Document 218119

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
ОТ 21 НОЯБРЯ 2011 Г. N 324-ФЗ
"О БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Постатейный)
Под общей редакцией
заслуженного деятеля науки Российской Федерации,
члена-корреспондента Российской академии образования,
доктора юридических наук, профессора,
доктора философии (Ph.D.)
Оксфордского университета (Лондон)
Ю.А. ДМИТРИЕВА
Авторский коллектив:
Баранов Михаил Львович - кандидат юридических наук, специалист в области
управленческого контроля, автор более 20 научных публикаций на тему государственного и
ведомственного контроля (статья 19).
Гошуляк Виталий Владимирович - декан юридического факультета Пензенского
государственного университета, доктор юридических наук, профессор (статьи 22 - 27).
Грудцына Людмила Юрьевна - доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры
"Гражданское право" ФГОБУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской
Федерации", почетный адвокат России (статья 15).
Дмитриев Юрий Альбертович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель
науки Российской Федерации, член-корреспондент Российской академии образования, доктор
философии (Ph.D.) Оксфордского университета (Лондон) (введение, статьи 1 - 14).
Петров Семен Михайлович - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры
"Гражданское право" ФГОБУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской
Федерации" (статья 16).
Синцов Глеб Владимирович - заведующий кафедрой частного и публичного права
Пензенского государственного университета, доктор юридических наук, доцент (статьи 20 - 21; 28
- 31).
Щербак Евгений Николаевич - кандидат исторических наук, профессор, первый проректор по
учебной работе Московского государственного открытого университета имени В.С.
Черномырдина (статьи 17 - 18).
ВВЕДЕНИЕ
Борьба за право получения гражданами бесплатной юридической помощи в нашей стране
ведется достаточно давно. Традиционно, еще в советское время, действовавшее тогда
законодательство, определяло категории физических лиц, которым адвокаты были обязаны
помогать бесплатно, то есть за счет государства. В условиях, когда адвокатура являлась одним из
неотъемлемых институтов государства, финансировать такую деятельность из бюджета было
несложно. Реальную бесплатную помощь членам профсоюзов оказывали юридические
консультации, созданные при отраслевых профсоюзах, которые поголовно объединяли все
работающее население страны.
В современных условиях положение изменилось. Адвокатура перестала быть частью
государства и превратилась в институт гражданского общества, а ее члены оказывают гражданам
квалифицированную юридическую помощь, как правило, на возмездных условиях. Правда, ст. 26
Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации" выделяет критерии отнесения граждан к числу малоимущих как
1
основание для получения ими бесплатной (за счет средств регионального бюджета) адвокатской
помощи, а также категории граждан, которым такая помощь оказывается бесплатно на основании
названного Закона <1>. В развитие предписаний Федерального закона в некоторых субъектах
Российской Федерации приняты собственные законы, регулирующие порядок оказания этой
помощи <2>.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.
<2> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.
Юридические консультации при отраслевых профсоюзах, если и создаются, то бесплатную
юридическую помощь не оказывают, по причине значительного сокращения среди работающих
числа членов профсоюзов, оплачивающий членские взносы. Из традиционных форм бесплатной
помощи, пожалуй, сохранилась только работа адвокатов по назначению органов, осуществляющих
уголовное преследование в порядке, определенном ч. 2 ст. 50 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации <1>. Причем основанием для назначения адвоката в таком порядке
является просьба подозреваемого, обвиняемого, поданная дознавателю, следователю или суду, что
вряд ли способствует объективности выводов дознания или следствия по делу. Размер
выплачиваемого в этом случае адвокату вознаграждения определен Постановление Правительства
Российской Федерации от 4 июля 2003 г. (в ред. от 28 сентября 2007 г. N 625) в виде "вилки"
между ставками, конкретный размер которых в абсолютных цифрах определяется все теми же
органами, осуществляющими уголовное преследование подозреваемого.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.
Что касается иных форм бесплатной юридической помощи, то ее оказание отдельным,
юридически определенным, категориям граждан, а также гражданам, "считающимся
малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации", возложено
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1029 на
государственные юридические бюро <1>. О востребованности бесплатной юридической помощи
свидетельствуют факты, приведенные исследователем М.В. Титкиной на примере Московской
области. Задача обеспечения граждан квалифицированной юридической помощью возложена
прежде всего на адвокатов. На декабрь 2009 г. общая численность Адвокатской палаты
Московской области составляла 4587 адвокатов. Решением Совета Адвокатской палаты утвержден
Порядок оказания юридической помощи бесплатно, участия адвокатов в качестве защитников в
уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного
следствия, прокурора или суда и по поручению АПМО. в 2009 г. в работе по оказанию бесплатной
юридической помощи приняли участие 1297 адвокатов (более 28% от общего числа). Их услугами
воспользовались 13383 жителя региона.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.
