правового мониторинга в
юридической литературе представлены разнообразные мнения.
Согласно одной из позиций, субъекты правового мониторинга могут быть классифицированы на конституционные и инициативные 1.
К первой группе отнесены: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти
Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; органы судебной власти
Российской Федерации; органы прокуратуры Российской Федерации;
органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
Среди инициативных субъектов называют: институты гражданского
общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения,
правозащитные и экологические организации; политические партии.
Предлагается также дифференцировать «субъектов» правового мониторинга (органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, обладающие в соответствии с законодательством полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и
«участников» правового мониторинга (юридические и физические
лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать
в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства) 2.
1
См.: Миронов С. М. Указ. соч. С. 8.
Толмачева Н. Н. Мониторинг закона – от практики к теории // Право и
экономика. 2006. № 7. С. 3.
2
43
По данному основанию классификации в качестве «субъектов»
правового мониторинга рассматривают Президента Российской Федерации, органы исполнительной власти, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации.
В качестве «участников» мониторинга называют органы местного
самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при
законодательных и исполнительных органах государственной власти,
а также рядовых граждан.
Субъектов правового мониторинга также классифицируют по такому критерию, как непрерывность осуществления соответствующих
полномочий 1. Исходя из этого основания, выделены две категории
субъектов указанной деятельности:
1) ответственные за проведение правового мониторинга на постоянной основе (специализированные органы, учреждения или организации),
2) осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной
сфере периодически (при возникновении необходимости оценить эффективность правового регулирования в определенной сфере общественных отношений либо качество реализации конкретного нормативного
правового акта, группы актов, в рамках сферы компетенции субъекта).
От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами (только на постоянной
основе; только для оперативного мониторинга; комплексно — сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов, учреждений, должностных
лиц соответствующими полномочиями по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей деятельности) зависит способ
организации системы правового мониторинга в государстве (соответственно централизованный, децентрализованный, смешанный) 2.
Несмотря на различия в основаниях классификации, вышеуказанные концепции в основном рассматривают одних и тех же субъектов
1 Правовой мониторинг : Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А.
Тихомирова, Д. Б. Горохова. С. 22.
2 Подробнее: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. № 7. С. 106–109.
44
мониторинговой деятельности. Прежде всего, к ним относятся органы государственной власти (федерального и регионального уровней)
и органы местного самоуправления, осуществляющие правовой мониторинг в пределах вопросов своего ведения на основании предоставленных им полномочий.
В настоящее время, пока не завершен процесс нормативного закрепления системы правового мониторинга, практика идет по двум основным направлениям:
— функциональная обязанность проводить правовой мониторинг
предусматривается в отношении законодательных (представительных)
и исполнительных органов власти;
— создаются подразделения указанных органов, специализируемые
на проведении правового мониторинга.
Представляется, что к числу субъектов (участников) правового мониторинга, безусловно, относятся судебные органы. В процессе отправления правосудия суды фактически отслеживают состояние законодательства в целях его правильного применения и толкования, сталкиваются с проблемой юридических пробелов и коллизий, готовят
обзоры судебной (правоприменительной) практики и информацию о
трудностях применения законодательства (заключительная форма их
обобщения — информационные письма высших судов).
Мониторинговые исследования также осуществляют иные органы,
не относящиеся к традиционно выделяемым ветвям государственной
власти: прокуратура, Уполномоченный по правам человека, Счетная
палата и др.
Отдельной группой участников правового мониторинга следует назвать научные и общественные организации, представителей гражданского общества, осуществляющих мониторинговые исследования в конкретных сферах общественной жизни по собственной инициативе.
Исходя из вышесказанного, среди субъектов правового мониторинга предлагаем выделить две группы участников данной деятельности на основе критерия обязательности осуществления и учета результатов мониторинга:
1) уполномоченные — органы, организации, учреждения, нормативно включенные в систему правового мониторинга Российской Федерации, наделенные соответствующими полномочиями;
45
2) инициативные — органы, организации, учреждения, граждане,
для которых деятельность по проведению правового мониторинга не
является обязательной и проводится ими в порядке инициативы.
Представляется, что результаты правового мониторинга, проведенного представителями первой группы субъектов, подлежат обязательному учету в нормотворческом процессе и их правоприменительной
практике. В свою очередь, информация, предоставляемая инициативными субъектами по результатам их мониторинговой деятельности,
может быть полезна для ознакомления органов, участвующих в нормотворческом процессе, но не является для них обязательной.
Классификация видов правового мониторинга в теории возможна
по различным основаниям.
По субъектному критерию выделяется государственный (проводимый органами государственной власти), общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями) и муниципальный (проводимый органами местного самоуправления) правовой мониторинг.
По уровню власти и территории проведения предлагается выделять
федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на
уровне субъекта Российской Федерации), муниципальный (на уровне
муниципальных образований) мониторинг.
По продолжительности проведения мониторинга различают: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый
в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов).
В зависимости от времени действия нормативных правовых актов,
выступающих в качестве объекта правового мониторинга, указанный
процесс определяют как ретроспективный (в ходе которого осуществляется анализ и оценка утративших силу нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации),
текущий (предусматривающий анализ и оценку действующих нормативных правовых актов) и прогнозный (предполагающий выявление
социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов) 1.
1
Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 32–33.
46
Некоторые из предложенных способов классификации представляются не вполне точными.
Так, деление правового мониторинга на постоянный и временный
достаточно «размыто». С одной стороны, правовой мониторинг, внедряемый в настоящее время в деятельность федеральных органов исполнительной власти на постоянной основе, должен осуществляться
непрерывно, ежегодно с учетом утверждаемых планов. С другой стороны, процесс проведения мониторинговых исследований, безусловно, ограничен во времени, учитывая необходимость обобщения полученных данных и представления подготовленных предложений, а также установленные сроки проведения указанных мероприятий. С этой
точки зрения мониторинговая деятельность в рамках избранного объекта исследования не является бесконечной.
Исходя из этого, деятельность по проведению правового мониторинга в зависимости от угла зрения одновременно может рассматриваться и как «постоянная» (осуществляемая из года в год), и как «временная» (ограниченная сроками, установленными в утверждаемом
плане мониторинга).
Кроме того, выделение «ретроспективного», «текущего» и «прогнозного» правового мониторинга отражает лишь разные стороны одного
и того же процесса, а не его самостоятельные виды. При проведении
мониторинга нормативных правовых актов и практики их реализации
или отдельного круга общественных отношений анализу и оценке могут подлежать как действующие, так и утратившие силу нормативные
акты в целях сравнения эффективности применявшихся способов правового регулирования, правильности избранного пути реформирования законодательства (в широком смысле) и т. д. В этом случае неправильно было бы говорить о проведении двух видов мониторинга —
ретроспективного и текущего. Просто в процессе мониторинговых
исследований используются различные методы: историко-сравнительный, сравнительный анализ и т. д.
Что касается «прогнозного» мониторинга, представляется, что критерий для выделения данного вида мониторинговой деятельности вообще отсутствует. Как уже было обосновано ранее, прогнозирование
в принципе является одним из элементов правового мониторинга, поэтому разграничение «прогнозного» и «непрогнозного» мониторинга
не представляется возможным.
47
В зависимости от объекта исследования правовой мониторинг можно
классифицировать на комплексный (предполагающий исследование норм
разных отраслей права) и отраслевой (объект которого относится к
сфере действия одной отрасли права).
В юридической литературе предлагается классифицировать виды
мониторинга нормативных актов по типу юридической деятельности,
в интересах которой он проводится: осуществляемый в процессе правотворчества, в процессе исполнения и соблюдения норм права, в процессе официального толкования норм права и в процессе правоприменения (осуществляемый официальными органами власти и должностными лицами) 1.
По юридической силе нормативных актов, выступающих объектом
мониторинга, выделяют: мониторинг норм Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных
законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений и иных актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, мониторинг нормативных актов органов местного самоуправления и локальных нормативных актов.
По направленности результатов правовой мониторинг подразделяют на внутренний (осуществляемый внутри субъекта или участника
мониторинга для внутреннего использования его результатов) и внешний (результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга,
которым он выполнялся).
Исходя из степени участия субъектов правового мониторинга в правотворческом процессе, следует также выделить включенный мониторинг (когда его субъект участвует в группах и комиссиях по разработке проектов нормативных актов) и невключенный мониторинг (осуществляемый сторонними экспертами — научными работниками и др.).
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, рассматривая мониторинг нормативных актов как систематическую, комплексную деятельность по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства в целях повышения качества принимаемых законов, выделяют одну из форм этой деятельности
1
48
Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 24.
— мониторинг законодательных ошибок, т. е. деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юридико-технического оформления законодательных актов 1. Тем не менее представляется, что выявление законодательных ошибок включено в состав любых мониторинговых исследований. Поэтому выделение отдельного вида правового
мониторинга по указанному критерию излишне.
По стадиям проведения мониторинга выделяют:
а) процессуальный мониторинг — прослеживание соблюдения и
фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных актов;
б) производственный мониторинг — осуществление мониторинга
в ходе отмены, дополнения и изменения действующего нормативного
акта;
в) системно-структурный мониторинг — выявление связей конкретного нормативного акта с уже действующими и подготавливаемыми по одноименной проблеме правового регулирования;
г) контент-креативный мониторинг — измерения изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь
принятым нормативным актом, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного нормативного акта;
д) правоприменительный мониторинг — обычно связывается с необходимостью принятия новых подзаконных актов с учетом специфики области и пространства его применения, оценка правоприменительных актов относительно федеральных законов, связи нормы вышестоящих нормативных актов с решением задач реального сектора жизни 2.
Резюмируя рассмотренные классификации видов правового мониторинга, следует отметить, что их многообразие объясняется поливариантностью критериев, на которых основывается выделение видов.
На наш взгляд, отсутствует необходимость выбора одного «правильно1
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2007
г. // www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
2 Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 26.
49
го» способа классификации, так как, будучи многогранным явлением, правовой мониторинг может одновременно представать в разных видах.
При этом важно соблюдать точность при проведении научной классификации, не противопоставляя друг другу виды правового мониторинга, основывающиеся на разных критериях деления, как это иногда
встречается в юридической литературе.
Завершая рассмотрение поставленных в настоящем параграфе вопросов, отметим следующее. Процесс накопления позитивного знания,
научного осмысления государственно-правовых явлений идет непрерывно. С течением времени в ходе апробации тех или иных научных
решений, внедрения в практику теоретических моделей становятся
видны и понятны просчеты, которые были допущены при принятии
этих решений и создании соответствующих моделей. В настоящее время необходима коррекция научной концепции правового мониторинга по ряду позиций. С учетом вышеизложенных выводов и предложений требуется уточнение:
— понятия правового мониторинга;
— его цели, задач и принципов;
— перечня объектов мониторинга;
— системы его элементов, этапов и операций;
— классификации субъектов и видов мониторинговой деятельности.
Это позволит избежать многих ошибок в ходе проведения конкретных мониторинговых исследований уполномоченными субъектами,
способных оказать негативное влияние на качество данной деятельности и ее результатов.
Один из центральных вопросов, которой в последние годы рассматривается в рамках научной концепции правового мониторинга — «методология правового мониторинга». С нашей точки зрения его целесообразно рассмотреть отдельно в контексте соотношения с юридической техникой правового мониторинга.
§ 1.3. Юридическая техника правового мониторинга
Как было отмечено выше правовой мониторинг представляет собой новый специфический вид юридической деятельности. В настоящее время складываются предпосылки для придания ей «статуса» государственной деятельности, функции органов государственной власти.
50
Минюстом России разработаны проекты указа Президента Российской
Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и соответствующего Положения, утверждаемого названным указом, а также постановления Правительства Российской Федерации,
утверждающего Методику проведения мониторинга правоприменения
в Российской Федерации 1, которые закладывают основу развития техники правового мониторинга, усложнения ее структуры.
В субъектах Российской Федерации этот процесс идет более интенсивно. В некоторых из них уже действуют специальные нормативные
правовые акты, определяющие порядок и методику проведения правового мониторинга. Это, в частности: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» 2; Положение «О порядке проведения мониторинга правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа в системе исполнительных органов
государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа», утвержденное Постановлением Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 марта 2009 г. № 25-ПГ 3; методические рекомендации по проведению мониторинга правоприменительной практики
Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные Распоряжением Губернатора округа от 2 апреля 2009 г. № 36-Р 4; методические рекомендации по проведению мониторинга законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные Распоряжением Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 февраля 2009 г.
№ 10-Р 5; Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. №213-ОЗ «О
мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» 6; Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области 23
октября 2008 г. № 1252-IV «О принятии положения о мониторинге
законов Нижегородской области» 7.
1
Проекты размещены на официальном сайте Минюста России
(см.: http://www.minjust.ru/ru/).
2 Красный Север. 2009. 11 июня. № 63/2. Спецвыпуск.
3 Красный Север. 2009. 26 марта. № 30/1. Сецвыпуск.
4 Красный Север. 2009. 9 апреля. № 37. Спецвыпуск.
5 Красный Север. 2009. 19 февраля. № 16. Спецвыпуск.
6 Липецкая газета. 2008. 16 декабря. № 241.
7 Нижегородские новости. 2009. 7 марта. № 41(4173).
51
Перечисленные акты уникальны в своем роде. Они дают необходимый материал для исследования. Не меньшую ценность для научного
познания имеют упомянутые выше проекты Указа Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации, а также Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 15 феввраля 2007 г. № 50 «Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования
на развитие предпринимательства» 1.
Во всех известных видах мониторинга (финансовый, экологический и др.) применяются определенные средства, позволяющие осуществлять наблюдение, отбирать пробы (например, пробы воды, почвы и
т. п.), производить измерения (например, уровня содержания отравляющих веществ в воде, в воздухе и т. п.), сопоставлять ранее полученные результаты с вновь поступившими и т. д. Во многом их набор
определяется спецификой объекта мониторинга и уровнем развития
соответствующей техники.
Объекты правового мониторинга расположены в правовой сфере.
Как разновидность юридической деятельности он имеет технико-юридический компонент — совокупность инструментов, с помощью которых достигаются цели и решаются задачи правового мониторинга.
При первом приближении юридическая техника правового мониторинга предстает в виде совокупности средств и приемов наблюдения, анализа и оценки правовой информации, а также критериев и показателей эффективности законов и практики их реализации. Однако по мере осмысления данного явления и наблюдения
процесса институализации правового мониторинга как вида государственной деятельности структура этой техники представляется
все более сложной, а ее элементы более разнообразными, все более
ярко проявляющими черты технико-юридических приемов, средств
и способов.
Анализ текстов упомянутых выше актов и проектов позволяет предположить, что технико-юридические приемы и средства будут широко использоваться уже на стадии планирования мониторинговой деятельности. Так, согласно проекту Положения «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», исходным документом для планирова1
52
Приказ опубликован не был.
ния мониторинговой деятельности ее субъектами со стороны государства будет являться сводный план мониторинга, разработанный с учетом планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, одобренный Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На основе сводного плана субъекты мониторинга со стороны
государства будут готовить планы мониторинга в установленных для
них сферах деятельности и в рамках предоставленных им законодательством полномочий. В системе федеральных органов исполнительной власти непосредственную разработку плана мониторинга будет
осуществлять Минюст России на основе сводного плана и предложений федеральных органов исполнительной власти.
На данном этапе познания еще сложно сказать утвердительно, что
в данном случае будут использоваться исключительно своеобразные
технико-юридические приемы, составляющие технику правового мониторинга. Возможно, для этого будут адаптированы элементы нормотворческой или правоприменительной техники. Однако это предположение не исключает возможность возникновения самостоятельных приемов и средств, например: техники составления планов, отсылок к другим планам, техники утверждения планов и программ мониторинга, техники оформления предложений федеральных органов
исполнительной власти в проект сводного Плана. Согласно проекту
Положения они должны содержать: цель и объект мониторинга; перечень субъектов мониторинга; требования к форме собираемой информации, ее содержанию, объему и показателям; сроки проведения мониторинга и другое, т. е. фактически речь идет о структурных и содержательных правилах составления указанных предложений.
На стадии проведения мониторинга предполагается использовать
технико-юридические приемы конкретизации цели и объекта мониторинга, сбора информации (например, путем направления поручений
территориальным органам, подведомственным федеральным службам
и агентствам, запрос Минюста сведений и комментариев в общественных организациях и др). На этапе обобщения и анализа информации
уже сейчас используются такие технико-юридические средства, как
«досье закона», критерии и показатели эффективности законов и
практики их применения. При оформлении результатов мониторинга
применяются специальные приемы подготовки итогового документа,
53
содержащего обоснованные предложения по коррекции законодательства в виде докладов и т. п.
Это небольшая иллюстрация того, что такое явление, как юридическая техника правового мониторинга, достаточно сложно в структурном и содержательном плане и требует самого серьезного изучения и использования для этого соответствующей методологии.
В качестве рабочего описательного понятия можно принять за основу следующее ее определение. Юридическая техника правового мониторинга — это совокупность средств, приемов и способов планирования мониторинговой деятельности, получения необходимой информации, ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и
обнародования, а также реализации результатов мониторинга.
Исследование юридической техники правового мониторинга, формирование позитивного научного знания о данном явлении требует применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся познавательных средств, определение совокупности приемов и методов
познания, методологических подходов, применяемых для изучения данного явления, происходит, исходя из особенностей предмета исследования, форм его существования и специфики решаемых научных задач.
Правовая наука призвана снабдить субъектов мониторинга рациональными приемами наблюдения, анализа и оценки качества законов
и практики их применения. Основная задача познания юридической
техники правового мониторинга состоит не только в разработке наиболее совершенных приемов и средств его проведения, но и в раскрытии рационального пути внедрения теоретических знаний о праве, правовом мониторинге и юридической технике в практическую сферу —
в практику правового мониторинга.
Разработка юридической техники правового мониторинга на уровне современных задач юридической науки и практики требует определения и конкретизации предмета исследования.
Предмет конкретных исследований юридической техники правового мониторинга составляют не только сами средства и приемы, обеспечивающие достижение его целей и решение соответствующих задач, но и деятельность субъектов мониторинга по их созданию и
применению, а также закономерности их внедрения в государственно-правовую практику и определения наиболее рациональных путей
такого внедрения.
54
Названные закономерности практически не исследованы. Однако
если исходить из совокупности наличного содержания юридической
техники правового мониторинга, ее конкретных средств и приемов,
применяемых при его планировании, проведении, оформлении результатов и т. д., то можно предположить, что предмет исследования образуют эмпирические закономерности. Закономерности такого рода представляют собой результат обобщения позитивного опыта правового
мониторинга или конкретизации какого-либо теоретического положения применительно к специфике данной деятельности. Тем самым знания о юридической технике правового мониторинга и упомянутых закономерностях являются знаниями методологического плана, призванными вооружить юристов научно обоснованными рациональными методами практического действия.
В настоящее время в правовой науке складывается парадигма исследований, в соответствии с которой вопросы технологии правового
мониторинга, его техники и методологии не разграничиваются и формулируются как проблемы последней. Данный подход представляется
малопродуктивным и, на наш взгляд, может привести к ошибочным
выводам.
Категория «методология правового мониторинга» столь модная сейчас 1, равно как и призывы отдельных ученых активно ее разрабатывать 2, представляется довольно спорной. Тем более что рассуждения
о методологии правового мониторинга сводятся к формированию позитивного теоретического знания о нем — разработке его понятия,
целей, принципов, субъектов, стадий, методов (прикладных) проведения и т. п. Известно, что задача теории состоит в формировании позитивного знания о предмете. Методология отвечает за организацию формирования этого знания. С этой точки зрения мы можем констатировать, что происходит подмена понятий — теории и методологии правового мониторинга.
1
См.: Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. С. 63–158.
См.: Зражевская Т. Д. Выступление на Межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной
практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования // Сборник материалов конференции. М.: Московская городская дума,
2008. С. 101–107.
2
55
Методология обеспечивает организацию формирования позитивного
знания о предмете. Если правовой мониторинг — это предмет исследования, о котором необходимо сформировать систему знаний, то можно говорить лишь о методологии исследования его как государственно-правового явления.
Выражение «методология правового мониторинга» может иметь
право на существование в том случае, если признать, что правовой
мониторинг — это наука, имеющая свой собственный методологический арсенал. Тем не менее это далеко не так. Возможно, в перспективе
сформируется отрасль научного знания с названием правовой мониторинг, однако сейчас об этом говорить преждевременно.
Цель правового мониторинга состоит не в формировании научного
знания, а, как заявлено в специальной литературе, в формировании
эффективного механизма правового регулирования. На этом фоне преобладает функциональный подход к определению правового мониторинга. Его расматривают как определенного рода деятельность, как
функцию государственных органов и т. п.
Методология этой деятельности, определяемая как совокупность
способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики
1, в процессе восприятия и изучения смешивается с технологией, техникой и методикой его проведения. Нетрудно заметить, что при этом выпадают из поля зрения технико-юридические приемы и средства составления планов и программ мониторинговой деятельности, крите1
См.: Интерпретация основных понятий общей концепции мониторинга
правового пространства и правоприменительной практики была разработана Межведомственной рабочей группой Совета Федерации и впоследствии
скорректирован участниками Второй Всероссийской научно-практической
конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной
практики», проходившей 20 мая 2004 г. См: Словарь основных понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества. Материалы III Всероссийской научно-практической конференции (30 июня 2005 г.).
М.: Издание Совета Федерации, 2006. С. 130–133.
56
рии и показатели, позволяющие оценивать эффективность законов и
практики их реализации, техника ведения досье закона, оформления
результатов мониторинга и др.
Представители данного подхода выделяют в качестве важнейших
методов правового мониторинга наблюдение, анализ, синтез и оценку
полученных сведений. Упомянутые примы и методы научного познания действительно применяются в ходе проведения правового мониторинга, и по крайней мере на уровне научной гипотезы можно говорить
о том, что они, наряду с другими технико-юридическими средствами
и приемами, охватываются понятием «юридическая техника правового мониторинга». Однако их совокупность не может «квалифицироваться» как методология последнего.
Основное отличие приемов, средств техники мониторинга от методов, принципов научного познания характеризуется сферой, целями, задачами и результатами их применения. Методы научного
познания применяются в научных исследованиях, проводимых в
целях получения новых теоретических или эмпирических знаний,
расширения содержания общей теории права или иной юридической науки. Приемы, правила техники мониторинга определяют путь,
правильное движение мышления не в научной, а практической сфере, связанной с наблюдением, анализом и оценкой законодательства и практики его применения. Поэтому если та или иная часть
научных методов может применяться в процессе мониторинга, то
правила техники мониторинга оказываются малоэффективными в
научном познании и не могут способствовать получению новых
научных знаний о праве, закономерностях его функционирования
и развития.
Принципиально различными предстают и результаты применения
научных методов и техники мониторинга. Если совокупным результатом первых выступают научные знания в виде теории права или иной
юридической науки, то совокупный результат техники мониторинга
характеризуется его действующей системой и степенью достижения
его главной цели — обеспечения обратной связи между обществом и
законодателем.
Обнаружение юридической техники правового мониторинга является следствием поступательного изучения явления, не подвергавшегося ранее специальному исследованию в аспекте юридической тех-
57
ники и технологии, выявления новых сторон мониторинга, которые
хотя и фиксировались ранее в исследованиях, но рассматривались в
качестве элементов «методологии» правового мониторинга.
Научное исследование юридической техники правового мониторинга немыслимо без предварительного уяснения исследователем накопленных человеческих знаний об объекте познания и способах его изучения. Приступая к сбору фактов, ученый неизбежно опирается на
предшествующие знания в процессе выдвижения гипотез, разработки
средств сбора эмпирических фактов, описания и объяснения итогов
эмпирического познания. Основная трудность для исследователя состоит в том, что до настоящего времени не было подготовлено и издано ни одной научной статьи, диссертации или монографии, посвященной юридической технике правового мониторинга. Данный термин еще
неизвестен в правовой науке, а сама научная проблема впервые сформулирована в настоящей работе. Занявшись этой темой, ученый может опираться лишь на многочисленные публикации по юридической
технике, а также специальную литературу по проблемам правового
мониторинга, коррупциогенности нормативных правовых актов и антикоррупционной экспертизы. Определенные ориентиры в исследовании может дать изучение работ по проблеме эффективности действия правовых норм.
Специфика начала познания данного вида техники состоит в том,
что сначала появилась теория правового мониторинга, в рамках которой были разработаны отдельные технико-юридические средства (например, критерии и показатели оценки эффективности закона и практики его реализации), а потом акты ее реализации 1.
Стремление теоретически осмыслить, раскрыть закономерности
функционирования и развития правового мониторинга сводится в настоящее время к разработке понятийного аппарата, отражающего
понимание юристами данного явления. В отношении правового мониторинга этот процесс еще не завершен, а к решению задачи разработки понятия «юридическая техника правового мониторинга» правоведы еще не приступали.
Специальные исследования юридической техники правового мониторинга следует начинать не только со сбора и осмысления эмпири1
58
См.: Толмачева Н. Мониторинг закона — от практики к теории. С. 3–11.
ческих фактов, но осуществления критического анализа понятий правового мониторинга и юридической техники, а также выяснения связей и закономерностей функционирования в правовом мониторинге
правотворческой и правоприменительной техники.
Нужно решить ряд гносеологических задач, в частности:
1) интерпретировать понятие «юридическая техника» применительно к правовому мониторингу;
2) определить пределы применения понятий общей теории права и
юридической техники (как метатеории);
3) сформулировать новые понятия, отражающие юридическую технику правового мониторинга и смежных явлений;
4) осуществить терминологическое закрепление новых понятий.
Наличие развитой системы понятийного аппарата правоведения, категорий и законов философии в значительной степени облегчает процесс познания юридической техники правового мониторинга.
Особенность современного периода становления правового мониторинга состоит в том, что отдельные понятия могут создаваться не
только путем отражения реально существующих явлений и процессов. В ряде случаев процесс формирования понятий предшествует отражаемому в нем явлению — юридической технике правового мониторинга или ее элементу. Правовой мониторинг, его техника и технология, прежде чем объективироваться в реальной жизни, предварительно сформировались идеально в форме правовых понятий. Образование таких понятий представляет собой результат логического развития правовых идей.
Познание юридической техники правового мониторинга требует изучения ее связей с правотворческой, правоприменительной, систематизационной, интерпретационной техникой. Уже сейчас можно наблюдать взаимное влияние этих видов юридической техники. Так, оформление критериев и показателей эффективности законов и правоприменительной практики приводит к возникновению приемов нормотворческой техники, их закрепляющих в нормативных правовых
актах. В них появляются так называемые оценочные элементы и
др. Оформление результатов мониторинга, вероятно, невозможно без
использования средств и приемов правоприменительной техники.
Изучение взаимосвязей упомянутых видов юридической техники
требует их четкого разграничения. Решение этой задачи во многом за-
59
висит от уровня проникновения в сущность техники мониторинга,
выявления ее устойчивых признаков и свойств и формирования не
только эмпирического, но, прежде всего, абстрактного знания о ней.
Не менее важно установление связей технико-юридических приемов
и средств правового мониторинга с правилами его проведения, а также с его технологией. Для разграничения этих элементов объекта исследования могут быть полезны наработки теоретиков права в сфере
юридической техники и технологии. Однако, принимая во внимание
отсутствие единства во взглядах ученых по вопросам разграничения
юридической техники и технологии, здесь следует соблюдать определенную осторожность в заимствовании и использовании теоретических положений и конструкций.
Юридическая техника правового мониторинга неоднородна. Подходы к ее анализу (расчленению целого) могут быть разными. Например:
— по стадиям правового мониторинга его техника может быть подразделена на технику планирования, сбора необходимой информации,
ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации результатов;
— по роли (функциональной нагрузке) можно выделить такие ее
составляющие, как мыслительные операции, средства и приемы составления документов (планов, докладов, досье «закона» и др.), средства оценки объекта мониторинга и информации о нем (критерии и
показатели эффективности);
— в зависимости от качества элементов ее составляющих в структуре техники правового мониторинга можно выделить технико-юридические средства, приемы и способы, обеспечивающие достижение
целей и решение задач правового мониторинга.
Изложенное является в значительной степени предположением. Ни
одна из приведенных классификаций не является выверенной и в необходимой степени взвешенной. Тем более не обладает признаками
универсальности. Безусловно, возможны и другие подходы к структурному анализу рассматриваемого явления.
Завершая рассмотрение обозначенных выше вопросов, подчеркнем
следующее. Юридическая техника правового мониторинга — явление новое, во многом зарождающееся в настоящее время. Процесс ее
научного познания находится на начальной стадии. Приведенные выше
60
признаки и элементы данного явления, а также сформулированные
научные задачи и направления исследования в какой-то мере позволяют определить методологический арсенал, необходимый для исследования данного явления. Изложенное выше сформулировано во многом в плане постановки проблемы, поскольку заявлять о истинности
высказанных идей, апробированности предложенных подходов и решений в настоящее время преждевременно.
61
ГЛАВА 2
ИНСТИТУАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА:
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
§ 2.1. Основные направления институализации
правового мониторинга
Институализация правового мониторинга может рассматриваться в
широком и в узком смысле, а также в статике и в динамике. Во многом
соответствующие представления обусловлены избранным подходом к
пониманию права.
Так, позитивистский поход ориентирует на восприятие институализации как нормативного закрепления и оформления в законодательстве правового института — совокупности правовых норм.
С позиции социологии права содержанием данного понятия охватываются не только сами нормы, учреждающие правовой мониторинг
как вид государственной деятельности, но и реализация этих норм в
жизни. Последний подход представляется более полезным с практической точки зрения, так как нацеливает на создание эффективно функционирующей, воспринимаемой обществом системы правового мониторинга.
Институализация данного вида деятельности представляет собой
процесс, в основе позитивной динамики которого лежит целенаправленная деятельность субъектов нормотворчества, а также субъектов
реализации и применения правовых норм.
Исходя из анализа современного положения дел в сфере правового
мониторинга, а также осознания важности задачи его правового оформления как вида государственной деятельности представляется возможным выделить такие основные направления институализации данного вида деятельности в Российской Федерации, как доктринальное,
правотворческое, правоприменительное и правообучающее.
Доктринальное направление предусматривает необходимость формирования научной основы правового мониторинга, разработку его
теории. Структура и система теории правового мониторинга еще только
начинает «вырисовываться», однако уже сейчас можно говорить, что
ее контуры охватывают такие блоки, как:
62
— концепция правового мониторинга;
— его место и роль в правовой системе и в процессе правового
развития государства;
— средства и способы институализации правового мониторинга;
— технология правового мониторинга;
— методология определения эффективности действия законов и
иных нормативных правовых актов;
— способы коррекции и прогнозирования законодательства 1.
Это отнюдь не полная картина, отражающая структуру и систему
будущей теории, однако такое, пусть даже несколько упрощенное, представление о ней позволяет ориентировать исследователей в деле разработки доктрины правового мониторинга.
В последнее время на страницах научных журналов и на научных
конференциях звучат призывы к началу работы по разработке теории
правового мониторинга «с чистого листа», так как это явление новое
и предшествующий опыт научного его осмысления отсутствует.
Действительно, юридическая наука непосредственно к проблемам
правового мониторинга обратилась сравнительно недавно. Однако
следует напомнить, что фундаментальные основы доктрины правового мониторинга были заложены еще в советский период развития
юридической науки в России, когда вопросам оценки эффективности правовых норм уделялось должное внимание 2.
В рамках разработки теоретических проблем социологии права уже
тогда была создана методология изучения эффективности норм права,
основанная на установлении степени достижения целей правотворческого органа. Сбрасывать со счетов это научное наследие было бы
ошибкой. Тем более что уже имеется положительный опыт его использования при разработке концепции правового мониторинга в современных исследованиях 3.
В юридической науке высказывается мнение о том, что в настоящее
время формирование теории правового мониторинга необходимо на1
См. подробнее: Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. № 7. С. 38–58.
2 См. § 1 гл. I.
2 См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг:
концепция и организация.
63
чинать с разработки тезауэрса 1. Тезауэрс сам по себе «вещь» полезная, однако следует признать, что он уже практически разработан.
В частности он был опубликован в материалах III Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и
общества», проведенной Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации 30 июня 2005 г. 2 Кроме того, в 2009 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации было издано научно-практическое пособие «Правовой мониторинг» 3, в котором представлены его новейшие наработки в этой области. Безусловно, в процессе накопления научного знания он будет уточнятся, однако представляется нецелесообразным «заходить на очередной круг» в деле разработки основных
понятий и тем более придавать этому решающее значение в вопросе
внедрения указанной деятельности в практику.
Наиболее сложная и актуальная задача, требующая решения в рамках доктринального направления институализации правового мониторинга, на наш взгляд, состоит в разработке методологической основы и «технологических правил» его проведения на всех стадиях «жизни закона» — предпроектной, проектной, принятия закона, его реализации, применения и коррекции, определения критериев и показателей оценки эффективности законов, механизма корреляции результатов правового мониторинга с результатами других видов монито1 Выступление Т. Д. Зражевской на межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования», проводимого Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
совместно с Московской городской думой 17 апреля 2008 г. См.: Стенограмма
семинара // Сборник материалов семинара. М.: Московская городская дума,
2008. С. 102.
2 См.: Словарь основных понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма
диалога власти и общества. III Всероссийская научно-практическая конференция. М.: Совет Федерации, 2006.
3 Правовой мониторинг : Научно-практическое пособие / Под ред.
Ю. А. Тихомирова и Д. Б. Горохова.
64
ринга (экологического, финансового и т. п.), установления существующих в этом связей и закономерностей.
Задача дальнейшего продвижения в проведении теоретико-прикладных исследований данного явления и оснащения субъектов (участников) правового мониторинга научно обоснованными рекомендациями
по оптимизации данной деятельности, повышения ее эффективности
требует преодолеть складывающуюся в правовой науке парадигму исследований, в соответствии с которой вопросы технологии правового
мониторинга и его «методологии» не разграничиваются и разрабатываются как проблемы последней.
Ограничение научной задачи разработкой только «методологии» правового мониторинга не позволяет охватить всего объема проблематики, которая относится к данной теме и не может удовлетворить в полной мере потребности практики организации правового мониторинга
в масштабах государства.
В последние годы значительно возросло значение социальных технологий, применяемых в различных сферах непроизводственной деятельности, и, прежде всего, юридических технологий. Накопленный
на сегодняшний день опыт организации правового мониторинга в органах государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов, а также достигнутый уровень научного осмысления данного
явления позволяет говорить (хотя бы на уровне рабочей гипотезы),
что правовой мониторинг представляет собой разновидность юридической технологии.
Поступательный процесс институализации правового мониторинга, количественный и качественный рост средств, правил, способов,
приемов, методов его проведения обуславливает возникновение объективной потребности в их согласовании и системном использовании.
Последовательное внедрение правового мониторинга в практику государственных органов связано с усложнением механизмов его проведения, требует более развитых форм юридического опосредования
данной деятельности. Все эти факторы приводят к возникновению технологии правового мониторинга.
Именно «технологический» взгляд на правовой мониторинг позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных
исследованиях, охватить и связать воедино не только методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и органи-
65
зационные, управленческие блоки, его составляющие, институциональное, функциональное и инструментальное в его природе и содержании 1.
Неслучайно в специальной литературе отмечается, что формирование и функционирование правового мониторинга должно включать,
во-первых, деятельность субъектов мониторинга; во-вторых, наличие
регламентных норм; в-третьих, введение процедур; в-четвертых, использование информационного блока, включая социальную информацию; в-пятых, введение аналитико-оценочного блока.
Такое понимание правового мониторинга позволяет широко трактовать его объекты — динамику правовой сферы, законодательства и
иных правовых актов, государственных и общественных институтов,
юридических коллизий, правомерного и неправомерного поведения
граждан. Наконец, объективные процессы, в ход и содержание которых «встроены» институты и правовые нормы (например, мониторинг
состояния окружающей среды, в том числе почв, водоемов) 2.
Правотворческое направление институализации правового мониторинга в первую очередь требует закрепления его системы и нормативной основы осуществления данной деятельности.
В настоящее время в России на федеральном уровне практически
отсутствует законодательное регулирование организации и проведения правового мониторинга.
Как известно, Федеральный закон «О нормативных правовых актах», с которым многие ученые и практики связывают большие надежды, до сих пор не принят. Федеральные органы исполнительной
власти предпринимают попытки отчасти компенсировать отсутствие
законодательного регулирования данных общественных отношений
собственным нормативным регулированием.
Во исполнение Поручения Президента Российской Федерации и
согласно Национальному плану противодействия коррупции Минюстом России совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации подготовлены проекты Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», утверждающего положение об указанной деятельности ор1
Черногор Н. Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. № 11. С. 52.
2 Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 13.
66
ганов государственной власти, и Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении методики проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Однако вступление этих актов в силу, на наш взгляд, не решит всех проблем, связанных с институализацией правового мониторинга в Российской Федерации.
Оптимальная структура нормативной основы правового мониторинга на федеральном уровне видится следующим образом:
— основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов правового мониторинга должны определяться Федеральным
конституционным законом «О нормативных правовых актах»;
— указ Президента Российской Федерации и соответствующее постановление Правительства Российской Федерации должны утверждать порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти и закреплять его в качестве функции, вида государственной деятельности федеральных органов исполнительной власти;
— в административном регламенте исполнения государственной
функции по правовому мониторингу должны быть установлены требования к порядку ее исполнения, регламентированы административные процедуры, права и обязанности лиц, участвующих в проведении
мониторинговых исследований, формы и порядок контроля за совершение действий и принятие решений, форма выражения результата
данной деятельности и т. д. 1
Нормативно-правовая основа проведения мониторинга в Российской Федерации должна закрепить статус его результатов и порядок их
внедрения в нормотворческую и правоприменительную деятельность
органов власти.
Принципиально важно, чтобы были нормативно предусмотрены
формы реагирования на результаты проведенных мониторинговых исследований (внесение изменений в законодательство, корректировка
правоприменительной практики, проведение преобразований в системе органов государственной власти и т. д.).
