Глава I. Институт административной юстиции в зарубежных

Глава I. Институт административной юстиции
в зарубежных странах
Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется
через систему административной юстиции, которая возникла во второй
половине XIX в. Однако полемика о понятии и содержании термина
«административная юстиция» длится в юридической науке и по сей день. В
самом широком смысле административная юстиция - это порядок
разрешения споров, возникающих между гражданином и органом
государственного управления при реализации полномочий этого органа.
Вместе с тем точное определение понятия и сущности этого института
представляет известную трудность и сегодня, поскольку содержание, которое
вкладывается в этот термин, понимается в юридической литературе
неоднозначно. Это связано с многообразием конкретных разновидностей
административной юстиции, появление которых вызвано комплексом
исторических, социально-экономических и политических причин в каждой
отдельной стране.
Исторически в западных странах, как известно, сложились две
основные системы, или модели, административной юстиции: континентальная
и англосаксонская.
Классический вариант формирования административной юстиции
представляет собой французская модель, так как именно во Франции
впервые возникла и получила свое практическое воплощение идея создания
специализированных учреждений по разбору административно-правовых
жалоб2. В существующем виде современная административная юстиция
возникла в конце XVIII в. Великая французская революция 1789-1794 гг.
реализовала принцип разделения властей и потребовала полного
невмешательства обычных судов в сферу законодательной и исполнительной
деятельности. Однако если суды общей юрисдикции не имели права
контролировать исполнительную власть, а сложившаяся практика показала,
что такой контроль необходим, то чем-то этот пробел должен был быть
восполнен. В результате была создана самостоятельная ветвь правосудия в
виде административной юстиции.
Создатели французской системы административной юстиции
исходили из необходимости максимального обособления исполнительной
2
См., напр.: Боботов С.В. Государственный совет Франции: политическая
роль и юридические функции // Сов. государство и право. 1987. № 7.
власти путем изъятия контроля за администрацией из сферы действия
обычных судов. "Современная административная юстиция, - отмечает Г.
Брэбан, - ... была создана как результат недоверия революционеров к
судебным властям и необходимости любой ценой обеспечить
юрисдикционный контроль над аппаратом управления"3. Этот контроль был
возложен на созданный в 1800 г. Государственный совет. В результате
деятельности этого органа сложилась возглавляемая им система
специальных судов, разрешающая споры по жалобам граждан к органам
управления и их должностным лицам. Так, два месяца спустя после
возникновения Государственного совета создаются советы префектур в
департаментах как органы административной юстиции первой инстанции.
Следует отметить, что таким образом на практике произошло слияние
органов, разрешавших административно-правовые споры, с активной
администрацией, что повлекло за собой зависимость административных
судей от администрации. Этот факт был признан одним из наиболее
существенных пробелов в организационной структуре административной
юстиции во Франции, так как логически завершенная теория
административной юстиции основана на тезисе о недопустимости сочетания в
одном органе функций администратора и административного судьи исходя
из принципа о невозможности быть судьей в собственном деле4.
Последующая модификация органов административной юстиции
первой инстанции, представленных в настоящее время административными
трибуналами, подтверждает тезис о необходимости особого правового
положения последних ( они - не часть активной администрации и не часть
судебной системы; специфична и процедура рассмотрения дел в органах
административной юстиции). Идея же значительного обособления органов по
рассмотрению споров административно-правового характера по причине
специфичности субъекта права (административного органа ), вступающего в
опять же специфичные правовые отношения - властеотношения, есть
отличительная особенность французской системы. Во Франции она впервые
возникла в самом чистом из реально существующих систем виде5.
Современная концепция административной юстиции состоит, вопервых, из автономии административного права и, во-вторых, из
самостоятельного правового статуса судебных учреждений административной
юстиции.
В автономии административного права воплощается принцип
3
Брэбан Г. Французское административное право. М, 1988. С. 362.
Подробнее см.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб.,
1910. Т. II. С. 410-417.
5
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании // Сов.
государство и право. 1983. № 12.
4
4
взаимосвязи существа дела и компетенции по его рассмотрению. Французская
правовая доктрина исходит из того, что аппарат управления есть особая
сфера, которая должна руководствоваться специальным правом, и это
специальное право должно применяться автономной юрисдикцией.