В 2009 г. в госюрбюро Московской области обратились 1722 человека из 65 муниципальных
образований (17% от общего числа, что на наш взгляд, свидетельствует о неравномерном
распределении по области субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Ю.Д.). Помощь оказана 1411 заявителям (ок. 82%), 311 было отказано, в основном по причине
отсутствия каких-либо документов, подтверждающих их статус <1> (то есть права на получение
бесплатной юридической помощи. - Ю.Д.).
-------------------------------<1> См.: Титкина М.В. Бесплатная юридическая помощь на территории Московской области:
состояние и проблемы оказания // Социальное и пенсионное право. 2010. N 4. С. 36 - 38.
Так или иначе комментируемый Закон <1>, не решая большинства проблем, сложившихся в
2
рассматриваемой области общественных отношений, решает ряд принципиальных задач. Вопервых, поднимает бесплатную юридическую помощь на самый высокий уровень правового
регулирования, превращая ее для перечисленных в Законе категорий граждан в повсеместную. Вовторых, на законодательном уровне окончательно разделяет понятия "квалифицированная
юридическая помощь", оказываемая граждан адвокатами на возмездной основе, и "юридическая
помощь", оказываемая гражданам субъектами, определенными данным Законом. Поводом для
принятия данного Закона стали следующие юридические и фактические основания. Юридические
- это конституционное провозглашение нашей страны социальным государством (ст. 7 Основного
Закона) со всеми необходимыми правовыми последствиями и фактические - это низкий средний
подушевой доход населения в целом и большой разброс между бедными и богатыми в социальном
и региональном масштабе.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6725.
Доктор юридических наук,
профессор Юрий Дмитриев.
12 января 2012 года
21 ноября 2011 года
N 324-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования и цели настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. Под предметом Закона понимается основное его содержание, выраженное в краткой
форме. В данном случае речь идет о бесплатной юридической помощи. Оговоримся, что
комментируемая статья - единственная, где упоминается квалифицированная юридическая
помощь, во всех последующих речь идет только о юридической помощи. Думается, что в этом и
выражено существенное отличие юридической помощи, оказываемой бесплатно, от
квалифицированной юридической помощи, оказываемой адвокатами по большей части на
возмездной основе.
Цель закона определяет основное его предназначение. В данном конкретном случае цель
Закона - регулирование организационно-правовых основ формирования и функционирования
системы бесплатной юридической помощи. Есть еще несколько факультативных целей Закона, не
являющихся основными, но организационно и предметно связанных с основной его целью. Это
правовое информирование и правовое просвещение населения. Разумеется, эти действия
предшествуют этапу оказания юридической помощи. В ряде случаев грамотно организованное
эффективное правовое просвещение граждан заменяет необходимость оказания им юридической
помощи. Однако в последующих статьях комментируемого Закона о формах и методах правового
информирования и просвещения речь не идет.
Два обстоятельства требуют отдельного комментария. Первое - это объект получения
бесплатной юридической помощи. По смыслу комментируемой нормы такого рода помощь
оказывается только гражданам Российской Федерации. Это означает, что иностранным гражданам,
лицам без гражданства, даже в случае их постоянного проживания на территории Российской
3
Федерации, бесплатная юридическая помощь оказывается не во всех случаях (см. комментарий к
ч. 2 ст. 2), хотя именно эти категории физических лиц нуждаются в такой помощи, зачастую более
остро, чем россияне.
И второе обстоятельство - организационная принадлежность органов и организаций,
оказывающих бесплатную юридическую помощь. Как следует из текста комментируемой статьи,
систему субъектов оказания бесплатной юридической помощи образуют государственные и
негосударственные структуры. Очевидно, это сделано для организации конкуренции между
организациями, принадлежащими к различным формам собственности, а также с учетом разницы
между государственными и муниципальными органами публичной власти.
2. В данной части комментируемой статьи более подробно раскрываются и детализируются
цели настоящего Закона.
1) Конституция России (ч. 1 ст. 48) гарантирует каждому право на получение
квалифицированной юридической помощи. Эта же статья Основного Закона предусматривает
возможность получения этой помощи бесплатно в случаях, предусмотренных федеральным
законом. Так вот, из смысла комментируемого пункта следует, что настоящий Федеральный закон
относится к числу актов, регламентирующих порядок бесплатного оказания этой помощи.