1 См.: Горохов
Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в
системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал Российского права. 2008. № 4. С. 21.
67
Кроме того, нерешенным как в теории, так и в законодательстве
остается вопрос установления юридической ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению правового мониторинга.
Правоприменительное направление институализации правового
мониторинга выражено в стратегии и тактике управления процессами
реализации государственными органами данной функции, которые
включают в себя систему программно-директивных установок, организационно-управленческих средств и направлений (тенденций) правоприменительной практики.
Основными составляющими данного направления выступают:
1) программно-директивная часть — система официальных установок, сформулированных полномочными органами и должностными лицами государства, которыми определяются основные направления правоприменительной деятельности в сфере правового мониторинга, ее цели, задачи и принципы, а также способы (средства, методы, этапы и т. д.) их достижения;
2) организационно-управленческая часть конкретизируется в основных направлениях организационно-процедурного руководства и обеспечения проведения правового мониторинга: подбор и расстановка
кадров, организация контроля и обеспечение согласованности в деятельности субъектов и участников правового мониторинга, информационно-методическое и материально-техническое обеспечение его проведения;
3) тенденции правоприменительной практики, которые представляют собой ее итоговую, результативную часть целенаправленной управленческой деятельности в сфере правового мониторинга.
Государственная деятельность по исполнению функции проведения
правового мониторинга органами государственной власти, как и всякая иная государственная деятельность, должна иметь общее руководство, осуществляться на плановой основе, иметь координацию и методическое обеспечение, быть подконтрольной.
В этой связи необходимо отметить активную работу верхней палаты парламента Российской Федерации. На протяжении нескольких лет
Совет Федерации готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Безусловно, сам доклад — это еще
не идеальный вариант итоговой формы результатов мониторинга, тем
68
не менее он является яркой иллюстрацией того, как может развиваться правоприменительное направление институализации правового мониторинга. Имеется также интересный опыт организации правового
мониторинга в субъектах Российской Федерации, в том числе по подготовке аналогичных докладов 1, а также по организации правового
мониторинга в системе органов исполнительной власти (г. Москва,
Орловская область и др.).
Исходя из задачи создания системы правового мониторинга в масштабах государства, образован Центр мониторинга законодательства
и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при
Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации —
экспертно-консультативный орган при Совете Федерации, осуществляющий содействие правоведению мониторинга законодательства и
правоприменительной практики в верхней палате парламента. Центр
мониторинга права предполагает органичное сочетание научно-методологического, экспертно-методического, организационно-практического, информационно-аналитического, образовательно-кадрового и
законотворческого направлений работы.
С юридической точки зрения предстоит решить следующие задачи:
1) унифицировать основные принципы организации и проведения
тематических (функциональных) мониторингов, осуществляемых различными органами власти в соответствующих сферах деятельности;
2) разработать организационную модель, включая вопросы взаимодействия и единых принципов функционирования органов власти по
организации и проведению правового мониторинга;
3) создать единую систему научно-методического обеспечения и
оказания консультационной помощи в вопросах правового мониторинга, включая участие экспертов, научных организаций и институтов
гражданского общества;
4) выработать оптимальную систему взаимодействия государственных органов и СМИ, обеспечивающую информационную открытость
1
См.: Постановление Московской городской думы от 30 января 2008 г.
№ 25 «О докладе Московской городской думы «О состоянии законодательства города Москвы» М.: Московская городская дума, 2008; Доклад Самарской Губернской думы «О состоянии законодательства Самарской области в
2007 г.». Самара, 2008.
69
результатов правового мониторинга, обратную связь государства и общества;
5) автоматизировать мониторинговые процедуры и внедрить современные информационные технологии в систему правового мониторинга;
6) создать механизм контроля соблюдения требований (принципов)
организации и проведения правового мониторинга;
7) определить статус результатов правового мониторинга, степень
их обязательности для исполнения и значимости корректирующего
воздействия на правовую систему и организационно-функциональную
структуру органов власти.
Правообучающее направление институализации правового мониторинга имеет следующие составляющие:
— информационная часть, которая предусматривает необходимость
широкой «пропаганды» правового мониторинга, привлечение внимания к данному явлению ученых и практиков, а также рядовых граждан, систематическое доведение до сведения широких слоев населения информации о ходе внедрения в практику системы правового мониторинга, формирование позитивного отношения гражданского общества к правовому мониторингу;
— правовое воспитание граждан, государственных и муниципальных
служащих, формирование в их правосознании убеждения о ценности
правового мониторинга как элемента правовой системы, осознания ими
его полезности и инструментальной пригодности в государственной деятельности, эффективности данного правового института.
На практике уже имеют место успешные попытки осуществления данного направления. Так, в мае 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации проводилась третья международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции
на тему «Эффективность законодательства и новые юридические
технологии», в ходе которой проходило обсуждение вопросов о
сущности и практическом применении правового мониторинга.
Участниками было высказано смелое суждение, что правовой мониторинг — это форма правосознания. При всей необычности и
спорности данного тезиса он заключает в себе полезное зерно —
идею необходимости формирования у граждан и должностных лиц
названных выше убеждений и правовых установок;
70
— совершенствование системы подготовки квалифицированных
кадров (специалистов-аналитиков), занятых в сфере правового мониторинга. Специалистов такого профиля нужно готовить целенаправленно в вузах, в рамках государственно-правовой специализации, а также по программам профессиональной переподготовки и
повышения квалификации.
Все это потребует изменения методики правового воспитания населения путем:
а) отказа от сведения всей правовой информации только к административному и уголовному законодательству, абстрактным категориям, менее всего связанным с конкретными правовыми проблемами эффективности правового регулирования;
б) обязательного предъявления при решении кадровых вопросов требования знания должностными лицами основ правового мониторинга;
в) уточнение государственных образовательных стандартов по специальности «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление» и др.
Представляется, что только системная деятельность органов государственной власти совместно с институтами гражданского общества
по отмеченным направлениям позволит институционально оформить
правовой мониторинг как вид государственной деятельности, создать
необходимые условия для его эффективного использования в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также оптимизировать технологию его проведения.
§ 2.2. Тематический (функциональный) мониторинг
В последние годы в Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты и отдельные нормы, посвященные тематическим (функциональным) мониторингам. Их целью является:
— определение и оценка основных направлений развития страны;
— оценка эффективности деятельности органов власти;
— повышение эффективности исполнения (реализации) правовых
предписаний.
Так, в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 содержится
71
указание на необходимость принятия закона «О противодействии коррупции», предусматривающего, в частности:
— совершенствование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, организацию и проведение которой поручено Генеральной прокуратуре РФ;
— разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной
и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
— введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для
соответствующей области социальной деятельности единой системы
запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на
предупреждение коррупции.
Одной из мер по совершенствованию государственного управления
в целях предупреждения коррупции в Национальном плане значится
разработка методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской
Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований.
Особенно важно в рассматриваемом контексте то, что Министерству юстиции РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ поручено в 2009 г. разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации, а Минюсту России — еще и организовать осуществление государственной антикоррупционной экспертизы проектов
законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Приводится перечень первоочередных проектов законодательных
актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с
Национальным планом противодействия коррупции.
В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы
государственной службы в Российской Федерации (2009–2013 гг.)»,
утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261
(ред. от 12 января 2010 г.) 1 четко просматривается правовая со-
1
72
СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277; 2010. № 3. Ст. 274.
ставляющая тематического мониторинга. Например, ожидаемыми
результатами реализации программы названы:
— создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих,
дифференцированных по направлениям деятельности государственных
органов;
— разработка и апробация научно обоснованной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
— создание современной правовой основы военной и правоохранительной службы, усовершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной деятельности государственных
служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;
— формирование антикоррупционных механизмов;
— создание системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности государственных служащих;
— проведение мониторинга практики применения законодательства
Российской Федерации в сфере государственной службы.
Специально обеспечена необходимость оценки системы достижения поставленных целей и задач — эффективности реализации мероприятий программы, которая проводится на основании целевых индикаторов и показателей программы. Индикаторы и показатели рассчитываются и определяются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации программы. Ими являются:
— индекс доверия граждан государственным служащим;
— количество должностей государственной службы, для которых
утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям;
— доля государственных служащих, должностные регламенты которых содержат показатели результативности;
— доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва;
— доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе конкурса;
73
— доля специалистов в возрасте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы до трех лет;
— доля граждан, поступивших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством прохождения государственной службы, в общем числе граждан, поступивших на государственную службу;
— число реализованных инновационных программ в области государственной службы;
— число госслужащих, принявших участие в инновационных программах в области подготовки и переподготовки госслужащих;
— число госслужащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, в том числе за пределами территории Российской Федерации;
— число госслужащих, уволившихся с государственной службы до
достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе.
Мониторинговые мероприятия предусмотрены и в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. Провозглашается, что совершенствование правоприменительных институтов является условием эффективного функционирования экономической системы (экономических
институтов). Эффективная экономика требует эффективной системы защиты прав человека и собственника, обеспечения исполнения действующего законодательства. Реформа правоприменительной систем является
неотъемлемой частью политики экономической модернизации.
В целях усиления социальной защиты населения, обеспечения гарантий социальной и медицинской помощи, государственной поддержки сферы занятости в качестве необходимых названы следующие
виды (направления) мониторинга:
— мониторинг соблюдения дистрибьютерами и аптечными организациями установленных оптовых и розничных торговых надбавок
на лекарственные средства в субъектах Федерации;
— еженедельный мониторинг увольнений работников в связи с ликвидацией организаций или сокращением персонала, а также переводом ряда предприятий в режим сокращенного рабочего времени.
В целях поддержки реального сектора экономики и работы с системообразующими предприятиями:
74
— отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами
сформирована система мониторинга состояния предприятий. По результатам этого ведомственного мониторинга предложения о более внимательном рассмотрении проблем отдельных предприятий выносятся
на заседания созданной Межведомственной рабочей группы по мониторингу финансово-экономического состояния организаций, входящих
в перечень системообразующих;
— в дополнение к федеральному перечню сформирован перечень предприятий регионального значения, мониторинг состояния которых ведется Минрегионом России совместно с региональными органами власти.
Помимо программных документов, имеющих юридическую силу,
есть обширный массив подзаконных нормативных правовых актов,
устанавливающих критерии и показатели оценки эффективности,
прежде всего, органов исполнительной власти. На это обстоятельство
нельзя не обратить внимания, поскольку, как отмечалось ранее, с помощью правового мониторинга возможно создание механизма оценки эффективности по результату.
Наиболее показательным из таких актов является Указ Президента
РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (в ред. от 13 мая 2010 г.) «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» 1. Названным Указом утвержден перечень
показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предусматриваются 43 позиции, четыре из которых можно отнести к правовым составляющим:
«время от подачи заявки на предоставление земельного участка для
строительства до получения разрешения на строительство», «уровень
криминогенности (процент от числа опрошенных)», «доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их участии в общем числе зарегистрированных преступлений», «удовлетворенность
населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных)». Остальные показатели характеризуют объем валового регионального продукта, уровень заработной платы, уровень смертности населения, уровень развития образования, медицинской помощи, физической культуры и спорта, жилищного строительства, проблемы налоговых и бюджетных отношений.
1
СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432.
75
В целях координации работы по определению показателей оценки
результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и
среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также по подготовке федеральными органами исполнительной
власти и высшими органами исполнительной власти субъектов Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде, образована Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти 1. Задачами комиссии являются:
— формирование системы целей, задач и показателей оценки результативности деятельности федеральных и региональных органов
исполнительной власти;
— создание условий и предпосылок для повышения эффективности использования полномочий федеральных и региональных органов
исполнительной власти для реализации установленных целей и задач
их деятельности;
— повышение результативности текущего и среднесрочного планирования деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти за счет ориентации на достижение общественно значимых измеримых результатов;
— развитие системы мониторинга результатов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и качества
исполнения ими своих полномочий.
Решения комиссии имеют рекомендательный характер.
Показатели деятельности Правительства РФ установлены в Положении о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006–2008 гг. 2 Например, раздел доклада «Результаты деятельности Правительства Рос1
Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 779 «Об утверждении положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2007. № 47 (2 ч.). Ст. 5772.
2 Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных
направлениях деятельности Правительства РФ на 2006–2008 гг.» // СЗ РФ. 2005.
№ 19. Ст. 1810.
76
сийской Федерации и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде» содержит анализ по следующим
группам:
— повышение уровня и качества жизни населения;
— укрепление национальной безопасности;
— обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста;
— формирование условий для социально-экономического развития
на долговременную перспективу.
Раздел «Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период»
содержит:
— оценку внешних и внутренних факторов, а также условий социально-экономического развития Российской Федерации;
— инерционный и инновационно активный сценарии, включающие
в себя основные показатели развития экономики и социальной сферы
в плановом периоде;
— ресурсные ограничения развития экономики и социальной сферы в плановом периоде (трудовые, инвестиционные, финансовые и
другие ограничения);
Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. 1 суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников
бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
Модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках финансового планирования», предполагает проведение монито1
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по
повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. от 23 декабря
2004 г. № 838) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180; 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5502.
77
ринга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств.
Другими словами, процесс достижения намеченных целей и результатов одновременно подвергается мониторингу и контролю. Специально
отмечается, что одним из требований, предъявляемых к бюджетным целевым программам, является наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и
социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе
подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после выполнения программы или одного из ее этапов) оценки программы.
Еще одна тенденция современного российского законодательства —
включение норм о мониторинге в различные федеральные законы. В
основном указания на мониторинг присутствуют в тех частях законов, где содержатся нормы о надзоре и контроле. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010
г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля» 1 (ст. 4–6) к полномочиям органов власти
(федеральных и региональных) и местного самоуправления (муниципалитетов) относится «организация и проведение мониторинга эффективности… государственного… муниципального контроля (надзора)»
в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждается Правительством РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ
(в ред. от 9 марта 2010 г.) «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» 2 в практику вводится «мониторинг региональных адресных программ по переселению граждан», а также «мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов» (ст. 20.4, 22).
Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 9 апреля
2009 г.) «О Российской корпорации нанотехнологий» 3 содержит гл. 5
«Мониторинг и контроль реализации проектов, финансируемых за счет
средств корпорации», суть положений которой состоит в том, что если
1
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2010. № 18. Ст. 2142.
СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799; 2010. № 11. Ст. 1174.
3 СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3753; 2009. № 15. Ст. 1780.
2
78
правлением корпорации утверждено решение о финансировании проекта в сфере нанотехнологий за счет средств корпорации, то она осуществляет «мониторинг реализации такого проекта в целях контроля
эффективности использования средств корпорации».
«Мониторинг в области регулирования тарифов и надбавок» также
служит методом (способом) государственного контроля (ст. 16 и 17
Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» 1).
Второй характерный пример присутствия норм о мониторинге в федеральных законах, на наш взгляд, обосновывается необходимостью
нормативного закрепления мониторинговой деятельности, включающей в себя: наблюдение, сбор информации, ее анализ и оценку относительно тех или иных процессов. В частности, «мониторинг и прогнозирование потребностей экономики в квалифицированных кадрах» 2; «мониторинг данных об объектах культурного наследия» 3; «мониторинг
состояния системы образования» 4; «государственный мониторинг в
области отношений с соотечественниками» 5; «ежегодный мониторинг
социально-экономического и правового положения военнослужащих,
граждан, уволенных с военной службы и членов их семей» 6.
1
СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 36; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6450.
Статья 13 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ
(в ред. от 1 декабря 2007 г.) «Об объединениях работодателей» // СЗ РФ.
2002. № 48. Ст. 4741; 2007. № 49. Ст. 6068.
3 Статья 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 23
июля 2008 г.) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519; 2008.
№ 30 (ч. 2). Ст. 3616.
4 Раздел II Федерального закона от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ (в ред. от
26 июня 2007 г.) «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639; 2007. № 27. Ст. 3213.
5 Статья 25 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (в ред. от 25
июля 2009 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2009.
№ 30. Ст. 3740.
6 Статья 29 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в ред. от 25
декабря 2009 г.) «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331;
2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6415.
2
79
Рассуждая с юридических позиций, возникает вопрос о соотношении перечисленных видов (направлений) мониторинга со сферой права: имеется ли у них так называемая «правовая составляющая» и как
ее определить, чтобы затем использовать именно при осуществлении
правового мониторинга. Иначе говоря, возникает проблема теоретического и практического значения, а именно: проводя правовой мониторинг и оценку его результатов, нужно ли (и если да, то каким путем)
их соизмерять с результатами так называемых фактических, функциональных, тематических мониторингов, либо следует использовать только собственно правовые показатели. Очевидно, что обозначенная проблема нуждается в дополнительном самостоятельном исследовании.
В то же время законодателям и правоприменителям следует более основательно и системно подходить к использованию терминологии, где
ключевым понятием является термин «мониторинг» 1.
В современном законодательстве широко применяется тенденция
регулирования организации в смысле процессуального оформления
проведения тематических (функциональных) мониторингов в различных отраслях и сферах государственной деятельности. Так, отраслевые федеральные министерства предпринимают усилия по проведению мониторинга, соответствующего сферам их деятельности и интересам (Министерство экономического развития, Министерство здравоохранения и социального развития и ряд других) 2 . Однако фактически осуществляется мониторинг мероприятий по реализации
1 Например, о соотношении правового, экологического и финансового
мониторингов см.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал
российского права. 2008. № 4. С. 17–29.
2 См.: Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. № 50 «Об
организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства»; Приказ Минздравсоцразвития России от 23 ноября 2005 г. № 693 «О мониторинге ситуации в сфере
здравоохранения и социальной защиты населения, связанной с разграничением полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных
образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
80
конкретных задач, а не мониторинг нормотворчества, законодательства и практики его применения.
Как правило, нормативной основой практики организации мониторинга в отрасли (сфере) служат подзаконные (правительственные)
акты. Приведем пример. Согласно Положению о всероссийском мониторинге социально-трудовой сферы, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 марта 1995 г. № 291 1, мониторинг
социально-трудовой сферы представляет собой государственную
систему непрерывного наблюдения за фактическим положением дел
в социально-трудовой сфере для своевременного выявления и системного анализа происходящих в ней изменений, предупреждения
негативных тенденций, ведущих к формированию и развитию очагов социальной напряженности, а также для краткосрочного прогнозирования развития важнейших процессов в этой сфере. Мониторинг
признан одним из инструментов разработки государственной социальной политики. Установлены субъекты мониторинга — соответствующие федеральные и региональные органы исполнительной власти. Определены задачи мониторинга. Среди них: непрерывное наблюдение за состоянием социально-трудовой сферы и получение оперативной информации о ней; своевременное выявление изменений,
происходящих в социально-трудовой сфере, и факторов, вызывавших их; предупреждение негативных тенденций, ведущих к формированию и развитию очагов напряженности и т. п. И лишь одна из
перечисленных задач имеет правовую составляющую: «оценка эффективности и полноты реализации законов и других нормативноправовых актов по социально-трудовым вопросам».
Положительно характеризует этот документ и то, что в нем указаны
объекты, направления, информационные источники, порядок проведения мониторинга и форма его результатов. Особо подчеркивается,
что мониторинг проводится по единой системе показателей и на основе методических рекомендаций, утверждаемых отраслевым федеральным министерством и государственным органом статистики.
Другой пример — организация проведения мониторинга в сфере
образования. Здесь основополагающим документом являются Правила
осуществления контроля и надзора в сфере образования, утвержденные
1
СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1151.
81
Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 (в ред.
от 4 февраля 2008 г. № 46) 1.
Особого внимания заслуживает то, что мониторинг включен в число других способов контроля и надзора в сфере образования и закреплен в ряду контрольно-надзорных мероприятий, таких как: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок; воздействие
на нарушителей законодательства в области образования, организация и ведение мониторинга исполнения законодательства Российской
Федерации в области образования.
Возникает вопрос о природе мониторинга вообще и его правовой
составляющей в частности применительно к образовательной сфере.
Представляется, что цель данной аналитико-оценочной деятельности не совпадает с сущностью государственного контроля и надзора 2 .
В результате мониторинговых наблюдений, анализа и оценки могут
быть выявлены недостатки правового регулирования или качества правоприменительной деятельности. Исходя из этого могут быть сделаны выводы о необходимых направлениях и конкретных мерах совершенствования. Однако принятие мер, свойственных контрольно-надзорной деятельности, лежит вне границ правового мониторинга. Полномочия органов власти, исполняющих функцию контроля и надзора
в установленной сфере деятельности, могут быть использованы для
получения данных (отчетов, статистической и социологической информации и др.), требующихся для осуществления мониторинга в сфере образования, однако они не могут быть объединены с полномочиями по проведению правового мониторинга.
Возникает и второй вопрос: о субъектах мониторинговой деятельности в сфере образования. Отметим, что эта деятельность в настоящее
время чрезмерно децентрализована. Рассмотрим этот вопрос подробнее, чтобы определить на его примере типичные изъяны организации отраслевого мониторинга.
В структуре Федеральной службы по надзору в сфере образования
и науки мониторинг отдельных направлений осуществляют различные подразделения. Комиссия Рособрнадзора по реализации Программы противодействия коррупции проводит мониторинг соблю1
2
82
СЗ РФ. 2007. № 9. Ст. 1098; 2008. № 6. Ст. 502.
См. подробнее § 2 гл. I настоящей работы.
дения требований российского законодательства в сфере образования
структурными подразделениями Рособрнадзора; Управление делами
Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки уполномочено осуществлять мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (ред. от 5 мая 2010 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд» 1. Кроме того, в 2005 г.
при Рособрнадзоре был создан совещательный орган — Совет по надзору в сфере образования, к основным направлениям деятельности которого отнесены подготовка и рассмотрение предложений по совершенствованию содержания, нормативно-правового и организационнометодического обеспечения контрольно-надзорной деятельности в
сфере образования; участие в обеспечении взаимодействия между органами исполнительной власти, осуществляющими указанную деятельность в сфере образования на федеральном и региональном уровнях;
рассмотрение результатов научных исследований, экспериментов по
развитию надзора и контроля в сфере образования, подготовку рекомендаций по их внедрению.
Кроме того, в нормативных правовых актах в сфере образования
упоминаются и иные субъекты мониторинговой деятельности.
Так, Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки России наделен полномочиями по организации разработки проектов нормативных
правовых актов в части мониторинга и контроля реализации приоритетного национального проекта «Образование», а также по участию в
мониторинге региональных систем образования и оценке эффективности их функционирования 2 . Наряду с этим на данный департамент возложена обязанность обобщать совместно со структурными подразделениями Минобрнауки, с Рособрнадзором и Рособразованием практику применения законодательства Российской Федерации в области образования и разрабатывать предложения по его совершенствованию, а также осуществлять мониторинг по указанным
1
СЗ РФ, 2005, № 30 (ч. 1), Ст. 3105; 2010. № 19. Ст. 2286.
См.: Положение о Департаменте государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования, утвержденное приказом
Минобрнауки России от 26 октября 2006 г. № 264.
2
83
направлениям, что должно непосредственно обеспечивать своевременное внесение изменений в нормативные правовые акты. Таким образом, департамент, выполняя одновременно функции по организации
мониторинга приоритетного национального проекта «Образование»
и функции по разработке предложений по совершенствованию законодательства в области образования, фактически осуществляет правовой мониторинг. Это, с одной стороны, повышает обоснованность
вносимых предложений о совершенствовании законодательства, а
с другой — позволяет завершать систему мониторинговых наблюдений выработкой управленческого решения, имеющего адекватную правовую форму.
Широко используется правовой мониторинг при решении текущих актуальных задач, стоящих перед Федеральным агентством по
образованию. В частности, на Рособразование возложен мониторинг результатов реализации мероприятий в рамках Федеральной
целевой программы развития образования на 2006–2010 гг. 1 , ему
же поручено обеспечить осуществление мониторинга реализации
субъектами РФ комплексных проектов модернизации образования 2 .
Функции по мониторингу реализации экспериментальных проектов
по совершенствованию организации питания обучающихся в региональных и муниципальных общеобразовательных учреждениях
возложены на Рособразование и Роспотребнадзор 3. Ряд утвержденных
1
См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803
(ред. от 24 марта 2008 г.) «О Федеральной целевой программе развития
образования на 2006–2010 гг.» // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 186; 2008. № 13.
Ст. 1304.
2 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 848 (в ред. от
3 декабря 2009 г.) «О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 2). Ст. 299; 2009. № 41. Ст. 4784.
3 Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 799 (ред. от 25
декабря 2009 г.) «О мерах государственной поддержки в 2008–2009 гг. реализации в субъектах Российской Федерации экспериментальных проектов по
совершенствованию организации питания обучающихся в государственных
общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях» // СЗ РФ. 2007. № 48
(ч. 2). Ст. 6019; 2010. № 2. Ст. 171.
84
Минобрнауки форм соглашений о государственной поддержке субъектов РФ по отдельным направлениям приоритетного национального
проекта «Образование» также содержат указание на полномочие Рособразования осуществлять мониторинг их реализации 1.
Кроме того, приказом Федерального агентства по образованию от
25 мая 2007 г. № 921 «О ходе оптимизации сети подведомственных
образовательных учреждений» утверждена Концепция развития сети
образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию.
Данной Концепцией предусмотрен механизм, включающий в себя проведение мониторинга сети подведомственных образовательных учреждений в целях определения учреждений, отвечающих выработанным
в Концепции критериям, и на этой основе — внесения в законодательство необходимых изменений, направленных на введение новых
организационно-правовых форм образовательных организаций и механизмов их финансирования, а также разработку и утверждение
необходимых нормативно-правовых актов для интеграции образовательных учреждений разных уровней профессионального образования.
В отношении организации мониторинговой деятельности в сфере
образования в субъектах Федерации следует отметить, что на региональном уровне также по-разному решается вопрос о составе субъектов правового мониторинга.
Так, в ряде субъектов Федерации созданы специализированные
центры мониторинга качества образования (например, в Воронеж-
1
См., например: Приказ Минобрнауки России от 15 января 2008 г. № 2 «О
реализации Постановления Правительства РФ от 20 декабря 2008 г. № 903
«О государственной поддержке в 2008 г. подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств в государственных образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы» (в ред. от 6 октября 2008 г.); Приказ Минобрнауки России от 15
января 2007 г. № 8 «О реализации Постановления Правительства Российской
Федерации от 30 декабря 2006 г. № 848» (в ред. от 25 декабря 2007 г.).
85
ской, Новосибирской, Псковской, Свердловской, Тюменской областях 1 ).
В других регионах организация и контроль проведения мониторинговых исследований поручены местным органам управления образованием (их подразделениям). Участниками мониторинга также
являются муниципальные органы власти, образовательные учреждения. Так, в Пермском крае полномочия по непосредственному руководству и обеспечению нормативного сопровождения процедур
мониторинга предоставлены Министерству образования, организационно-технологическое и инструктивно-методическое сопровождение возложено на Центр оценки качества образования Пермского
краевого института повышения квалификации. Непосредственными
участниками мониторинговых исследований выступают все муниципальные районы и городские округа края, а также образовательные учреждения 2.
В Калининградской области система субъектов мониторинга в сфере образования включает в себя Министерство образования области,
службы, учреждения и организации области, муниципальные органы
1
См.: Постановление Администрации Воронежской области от 21 января
2004 г. № 27 «О создании областного государственного учреждения «Региональный Центр обработки информации единого государственного экзамена
и мониторинга качества образования «ИТЭК»; Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 10 июня 2002 г. № 527 «О создании
областного государственного учреждения «Областной центр мониторинга образования»; распоряжение Администрации Псковской области от 14 декабря
2006 г. № 275-р. «О создании государственного учреждения «Центр мониторинга качества профессионального образования Псковской области»; Указ
Губернатора Свердловской области от 2 июля 2008 г. № 700-УГ «О создании государственного учреждения Свердловской области «Центр обработки информации и мониторинга качества образования»; распоряжение Губернатора Тюменской области от 20 декабря 2002 г. № 1110-р «О создании
государственного учреждения Тюменской области «Центр мониторинга качества образования Тюменской области».
2 См.: Приказ Министерства образования Пермского края от 7 июня 2008 г.
№ СЭД-26-01-04-45 «Об утверждении порядка проведения мониторинговых
обследований».
86
управления образованием, образовательные учреждения и организации 1: Министерство образования области обладает полномочиями по
планированию, координации и осуществлению контроля мониторинговых исследований в сфере образования. Мониторинг качества образования осуществляется отделом оценки качества образования и сопровождения педагогических экспериментов Калининградского областного государственного учреждения дополнительного образования детей
— Центра информатизации и технического творчества и (или) структурами, подведомственными Министерству образования области. На муниципальном уровне соответствующие мониторинговые исследования
проводятся муниципальными органами управления образованием и специалистами в соответствии с их должностными обязанностями. На уровне общеобразовательного учреждения мониторинг качества образования осуществляется руководителями и администрацией указанных учреждений, педагогическими работниками (учителями, воспитателями,
специалистами) в ходе образовательной деятельности.
Во Владимирской области установлен порядок организации мониторинга образовательных услуг, организатором которого определен
Департамент образования администрации области, а непосредственными участниками (исполнителями) — отделы Департамента образования и подведомственные ему государственные образовательные учреждения 2.
В Ярославской области организована региональная система мониторинга и образовательной статистики, встроенная в систему управления региональных и муниципальных систем образования. Субъектами мониторинга выступают Департамент образования области, Региональный центр мониторинга и образовательной статистики (структурное подразделение государственного образовательного учреждения
Ярославской области «Институт развития образования»), подведом1
См.: Приказ Министерства образования Калининградской области от 27
августа 2008 г. № 1890/1 «Об утверждении нормативных документов, регламентирующих организацию и проведение мониторинга качества образования в учреждениях образования Калининградской области».
2 См.: Постановление Губернатора Владимирской области от 28 января
2008 г. № 41 «О порядке организации мониторинга количества, качества и
доступности образовательных услуг в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях на территории Владимирской области».
87
ственные Департаменту образования государственные учреждения (в
том числе образовательные), муниципальные органы управления образованием. Участие последних в мониторинге сферы образования регулируется также соглашениями о сотрудничестве с Департаментом
образования области 1.
Таким образом, отмечается отсутствие единообразия в вопросе организации правового мониторинга в сфере образования на региональном
уровне. По-разному определяется круг субъектов мониторинговой деятельности, ее объект, не во всех субъектах Федерации установлены критерии оценки и показатели, не всегда определен статус результатов проведенного мониторинга, а также порядок участия муниципальных органов управления образованием в указанной деятельности. Правовое
регулирование организации и проведения мониторинга в сфере образования на уровне субъектов Федерации осуществляется разными по юридической силе нормативными правовыми актами.
Учитывая вышесказанное, необходимы более четкая организация системы правового мониторинга в сфере образования, разграничение соответствующих полномочий между субъектами указанной деятельности (особенно на федеральном уровне) и их нормативное закрепление в
положениях данных органов, установление порядка движения информации от участников мониторинга одного уровня к другим, закрепление статуса результатов правового мониторинга в сфере образования.
Представляется, что ведущим органом в системе правового мониторинга в сфере образования, компетентным осуществлять общее руководство, планирование, координацию, методическое обеспечение и
контроль этой деятельности, должно являться Министерство образования и науки РФ, к числу полномочий которого относится обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной политики в установленной
сфере деятельности 2. Тем не менее в функциях, закрепленных за Ми1
См.: Приказ Департамента образования Ярославской области от
11 июля 2008 г. № 310/01-03 «О региональной системе мониторинга и образовательной статистики».
2 Cм.: П. 5.4. Положения о Министерстве образования и науки Российской
Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня
2004 г. № 280 (в ред. от 31 марта 2009 г.) // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562; 2009.
№ 14. Ст. 1662.
88
нистерством, не отражены вопросы организации и проведения мониторинга законодательства об образовании как системы взаимосвязанных мероприятий, осуществляемых в рамках утвержденной программы на основе установленных критериев оценки. Статус Министерства
как ведущего органа в системе мониторинга сферы образования должен быть определен в Положении о нем.
Исходя из установленных в настоящее время полномочий Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования должен выступить в качестве структурного
подразделения Министерства, обеспечивающего координацию субъектов мониторинга, его методическое обеспечение (в том числе в части
планирования мониторинговой деятельности), окончательное обобщение, анализ и оценку полученной информации, подготовку и представление в Минобрнауки проекта итогового документа по результатам
проведенного мониторинга с предложениями по совершенствованию
законодательства и корректировки правоприменительной практики в
сфере образования 1.
Федеральная служба по надзору в сфере образования как орган,
уполномоченный проводить мониторинг исполнения законодательства
Российской Федерации в области образования (в том числе анализ причин возникновения нарушений указанного законодательства), должна
осуществлять:
— сбор, анализ и синтез информации, предоставляемой уполномоченными органами власти субъектов Федерации по результатам проведенных мониторинговых исследований;
— предоставление полученной информации Министерству (Департаменту государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования) в целях обобщения и подготовки итогового
документа по результатам мониторинга;
— информационно-техническое обеспечение мониторинга (в том
числе путем организации и эксплуатации федеральной и региональных государственных информационных систем);
1 Данный вывод вытекает из анализа полномочий, предусмотренных пп. 2,
5.1, 5.4, 5.8, 5.18, 5.28 Положения о Департаменте государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 26 октября 2006 г. № 264.
89
— непосредственный контроль деятельности региональных органов управления образованием по проведению правового мониторинга в установленной сфере.
Кроме того, Рособрнадзором должны быть установлены порядок и
форма предоставления результатов мониторинговых исследований
субъектами Федерации.
Соответствующие функции и полномочия должны быть четко определены в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере образования.
К числу полномочий Федерального агентства по образованию как
органа, исполняющего функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания и развития общедоступных образовательных ресурсов, должно быть отнесено:
— осуществление сбора, анализа и обобщения информации, соответствующей его функциям, в частности: о деятельности находящихся в его ведении государственных унитарных предприятий, экономических показателях их работы, результатах проверок финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса, результатах обобщения обращений граждан (пп. 1.3, 5.9, 5.10 Положения о Федеральном агентстве по образованию);
— осуществление сбора, анализа и обобщения информации, полученной в результате проведения мониторинга в рамках полномочий,
возложенных на Рособразование постановлениями Правительства РФ;
— предоставление указанной информации Министерству (Департаменту государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования) в целях обобщения и подготовки итогового документа по результатам мониторинга.
Указанные полномочия также должны быть установлены в Положении о Федеральном агентстве по образованию.
Субъектам Федерации необходимо:
— нормативно закрепить полномочия органов управления образованием своего уровня по проведению мониторинговых исследований;
— определить ведущий орган, ответственный за сбор информации
у непосредственных участников мониторинга;
— установить порядок и сроки получения мониторинговой информации у непосредственных участников;
90
— предусмотреть формы участия органов местного самоуправления в правовом мониторинге в сфере образования (на основе соглашений или иным образом).
По всей видимости, назрела необходимость разработки и принятия
единого нормативного правового акта — Положения о мониторинге в
сфере образования, в котором содержались бы нормы, позволяющие:
— рассматривать мониторинг не как форму (средство) государственного контроля и надзора в сфере образования, а, прежде всего, как
информационный институт по наблюдению за нормотворческим и правоприменительным процессами в сфере образования, их анализу и
оценке; определить правовой мониторинг как обязательную составную часть всех мониторинговых мероприятий, проводимых в области
образования;
— унифицировать множество документов, регулирующих различные аспекты мониторинговой деятельности;
— устранить имеющееся дублирование мониторинговых полномочий, правильно их разграничить между федеральными органами исполнительной власти в сфере образования, определить орган (его
структурное подразделение), который должен занимать ведущее положение в организации и проведении правового мониторинга (осуществлять планирование, координацию, методическое обеспечение, непосредственный контроль, а также подготовку итогового документа
по результатам данной работы);
— определить информационные потоки в системе мониторинга образования;
— определить порядок проведения мониторинга (в том числе с учетом его правовой составляющей), установить статус результатов мониторинга, ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение или неисполнение возложенных на них обязанностей в рамках указанной деятельности.
Положение о мониторинге в сфере образования должно быть утверждено постановлением Правительства РФ. Помимо данного Положения в целях четкого и единообразного определения порядка организации и проведения мониторинга в указанной сфере необходимо
будет дополнить действующие положения о Министерстве образования и науки РФ, Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и Федеральном агентстве по образованию указанием на
91
полномочия в рамках осуществляемой ими мониторинговой деятельности. Соответствующие коррективы потребуется внести и в Правила
осуществления контроля и надзора в сфере образования.
Отмеченное даст в ближайшей перспективе возможность оперативно
включить мониторинг в сфере образования, улучшенный по структуре, организации, универсально урегулированный с точки зрения нормативного обеспечения, в создаваемую в Российской Федерации общую систему мониторинга правоприменения 1. Аналогичные преобразования нормативного регулирования организации и проведения
иных тематических (функциональных) мониторингов, имеющих обязательную четко выраженную правовую составляющую, можно предложить провести и в других сферах государственной деятельности,
подведомственные иным федеральным органам исполнительной власти, а также на уровне субъектов Федерации.
§ 2.3. Мониторинг правоприменения
В соответствии с поручением Президента РФ от 31 июля 2008
г. № Пр-1568 (подп. «а» п. 7 разд. IV Национального плана противодействия коррупции) Министерству юстиции РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ поручено в 2009 г. разработать и внедрить
систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации.
Министерством юстиции РФ во исполнение Национального плана
противодействия коррупции и поручения Президента РФ Д. А. Медведева от 4 июня 2009 г. № Пр-1443 и поручений Заместителя Председателя Правительства РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ С.
С. Собянина от 3 июля 2009 г. № СС-П16-3726, от 30 ноября 2009 г.
№ СС-П16-7012 разработаны проекты указа Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (далее — проект
указа) и постановления Правительства РФ «Об утверждении Методики проведения мониторинга правоприменения» (далее — проект постановления).