Общегражданские суды применяют частное право, административная же
юстиция опирается на административное право как на подотрасль
публичного. С концепцией автономного административного права вполне
закономерно связывается и существование юстиции, полностью отделенной от
общей судебной системы. Однако, несмотря на это, нельзя сказать, что
административные суды обладают монопольным правом судебного контроля за
деятельностью администрации. С тех пор как существуют две ветви органов
правосудия - суды общей юрисдикции и административная юстиция, неизбежно возникает проблема разграничения подсудности между этими
двумя системами. Это один из самых сложных вопросов в административном
праве Франции. По нему было принято более сотни законов. Специально для
решения вопросов о подсудности в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о
подсудности6. Случаи и порядок обращения в этот Суд подробно
регламентируются многочисленными законами, подзаконными актами и
судебными постановлениями. Разобраться во всем этом огромном и сложном
юридическом материале бывает непросто. Так, по делу, решенному Судом по
спорам о подсудности в 1971 г., понадобилось семь лет для того, чтобы
установить, относится ли подъездная дорога к каналу к речной
государственной собственности ( юрисдикция административного суда) или к
дорожной государственной собственности (юрисдикция общего суда). Как
пишет Г. Брэбан, «участники судебных разбирательств зачастую совершенно
теряются, не знают, к какому судье обратиться, и в конечном счете приходят в
отчаяние. В результате они фактически получают меньшую защиту"7.
Вместе с тем, Брэбан делает правильный вывод, что органам
административной юстиции подсудны споры, относящиеся к сфере
управленческой деятельности публичных властей8. Однако некоторые
категории деятельности публичных властей исключены из сферы
деятельности административной юстиции, освобождены от любого
юрисдикционного контроля. Это, во-первых, законодательная деятельность и,
во-вторых, правительственные акты.
Причины изъятия из подсудности административному суду, как и
6
См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 98.
Брэбан Г. Указ. соч. С. 394.
8
Публичными властями являются: государство, территориальные органы
местного самоуправления, публично-правовые учреждения, частноправовые
организации, выполняющие функции публичной службы. См.: Брэбан Г. Указ.
соч. С. 387.
7
5
любому другому суду, имеют в основном политические мотивы. Что касается
законов, то это очевидный отказ от риска вступать в конфликт с
законодательной властью, избранной на основе всеобщего голосования. Что
же касается правительственных актов, то это отказ от вмешательства в
политические отношения между конституционными государственными
властями9. Тем не менее в очень ограниченных случаях суды вторгаются в эти
сферы. Это имеет место тогда, когда они проверяют не законность самих
актов, а их правовую природу.
Если обычные судебные инстанции лишь разрешают споры и
конфликты, то органы административной юстиции во главе с
Государственным советом, кроме того, дают юридические заключения. В
последнем качестве они выполняют постоянные консультативные функции
при правительстве и его органах10.
Таким образом, сфера действия судебного контроля не охватывает
всю деятельность органов администрации хотя бы потому, как отмечает М.
Гунель, что французы традиционно воспринимают обращение в суд как «акт
агрессии». Не следует также забывать, что правила разрешения
административных конфликтов исключают из сферы судебного контроля
целый ряд административных актов, поскольку предметом судебного
разбирательства не могут служить не только правительственные
постановления, но и чисто административные решения, которые могут быть
обжалованы лишь в том случае, если они наносят прямой ущерб конкретным
гражданам11.
Вместе с тем надо отметить, что большая часть административных
споров с участием гражданина находится в компетенции судов
административной юстиции, куда ежегодно поступают десятки тысяч жалоб.
В обычных же судах рассматриваются дела, предметом которых являются
вопросы, связанные со статусом личности, избирательным правом и т .д.
Судебная власть может вмешаться тогда, когда администрация совершает
действие, не имеющее под собой правового основания и, следовательно, не
относящееся к публичной деятельности. Если же действие основано на праве,
оно подсудно только административным судам.
До 1988 г. структура органов административной юстиции Франции
состояла из двух звеньев. Однако практика показала, что двухинстанционная
система не справляется с большим потоком дел. В административных судах
все время увеличивался срок рассмотрения дел, и примерно у 20% из них он
9
См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 364.
См.: Боботов С.В. Государственный совет Франции: политическая роль и
юридические функции. С. 103.
11
См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995.
10
составлял от двух до трех лет12. Все это привело к реформе структуры органов
административной юстиции, в результате которой она включает в себя
следующие звенья:
1) Государственный совет, возглавляющий систему органов административной юстиции; 2) территориальные административные суды, называемые
административными судами общего права; 3) апелляционные суды
(последние созданы
в
1987
г.,
для
облегчения
работы Госсовета; их всего пять; каждый из них разделен на две или три
палаты, председателями судов являются члены Госсовета; члены судов
несменяемые, и без их согласия невозможно их перемещение по службе); 4)
специализированные судебные учреждения административной юстиции,
которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме
правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному
совету. К специализированным административным судам относятся: а)
Счетная палата; б) дисциплинарные суды - как внутри административной
системы, так и за ее пределами; в) суды по вопросам социального
обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями. Они создаются
для более квалифицированного решения вопросов, связанных с узкой
специализацией служащих администрации, а также в целях привлечения
представителей общественности к участию в их деятельности13.
До 1953 г. Государственный совет был своего рода судебным
учреждением, обладавшим общей юрисдикцией по административным делам.
Сегодня в результате создания апелляционных судов Государственный совет
является одновременно судом первой и последней инстанции и оказывает
решающее влияние на судебные учреждения административной юрисдикции.