Комментируемый
пункт
содержит
два
взаимосвязанных
условия
получения
квалифицированной юридической помощи. Это ее бесплатность, но в случаях, предусмотренных
законом. В число этих Законов помимо комментируемого акта, входят, например: УПК РФ (ч. 2 ст.
50) <1>; ГПК РФ (ст. 50) <2>; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <3>; Федеральные
законы:
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.
<2> См.: Там же. 2002. N 46. Ст. 4532.
<3> См.: Там же. 1997. N 9. Ст. 1011.
от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации" <1>, от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре" <2>;
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 <3>
и некоторые др.
-------------------------------<1> См.: Там же. 2002. N 19. Ст. 2060.
<2> См.: Там же. 2002. N 23. Ст. 2102.
<3> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357.
Также к числу актов, создающих условия для получения гражданами бесплатной
юридической помощи, отнесены законы субъектов Российской Федерации. Это означает, что
субъекты Федерации вправе своими законами расширять перечень лиц, обладающих правом на
получение этой помощи бесплатно (подробнее см. комментарий к ч. 4 ст. 3);
2) как отмечалось выше (см. комментарий к ч. 1 ст. 1), в целях развития конкуренции,
бесплатная юридическая помощь одновременно оказывается органами и организациями,
объединенными в две различные системы: государственную и негосударственную.
Соответственно, и юридический подход к их развитию, закрепленный комментируемой
нормой, различный. Что касается государственной системы, то Закон как средство юридического
воздействия, исходящее от государства, прямо указывает на необходимость их формирования и
развития. Это обусловлено тем, что государство может прямо поручить формируемым им органам
власти оказывать данный вид помощи. Более того, даже негосударственные структуры: адвокаты
и нотариусы могут оказывать бесплатную юридическую помощь в рамках государственной
системы (см. подробнее комментарий к ст. ст. 19, 20).
А в отношении негосударственной системы таких органов и организаций задача государства,
4
как следует из содержания комментируемой нормы, сводится только к содействию их развитию и
поддержке. Иными словами, участие государства в этом процессе сводится к выделению
денежных средств, установлению возможных налоговых льгот и нравственным призывам;
3) по сути, содержание комментируемого пункта ч. 2 ст. 1 сводится к воспроизведению
принципов, закрепленных в Конституции России. Первый принцип - приоритета прав и свобод
человека.
В ст. 2 Основного Закона человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью. Это
означает, что права и свободы человека поставлены Конституцией выше прав и свобод
юридических лиц, органов публичной власти, даже интересов самого государства. Поэтому одна
из задач комментируемого Закона - создать условия для осуществления прав и свобод граждан. Та
же ст. 2 Конституции возлагает обязанность защиты прав и свобод человека на государство. Это
второй конституционный принцип, реализованный комментируемым Законом. На практике
исходя из смысла комментируемой нормы, этот принцип означает, что государство, его органы
обязаны защищать законные интересы граждан.
Третий принцип, закрепленный в ст. 7 Конституции, - это отнесение России к категории
социальных государств. Из большого числа признаков социального государства в
комментируемой норме выделена задача - "повышение уровня социальной защищенности". В
совокупности с содержанием ч. 2 ст. 7 Основного Закона это означает следующее. Для
большинства граждан страны условия для достойной жизни и свободного развития (ч. 1 ст. 7
Конституции) создаются их собственным трудом, путем реализации своих физических
возможностей и способностей. Однако есть небольшая категория граждан, отнесенная ч. 2 той же
статьи Конституции к числу социально незащищенных. На оказание им бесплатной юридической
помощи и нацелен комментируемый Закон. При этом число таких граждан непостоянно. Задача
социального государства - сокращать их численность за счет, как следует из содержания
комментируемой нормы, "повышения уровня социальной защищенности" граждан.
И наконец четвертый конституционный принцип закреплен в ч. 1 ст. 46 Основного Закона это обеспечение доступа к правосудию, как одна из задач, обеспечиваемая комментируемым
Законом.