1
Подробнее о мониторинге правоприменения речь пойдет в следующем
параграфе.
92
Проект указа устанавливает систему мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утверждает положение о нем 1. Согласно проекту мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую деятельность по наблюдению, анализу и оценке
состояния нормативных правовых актов Российской Федерации и практики их применения.
Целью проведения мониторинга правоприменения является совершенствование нормативных правовых актов Российской Федерации и
деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Предполагается, что в ходе этой деятельности будут решаться следующие задачи:
— получение информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека;
— выработка предложений по совершенствованию нормативных
правовых актов Российской Федерации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Данная деятельность будет осуществляться на плановой основе —
в соответствии с Планом мониторинга правоприменения (далее — Планом), утвержденным Правительством РФ с учетом ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлений деятельности Правительства РФ, утверждаемых на определенный период, программ социально-экономического развития государства, иных программных документов и поручений Президента РФ и
Правительства РФ.
Проект Плана будет разрабатываться Министерством юстиции РФ
на основе предложений федеральных органов исполнительной власти
и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также поступивших предложений от
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного
1
Предлагаемая проектом указа система мониторинга правоприменения
ранее была изложена в докладе Минюста России Президенту Российской
Федерации от 10 апреля 2009 г. № 01/3490-АК и одобрена Д. А. Медведевым
(письмо Контрольного управления Президента Российской Федерации от 22
июня 2009 г. № А8-2354-2).
93
по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при
Президенте РФ по правам ребенка, Счетной палаты РФ, Центральной
избирательной комиссии РФ, Центрального банка РФ, Общественной
палаты РФ, государственных корпораций до 1 октября года, предшествующего планируемому периоду.
Предложения в проект Плана будут формироваться с учетом информации институтов гражданского общества и средств массовой информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации.
План должен содержать виды и объекты мониторинга, наименования
федерального органа исполнительной власти, высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которыми будет проводиться мониторинг, требования к информации, показатели, которые будут анализироваться и оцениваться, сроки проведения мониторинга и представления доклада в Министерство юстиции РФ.
Проект Плана вносится Министерством юстиции РФ в Правительство РФ до 1 ноября и утверждаться им не позднее 31 декабря года,
предшествующего планируемому периоду. Он направляется Правительством РФ в Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, федеральные органы исполнительной власти, высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ),
а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральную прокуратуру РФ, Уполномоченному
по правам человека в РФ, Уполномоченному при Президенте РФ по
правам ребенка, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Центральный банк РФ, Общественную палату РФ, государственным корпорациям.
Мониторинг правоприменения будет проводиться федеральными
органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации
согласно методике, утвержденной Правительством Российской Федерации, и включать наблюдение, анализ и оценку практики:
— выполнения решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие
федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
94
— принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами,
нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных
органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов;
— принятия в случаях, предусмотренных актами Президента РФ,
нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов;
— реализации нормативных правовых актов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществляющими правоприменительные функции.
Согласно проекту федеральным органам исполнительной власти и
высшим исполнительным органам государственной власти субъектов
Российской Федерации предоставлено право проводить мониторинг
правоприменения также и по собственной инициативе.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют сбор
информации, в том числе путем направления поручений их территориальным органам, подведомственным федеральным службам и агентствам, а также федеральным государственным учреждениям.
Информация о практике применения нормативных правовых актов
Российской Федерации может быть запрошена у общественных, научных, правозащитных и иных организаций, экспертных советов при
органах государственной власти, политических партий, средств массовой информации в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
По результатам обобщения, анализа и оценки информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации подготавливается проект доклада о результатах мониторинга правоприменения (далее — проект Доклада) в срок, установленный Планом.
В проекте Доклада должны быть отражены обобщенная информация о практике применения нормативных правовых актов Российской
Федерации, а также предложения по совершенствованию нормативных
95
правовых актов Российской Федерации и (или) деятельности органов
государственной власти Российской Федерации 1.
Для публичного обсуждения проект Доклада на следующий рабочий день после окончания его подготовки будет размещаться федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации на
его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети
Интернет, за исключением разделов проекта доклада, содержащих сведения, составляющие государственную тайну. Он будет доступен на
официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети
Интернет в течение десяти рабочих дней со дня его размещения.
Поступившая по информационно-телекоммуникационной сети Интернет информация по проекту Доклада подлежит обязательному рассмотрению федеральным органом исполнительной власти, высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации и по его решению учитывается при доработке проекта доклада.
Доработанный с учетом публичного обсуждения доклад о результатах мониторинга правоприменения будет направляться федеральным
органом исполнительной власти, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в
Министерство юстиции Российской Федерации в срок, установленным Планом, а также подлежать размещению на официальном сайте в
информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
1
В проекте Указа Президента, утверждающего Положение, содержится
норма, согласно которой высшие должностные лица субъектов Российской
Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации) при подготовке Доклада должны
будут отражать в нем также результаты мониторинга правоприменения, представленные главами местных администраций. В свою очередь главы местных администраций обязываются представлять материалы (результаты) проведенного мониторинга правоприменения высшим должностным лицам
субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации) в установленный последними срок.
96
Результаты мониторинга правоприменения, проводимого федеральными органами исполнительной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе,
по их решению могут направляться в Министерство юстиции Российской Федерации.
Министерство юстиции Российской Федерации на основе поступивших докладов о результатах мониторинга правоприменения, а также материалов (результатов) проведенного мониторинга правоприменения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при
Президенте РФ по правам ребенка, Счетной палаты РФ, Центральной
избирательной комиссии РФ, Центрального банка РФ, Общественной
палаты РФ, государственных корпораций готовит проект Доклада Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее — проект доклада Президенту РФ).
В ходе этой работы предполагается запрашивать сведения и комментарии в правозащитных, общественных, научных и иных организациях, средствах массовой информации. Эти сведения и комментарии должны будут
использованы при подготовке проекта доклада Президенту РФ.
В проекте доклада Президенту РФ будет отражаться обобщенная
информация о практике применения нормативных правовых актов
Российской Федерации, выполнения решений Конституционного
Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, а также учитываться предложения по совершенствованию нормативных правовых
актов Российской Федерации и (или) деятельности органов государственной власти Российской Федерации, изложенные в представленных в Министерство юстиции РФ соответствующих докладах и
материалах.
Кроме того, в проект доклада предполагается включать результаты реализации ранее высказанных предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и (или)
деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Проект доклада Президенту РФ будет направляться ежегодно Министерством юстиции Российской Федерации в установленном порядке
в Правительство Российской Федерации не позднее 1 мая для его рассмотрения и представления Президенту Российской Федерации.
97
После рассмотрения Президентом РФ доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации подлежит опубликованию Министерством юстиции РФ в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента РФ,
Правительства РФ и Министерства юстиции РФ в информационнотелекоммуникационной сети Интернет.
Упомянутый выше проект постановления Правительства Российской
Федерации утверждает Методику проведения мониторинга правоприменения (далее — Методика), определяющую правила его проведения.
Методикой предусматриваются следующие виды мониторинга правоприменения:
— отраслевой — мониторинг, осуществляемый для получения информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации и выполнения решений Конституционного Суда
РФ, постановлений Европейского Суда по правам человека в определенной сфере правового регулирования;
— межотраслевой — мониторинг, осуществляемый для получения
информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения межотраслевого характера;
— точечный — мониторинг, осуществляемый для получения информации о практике применения конкретного нормативного правового акта Российской Федерации или его части, о практике выполнения отдельных решений Конституционного Суда РФ и постановлений
Европейского Суда по правам человека;
— оперативный — мониторинг, осуществляемый для получения
информации о практике применении нормативных правовых актов Российской Федерации в течение первого года их действия.
При проведении мониторинга правоприменения предполагается
осуществлять анализ, обобщение и оценку практики применения следующих нормативных правовых актов Российской Федерации:
— Конституции РФ;
— международных договоров Российской Федерации;
— федеральных конституционных законов;
— федеральных законов;
— законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации, постановлений Верховного Совета РФ, Съезда
98
народных депутатов РФ, постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ;
— указов Президента РФ;
— постановлений Правительства РФ;
— нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих
в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты.
Кроме того, в ходе мониторинга должна рассматриваться также практика применения нормативных правовых актов СССР, РСФСР, сохраняющих действие на территории Российской Федерации.
При проведении мониторинга правоприменения по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека подлежит анализу, обобщению и
оценке практика выполнения постановлений и определений Конституционного Суда РФ, а также постановлений Европейского Суда по
правам человека.
Методикой определены основные виды информации, используемой
при проведении мониторинга правоприменения. Его информационную базу составят:
1) информация федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов и организаций, их территориальных органов;
2) информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
3) статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, обобщенная высшими судебными органами, органами прокуратуры, внутренних дел, антимонопольными органами, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации,
Уполномоченным РФ при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка, Счетной палатой
РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Общественной палатой РФ;
5) информация общественных, научных, правозащитных и иных
организаций;
99
6) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований;
7) информация, полученная через средства массовой информации;
8) информация, поступившая от граждан.
Мониторинг правоприменения предполагается проводить по видам
и объектам мониторинга, а также по показателям, утвержденным в
Плане его проведения.
При проведении мониторинга по вопросу принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами и (или) актами Президента РФ,
в части принятия нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов будет анализироваться, обобщаться и оцениваться практика применения нормативных правовых актов Российской Федерации по следующим показателям:
— принятие нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов;
— несоблюдение пределов компетенции органа государственной
власти при издании нормативного правового акта;
— наличие (отсутствие) в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
— искажение смысла положений федерального закона и (или) акта
Президента РФ на подзаконном уровне регулирования при принятии;
— пробелы в правовом регулировании общественных правоотношений;
— коллизия норм права;
— ошибки юридико-технического характера.
При проведении мониторинга по вопросу практики применения нормативных правовых актов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления, осуществляющими правоприменительные
функции, анализироваться, обобщаться и оцениваться будет практика
применения нормативного правового акта Российской Федерации правоприменительными органами по следующим показателям:
100
— использование положений нормативных правовых актов для определения статуса государственных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;
— использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий;
— использование положений нормативных правовых актов для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов актов;
— наличие (отсутствие) в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
— коллизия норм права;
— пробелы в правовом регулировании общественных правоотношений;
— искажение смысла положений нормативного правового акта при
его применении;
— неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;
— неиспользование права органами государственной власти, органами местного самоуправления при применении нормативного правового акта;
— нарушение единообразия практики применения нормативных
правовых актов;
— количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного
правового акта;
— количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения
нормативного правового акта;
— количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи
с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и
основания их принятия;
— число и характер зафиксированных правонарушений в сфере
действия нормативного правового акта, а также количество случаев
привлечения виновных лиц к ответственности;
— социально-экономические последствия действия нормативного
правового акта.
101
При мониторинге выполнения решений Конституционного Суда РФ
и постановлений Европейского Суда по правам человека предполагается анализировать, обобщать и оценивать практику выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского
Суда по правам человека по следующим показателям:
— принятие нормативных правовых актов, направленных на выполнение решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека;
— количество судебных актов, пересмотренных по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с принятием решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека.
Кроме того, при мониторинге выполнения постановлений Европейского Суда по правам человека анализируется, будет обобщаться и
оцениваться практика выполнения постановлений Европейского Суда
по правам человека по показателю выплаты денежных компенсаций
истцам при вынесении соответствующих постановлений Европейского Суда по правам человека.
Анализ, обобщение и оценка практики применения нормативных
правовых актов Российской Федерации при необходимости сможет
проводиться по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации).
Завершая обзор основного содержания планируемой системы мониторинга правоприменения, представляется необходимым обратить
внимание на следующие проблемные вопросы.
Институциональное обособление мониторинга правоприменения
представляется искусственным и методологическим не правильным.
Проводить последовательное и систематическое наблюдение правоприменительной практики, анализировать и оценивать эффективность
реализации законов и иных нормативных правовых актов, абстрагируясь от самих актов, невозможно.
Изучение правоприменения является одним из элементов (этапов)
правового мониторинга. Поэтому наблюдать, анализировать и оценивать
соответствующую практику возможно только в ходе мониторинга,
102
объектами которого являются не только акты реализации законов и
иных нормативных правовых актов, но и сами законы, а также подзаконные акты — т. е. в процессе правового мониторинга.
Сама концепция и содержание рассмотренных выше проектов нормативных правовых актов не противоречат данному тезису. Очевидно, что название проектов значительно уже их содержания. Технология мониторинга, предусмотренная ими, предусматривает проведение
именно правового мониторинга, а не только мониторинга правоприменительной практики. На это указывают: включение в перечень объектов мониторинга правоприменения законов и иных нормативных актов; установление показателей для их анализа и оценки; определение
последовательности «технологических операций», производимых
субъектами мониторинга, которая укладывается в схему «от наблюдения, анализа и оценки нормативных правовых актов — к изучению
практики их реализации и определению эффективности правового регулирования в целом» и др.
Можно предположить, что разработчики проектов в формулировании названия актов были связаны поручением Президента Российской Федерации и содержанием пп. «а» п. 7 раздела IV Национального плана противодействия коррупции. Однако это порождает не только терминологическую неточность, но и создает предпосылки, затрудняющие дальнейшую институализацию правового мониторинга в
стране, так как разрушает уже выверенную и апробированную в
субъектах Российской Федерации концепцию данной деятельности,
а также усложняет задачу создания законодательной основы правового мониторинга.
В первом параграфе настоящей главы было изложено авторское видение правовой основы этого института. Одним из элементов, ее составляющих, названы нормы федерального закона «О нормативных
правовых актах в Российской Федерации» (который до настоящего времени не принят). Создание систем «мониторинга правоприменения»,
«мониторинга в правотворчестве» 1 и т. п. затруднит (по крайней мере,
в технико-юридическом плане) закрепление общих начал правового
мониторинга в упомянутом законе.
1 См.:
Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве:
теория и методология. М., 2009.
103
В рассмотренных проектах впервые в перечне объектов мониторинга
названа Конституция РФ. О важности этого установления подробно
шла речь во втором параграфе первой главы настоящей работы. Положительно оценивая данную новеллу, заметим, что анализировать и оценивать эффективность реализации конституционных норм по одним
и тем же показателям и критериям, которые предусмотрены для законов и подзаконных актов, едва ли правильно. Принимая во внимание
специфику Основного закона государства, полагаем, что для мониторинга Конституции РФ и практики реализации ее норм потребуется
специальная методика. Если это делать в рамках подготовленных Министерством юстиции РФ проектов, то, как минимум, необходимо дифференцировать показатели и критерии, используемые в ходе мониторинга Конституции РФ и иных законов, а также подзаконных актов.
В то же время исключение из числа объектов мониторинга правоприменения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов (как это сделано в проекте методики) не соответствует комплексному характеру
данной деятельности. Реализация нормативных правовых актов
Российской Федерации осуществляется на всех уровнях власти, в том
числе путем принятия нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Необходимость анализа и оценки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации вытекает также из положений ст. 72 Конституции Российской Федерации. При этом
мониторинг правоприменения должен предусматривать и оценку реализации нормативных правовых актов Российской Федерации органами местного самоуправления.
Представляется также целесообразным включить в состав «инициативных» субъектов мониторинга правоприменения Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека.
Внести соответствующие дополнения по текстам проектов.
Задачи мониторинга правоприменения, определенные в подготовленной Минюстом РФ методике, на наш взгляд, несколько сужены.
Они ограничены получением информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнении решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека и выработкой предложений по совершенствованию нормативных
104
правовых актов Российской Федерации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Мониторинг правоприменения, на наш взгляд, должен обеспечивать решение таких задач, как:
1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования общественных отношений;
2) корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации: выявление противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании;
3) выявление тенденций развития системы российского законодательства, определение возможности использования позитивного зарубежного опыта в отечественном нормотворчестве;
4) определение степени урегулированности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспективных направлений законотворческой деятельности;
5) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном
уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми
актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и между собой;
6) определение эффективности нормативных правовых актов и практики их реализации.
Перечень видов мониторинга правоприменения, предусмотренных проектом Методики, следует дополнить указанием на «тематический» мониторинг, осуществляемый для получения информации о фактических результатах реализации отраслевого закона (законов) соответствующим органом государственной власти, органом местного самоуправления.
В число источников информации, используемой при проведении мониторинга правоприменения, целесообразно включить информацию
органов внутренних дел, а также дополнительно информацию о результатах рассмотрения обращений граждан.
В целях обеспечения проведения всех предусмотренных проектом
Методики видов мониторинга правоприменения необходимо конкретизировать процесс планирования данной деятельности с тем, чтобы
мониторинг правоприменения проводился на основании ежегодного
105
Плана, а также отраслевых и региональных планов мониторинга правоприменения.
Проект Положения не предусматривает правовой формы утверждения (одобрения, согласования) ежегодного Плана мониторинга, а также доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. Это порождает неопределенность юридической силы данных
документов и их соотношение с другими актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Принимая во внимание, что основу ежегодного проведения мониторинга правоприменения составляют два документа — Программа и
План, — необходимо уточнить в тексте проекта Положения соотношение между ними.
Могут быть предложены несколько вариантов:
1) ограничиться одним документом, например, программой;
2) программа является документом общего директивного характера, рассчитанным на длительное время (3–5 лет), а план носит конкретный характер, является руководством к действию и принимается
на текущий год.
Кроме того, проектом Положения следует предусмотреть срок направления утвержденного Правительством РФ Плана мониторинга правоприменения его субъектам.
Структура Доклада Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения должна быть нормативно определена. Представляется
логичным сформулировать все элементы содержания указанного доклада в соответствующем пункте проекта Положения. В этой связи предлагается выделить в структуре проекта доклада Президенту РФ следующие виды информации (рубрики):
1) о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации;
2) о реализации ранее высказанных предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации;
3) об исполнении решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека;
4) предложения по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и (или) деятельности органов государственной власти Российской Федерации, изложенные в представленных в
Министерство юстиции РФ соответствующих докладах и материалах.
106
Учитывая важность принятия превентивных мер по предотвращению нарушений Российской Федерацией принятых на себя обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод
(1950), представляется необходимым рассмотреть возможность включения в механизм мониторинга правоприменения в качестве его объектов постановлений Европейского Суда по правам человека, вынесенных не только в отношении Российской Федерации, но и других стран
— участниц Конвенции, в части принятия мер общего характера (по
совершенствованию законодательства и правоприменительной практики).
Система показателей проведения мониторинга правоприменения,
предусмотренных в проекте Методики, требует переработки. Часть показателей (в той части Методики, которая содержит показатели мониторинга по вопросу практики применения нормативных правовых актов) должна использоваться при проведении мониторинга по вопросу
реализации нормотворческих функций. Требует также более детальной проработки перечень показателей мониторинга правоприменения
по вопросу исполнения судебных актов Конституционного Суда РФ и
Европейского Суда по правам человека.
Кроме того, определение эффективности реализации нормативных
правовых актов должно осуществляться не только по юридическим
показателям, но и по показателям фактической деятельности в сфере
действия нормативного правового акта. Выявлению подлежит корреляция между реальными изменениями в отрасли (сфере) и решениями, действиями органов государственной власти, деятельностью подведомственных им предприятий, учреждений. Критерием служит мера
выполнения показателей деятельности, установленных для отрасли,
органов, подведомственных организаций.
Проекты Положения и Методики, предусматривая норму о публичном обсуждении проектов докладов о результатах мониторинга
правоприменения, не устанавливают процедуру и основания учета
предложений, высказанных в ходе такого обсуждения. Данный пробел в регулировании снижает эффективность внедряемого способа
участия гражданского общества в мониторинге правоприменения.
Подготовленные проекты не предусматривают механизм учета результатов мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, высших должнос-
107
тных лиц субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание
определенную в проекте Положения цель мониторинга правоприменения, представляется недостаточным указание на учет предложений
по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации при утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. По результатам мониторинга может потребоваться внесение изменений в систему государственных
органов, их функции, процедуру деятельности, содержание принимаемых ими нормативных правовых актов.
Положение проекта указ о том, что по результатам проведенного
мониторинга в установленных сферах деятельности и в пределах полномочий федеральные органы исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) самостоятельно принимают меры по устранению
выявленных недостатков в своей нормотворческой и (или) правоприменительной деятельности, является достаточно общим и не гарантирует обязательность учета результатов мониторинга в деятельности упомянутых субъектов. Используемый разработчиками проекта Указа метод рекомендаций также не обеспечивает такой обязательности (согласно проекту, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ рекомендовано учитывать результаты мониторинга
правоприменения при издании разъяснений по вопросам судебной
практики).
В проекте указа Президента РФ, утверждающего Положение, содержится норма, согласно которой главы местных администраций обязываются представлять материалы (результаты) проведенного мониторинга правоприменения высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации) в установленный последними срок.
Конституционность данного императивного установления вызывает определенные сомнения, так как оно едва ли согласуется с конституционной основой местного самоуправления в Российской Федерации. Простое обвязывание здесь вряд ли годится. Видимо, в данном
случае нужен более сложный механизм — наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
108
субъектов Российской Федерации по проведению мониторинга правоприменения с определением его объектов, сроков проведения и представления результатов, требований к форме и содержанию информации, а также передачей необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов. В этом случае требование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представить информацию
и ответственность глав местных администраций за его нарушение будет отвечать требованиям законности.
Подводя итог вышизложенному, отметим следующее. Создание системы мониторинга правоприменения является важным этапом в процессе институализации правового мониторинга в Российской Федерации. Несмотря на изложенные критические замечания в отношении
содержания проектов нормативных правовых актов, которые в перспективе закрепят данную систему, в целом их идея и концепция может
быть поддержана. Не следует забывать, что речь идет о проектах, работа над которыми еще не завершена. Изложенные соображения могут оказать определенную помощь в деле создания системы «мониторинга правоприменения» в Российской Федерации вообще и в ходе
доработки рассмотренных выше проектов нормативных правовых актов в частности.
109
ГЛАВА 3
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
§ 3.1. Место оценки эффективности в технологическом цикле
правового мониторинга
Системный характер деятельности по осуществлению правового
мониторинга предполагает определенную технологию его проведения.
В самом общем виде она включает в себя:
— определение цели правового мониторинга, выбор его вида, корректировка методологии и сроков его проведения, способа оформления результатов;
— определение объекта правового мониторинга с учетом поставленной цели;
— определение круга субъектов правового мониторинга, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение;
— разработку программы (плана) проведения правового мониторинга;
— проведение мониторинговых исследований в соответствии с утвержденной программой (планом);
— подготовку итогового документа по результатам проведенного
правового мониторинга.
Анализ элементов концепции, изложенной ранее, а также существующей на данный момент практики внедрения указанной деятельности позволил выделить следующие стадии в процессе проведения правового мониторинга.
I. Подготовительная стадия, в ходе которой определяются методологические основы проведения мониторинга, происходит распределение обязанностей его участников, определяются направления исследования и способы достижения поставленной цели.
На данной стадии правового мониторинга осуществляются:
— постановка и конкретизация цели, задач мониторинга, выбор его
вида, корректировка методологии его проведения;
— определение объекта мониторинга: правовых норм, нормативного акта, группы нормативных правовых актов, регулирующих определенный круг общественных отношений;
110
— установление круга субъектов мониторинга (представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, другие
субъекты), их полномочий по проведению мониторинговых исследований, определение круга должностных лиц, ответственных за
его проведение в соответствии с утвержденным планом (программой);
— определение источников информации, подлежащей анализу в ходе
правового мониторинга;
— разработка и утверждение плана (программы) проведения мониторинга.
II. Стадия сбора информации.
На данной стадии правового мониторинга осуществляется сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования.
Сбор информации осуществляется на основе данных, имеющихся
в поисковых информационных базах, досье нормативных актов, актах
правоприменения, решениях судов, официальных отчетах органов государственной власти, а также в ходе непосредственного проведения
социологических исследований.
Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и
оцениваемой в процессе проведения правового мониторинга являются:
— правовая информация о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового
исследования;
— отраслевая и межотраслевая информация, собираемая федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей
компетенции (в том числе в ходе осуществления контрольных мероприятий);
— правовая информация о действии нормативных правовых актов,
собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами в пределах своей компетенции;
— статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых Госкомстатом, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти;
— социологическая информация, собираемая в ходе проведения
социологических исследований.
111
Сбор информации о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования, осуществляется путем использования первичных приемов и способов для учета текстов всех нормативных актов, подлежащих дальнейшему анализу. На этом этапе происходит формирование информационного
массива о нормативной основе правового регулирования отношений, входящих в избранный объект мониторинга, включая подзаконные, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации,
нормативные акты муниципальных образований по сфере исследования.
Изучение правоприменительной практики включает в себя:
— разработку перечня вопросов, вызывающих трудности в практике применения нормативного акта (группы нормативных актов);
— получение информации от представителей органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам применения положений нормативного акта (группы нормативных актов);
— изучение практики применения нормативного акта (группы нормативных актов) с выездом на место, проведение круглых столов, совещаний с государственными и муниципальными служащими;
— определение соответствия полученной по запросам информации
фактическому положению дел в правоприменении нормативного акта
(группы нормативных актов);
— анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе
реализации нормативного акта (группы нормативных актов).
Проведение статистических исследований предполагает:
— определение перечня требуемых статистических данных;
— установление источников необходимых статистических данных;
— направление соответствующего запроса в органы статистики;
— обработку и анализ статистических данных о действии нормативного акта (группы нормативных актов) в исследуемой сфере отношений с построением при необходимости графических иллюстраций;
— оформление выводов исследований.
Проведение социологических исследований включает в себя:
— разработку задания на проведение исследований;
— выбор субъекта, проводящего исследования (в этом качестве могут выступать обладающие достаточной квалификацией работники,
служащие органа, являющегося субъектом правового мониторинга,
112
либо организации, специализирующейся в области проведения социологических исследований);
— выбор способов и методов проведения исследований (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан и организаций, анкетирование, фокус-группа, проведение интерактивного
голосования с помощью электронных средств, социологический опрос на сайте государственных органов в сети Интернет и т. д.);
— разработку опросных материалов (анкет, вопросников и т. д.);
— сопровождение исследований;
— сбор, систематизацию и анализ полученных данных, сведение
их в табличную форму;
— оценку результатов проведенных исследований и подготовку итогового документа, иллюстрационного материала.
III. Стадия мониторинговой экспертизы нормативных правовых
актов.
Мониторинговая экспертиза, прежде всего, включает в себя правовую экспертизу нормативных правовых актов на предмет соответствия
их норм положениям Конституции Российской Федерации, международным нормам и общепризнанным принципам, нормам федерального законодательства, а также соответствия данных актов правилам
юридической техники.
Кроме того, на данной стадии правового мониторинга:
— определяются сферы общественных отношений, регулируемых
анализируемым нормативным актом (группой нормативных актов);
— определяется круг правоприменителей и их полномочия по применению норм права, установленных анализируемым нормативным
актом (группой нормативных актов);
— выявляются нормативные акты, принятые и подлежащие принятию в развитие анализируемого нормативного акта (группы нормативных актов);
— сопоставляются положения нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, регулирующих общественные отношения, входящие в объект мониторингового исследования;
— проводится экспертиза анализируемого нормативного акта (нормативных актов) на предмет выявления в них положений, способствую-
113
щих созданию условий для проявления коррупции (так называемая
антикоррупционная экспертиза) 1.
Для решения отдельных задач по исследованию характера отношений, регулируемых нормативным актом, выявлению проблем правового регулирования данных отношений и по другим вопросам, требующим проведения научных исследований (проведение социологических, статистических исследований, исследование деятельности участников правоотношений и т. п.), на данной стадии правового мониторинга могут привлекаться сотрудники научных исследовательских
институтов, учреждений, высших учебных заведений, эксперты и иные
специалисты.
IV. Стадия оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) 2.
В процессе проведения правового мониторинга осуществляется
оценка эффективности существующих механизмов правового регулирования различных сфер общественных отношений, эффективности
действия правовых норм. Данная аналитико-оценочная деятельность
должна основываться на единой системе показателей, а также комплексном использовании различных потоков информации (отчетной,
статистической, социологической и др.).
Посредством оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) определяется степень урегулированности
соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы,
устраняются коллизии и противоречия как между нормативно-правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным
и региональным законодательством, обеспечивается внутренняя согласованность правовой системы в целом, разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства, его обновлению и т.
д. В конечном итоге речь идет о выявлении факторов, определивших
низкую эффективность нормативно-правового регулирования круга
общественных отношений и в выработке путей и способов преодоления их негативного действия.
1
Подробнее об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов см.: Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие / Под ред.
Ю. А. Тихомирова и Д. Б. Горохова. С. 46–68.
2 Более подробно о содержании данной стадии правового мониторинга
см. § 2 гл. III настоящей работы.
114
Процесс определения эффективности действия правовых норм разбивается на два этапа:
1) определение конституционно-правовой природы норм, закрепленных в нормативных правовых актах;
2) изучение эффективности практического действия нормативных
правовых актов (правовых норм).
Предметом исследования эффективности нормативно-правовой основы может выступать эффективность действия: а) отдельной правовой нормы; б) нормативного правового акта; в) правового института.
Стадия оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) включает в себя следующие действия:
— определение целей анализируемых правовых норм;
— применение методов (техники) сбора и обработки информации
о действии правовых норм;
— установление соотношения результата действия правовых норм
и заложенных в них целей правового регулирования;
— содержательное истолкование результатов проведенной оценки.
Таким образом, оценка эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм), осуществляемая в процессе правового
мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм на практике
и, с другой — на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний в будущем.
V. Стадия прогнозирования потребности в правовом регулировании.
Как уже было отмечено ранее, прогнозная составляющая является
обязательным элементом мониторинговой деятельности. Этим объясняется необходимость выделения самостоятельной стадии в процессе
правового мониторинга.
По результатам проведенного анализа и оценки нормативной основы правового регулирования общественных отношений, а также эффективности такого регулирования осуществляется прогнозирование
развития ситуации в исследуемой сфере.
Источником информации для выявления потребности в правовом
регулировании исследуемых общественных отношений могут выступать:
— результаты социологических и иных исследований, свидетельствующие о недостаточной эффективности действующего в данной
сфере законодательства;
115
— результаты изучения законодательных инициатив, связанных с
изменением правового регулирования в данной сфере общественных
отношений;
— материалы социального прогнозирования, полученные специалистами в соответствующих областях знания и свидетельствующие о
возможности появления общественно опасных социальных отклонений в данной сфере общественной жизни;
— результаты изучения процессов фактической нормативной саморегуляции в данной сфере общественной жизни, анализ регулятивного потенциала и степени общественной значимости фактически складывающихся норм.
При разработке концепции правовой новеллы, возможность принятия которой анализируется на стадии прогнозирования, требует решения комплекс проблем социального и правового характера, среди которых можно выделить, прежде всего, следующие:
— формулировка целей, которые предполагается достичь с помощью принятия нормативного правового акта (правовой нормы);
— обоснование необходимости принятия данного акта (правовой
нормы);
— прогнозирование положительных и отрицательных последствий
принятия нормативного правового акта (правовой нормы);
— разработка основных, концептуальных элементов его содержания;
— обоснование механизмов обеспечения эффективности действия
нормативного правового акта (правовой нормы);
— разработка вопроса включения нормативного правового акта (правовой нормы) в существующую систему права, определение его места
в данной системе, соотношения с другими нормативными правовыми
актами (правовыми нормами).
VI. Заключительная стадия проведения правового мониторинга
охватывает:
1) обобщение выводов по результатам проведенных мониторинговых
исследований. На основе полученных в ходе мониторинга данных:
— формулируются выводы о качестве нормативно-правового регулирования общественных отношений, подлежавших исследованию;
— отмечаются выявленные недостатки качества нормативных правовых актов, пробелы и коллизии в регулировании;
116
— резюмируются проблемы правоприменительной практики;
— формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности;
2) оформление результатов мониторинговых исследований. Форма
отчета о проведенном правовом мониторинге определяется на подготовительной стадии и может выражаться в докладах, справках, заключениях, отчетах, аналитических записках и т. д. Кроме того, результаты мониторинга необходимо отражать в досье нормативных правовых актов, единых базах данных правового мониторинга;
3) направление результатов проведенного правового мониторинга
адресатам, установленным в плане (программе) на подготовительной
стадии.
Подготовленные материалы могут быть переданы в профильные комитеты законодательного (представительного) органа власти, руководителям исполнительных органов власти (федеральных и региональных), представительных органов муниципальных образований;
4) информирование населения о результатах проведения правового
мониторинга путем:
— публикации результатов мониторинга в печатных средствах массовой информации;
— изложение результатов мониторинга в телевизионных эфирах;
— распространение информации о результатах мониторинга в сети
Интернет, на официальных сайтах органов власти, общественных организаций (в зависимости от субъекта, осуществлявшего мониторинг);
— публикация результатов мониторинга в печатных изданиях и др.
В юридической литературе предлагается также выделение «дополнительной» стадии правового мониторинга 1. В частности, подразделения и отдельные специалисты, проводившие мониторинг, могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных актов, проведении экспертиз проектов нормативных актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных актов (проведение правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования с учетом результатов
проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех
стадиях нормотворческого процесса.
1
Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 79.
117
§ 3.2. Методика и критерии оценки эффективности
нормативных правовых актов
Слово «эффективный» (в переводе с лат. — «производительный»,
«действенный») используется в качестве характеристики процесса или
отдельного действия. Эффективность любого действия определяется
соотношением целей действия, результатов и использованных ресурсов. Действие считается эффективным, если его результатом становится достижение цели, а мера эффективности определяется соотношением результата и затраченных на него ресурсов.
В этом смысле эффективность нормативных правовых актов — это
результирующая характеристика их действия, свидетельствующая о
способности правовых норм в процессе их реализации решать соответствующие социально-правовые проблемы с учетом затраченных на
это ресурсов государственного принуждения.
Как было отмечено ранее, оценка эффективности действия нормативных правовых актов, осуществляемая в процессе правового
мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм и, с другой —
на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний.
Для решения первой задачи необходимо определить критерии эффективности действия законодательства и основанные на них показатели, позволяющие измерять эффективность законодательства в ходе
эмпирического исследования. Решение второй задачи предполагает
выявление факторов, влияющих на эффективность реализации законодательства, определение основных направлений негативного влияния и выработку предложения по их преодолению.
Представляется, что методическое обеспечение оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга
должно базироваться на использовании как общих критериев 1, так и
1 Речь идет о показателях, отражающих эффективность (неэффективность)
действия любых нормативных правовых актов, а также наличие в них коррупционных факторов. Данная система показателей предусмотрена в Методике
проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации, проект
которой разработан Минюстом России во исполнение подп. а) п. 7 разд. IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации от 31 июля 2008 г. № Пр-1568.
118
специальных показателей, отражающих параметры реализации нормативных предписаний.
Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия законодательства (в широком смысле) выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых оно, в
конечном итоге, было направлено. Наиболее эффективными могут быть
признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей
степени обеспечивают реализацию социальных интересов в сфере своего действия.
В числе общих показателей оценки эффективности нормативных
правовых актов и их действия могут быть выделены:
I. Позитивные показатели:
а) использование правовых норм для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о
них, планов и программ, административных регламентов;
б) использование правовых норм для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения,
оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
в) использование правовых норм для обеспечения участия граждан
и институтов гражданского общества в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;
г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах нормотворческой компетенции органов власти;
д) использование правовых норм в качестве оснований совершения
юридически значимых действий.
II. Негативные показатели:
а) не соблюдение компетенции органа власти, вмешательство в сферу
деятельности другого органа власти (организации);
в) искажение смысла норм закона на подзаконном уровне регулирования;
г) неправомерные или необоснованные решения, действия;
д) неиспользование права, бездействие;
е) ошибки технико-юридического характера.
III. Показатели коррупционности:
а) расширительное толкование компетенции органа власти;
119
б) смешение разных правовых понятий, определяющих статус органа
власти (компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции);
в) отсутствие связи (ее нечеткость) между правами органа власти и
его обязанностями;
г) отсутствие взаимодействия и координации между правами и обязанностями нескольких взаимосвязанных органов власти при выполнении ими общих функций;
д) предоставление органу власти, должностному лицу чрезмерно
широких возможностей усмотрения;
е) наличие общих формулировок об ответственности органа власти
и его руководства;
ж) преувеличение требований к субъекту получения государственных, муниципальных услуг вопреки нормам закона;
з) широкие возможности толкования дискреционных норм, чрезмерность бланкетно-отсылочных нормативных конструкций.
Перечисленные общие показатели оценки эффективности действия
правовых норм должны определяться на этапе планирования правового мониторинга (подготовительная стадия) и могут быть уточнены
в процессе проведения правового мониторинга применительно к особенностям конкретных общественных отношений, выступающих
объектом нормативного регулирования. Кроме того, оценка эффективности правового действия правовых норм должна осуществляться по
ряду отраслевых показателей, отражающих специфику нормотворческой и правоприменительной деятельности в оцениваемой сфере.
Выработка конкретных показателей эффективности действия правовых норм в каждом отдельном случае требует творческого подхода.
Однако в качестве общего методологического принципа исследований
может выступать ориентация на выявление показателей конфликтности общественных отношений, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений.
Использование в процессе исследований такого показателя эффективности правовой нормы, как степень конфликтности урегулированных
ею отношений, предполагает знание о каком-то оптимальном для данной сферы уровне конфликтности (с учетом конкретной социальнополитической, экономической, нравственной и т. п. ситуации).
Что касается второй задачи стадии оценки эффективности в процессе правового мониторинга — выявление факторов, влияющих
120
на эффективность реализации правовых норм, определение основных
направлений негативного влияния и выработка предложения по их преодолению — необходимо отметить следующее.
В юридической науке к числу основных правовых факторов, влияющих на эффективность российского законодательства (в широком его
смысле), в современных условиях относят качество законодательства,
качество правоприменительной деятельности и уровень правосознания населения 1.