Введение апелляционных судов по административным делам практически
никак не отразилось на доминирующем положении Государственного совета в
рамках административной юстиции14.
Государственный совет - высший административный суд Франции, а
также главный консультант правительства по вопросам управления. Главой
Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем министр юстиции. На деле Госсовет возглавляет его вице-председатель,
который назначается Советом министров и относится к чиновникам высшего
ранга. В 1992 г. в состав Госсовета входило 300 человек15. Они являются не
должностными лицами суда, а государственными служащими.
Французские исследователи отмечают, что во Франции
12
L’actualite juridique // Droit administratif. 1988. P.79.
Подробнее см.: Административное право зарубежных стран. Гл. 3.
14
Гунель М. Указ. соч. С. 83.
15
Braibant G. Le droit administratif francias. Paris, 1992. P. 466. 8
13
административная юстиция охватывает обширную сферу16. Органы
административной юстиции не только осуществляют разрешение
административных споров, но и выполняют консультативные функции:
проводят предварительную оценку законности проектов решений
правительства или министерств17.
Следует отметить, что во Франции, как и во многих других странах,
существуют, с одной стороны, общие принципы административного
судопроизводства, а с другой - правила, относящиеся к различным категориям
дел.
Общие принципы административного процесса заложены в
специальных законах, в Кодексе административной юстиции, а также
дополняются самой судебной практикой. Некоторые правила перенесены в
административное судопроизводство из гражданского процесса, другие
сформулированы специально для судебных учреждений административной
юстиции, что связано со спецификой административных споров.
Всякий процесс начинается с подачи искового заявления (жалобы).
Никакой административный спор без этого условия не рассматривается в
суде, административный суд не имеет права возбуждать дело самостоятельно.
Важным правилом административного процесса является то, что судья
"связан" жалобой. То есть он исследует только те вопросы, которые перед
ним поставлены, и не может выходить за эти пределы, он связан объемом
предоставленных ему документов и доводов. В связи с этим и решение,
принимаемое по делу, основывается только на тех требованиях, которые
сформулированы в жалобе18. Например, если гражданин просит возместить
убытки и указывает определенную сумму, то судья не вправе присудить
ему сумму большую, чем он просит, хотя считает, что это возможно.
Вместе с тем из этого правила существуют исключения.
Так, Государственный совет может сам установить наличие
оснований, не указанных в жалобе, когда дело касается «мотивов
публичного порядка», среди которых выделяются две основные группы.
Мотивы первой группы предполагают оспаривание обоснованности
правовых актов. Если Государственный совет усмотрит, что обжалуемый
правовой акт исходит от некомпетентного органа власти, он его отменяет,
даже если у истца и не было помыслов выставить возражения по поводу
компетентности. В соответствии с мотивами второй группы, если суд
обнаружит, что какое-то решение было принято за пределами рамок,
очерченных законом, то он
16
Брэбан Г. Указ. соч. с. 457.
См.: Лессаж М, Судебный контроль за деятельностью администрации во
Франции // Сов. государство и право. 1981. № 11.
18
Подобные правила относятся и к рассмотрению апелляционных и
кассационных жалоб.
17
отменяет его по долгу службы, т.е. выдвигая мотив нарушения публичных
интересов19.
Особого внимания заслуживает обжалование превышения
административной власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и
самым эффективным способом контроля судов над администрацией.
Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение
власти Госсовет создал административное право20. Жалобу может подать
любое лицо, заинтересованное в отмене акта государственной администрации.
Эти жалобы не являются формализованными, однако для их подачи отведен
жесткий срок - два месяца с момента опубликования акта. Сам процесс
разбирательства носит затяжной характер.
Отдельную категорию дел составляют юрисдикционные иски,
которые требуют пересмотра какого- либо решения, а также дела, основанные
на исковых требованиях по поводу толкования нормативных актов
государственной администрации.
Процесс в административных судах характеризуется различным
разбирательством по вопросам законности и разбирательством по вопросам
права. В первом случае административный судья высказывается лишь о том,
законен или нет тот или иной административный акт, и в случае признания его
незаконным обязан аннулировать его без права принятия нового решения по
существу акта. В другом случае, при рассмотрении дела по поводу нарушения
права, судья может вынести решение по существу дела.
К деятельности органов административной юстиции применяются
правила административного процесса. Прежде всего следует отметить, что
этот процесс носит состязательный характер. Это дает возможность каждой из
сторон в суде получить информацию об аргументах, представленных другой
стороной, и познакомиться с любыми документами, приобщенными к делу.
Затем следует подчеркнуть инквизиционный характер судопроизводства. Суть
его заключается в том, что суд руководит рассмотрением дела. Он может дать
указания одной из сторон передать другой сведения, которыми она
располагает, принять меры к проведению экспертизы, запросить документы и
т.д. Роль этого принципа важна в отношении сбора доказательств. По
французскому праву сбор доказательств возложен на заявителя. Однако в
административном судопроизводстве это порой оказывается сложно сделать,
так как в роли заявителя выступает гражданин, которому необходимо
получить доказательства у органа управления. Здесь и возникают трудности.