Статья 2. Право на получение бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья посвящена определению общих требований к физическим лицам,
имеющим право на получение юридической помощи бесплатно. В части 1 статьи речь идет о
гражданах Российской Федерации. Следует понимать, что в данной статье закреплено лишь
потенциальное право этой категории физических лиц. То есть они имеют право получить эту
помощь, а органы и организации, входящие в государственную и негосударственную системы
оказания юридической помощи, обязаны оказать ее бесплатно. Это вовсе не означает, что эти
граждане не могут получить юридическую помощь на иных - возмездных условиях. У них для
этого есть выбор, в отличие от иных категорий граждан, лишенных права на получение
бесплатной юридической помощи. Налицо распространенный в нашей стране принцип льготного
обслуживания, доставшийся нам в наследство от социалистического периода истории и
действующий поныне вследствие сохранения низкого среднего прожиточного минимума.
Также статья содержит бланкетную (открытую) норму о юридических основаниях
реализации этого права. Речь идет об отсылке к настоящему Федеральному закону, иным
федеральным законам (см. комментарий к п. 1 ч. 2 ст. 1) и законам субъектов Федерации. О
последней категории актов необходимо сказать особо. Поскольку в любом случае, каким бы актом
ни были определены эти льготные категории граждан, имеющих право на бесплатную
юридическую помощь, оплата оказываемых им услуг производится из бюджета субъекта
Федерации. Поэтому региональные органы власти вольны расширять и дополнять список
льготников, установленный федеральными законами. Другое дело, что совершают они это не от
5
"хорошей жизни", а исходя из величины среднего прожиточного минимума в данном субъекте
Федерации, который может различаться в разы в соседних субъектах Федерации. Так, например,
уже идет "война" за льготы для жителей присоединяемых к Москве территорий Московской
области, то же произойдет в случае расширения г. Санкт-Петербурга за счет Ленинградской
области и т.д. Пример действия подобных региональных законов приведен во введении к
настоящему комментарию.
2. Общее правило предоставления бесплатной юридической помощи, установленное ч. 1 ст. 1
настоящего Закона, гласит: юридическая помощь предоставляется бесплатно только гражданам
Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" основан на так называемом
национальном принципе закрепления правового статуса иностранца в нашей стране. Это означает,
что иностранный гражданин, пребывающий на территории Российской Федерации, обладает
всеми правами и свободами и несет обязанности, которыми наделены граждане Российской
Федерации, за исключением случаев, прямо установленных данным Законом. Так, иностранцы в
России в соответствии со ст. 12 названного Закона не обладают избирательным правом, а в
соответствии со ст. 15 - не несут обязательной воинской службы по призыву <1>.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
При этом иностранные граждане на территории Российской Федерации делятся на две
категории: постоянно и временно проживающие на территории России. Логично предположить,
что временно проживающим на территории России иностранным гражданам юридическую
помощь оказывают консульские учреждения государства-гражданства на тех условиях, которые
установлены национальным законодательством. Например, российским гражданам, находящимся
за пределами России, первичную юридическую помощь консульские учреждения России
оказывают бесплатно, а затем - в пределах страховых сумм или на иных возмездных условиях.
Другое дело - постоянно проживающие в России иностранные граждане, которые
приобретают право неограниченно вступать в трудовые отношения, на определенных условиях на государственную и муниципальную службу и др. Очевидно, в этом случае они приобретают
право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 45 Конституции России. Вопрос - на
каких условиях она будет оказана иностранцу, на наш взгляд, остается открытым. С одной
стороны, эта помощь может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, постоянно
проживающему в Российской Федерации, бесплатно. С другой стороны, в оказании бесплатной
помощи такому иностранцу может быть отказано на основании ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона.
Это общее правило для всех иностранцев, пребывающих на территории нашей страны.
Однако из него возможны исключения для отдельных категорий иностранных граждан. Так, ст. 5
Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" прямо наделяет лицо,
признанное беженцем всеми правами гражданина Российской Федерации, правда, с оговоркой
"если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации" <1>. Значит, бесплатная
юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в
соответствии с Законом о беженцах, а возможно, в ней будет отказано в соответствии с
комментируемым Законом. На наш взгляд, конкретная проблема с компактно проживающими
беженцами будет решаться законодательством субъекта Федерации, определенного как место их
постоянного проживания.
-------------------------------<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425.
Что касается международных договоров Российской Федерации, то к ним относятся
двусторонние и многосторонние соглашения, заключаемые Россией с иностранными
государствами по конкретным правовым вопросам двусторонних отношений, которые проблем
бесплатной юридической помощи не решают <1>. Однако нельзя исключить возможности
6
появления подобных актов, но в любом случае они могут действовать только на условиях
взаимности.
-------------------------------<1> См., напр.: Договор между Российской Федерацией и Социалистической Республикой
Вьетнам о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 23. Ст. 2786.