1. Качество законодательства можно оценивать как на уровне системы права в целом, так и на уровне отдельных нормативных правовых актов. Анализ качества нормативных правовых актов осуществляется на этапе проверки их конституционно-правовой природы и
выявления основных дефектов социального содержания и формально-юридической составляющей входящих в него норм. На этапе выработки предложений по повышению эффективности действия нормативных правовых актов акцент должен быть сделан на проверке тех
системных характеристик законодательства, которые могут затруднить
реализацию данных актов. Речь идет об анализе той подсистемы законодательства, в которой действует нормативный акт, с точки зрения
наличия пробелов и противоречий, оценки степени стабильности законодательства и т. д.
Для анализа правового качества законодательства может потребоваться организация его комплексной правовой экспертизы, включающей в себя при необходимости такие направления, как: 1) ведомственная экспертиза; 2) научная экспертиза и 3) общественная экспертиза.
Задача ведомственной экспертизы заключается в выявлении степени учета в процессе правового регулирования позиций различных заинтересованных государственных структур. Такая экспертиза может
проводиться в форме опроса различных ведомств по интересующему
исследователей кругу вопросов. Задача данного вида экспертизы состоит в том, чтобы на основе полученных данных определить, в какой
мере учтены ведомственные интересы различных государственных
структур и согласованы ли они таким образом, чтобы в своей совокупности отражать государственные интересы в целом.
1
Лапаева В. В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. № 10. С. 5–11.
121
Общественная экспертиза направлена на выявление степени учета
и согласования в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Задачи такой экспертизы состоят в следующем:
— выявить социальные группы, интересы которых попадают в сферу правовой регуляции данной правовой нормы (нормативного правового акта);
— проанализировать характер противоречий между ними;
— определить меру согласования этих интересов в рамках предложенной модели нормативно-правового регулирования, т. е. выявить
наличие или отсутствие интересов, носители которых оказались в привилегированном или дискриминированном положении.
Научная экспертиза представляет собой научную оценку компетентными специалистами различных аспектов социального содержания
и юридической формы оцениваемой правовой нормы, независимую
от давления корпоративных интересов. Выделяют следующие виды
научных экспертиз:
— логико-правовая экспертиза, направленная на проверку внутренней непротиворечивости содержания оцениваемой правовой нормы
(нормативного правового акта), отсутствия пробелов в правовом регулировании, согласованности положений нормы с другими нормами
существующей системы права;
— лингвистическая экспертиза, призванная определить четкость
формулировок, исключающую неоднозначное лингвистическое толкование текста правовой нормы;
— антикоррупционная экспертиза, направленная на выявление уровня коррупциогенности положений правовой нормы, т. е. заложенной в
ней возможности способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации этих норм;
— экологическая экспертиза, призванная проверить уровень соблюдения прав человека в области охраны окружающей среды;
— экономическая экспертиза, направленная на выявление уровня финансовой, кадровой, материально-технической обеспеченности процессов реализации правовой нормы (нормативного правового акта);
— гендерная экспертиза, направленная на проверку соответствия положений правовой нормы (нормативного правового акта) требованиям
122
правового принципа гендерного равенства, закрепленного в ст.19 Конституции Российской Федерации и др.
В зависимости от задач мониторингового исследования могут быть
использованы и другие виды научных экспертиз. Выбор вида экспертизы (комплекса экспертиз) определяется необходимостью обеспечить
полноту анализа всех аспектов проблемы, значимых в рамках данного
исследования.
Экспертиза может быть организована путем применения метода экспертных оценок, предполагающего опрос группы экспертов по специальной методике, или путем обращения к нескольким признанным
специалистам в соответствующей области.
Качество правоприменительной деятельности как фактора, влияющего на эффективность действия нормативных правовых актов,
определяется мерой обеспечения в процессе правоприменения закрепленной в них модели согласования социальных интересов. Задача
правоприменения, в конечном итоге, заключается в том, чтобы реально обеспечить на практике закрепленный в нормативных правовых
актах баланс социальных интересов таким образом, чтобы реализация одних не блокировала бы реализацию других.
При этом на данном этапе исследования необходимо анализировать
и оценивать:
— качество правового обеспечения правоприменительной деятельности (определяется наличием эффективных юридических гарантий
реализации нормативных правовых актов и, прежде всего, правовых
механизмов разрешений конфликтов; полнотой правовой регуляции,
которая минимизировала бы объем подзаконного нормотворчества,
способного исказить дух и букву закона и т. д.);
— качество организационного, кадрового, финансового, материально-технического и иного обеспечения правоприменительной деятельности, связанного с отсутствием таких дефектов в ее организации,
которые ведут к нарушению закрепленного в применяемом законодательстве баланса социальных интересов (особое внимание при этом
следует уделить выявлению тех дефектов в организации правоприменительной деятельности, которые способны провоцировать коррупцию).
При изучении качества правоприменения рассматриваемого законодательства особое внимание следует уделить качеству правосудия.
123
Важно иметь в виду, что нормативный правовой акт можно считать
эффективно действующим только в том случае, когда гарантированные им права обеспечены возможностью их судебной защиты.
Качество судебного правоприменения определяется рядом факторов:
— уровень финансового, кадрового, материально-технического и
информационного обеспечения судебной деятельности;
— уровень независимости судебной власти (т. е. ее защищенности
от давления со стороны других ветвей власти, криминалитета, структур гражданского общества, преследующих корпоративные интересы
и т. д.);
— степень доступности правосудия для населения (характеризующаяся отсутствием непосильных судебных расходов, усложненных
судебных процедур, волокиты в принятии решений и т. п.);
— уровень доверия населения судебной власти и т. д.
В исследовательской практике используются два различных с методической точки зрения подхода, позволяющих определить степень реальной независимости судебной власти: опрос экспертов, оценивающих ситуацию «со стороны», и опрос судей, выступающих в данном
случае не как внешние эксперты, а как участники исследуемых отношений.
Следующий фактор, оказывающий влияние на эффективность действия нормативных правовых актов, — уровень правосознания населения, характеризующий знание права и отношение к праву.
При изучении знания населением соответствующих норм права важно иметь в виду, что эффективность правового регулирования определяется не столько степенью информированности людей о требованиях исследуемых нормативных правовых актов, сколько их способностью понять суть правовых требований в каждом конкретном случае.
Возможность познания права во многом зависит от того, насколько
точно в правовой норме отражена, смоделирована логика будущего
правомерного поведения, основанного на справедливом, с точки зрения населения, согласовании различных социальных интересов. Как
правило, если нормотворцу удастся достаточно адекватно и доступно
выразить доминирующие в обществе представления о справедливом
принципе согласования социальных интересов в процессе правового
регулирования, о справедливом соотношении между правами и обя-
124
занностями, между виной и ответственностью, то рядовой гражданин,
не имея специальной информации о том или ином нормативном акте,
способен ориентироваться в правовом пространстве. Поэтому, сталкиваясь с непониманием со стороны населения требований нормативных правовых актов, следует искать причины не только (и даже не
столько) в правосознании субъектов правового регулирования, сколько в самом законодательстве.
В этом случае конкретные предложения по результатам изучения
правосознания населения в рамках исследования эффективности действия нормативных правовых актов должны быть связаны как с выработкой предложений по организации информационно-разъяснительной работы среди населения, так и с совершенствованием самой нормативной основы.
При изучении отношения населения к рассматриваемому законодательному акту основное внимание должно быть уделено выявлению
правовых установок и мотивов правомерного поведения. Выяснению
подлежит вопрос о влиянии правосознания на поведение людей, а точнее — на готовность населения быть активным субъектом права, способным эффективно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности.
Важно иметь в виду, что в основе отношения человека к праву лежат его ценностные ориентации. Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько сформированы у населения правовые ценности. Наличие у человека надлежащих правовых
ценностей создает у него устойчивые установки на правомерное поведение, удерживая его от нарушения права даже в тех случаях, когда
это могло бы способствовать удовлетворению весьма актуальных для
него потребностей.
Установки на правомерное поведение по своей природе и по степени свой социальной значимости неоднородны. В зависимости от основного мотива, определяющего правомерный характер поведения,
выделяются следующие виды правовых установок: 1) принципиальные (человек соблюдает требования права потому, что разделяет их,
понимает ценность права и правопорядка для общества); 2) прагматические (человек считает, что ему выгоднее соблюдать правовые требования); 3) конформные (привычка следовать общепринятым требованиям) и 4) вынужденные (основанные на страхе наказания). Наиболее
125
устойчивый характер имеют принципиальные установки на правомерное поведение, которые побуждают человека к активным действиям
по реализации одобряемых им правовых ценностей и осуществлению,
таким образом, своих правомерных интересов.
Исходя из этих общих представлений о факторах, влияющих на эффективность действия нормативных правовых актов, субъекты правового мониторинга должны определить те факторы, которые в данном
конкретном случае привели к снижению эффективности реализации
соответствующего нормативного акта, и предложить меры по преодолению или снижению их негативного воздействия.
Кроме того, при оценке эффективности действия правовых норм
изучению подлежат неформальные противоречивые регуляторы, имеющие субъективный характер:
а) наличие ошибочных индивидуально-корпоративных образов права, взглядов на содержание статуса органа власти и организаций, их
компетенции, противоположных официальной оценке оценок содержания и порядка применения законов;
б) негативное отношение к исполнению правовых норм;
в) подмена целей нормативных правовых актов и совершение действий при соблюдении их легальной формы для выражения частных
или групповых интересов вопреки публичному интересу;
г) замена правовых актов, которые надлежит принять в соответствии
с законом, неправовыми документами (протоколами, соглашениями
произвольных видов);
д) использование неправовых, асоциальных норм групповой морали, обычаев и т. п. 1
Исходя из того, что общетеоретическим показателем эффективности действия нормативного правового акта можно считать соотношение между целями содержащихся в нем правовых норм и результатами их действия, то возникает вопрос о способах выявления цели нормативного правового акта (правовой нормы) в процессе правового
мониторинга на стадии оценки эффективности.
В этой связи необходимо отметить, что результат оценки эффективности нормативных правовых актов может зависеть от избранного исследователем способа выделения целей правовой норм. Даже в случае,
1
См.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред.
Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. С. 406–415.
126
когда нормативный правовой акт более или менее подробно говорит о
целях закрепляемых им норм и институтов, их выявление, установление связей и соподчинения требуют определенной теоретической работы.
Во-первых, нередко нормы права направлены не на одну, а на несколько целей. Совокупность этих непосредственных целей позволяет выделить конечную. Если в правовую норму заложены несколько
непосредственных целей, эффективность ее реализации должна определяться применительно ко всем этим целям. Конечная цель очень широка и всеобъемлюща, и ее трудно применить в качестве единого критерия оценки эффективности более или менее узкой группы правовых
норм. С другой стороны, в этом и нет, как правило, необходимости,
так как эта конечная цель конкретизирована в непосредственных.
Второй способ классификации целей правовых норм как критерия
их эффективности — это деление целей с точки зрения их регулятивного значения. По этому основанию цели права делятся в юридической литературе на перспективные и ближайшие. Перспективные цели
не имеют юридически обязательного значения. Ближайшие цели характеризуются юридической обязательностью, которая может иметь
как индивидуальный характер (конкретные «цели — задачи»), так и
общий нормативный («цели — направления», регламентирующие социальную направленность поведения субъектов права).
Наконец, третье деление целей права, которое следует учитывать
при изучении эффективности правовых норм, можно условно назвать
делением их на «юридические» и «материальные». Объектом первых
является само право, точнее, его неуклонное исполнение и соблюдение. Этим целям служат, в первую очередь, юридические гарантии законности, а также нормы, призванные обеспечить высокий юридикотехнический уровень законодательства. В отличие от них «материальные» цели непосредственно связаны с неправовой сферой.
Эффективность норм права должна определяться, исходя, прежде
всего, из их «юридических», а не более отдаленных «материальных»
целей. Иначе говоря, если применительно к подавляющему большинству непосредственных целей (кроме тех целей, через которые нормы
права определяют само содержание права, обязанности) правомерность
поведения еще ничего не говорит об эффективности соответствующих норм, то применительно к «юридическим» целям правомерность
127
поведения, высокий юридико-технический уровень законодательства и т.
д. свидетельствуют об эффективности соответствующих правовых
предписаний 1.
В литературе высказывается позиция, что об эффективности действия нормативных правовых актов имеет смысл говорить лишь применительно к правовому законодательству, т. е. законодательству, направленному на обеспечение и защиту прав и свобод человека 2 .
В противном случае данный вопрос лишается правового смысла, так
как законодательство, не имеющее своей конечной целью защиту прав
и свобод человека, в принципе не может быть эффективным и подлежит отмене как не соответствующее нормам Конституции Российской
Федерации, закрепляющим права и свободы человека и гражданина в
качестве высшей ценности. В этом случае задача исследователей состоит не в изучении эффективности нормативного правового акта, а в
выработке предложений законодателю по введению правового регулирования в предписанное Конституцией Российской Федерации правовое русло.
Поэтому в процессе изучения эффективности законодательства необходимо в первую очередь выяснить конституционно-правовой характер норм, входящих в рассматриваемый законодательный акт. После того, как выявлена конституционно-правовая природа этих норм (т. е.
установлено соответствие их положений требованиям Конституции
Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся составной частью российской правовой системы), проблема изучения эффективности действия
нормативного правового акта переводится в плоскость его реализации.
Таким образом, процесс определения эффективности действия законодательного акта разбивается на два этапа: а) определение конституционно-правовой природы норм, закрепленных нормативным правовым актом; б) изучение эффективности реализации нормативного
правового акта.
В конечном итоге конституционно-правовая природа законодательства определяется двумя факторами: 1) его способностью обеспечить
1
См. подробнее: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право.
1969. № 8. С. 3–11.
2 Лапаева В. В. Указ. соч.
128
гарантии реализации закрепленного в нем субъективного права или
обязанности для всех участников регулируемого круга отношений на
равных основаниях (т. е. без дискриминации и привилегий); 2) конституционно-правовым характером тех ограничений прав человека,
которые вытекают из требований данного законодательства.
Способность правовой нормы гарантировать реализацию закрепленных в ней прав и обязанностей на равных основаниях означает,
что все субъекты регулируемого круга отношений имеют формально
равную возможность реализовать предоставленное им право и выполнить установленную законом обязанность. Это качество правовой нормы достигается путем надлежащей проработки в процессе правотворчества ее социального содержания и выбора адекватной этому содержанию юридической формы.
С точки зрения социального содержания конституционно-правовая
природа правовой нормы характеризуется наличием в ней правового
компромисса различных социальных интересов.
С точки зрения юридической формы конституционно-правовая природа правовой нормы обеспечивается в тех случаях, когда:
— правильно определен предмет нормативного регулирования, т.
е. характер регулируемых отношений соответствует отраслевой принадлежности нормы;
— уровень нормативного акта (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации, подзаконный нормативный правовой акт) соответствует предмету
регулирования;
— верно определен круг субъектов правового регулирования;
— найден надлежащий баланс прав и обязанностей (т. е. соотношение прав и обязанностей соответствует требованиям правового принципа равенства между правами и обязанностями субъектов регулирования, между правами человека и соответствующими обязанностями
государственных органов и т. д.);
— требования правовой нормы, с одной стороны, достаточны для
обеспечения полноты регулирования, а с другой — не носят избыточного характера;
— предусмотренная правовой нормой санкция соразмерна характеру правонарушения;
129
— содержащиеся в правовой норме санкции или поощрения достаточны, чтобы выполнять стимулирующую функцию;
— правильно выбран способ правового воздействия (обязывание,
дозволение, запрет);
— отсутствуют двусмысленности в формулировках правовой нормы;
— нет внутренних противоречий в положениях правовой нормы;
— отсутствуют коллизии между данной правовой нормой и иными
положениями того же нормативного акта;
— обеспечена включенность положений правовой нормы в систему действующего законодательства в целом и т. д.
Подход к определению конституционно-правового характера ограничений прав человека должен быть дифференцирован в зависимости
от уровня изучаемого нормативного акта.
Если речь идет об изучении эффективности норм подзаконного нормативно-правового акта или закона субъекта Российской Федерации,
то необходимо исходить из того, что регулирование прав и свобод человека (и, следовательно, введение ограничений этих прав) может осуществляться лишь федеральным законом. Если в ходе исследования
выяснится, что подзаконный нормативно-правовой акт или закон
субъекта Российской Федерации вводит дополнительные ограничения
прав и свобод, не установленные федеральным законодательством (в
узком смысле), то речь должна идти не об изучении эффективности
данных нормативных актов, а о выработке предложений по приведению их в соответствие с федеральным законодательством.
Если предметом исследования является норма федерального закона, то при определении правомерности вводимых ею ограничений прав
человека следует исходить из правовой позиции Конституционного
Суда Российской Федерации, согласно которой критериями ограничения прав человека являются: а) соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям, б) сохранение существа и реального содержания права.
Определение правовой природы норм, выступающих объектом правового мониторинга и соответственно оценки эффективности, должно подтвердить, что исследуемая нормативная основа обеспечивает
минимально необходимые гарантии прав человека. Это позволяет перейти к изучению эффективности его действия.
130
Таким образом, вопрос об эффективности действия нормативного
правового акта следует решать, исходя из анализа соотношения его
цели (достижение заданного Конституцией Российской Федерации
уровня защиты прав человека), достигнутого результата (реального
уровня защиты прав и свобод) и используемых для этого ресурсов государственного принуждения (т. е. мер ограничения прав и свобод).
Наиболее эффективным является нормативный правовой акт (правовая норма), обеспечивающий максимально возможную реализации
одних прав человека при минимальном ограничении прав других.
В заключение необходимо отметить, что при проведении социологических исследований в процессе оценки эффективности действия
правовых норм могут применяться следующие методы:
1) опрос общественного мнения — включает в себя интервьюирование, анкетирование респондентов, выбранных из генеральной совокупности субъектов правового регулирования на основе методики вероятностного или квотного отбора; анализ и обобщение полученных
данных;
2) опрос экспертов — включает в себя подбор и опрос специалистов, способных высказать компетентное, профессиональное мнение
по интересующим исследователей вопросам; определение критериев
компетентности экспертов и ранжирование их ответов в зависимости
от уровня компетенции; выработку обобщенной позиции экспертов;
3) фокус-группа — включает в себя подготовку сценария обсуждения проблемы в небольшой, но достаточно представительной группе
людей, являющихся рядовыми участниками регулируемых общественных отношений; подбор фокус-группы; проведение обсуждения исследуемых вопросов и выработку в ходе обсуждения согласованной
позиции 1;
4) включенное наблюдение за процессом реализации правовой нормы — особый вид наблюдения как метода сбора первичной социологической информации, когда исследователь сам становится участником изучаемого им круга отношений;
5) экспериментальный анализ (например, в форме ретроспективного естественного эксперимента — интерпретации естественно сло1
См.: Лапаева В. В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. № 10. С. 8.
131
жившейся в прошлом ситуации в качестве экспериментальной). В данном
случае событие прошлого (принятие правовой нормы) интерпретируется как
ввод в действие экспериментального фактора. В исследованиях эффективности действия правовой нормы такой эксперимент может быть
применен в тех случаях, когда на практике сложились и функционировали в течение определенного времени различные способы законодательного регулирования одних и тех же (или сходных по своей природе) общественных отношений. Подобные ситуации возникают при
следующих условиях: 1) когда изменилось законодательное регулирование, но объект регулирования существенных изменений не претерпел; 2) когда сходные общественные отношения регулируются различными нормами, т. е. имеющие место на практике различия в законодательном регулировании не обусловлены различиями в объектах регулирования.
Особый интерес представляет метод параллельного эксперимента,
который может быть использован при сравнении эффективности правового регулирования той или иной сферы общественных отношений
в разных субъектах Российской Федерации или в странах СНГ. Использование данного метода позволяет определить оптимальный вариант правового регулирования круга общественных отношений.
Таким образом, оценка эффективности нормативных правовых актов и их действия требует комплексных знаний и применение методов
как юридической науки (приемы толкования — логический, грамматический, систематический, исторический и т. п.), так и социологических (прогнозирование эффективного действия правовой нормы,
опрос, наблюдение и т. п.), общенаучных (индуктивные, дедуктивные,
аналитические методы и др.), статистических и иных методов.
§ 3.3. Зарубежный опыт анализа эффективности
законодательства
В решении вопроса внедрения в российскую нормотворческую и
правоприменительную практику правового мониторинга может оказаться полезным иностранный опыт изучения эффективности законо1 Подробнее о способах анализа регулирующего воздействия
зарубежом см.:
Правовой мониторинг : Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова и Д. Б. Горохова. С. 85–102.
132
дательства и анализа регулирующего воздействия — инструментов
улучшения качества регулирования общественных отношений 1.
За рубежом термин «правовой мониторинг» практически не применяется, в основном речь идет об изучении (оценке, контроле) эффективности национального законодательства. Тем не менее правовой мониторинг направлен именно на определение степени эффективности
законодательства (в широком смысле), осуществляемого нормативноправового регулирования.
В Бельгии и Германии контроль над эффективностью нормотворчества (правовых норм) осуществляется в два этапа: до принятия правовой нормы и после ее вступления в силу. В Швеции предусмотрены
процедуры оценки эффективности и действенности правового регулирования, в том числе в ходе планирования законодательной деятельности (так, оценка эффективности одной реформы на последнем этапе
ее проведения в то же время выступает начальным этапом проведения
следующей реформы). В практике Испании деятельность по изучению
эффективности национального законодательства преимущественно
сводится к выявлению юридических норм, нуждающихся в коррекции,
или законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов.
Рассмотрим некоторые механизмы определения и оценки эффективности нормативно-правового регулирования, применяемые в зарубежных странах.
В практике Бельгии контроль над эффективностью законотворчества и реализации действующего законодательства осуществляется
органами государственной власти на двух этапах: до утверждения законодательной нормы парламентом (федеральным или субъекта федерации) и после принятия нормативного акта 1.
Первичный анализ эффективности законодательства с точки зрения
внесения необходимых изменений в уже действующие нормы осуществляется в федеральных и региональных парламентах страны в ходе
законотворческого процесса в рамках следующей процедуры.
1
См.: К вопросу об оценке эффективности законодательства (Опыт Бельгии) // материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации
конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства
и правоприменительной практики за рубежом» / http://council.gov.ru/
korn_home/kom_met/conference/experience.htm.
133
1. Государственный совет Бельгии, являясь высшим консультативным органом в системе административной юстиции, осуществляет экспертизу законопроектов и законопредложений, вносимых Правительством для рассмотрения в парламент, на предмет проверки
их соответствия Конституции Бельгии и в целом действующему законодательству страны. Исключение из этого правила составляют
законопредложения, вносимые на рассмотрение субъектами законодательной власти (депутатом парламента, сенатором, партийной
фракцией): предварительное заключение Госсовета в данном случае является факультативным.
2. Законопроект или законопредложение проходит процедуру обсуждения в соответствующих комитетах и комиссиях парламента.
3. Законопроект или законопредложение, получившее заключение
Государственного совета и рассмотренное уполномоченными комитетами и комиссиями парламента, направляется на обсуждение на пленарном заседании палаты.
Кроме того, в ежегодных докладах Государственного совета Бельгии, а также генеральных прокуроров содержится информация о ранее принятых законодательных нормах, которые в течение отчетного
периода создавали юридические проблемы в правоприменительной
практике. Эти данные могут служить основанием для последующего
пересмотра «проблемных» норм в установленном законом порядке по
инициативе правительства или парламента.
Последующий контроль над эффективностью вступивших в силу
нормативных актов в значительной степени осуществляется Арбитражным Судом Бельгии. Указанный орган государственной власти обладает исключительными полномочиями на приостановление или отмену действующего закона (нормативного акта федерального уровня),
декрета и ордонанса (нормативных актов субъектов федерации) в связи с нарушением их положениями трех основополагающих принципов: конституционного распределения полномочий между федеральными образованиями; равенства и недискриминации перед лицом закона всех бельгийцев; а также свободы образования.
В более широком смысле оценку эффективности действующего
законодательства берет на себя Сенат Бельгии, осуществляющий
экспертизу разрабатываемых нормативных актов и уже действующего законодательства в тесном сотрудничестве с Палатой пред-
134
ставителей, Правительством, Кассационным и Арбитражным судами Бельгии, а также с Европейским судом по правам человека.
В ФРГ изучение эффективности законодательства страны и правоприменительного опыта министерств, а также целевые научные исследования в конкретных сферах общественной жизни проводятся специализированными исследовательскими центрами по запросам различных органов и организаций. Поручать данного рода работу указанным центрам полномочно как Министерство юстиции ФРГ, так и
министерства юстиции федеральных земель, а также всевозможные
заинтересованные объединения (например, институт социологии права
в университете в г. Констанц, институт по изучению проблем правового государства в Свободном университете в г. Берлине). Кроме того,
каждое государственное ведомство и министерство в конечном счете
обязано анализировать степень эффективности соответствующих правовых норм в сфере своей компетенции. Таким образом, мониторинговые исследования в разнообразных сферах национального законодательства проводятся рядом заинтересованных субъектов.
Изучение эффективности национального законодательства в Испании представляет собой часть общего процесса законотворчества, в
котором на равных основаниях принимают участие практически все
министерства и ведомства, а также парламентские структуры страны,
обладающие правом законодательной инициативы 1.
Особая роль в работе по мониторингу и совершенствованию действующего законодательства принадлежит высшему консультативному органу Правительства — Государственному совету Испании. К числу его основных функций относится проведение анализа законотворческой деятельности органов исполнительной власти страны на предмет ее соответствия Конституции, нормам национального законодательства, а также подписанным международным соглашениям и договорам.
Анализ недостатков конкретных сфер действующего законодательства и формулирование задач по их совершенствованию осуществля1
См.: Изучение эффективности национального законодательства (Опыт
Испании) // материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / http://council.gov.ru/
kom_home/kom_met/conference/experience.htm.
135
ется руководствами министерств и ведомств страны. Причем ключевой структурой в данном процессе является Министерство Испании
по делам Правительства.
Классическим способом оценки действия правовых норм в Швеции является формирование правительственной комиссии в целях изучения потребности дальнейшего реформирования принятого законодательства 1. Для выполнения конкретных задач создаются специальные независимые комиссии, зачастую возглавляемые судьями высших
судов и привлекающие к участию в своей деятельности специалистов
всех политических партий, представленных в Парламенте страны. Кроме того, Правительство Швеции вправе поручить работу по оценке
эффективности действия законов юридическим факультетам или даже
конкретным профессорам права.
Результаты «частных инициатив» в сфере исследования эффективности законодательства (осуществленных ассоциациями работодателей, профсоюзами, союзами муниципальных органов и иными субъектами, представляющими определенные социальные группы) могут использоваться государством в качестве основы для проведения дальнейших исследований.
В Италии полномочиями по анализу эффективности нормативных
актов и их действия наделен Парламент 2. Основная работа по изучению эффективности национального законодательства осуществляется профильными комиссиями данного органа на этапе выработки законопроектов. Служба аппарата Палаты депутатов по бюджетным вопросам дает заключения по экономическим и финансовым последствиям принятия законопроектов. Парламент ежегодно проводит анализ
действующей законодательной базы в сфере долговременного бюджет1 См.: Горан Регнер. Оценка эффективности и действенности правовой
нормы (Точка зрения практикующего Законодателя Швеции) / Очерки методологии законотворчества: материалы первого конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству, Льеж (Бельгия) 9–11 сентября 1993 г.
Баден-Баден, 1996. С. 61–73.
2 См.: О механизмах изучения эффективности законодательства (Опыт
Италии) // материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / http://council.gov.ru/
kom_home/kom_met/conference/experience.htm.
136
ного финансирования. Кроме того, высший законодательный орган государства вправе проводить собственные расследования по вопросам
применения национальных законов.
В рамках осуществления правового мониторинга реализации нормативных актов в аппарате Палаты депутатов создана служба по изучению действующего законодательства и законодательной деятельности. Указанное подразделение готовит ежегодные доклады, привлекая
к этой работе научные и исследовательские организации (например,
Национальный исследовательский центр Италии); представляет собственные рекомендации по совершенствованию законодательной базы
(в том числе с учетом зарубежного опыта).
С другой стороны, параллельно работу по изучению эффективности законодательства и правоприменения осуществляют иные органы
власти Италии. В каждом министерстве страны функционируют специальные подразделения, осуществляющие контроль над исполнением законов в рамках сферы их ведения и участвующие в подготовке
предложений по совершенствованию национального законодательства.
Так, в аппарате Совета Министров Италии образован Департамент по
юридическим и правовым вопросам, уполномоченный осуществлять
оценку эффективности действующего законодательства с позиции правового регулирования ключевых областей государственной деятельности. Кроме того, указанный департамент осуществляет юридическую экспертизу всех законопроектов, подготавливаемых Правительством страны. Надо отметить, что с 2002 г. обязательной является
юридическая экспертиза нормотворческой деятельности исполнительной ветви власти, отнесенная к сфере компетенции Департамента аппарата Совета Министров Италии по делам государственной администрации. Независимую оценку эффективности реализации действующего законодательства в сфере расходования государственных средств
осуществляет Счетная палата Италии.
Помимо вышесказанного зарубежом накоплен интересный опыт
анализа регулирующего воздействия (далее по тексту — АРВ), фактически направленного на определение эффективности правового регулирования общественных отношений, что в некоторой степени сближает его с мониторинговой деятельностью.
Анализ регулирующего воздействия (АРВ) — это процесс систематического выявления и оценки с помощью последовательного анали-
137
тического метода (например, анализа выгод и издержек) возможных
эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или
иных регулятивных мер. Определяются цели, которые преследуют регулирующие органы, находятся варианты политических вмешательств,
с помощью которых этих целей можно добиться и сравнить возможные альтернативы. Такие альтернативы необходимо тщательно
оценить, используя для этого один и тот же аналитический метод,
после чего проинформировать тех, кто принимает решения, об эффективности различных вариантов и обеспечить, чтобы те, от кого
это зависит, выбирали наиболее действенный и эффективный способ решения поставленной задачи.
В разных странах правовые и политические основы требований о
проведении АРВ могут очень существенно отличаться. Так, в Реестре
АРВ за 2004 г. указаны следующие четыре основных формы:
а) требования, установленные законом (например, в Чешской Республике, в Республике Корее, в Мексике, а также в большинстве штатов Австралии);
б) требования, установленные в соответствии с указом или постановлением Президента (как в США);
в) требования, установленные в соответствии с указом министерств
или рекомендациями Премьер-министра (как в Австралии, Австрии,
Франции. Италии и Нидерландах);
г) требования, установленные в соответствии с директивой или решением Кабинета министров или правительства (как в Канаде, Дании, Финляндии, Ирландии, Японии, Новой Зеландии, Норвегии,
Польше, Португалии, Швеции и Соединенном Королевстве).
Некоторые страны, в которых требования о проведении АРВ были
введены уже давно и не основываются на положениях законодательства, утверждают, что подходы незаконодательного характера являются эффективным инструментом обеспечения надлежащих полномочий
органов, занимающихся реформой регулирования, позволяющим обеспечить высокий уровень соблюдения. Так, например, в США полагают, что полномочия, предоставленные в соответствии с президентским указом Административно-бюджетному управлению в отношении
оценки АРВ, являются достаточными для того, чтобы этот механизм
стал одним из ключевых гарантий качества АРВ, проводимых в стране. В Австралии также считается, что действующая в стране система,
138
в соответствии с которой политика в отношении АРВ устанавливается заявлением Премьер-министра, обеспечивает высокий уровень
соблюдения установленных требований.
Как показывает опыт, формальная основа политики в отношении АРВ может оказаться даже менее важной, чем другие, связанные с АРВ факторы, оказывающие влияние на его качество. В частности, при наличии сильной политической поддержки АРВ на
уровне правительства органы, занимающиеся реформой регулирования, которые должны обеспечить проведение этой политики в
жизнь, скорее всего преуспеют в обеспечении высокого уровня соблюдения установленных требований.
К факторам, оказывающим непосредственное влияние на качество АРВ, относят характер и объем требований, предъявляемых к
оценке качества АРВ со стороны внешних (по отношению к регулятивным) органов в государственной администрации, характер и
масштаб других механизмов оценки качества АРВ, степень интеграции АРВ с процессами консультаций с общественностью и характер и объем требований к ex post — оценке АРВ, который, по
определению, является, анализом ex ante.
Существует несколько детерминантов эффективности функции обеспечения качества АРВ, важнейшими из которых являются следующие
три фактора: а) уровень официальных полномочий, которыми наделена политика реформ регулирования; б) объем ресурсов и уровень компетентности органа, занимающегося реформой регулирования; в) уровень «неофициальных» полномочий, которой обладает орган, занимающийся реформой регулирования.
Что касается соблюдения формальных требований, предъявляемых
к АРВ, то здесь возможен большой разброс — от варианта, когда регулятивный орган несет полную ответственность за подготовку АРВ и
качество его деятельности в этой связи не подлежит никакому официальному контролю, до тех случаев, когда органы, занимающиеся реформой регулирования, имеют возможность не дать предложению о
регулировании ход, если полагают, что требования, предъявляемых к
АРВ, не были надлежащим образом соблюдены. Между этими двумя
«полюсами» существует целый ряд промежуточных вариантов.
Отмечается, что наибольшими полномочиями в этом смысле обладает Административно-бюджетное управление США: ни одно ведом-
139
ство в стране не имеет права опубликовать проект планируемой нормы регулирования до тех пор, пока Административно-бюджетное
управление не даст свое заключение о том, что возможные выгоды
от введения этой нормы оправдывают сопряженные с ней издержки.
Таким образом, в ходе процесса нормотворчества данный контрольный
орган имеет право вето. Такой контроль нормотворчества и АРВ со
стороны Административно-бюджетного управления важен для обеспечения высокого качества АРВ. Более того, США считают наличие
сильной политической поддержки практики централизованного надзора за регулятивной политикой одним из трех ключевых элементов
своего подхода к разработке и реализации этой политики — наряду с
надежностью процессов АРВ в целом и прозрачностью и подотчетностью, обеспечиваемой, в частности, путем организации открытых консультаций с общественностью. В последнее время Административнобюджетное управление США стало заметно шире использовать данные ему полномочия, о чем свидетельствует существенное увеличение в последние годы количества регулятивных норм, возвращенных в соответствующие ведомства на доработку.
В других странах контрольные органы также обязаны проводить
оценку АРВ, однако несоблюдение установленных требований не создает каких-либо препятствий для дальнейшего хода процесса введения соответствующей нормы регулирования. Например, в Австралии
Офис по контролю за регулированием в настоящее время имеет лишь
возможность уведомить лиц, принимающих решения, о несоблюдении требований о проведении АРВ, а также ежегодно публиковать
данные о несоблюдении в качестве дальнейших санкций по отношению к нарушителям. Вместе с тем, согласно законодательству страны,
по общему правилу ни одно предложение о регулировании, имеющее
серьезные последствия для бизнеса, не может быть представлено на
рассмотрение в Кабинет министров или другой компетентный орган,
если государственные требования о проведении АРВ не были соблюдены. Это уже близко к тому уровню полномочий, которыми наделено
Административно-бюджетное управление США.
В последние годы эффективность централизованного контроля
качества АРВ повысилась и в ряде других стран. В частности, серьезные перемены произошли после 2003 г. в Соединенном Королевстве. Теперь АРВ необходимо «согласовывать» с государствен-
140
ным Исполнительным комитетом по совершенствованию регулирования (Better Regulation Executive). Кроме того, роль Исполнительного комитета по совершенствованию регулирования в области проверки АРВ была расширена путем учреждения Комитета по
регулятивной отчетности (Panel for Regulatory Accountability) (см.
ниже), а государственное агентство Служба малого бизнеса (SmallBusiness Service) занимается проверкой АРВ в тех случаях, когда
предлагаемая норма имеет серьезные последствия для малого бизнеса. Кроме того, в 2005 г. были значительно увеличены ресурсы,
находящиеся в распоряжении Исполнительного комитета по совершенствованию регулирования, а крут его полномочий по отношению к независимым регулятивным органам был расширен.
В Новой Зеландии в 2002 г. была укреплена роль Отдела оценки
эффективности государственного регулирования (Regulatory Impact
Analysis Unit): теперь замечания этого органа по всем АРВ должны
подаваться на рассмотрение в Кабинет министров. В Австралии недавно было принято требование о об обязательном использовании при
подготовке всех АРВ программного продукта «Business Cost Calculator»
(«Калькулятор издержек для бизнеса»), а в соответствующих случаях
и «Small Business Compliance Costing Tool» («Подсчет издержек соблюдения для малого бизнеса»), которые помогают выявить и квантифицировать издержки регулирования и соблюсти соответствие с используемыми в АРВ методическими подходами.
Несмотря на то, что наиболее распространенной формой обеспечения контроля качества АРВ является требование об оценке АРВ независимым органом внутри государственной администрации, во многих странах действуют также дополнительные механизмы оценки и/
или контроля качества АРВ. Так, в Соединенном Королевстве реализовано несколько дополнительных механизмов контроля, в том числе
тот, который в настоящее время находится в стадии обсуждения. Сейчас министры обязаны лично засвидетельствовать соответствие документов АРВ установленным требованиям. В предложениях по пересмотру процесса АРВ, которые в настоящее время обсуждаются в рамках консультаций с общественностью, содержится положение о том,
что главные экономисты министерств также должны представить свое
заявление, касающееся доказательной базы того анализа, который
включен в АРВ.
141
Предложения о регулировании, которые могут повлечь серьезное дополнительное бремя издержек для бизнеса, должны пройти
проверку в Комитете по регулятивной отчетности, во главе которого стоит премьер-министр. Этот Комитет получает документы по АРВ,
прошедшие согласование в Исполнительном комитете по совершенствованию регулирования. Представление предложения на рассмотрение Комитета по регулятивной отчетности происходит до того, как
оно будет подано на утверждение в правительство.
АРВ все теснее интегрируется с процессами консультаций с общественностью. Однако в разных странах используются различные подходы к представлению документов АРВ для консультаций, а во многих странах этого до сих пор не происходит вообще.