Гражданин очень часто оказывается безоружным перед лицом
администрации. В этом случае на помощь ему приходит судья, опираясь на
свои инквизиционные полномочия.
19
20
9
См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 440.
См.: Административное право зарубежных стран. С. 103.
Роль судьи в сборе доказательств и ведении разбирательства весьма активна.
Слушание дела происходит публично, решение выносится тайно, но
оглашается в публичном заседании. В целом можно сказать, что процесс
построен по образцу общего публичного процесса и в значительной мере
воспроизводит его.
Решения административного суда обладают большим авторитетом.
Доктрина исходит из того, что администрация обязана исполнять решения
суда. Хорошим стимулом, способствующим ускорению исполнения судебных
решений администрацией, явилось принятие в 1980 г. Закона "О штрафных
пени", который наделяет суд правом направлять в адрес администрации
требования об уплате штрафной пени за каждый день просрочки в исполнении
судебного решения.
Вместе с тем существенным недостатком административной юстиции
Франции является медленное рассмотрение жалоб. В среднем около двух лет
может пройти с момента обращения в административно-квазисудебную
инстанцию до момента получения решения, и, что самое важное, все это
время оспариваемый административный акт остается в силе. Число ежегодно
рассматриваемых дел достигает 22 тыс.21.
Французская административная юстиция характеризуется прежде
всего своей стабильностью на протяжении многих лет при различных
политических режимах. Она опирается на свои основные принципы и
оберегает свои исходные организационные начала. Вместе с тем она не
переставала постоянно развиваться.
Во французской юридической литературе отмечается, что систему
административной юстиции в том виде, в каком она существует ныне во
Франции, можно считать достигшей высокой степени совершенства22.
Как справедливо отмечено Н.С. Колесовой, особенно заметно роль
административной юстиции проявляется в сфере охраны прав граждан от
незаконных действий органов управления23. Ж. Каньон подчеркивает, что
административная юстиция во Франции всегда играла важную роль как в
глубокой концептуальной разработке самого понятия «правовое государство»,
так и в его создании24.
Французская идея административной юстиции вначале была
скопирована в итальянском и германском праве, но затем после
критического осмысления она была модифицирована в Германии. По
немецкой доктрине
21
Цит по: Шарвен Р. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая
борьба. М, 1978. С. 101.
22
См.: Цоллер Э. Защита прав человека во Франции // Государство и право. 1992.
№ 12. С. 115.
23
См.: Общая теория прав человека. М., 1996. С. 398.
24
Canion J. L'Etat de droit vu par le jude administratif // L'Etat de droit P. 135.
10
администрация должна полностью отделяться от административной юстиции.
Обосновывая необходимость максимальной охраны публичных прав,
немецкие юристы выступали за создание специализированных учреждений,
призванных разрешать дела, связанные с неправомерным осуществлением прав
государственной власти - административной юстиции. Результатом их
теоретических изысканий явилось учреждение в середине XIX в. в Германии
административных судов. Так, в соответствии с Законом 1863 г. в Бадене
административно-правовые споры рассматривали советы, а в качестве второй
инстанции действовал специальный административный суд.
С этого времени немецкая доктрина строится на восприятии
созданных органов в качестве особых судебных учреждений, больше всего по
методам своей деятельности - смыкающихся с судами общей юрисдикции, но
не являющихся ими в силу специфичности рассматриваемых дел. В 1960 г. было
принято Положение об административных судах, которое затем изменялось
несколько раз. В 1976 г. принимается Закон об административнопроцессуальной деятельности25.
В настоящее время в качестве первой инстанции административной
юстиции в каждой земле ФРГ действуют административные суды, которые
могут рассматривать любые жалобы, имеющие административный характер
(универсальная подведомственность).
Особенность административной юстиции ФРГ заключается в том,
что, прежде чем подать жалобу в административный суд, гражданин должен
сначала использовать возможность защиты своего права в порядке
административной иерархии.
Вторая инстанция административной юстиции - Высший
административный суд (земельный)26. Суды первой и второй инстанции
находятся в компетенции земель.
Центральным органом административной юстиции Германии
выступает Федеральный административный суд. Он рассматривается в
качестве кассационной инстанции, но изредка может быть и первой инстанцией.
Следует отметить, что в Германии действует также сеть
специализированных судов административной юстиции, таких, как
федеральный финансовый суд и федеральный социальный суд.
Другая особенность административной юстиции ФРГ состоит в том,
что административные суды обладают исключительно юрисдикционными
полномочиями в отличие от Государственного совета Франции, который
наделен еще административными и консультативными функциями.
25
26
Подробнее см.: Старилов Ю.М. Указ. соч. С. 149-175.