Статья 3. Правовое регулирование отношений, связанных с оказанием бесплатной
юридической помощи
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья определяет перечень нормативных правовых актов, которые
помимо настоящего Федерального закона, регламентируют основания и порядок оказания
бесплатной юридической помощи. Прежде всего - это Конституция России (ч. 1 ст. 48), которая на
самом высоком юридическом уровне закрепляет право каждого на получение квалифицированной
юридической помощи. Что касается бесплатного ее оказания, то в этой части Основной Закон
содержит отсылочную норму к абстрактному закону. Такой подход представляется оправданным,
поскольку с развитием общества, его экономического уровня возможности для оказания такого
рода помощи будут расширяться и государство, подтверждая свой статус социального, будет
расширять набор юридических услуг, оказываемых гражданам бесплатно.
Следующий уровень правового регулирования видов и порядка оказания бесплатной
юридической помощи образуют федеральные законы. В комментарии к п. 1 ч. 2 ст. 1 настоящего
Закона дан перечень этих актов, вкратце воспроизведем его еще раз. Помимо комментируемого
Закона в него входят: УПК РФ (ч. 2 ст. 50); ГПК РФ (ст. 50); Федеральный конституционный закон
от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации"; Федеральные законы: от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации", от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и
адвокатуре", от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов"; Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"; Основы законодательства
Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 и другие федеральные законы,
содержащие соответствующие правовые нормы.
Комментируемая часть ст. 3 шире, чем п. 1 ч. 2 ст. 1 настоящего Закона, определяет перечень
нормативных правовых актов, регламентирующих виды и порядок оказания бесплатной
юридической помощи, включая в него помимо федеральных законов подзаконные акты
федеральных органов исполнительной власти. Рассмотрим некоторые примеры.
В обеспечение реализации ч. 2 ст. 50 УПК РФ (см. комментарий к ч. 2 ст. 3) издано
Постановление Правительства от 4 июля 2003 г. N 400 (в ред. от 28 сентября 2007 г. N 625) "О
размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном
судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия,
прокурора или суда". Им предусмотрена оплата труда адвоката в размере от 1/4 до одного
минимального размера оплаты труда за один день участия в процессе. Оплата производится через
органы государственной власти Российской Федерации, наделенные полномочиями по
назначению адвокатов, и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации <1>,
то есть из средств федерального бюджета.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 28. Ст. 2925; 2007. N
40. Ст. 4808.
Очевидно, оценив сложность постоянного перерасчета оплаты услуг адвоката через МРОТ,
уполномоченные органы исполнительной власти перевели размер оплаты труда адвокатов в
7
конкретные цифры. Совместным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации N 199
и Министерства финансов Российской Федерации N 87н от 15 октября 2007 г. "Об утверждении
Порядка расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном
судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда
в зависимости от сложности уголовного дела" один день участия адвоката в процессе определен в
размере не менее 275 руб. и не более 1100 руб. <1>. Далее идут различные критерии сложности
уголовных дел в зависимости от уровня судебного органа, количества обвиняемых (подсудимых),
указание количества томов уголовного дела и др. Причем расчет конкретной суммы
причитающегося адвокату гонорара производит дознаватель, следователь или суд.
-------------------------------<1> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007.
N 45.
Единственным достоинством этой системы является то, что адвокат все-таки получает
вознаграждение за свой труд. А вот недостатков масса. Во-первых, нарушается принцип
независимости адвоката от других участников процесса. Более того, в Постановлении
Правительства в нарушение принципа состязательности и норм УПК РФ в числе лиц,
полномочных назначать адвоката, назван прокурор, то есть противоположная сторона уголовного
процесса.
Во-вторых, появляется материальная зависимость адвоката от дознавателя, следователя,
суда, а не от закона. Логично предположить корыстный мотив действий с обеих сторон. Втретьих, нарушается свобода воли доверителя в выборе средств и способов защиты.
В числе подзаконных актов, регламентирующих порядок оказания бесплатной юридической
помощи, можно назвать Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008
г. N 1029 "О государственных юридических бюро", которое, очевидно, претерпит изменения после
вступления в силу комментируемого Закона <1>.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.
Следующий уровень правового регулирования порядка оказания бесплатной юридической
помощи составляют законы субъектов Российской Федерации. Примером такого акта может
служить Закон Московской области от 1 марта 2006 г. N 34/2006-ОЗ "Об оказании отдельным
категориям граждан Российской Федерации на территории Московской области юридической
помощи бесплатно".