К странам, которые обнародуют документы по АРВ для проведения
консультаций с общественностью в процессе совершенствования законодательства, относятся Канада, Дания, Финляндия, Италия, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Швеция, Швейцария, Соединенное Королевство, США.
Среди стран, которые обнародуют свои документы по АРВ только в
исключительных случаях, называют Японию и Португалию.
Обнародование документов по АРВ, только когда соответствующая
норма регулирования подается на рассмотрение в Парламент или Совет министров, происходит в Австралии, Франции, Исландии и Нидерландах.
К странам, которые не обнародуют документы по АРВ, относятся
Австрия, Венгрия, Ирландия, Корея, Испания и Турция.
То, на каких именно этапах нормотворческого процесса происходит обнародование документов АРВ в разных странах, вероятно, отражает различия во взглядах на задачи такого обнародования.
Если документы АРВ публикуются на относительно ранних стадиях нормотворческого процесса, то есть реальная возможность провести общественные консультации, результаты которых вполне могут повлиять на то, каким будет окончательный вариант разрабатываемой
нормы. При этом документы АРВ используются для того, чтобы предоставить обществу и всем заинтересованным кругам подробную информацию о предлагаемой норме регулирования. В этом случае те группы, к которым обращаются за консультацией, реализуют эффективный механизм обеспечения качества АРВ, поскольку дополнительная
142
информация и обратная связь, получаемая в процессе консультаций,
обязательно в той или иной мере приводит к переоценке и пересмотру
анализа.
Таким образом, цель консультаций, которые проводятся по поводу
документов АРВ, состоит в том, чтобы получить дополнительные данные и информацию об отношении заинтересованных кругов к разрабатываемой норме, а также внести соответствующий вклад в нормотворческий процесс.
Если же документы АРВ публикуются на более поздней стадии (например, во время парламентских слушаний), то вероятность того, что
полученный от общества обратный ответ сможет как-то повлиять на
ход политического процесса, становится гораздо ниже. В этих случаях обнародование документов АРВ производится, прежде всего, в целях обеспечения требований прозрачности и подотчетности, а не для
того, чтобы повысить качество правового регулирования.
Во многих странах, где документы АРВ обнародуются на более поздних стадиях нормотворческого процесса, зачастую используется
практика проведения других форм консультаций на более ранних его
этапах.
Например, в Австралии отсутствует официальная государственная
политика проведения консультаций на уровне Федерального правительства, но в ходе нормотворческого процесса регулятивные органы
так или иначе проводят определенные виды консультаций. Вопрос о
наличии у отдельных ведомств собственных методических руководств
по организации механизма консультаций также представляет собой
один из девяти показателей эффективности государственного регулирования в Австралии. Но поскольку аналитическое обоснование предлагаемых норм регулирования на этих более ранних этапах консультаций не публикуется, то возможность полноценного участия заинтересованных кругов в процессе нормотворчества, естественно, ограничена.
Правительство Новой Зеландии в 2001 г. ввело требование о публикации всех АРВ на сайтах соответствующих министерств, а также на главной странице сайта Министерства экономического развития. Однако вопрос о времени такой публикации решается по
усмотрению соответствующего министра и/или Кабинета министров. В этой связи публикация материалов АРВ в ряде случаев
143
может производиться только после того, как Кабинет министров
рассмотрит и примет решение по этому вопросу.
Публикация документов АРВ может стать механизмом обеспечения качества АРВ даже в тех случаях, когда это производится главным
образом для целей соблюдения требований прозрачности (как, например, в Австралии, на уровне федерального правительства), а не для
проведения консультаций как таковых. Иными словами, несмотря на
то, что получаемая от общества обратная реакция не оказывает существенного влияния (так как она не влечет пересмотра и усовершенствования анализа), уже само осознание необходимости обнародования документов АРВ стимулирует регулятивные органы к
соблюдению более высоких стандартов.
Когда АРВ проводится в отношении новых норм регулирования, то
он представляет собой анализ ех ante — т. е. анализ, основанный на
использовании ожидаемых величин, поэтому в нем неизбежно могут
быть довольно серьезные ошибки. Требование о проведении оценки
регулирующего воздействия ех post также может оказать положительное влияние на качество АРВ, который проводится ex ante. A именно, если известно, что относительно скоро АРВ обязательно будет
проверен, нецелесообразно тем или иным образом «манипулировать» результатами анализа, чтобы «провести» норму, оцениваемую
посредством АРВ. Оценка ex post может помочь выявить системные ошибки в методологии АРВ и тем самым способствовать улучшению методики анализа в будущем. Для того чтобы это произошло, необходимо, чтобы сами результаты оценки ex post тоже систематически оценивались, а полученные в итоге выводы находили свое
отражение в методических руководствах по проведению АРВ.
Оценки ex post могут быть нескольких видов:
а) контроль содержания — это оценка АРВ на предмет наличия в
нем тех элементов, которые указаны в требованиях о проведении АРВ,
и, в некоторых случаях, оценка качества каждого из этих элементов;
б) контроль результатов — это оценка АРВ с точки зрения того,
насколько анализ регулирующего воздействия ex ante соответствует
фактической ситуации (т. е. насколько «правильным» оказался прогноз).
в) контроль функциональности — это оценка результативности АРВ,
т. е. способности упростить процесс нормотворчества и обеспечить
действенное и эффективное регулирование.
144
В некоторых странах используются индикаторы эффективности
АРВ, которые можно считать основой для оценок АРВ ex post, в рамках предложенной классификации.
В Соединенном Королевстве проводится систематический мониторинг уровня соблюдения требований о проведении АРВ, и в последние годы этот показатель близок к 100 %. При этом отмечается, что
неясно, каким критериям должны для этого соответствовать документы АРВ. Национальное финансово-ревизионное управление сообщает также, что АРВ, как правило, приводит к внесению изменений в
предложения о регулировании.
В Австралии публикуются ежегодные отчеты о соблюдении девяти
показателей эффективности государственного регулирования. Эти показатели были разработаны в 1997 г., и три из них непосредственно
касаются качества АРВ: а) процент АРВ, в которых надлежащим образом проанализирован вопрос о чистых выгодах регулирования для
общества; б) процент АРВ, в которых надлежащим образом обосновано бремя издержек, которые должен понести бизнес в связи с регулированием; в) процент АРВ, в которые включен надлежащим образом
оформленный отчет о консультациях с общественностью. Зарегистрированный уровень соблюдения оказался в целом высоким: в 2003–
2004 гг. по всем трем показателям он достиг 91 %. Но, несмотря на
это, вопросы качества регулирования по-прежнему являются предметом постоянного беспокойства, в связи с чем в августе 2006 г. правительство вынуждено было объявить о внесении существенных изменений и дополнений в требования, касающиеся процессов АРВ и механизмов обеспечения качества регулирования. В результате строгость
требований к АРВ в Австралии в настоящее время повышается, а
совокупность связанных с этим показателей — расширяется.
Помимо подходов, основанных на оценке показателей, в последние
годы стали проводиться и более содержательные оценки АРВ. Одним
из характерных примеров в этом смысле может послужить Соединенное Королевство.
Начиная с 2000 г. Национальное финансово-ревизионное управление публикует ежегодный бюллетень «Оценки анализов регулирующего воздействия», где дается детальный обзор эффективности АРВ. Этот обзор составляется на базе нескольких АРВ, опубликованных за истекший год. С учетом временного фактора проверку
145
результатов здесь провести довольно трудно. Тем не менее этот
подход считается весьма эффективным инструментом выявления
проблем в практике АРВ и позволяет предпринять определенные
меры, направленные на повышение качества последующих АРВ.
Эта форма оценки является достаточно независимой, так как британское Национальное финансово-ревизионное управление по закону является органом, независимым от правительства; более того,
оно не несет никакой ответственности за первоначальную оценку
соответствия АРВ установленным требованиям.
В некоторых случаях документы АРВ проверяет парламентский комитет, который может затребовать дополнительную информацию, касающуюся этого анализа. Эта функция включает также ex post-проверку содержания АРВ. Она несколько шире, чем обычная проверка,
которую проводят парламентские комитеты, так как парламент, как
правило, имеет право отклонить акты делегированного законодательства (т. е. акты законодательного характера, издаваемые правительством по уполномочию парламента).
Еще одной формой ex post-проверки содержания АРВ является судебная проверка, которая в некоторых странах (в особенности в США)
может быть важным элементом контроля за использованием регулятивных полномочий. Если по результатам судебной проверки будет
выявлено серьезное несоответствие документов АРВ установленным
требованиям, то это тоже может привести к тому, что соответствующая законодательная норма будет признана недействительной. Таким
образом, возможность проведения судебной проверки может представлять важный механизм обеспечения контроля качества АРВ.
В Австралии правительство недавно приняло содержащуюся в докладе о пересмотре системы регулирования рекомендацию о создании
в стране программы выборочных проверок эффективности норм регулирования через год или два после введения их в действие, причем
основное внимание в таких проверках должно уделяться тем нормам,
по которым АРВ, по соображениям срочности вопроса не проводился, а также тем, в отношении которых результаты АРВ показали наличие существенной неопределенности относительно связанных с ними
выгод или бремени издержек их соблюдения. В этом докладе рекомендовалось также заменить действующее требование о 10-летнем сроке
пересмотра и оценки действенности норм регулирования более корот-
146
ким (пятилетним) циклом, который предусматривал бы необходимость
проведения каждые пять лет ex post-оценок в рамках новых АРВ. Однако эта рекомендация была правительством отклонена.
В Реестре АРВ перечислен ряд механизмов ex post-проверок, которые применяются в настоящее время. Этот список свидетельствует о
том, насколько различными могут быть подходы к таким проверкам и
насколько разным может быть объем требований применительно к различным нормам регулирования. В Дании правительство ежегодно отбирает примерно 15 законов, которые через три года после введения
их в действие должны пройти соответствующую проверку. В Германии разработана концепция ретроспективного АРВ, который должен
проводиться тогда, когда будет накоплен определенный опыт работы с
новой нормой регулирования. Департаменты Еврокомиссии обязаны
представлять планы мониторинга и оценки предложений о регулировании, при этом в сами эти предложения должно быть в соответствующих случаях включено положение о проверке, в особенности если
речь идет о регулировании в таких областях, где возможен быстрый
технологический прогресс.
Вышеуказанные типичные достоинства и трудности, выявленные в
процессе анализа эффективности правового регулирования в иностранных государствах, необходимо учитывать в ходе внедрения и применения в России института правового мониторинга, существенным
элементом которого является оценка эффективности правовых норм.
147
ГЛАВА 4
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
В ПРАВОВОМ МОНИТОРИНГЕ
§ 4.1. Значение социологических исследований
в правовом мониторинге
Интерес к вопросам социальной обусловленности права в условиях современной России в значительной степени снизился, в том числе
и в общетеоретических работах. Существующие работы по данной проблематике 1 мало цитируются и используются. Соотношение правовых и социальных регуляторов общественных отношений, правовые
и социальные механизмы действия права, анализ интересов социальных слоев и групп привлекает все меньшее внимание исследователей.
Снижение внимания к вопросам социальной обусловленности норм
приводит к тому, что интересы, защищаемые правовыми требованиям, реализуются на стадии правотворчества и правоприменения с помощью сложных, непрозрачных схем. Общий интерес, декларируемый
в законе как общеобязательное требование (или цель правового регулирования общественных отношений), на стадии конкретизации
нормы закона в нормативные правовые акты, а еще более на стадии
правоприменения деформируется. При этом в качестве защищае-
1
Казимирчук В. П. Право и методы его изучения. М., 1965; Кудрявцев В. Н.,
Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В. В. Эффективность правовых норм. М., 1980; Эффективность правосудия и проблема устранения
судебных ошибок // Отв. ред. В. Н. Кудрявцев. М., 1975; Кудрявцев В. Н.,
Васильев А. М. Право: развитие общего понятия // Советское государство и
право. 1985. № 7; Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология.
М., 1982; Кудрявцев В. Н., Казимирчук В. П. Современная социология права. М., 1995; Право и социология / Под ред Ю. А. Тихомирова и В. П. Казимирчука. М., 1973; Проблемы социологии права / Под ред. В. Н. Кудрявцева. Вильнюс, 1970; Явич С. Л. Право и общественные отношения. М.,
1971; Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М.,
1971.
148
мых законом интересов провозглашаются интересы конкретных
групп, слоев, иных социальных образований.
Социально-правовые исследования, или социологическое изучение
процессов правообразования и правоприменения, в значительной степени могут предупредить такие негативные процессы. В определенной мере интерес исследователей к вопросам правового мониторинга
связан с тем, что законы, принятые для повышения эффективности
регулирования социальных процессов и отношений, по-новому складывающихся во многих сферах общественной жизни, действуют не
так, как планирует законодатель. Ведение правого мониторинга должно ответить на вопрос — что в принятых правовых нормах, в особенностях правоприменения, организации властных структур, способах
организации экономической жизни общества, его социальной структуры, состоянии общественного сознания населения предопределяет
низкую эффективность действия закона.
В настоящее время необязательность исполнения требований закона становится допустимым не только для граждан, но и для лиц, применяющих закон. Основания, по которым эти требования не исполняются, могут быть различны — от нецелесообразности, до ссылок на
отсутствие норм, принятых в развитие положений закона, на пробелы
в законодательстве или его противоречивость. В этой ситуации важным становится быстрая реакция со стороны государства как для определения правовой причины невыполнения требований закона, так и
в целях дать рекомендации по использованию имеющейся нормативной базы для достижения целей, заложенных в законе, или же для принятия иных, не чисто правовых мер 1.
1 Например, отечественные бизнесмены, по данным ВЦИОМа, утверждают, что на выделение участка и получение разрешения на реконструкцию и
строительство в соответствии с правилами затрачивают в три раза больше
времени, чем с помощью взятки (Пресс-выпуск. 2008. № 889. 3 марта). Нереагирование на такую ситуацию или снижение требований при выдаче разрешений будет способствовать коррупционным проявлениям. Палитра возможных действий достаточно широка: от стандартизации действий всех участников правоотношений (процессуальная закрепленность) до создания крупных специализированных структур, разрешающих эти вопросы, и подконтрольных при этом как органам государственной власти, так и сообществам
хозяйствующих субъектов (саморегулируемым организациям).
149
Важнейшим из признаков закона является общеобязательность. Общеобязательность — это не просто юридическая квалификация закона как особого нормативного правового акта, но юридически оформленная общая воля. Непризнание этой воли — признак социальной
нестабильности и конфликтности общества. Закон может быть общим,
рамочным, детализирующим правовые процедуры или только определяющим общие цели регулирования, но он не может нарушаться или
произвольно толковаться. Именно закон закрепляет общую волю государственно оформленного общества, общие цели регулирования,
правомерное и неправомерное поведение граждан и иных субъектов.
Неточность отражения в законе регулируемых социальных процессов
требует от государства адекватного ответа — отмены или изменения
норм закона, превращающего социальное регулирование процессов в
формальное правоприменение 1. Формальное правоприменение позволяет при формально точном исполнении правовых предписаний реализовывать интересы определенных групп и структур в ущерб общему интересу, заложенному в закон и иные нормативные правовые акты.
Широкая трактовка права снимает задачу определения реальных,
конкретных интересов социальных групп, апеллируя по преимуществу к категориям справедливого и несправедливого, традиционному
противопоставлению интереса гражданина и интереса государства.
Мы согласны с позицией С. Л. Явича и иных исследователей, которые рассматривают правовое регулирование «как совокупность форм
юридического воздействия государства на сознательную деятельность
людей. Основная задача правового воздействия — определить границы поведения людей и соответственно упорядочить общественные отношения в общенародных интересах» 2. Отправной точкой является
именно сознательная, совместная деятельность людей, осуществляющаяся по своим законам, регулирование которой не всегда и не в полной мере нуждается в правовом оформлении. Законы совместной деятельности людей, или социальные законы, должны быть прежде
1 Особое место в реализации общей воли должны занять подзаконные акты.
Именно подзаконные акты создают систему норм, в совокупности реализующих намерения законодателя и закрепленные цели государственной политики.
2 Проблемы эффективности работы управленческих органов / Отв. ред.
Ю. А. Тихомиров. М., 1973. С. 81.
150
изучены и правильно поняты для того, чтобы перейти от стихийного
санкционирования сложившихся устойчивых форм поведения к сознательному регулированию и воздействию на общественные отношения. Именно это является предпосылкой использования права как
эффективного регулятора общественных отношений.
Многими исследователями признается, что «задачей законодателя
является установление тех общественных отношений, которые возникли в общественной практике и функционирование которых без юридического механизма затруднительно или невозможно» 1. Тем не менее недостаточно определить те общественные отношения, для регулирования которых необходимо разработать правовые механизмы.
Важно, чтобы эти механизмы были адекватны этим отношениям и своевременно скорректированы.
Именно разработка механизмов социального регулирования, корректно включающих в себя в качестве основного компонента правовые регуляторы — вот основная задача социологических исследований в праве. Традиционный подход, когда эффективность понимается
как достижение социального результата при действии правильно выбранных правовых мер, не учитывает важнейшего обстоятельства, что
процесс применения нормы сам вызывает необходимость дополнительных регулирующих воздействий в ответ на изменение условий, в
которых осуществляется управленческое воздействие.
Поскольку объектом правового регулирования (правоприменения)
являются общественные отношения, суженные (конкретизированные)
иногда по сфере, территории или иному признаку, то мониторинг процесса правоприменения приобретает особое значение. Кроме того, не
меньшее значение для организации мониторинга приобретают вопросы официального и неофициального толкования закона.
Общепризнано, что «…законотворчество органов государственной
власти есть не что иное, как изучение потребностей и возможностей
общества в сферах, подлежащих государственно-властному регулированию…» 2.
1
Бошно С. В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004.
№ 2. С. 95–106.
2 Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 32.
151
Решить эту задачу нельзя, оставаясь в пределах формально-логического, правового анализа. Необходим социологический объемный
анализ происходящих в обществе процессов для выделения наиболее
существенных, нуждающихся в государственном санкционировании
и закреплении процессов, средств, целей и иных формализованных
моментов реальных общественных отношений.
В настоящее время делается значительный акцент на изучении эффективности и организации мониторинга именно правовых средств
регулирования, а не на том, насколько адекватны и эффективны применяемые способы правового воздействия на общественные отношения. Многие исследователи признают, что «институты права и законодательства, не всегда совпадающие друг с другом, ориентированы скорее на специфику механизма правового регулирования, той или иной
сферы общественных отношений, на свои внутренние критерии, чем
на анализ потребностей той или иной сферы общественных отношений, к которой обращены нормы права» 1.
Мониторинг и социально-правовые исследования, включаемые в
состав мониторинга, как раз и должны обеспечить действенность законов, нормативно-правовых актов, оптимизировать правоприменение.
Характер масштабных социально-правовых исследований, которые
должны осуществляться в сфере права (действия закона), существенно меняется в зависимости от поставленных целей.
С одной стороны, социально-правовые исследования, входящие в
правовой мониторинг, должны соответствовать общим требованиям
социологического анализа. С другой — быть четко подчинены задаче
совершенствования механизма правового регулирования.
К числу общесоциологических требований можно отнести следующие положения.
Во-первых, необходим объективный анализ действительности, исключающий односторонность, четкое определение интересов общественных групп и четкая постановка научных задач, вытекающая из
этой оценки.
Во-вторых, следует изучать конкретные правовые институты или
нормативные акты с учетом истории их возникновения и развития.
В-третьих, социологический анализ любого правового явления или
процесса предполагает систематизацию всего материала, накопленного
1
152
Бачило И. Л. Указ. соч. С. 34.
в этой сфере другими науками, оценку этого процесса представителями различных классов и общественных групп.
Важно в ходе социологического анализа учитывать конституирующую роль права и изучать — что система права закрепляет, легализует, санкционирует в форме желаемого, обязательного, социально ценного. При этом сопоставление правовых и неправовых регуляторов
важно осуществлять не только на стадии определения социальных целей правового регулирования, но и на всех этапах правоприменения,
постоянно. Принимая закон, законодатель должен разрабатывать систему мониторингового сопровождения закона с точки зрения достижения тех целей, которые в нем заложены и для достижения которых
этот закон принимался. Эта задача ставится достаточно последовательно. Так, например, в Докладе о состоянии законодательства РФ 2007 г.
«Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и
внешней политики» предложено вести социальный паспорт законопроекта, включаемый в досье закона, который должен давать «характеристику социального воздействия принимаемого документа на социальную систему…». Тем не менее последовательно эта работа еще
не ведется, возможно, из-за отсутствия необходимых методических разработок и иных научно обоснованных рекомендаций, включающих
определение системы показателей, измеряемых в режиме мониторинга.
Не ведется мониторинг формирования правосознания граждан под
влиянием применения или неприменения норм закона в конкретной
сфере регулирования или в отношении отдельных, урегулированных
законом социальных процессов. Именно представление граждан о
желаемом, допустимом или возможном в сфере действия закона предопределяет, будут ли они следовать предписаниям закона, насколько
закон будет действенным регулятором.
Непрямое, опосредованное влияние правовых запретов, дозволений
и предписаний на сознание и поведение граждан и иных субъектов
правоотношений не учитывается в достаточной мере. Хотя, например,
неприменение мер ответственности в некоторых типичных ситуациях
оказывает формирующее воздействие на общественные отношения и
участников правоотношений в большей мере, чем сама норма.
Социологический анализ позволяет своевременно выявить болевые
точки правоприменения, т. е. определить, какие механизмы правоприменения (действия органов власти, состояние общественного со-
153
знания, социальная стратификации общества) не срабатывают: нет своевременной фиксации отклонений от желаемого развития и непринятие мер по предупреждению отклонений, отсутствие активных действий госорганов по восстановлению статус-кво (не реагирование при
отклонениях). Здесь необходимо подчеркнуть — речь идет не о правонарушениях, а именно об отсутствии желаемого позитивного (запланированного) результата, на достижение которого и направлена
норма, правовой акт, закон. Зачастую в ходе правоприменения нормы реализуются не в полном объеме — в той части, которая отвечает интересам определенных слоев и групп. При этом происходит
подмена общего интереса, на защиту которого направлена норма,
интересом этой группы. В сущности, это практическое толкование
смысла нормативного правового акта (поведенческая интерпретация). Выжидательная позиция органов государственной (и местной)
власти зачастую приводит к формированию социально-типичного,
одобряемого большинством населения поведения, корректировка
которого в дальнейшем будет представлять значительную трудность.
Поэтому так важно четко определить, что именно понимается под
результатом действия правового регулирования. Необходимо в ходе
правового мониторинга постоянно отслеживать связь между желаемым социальным результатом (целью регулирования) и теми элементами правовой системы (механизма правового регулирования), которые в наибольшей степени могут в данных условиях повлиять на
социальный результат. Это могут быть как процедурные моменты,
так и иные, связанные с недостаточно четким определением как
стратегии действий органов государственной власти, общих целей
регулирования, так и позиции конкретных органов власти по конкретным вопросам правоприменения.
Все эти моменты должны быть выявлены в ходе правового мониторинга, в том числе и с помощью социологических исследований.
Обоснованным является представление о том, что «правовой мониторинг... охватывает собой такие стадии юридической деятельности,
как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс» 1. На каж1
Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 25–38.
154
дой из стадий правовой мониторинг обладает своей спецификой. Если
на правотворческой стадии целью правового мониторинга является
определение того, что в общественных отношениях нуждается в правовом закреплении и форма этого закрепления, то мониторинг правоприменительной деятельности предполагает оценку правовых средств
с точки зрения тех целей, которые были заложены при принятии нормы или закона. Если поставленные цели не достигаются, или у правоприменителей возникают сомнения в адекватности выбранных средств,
то в ходе правового мониторинга как вида обратной связи должны вырабатываться правовые решения, в большей мере соответствующие
наличным условиям и конкретной ситуации. Без этого правовой мониторинг превратится лишь в констатацию противоречий и пробелов
действующего законодательства.
В этой связи обоснованным представляется понимание мониторинга
не просто как метода, с помощью которого осуществляется наблюдение и анализ (что, безусловно, справедливо), но и вида контрольной
деятельности государственных органов власти, целенаправленно
изучающих реальную практику действия законов и норм. «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики является методом осуществления государственного контроля» 1 . Иными
словами, сбор и анализ информации о состоянии наблюдаемого закона осуществляется «с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения
нежелательных последствий его применения» 2 .
Именно целенаправленность, подчиненность изучения реальной
правоприменительной практики совершенствованию недействующих
или действующих не в полном объеме правовых положений составляет суть правового мониторинга. Непредвзятое, объемное изучение реальной правоприменительной практики, обобщение этой практики различными органами власти в территориальном и отраслевом разрезе
— составляет ядро правового мониторинга. Именно потому, что эта
задача — изучение реального осуществления общественных отношений в условиях правового регулирования или правового вакуума — не
1
Толмачева Н. Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности
законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал
Российского права. 2006. № 10. С. 78–84.
2 Там же.
155
решалась в течение длительного времени, идея правового мониторинга
как средства систематизации и обобщения всех данных о действии законов и их эффективности была встречена с таким воодушевлением.
Поскольку объемные, углубленные, скоординированные конкретносоциологические исследования в настоящее время по разным причинам не проводятся, получили распространение иные формы социологического обоснования принимаемых правовых решений.
Наиболее распространенная и применяемая форма социологического обеспечения правового мониторинга — изучение правосознания
правоприменителей с помощью экспертных оценок, дополняемых анализом общественного мнения различных групп населения.
Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в
том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том числе государственных служащих) отражаются как качество закона, так и
особенности правоприменительной деятельности в той сфере реального управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный
опрос способен отчасти заменить масштабные социологические исследования эффективности действия законов и отдельных норм, позволяет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.
Кроме того, в ходе мониторинга необходимо изучать позиции, оценки и представления иных участников регулируемых правоотношений,
представителей гражданского общества — бизнес-структур, общественных объединений ( в том числе профессиональных).
Важнейшей составной частью правового мониторинга является постоянная организация изучения правового сознания и правовой культуры населения и правоприменителей.
Именно в связи с необходимостью оценки правоприменительной
практики с точки зрения ее соответствия целям и намерениям законодателя, общественным потребностям, социально-экономическим условиям важно организовать в составе правового мониторинга постоянное изучение правового сознания населения и различных категорий специалистов, в том числе отслеживание их мнения по вопросам
правоприменения, изучение динамики их отношения к закону и органам власти.
Правосознание при этом должно пониматься предельно широко —
как «взгляды, представления, мысли, чувства, настроения, выражающие
156
понимание необходимости установления и функционирования определенного порядка в обществе» 1.
В ходе правового мониторинга должно осуществляться комплексное изучение правосознания. Необоснованным является представление о том, что при изучении правосознания можно ограничиться исследованием общественного мнении различных групп населения и
правоприменителей. Не менее важной задачей является изучение тех
правовых взглядов и теорий, которые получили распространение в
обществе. Научное и профессиональное правосознание в такой же мере
должно быть объектом исследования в ходе правового мониторинга,
как и правосознание граждан.
Исследование правосознания населения России в настоящее время
осуществляется различными исследователями большей частью в контексте решения определенных практических задач. Многие из этих
исследований направлены только на выявление общественного мнения — коллективного суждения по определенному вопросу. Комплексное исследование правосознания в мониторинговом режиме практически не осуществляется. Многие интересные данные, которые получают различные социологические службы и исследователи, трудны для
использования из-за различия в методических подходах, несопоставимости получаемых результатов, не всегда высокой достоверности и
репрезентативности. К числу недостатков этих исследований можно
отнести также определенную фрагментарность и то, что они не обеспечивают полноту охвата проблем правового сознания и правовой культуры современного общества.
При осуществлении правового мониторинга должна происходить координация проведения опросов различными социологическими центрами и исследователями, что позволит обеспечить большую комплексность
и постоянство наблюдений по многим направлениям и проблемам.
При организации правового мониторинга необходимо планировать
изучение состояния правосознания по заранее определенным параметрам. При этом индикаторы и показатели состояния общественного сознания могут быть как постоянными, так и переменными, зависящими от конкретных, актуальных задач правового регулирования.
1
Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и законность. М.,
1973. С. 19.
157
К числу общих показателей, уже эмпирически выделенных в пределах многих социологических исследований, можно отнести такие, как
общее отношение к праву как социальной ценности, отношение к государственным органам власти, оценка функций государства и пределов государственного вмешательства в социально-экономические процессы, оценка исполняемости и неисполняемости законов в различных сферах, установки на соблюдение и несоблюдение закона, правовая информированность и потребность населения в правовых знаниях, опыт населения по взаимодействию с органами исполнительной
власти и местного самоуправления, уровень общественного доверия к
различным структурам власти и ряд других.
Мониторинг правосознания может также осуществляться и в ходе
социологического сопровождения принимаемых органами государственной власти решений. В этих целях на органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации уже в настоящее время возлагаются обязанности по регулярному проведению социологических
опросов населения по оценке эффективности применения и исполнения законов субъекта Российской Федерации. Разработка показателей
и методическое обеспечение таких исследований может осуществляться Центром правового мониторинга, создание которого обосновывается в настоящей работе.
Как уже было сказано выше, правовой мониторинг должен вестись
на всех стадиях законотворческой и правоприменительной деятельности: предпроектной, подготовки закона, принятия закона, реализации закона. На каждой из стадий изучение правосознания (как часть
правового мониторинга) обладает определенной спецификой, связанной как с целями, так и с применяемыми методами.
Наибольшую важность для будущей эффективности закона имеет
именно предпроектная стадия, на которой определяются цели регулирования, анализируется соотношение потребностей и интересов участников будущих правоотношений, изучается сложившаяся практика
регулирования, необходимость и место правовой регламентации. В
этом контексте изучение мнения различных участников правоотношений поможет выявить степень осознания различными социальными
группами своих интересов, отношение этих групп к закрепившимся
фактически отношениям (нормам) и необходимости их правового закрепления в виде правовых норм.
158
С учетом пробелов и противоречий действующего законодательства
большое распространение получило закрепление тех или иных отношений по факту — с учетом сложившейся социальной практики регулирования этих отношений. Это открывает перед отдельными социальными группами возможность донормативного конституирования
своего интереса в качестве правового, нуждающегося в правовом закреплении. Комплексное изучение отношения социальных групп, различающихся по своему месту в регулируемых отношениях, к предлагаемым правовым решениям позволит определить социальную природу того интереса, который планируется закрепить законодательно.
Незаменимыми здесь могут быть мониторинговые наблюдения за динамикой изменения общественного мнения различных групп.
На стадии подготовки и принятия закона акцент должен делаться на уже сформулированных нормативных положениях. Именно
эти положения должны предлагаться для оценки как населения, так
и различных категорий специалистов в ходе социологических опросов. Опросы эти должны осуществляться различными субъектами: общественными организациями и экспертными сообществами,
органами законодательной и исполнительной власти как федеральными, так и субъектов Федерации, профессиональными и бизнессообществами, социологическими центрами и научными организациями. Подобный подход позволит избежать односторонности и субъективизма в оценке состояния правосознания населения, ориентаций,
установок, позиции граждан. Тем не менее важно обеспечивать координацию и согласование подобных опросов, для того чтобы можно
было обеспечивать проверяемость (верификацию) и сопоставление полученных данных. С учетом того, что речь идет о законопроектной
работе, целесообразнее всего, чтобы эту инициативу взяли на себя законодательные органы власти, а непосредственную работу проводили
центры правового мониторинга.
На стадии реализации закона важным становится уже не только организация изучения общественного мнения по поводу того или иного
положения закона или иного правового решения, но и комплексное
социологическое изучение последствий реализации принятых норм
для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. На
этой стадии изучение правосознания должно быть включено в социально-правовые исследования эффективности регулирования конкрет-
159
ных сфер общественной жизни или актуальных социальных проблем,
требующих комплексного правового подхода.
Планирование и организация отмеченных исследований в ходе правового мониторинга потребует привлечения большого числа исполнителей, а также планирование и координацию социально-правовых
исследований, что безусловно потребует создания единого координационного центра.
Здесь важно добиться оперативности в учете возможных отклонений в ходе реализации закона. В общественном сознании нарастающие трудности и противоречия при реализации закона могут находить
отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен
на выявление состояния сознания тех групп населения, которые правильно определены. Это могут быть как социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую выгоду от изменений в
механизме правового регулирования. Здесь же могут быть выявлены
противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуации, возникшей в результате действия закона. Подобное противоречие должно послужить основанием для углубленного социально-экономического анализа действенности закона, его социальной обоснованности,
анализа не только правовых, но и иных социальных действий по его
реализации.
В настоящее время мониторинг правового сознания ведется в значительных масштабах лишь несколькими социологическими центрами. Наибольший интерес представляет мониторинг «Народ и власть»,
осуществляемый Социологическим центром Российской академии
государственной службы при Президенте РФ. Практически уже в течение восьми лет этим центром ведется последовательное изучение
правовой культуры населения в 25 субъектах РФ по репрезентативной выборке с учетом типа поселения, социально-профессиональных и демографических характеристик. Мониторинг, в частности,
направлен на выявление динамики оценки исполнения законов,
регулирующих экономику и социальные права, причин неисполнения законов, фиксирует возможные формы массовых реакций на
действия властей, выявляет мнение респондентов о том, чьи интересы защищает государственная власть в России.
160
Существенное внимание данный мониторинг уделяет не просто
определению степени доверия или недоверия тем или иным органам государственной власти, но и личному опыту респондентов по
взаимодействию с ее представителями, оценке степени защищенности от административного произвола, оценке уровня обеспеченности основных прав граждан со стороны действующего правового порядка и их мнения о том, куда они готовы обратиться скорее
всего для защиты своих прав.
Данные о состоянии правосознания граждан, получаемые в течение
столь длительного времени по сопоставимым индикаторам, позволяют дать обоснованные прогнозы о реакции населения на предлагаемые правовые меры, своевременно координировать и корректировать
проводимую политику в тех или иных сферах общественной жизни.
В ходе осуществления реформ (образования, судебно-правовой, административной, жилищно-коммунальной, пенсионной, земельной) в
мониторинговом режиме выявляется мнение населения об эффективности разработанных в пределах этих реформ мерах, о степени информированности населения и готовности к предстоящим преобразованиям.
Углубленно и также последовательно осуществляется мониторинг
реформирования государственной службы. В ходе мониторинга изучаются ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам, определяется оценка качества предоставляемых государственных услуг, степень открытости и подконтрольности аппарата и государственных служащих гражданскому обществу, отношение к государственным служащим. Особое внимание уделяется совершенствованию организации взаимодействия органов власти и общественных
организаций (гражданского общества). Сопоставление результатов
опроса населения с данными, полученными в ходе опроса государственных служащих, позволяет выявить расхождение в их позициях.
Работники органов исполнительной власти в данном случае не являются экспертами, поэтому в ходе мониторинга при выявлении их отношения к мероприятиям реформы учитывается то, что они сами являются участниками регулируемых правоотношений.
Система показателей и направлений исследования правовой культуры населения и правоприменителей, разработанная при проведении
мониторинга «Народ и власть», в значительной степени может послу-
161
жить методической основой для организации мониторинга правосознания в более широких масштабах как части общероссийского правового мониторинга.
Интересным представляется опыт изучения профессионального
правового сознания по вопросам мониторинга права 1 . Опрос, проведенный среди участников всероссийской научно-практической
конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение» (4 июня 2003
г.), показал, что большинство лиц, профессионально занимающихся вопросами мониторинга, уверены в актуальности разработки проблем мониторинга права и одновременно при этом оценивают современное состояние мониторинга права как неудовлетворительное или удовлетворительное лишь отчасти.
Представляет интерес также тот опыт, который накоплен органами
власти в ходе ведения мониторинга. Следует отметить, что для проведения мониторинга органы государственной власти и экспертные организации в больше мере привлекают научные организации, в меньшей
мере — экспертные структуры 2. Исключение составляет Совет Федерации, где эксперты используются очень активно — 76 % респондентов — представителей Совета Федерации указали на то, что в ходе
мониторинга они привлекают экспертные структуры. Общественные
организации привлекаются не очень активно — на это указал только
каждый десятый опрошенный.
Методы, которые преимущественно используются в ходе осуществления мониторинга, — это изучение документов (67 %) и сравнительный анализ (62 %). Социологические опросы как основной метод изучения состояния правосознания до настоящего времени не получили
должного распространения. Только каждый пятый указал на использование социологических опросов в ходе осуществления мониторинга. Следует отметить несколько более активную позицию регионов
— 32 % респондентов — представителей регионов указали на то,
1
Актуальные проблемы мониторинга права: социологический опрос. М.:
Социологическая служба «Барометр», Совет Федерации ФС РФ, 2004.
2 Данные и терминология приводятся по анкете, распространенной среди
участников конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики».
162
что они применяют этот метод при организации мониторинга. Другие методы, такие как метод гуманитарно-правовой экспертизы, проведение эксперимента, применяются значительно реже.
Подавляющее большинство специалистов готовы к принятию государственной программы мониторинга права, хотя и относятся с несколько большей осторожностью к необходимости принятия на федеральном и региональном уровне законодательных актов по организации и проведению мониторинга.
Автором накоплен определенный опыт проведения экспертных опросов в ряде сфер правового регулирования: в сфере образования, здравоохранения, экологического контроля, государственно-частного партнерства.
Экспертный опрос осуществлялся на специализированных конференциях, посвященных актуальным вопросам правового регулирования в указанных сферах. Была разработана анкета эксперта применительно к каждой из сфер, основной задачей которой было выявление
состояния правового регулирования, уровня эффективности действующего законодательства, системы органов власти и разграничения
компетенции, основных проблемных вопросов. Изучались также
ориентация экспертов на использование зарубежного опыта, оценка
ими перспектив законодательного регулирования соответствующей
сферы. Ниже мы кратко изложим основные результаты двух экспертных опросов.