В некоторых землях он именуется судебной палатой.
11
Деятельность самих административных судов Германии основана на
Положении об административных судах 1960 г. с изменениями и
дополнениями. В соответствии с ним компетенция административных судов
распространяется на все споры публично-правового характера, кроме
конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски
граждан к государственным органам, но и некоторые споры между
административными органами и органами местного самоуправления, а также
все споры о правах государственных служащих.
По общему правилу в ходе разбирательства суд вправе оценивать не
столько целесообразность оспариваемого акта, сколько его правомочность.
Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган
этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради
которых этот орган получил свои полномочия. В этом контексте следует
отметить, что иски, рассматриваемые в судах административной юстиции,
подразделяются на три вида: иски об оспаривании актов управления, иски об
издании акта и иски об установлении факта издания акта27.
Таким образом, при обращении в административный суд Германии
гражданин наделен правом требовать отмены какого- либо решения
государственного органа или, напротив, принятия какого-либо решения.
Однако процессуальные права заинтересованных лиц иногда ограничены в
связи с тем, что в таких процессах, как правило, затрагиваются
государственные интересы. Иск может быть отклонен с мотивировкой, что
заинтересованная сторона не имеет права оспаривать какое- либо положение
действующего публичного права28.
Административную юстицию ФРГ отличает также большое
количество нормативных актов, регламентирующих ее деятельность очень
скрупулезно, с использованием правил общесудебного процесса. Благодаря
этому она утратила неформальный, квазисудебный характер процедуры
рассмотрения споров.
Таким образом, в ФРГ и в ряде других стран, например в Бельгии,
Австрии и т.д., административные суды выделились в самостоятельную
систему. Преимущества автономной административной юстиции по
сравнению с рассмотрением административно-правовых споров судами
общей юрисдикции состоят в ее профессионализме. В связи с этим
администрация больше доверяет административному суду, чем общему. В
сравнении с системой административного рассмотрения споров в порядке
ведомственной подчиненности административная юстиция имеет также то
несомненное преимущество, что она выступает как независимый арбитр.
Рассмотренные варианты французской и немецкой систем
27
28
См.: Общая теория прав человека. С. 401.
См.: Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 152.
12
административной юстиции в теории права принято относить к
континентальной модели.
В ряде стран действует другая модель административной юстиции,
получившая название англосаксонской или англо-американской. В свое время
проф. А.И. Елистратов отмечал, что "английский тип состоит в более или менее
последовательном осуществлении начала единой юстиции - в подчинении
актов управления контролю общих судов"29.
В отличие от континентальных стран английская правовая система
после буржуазной революции развивалась на основе доктрины господства
права. В этот период не возникало вопроса о введении особого, способа
рассмотрения споров административно-правового характера, так как
указанная доктрина продолжала признаваться в теории единственно
приемлемым гарантом прав личности. Согласно основному положению этой
доктрины, защита субъективных прав должна осуществляться судами общего
права, судьи обязаны следить за соблюдением законности. В прошлом суды
активно выполняли контрольные функции в отношении деятельности
административных органов, но затем их роль стала падать. Постепенно
складывалась новая
форма
контроля,
осуществляемого
специализированными учреждениями. Вместе с тем их создание не
считалось реформой в правовой жизни, это было всего лишь исключение из
общего принципа «господства права», в соответствии с которым
административно-правовые споры продолжали рассматриваться судами
общей юрисдикции в порядке общегражданского судопроизводства. Лишь
только в начале нынешнего столетия функционирование органов административной юстиции - административных трибуналов и министерских
расследований - получило в Великобритании признание. Трибуналы
действуют главным образом в случаях назначения социальных пособий и
оказания других социальных услуг. Расследования проводятся министрами
тогда, когда решаются вопросы политики или когда перед принятием
решения необходимо выслушать мнение заинтересованных лиц,
общественности. Они проводятся по жилищным делам, в сфере земле
пользования и т .д.
Трибуналы представляют собой специфическое британское явление.
Г.И. Никеров рассматривает их как своеобразные «неформальные» суды. Они
занимают промежуточное положение между администрацией и общими
судами30.
Впервые правовой анализ института административных трибуналов
был дан в докладе Комитета по министерским полномочиям (1932 г.). За
29
30
Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 282.
Цит. по: Административное право зарубежных стран. С. 64.
13
трибуналами признавалось право осуществлять квазисудебные полномочия в
рамках, установленных законодательством. Однако долгое время деятельность
трибуналов не была унифицирована на уровне единого законодательного акта,
в связи с чем не были закреплены и общие принципы их создания,
компетенция. Английская юридическая литература начинает уделять больше
внимания проблемам административного права и в частности проблеме
административных трибуналов. Анализ статуса этих органов осуществляется
по привычным для англосаксонского юриста канонам: трибуналы
рассматриваются с точки зрения статус-кво, а теоретическое обоснование их
создания сводится к указанию на необходимость разгрузить суды общего
права от специфичных административно-правовых споров. Важнейшим
официальным документом об органах административной юстиции Англии
явился доклад, сделанный указанным выше Комитетом и изданный в 1957 г.