Согласно этому Закону право на бесплатную юридическую помощь получают граждане,
среднедушевой доход семей которых ниже прожиточного минимума, установленного в области
(для справки - средний доход на человека в IV квартале 2010 г. в Московской области составил
6585 руб.) <1>, а также прямо перечисленные в Законе категории граждан независимо от размера
их дохода <2>.
-------------------------------<1> См.: Постановление правительства Московской области от 4 марта 2011 г. N 180/8 //
Ежедневные новости. Подмосковье. 2011. 12 марта. N 40.
<2> См.: Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 18 марта. N 46.
Что касается категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической
помощи на основании Закона, то в различных субъектах этот перечень несколько отличается. Так,
вышеназванный Закон Московской области выделяет четыре группы таких граждан: истцы по
делам о взыскании алиментов и возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем
или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветераны Великой
Отечественной войны; граждане - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;
граждане, пострадавшие от политических репрессий.
Аналогичный Закон г. Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 к этому перечню добавляет
8
инвалидов I группы или лиц, имеющих ограничения трудовой деятельности III степени <1>. А
такой же Закон г. Санкт-Петербурга от 28 января 2008 г. N 710-2 добавляет к этому списку
несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и
правонарушений; выпускников детских домов и домов-интернатов в возрасте до 23 лет; и
беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до 3-х лет, по делам о трудовых спорах
<2>.
-------------------------------<1> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.
<2> См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2008. N 3.
И наконец, завершают перечень нормативных правовых актов, регламентирующих порядок
оказания бесплатной юридической помощи, подзаконные акты органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Примерами таких актов могут быть нормативные документы,
которыми утверждается порядок компенсации расходов за оказание бесплатной юридической
помощи из регионального бюджета <1>.
-------------------------------<1> См.: Постановление правительства Московской области от 24 мая 2006 г. N 444/17 "Об
утверждении Порядка компенсации за счет средств бюджета Московской области расходов
адвокатам, оказывающим отдельным категориям граждан Российской Федерации на территории
Московской области юридическую помощь бесплатно" // Информационный вестник
правительства Московской области. 2006. N 6; распоряжение Комитета экономического развития,
промышленной политики и торговли от 15 мая 2009 г. N 332-р "Об утверждении нормативов
финансирования услуг бесплатной юридической помощи, предоставляемой отдельным категориям
граждан в Санкт-Петербурге организациями, прошедшими конкурсный отбор, на 2010 - 2011
годы". Документ официально опубликован не был.
Основной недостаток перечисленных региональных актов - это нарушение конституционных
принципов равноправия граждан и социальной справедливости, который, очевидно, со временем
будет устранен комментируемым Законом, утвердившим единый перечень граждан, имеющих
право на получение бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ст. ст. 20, 21).
В комментируемой части ст. 3 отсутствует указание на нормативные правовые акты органов
местного самоуправления. Очевидно, авторы Закона исходили из реальной оценки нищенского
положения органов этого уровня публичной власти. Однако, поскольку именно местное
самоуправление оказывается ближе всего к нуждам социально незащищенных слоев населения,
нельзя исключать возможность оказания бесплатной юридической помощи гражданам по
инициативе этих органов.
2. По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 50 УПК РФ, оплату услуг адвоката
производит доверитель или другие лица по просьбе подозреваемого, обвиняемого. Такой порядок
оплаты труда адвоката представляется логичным, поскольку предполагается, что подозреваемый,
обвиняемый преступил закон и обязан нести негативные последствия своего деяния, в том числе материальные расходы. В случае признания лица невиновным следователем или судом, оно вправе
подать регрессный иск и возвратить потраченные на оплату услуг адвоката средства из бюджета
государства.
Тем не менее ч. 2 ст. 50 УПК РФ установлено, что по просьбе подозреваемого, обвиняемого
участие защитника обеспечивается дознавателем, следователем или судом. Отметим ряд
особенностей такого рода помощи. Во-первых, Закон не определяет мотивов, по которым
подозреваемый, обвиняемый обращается к уполномоченному органу (лицу) с подобной просьбой.
Это вовсе не обязательно может быть тяжелое материальное положение подозреваемого,
обвиняемого. Мотивом может быть отсутствие конкретных знаний о составе адвокатского
сообщества в месте нахождения будущего доверителя, подавленное его психическое состояние,
отсутствие организационных возможностей для поиска адвоката и т.д. Однако конституционный
принцип гарантированности получения квалифицированной юридической помощи, в том числе
9
бесплатной для подозреваемого, обвиняемого, в данном случае доминирует (ч. 1 ст. 48). Порядок
ее оплаты определяется подзаконными актами органов исполнительной власти Российской
Федерации (см. комментарий к ч. 1 настоящей статьи).