Разработанная анкета, хотя и имеет общую структуру, должна быть
адаптирована для каждой изучаемой проблемы или института. Так,
при изучении правового регулирования государственного, муниципального и общественного экологического контроля важным обстоятельством является то, что накоплен значительный опыт подобного регулирования и уже обозначены основные проблемы, нуждающиеся в
правовом разрешении. Государственно-частное партнерство, новый
институт, требующий разработки как основных понятий, так и решения многих других вопросов, связанных с определение места и роли
данного института в осуществлении государственной политики. Таким образом, существенно меняются акценты — от изучения особенностей правоприменительной практики в сфере экологического контроля к прогнозированию эффективности правовых решений и оценке
вводимых способов регулирования.
163
Оценка экспертами состояния и основных проблем правового
обеспечения экологического контроля в Российской Федерации. Круглый стол «Правовые проблемы государственного, муниципального и
иных видов экологического контроля в России» был проведен 9 апреля 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В дискуссии приняли
участие ведущие ученые — специалисты по экологическому праву,
работники органов исполнительной власти, на которых возложены
функции по контролю и надзору в сфере природопользования, представители общественных организаций и т. д.
Оценка экспертами государственной политики в сфере экологического контроля и эффективности законодательства. Эксперты
высказали негативную оценку действенности (результативности) экологического контроля как системы мер, направленной на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, на обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны
окружающей среды. При этом речь шла о недостатках как в законодательстве, так и в действиях органов исполнительной власти по реализации этого законодательства, по контролю за соблюдением природоохранных требований к хозяйственной и иной деятельности, установленных законами, иными нормативными правовыми актами.
Так, абсолютное большинство экспертов (более 60 %) указали в качестве факторов, в первую очередь препятствующих эффективному
действию законодательства в сфере экологического контроля, несовершенство самого законодательства и механизмов реализации законов в указанной сфере. Показательно, что даже коррупция, по представлению экспертов (47,8 %), в меньшей степени мешает эффективной реализации законодательства. На неэффективную работу государственных органов и государственных служащих как негативный фактор действия законодательства в сфере экологического контроля указали менее половины опрошенных участников круглого стола. Слабый государственный контроль за соблюдением законодательства и
неприменение ответственности за его нарушения считает причиной
неэффективного действия законов только каждый третий эксперт. Таким образом, хотя неприменение ответственности эксперты и считают значимым фактором, снижающим эффективность законода-
164
тельства, тем не менее в оценках экспертов он явно уступает другим
обстоятельствам, влияющим на действенность экологического контроля.
По мнению экспертов, в первую очередь отсутствует системность
экологического контроля. Хозяйствование и природопользование даже
в условиях возросшей стихийности должны быть жестко подчинены
определенным государством требованиям и соответствовать приоритетам, защищаемым государством. Экологический контроль безусловно
должен быть направлен на обнаружение и пресечение фактов нарушений, но не может этим ограничиваться. Анализ условий, способствующих экологическим правонарушениям; определение типичных форм
поведения, приобретающих характер социальных норм; выработка
способов реагирования органов исполнительной власти на правонарушения, ставшими массовыми, — все это и составляет основу экологического контроля. Взятие под контроль со стороны общества
(государства) деятельности хозяйствующих субъектов с точки зрения экологических последствий этих действий предполагает четкую взаимоувязку в деятельности всех органов власти, а не только
тех, на кого возложены функции по осуществлению экологического контроля. Только это обеспечит цельность экологической политики как особого направления деятельности государства.
В числе значимых социально-экономических факторов, препятствующих эффективному применению законодательства, эксперты назвали недостаточное количество инспекторов, их финансовое обеспечение. В данном случае обозначена очень важная проблема — эффективная работа государственных органов возможна лишь в том случае,
если государственные служащие, реализующие возложенные на них
государственные функции (должностные обязанности), способны выполнить весь объем определенных в законодательстве обязанностей
государства, а для этого необходимо, чтобы их количество определялось теми задачами, которые должны быть выполнены. Инспекции, проводящиеся выборочно и не всегда обоснованно, необязательность для выполнения принятых решений, снижение статуса
(объема прав) инспекторов сказываются на эффективности государственного экологического контроля как системы мер.
Оценка экспертами различных видов экологического контроля.
Позиция экспертов по отношению к эффективности различных видов
165
экологического контроля достаточно однородна — примерно 70 % из
них считают наиболее эффективным государственный экологический
контроль. Производственный и общественный экологический контроль
оценивает как эффективный примерно равное количество экспертов — каждый пятый из опрошенных. Более ригористично относятся респонденты к муниципальному экологическому контролю.
Эффективным муниципальный экологический контроль является
лишь по мнению 8,7 % экспертов.
Низкая эффективность различных видов экологического контроля
предопределяет представление экспертов о необходимости дополнительного правового регулирования. В первую очередь, по мнению экспертов, нуждается в дополнительном правовом регулировании общественный (69,6 %) и муниципальный (52,2 %) экологический контроль.
Значительный интерес для совершенствования законодательства
представляет суждение экспертов о том, в чем должен заключаться
муниципальный контроль. Большая часть ответивших (43,5 %) придерживается мнения о том, что муниципальные органы власти должны инициировать действия государственных служащих и органов
государственной власти в случае нарушения природоохранного законодательства. Немногим меньше экспертов (39,1 %) считают, что
в силу своего положения в системе правового регулирования муниципальные органы власти должны контролировать устранение вредных последствий несоблюдения природоохранных требований и
восстановление ситуации, существовавшей до совершения этих
нарушений на своей территории. Еще меньше респондентов (30,4
%) полагают, что задачей муниципальной власти является регистрация нарушений законодательства и ведение реестра этих нарушений на территории муниципального образования.
Позиция экспертов по вопросу совершенствования деятельности органов исполнительной власти в сфере экологического контроля. Абсолютное большинство экспертов (65,2 %) считают целесообразным создание единого органа государственной власти в сфере
обеспечения экологического контроля. Против этой идеи высказалось
лишь два респондента.
Кроме того, экспертами было высказано предложение о том, чтобы
система органов исполнительной власти в сфере экологического кон-
166
троля (охраны окружающей среды) была закреплена на законодательном уровне.
Эти предложения направлены на дальнейшее разграничение функций и полномочий между органами власти в сфере экологического
контроля, улучшение взаимодействия между федеральными органами
исполнительной власти.
По мнению экспертов, необходимо в первую очередь исключить
дублирование функций в области государственного экологического контроля Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в
сфере природопользования. Для этого большая часть экспертов
предлагает либо четко разграничить компетенцию и определить
полномочия в новых нормативных правовых актах, либо создать
единый контролирующий орган.
Показательно, что эксперты в большинстве своем не удовлетворены теми реальными средствами воздействия на нарушителей природоохранного законодательства, которые находятся в распоряжении должностных лиц. Для эффективного экологического контроля важно не
только четко регламентировать процедуры фиксации несоблюдения
природоохранных требований, но и закрепить возможности для контролирующих органов воздействовать на нарушителей и своевременно прекращать вредные воздействия на окружающую среду. Подавляющее большинство экспертов (73,9 %) поддержали предложение о том,
что следует разрешить должностным лицам, осуществляющим государственный экологический контроль, ограничивать или приостанавливать хозяйственную и иную деятельность при грубом нарушении законодательства в области охраны окружающей среды. Данная норма была исключена из Федерального закона «Об охране окружающей среды» (9 мая 2005 г. № 45-ФЗ), что, по мнению экспертов, неоправданно. При этом, прогнозируя возможные трудности
при реализации этой нормы, соглашаясь с необходимостью расширения прав инспекторов, эксперты вводят ограничительное условие: при однозначном правовом определении «грубого нарушения».
Негативные факторы, влияющие на эффективность действия
закона. Оценивая в общем природоохранное законодательство, большинство экспертов выделили три наиболее значимых негативных
фактора. Это, прежде всего, наличие противоречий и пробелов в
167
федеральном законодательстве (60,9 %), нечеткость компетенции
органов государственной власти (56,5 %), наличие норм, не действующих вследствие отсутствия механизма их реализации (56,5 %).
Конкретизируя свою позицию, участники круглого стола указывали на
отсутствие норм прямого действия и многочисленность «вилок» в системе принятия решений в силу пробелов в правовом регулировании.
Для преодоления неопределенности при принятии решений на основе действующего законодательства часть экспертов предлагает разработать в ближайшее время подзаконные нормативные правовые акты,
устанавливающие конкретные процедуры.
В значительно меньшей степени, по мнению экспертов, затрудняет
использование положений закона недостатки законодательства субъектов РФ, а также факторы, связанные собственно с пониманием норм
права, такие как неясные нормативные предписания, отсутствие легальных определений понятий, ошибочные толкования норм права в
процессе их применения.
Позиция экспертов по вопросу разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Практически все эксперты отмечают среди нерешенных проблем нечеткое разграничение
полномочий, пробелы в законодательстве. По мнению экспертов, необходима детальная, вплоть до конкретных вопросов, проработка разграничения полномочий. К их числу относятся: неразграничение объектов контроля, отсутствие перечня объектов федерального и регионального контроля, отсутствие четких, формально-определенных критериев отнесения объектов к федеральному и региональному экологическому контролю. При этом эксперты отмечают, что формулировки
Постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» 1 не позволяют четко разграничить полномочия
в отношении конкретных объектов. Также существуют проблемы при
осуществлении экологического контроля в отношении природных ресурсов, находящихся в совместной собственности.
К числу нерешенных проблем эксперты относят и недостаточную
урегулированность системы государственных экологических инспекторов в субъектах РФ, их нечеткие полномочия. Эксперты отметили,
что существуют проблемы в сфере административной ответственнос1
168
СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390. В настоящее время документ утратил силу.
ти — недостаточно активно идет процесс по установлению новых составов экологических правонарушений в субъектах РФ.
Основной вывод экспертов — предпосылкой четкого разграничения полномочий является прежде всего постановка четких конкретных задач перед органами власти различного уровня.
Оценка экспертами зарубежного опыта регулирования отношений в сфере экологического контроля. Эксперты положительно оценивают многие меры экологического контроля, применяемые в других странах, которые можно было бы использовать при совершенствовании различных видов экологического контроля в Российской Федерации.
В сфере общественного контроля это касается таких мер, как создание общественных инспекций по экологическому контролю, расширение полномочий общественности, расширение перечня объектов общественной экспертизы.
Высоко оценивают эксперты также зарубежный опыт участия в осуществлении экологического контроля местной власти. Участники круглого стола предложили использовать немецкий опыт участия коммун
(муниципалитетов) в природоохранной деятельности, организацию
органами местной власти контроля за вредным воздействием промышленных объектов, расположенных на их территории.
Экспертные оценки помогли также составить перечень конкретных
мер, повышающих эффективность государственного экологического
контроля. Данные меры интересны тем, что обеспечивают системность
экологической политики, направлены не только на пресечение и регистрацию конкретных нарушений, а на общее регулирование и контроль процессов осуществления хозяйственной деятельности с точки
зрения возможных экологических последствий.
Предложения экспертов по совершенствованию законодательства в сфере экологического контроля. Значительная часть экспертов придерживается мнения, что необходим общий нормативный правовой акт, регламентирующий все вопросы осуществления экологического контроля. Это может быть Федеральный закон «Об экологическом контроле», Экологический кодекс (Кодекс экологического контроля).
Вносились также предложения о разработке специальных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы отдельных ви-
169
дов экологического контроля. К их числу относится Положение о
государственном экологическом контроле, Положение об осуществлении муниципального экологического контроля. Часть экспертов полагает, что достаточно детализировать процедуры осуществления различных видов контроля в Федеральном законе от 10 января 2002 г.
№ 7-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об охране окружающей среды» 1.
Проблемой, нуждающейся в неотложном нормативно-правовом регулировании, эксперты считают также вопросы разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере экологического контроля. Отдельные эксперты предлагают принять Постановление Правительства РФ «О разграничении полномочий по осуществлению государственного экологического контроля». Экспертами было
внесено предложение о том, чтобы на законодательном уровне, а не
на уровне указов разграничить компетенцию ведомств, а также чтобы
система федеральных органов исполнительной власти была закреплена на законодательном уровне. Другие эксперты полагают, что целесообразнее внести изменения в Положение о Федеральной службе по
надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства
РФ от 30 июля 2004 г. № 400 2) и Положение о Федеральной службе по
экологическому, технологическому и атомному надзору (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 3) в части полномочий
служб. Также предлагалось вспомнить историю и принять Положение о Госкомэкологии.
Кроме того, эксперты считают необходимым внести поправки в
КоАП РФ, позволяющие привлекать к ответственности за правонарушения, которые не повлекли причинение вреда; более детально определить статус должностных лиц государственного экологического контроля.
Также было высказано пожелание о более точном терминологическом определении экологического контроля и контроля в сфере природопользования и соответственно о разграничении этих видов контроля.
Один из экспертов считает первоочередной задачей разработку концепции экологической политики, комплексного плана совершенство1
СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.
3 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.
2
170
вания законодательства и системы органов исполнительной власти в
этой области.
Таким образом, проведенный экспертный опрос показал, что действенность экологического контроля всех видов значительно снижена
как из-за несовершенства нормативно-правового регулирования, так
и из-за отсутствия последовательности и системности в действиях органов государственной власти. Законодательное регламентирование
различных видов экологического контроля не привело к созданию эффективной и действенной системы государственных и муниципальных органов власти с четкой компетенцией и пониманием своих задач
в сфере экологического контроля.
К аналогичным выводам можно прийти и на основе анализа данных экспертного опроса по проблемам развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации. В отличие от экологического контроля законодательная регламентация отношений в сфере государственно-частного партнерства значительно менее разработана.
Именно поэтому экспертный опрос может служить не только констатацией сложившейся ситуации, но и выполняет прогнозную функцию
в отношении разрабатываемых мер.
Мнение экспертов об эффективности института государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Институтом
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации 21 мая 2008 г. был проведен круглый стол «Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской
Федерации: проблемы и перспективы». В работе круглого стола приняли участие научные работники ведущих юридических научно-исследовательских институтов и иных научных центров, государственные служащие федеральных и региональных органов власти, а также
представители хозяйствующих субъектов, частных консалтинговых
компаний, некоммерческих партнерств.
Оценка экспертами состояния (эффективности) законодательства о государственно-частном партнерстве. Абсолютное большинство экспертов (73,2 %) уверены в актуальности, своевременности создания правового института государственно-частного партнерства для разрешения проблем, накопившихся в сфере взаимодействия
органов власти и хозяйствующих субъектов. Тем не менее довольно
значимая группа экспертов (примерно каждый шестой из опрошен-
171
ных) не считает создание такого института целесообразным. Сомнение в необходимости института государственно-частного партнерства, на наш взгляд, в первую очередь связаны с неоднородностью тех отношений, которые должны быть урегулированы с помощью
механизмов государственно-частного партнерства. Так, многие эксперты
указывают на необходимость определиться с предметом регулирования, определить само понятие ГЧП, решить вопрос об объеме и характере правового регулирования.
Кроме того, по мнению экспертов, нет однозначного понимания, в
каких сферах социально-экономической жизни общества использование механизмов государственно-частного партнерства даст наибольший эффект. Большинство опрошенных (58,5 %) считает, что государственно-частное партнерство целесообразнее всего развивать в социальной сфере. Примерно столько же экспертов считают что ГЧП даст
наибольший эффект при реализации крупных государственных проектов. Около трети экспертов ориентированы на использование механизмов ГЧП в сфере строительства и в тех случаях, когда необходимо
модернизировать и восстановить объекты государственного имущества без изменения государственной формы собственности.
Значительно меньшее количество респондентов считает возможным
развивать отношения государственно-частного партнерства в тех или
иных отраслях промышленности или в области развития производства и поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Для этих сфер отношения государственно-частного партнерства,
по мнению большинства экспертов, не является наиболее предпочтительной формой сочетания публичных и частных интересов, организации взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов.
Важной задачей при создании института государственно-частного
партнерства является сохранение баланса между частными и государственными интересами. Для обеспечения такого баланс необходимы
специальные меры. Большинство экспертов, оценивая указанные меры,
предложили в первую очередь:
— разработать критерии оценки эффективности реализации соглашений (договоров) государственно-частного партнерства;
— разработать особый вид соглашений (договоров) государственно-частного партнерства;
172
— определить функции органов исполнительной власти в зависимости от вида государственно-частного партнерства и состава его участников.
Таким образом, главным при организации взаимодействия органов власти различного уровня и хозяйствующих субъектов, по мнению экспертов, является четкое определение полномочий сторон и
контроль за выполнением принятых обязательств. При этом важными являются и меры законотворческого характера, и меры, направленные на совершенствование правоприменения. В первом
случае это разработка особого вида соглашений (договоров) государственно-частного партнерства, что потребует внесения изменений в ГК РФ и, возможно, принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве. Не менее существенным представляется экспертам уточнение прав и обязанностей органов исполнительной
власти различного уровня в зависимости от характера государственного-частного партнерства и состава его участников. Именно это предопределяет достижение тех целей, на которые направлено конкретное государственно-частное партнерство. Выработка критериев оценки эффективности соглашений (договоров) государственно-частного
партнерства позволяет оценивать то, как реализуют стороны свои
права и обязанности, насколько результативно сотрудничество органов власти и хозяйствующих субъектов (то есть динамику реализации договоров государственно-частного партнерства).
В числе правовых средств, обеспечивающих разделение рисков государства и частных инвесторов, эксперты называют, прежде всего,
создание системы страхования рисков, четкое установление прав и обязанностей обеих сторон в договорах (соглашениях), установление порядка деления долей прибыли, законодательное определение статуса
ГЧП и компетенции органов власти. Большинство экспертов ориентированы на разработку гарантий для каждой из сторон государственночастного партнерства. С одной стороны, они предлагают разработать
набор существенных преференций для частного бизнеса, установить
гарантии исполнения обязательств государства (в частности, разработать механизмы правоприемства между различными органами власти) и прочее,. с другой — эксперты считают необходимым четко устанавливать требования к инвесторам и контролировать соблюдение ими
своих обязательств.
173
Оценивая факторы, в первую очередь негативно влияющие на создание института государственно-частного партнерства, эксперты
поставили на первое место несовершенство механизмов реализации законов (68,3 %), что даже превышает число экспертов, указывающих на несовершенство законодательства (53,7 %).
Существенно меньшее значение, по мнению экспертов, имеют недостатки в организации деятельности органов власти по реализации
отношений государственно-частного партнерства. Так, менее половины экспертов (41,4 %) в качестве негативного фактора указали на
незаинтересованность органов исполнительной власти в установлении
партнерских отношений с частным сектором экономики и еще меньше (34,1 %) — на несовершенство государственного управления системой государственно-частного партнерства.
Предложения экспертов по совершенствованию законодательного обеспечения государственно-частного партнерства. Мнение
экспертов разделились примерно поровну при выборе стратегического направления развития законодательства о государственно-частном
партнерстве. Чуть больше экспертов (46,3 %) являются сторонниками
того, что на данном этапе достаточно внести изменения и дополнения
в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые
акты Российской Федерации. Примерно столько же респондентов (43,9
%) придерживаются мнения, что необходимо принять федеральный
закон о государственно-частном партнерстве. Достаточно высоко
оценивают эксперты и необходимость разработать в ближайшее
время для создания эффективных, работающих механизмов государственно-частного партнерства нормативно-правовые акты
субъектов Российской Федерации. Сторонников этого мнения достаточно много — 31,7 % опрошенных.
Для активизации системы государственно-частного партнерства, по
мнению экспертов, в первую очередь необходимо разработать следующие нормы или нормативно-правовые акты.
Большинство экспертов считает, что необходимо разработать и принять Федеральный закон «О государственном частном партнерстве»,
подготовить законы субъектов по ГЧП, внести изменения в Гражданский кодекс РФ, определяющие организационную форму государственно-частного партнерства, скорректировать Бюджетный кодекс РФ.
В ходе совершенствования законодательства о ГЧП необходимо, по
174
мнению экспертов, определиться с предметом регулирования, установить само понятие ГЧП, решить вопрос об объеме и характере
правового регулирования. Важным также представляется экспертам
создание системы налоговых преференций, определение доли участия сторон, разработка гарантий исполнения обязательств ГЧП, установление простой и прозрачной процедуры отбора инвесторов, разработка процедуры разрешения споров по проектам ГЧП. Кроме того,
эксперты полагают необходимым включить в закон о ГЧП нормы антикоррупционной направленности, а также расширить полномочия исполнительных органов по видам ГЧП, не усложнять механизм принятия решений по мелкому ГЧП. Одновременное расширение полномочий органов власти и разработка мер антикоррупционной направленности инициирует адекватные действия властей по развитию отношений государственно-частного партнерства на всех уровнях.
Часть экспертов считает, что до внесения существенных изменений в нормативные правовые акты следует на основании постановления Правительства РФ провести ограниченный временный эксперимент по государственно-частному партнерству.
Оценка экспертами зарубежного опыта регулирования отношений по государственно-частному партнерству. Эксперты в основном положительно оценивают возможность использования зарубежного опыта для создания эффективной системы регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства, хотя часть из
них и считает, что специфика российского предпринимательства предполагает особый подход и что копирование зарубежного опыта не всегда дает положительный результат.
Целесообразно, по мнению экспертов, использовать опыт Великобритании, где государственно-частное партнерство получило развитие
в сфере социальных услуг, опыт создания саморегулируемых организаций Швейцарии, Германии и Австрии. С учетом близости условий
при разработке федерального закона о ГЧП полезным представляется
экспертам оценить практику действия аналогичного закона в Польше.
Предлагается экспертами также использовать зарубежный опыт по расширению источников финансирования проектов ГЧП, расширению
прав органов исполнительной власти и местного самоуправления по
заключению договорных отношений с частным сектором, более широкое использование форм концессий.
175
Общая позиция экспертов заключается в том, что более детальное
правовое регулирование ГЧП за рубежом повышает эффективность
взаимодействия органов власти и бизнеса при решении тех проблем,
для решения которых государство привлекает конкретных исполнителей, и в тех сферах, где государство по тем или иным причинам не
может своевременно выполнить взятые на себя обязательства. В этом
аспекте опыт передачи части публичных функций в социальной сфере
частным лицам (Англия, США) должен быть детально изучен с точки
зрения как позитивных, так и негативных последствий такой передачи, а также конкретных механизмов взаимодействия и контроля органов власти с физическими и юридических лицами, привлекаемыми
для выполнения этих государственных функций.
Таким образом, метод экспертных оценок полезен как при проведении мониторинга правовых институтов, действующих в течение длительного времени (таких, как экологический контроль), так и при разработке новых правовых институтов (таких как государственно-частное партнерство).
§ 4.2. Опыт использования социологических методов
в ходе проведения мониторинга
приоритетного национального проекта «Образование»
Институтом законодательства и сравнительного правоведения в 2008
г. было проведено комплексное исследование по теме «Правовой мониторинг в сфере образования (на примере приоритетного национального проекта Образование»). В пределах этого исследования автором
была проанализирована возможность использования социологических
методов в целях проведения мониторинга и осуществлен опрос работников органов управления образованием г. Москвы.
Следует отметить, что положение об организации и ведении мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в
области образования, содержащееся в Постановлении Правительства РФ от 4 февраля 2008 г. № 46 1 , еще не получило четкой методической основы.
1
176
СЗ РФ. 2008. № 6. Ст. 502.
Осуществление правового мониторинга, анализ причин возникновения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования в первую очередь требует организацию сбора необходимой
для принятия законодательных решений достоверной и полной информации. Правовой мониторинг предполагает получение информации о
состоянии системы образования, о нормативной правовой базе правового регулирования, о правоприменительной практике. Практически правовой мониторинг — это создание информационной основы для выработки адекватных ситуации (условиям) управленческих действий.
Способы получения информации в ходе осуществления правового
мониторинга могут быть различны.
Одним из наиболее разработанных и относительно менее трудоемких
в настоящее время является метод экспертных оценок, позволяющий
выявить особенности и недостатки правоприменительной деятельности как в системе образования, так и в конкретной сфере регулирования.
Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в
том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том
числе государственных служащих) отражаются как качество закона,
так и особенности правоприменительной деятельности в той сфере
реального управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный опрос способен отчасти заменить масштабные социологические исследования эффективности действия законов и отдельных
норм, позволяет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.
Наиболее существенным является социологический мониторинг
правоприменительной деятельности. На стадии реализации закона важно уже не просто организовать изучение общественного мнения по
поводу того или иного положения закона или иного правового решения, но и комплексное социологическое изучение последствий реализации принятых норм для граждан и иных участников регулируемых
правоотношений. На этой стадии изучение правосознания должно быть
включено в социально-правовые исследования эффективности регулирования конкретных сфер общественной жизни или актуальных социальных проблем, требующих комплексного правового подхода.
В ходе экспертных опросов целесообразно выявлять:
— общую оценку эффективности нормативно-правовой базы функционирования и развития образовательной системы (законодательства
в сфере образования);
177
— эффективность отдельных правовых норм или институтов в сфере образования;
— социально-экономические факторы, снижающие эффективность
законодательства;
— ориентацию работников органов управления образования на использование закона для решения управленческих задач;
— причины неисполнения установленных в законе требований;
— представления о действиях, приводящих к нарушению закона;
— пробелы и коллизии в законодательстве;
— трудности в реализации закона и иных нормативных правовых
актов;
— уровень информированности о законодательстве и правоприменительной практике;
— ориентацию на источники получения информации, обеспечивающей принятие решения на основе закона;
— представление о нормах и нормативных правовых актах, которые целесообразно разработать и принять для развития образовательной системы;
— мнение о возможности использования зарубежного опыта регулирования в сфере образования.
Социологический опрос как часть правового мониторинга предполагает изучение позиции всех участников правоотношений в сфере
образования: работников органов управления образованием всех уровней, руководителей (представителей) образовательных учреждений,
обучающихся (получателей образовательных услуг), преподавателей,
представителей гражданского общества, в т.ч. членов общественных
объединений, профессиональных объединений, а также работодателей.
Особенно существенным для мониторинга правоприменительной
деятельности в сфере образования представляется изучение позиций
гражданских служащих — работников органов исполнительной власти различного уровня.
Для подготовки обоснованных рекомендаций целесообразно сопоставлять в ходе мониторинга позиции представителей Министерства
образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере
образования и науки, а также работников органов управления образованием на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
178
Анализ различий в подходах, оценке проблем правового регулирования, методах и формах реального осуществления государственной
политики (государственных функций) в сфере образования поможет
снять противоречия не только в нормативной правовой базе, но и повысит эффективность правоприменительной практики.
Экспертные оценки необходимо дополнять изучением мнения населения. От позиции населения, от их отношения к реализуемым правовым решениям, к закону во многом зависит, будут ли реализованы
принятые нормативные правовые акты, отдельные правовые институты и нормы, а также насколько они окажутся эффективны.
Излагая результаты исследования, мы будем использовать результаты опроса в Департаменте образования города Москвы и окружного
управления образованием. Кроме того, для анализа мы привлекали
также материалы экспертных опросов на конференциях «Конституция, закон, социальная сфера общества» и «Законодательство в сфере
образования: обеспечение частных и публичных интересов», проведенных в Институте законодательства и сравнительного правоведения, а также опроса государственных гражданских служащих. В исследовании также анализировались результаты опросов населения Социологического центра Российской академии государственной службы, ВЦИОМа, Левада-Центра, ведущих постоянный мониторинг общественного мнения.
Общественно-государственное управление
Не для всех норм и институтов в одинаковой степени целесообразно использование социологических методов в целях изучения практики их применения (мониторинга правоприменительной деятельности).
Развитие общественно-государственных форм управления в сфере
образования, деятельность общественных советов, эффективность
норм Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 1 в первую
очередь требуют применения социологических методов при проведении правового мониторинга. Именно эти нормы предопределяют эффективность взаимодействия в сфере образования гражданского общества и органов власти.
1
СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
179
Анализ ориентаций государственных служащих показал, что только каждый пятый опрошенный использует обобщение обращений граждан для разрешения сложных вопросов правоприменения. В большей
мере госслужащие ориентированы на операционную (процедурную)
сторону деятельности. При перечислении первоочередных мер, которые
необходимо принять для реализации указанного закона, они указали
на подготовку разъяснений, проведение семинаров или совещаний, внесение изменений в административный регламент (положение о
структурном подразделении). Это свидетельствует о возросшей правовой культуре: гражданские служащие понимают, что необходимы обеспечивающие действия для того, чтобы закон начал действовать. В то же время (и опрос это показал) анализ обращений граждан в органы управления образованием еще не стал важным источником информации о реальном действии закона для каждого чиновника.
Проводимые обобщения жалоб, предложений и заявлений граждан
мало используются государственными служащими в повседеневной
управленческой и правоприменительной деятельности 1.
Интересной является позиция респондентов по поводу принятия
отдельного нормативного правового акта самого органа управления, в
котором разрешались бы вопросы реализации Федерального закона
«О порядке рассмотрения обращений граждан». Сторонников такого
решения было только 6,9 %. Можно предположить, что большинство
госслужащих в данной ситуации ориентируется на деле на организационные действия, а не на применение закона.
При этом следует отметить, что абсолютное большинство (54,0 %)
государственных служащих хорошо знакомы с положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» и практикой его применения, хотя в то же время значимое
число респондентов (36,8 %) знакомы с законом лишь частично
Таким образом, существует определенное противоречие между высокой информированностью госслужащих, их общими ориентациями
1 Это ставит важный вопрос об использовании данных правового мониторинга как результатов наблюдения за действием законов и норм при принятии управленческих решений. Важно четко определить форму представления результатов мониторинга, которая в наибольшей степени будет способствовать использованию полученных данных в управленческой деятельности.
180
на закон и реальным использованием обращений граждан в управленческой практике.
Важным направлением совершенствования общественно-государственного управления системой образования является создание фондов попечителей и попечительских советов образовательных учреждений. Широкое распространение в Москве получило создание для
управления образовательным учреждением фондов попечителей.
При этом 64,3 % опрошенных работников органов управления образования Москвы информированы о деятельности указанных структур.
Они высоко оценивают помощь фондов попечителей при решении
задач развития образовательных учреждений (71,4 %), совершенствования их материально-технической базы (82,1 %). Несколько меньшее
значение имеет привлечение финансовых ресурсов (50,0 %) и стимулирование труда работников образовательных учреждений (53,6 %).
Тем не менее целесообразно, по мнению работников управления
образованием Москвы, активизировать работу по созданию фондов
попечителей и попечительских советов. Для этого большинство респондентов предлагают принять нормативные правовые акты на уровне правительства Москвы (46,4 %) и разработать методические документы и рекомендации (35,7 %). Инициировать внесение изменений в
уставы образовательных учреждений и принятие иных локальных
актов предлагают только 7,1 % опрошенных. Таким образом, можно
предположить, что положения закона, регламентирующие вопросы создания попечительских советов и фондов попечителей, достаточно
трудны для применения, и эти вопросы должны иметь единую правоприменительную практику, единство которой можно обеспечить принятием нормативных правовых актов на уровне Москвы и разработкой методических документов по их применению. Внесение изменений в уставы — это задача следующего этапа применения изучаемых
норм закона (Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (ред. от 27 декабря
2009 г.) «Об образовании») 1.
На наш взгляд, в проведении правового мониторинга значительную
роль должны играть общественные советы, создаваемые при органах
государственной власти различного уровня. В соответствии с Планом
1
Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 30. Ст. 1797; Российская газета. 2009.
29 декабря.
181
мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. в органах исполнительной власти в
социальной сфере была создана система общественных советов, что
может послужить основой для осуществления правового мониторинга в части учета интересов всех участников регулируемых отношений, организации взаимодействия с гражданским обществом.
Общая оценка эффективности деятельности общественных советов различного уровня работниками органов управления образования Москвы также достаточно высока, хотя ни один из опрошенных не ответил, что данный институт безусловно эффективен. Большинство полагает, что этот институт относительно эффективен, а 5
% экспертов, примерно каждый двадцатый, вообще выражает сомнение в его эффективности. Это свидетельствует о недостаточных усилиях органов власти в использовании общественных советов для решения первоочередных задач образовательной системы
и о необходимости дальнейшего совершенствования действенности работы общественных советов.
С учетом важности расширения общественного участия в управлении образованием ведется работа по выработке показателей. Так, например, в ходе национального проекта «Образование» для оценки его
реализации субъектами РФ уже разработаны такие показатели совершенствования общественно-государственного управления, как:
— доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу создан и действует орган государственнообщественного управления (совет), обладающий комплексом управленческих полномочий, в том числе по распределению средств стимулирующей части фонда оплаты труда общеобразовательного учреждения;
— доля муниципальных образований, имеющих орган государственно-общественного управления образованием, ориентированный на его
развитие, в том числе обладающий полномочиями по распределению
фонда стимулирования руководителей общеобразовательных учреждений;
— доля общеобразовательных учреждений, имеющих опубликованный (в СМИ, отдельным изданием, в сети Интернет)
публичный отчет об образовательной и финансово-хозяйственной деятельности;
— доля общеобразовательных учреждений, имеющих свои регулярно (не реже 2 раз в месяц) обновляемые сайты в сети Интернет;
182
— доля пунктов проведения итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений в форме ЕГЭ, в которых присутствовали общественные наблюдатели;
— доля общеобразовательных учреждений, в лицензировании, аккредитации которых приняли участие общественные эксперты (от числа всех общеобразовательных учреждений, проходивших лицензирование, аккредитацию за отчетный период).
Усиление общественно-государственного характера управления с неизбежностью потребует оперативного совершенствования нормативной
базы, своевременного нормативного разрешения возникающих проблем.
В связи с этим важно проводить мониторинг локальных нормативных
правовых актов, а также систематизировать нарушения законодательства в сфере создания общественно-государственного управления.
Национальный проект «Образование»
Общая оценка эффективности реализации национального приоритетного проекта «Образование» в Москве достаточно высока. Тем не
менее значительное число затруднившихся с ответом на вопрос об эффективности этого проекта свидетельствует, что с общими результатами проекта знакомы не все работники органов управления образованием.
Хотя значение для совершенствования образовательной системы города Москва мероприятий приоритетного национального проекта оценивается высоко, есть и неурегулированные проблемы. В частности,
неясен вопрос о соотношении национального проекта и городских целевых программах развития образования «Столичное образование».
Так, большинство ответивших считают, что мероприятия, предусмотренные приоритетным национальным проектом «Образование»,
должны быть включены в городские целевые программы развития образования. При этом большинство полагает, что это возможно только
при условии дополнительного финансирования этих мероприятий.
В наибольшей степени, по мнению опрошенных, на развитие системы образования Москвы могут повлиять такие меры, как организация работы по введению отраслевой системы оплаты труда педагогических работников общеобразовательных учреждений, участие общественности в управлении образовательными учреждениями, создание
условий для внедрения современных образовательных технологий. Не-
183
сколько ниже оценивается эффективность такой меры, как запланированный переход на нормативное подушевое финансирование системы
учреждений среднего профессионального образования и дошкольных
образовательных учреждений.
Эксперты, опрошенные на профильной конференции, считают, что задача национальный проекта — усилить социальную поддержку образования, обеспечив тем самым организационную и материальную основу
его дальнейшего развития. Для этого они предлагают в пределах национальный проекта в разы увеличить нормативно-подушевое финансирование. Общей социальной целью национального проекта, по мнению
участников конференции, является повышение реального социального
статуса сферы образования. Часть экспертов рассматривает национальный
проект как средство остановить девальвацию и профанацию высшего профессионального образования.
Некоторые эксперты, оценивая национальный проект в целом, высказывают ряд опасений.
По их мнению, в настоящем виде национальный проект «Образование» не представляет собой системного подхода к решению ключевых проблем образования. Отмечается также и несогласованность национального проекта с «Приоритетными направлениями развития системы образования в РФ до 2010 г.», одобренных на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 г. (протокол № 47, раздел I), а также высказывается сомнение в целесообразности ряда мероприятий, предлагаемых в этих двух документах. Таким образом,
последовательность и системность при решении задач, стоящих перед системой образования, национальный проект, по мнению экспертов, пока еще не обеспечивает.
Использование мониторинга в сфере образования
Абсолютное большинство работников органов управления образованием считают создание системы правового мониторинга своевременным, разрешающим многие проблемы как правотворческой, так и
правоприменительной деятельности в системе образования Москвы.
Так, 82,1 % работников органов управления образованием Москвы
убеждены в необходимости ведения правового мониторинга в сфере
образования. Нет ни одного человека, считающего организацию и создание мониторинга не актуальным.
184
Различаются позиции экспертов по вопросу, что в первую очередь
следует анализировать в ходе правового мониторинга. Объектом наблюдения в ходе правового мониторинга, по мнению большинства экспертов, должна быть правоприменительная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (71,4 %) и нормативные правовые акты (64,3 %). Несколько меньшее внимание при осуществлении правового мониторинга должно быть уделено актам применения норм права ( 39,3 %).Что же касается анализа регулируемых
правовой нормой общественных отношений, то только 7,1 % респондентов считают это существенным для правового мониторинга.
При интерпретации этих данных важно учитывать, что по Москве
опрашивались работники органов управления образованием, непосредственно участвующие в управлении образовательными учреждениями. То есть реальная практика применения закона в виде обязательных для исполнения действий для них находится на первом месте. Поэтому они не склонны к обобщениям и ориентированы на те
функции, которые непосредственно возложены на них. Что же касается
социальных результатов этих действий, то они ими оцениваются не в ходе
мониторинга, а непосредственно в ходе управленческой деятельности.
Но непосредственно доступная государственному служащему информация о ходе осуществления регулируемых отношений может быть
фрагментарной, ситуативной, односторонней. Системный сбор информации о состоянии регулируемых отношений поможет, на наш взгляд,
избежать ошибок в применении закона (иных нормативных правовых
актов) и принятии управленческих решений.
Наиболее значимым результатом действия правового мониторинга в сфере
образования эксперты считают обеспечение системности и единообразие
правового регулирования в сфере образования, оперативности реагирования на пробелы и противоречия в действующем законодательстве, своевременное уточнение и изменение законодательных требований. Повышение
эффективности государственной политики в сфере образования в качестве
цели правового мониторинга назвали лишь некоторые эксперты.