Он стал результатом двухлетнего исследования деятельности существовавших
в то время административных квазисудебных органов. В нем нашли
отражение схема построения органов административной юстиции и принципы
порядка рассмотрения дел в них. Именно здесь был четко охарактеризован
правовой статус административных трибуналов - как учрежденный
парламентом механизм осуществления квазисудебной деятельности, т. е. не
как часть активной администрации и не как звено в системе судов общего
права. Основополагающие идеи доклада не утратили своего значения и в
настоящее время31.
Первым актом, унифицировавшим деятельность административных
трибуналов в Англии, явился Закон 1958 г. «О трибуналах и расследованиях».
В последующие годы этот акт претерпел ряд изменений, и в настоящее время
действует Закон "О трибуналах и расследованиях" в редакции 1992 г.32.
Следует отметить, что в период разработки и принятия нормативных
актов об административной юстиции велись и теоретические исследования в
этой области. Однако в своих работах английские юристы, обращаясь к
анализу возникновения этих органов, почти не касались общетеоретических
предпосылок их создания. В качестве причин указывалось «разочарование в
способах рассмотрения административно-31
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс. ... канд.
юрид. наук. М., 1984. С. 7-8.
32
По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных
трибуналов с правом контроля нижестоящих судов, являющийся
консультативным органом при правительстве.
14
правовых споров обычными судами"33, а также «продолжающееся вторжение
правительственной деятельности в экономические и социальные дела нации и
вытекающее из этого увеличение случаев, когда лицо участвует в споре с
администрацией»34.
Таким образом, практика создания органов административной юстиции
Великобритании опережала теорию. В основу многих исследований был
положен именно анализ практической деятельности уже функционирующих
органов. То же самое можно сказать и о нормотворческой базе: английские
административные трибуналы были созданы практикой и только
впоследствии приобрели правовую регламентацию в едином Законе35. Он
систематизировал бесчисленное множество учреждений (трибуналы,
комитеты, комиссии, суды), которые занимались разрешением
административно-правовых споров. Поэтому само понятие «трибунал» имеет
собирательное значение для этих органов.
В настоящее время можно говорить о самостоятельном
организационно-правовом положении английских трибуналов. Сейчас
насчитывается около 60 их разновидностей; в целом по стране функционирует
свыше 2 тыс. подобных учреждений36.
Они действуют на основе собственных статутов, которые определяют
их количественный состав, процедуру деятельности. Следует отметить, что для
органов административной юстиции Великобритании характерно отсутствие
стройности и единства как материально-правовых, так и процедурных
аспектов их деятельности. Обусловлено это тем, что каждый трибунал
«закреплен» за министерством определенного профиля, устанавливающим
для него свои организационно-процедурные правила37. Вместе с тем в
Приложении № 1 к Закону «О трибуналах и расследованиях» содержится
перечень основных административных трибуналов38. К ним относятся
трибуналы национального страхования, трибуналы по предоставлению
дополнительных
33
34
Wraith R. К, Hutchesson P.G. Administrativ tribunals // L., 1973. 33.
The legal system of Britain. L., 1976. P.20.
Имеется в виду Закон 1958 г. "О трибуналах и расследованиях" в редакции
Закона 1992 г.
36
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании // Сов.
государство и право. 1983. № 12. С. 117; Greenwood I.R., Wilson D.I. Publik
administration in Britain. L., 1984. P.243.
37
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс. ... канд.
юрид. наук. С. 65.
38
Это Приложение значительно расширено по сравнению с Приложением № 1 к
Закону 1958 г.
15
35
пособий, промышленные трибуналы, апелляционные трибуналы по пенсионным
делам, трибуналы по сбору подоходного и основного налогов, трибуналы
национальной службы здравоохранения, трибуналы по делам - душевнобольных,
земельный трибунал и т.д. Каждый из этих трибуналов призван рассматривать
определенную категорию споров между гражданином и администрацией, т.е. они
создаются в конкретных сферах и носят узковедомственный характер. Так,
например, Законом 1969 г. «Об иммиграционных жалобах» были созданы
иммиграционные трибуналы, в компетенцию которых входит рассмотрение
жалоб, связанных с отказом в выдаче выездных виз; с отказом министра
внутренних дел продлить срок пребывания в Великобритании лица, временно
проживающего в стране, и т.д.