3. Понятна логика авторов Закона, которые из большого числа гражданско-процессуальных
дел выделяют только административное судопроизводство, то есть дела, рассматриваемые в
порядке гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностного лица,
государственных и муниципальных служащих". Очевидно, что с жалобами такого типа в суд
обращаются в основном малоимущие граждане, не имеющие финансовой возможности получить
от органа публичной власти услугу, оказываемую в форме легального или нелегального
коммерческого подкупа.
Необходимо также иметь в виду, что ст. 50 ГПК РФ предусматривает назначение адвоката в
качестве представителя ответчика, место жительства которого неизвестно, а также в других
предусмотренных федеральным законом случаях. В этом случае оказываемая адвокатом помощь
оплачивается из федерального бюджета, а для доверителя оказывается бесплатной. Поскольку в
действующем гражданско-процессуальном законодательстве не урегулирован вопрос оплаты
труда адвоката, участвующего в гражданском судопроизводстве по назначению суда, то в
соответствии с ч. 3 ст. 11 ГПК РФ применяется аналогия закона, то есть аналогичные
законодательные нормы, применяемые в уголовном процессе (см. комментарий к ч. 2 настоящей
статьи).
К числу оснований, предусмотренных федеральным законом, назначения адвоката в
гражданском процессе (ст. 50 ГПК РФ) относится ст. 48 Закона Российской Федерации от 2 июля
1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", которая
предусматривает рассмотрение в суде жалоб граждан, чьи права и законные интересы ущемляются
действиями медицинских работников и иных специалистов <1>. Законом от 21 ноября 2011 г. N
326-ФЗ о внесении изменений в указанный Закон предусмотрена возможность приглашения
адвоката или уполномоченного лица государственного юридического бюро для оказания лицу,
страдающему психическими расстройствами, бесплатной юридической помощи в суде, но по
инициативе... администрации учреждения, оказывающего ему психиатрическую помощь <2>. То
есть не родственников больного или уполномоченного по правам человека, а по инициативе
органа, действия работников которого обжалуются истцом. Также право на бесплатную
юридическую помощь в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 августа 1995 г.
N 122-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2011 г. N 326-ФЗ) "О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов" могут получить лица, чьи права защищены указанным Законом <3>.
-------------------------------<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1913.
<2> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6727.
<3> См.: Там же. 1995. N 32. Ст. 3198; 2004. N 35. Ст. 3607; 2011. N 48. Ст. 6727.
То обстоятельство, что комментируемая часть ст. 3 содержит открытый перечень случаев
оказания бесплатной юридической помощи в гражданском судопроизводстве, на наш взгляд,
следует рассматривать как возможность в перспективе появления иных оснований для оказания
бесплатной юридической помощи в этом виде судопроизводства.
Попутно заметим, что в Законе не идет речь об оказании бесплатной помощи в иных видах
судопроизводства: арбитражном и конституционном. Если в отношении первого понятно: в нем
практически не участвуют малоимущие граждане, а вот второе - это, на наш взгляд, упущение
авторов Закона по причине относительно малой востребованности судопроизводства этого типа.
4. Поскольку в России исторически сложилась Федерация децентрализованного типа, ее
субъекты не вправе вводить для своих граждан дополнительные юридические обязанности, виды и
формы ответственности, но вольны сколь угодно широко наделять их дополнительными правами
и социально-экономическими льготами. В известной мере это нарушение конституционно
10
закрепленного принципа равенства прав граждан (ст. 19 Основного Закона), но при условии, что
субъекты Федерации наделяют своих граждан дополнительными привилегиями за счет доходной
части собственного бюджета, с этим приходится мириться.
Возвращаясь к комментируемой части ст. 3, отметим делегированное ею субъектам
Федерации право расширительного толкования ими понятия "бесплатная юридическая помощь"
собственными нормативными правовыми актами, как региональными законами, так и актами
исполнительной власти. Необходимо отметить, что вступление в силу настоящего Федерального
закона, очевидно, активизирует законотворческую деятельность субъектов Федерации в
рассматриваемой области.
Статья 4. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной
юридической помощью
Комментарий к статье 4
1. Как известно, политика - это искусство управления в пределах возможного. Любая
политика, в том числе в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью,
предполагает реализацию набора конкретных мер. В комментируемой статье выделены главные
меры, применяемые для реализации рассматриваемой политики, а полный их список открыт и
предполагает неограниченный набор различных мер и способов реализации этой политики.