Проблемы в сфере образования, нуждающиеся в первоочередном
нормативно-правовом регулировании
Работникам органов управления образованием был предложен для
оценки перечень проблем, нуждающихся в законодательной регламен-
185
тации. При ранжировании по степени важности на первое место были
поставлены вопросы единого государственного экзамена, новая
структура образовательного стандарта, участие работодателей в подготовке правовых решений и совершенствование организационно-правовых форм образовательных учреждений. Такие вопросы, как статус
ректора (президента) вуза. негосударственные образовательные организации, вопросы дополнительного образования, не являются, по мнению опрошенных, первоочередными для решения их на уровне закона. Возможно, это связано с тем, что в ведении Департамента образования не находятся вузы, а возможно, с тем, что некоторые вопросы
уже разрешены в действующих нормативных правовых актах.
Указали эксперты также на некоторые несовершенные или трудные
для применения положения федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере образования.
Это порядок отчисления учащихся из образовательных учреждений
(Закон РФ «Об образовании», Типовое положение об общеобразовательном учреждении, Закон о патронатном воспитании, Закон об органах
опеки и попечительства, финансово-экономические блоки законов,
СанПиН). Затрудняет регулирование отсутствие надлежащим образом
утвержденных тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников образования. Есть трудности также в применении
Положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. 1, в организации учета детей и т. д.
Учитывают работники органов управления образования Москвы
и реакцию населения на принятые правовые решения. Негативную
оценку, по мнению госслужащих, у населения получили прежде
всего вопросы организации и проведения ЕГЭ как обязательной
формы итоговой аттестации.
Сталкиваются работники системы образованием Москвы и с вопросами, которые они не могут решить из-за отсутствия однозначной
правовой регламентации. К числу таких вопросов относятся: отчисление ребенка, выбывшего из Москвы без получения родителями документов, вопросы досрочного назначения пенсии педагогическим работникам, проблемы комплектования классов (минимальная и макси1
186
СЗ РФ. 2008. № 39. Ст. 4432.
мальная наполняемость), порядок перевода недисциплинированных
и неуспевающих учащихся лицеев и гимназий в общеобразовательные школы, вопросы совместительства. Фиксация таких вопросов в
ходе мониторинга обеспечит своевременность подготовки разъяснений по применению соответствующих норм или постановку вопроса
об их изменении или конкретизации.
Следует учитывать, что не всегда работникам органов управления
образованием легко сформулировать норму или предложение к изменению
нормативного правового акта. Именно правовой мониторинг поможет
организовать системное изучение сложных для применения положений нормативно-правовой базы образовательной сферы.
Тем не менее определенные предложения по разработке нормы или
нормативных правовых актов города Москвы, необходимых для эффективного функционирования системы образования, государственными служащими были сделаны. Это нормы, уточняющие проведение ЕГЭ, Регламент Департамента образования города Москвы,
порядок приема в образовательные учреждения.
Ориентация работников органов управления образованием
при принятии решений.
Управленческие действия на основе закона
Практически все работники органов управления образованием ориентированы при принятии решения на закон. В первую очередь они
руководствуются в своей деятельности законами и постановлениями
Правительства Москвы и нормативными правовыми актами Департамента образования города Москвы, что связано с задачами, стоящими
перед ними. В меньшей степени они ориентированы на нормативные
правовые акты более высокой юридической силы. Это объяснимо тем,
что общие требования законов и постановлений конкретизированы в
этих нормативных правовых актах.
Что же касается разъяснений по применению отдельных положений законов в сфере образования, то чаще всего работники органов
управления образованием ориентируются при принятии решения на
разъяснения федеральных органов исполнительной власти и лишь во
вторую очередь — на разъяснения Департамента образования города
Москвы. На наш взгляд, это свидетельствует о высокой правовой культуре работников управления образованием. Методические рекомен-
187
дации по применению законодательства в сфере образования также,
по мнению госслужащих, должны оперативно разрабатывать федеральные органы исполнительной власти в сфере образования, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере
образования и науки. Это в наибольшей степени обеспечивает единообразие правоприменительной практики.
Важной характеристикой правоприменительной деятельности является активная ориентация госслужащих на поиск точных правовых
оснований принимаемых решений. Работники органов управления
образованием используют весь спектр источников информации в случае,
если возникают трудности при применении правовой нормы.
В первую очередь респонденты руководствуются разъяснениями правовых норм, содержащимися в комментариях, официальным толкованием органов власти, а уже затем разъяснениями вышестоящего руководства. И только в тех случаях, когда невозможно принять решение, основываясь на действующих правовых нормах, госслужащие
предпочитают информировать непосредственного руководителя. Надо
отметить, что вопрос о совершенствовании правовой регламентации работниками органов управления образованием Москвы ставится довольно редко.
Мнение экспертов об эффективности действия
законодательства в сфере образования и трудности
использования положений федеральных законов
По мнению большинства экспертов, эффективному действию законодательства в сфере образования в значительной мере препятствует несовершенство государственного управления системой образования (52,2 %) и несовершенство самого законодательства (43,5 %).
В значительной мере, по мнению экспертов, снижает эффективность
также и несовершенство механизмов реализации законов, недейственность механизмов ответственности всех участников правоотношений за нарушения законодательства в сфере образования, слабый государственный контроль за соблюдением законодательства всеми
участниками правоотношений. Примерно каждый третий эксперт
указал на недостаточность финансирования сферы образования как
существенный негативный фактор, действующий на эффективность
законодательства.
188
В наибольшей степени, по мнению экспертов, затрудняет понимание и использование положений федеральных законов об образовании наличие противоречий и пробелов в федеральном законодательстве, а также наличие недействующих норм. Примерно равное количество экспертов (менее одно пятой) указали на такие факторы, затрудняющие понимание и использование положений закона, как наличие неясных нормативных предписаний, нечеткость
компетенции органов государственной власти, нечеткость в определении процедур и оснований наступления ответственности, наличие норм, дублирующих предписания гражданского, трудового
и иных отраслей права.
Высказывалось экспертами также мнение о несоответствии положений федеральных законов жизни.
Для повышения эффективности, действенности закона важно, чтобы использование норм закона было по возможности максимально простым. Некоторые эксперты предлагают для решения этой задачи свести нормы нормативных правовых актов в сфере образования по возможности в единый документ.
Отношение экспертов к участию бизнес-сообщества
(объединения работодателей) в разрешении ряда проблем
системы образования
Совершенствование законодательства в сфере образования и правильное определение соотношения частных и публичных интересов
предполагает четкое определение прав и обязанностей всех участников правоотношений в сфере образования. Одной из таких значимых,
определяющих сторон (особенно в сфере высшего профессионального образования) являются объединения работодателей, заинтересованных в подготовке востребованных и хорошо подготовленных к выполнению профессиональных задач работников.
Большое значение имеет позиция по многим вопросам работодателей, степень их участия в разрешении проблем системы образования. В
настоящее время расширение их прав получило законодательное закрепление. Так, в ст. 28 (7.1) Федерального закона «Об образовании» 1
устанавливается право объединений работодателей на участие в разработке и реализации государственной политики в области профессиональ1
СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
189
ного образования, в том числе в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и разработке федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, государственной
аккредитации образовательных учреждений профессионального образования (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 307-ФЗ 1).
Следует отметить, что эксперты достаточно осторожно относятся к
возможностям бизнес-сообщества самостоятельно решать такие задачи, как определение направлений подготовки специалистов, контроля качества специалистов. Даже социальная поддержка студентов, финансирование вузов и спонсорство, по мнению экспертов,
не может осуществляться бизнес-сообществом без значительного регулирующего влияния государственных и государственно-общественных структур. Лишь каждый пятый эксперт считает, что следует повысить роль бизнес сообщества в решении вышеперечисленных задач. Можно предположить, что при отсутствии закрепленных правом
процедур, определяющих порядок участия, меру ответственности и
пределы вмешательства в деятельность образовательных учреждений
бизнес-структур, передача части функций, возложенных на государственные органы управления, представляется экспертам рискованным.
С другой стороны, такая задача, как организация производственной
практики, должна быть возложена на бизнес сообщество по мнению
78,3 % экспертов. Не вызывает возражения экспертов и заключение
договоров на выполнение научно-исследовательских работ, поскольку такая форма взаимодействия бизнес-сообщества с образовательными учреждениями имеет четкую правовую основу и доказала свою
эффективность.
Предлагается отдельными экспертами также, чтобы бизнес-сообщество, выступая в качестве заказчика на специалиста, определяло требования к выпускникам, а также обеспечивало их распределение и трудоустройство. Кроме того, целесообразным признается и непосред1
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и
реализации государственной политики в области профессионального образования» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6068.
190
ственное участие работодателей в вовлечении студентов еще во время
учебы в производственную деятельность бизнес-сообщества.
Мнение экспертов о несовершенных
и малоэффективных нормах
Часть экспертов предпочитало указывать не на несовершенные и
малоэффективные нормы, а на несовершенные или малоэффективные,
по их мнению, законы.
К ним эксперты относят Федеральный закон «О внесении изменений в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании» в части проведения
единого государственного экзамена, действующий Закон РФ «Об образовании».
Малоэффективными и несовершенными, по мнению экспертов, являются нормы, регламентирующие государственный контроль за соблюдением всеми участниками правоотношений в сфере образования;
нормы, регулирующие финансирование сферы образования, устанавливающие финансовые гарантии; положения закона, регламентирующие социальную защиту студентов; нормы о государственной аттестационной службе, о рекламациях, ст. 8, 12, 35 Закона РФ «Об образовании»; нормы о правах, обязанностях и ответственности субъектов
образовательных правоотношений.
Несовершенными, по мнению экспертов, являются положения о
договорных отношениях в сфере образования, а малоэффективными —
положения об ответственности за ненадлежащее качество образовательных услуг.
Общественное мнение граждан
Важной составной частью правового мониторинга является изучение общественного мнения граждан по основным вопросам сферы
образования.
В ходе правового мониторинга необходимо добиться оперативности в учете возможных отклонений в ходе реализации закона. В общественном сознании нарастающие трудности и противоречия при реализации закона могут находить отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен на выявление состояния сознания тех
групп населения, которые правильно определены. Это могут быть как
191
социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате
действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую
выгоду от изменений в механизме правового регулирования. Здесь же
могут быть выявлены противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуации, возникшей в результате действия закона. Подобное противоречие должно послужить основанием для углубленного
социально-экономического анализа действенности закона, его социальной обоснованности, анализа не только правовых, но и иных социальных действий по его реализации.
Ориентируясь на мнение граждан, степень их удовлетворенности
предоставляемыми образовательными услугами, можно с определенной вероятностью выявить проблемы, нуждающиеся в дополнительной правовой регламентации.
В настоящее время одним из важных направлений является регулирование процессов, связанных с предоставлением платных услуг в социальной сфере. Так, по данным социологических опросов (см. таблицу 3), более половины населения не имеет возможности пользоваться
платными образовательными услугами.
Таблица 1 1
Имеете ли Вы, члены Вашей семьи возможность пользоваться образовательными платными услугами?
Январь 2005 г.
Январь 2007 г.
Да, имею
18
16
Да, но только в случае
21
27
крайней необходимости
Нет, не имею
55
51
Затрудняюсь ответить
6
6
Такая информация служит исходной для разработки правовых мер
для улучшения качества или повышения доступности платных услуг в
социальной сфере. Представляется, что в ходе правового мониторинга целесообразно предлагать группам населения, различающимся по
социально-демографическим характеристикам, оценить те правовые
меры, которые будут разработаны законодателем.
1
192
Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2007. № 621. 31 января.
Наиболее активно в настоящее время ведется изучение общественного мнения о реализации национальных проектов. В ходе социологических опросов было выявлено, что большинство населения практически не информировано ни о самих проектах, ни о ходе реализации, хотя и имеет о них общее представление (см. таблицу 5).
Таблица 2 1
Слышали ли Вы о национальных проектах в области образования, здравоохранения, обеспечения населения жильем и сельского хозяйства?
Хорошо осведомлены об этих проектах
Что-то слышали о них
Ничего не слышали о них
2006
2007
2008
13
57
30
18
63
19
17
67
16
Невзирая на то, что респонденты признали свою неосведомленность
о проекте, многие граждане считают, что ситуация ни в сфере здравоохранения, ни в сфере образования существенно не улучшилась в результате осуществления приоритетных национальных проектов. Тем
не менее наметилась определенная позитивная тенденция в позиции
граждан.
Таблица 3
Как Вы думаете, привела ли реализация национальных проектов к
существенному улучшению дел в области образования?
2006
2007
2008
Да/ скорее да
Скорее нет/ нет
Затруднились ответить
Да/ скорее да
Скорее нет/ нет
Затруднились ответить
Да/ скорее да
Скорее нет/ нет
Затруднились ответить
44
42
15
40
44
16
35
45
20
1
Пресс-выпуск В 1 Экспресс-опрос от 14–17 марта 2008 г. Аналитический Центр Юрия Левады.ЦИОМа. 2007. № 621. 31 января.
193
Хотя большая часть респондентов продолжает считать, что деньги,
направленные на реализацию национальных проектов, были потрачены неэффективно, в то же время в 2008 г. вдвое снизилось число тех,
кто полагает, что средства, направленные на национальные проекты,
были просто разворованы. Это свидетельствует о том, что процедурная сторона реализации проекта стала более прозрачной, а результаты
более очевидными.
Таблица 4
Как Вы думаете, деньги, направленные на национальные проекты были
потрачены …
Эффективно / довольно эффективно
Малоэффективно / совершенно неэффективно
Были попросту разворованы
Затруднились ответить
2006 г.
2007 г.
2008 г.
13
43
31
12
13
51
27
9
14
52
15
19
Наиболее проблемные решения в сфере образования до их одобрения государством,должны пройти стадию эксперимента. Это обнаружит недостатки и преимущества предлагаемого правового решения.
В ходе эксперимента необходимо проводить правовой мониторинг в
полном объеме, включая изучение общественного мнения,как граждан, так и правоприменителей. Те социологические опросы, которые
проводятся одновременно с проведением эксперимента, дают значимый материал для правового мониторинга, хотя более целесообразно
было бы координировать такие исследования заранее, при принятии
решения о проведении правового эксперимента.
Введению единого государственного экзамена (ЕГЭ) как формы государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, предшествовало проведение в 2007 г. эксперимента в порядке, установленном Правительством РФ. Кроме того, после принятия соответствующей нормы был установлен переходный период до 1 января 2009 г.
Это позволило тщательно отслеживать противоречия и трудности реализации этих норм закона.
194
В июле 2008 г. Фондом общественного мнения (ФОМ) был проведен опрос населения 1, показавший что информированность граждан
по этому вопросу явно недостаточна. Этим и объясняется в значительной степени настороженное отношение граждан к введению ЕГЭ. Большинство из опрошенных полагает (54 %), что у выпускников должно
быть право выбора — сдавать экзамены в форме ЕГЭ или по прежней
системе.
Таблица 5
Знаете ли Вы, что-то слышали или слышите сейчас впервые
о проведении единого государственного экзамена в школах?
Знаю
Что-то слышал Слышу сейчас
Затрудняюсь
впервые
ответить
39
38
19
4
Здесь, видимо, целесообразно остановиться на вопросе, являются
ли показатели, по которым осуществляется мониторинг реализации
национальных приоритетных проектов, достаточными как для определения целесообразности предпринимаемых мер, так и эффективности правового регулирования.
Так, например, одним из направлений оценки модернизации образования (регионами — победителями первого и второго конкурсного
отбора субъектов Российской Федерации) является развитие региональной системы оценки качества образования (РСОКО). При этом показателями служат: количество учебных предметов, по которым предоставляется возможность прохождения государственной (итоговой) аттестации в форме ЕГЭ, доля выпускников, проходящих такую аттестацию по русскому языку и математике, а также по трем и более учебным предметам. Таким образом, качество образования связано напрямую со степенью внедрения ЕГЭ. Правовыми мерами стимулируется
такое внедрение, введены соответствующие положения в закон «Об
образовании». Но практика показала, что ЕГЭ как форма государственной итоговой аттестации обладает рядом недостатков, профессиональное сообщество еще не выработало по отношению к его введению однозначной позиции. В этой ситуации правовой мониторинг реали1
Экспресс-опрос населения, 12–13 июля 2008 г. ФОМ.
195
зации только нормативных положений покажет, что достигнута высокая эффективность — ЕГЭ внедрен, а соответствующие нормы
применяются. Однако для оценки реальной эффективности применяемых правовых мер этого недостаточно. Цели, заложенные в новые формы аттестации учащихся, остаются нереализоваными, а общественные отношения во многом неурегулироваными. Правовой
мониторинг способен показать подобные противоречия и недостатки правового механизма, послужить основой для своевременной
разработки мер различного характера, преодолевающих обнаруженные негативные тенденции.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы.
1. Социологические исследования как часть правового мониторинга в сфере образования должны быть осуществляемы на единой методической основе. Это предполагает:
— системное изучение правоприменительной деятельности всех
уровней власти;
— оценку закона, нормы или института всеми участниками образовательных правоотношений;
— анализ отношения населения к закону, его отдельным нормам и
институтам;
— выявление позиций и интересов бизнес-сообщества в сфере образования;
— мониторинг участия гражданского общества в выработке правовых решений.
2. Организационной основой социологических исследований как
части правового мониторинга должна быть система социологических
центров (организаций), выполняющих заказы органов управления образованием.
3. Комплексные социологические исследования эффективности законов целесообразно использовать для решения принципиальных концептуальных проблем, стратегических вопросов его реформирования
и развития
4. Социологические опросы применяются для определения эффективности действия отдельных норм и институтов, конкретных проблем правоприменения.
5. До создания системы правового мониторинга целесообразно провести выявление отношения профессионального сообщества к проек-
196
ту закона (его важнейшим положениям) о федеральных государственных университетах.
Это поможет, с одной стороны, выработать методику проведения
социологических исследований, с другой — облегчит реализацию закона в дальнейшем, поскольку для законодателя и для правоприменителя яснее станут трудности в ходе его реализации 1.
6. Обязательной частью социологических опросов должна быть при
принятии закона или нормативного правового акта оценка правоприменителями (работниками органов управления образованием и руководителями образовательных учреждений) тех действий, которые они
должны совершить для реализации этой нормы.
§ 4.3. Результаты изучения эффективности механизма
оказания социальных услуг (на примере города Москвы)
В ходе исследования «Мониторинг эффективности механизма
оказания социальных услуг», проведенного Институтом законодательства и сравнительного правоведения в августе–сентябре 2009
г., автором было осуществлено анкетирование работников сферы
социальной защиты населения города Москва. Опрашивались сотрудники (государственные служащие) Департамента социальной
защиты населения города Москвы, управлений социальной защиты населения округов, управлений социальной защиты населения
районов и руководители учреждений, оказывающих социальные
услуги. С учетом большого практического опыта управленческой и
правоприменительной деятельности государственные служащие и
представители учреждений социальной защиты населения выступают в данном случае в качестве экспертов.
Целью анкетного опроса было выявление представлений и оценок
лиц, непосредственно связанных с регулированием отношений в социальной сфере. В ходе опроса выявлялось отношение к действующему законодательству, отдельным институтам и нормам, представление
1
Так, нормы, законодательно регламентирующие ЕГЭ, в настоящее время
вызывают у правоприменителей значительные трудности, и многие вопросы
применения этих норм еще не конретизированы в подзаконных нормативных
правовых актах, а оценка эффективности ЕГЭ как государственной (итоговой) аттестации обучающихся, мягко говоря, не однозначна.
197
о степени урегулированности общественных отношений, эффективности действия органов власти, удовлетворенности населения оказываемыми услугами, а также предложения гражданских служащих о совершенствовании нормативно-правовой базы социальной сферы.
На основе обработки 100 анкет были получены следующие результаты.
1. Отношение к действующим законам в сфере социальной защиты населения. Большинство опрошенных полагает, что неэффективность механизма оказания социальных услуг в первую очередь связана с недостатками в правоприменительной деятельности, а лишь
затем — с несовершенством самого законодательства. Так, 63 % респондентов относят к числу факторов, препятствующих созданию эффективного механизма, недостатки правоприменения, тогда как несовершенство законодательства является негативным фактором лишь по
мнению каждого третьего опрошенного.
Тем не менее значительное число экспертов считают необходимым
внесение изменений и дополнений в действующие законы города
Москвы. Более всего — 57 % граждан полагают необходимым корректировать Закон Москвы от 4 октября 2006 г. № 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве» 1.
В то же время сторонников внесения изменений в Закон Москвы
от 9 июля 2008 г. № 34 «О социальном обслуживании населения города Москвы» 2 значительно меньше — только 33 % опрошенных. Таким образом, можно предположить, что при реализации положений
Закона № 49 у опрошенных возникает больше затруднений, чем при
применении положений основополагающего Закона «О социальном
обслуживании населения».
В первую очередь это связано со сроками действия этих законов.
Если практически за три года в основном обозначились основные пробелы и противоречия правового регулирования предоставления бесплатной юридической помощи жителям Москвы, то в отношении многих вопросов применения положений Закона «О социальном обслуживании населения» еще не сформирована однозначная позиция пра1
2
198
Ведомости Московской городской думы. 2006. № 10. Ст. 240.
Ведомости Московской городской думы. 2008. № 9. Ст. 163.
воприменителей. Тем более что, как правило, в практической деятельности государственные служащие, при общем положительном отношении к закону, ориентированы при принятии решений на уточняющие и конкретизирующие подзаконные нормативные правовые акты.
Постановление Правительства г. Москвы от 24 марта 2009 г. № 215ПП «О мерах по реализации Закона города Москвы от 9 июля 2008 г.
№ 34 “О социальном обслуживании населения города Москвы”» 1 было
утверждено через три месяца после принятия закона, в то время как
аналогичное постановление по закону № 49 — более чем через год (4
декабря 2007 г.). Это в значительной степени облегчило понимание и
правильное применения закона. В указанном постановлении содержатся: Положение о приеме граждан в учреждения нестационарного
социального обслуживания Департамента социальной защиты населения города Москвы, Положение о приеме граждан в учреждения
стационарного социального обслуживания города Москвы и оплате
услуг стационарного социального обслуживания, Положение о порядке оказания органами и учреждениями социальной защиты населения адресной социальной помощи гражданам, находящимся в
трудной жизненной ситуации, Территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению
учреждениями социального обслуживания города Москвы.
Кроме того, многие вопросы, связанные с оказанием бесплатной
адвокатской помощи, трудно решить в пределах ведомственной подчиненности. При этом механизмы, которыми могут воспользоваться
работники социальной сферы, не эффективны и, скорее всего, нет динамики в их уточнении. Это объясняет, почему так велико число лиц,
считающих необходимым корректировать закон «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве».
Несколько меньшее число респондентов полагает целесообразным
внесение изменения в законы «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы» 2 (18 %) и «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве» 3 (14 %).
1
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 20.
Ведомости Московской городской думы. 2004. № 12. Ст. 299.
3 Ведомости Московской городской думы. 2005. № 12(2). Ст. 289.
2
199
Примерно каждый десятый считает нужным скорректировать законы «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве» 1 и «О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве» 2 .
В общем небольшое число респондентов, настаивающих на изменение закона, связано с тем, что многие сложные вопросы правоприменения разрешаются в проекте Федерального закона № 192992-5 «О
внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей”» 3, одобренном Московской городской думой.
В этом проекте уточняются механизмы и условия предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, мер социальной поддержки.
2. Оценка соответствия объема и качества оказываемых услуг
потребностям населения (диагностика ситуации). Анализируя экспертные оценки степени удовлетворенности населения социальными услугами, следует подчеркнуть, что, по данным опросов граждан,
проведенных в других регионах, среди услуг, вызывающих недовольство у получателей, в первую очередь граждане отмечают именно социальные услуги (73,2 %) и медицинские услуги (86,9 %) 4. Эти данные подтверждают и полученные нами результаты.
Только 15 % респондентов полагает, что объем (состав) предоставляемых на территории города Москвы социальных услуг является безусловно достаточным. При этом откровенно признает недостаточность
оказываемых услуг только каждый десятый. В основном респонденты
(42 %) считают, что с учетом финансовых и материальных возможностей органы власти не могут обеспечить предоставление большего объема услуг. Чуть меньше — 32 % — присоединяются к мнению, что существуют неиспользуемые резервы, позволяющие расширить состав оказываемых услуг и число лиц, которым эти услуги могут быть оказаны.
1
Ведомости Московской городской думы. 2005. № 12(2). Ст. 293.
Ведомости Московской городской думы. 2006. № 1. Ст. 312.
3 СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880
4 Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт,
проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. М.:
Экслибрис-Пресс, 2008.
2
200
Оценивая степень удовлетворенности населения Москвы предоставляемыми услугами, эксперты в первую очередь считают, что население более всего неудовлетворено оперативностью предоставления
услуг (39 %), а уже затем — составом (объемом) оказываемых услуг
(34 %) и комфортностью получения (26 %). Еще меньше сторонников
у мнения, что население Москвы недовольно квалификацией персонала (15 %) и доступностью получения социальных услуг (17 %).
Тем не менее, хотя общая оценка удовлетворенности населения предоставленными услугам положительна, многие эксперты считают необходимым расширить для некоторых групп населения объем (состав) предоставляемых на территории города Москвы социальных услуг. Это, прежде всего, инвалиды (52 %), несовершеннолетние, находящиеся в трудной
жизненной ситуации (42 %), граждане пожилого возраста (37 %). Что касается малообеспеченных граждан и безработных, то для них предлагает расширить объем социальных услуг только каждый пятый респондент.
Многие эксперты достаточно высоко оценивают соответствие состава и качества социальных услуг, оказываемых на территории города Москвы, стандартам социального обслуживания и иным принятым нормам.
Тем не менее признается необходимость осуществления мониторинга доступности и качества государственных услуг. Было бы полезно использовать опыт Пензенской области, где уже разработаны основы мониторинга эффективности предоставления государственных и
муниципальных услуг. В частности, предложены методика оценки
удовлетворенности получателей государственной услуги, методика
оценки доступности и качества предоставляемой услуги. Для мониторинга предложена система показателей, отражающих параметры качества, комфортности и доступности услуг, которые должны содержаться в регламентах и стандартах предоставления государственных
услуг 1.
Таким образом, наличие системы разноуровневых стандартов, административных регламентов, содержащих административные проце1 Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как
стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт,
проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. С. 137.
201
дуры, в совокупности описывающих порядок действий как при оказании, так и при получении услуги, является важнейшей предпосылкой,
обеспечивающей качество и доступность услуг. Тем не менее такой
целостной системы еще нет, а задержка с разработкой и принятием
стандартов в значительной мере снижает эффективность правового
механизма оказания услуг, что и отмечают многие эксперты.
В исследовании, проведенном в Пензенской области, сопоставлялись оценка экспертов комфортности оказания услуг и мнение по этому поводу граждан. Было выявлено значительное расхождение: такие
важные для населения параметры, как нормативы удаленности учреждений и продолжительности этапов оказания услуги, оцениваются как
существенные лишь 20 % экспертов.
3. Оценка экспертами деятельности органов исполнительной
власти и учреждений по оказанию социальных услуг. Общие полномочия государственной власти города Москвы, установленные Федеральным законом «Об основах социального обслуживания в Российской
Федерации», по мнению экспертов, реализуются почти в полном объеме.
При этом наиболее высоко респонденты оценивают реализацию федеральных законов и программ в сфере социального обслуживании. Чуть
меньше — около 70 % — считают, что реализуются полностью и в основном такие полномочия, как определение структуры и объема функций органов управления, а также создание, управление и обеспечение
деятельности учреждений. На этом фоне показательным является наличие экспертов (10 %), полагающих, что в основном не реализуются
полномочия по координации деятельности социальных служб, а также по определению структуры и объема функций органов управления
(7 %).
Недостаточная координация деятельности социальных служб в значительной степени снижает адресность оказания социальной помощи
и эффективность деятельности по оказанию социальных услуг. С учетом полученных результатов можно предположить, что необходимо
дополнительное уточнение правового механизма координации социальных служб и учреждений при оказании услуг.
Что касается эффективности деятельности органов исполнительной
власти и учреждений, то при общей высокой оценке всех уровней управления более эффективной, по мнению опрошенных, является работа Департамента социальной защиты населения Москвы и управле-
202
ний социальной защиты населения округа и чуть менее эффективной
— управлений социальной защиты населения района. Относительно
меньшее число респондентов оценивает положительно деятельность
подведомственных органам власти органов и учреждений, непосредственно оказывающих услуги. Полностью эффективной их деятельность считают 23 %, а скорее эффективной — 40 % экспертов.
Следует сказать, что об эффективности деятельности негосударственных учреждений выразили свое мнение менее половины экспертов. Скорее всего, с учетом малого опыта функционирования негосударственных учреждений, у ответивших не сформировалось однозначного мнения об их возможной эффективности. Это предположение подтверждает и тот факт, что мнение оценивших деятельность негосударственных учреждений разделилось почти поровну: 22 % считают деятельность негосударственных учреждений скорее эффективной, а 18 %
скорее неэффективной.
4. Представление экспертов о негативных социально-правовых факторах и первоочередных мерах повышения эффективности деятельности по оказанию услуг. Показательным является представление экспертов о мерах, которые необходимо предпринять для повышения эффективности деятельности по предоставлению социальных услуг. В первую очередь они связывают повышение эффективности деятельности по оказанию услуг с ресурсным
обеспечением: достаточным финансированием (68 %), совершенствованием материальной базы и инфраструктуры (53 %). Не меньшее значение придают респонденты введению четких процедур
взаимодействия органов и организаций (51 %).
В то же время, на наш взгляд, недооцениваются опрошенными меры
по реструктуризации системы учреждений, включая изменение их организационно-правовых форм (26 %), а также необходимость более четкого определения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов власти (18 %). Возможно, это связано с тем, что
данные меры, хотя и являются актуальными, тем не менее требуют
значительно большего промежутка времени для достижения значимого результата, тогда как улучшение материально-технического обеспечения и оптимизация взаимодействия могут дать быстрый эффект.
При оценке социально-правовых факторов, препятствующих созданию эффективного механизма социальных услуг, на первое место боль-
203
шинство опрошенных (63 %) поставили недостатки правоприменения. Несовершенство законодательства в качестве негативного фактора признается 40 % респондентов.
Разработку и совершенствование механизмов ответственности за
нарушение законодательства в сфере оказания социальных услуг относят к числу факторов, препятствующих созданию эффективного
механизма оказания социальных услуг менее одной трети опрошенных. Еще менее значимым, по мнению экспертов, является слабый государственный контроль за соблюдением законодательства всеми участниками правоотношений — 16 %.
Значительная часть опрошенных (68 %), оценивая недостатки правовой регламентации деятельности по оказанию социальных услуг,
указала на отсутствие перечня и процедуры предоставления платных
и бесплатных услуг на уровне учреждения, а также на нечеткую регламентацию оснований и условий получения услуги. Можно предположить, что это связано с тем, что именно эти проблемы порождают в
ходе правоприменительной деятельности наибольшее количество неясностей, возможности неоднозначного применения (толкования) закона.
Относительно значимым, по мнению работников социальной сферы, является также отсутствие стандартов социальных услуг, неразработанность договорных механизмов ответственности услугодателя, отсутствие административных регламентов предоставления услуг.
Определенная недооценка регламентов, на наш взгляд, связана с тем,
что, как правило, закрепленным в регламентах обязанностям по предоставлению услуг не всегда соответствуют реальные материальнотехнические и организационные возможности органов власти и учреждений. Так, по оценкам экспертов (упомянутое исследование в Пензенской области), уровень обеспеченности регламентов по анализируемым государственным услугам недостаточен. Полностью обеспечены материально- техническими ресурсами регламенты по мнению
40 % экспертов, финансовыми и кадровыми ресурсами — 20 %.
5. Отношение к правовой регламентации деятельности учреждений социальной сферы. Достаточно настороженно относятся эксперты к преобразованию бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в автономные учреждения. Считают, что
повысится эффективность деятельности учреждений только 14 % рес-
204
пондентов, тогда как 33 % уверены, что деятельность учреждений
не улучшится. Такая позиция скорее всего связана с недостаточным временем функционирования имеющихся автономных учреждений и неопределенностью практической реализации предоставляемых автономным учреждениям прав и обязанностей. Это предположение подтверждает то, что абсолютное большинство затруднилось с ответом на вопрос об эффективности преобразования бюджетных учреждений в автономные.
Позитивная ориентация работников органов исполнительной власти на преобразование имеющихся автономных учреждений является
значимым фактором, так как именно от активности органов власти,
их готовности к этому процессу во многом зависит будущая эффективность автономных учреждений. Создание достаточной нормативной
базы, направленной на стимулирование процесса преобразования на уровне субъекта Федерации, — это один их путей выстраивания (совершенствования) правового механизма оказания социальных услуг.
В части регионов в этом направлении ведется большая работа. Так,
с целью реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174ФЗ «Об автономных учреждениях» 1 и в соответствии с Законом Калужской области «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Калужской области» 2 в Калужской области принято постановление Правительства Калужской области от 9 сентября 2008 г.
№ 373 «Об автономных учреждениях Калужской области» 3. В этом
постановлении решаются вопросы осуществления органами исполнительной власти Калужской области функций и полномочий учредителя в отношении автономного учреждения и подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений, а также формирования и финансирования задания учредителя. Кроме того, в постановлении содержатся методические рекомендации по формированию задания учредителя в отношении автономного учреждения и типовая форма соглашения между учредителем и автономным учреждением о порядке
и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам.
1
СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626
Весть. 2003. № 92. 9 апреля.
3 Весть. 2008. № 338–339. 24 сентября.
2
205
Детальность проработки правового механизма процесса преобразования бюджетных учреждений в автономные, обязанностей власти
поможет в дальнейшем, с одной стороны, сохранить управляемость, а
с другой — расширит объем, повысит качество и адресность оказываемых социальных услуг. Пока же, при отсутствии такого детального
правового механизма, сохраняется настороженное отношение к созданию автономных учреждений.
С учетом большого объема работ, необходимости оказания дополнительных услуг и повышения адресности оказания услуг эксперты
считают возможным и целесообразным более активное привлечение
частных учреждений для оказания социальных услуг. Хотя определенная часть ответивших и считает, что это либо в принципе нецелесообразно (8 %), либо в существующих социально-экономических условиях невозможно (6 %), большая часть является сторонниками создания
для оказания социальных услуг частных учреждений. При этом эксперты полагают, что эффективной деятельность этих учреждений будет лишь при условии четкого определения полномочий и ответственности органов власти и учреждений, а также при условии разработки механизмов контроля.
Мнение о необходимости дополнительной правовой регламентации
контроля за деятельность учреждений, оказывающих социальные услуги, таково. Считают, что недостаточна правовая регламентация именно частных учреждений — 56 %, общественных, религиозных и благотворительных учреждений — 51 %, автономных учреждений — 47 %,
в то время как контроль за деятельностью государственных учреждений лишь по мнению каждого пятого эксперта нуждается в дополнительной правовой регламентации.
В целом, оценивая последствия расширения сети негосударственных учреждений, наиболее значительная группа респондентов считает, что оказание социальных услуг этими учреждениями приведет к
изменению состава оказываемых услуг (55 %), сокращению расходов бюджета (35 %). Около одной пятой присоединяются к мнению, что следствием будет повышение качества услуг. В отношении доступности
социальных услуг примерно одинаковое количество опрошенных прогнозирует как повышение, так и снижение доступности услуг.
Таким образом, можно констатировать, что в основном сформировано достаточно лояльное отношение к созданию негосударственных
206
социальных учреждений. При этом их деятельность нуждается, по мнению лиц, занятых в сфере оказания услуг, в разработке дополнительных правовых механизмов, в том числе механизмов контроля, особого
вида договоров органов власти и учреждений, предусматривающих
четкое распределение прав, обязанностей, ответственности сторон.
Оказание услуг учреждениями различной организационно-правовой формы требует значительных усилий по координации их деятельности органами исполнительной власти. Именно исполнительные органы власти, как государственной, так и муниципальной, в состоянии
отслеживать и координировать весь процесс оказания услуг: от выявления потребности в оказании услуг до контроля за конечным результатом.
По мнению экспертов, для координации деятельности государственных учреждений и организаций иных форм собственности наибольшее значение имеет информационное обеспечение этого процесса. Так,
58 % считает необходимым в первую очередь создать информационные банки данных негосударственных организаций при Департаменте социальной защиты населения, а 29 % — вести реестр лиц, нуждающихся в дополнительной социальной бесплатной помощи.
Есть также сторонники и у мнения, что для повышения информационной обеспеченности необходимо ввести дополнительные показатели отчетности для негосударственных учреждений (15 %).
Имеют значение и иные формы оптимизации взаимодействия государственных учреждений и иных организаций. Примерно одна треть
полагает возможным наделить дополнительными правами именно государственные учреждения, так как они владеют ситуацией на территории и оказывают основные социальные услуги.
6. Трудности взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти и учреждений при оказании социальных услуг.
При взаимодействии органы государственной (муниципальной) власти и учреждений сталкиваются с трудностями при заключении соглашений в наибольшей степени, далее — при контроле за качеством
предоставленных услуг. Еще меньшее число указало на трудности,
возникающие при размещении госзаказа. Противоречия, возникающие между сторонами в данном случае, обусловлены в том числе и
недостаткам в правовой регламентации процедур и форм взаимодействия.
207
Часть ответивших указала на трудности взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления по вопросам
опеки и попечительства. По мнению экспертов, у органов муниципальной власти отсутствуют достаточные объемы денежных ресурсов и, кроме того, нет желания осуществлять совместную деятельность в связи с
отсутствием прописанных регламентов работы или взаимодействия.
При заключении соглашений респонденты указали на следующие
трудности: нет методической помощи, отсутствует юридическое сопровождение, отсутствует контроль за исполнением заключенных соглашений, стороны не несут правовой ответственности, имеет место
затягивание процесса. Кроме того, не всегда есть достаточно подробная регламентация некоторых вопросов, например порядка оказания
услуг семьям, имеющим детей-инвалидов.