Трибуналы в сфере пенсионной службы рассматривают дела, связанные с
обжалованием решений министра социального обеспечения в отношении
предоставления или перераспределения военных пенсий всех видов. Так, в 1986
г. апелляционные трибуналы по социальным пособиям рассмотрели более 90
тыс. дел, трибуналы по квартплате - более 15 тыс. дел39. Промышленные (по
трудовым спорам) трибуналы принимали в конце 80-х годов к своему
рассмотрению ежегодно в среднем более 39 тыс. заявлений40. Именно они
обладают наиболее широкой сферой деятельности, ежегодно рассматривая
большое количество дел. Значительное число жалоб касается выплат
компенсаций в связи с увольнением по сокращению, а также вопросов
несправедливого увольнения.
Формирование
органов
административной
юстиции
Великобритании
осуществляется
соответствующим
министром
по
согласованию или совместно с лорд-канцлером. Председатель трибунала и
его члены назначаются на определенный срок. Они должны обладать опытом
и знаниями в соответствующей сфере.
Решение промышленных трибуналов может быть обжаловано в
Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом "О
наемном труде" 1975 г. Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на
ограничение свободы промысла. Особое место среди учреждений специальной
юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы
предпринимательства, учрежденный в 1956 г.
Процессуальные правила деятельности административных трибуналов
очень разнообразны. В то же время у них есть и общие черты. Так, эта
деятельность представляет собой отступление от состязательной модели
общесудебного процесса. Трибуналы наделены широкой свободой
39
Wade H.W.R. Administrate Law. Oxford, 1988. P.898-899.
Marlow J. Industrial Tribunals and Appeals. Everything You Need to Know. L., 1991. P.
XI.
16
40
дискреционного усмотрения в процедурных вопросах. Правила процедуры
трибуналов предусматривают открытое слушание дел. Однако лишь малая
толика их действует публично. При рассмотрении спора в трибунале
предполагается присутствие сторон. Вместе с тем это не является правилом.
Интересно решается вопрос о присутствии адвоката. В отличие от
административной юстиции Франции, где участие адвоката - непременное
условие, английская административная юстиция этого не требует. Наряду с
этим многие правила процедуры трибуналов допускают поручать ведение
своего дела адвокату, т.е. предусматривается возможность правового
представительства сторон. Кроме того, практика деятельности трибуналов
сталкивается и с непрофессиональным представительством, когда в заседании
трибунала участвуют служащие тред-юнионов, представители ассоциации
рабочих, которые способны надлежащим образом выполнить функции
оказания правовой помощи при рассмотрении жалобы.
Для английских трибуналов характерно, что бремя доказывания
возлагается на лицо, подавшее жалобу. Однако это правило не универсально.
Действует и принципиально иной порядок, когда это бремя трибунал возлагает
на себя.
Стоимость квазисудебной процедуры в трибуналах невысока,
процедура менее формальна, чем в административных учреждениях США.
Это также является важным преимуществом перед судами общей
юрисдикции. Немаловажным фактором выступает и оперативность
разрешения жалоб.
Благодаря относительной быстроте рассмотрения споров, дешевизне и
отсутствию формальных правил в трибуналах по сравнению с обыкновенными
судами парламент в течение последнего столетия стремился предоставлять
более широкую юрисдикцию органам, стоящим вне обычной судебной
системы41.
В Англии проблема, связанная с правом апелляции, теснейшим
образом переплетается с многообразием существующих трибуналов. В
системе самих квазисудебных органов существуют трибуналы первой и
второй (апелляционной по отношению к первой) инстанций. В связи с этим в
некоторых случаях действует многоступенчатая система подачи апелляции.
По отношению к части трибуналов применяется двухзвенная система. Сначала
жалоба подается в специальный трибунал того же вида, а затем в
общесудебную апелляционную инстанцию. Таким образом, английская
доктрина, признав существование в стране административной юстиции, тем не
менее не могла оставить ее вне сферы контроля со стороны суда общего права.
Кроме того, общим правилом в отношении трибуналов является наличие права
на подачу жалобы в апелляционное присутствие Отделения
41
См.: Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980. С. 250.
17
королевской скамьи Высокого суда.
В Великобритании административные трибуналы обязаны следовать
решениям судов общего права и вышестоящих трибуналов, а также своим
предшествующим решениям по аналогичным делам. Однако это правило
носит скорее декларативный характер. Очень часто административные
трибуналы отходят от принципа «жесткого» прецедента.
В США, согласно ст. 3 Конституции США, на суды общей
юрисдикции возложено решение всех правовых споров, в том числе
административно-правовых. Вместе с тем Федеральный акт 1946 г. "Об
административной процедуре"42 ограничивает возможности обращения в суд
обшей юрисдикции. Оно не может иметь места, если закон предусматривает
иной порядок рассмотрения жалобы. Это связано с тем, что наряду с судами
общей юрисдикции в США существуют специализированные органы,
выполняющие квазисудебные функции. Занимаясь такого рода деятельностью,
эти учреждения рассматривают ежегодно огромное количество дел.
Субъектами
квазисудебной
деятельности
выступают
различные
административные органы. Для некоторых из них рассмотрение
административных споров не является единственной функцией, а выступает
как дополнительная по отношению к основному объему компетенции; для
других же органов это единственная функция.
Для обозначения административной квазисудебной деятельности в
США применяется термин «adjudication». Это понятие включает в себя любую
деятельность по рассмотрению административно-правовых жалоб вне
зависимости от субъекта их рассмотрения
К специализированным квазисудебным органам в США относится
ряд крупных административных трибуналов, которые по степени своей
автономности и стилю деятельности близки к административным судам.
Примером таких обособленных органов является Налоговый суд и
Претензионный суд. О них говорят, что "следующим может стать их
превращение в собственно судебные учреждения"43. Порядок назначения
членов этих судов аналогичен порядку назначения судей в американских судах
общей юрисдикции.
Кроме этих органов в США действует целая сеть административных
учреждений, функции которых не связаны только с рассмотрением жалоб
граждан, т.е. они совмещают свою основную деятельность с судебной. Вот
почему очень сложно систематизировать эти многочисленные органы и
представить их исчерпывающий перечень. Главную роль в них при
рассмотрении
административно-правовых
споров
выполняют
административные судьи, которые назначаются руководителем учреждения
42
43
Сейчас этот акт действует в редакции 1981 г.
Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 97.
18
по согласованию с Комиссией гражданской службы. Так, споры о выдаче
лицензий, утверждении тарифов, назначении пенсий и т.д. разрешают
административные судьи соответствующих учреждений. Например, в Управлении
социального обеспечения федерального Министерства здравоохранения,
образования и социальных служб около 700 таких судей, которые действуют по
процедурам, установленным данным учреждением в соответствии с общими
требованиями Конституции США и федеральных законодательных актов об
административной процедуре44.
Однако в таких случаях вряд ли можно отнести процедуру
рассмотрения административно-правовых жалоб к административной юстиции,
скорее всего она является административно-юрисдикционной, поскольку
осуществляется в системе самого административного учреждения. В связи с этим
спорным остается вопрос об области действия американской административной
юстиции. Если в нее включать только деятельность обособленных органов, то
следует говорить об административной юстиции в узком смысле слова. Если же
принимать во внимание ее тесный контакт с администрацией и распространить ее
сферу на квазисудебную деятельность ряда учреждений, то в этом случае следует
говорить об административной юстиции в широком понимании.
Для деятельности квазисудебных органов США характерно наличие ряда
черт, общих с принципами функционирования подобных учреждений в
Великобритании. Так, в процедуре большинства этих органов присутствует
следственный принцип, т.е. судья имеет право по собственной инициативе
предпринимать следственные действия. Законодательство США содержит правило,
согласно которому административные процедуры носят закрытый характер
аналогично французскому варианту. Несмотря на то, что правила процедуры
английских трибуналов устанавливают открытый порядок заседаний, в
действительности же, как отмечалось, лишь небольшая часть трибуналов проводит
свои заседания публично. Таким образом, на практике квазисудебным органам и
США, и Великобритании свойственно отступление от основополагающего принципа
гласности отправления правосудия в суде общего права.
Как и в Великобритании, США (только в большей степени) на сегодняшний
день квазисудебные учреждения используют принцип «гибкого» прецедента. В
настоящее время эти учреждения отличаются практически полной
самостоятельностью в проведении следственных действий, а также в вынесении
решения по административному спору.
Законы США и Великобритании гарантируют лицам, не согласным с
решением учреждения, право на его обжалование в специальное апелляционное
управление внутри этого учреждения, а затем в суд общей
44
См.: Там же.
19
юрисдикции либо в отдельных случаях прямо в суд.
Анализ административной юстиции Великобритании и США
(англосаксонский вариант) позволяет сделать вывод, что она функционирует на
стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. С
исполнительной властью административную юстицию связывает то, что ее
органы находятся в тесном взаимодействии с активной администрацией. С
судебной ее сближает тот факт, что суды общей юрисдикции выступают в
качестве апелляционной инстанции на решения административных
трибуналов. Деятельность этих органов имеет ведомственный характер и в
отличие от континентальной модели административной юстиции не несет в
себе принцип универсальной подведомственности.
Следует отметить, что наряду с указанными выше традиционными
системами существуют и смешанные системы, например в Нидерландах, где
часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции,
а часть - специализированными квазисудебными учреждениями. Практика
знает и другие модификации.
Однако все существующие в мире системы объединяет главная цель осуществление судебного контроля за правомерностью (законностью) актов
публичной власти по отношению к лицам, не обладающим государственновластными полномочиями.
Глава П. Становление института административной
юстиции в России. Современное состояние
Вопросы формирования и развития административной юстиции
издавна привлекали внимание отечественных юристов. Их разработкой активно
занимались русские ученые в дореволюционный период, а также советские
ученые-административисты.
В последние годы в России усилилось внимание к проблеме
административной юстиции, которая имеет многоаспектный характер как
материального, так и процессуального плана. Опубликованы монографии,
20