При размещении государственного заказа основные трудности связаны с тем, что ценовой показатель является определяющим фактором при подведении итогов конкурса, в конкурсах побеждает тот, кто
указывает меньшую сумму, тогда как возможность оказать качественные услуги и в должном объеме учитывается не всегда. Отмечается
также ответившими сложность оформления документов и контроля за
выполнением госзаказа.
Трудности взаимодействия при контроле за качеством предоставленной услуги связаны с отсутствием критериев качества и эффективности, нереагированием учреждений и предприятий, оказывающих
услуги, на критику органов власти, отсутствием законодательной базы.
Отмечают также многие эксперты отсутствие единой базы данных для
оказания социальных услуг. В частности, указывают на целесообразность
совершенствования обмена информацией, необходимой для получения
гражданами социальных услуг, между органами и учреждениями, предоставления достоверной информации, наличия качественной локальной
электронной связи. Кроме того, имеет место нехватка персонала с юридическим образованием для решения спорных вопросов.
7. Предложения экспертов о совершенствовании нормативноправовой базы оказания социальных услуг. Для повышения эффективности оказания социальных услуг многие из ответивших перечислили нормы и нормативные правовые акты, которые необходимо принять, а также те проблемы, которые нуждаются в дополнительной правовой регуляции.
208
Значительное число опрошенных указало на необходимость большей детализации процедуры предоставления услуг. Предлагается принять «четкий перечень предоставляемых услуг до последней запятой»,
детальные региональные стандарты социального обслуживания города Москвы.
Прежде всего нуждается в более подробной правовой регламентации вопросы предоставления услуг на платной основе, например, порядок предоставления платных услуг, в том числе дополнительных,
не входящих в территориальный перечень услуг.
По мнению ответивших, должен быть разработан четкий регламент,
который будет определять адресата бесплатных услуг, четко разграничены категории населения для получения платных и бесплатных услуг,
более четкая регламентация оснований и условий получения услуг, а
также проведена оценка индивидуальной нуждаемости в услугах.
Опыт разработки стандартов в Пензенской области свидетельствует о том, что многие из указанных проблем не разрешаются даже при
принятии стандартов и регламентов оказания услуг. Так, в числе недостатков, выявленных в ходе исследования в Пензенской области, отмечается, что принятые стандарты охватывают только бюджетные услуги и не
распространяются на платные государственные услуги, многие стандарты неконкретны, что затрудняет их использование. Кроме того, отмечаются и недостатки регламентов. В частности, в регламентах отсутствует информация о возмездности (безвозмездности) предоставления
услуги, а если услуга платная — о размере оплаты.
Предлагается также разработать порядок реализации Закона «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц
с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве», а также в дополнение к мерам по реализации (Постановление Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. № 215-ПП 1) порядок реализации Закона «О
социальном обслуживании населения города Москвы».
Кроме того, в развитие Закона «О социальном обслуживании населения города Москвы» и Постановления Правительства Москвы от 24
марта 2009 г. № 215-ПП целесообразно, по мнению ряда экспертов,
разработать конкретное Положение об оказании материальной (денежной) помощи, в котором содержался бы механизм, регламентирующий
1
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 20.
209
порядок оказания материальной помощи органами социальной защиты населения, так как Постановлением Правительства города Москвы
№ 215-ПП старый порядок отменен, а по новому положению категории граждан, нуждающихся в оказании такой помощи, неконкретны.
Предлагается также установить норму среднего дохода для получения продуктовой и вещевой помощи, бесплатного обслуживания на
дому и получения индивидуальных дополнительных услуг, их периодичность и вид.
Существенно затрудняет правоприменение, по мнению экспертов,
отсутствие четких нормативных определений таких понятий, как «трудная жизненная ситуация», «группы риска», «одинокий или одиноко
проживающий гражданин» (статус), «малообеспеченный гражданин».
Эксперты считают, что по каждому закону отдельно необходимы критерии определения состава семьи, виды и период учитываемых доходов,
порог бедности или малообеспеченности, критерии адресности предоставления бесплатной социальной помощи.
Значительное число предложений касается вопросов деятельности
учреждений в сфере оказания социальных услуг. Респонденты предлагали принять нормы или нормативные правовые акты по преобразованию детских учреждений (приютов) в социально-реабилитационные
центры, по деятельности некоммерческих организаций в сфере оказания
услуг, разработать и утвердить новое Примерное положение о ГУ КЦСО.
Высока ориентация работников сферы социального обслуживания
на методические рекомендации. Многие считают целесообразным принятие таких методических рекомендаций, как Методические рекомендации по делопроизводству структурных подразделений КЦСО в соответствии с действующим законодательством, Методические рекомендации по оформлению договора, Методические материалы по оказанию срочной социальной помощи, Методические рекомендации по
организации социального обслуживания различных категорий граждан, акты, регулирующие единое делопроизводство при назначении
ежемесячных компенсационных выплат к пенсиям.
Также предлагаются меры, направленные на защиту прав работников социальной сферы. А именно: принять Закон о защите прав работников сферы социальной защиты населения, реализовывать нормы,
регламентирующие вопросы стимулирования и премирования выполняемых работ и т. д.
210
Эксперты считают целесообразным также разработать нормы качества жизни и критерии оценки качества предоставляемых услуг.
Кроме того, эксперты указали на ряд частных вопросов, которые
нуждаются в четкой правовой регламентации. Это:
— объем и количество услуг одному адресату;
— нестационарное обслуживание граждан, потерявших возможность самообслуживания, принудительное помещение граждан в стационарные учреждения соцзащиты, оказание социальных слуг семьям безработных;
— оказание бесплатных нотариальных услуг;
— обязанность граждан документально подтверждать свой доход
при получении любых видов социальных услуг;
— порядок вскрытия дверей в квартире, если клиент не выходит на
связь;
— совместный отдых семей с детьми-инвалидами и здоровыми
детьми.
Как было показано выше, опрос экспертов — один из видов проведения мониторинга реализации законов и иных нормативных правовых актов в социальной сфере. Экспертный опрос позволяет выявить
проблемы, правовое регулирование которых недостаточно или противоречиво. Регулярные экспертные опросы, также как и изучение общественного мнения, позволяют своевременно корректировать как
нормативную правовую базу, так и действия органов исполнительной
власти всех уровней по точному применению закона.
Экспертный опрос показал, что в наибольшей степени препятствуют созданию эффективного механизма оказания социальных услуг
недостатки правоприменения (63 %) и в меньшей степени — несовершенство законодательства (40 %).
Основные проблемы, нуждающиеся в разрешении, по мнению экспертов, — это отсутствие системы административных процедур и социальных стандартов, детально регламентирующих процесс оказания
услуг. Экспертами был названы ряд нормативных актов, принятие которых необходимо в ближайшее время, в частности по проблемам оказания платных и бесплатных услуг.
Кроме того, нуждается в совершенствовании регламентация деятельности учреждений, непосредственно оказывающих услуги. Оценка
предлагаемых мер по реструктуризации системы учреждений, в част-
211
ности преобразования бюджетных учреждений в автономные, достаточно осторожна, что ставит перед органами исполнительной власти
субъектов РФ задачу более четкой проработки на основе закона программы таких преобразований, включая как совершенствование нормативной базы, так и обепечивающие ресурсно-организационные
меры.
212
ГЛАВА 5
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И ЭФФЕКТИВНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ
В ХОДЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
§ 5.1. Значение юридического прогнозирования
для обеспечения эффективности правового регулирования
Юридическое прогнозирование — это важный элемент правового
мониторинга. Во втором параграфе первой главы настоящей книги
были приведены аргументы для обоснования необходимости включения прогнозной составляющей в систему правового мониторинга.
Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования юридического прогнозирования в целом и прогнозирования эффективности нормативных правовых актов. Этим проблемам
посвящены работы таких правоведов, как В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, М. Д. Шаргородский,
В. В. Глазырин, Т. Г. Морщакова, Е. А. Павлодский, О. А. Гаврилов,
В. М. Сырых и других 1.
1 Казимирчук В. П. Право и методы его изучения. М., 1965; Казимирчук В.П.
Социологические исследования в праве: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1967. № 10; Самощенко И. С., Никитинский В. И. О
результатах действия норм права // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 20. М., 1970;
Самощенко И. С., Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии
и методики изучения эффективности действия правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971; Шаргородский М. Д. Прогноз и правовая
наука // Правоведение. 1971. № 1; Кудрявцев В. Н. Понятие и классификация
условий эффективного действия правовых норм // В кн.: Эффективность правовых норм. М., 1980; Глазырин В. В., Лапаева В. В., Морщакова Т. Г., Павлодский Е. А., Сырых В. М., Чеснокова М. Д., Яни С. А. Методология и методика
прогнозирования эффективности действия правовых норм. М., 1986 (депонировано в ИНИОН АН СССР, № 25756); Сырых В. М. Прогнозирование эффективности норм права на стадии их разработки // Труды ВНИИСЗ. Вып. 36. М.,
1987; Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм:
возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Павлодский Е. А.
213
К сожалению, многие научные разработки в этой сфере оказались
невостребованными практикой современного законотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не были
доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых
стало бы обязательным элементом процесса правотворчества, для чего
необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам независимыми
исследователями. Наличие научного прогноза (в известной мере это
относится не только к юридическому прогнозу) позволит преодолеть
субъективизм авторов законопроекта, даст возможность законодателю
оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит
негативные последствия от неудачных законодательных решений.
Представляется, что прогноз законодательства должен соответствовать следующим требованиям:
1) исследования возможных вариантов развития прогнозируемого
объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо
отдельного закона) в целях определения наиболее оптимального решения;
2) проведение опирающегося на фактические и эмпирические данные расчета позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;
3) изменение сложившегося правового регулирования не только
решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением
определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого его авторами;
Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Гаврилов О. А. Стратегия
правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Кудрявцев В. Н.,
Казимирчук В. П. Современная социология права. М., 1995; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В. М. Сырых. М., 2002 и др.
214
4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние
взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;
5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования целесообразно сделать изучение общественного мнения;
6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также
на полноту регулирования в целях недопущения пробелов в законе.
Перечисленные выше позиции следует рассматривать как обязательные правила при составлении прогноза. Вместе с тем в зависимости
от характера и объема прогнозируемого объекта могут использоваться факультативные правила. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного со значительным вмешательством в
сферу социальных отношений, может использоваться математическое
моделирование, статистические приемы и т. д.
Юридический прогноз не является «вещью в себе». Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаимосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза.
Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами. Нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими. Например, если говорить о прогнозировании законодательства, обеспечивающего реализацию Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период
до 2020 г., то юридический компонент обусловлен социальными и экономическими параметрами, обозначенными в Концепции. Задачей разработчиков юридического прогноза в данном случае является выявление наиболее рационального правового решения, обеспечивающего
достижения целей, намеченных Концепцией.
Прогноз по своему содержанию существенно отличается от планов и программ. Если последние содержат безальтернативные цели
215
(обязательные — в планах, перспективные — в программах), то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных
возможностей решения поставленной задачи. Это позволяет законодателю либо согласиться с одним из предложенных разработчиками
прогноза вариантом, либо избрать иной путь решения проблемы.
В отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам
и отражающих безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта.
Бесспорно, введение прогнозирования в качестве обязательного элемента законотворчества связано с некоторым замедлением и с неизбежным удорожанием процесса принятия закона. Однако опыт применения поспешно принятых законов, приводивших к большим общественным и экономическим потерям, свидетельствует о том, что
экономия на прогнозировании приводит к многократно большим убыткам. К примеру, переход к рыночной экономике в начале 90-х гг. прошлого века сопровождался принятием парламентом ряда рыночных
законов и изданием соответствующих указов Президента РФ. Спешка и недостаточная продуманность этих актов стали одной из главных причин многолетнего снижения внутреннего валового продукта, галопирующей инфляции и резкого падения уровня жизни большинства граждан России. Это имело тяжелые социальные последствия: сокращение численности населения, распространение социально значимых заболеваний (туберкулез, вирусный гепатит, наркомания и т. д.), рост преступности. Вероятно, негативные последствия были
бы значительно мягче, если бы разработка рыночных нормативных правовых актов осуществлялась на базе соответствующих прогнозных исследований, основанных на расчете положительных и отрицательных
сторон различных вариантов правовых решений поставленной задачи
общественно-политического характера.
Для внедрения юридического прогнозирования в практику правового мониторинга и законотворчества необходима разработка соответствующей научно обоснованной методики. Ниже рассматриваются такие ее аспекты, как субъекты прогнозирования, факторы, подлежащие
учету в юридических прогнозах, методы составления юридического
прогноза, роль экспертных оценок и социологических исследований
в процессе прогнозирования, этапы прогнозирования.
216
Разумеется, речь идет о базовой методике. В зависимости от предмета прогнозирования могут применяться дополнительные приемы,
использоваться специфические формы составления прогноза.
§ 5.2. Базовая методика прогнозирования развития
законодательства и эффективности его применения
1. Субъекты прогнозирования развития законодательства
и эффективности его применения
Непосредственными субъектами деятельности по прогнозированию
развития законодательства и эффективности его применения выступают научно-исследовательские организации и научные организации
образовательных учреждений, специализирующихся на научных исследованиях в области права, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально
сформированные для составления прогноза группы. Данная особенность вызвана спецификой прогнозного исследования, предусматривающего привлечение широкого круга специалистов на разных этапах построения прогнозного сценария.
Деятельность по составлению научно обоснованных вариантов
будущего состояния, динамики развития сферы общественных отношений, возможных путей ее развития является научной по своему характеру, поскольку обладает основными признаками научной
деятельности — направленностью на приращение научного знания
и его применение. В этой связи при определении субъектов деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения уместны аналогии с субъектным построением научной деятельности.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ
«О науке и научно-технической политике» 1 субъектами научной деятельности являются научные организации различного уровня, а также
физические лица. Отметим, что субъектами научной деятельности могут являться только те физические лица, которые обладают определенными познаниями и являются научными работниками, либо персоналом научной организации (например, лаборантами). Вместе с тем
1 СЗ
РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
217
состав субъектов деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения, по нашему мнению,
обладает определенными особенностями, обусловленными спецификой этой деятельности.
Состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в зависимости от поставленной задачи и предмета прогнозного исследования. Прогнозирование развития отрасли
права потребует привлечения не только юристов, владеющих спецификой правового регулирования объекта отрасли, но и специалистов,
способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические проблемы. Задачей юристов в этом случае становится определение наиболее рациональных
правовых моделей, которые должны обеспечить достижение наиболее динамичного развития объекта. Например, в случае возникновения необходимости прогнозирования развития энергетического права юридический прогноз должен основываться на оценках
экономистов и управленцев, занятых в энергетическом хозяйстве
страны, участие которых в составе рабочих групп целесообразно
для оценки эффективности предлагаемых юристами правовых решений. В то же время прогнозирование отдельных законов и эффективности применения прогнозируемых норм в ряде случаев возможно только силами юристов (например, в сфере уголовно-правового регулирования), в других случаях может потребоваться привлечение специалистов иных отраслей науки.
Для разработки прогноза могут привлекаться: представители научных учреждений и организаций, специалисты, обладающие знаниями
из различных областей науки; специалисты органов государственной
власти; представители негосударственных, общественных учреждений
и организаций, бизнес-структур, привлекаемые к прогнозной деятельности органами государственной власти либо осуществляющие ее по
собственной инициативе. Особенности субъектного построения деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения обусловлены участием в прогнозных исследованиях специалистов органов государственной власти, представителей негосударственных структур. В государственной сфере субъектами реализации функции прогнозирования, как правило, являются органы исполнительной власти. Помимо субъектов государственного управ-
218
ления в прогнозные исследования в области права в последнее время
активно включаются и хозяйствующие субъекты, создающие свои
структурные подразделения по вопросам юридического прогнозирования 1. Услуги по юридическому прогнозированию становятся предметом деятельности многочисленных консалтинговых компаний.
2. Факторы, подлежащие учету в юридических прогнозах
Юридическое прогнозирование должно осуществляться в соответствии с современными потребностями развития государства и с учетом необходимости адекватной реакции на вызовы, имеющие особую
значимость для общества. Методологической предпосылкой прогнозирования служит принцип социальной обусловленности права и принцип его прогрессивно-поступательного развития 2. Это значит, что в
процессе юридического прогнозирования исследуются тенденции развития правовых институтов в их непосредственной связи с изменениями в экономическом базисе и политической системе. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами, нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при
этом общественно-политические цели являются определяющими 3.
Поэтому важным элементом юридического прогноза является учет
разнообразных факторов, воздействующих на прогнозную модель.
Фактор (от лат. factor — делающий, производящий), — причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или
отдельные его черты 4.
В наиболее общем виде к факторам, воздействующим на прогнозную модель, могут быть отнесены:
— политический фактор (политические процессы, явления, факты
различного уровня, которые оказывают воздействие на изменения правовой системы);
1 Например, Отдел анализа и прогнозирования Юридического департамента
в структуре Корпоративного центра ОАО РАО «ЕЭС России».
2 Гаврилов О. А. Указ. соч. С.10.
3 Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В., Цирин А. М., Чернобель Г. Т.
Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал Российского права. 2008. № 8. С. 5.
4 Советский энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. 4-е изд.
М., 1990. С. 1412.
219
— экономический фактор (процессы в экономике, влекущие изменения правовой регуляции);
— социальный фактор (динамика социальных отношений, влияющая на изменение правового регулирования);
— культурный фактор (воздействие ценностей, нравов, верований);
— психологический фактор (психологическое состояние людей, влияющее на восприятие права).
По содержанию, помимо обозначенных факторов, можно дополнительно обозначить культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, глобализационные, форс-мажорные и иные. В
зависимости от временных характеристик можно выделить факторы,
постоянно оказывающие воздействие на объект прогнозирования, влияющие в течение длительного периода времени, кратковременные, ситуационные.
Для проведения оценки факторов, влияющих на объект прогнозирования, важно установить: под воздействием каких явлений и процессов объект прогнозирования сформировался и существует в его современном виде; интенсивность влияния конкретных факторов на
объект прогнозирования; факторы, играющие решающую роль в изменении объекта прогнозирования.
Следует учитывать, что различные факторы влияют на объект прогнозирования с различной интенсивностью. Так, ценностно-психологический фактор может уступать фактору политическому. Как, например, это происходит в ряде государств Европы, где набирает силы правовое регулирования семейных отношений однополых партнеров.
В ряде случаев различные факторы могут воздействовать на объект
прогнозирования в едином направлении. Так, в Послании Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. особо
отмечалась необходимость гуманизации закона и порядка его применения (политический фактор). Социальным фактором является криминализация общества (перенасыщение его лицами судимыми, прошедшими школу «тюремного воспитания») 1. Результирующей воздействия этих двух факторов на правовую систему будет декримина1 За последние 16 лет осуждено свыше 15 млн. человек, из них 5 млн. — к
лишению свободы. Количество заключенных в России составило на 1 марта
2009 г. 891 тыс. человек и имеет тенденцию к росту.
220
лизация ряда составов УК РФ с последующим их внесением в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях.
3. Основные методы прогнозирования развития
законодательства и эффективности его применения
В отечественной юридической науке подробно разработаны вопросы о формах и методах прогнозирования законодательства. Как и любой другой вид научной деятельности, прогнозирование развития законодательства и эффективности его применения предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций,
ведущих к достижению поставленной цели.
Проблема методов юридического прогнозирования неоднократно
становилась предметом научных исследований в теории развития законодательства 1. Метод можно рассматривать в качестве алгоритма
применения операций практического и теоретического освоения действительности. Методологию прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения можно выстроить следующим
образом.
Для фактографических методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте прогнозирования, информации об его прошлом развитии. Данная группа методов может быть
реализована в такой последовательности:
а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте прогнозирования;
б) установление источников информации, содержащих в себе дан1 См.: Глазырин В.В. Прогнозирование эффективности правовых норм:
возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Глазырин В. В.,
Лапаева В. В., Морщакова Т. Г., Павлодский Е. А., Сырых В. М., Чеснокова М. Д., Яни С. А. Методология прогнозирования эффективности действия правовых норм. М., 1986 (депонировано в ИНИОН РАН СССР №
25756); Никитинский В. И., Глазырин В. В., Казаринова С. Е.
О методике измерения эффективности правовых норм // Советское государство и право. 1975. № 9. С. 27–30; Никитинский В. И., Самощенко И. С.
Понятие эффективности правовых норм // Эффективность правовых норм.
М., 1980. С. 49; Павлодский Е. А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М.,
1988; Шаргородский М. Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. 1971.
№ 1. С. 71 и др.
221
ные об объекте прогнозирования (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и
правоприменительной практике, например: данные судебных органов
и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.);
в) анализ и оценка (участниками рабочей группы или экспертами)
полученных данных (количественных, качественных) об объекте прогнозирования в соответствии с прогностической целью.
Практическое значение применения фактографических методов в
деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения состоит в выявлении «болевых точек» и
позитивных практик правового регулирования, которые в последствии
могут служить исходным материалом для подготовки прогнозных сценариев, а также использоваться при определении возможных путей
преодоления проблемных ситуаций и закрепления позитивных практик.
Статистический метод определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте прогнозирования по
принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей характеристик в целях получения прогнозных моделей. Отдельные статистические приемы (построение различных видов графиков, диаграмм динамического развития объекта прогнозирования и т. д.) могут использоваться
при применении фактографических, а также при экстраполяции сложившихся тенденций развития законодательства и эффективности его
применения.
Экстраполяция является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние 1. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, осу1
См., например: Новый энциклопедический словарь. М., 2002.
С. 1391; Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцев Е. Б. Современный
экономический словарь. М., 1997. С. 400.
222
ществлении прогнозирования 1. Экстраполяция, осуществляемая при
прогнозировании развития законодательства и эффективности его
применения, характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого
объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его
будущее состояние.
Так, в период с 1991 по 2001г. судимость в России выросла с 593
тыс. человек до 1 млн. 244 тыс. человек, а число осужденных к лишению свободы с 207 тыс. до 368 тыс. Применяя метод экстраполяции,
можно было прогнозировать, что к 2011 г. судимость достигнет 2,5
млн. человек, а приговоренных к лишению свободы — 655 тыс. Эта
тенденция была пресечена введением в действие двух федеральных
законов: Кодекса об административных правонарушениях (от 20 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) и о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс (от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ), которыми многие деяния были декриминализированы, а санкции ряда статей УК РФ были
существенно смягчены. В результате в 2003 и 2004 гг. число осужденных сократилось на треть, а приговоренных к лишению свободы.—
более чем на 100 тыс. человек, и, несмотря на некоторый рост в последующие годы, эти показатели остаются значительно более низкими, чем в 2001 г.
Применение экстраполяции при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения дает возможность определения основного направления развития объекта прогнозирования,
имеющего стержневое значение для построения прогнозного сценария. Вместе с тем не стоит и абсолютизировать метод экстраполяции,
поскольку он определяет развитие объекта прогнозирования, не учитывая последующего воздействия на данный объект различных факторов внешнего порядка.
Метод сравнительного правоведения целесообразно использовать
для определения динамики регулирования общественных отношений
на национальном уровне с учетом соответствующих практик зарубежных государств в том случае, если предмет прогнозирования имеет
там развитое правовое регулирование. По нашему мнению, компара1
Кочергин А. А., Кочергин А. Н. Методологический арсенал науки. Голицыно, 2004. С. 195.
223
тивистский подход в деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения может быть применен в такой последовательности:
— сбор и анализ информации о состоянии и развитии законодательства зарубежных стран, практики его применения;
— оценка объективности отражения общественных потребностей
в законодательстве зарубежных стран;
— согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения;
— изучение и сопоставление зарубежного и национального опыта
по применению приемов юридической техники в законодательстве и
практике его применения;
— анализ и оценка сравнительно-правовых данных о развитии законодательства и практики его применения, составление прогнозных
рекомендаций и прогнозной модели.
В случае необходимости при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения могут использоваться методы математического моделирования (построение математической
модели развития объекта прогнозирования на основе выявленных математических и фактических данных). Применение указанных методов во многом обусловлено резко увеличивающимся объемом информации, усложнением логических цепей, повышением четкости выводов и надежности прогноза, прогнозированием развития сложных систем и другими факторами. Основой математического моделирования
служит статистический материал, отражающий количественный аспект исследуемых явлений и процессов.
В конечном счете результативность использования математических
и статистических методов при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения напрямую зависит от содержательности анализа структуры общественных отношений, урегулированных нормами права. Поэтому не всегда имеются условия
для применения математического аппарата при прогнозировании
правовых объектов.
224
4. Роль экспертных оценок и социологических исследований
в повышении качества юридического прогнозирования
Компетентные оценки специалистов используются при анализе эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, при решении актуальных проблем общей теории права 1.
Существуют различные виды метода экспертных оценок: метод мозговой атаки, метод Дельфи и т. д. 2
Применительно к юридическому прогнозированию можно говорить
о трех видах экспертиз:
— привлечение специалистов-экспертов к решению вопросов, возникающих на стадии составления прогноза;
— социальная и экономическая экспертная оценка итогов прогнозирования;
— правовая экспертиза законодательных решений, предлагаемых
авторами прогноза, на наличие пробелов в правовом регулировании и
иных коррупциогенных факторов.
Выбирая экспертов на стадии составления прогноза, исследовательская группа руководствуется тем, что при прогнозировании развития
отраслевого регулирования фундаментом прогноза становится мнение
специалистов, базирующееся на их профессиональном, научном и
практическом опыте 3. Вместе с тем у экспертных оценок существует
один недостаток, обусловленный тем, что в их основе лежит субъективное мнение. Поэтому при использовании данного метода следует
учитывать, что точность экспертных оценок напрямую зависит от компетентности привлекаемых специалистов и четкости ответов на рассматриваемые вопросы. В процессе составления прогнозов экспертов
приглашают для решения различных задач: для уточнения формализованной модели, объекта прогноза, для прогностической оценки
объекта, и, наконец, для проверки точности прогнозов 4. К эксперт1
Социология права : Учебное пособие / Под ред. В. М. Сырых. М., 2002.
С. 445.
2 См. более подробно о разновидностях метода экспертных оценок: Павлодский Е. А. Указ. соч. С. 72.
3 См.: Глушков В. М. О прогнозировании на основе экспертных оценок // Науковедение. Прогнозирование. Информатика. Киев. 1970. С. 23.
4 Бешелев С. Д., Гурвич Ф. Г. Математико-статистические методы экспертных оценок. М., 1980. С. 9–11.
225
ным оценкам прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения как в ходе прогнозного исследования, так и
при оценке его результатов могут быть привлечены: специалисты узкого профиля, не работающие в учреждениях или организациях, осуществляющих или заказавших прогнозные исследования; практические работники, профессионально занимающиеся прогнозной деятельностью.
Содержание экспертиз, проводимых в процессе прогнозирования
законодательства, существенно отличается от заключений специалистов, принятых в практике законотворчества. Так, финансовые последствия принятия законопроекта, излагаемые в составляемом специалистами финансово-экономическом обосновании, сейчас сведены только к одной теме — какие дополнительные расходы потребуются из
бюджета для реализации закона. Финансовая экспертиза при прогнозировании должна ответить на весь комплекс экономических вопросов, связанных с прогнозируемым законодательством: каким будет
общий экономический эффект от реализации закона, источники покрытия дополнительных расходов при отрицательном балансе, насколько общий народно-хозяйственный эффект оправдывает дополнительные расходы бюджета и т. п.
Основными видами метода экспертных оценок являются: индивидуальная экспертная оценка (использование в качестве источника информации одного эксперта) и групповая (коллективная) экспертная
оценка (выявление обобщенной аналитической оценки экспертной
группы относительно объекта прогнозирования).
Целью индивидуальных и групповых (коллективных) экспертных
оценок является:
— выявление мнений экспертов по количественным и качественным характеристикам объекта прогнозного исследования, тенденциям его альтернативного развития;
— анализ и обобщение результатов прогнозного исследования, представленных рабочей группой.
К способам выявления мнений экспертов относятся:
— интервью (беседа эксперта с прогнозистом по схеме «вопрос —
ответ»);
— анкетирование (выявление мнений экспертов относительно объекта
прогнозирования в сфере развития законодательства и эффективности его
применения на основе специально разработанного опросного листа);
226
— экспертные заключения (оценка экспертом материалов прогнозирования в целом).
Необходимым элементом метода экспертных оценок является обработка этих оценок, при которой используются математико-статистические инструменты 1. Так, если применение указанных инструментов
показало значительные расхождения во мнениях экспертов по поставленному вопросу, то указанный вопрос нуждается в дополнительном
рассмотрении с привлечением другой группы экспертов. На результаты прогнозирования значительное влияние может оказывать субъективное мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки
его результатов необходимо привлечение независимых экспертов.
В настоящее время достаточно развита система экспертизы проектов нормативных правовых актов в органах юстиции. Одной из функций Общественной палаты Российской Федерации стало проведение
общественных экспертиз законопроектов. Очевидно при прогнозировании содержание экспертиз должно носить более широкий характер,
поскольку они должны оценивать различные варианты правового решения проблемы и проводиться на основе научно разработанных методик, которые могут включать в себя и уже накопленный опыт экспертирования проектов нормативного характера.
Наряду с экспертными оценками практический интерес при подготовке прогноза развития законодательства и практики его применения имеет изучение общественного мнения, что особенно необходимо
при составлении прогноза изменений правового регулирования, затрагивающих интересы широкого круга лиц. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации большое место занимают проблемы развития человеческого потенциала,
что связано с модернизацией практически всех сфер социального развития и, следовательно, с существенным обновлением социального
законодательства. Опыт недавнего прошлого свидетельствует, что неудачные правовые решения социальных проблем могут стать источником серьезной социальной напряженности (например, законодательство о монетизации льгот). Поэтому при прогнозировании законодательства, регулирующего эти сферы, очень важно знать и учитывать
мнения людей, которых прогнозируемое законодательства коснется.
1
См. более подробно о математико-статистической обработке экспертных
оценок: Павлодский Е.А. Указ. соч. С. 75–78.
227
Для изучения общественного мнения применяются социологические методы.
В частности, общественное мнение может выявляться посредством социологических опросов, а также публичных слушаний,
собраний, научных и практических конференций, общественных дискуссий в средствах массовой информации и т. п.
Так, при выявлении общественного мнения относительно объекта
прогнозирования могут быть поставлены следующие вопросы:
— какова реакция общественности на принятие проектируемого закона: положительная, нейтральная или отрицательная;
— насколько выполнимы нормативные предписания, содержащиеся в проектируемом законе;
— способны ли содержащиеся в проекте закона нормативные предписания обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных
общественных отношениях;
— какие отрицательные последствия могут повлечь предлагаемые
в законопроекте законодательные решения и т. д.
Проведение социологических исследований целесообразно как на
стадии составления прогноза, так и при оценке результатов прогнозирования.
5. Этапы прогнозирования развития законодательства
и практики его применения
Процесс прогнозирования развития законодательства и практики его
применения состоит из определенных этапов.
Выделяют, например, семь этапов: исходный, подготовительный,
рабочий, верификационный, этап применения искомого результата прогнозирования в правотворчестве и правоприменении, композиционно-синтезирующий и научно-абстрактный 1.
Структура прогностического исследования, предложенная О. А. Гавриловым, содержит лишь пять этапов:
1) постановка задачи исследования и разработка его плана;
2) изучение и анализ прогностической информации, формирование банка данных;
3) формирование прогноза;
1 См. подробнее:
Ломтева В.С. Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении // Дис. … к. ю. н. М., 2006. С. 39–41.
228
4) процедура верификации прогноза (имеет косвенный характер);
5) оформление результатов прогноза и предоставление их «заказчику» 1.
Представляется, следует выделять следующие этапы процесса прогнозирования.
На первом этапе выявляется потребность в осуществлении прогнозирования. Необходимость проведения прогнозного исследования
определяется, исходя из степени его актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового мониторинга, анализа иных
факторов. В частности, как отмечал Е. А. Павлодский, потребность в
изменении, уточнении и дополнении существующего правового регулирования тех или иных общественных отношений устанавливается
путем анализа научных источников, практики применения исследуемой правовой нормы, опроса граждан и правоприменителей 2. Решение о проведении прогнозирования принимается заинтересованным
органом государственной власти, государственным учреждением или
организацией, а также негосударственными организациями (общественными учреждениями и организациями, коммерческими организациями, бизнес-структурами и т. д.). По общему правилу субъект,
выявивший потребность в осуществлении прогнозного исследования,
становится заказчиком прогнозного исследования.
На втором этапе, который имеет преимущественно организационный характер, определяется исполнитель прогнозного исследования,
заключается соответствующий договор. Исполнитель может быть определен двумя способами: через проведение конкурса (если предполагается, что проводить исследование должна организация или учреждение) или с помощью индивидуального подбора участников (если
исполнителем будет рабочая группа, созданная с учетом объекта прогнозирования). Итогом второго этапа является заключение договора
на выполнение научно-исследовательских работ по прогнозированию
развития законодательства и практики его применения.
На третьем этапе составляется программа прогнозного исследования. В программе должен быть определен объект прогнозирования,
субъекты, его осуществляющие, поставлены цель и задачи исследования, указаны его принципы и структура и т. д. Кроме того, необходимо
1
2
Гаврилов О. А. Указ. соч. С. 33–38.
Павлодский Е. А. Указ. соч. С. 73.
229
отразить предварительный расчет по организационно-техническому
обеспечению проведения прогнозного исследования.
На четвертом этапе осуществляется непосредственное изучение
объекта прогнозирования на основе обозначенных в программе прогнозного исследования цели и задач, данный этап является базовым.
Исследователями может быть выдвинута рабочая гипотеза о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта прогнозирования (будучи предложенной на более ранних стадиях она может содержаться и в программе исследования).
Первоначально проводится оценка и анализ факторов, влияющих
на объект прогнозирования. «Требуется прежде всего установить, под
воздействие каких конкретных явлений и процессов объект прогнозирования сформировался и существует в его современном виде, со всеми его позитивными и негативными свойствами, признаками, какие
социально-правовые явления оказывают на объект прогнозирования
наиболее интенсивное влияние и будут играть решающую роль в дальнейшем развитии, изменении объекта прогнозирования, его переходе
от современного состояния к новому» 1. В зависимости от временных
характеристик можно выделить факторы, постоянно оказывающие
воздействие на объект прогнозирования, влияющие в течение длительного периода времени, кратковременные и ситуационные. По содержанию следует отметить экономические, политические, культурные,
правовые, идеологические, религиозные, демографические, глобализационные и иные факторы.
В дальнейшем на основании мониторинга действующего законодательства исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности развития отдельных
отраслей и институтов законодательства, выдвигаются предложения
по совершенствованию содержания и формы отдельных правовых норм
в связи с существующими общественными потребностями.
На пятом этапе определяются результаты прогнозного исследования, предлагаются возможные варианты развития объекта прогнозирования. Перед тем как определить окончательные результаты прогнозного исследования, целесообразно выявить общественное мнение относи1
230
Социология права : Учеб. пособие / Под ред. Сырых В. М. С. 425.
тельно предмета прогнозирования и предварительных выводов. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом
процесса прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются общественно значимыми. Кроме того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования (это может быть предусмотрено договором).
Итоговый вариант результатов прогнозного исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных
внешних экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена нормативная модель будущего состояния объекта прогнозирования, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики
его применения.
На шестом этапе происходит техническое оформление результатов прогнозного исследования и их последующая передача заказчику.
Прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования направляется заказчику соответствующего прогноза, который может использовать прогнозные оценки и рекомендации для планирования организации законотворческой и правоприменительной деятельности, для
составления конкретных законопроектов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике возможна ситуация, когда будут представлены
несколько альтернативных вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения. В этом случае заказчику направляются как основной, так и альтернативные варианты.
Следует также выделить такую традиционную стадию, как верификация (проверка) прогноза, являющуюся по своей сути факультативной. Верификационный этап прогнозирования в правотворчестве и правоприменении включает познавательные операции по проверке искомого результата, в ходе которого выявляются его полнота, обоснованность, степень завершенности, уточняется, пересматривается исходная исследовательская ситуация в направлении реконструкции объекта прогнозирования. Однако при этом следует учитывать замечание,
что прогноз развития законодательства и других элементов правовой
системы, как правило, не может быть непосредственно подтвержден
231
практикой, ибо в большинстве случаев для этого необходим достаточно длительный этап развития законодательства 1.
Уточнение прогноза является необязательным элементом процесса
прогнозирования, поскольку проводится в случае, если это предусмотрено договором на выполнение научно-исследовательских работ либо
по решению заинтересованного органа государственной власти. В первую очередь, возможность уточнения прогноза имеет смысл при среднесрочном и долгосрочном прогнозировании. Дополнение и уточнение прогноза осуществляется с учетом влияния на предмет прогнозирования вновь возникших объективных и субъективных факторов. В
целях соблюдения принципа объективности исполнителями на данном этапе должны выступать независимые внешние эксперты, не участвовавшие в проведении основного исследования.
Для отдельных прогнозных исследований развития законодательства и практики его применения этапы, принципы и методы прогнозирования могут уточняться и дополняться в соответствии с заданной
программой, определяющей цель и задачи прогнозирования.
1
Гаврилов О. А. Указ. соч. С. 38.
Правовой мониторинг:
актуальные проблемы теории и практики
Монография
Отв. за выпуск В. Г. Федорченко
Компьютерная верстка Н. А. Финк
Международный юридический институт
127427, Москва, Кашенкин луг, 4
Подписано в печать 08.09.2010. Формат 60x84/16.
Бумага офсетная. Гарнитура «Таймс». Усл. печ. л. 14,5.
Тираж 500 экз. Заказ № 100908к
232
Отпечатано в типографии МЮИ
127427, Москва, Кашенкин луг, 4