Среди основных мер указаны организационно-правовые. Такое сочетание не случайно. Еще
философы Нового времени отмечали, что юридический закон обладает способностью
объективироваться от своих авторов и действовать самостоятельно, независимо от его
исполнителей и потребителей. К сожалению, комментируемый Закон не относится к их числу. Это
акт, навязанный юридическому сообществу, и для выполнения предписаний его норм мало только
высокого качества их формулировок. Необходимо использование целого набора организационных
мер, реализуемых органами публичной власти, чтобы "оживить" сформулированные в нем
предписания, заставить их эффективно работать. Поэтому правовые меры рассматриваемой
политики не отделимы от мер организационных, в том числе направленных на принудительное
исполнение юридических предписаний.
Следующая группа мер, направленных на реализацию комментируемой политики, - это
социально-экономические меры. Только путем принуждения невозможно обеспечить
осуществление эффективной деятельности. Для побуждения субъектов оказания бесплатной
юридической помощи к действию необходимо использование мер экономического и
внеэкономического стимулирования и поощрения. Помимо указанного выше среднего размера
ставок за оказание бесплатной юридической помощи, оказываемой в уголовном процессе (см.
комментарий к ч. 1 ст. 3), субъекты Федерации устанавливают собственные ставки за оказание
иных видов бесплатной юридической помощи. Так, упомянутым выше распоряжением Комитета
экономического развития, промышленной политики и торговли правительства Санкт-Петербурга
от 15 мая 2009 г. N 332-р (см. комментарий к ч. 1 ст. 3) установлены ставки за устную правовую
консультацию - 589 руб., письменную - 981 руб. и т.д., а самая высокая ставка установлена за
составление апелляционных, кассационных и надзорных жалоб - 1826 руб., выплачиваемых из
бюджета данного субъекта Федерации.
И наконец, среди основных мер, направленных на реализацию рассматриваемой политики, в
комментируемой части ст. 4 указаны меры информационные. Важность этих мер состоит в
обязанности государства, его органов довести до сведения отдельных категорий граждан сведения
о возможности получения ими бесплатной юридической помощи. Во введении к комментарию
указано малое число от общего количества муниципальных образований Московской области,
охваченных в 2009 г. бесплатной юридической помощью, - 17%. Это вовсе не означает, что в
оставшихся 83% муниципальных образований проживают граждане, не нуждающиеся или не
имеющие право на получение бесплатной юридической помощи. Просто информация о формах и
способах ее оказания не дошла до конкретного их потребителя.
11
И наконец, последнее, что необходимо указать в комментарии к данной части ст. 4 - это
неудачная формулировка целей рассматриваемой политики - "реализация гарантий". Дело в том,
что сами по себе гарантии - это меры, направленные на реализацию чего-либо. Поэтому можно
реализовать право на получение бесплатной юридической помощи, но не его гарантии. А гарантии
можно только обеспечить, сформулировать, определить и т.д.
2. В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции России Президент страны определяет основные
направления внутренней политики государства. Поэтому Президент как глава государства
обладает рядом полномочий, направленных на реализацию конституционной обязанности
государства по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам (подробнее см.
комментарий к ст. 9). А затем уже общие направления по реализации рассматриваемой политики
конкретизируют в действия органов и организаций, перечисленных в ч. 3 ст. 4 (см. комментарий).
3. Данная часть комментируемой статьи завершает перечень органов и организаций,
реализующих государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной
юридической помощью.
Помимо Президента России (см. комментарий к ч. 2 ст. 4) в этой деятельности участвуют
иные органы публичной власти. К ним в соответствии с комментируемой частью ст. 4 относятся:
законодательные и исполнительные органы федеральной государственной власти,
законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также органы местного самоуправления. Упоминание последних лишний раз
доказывает справедливость отмеченных автором комментария дефектов Закона в части отсутствия
в нем ссылки на акты органов местного самоуправления, регламентирующих порядок оказания
бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ч. 1 ст. 3). Коль скоро органы местного
самоуправления участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения
граждан бесплатной юридической помощью, они могут и должны издавать собственные
нормативные правовые акты, определяющие порядок оказания этой помощи населению
муниципальных образований.
Также по смыслу комментируемой нормы в процессе реализации государственной политики
в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью участвуют юридические и
физические лица, оказывающие эту помощь. Однако в отношении этих лиц Закон использует
неточный термин: "установленные" федеральными законами. Точнее было бы сказать
"определенные, отнесенные к числу, предусмотренные" и т.д. Термин "установление" скорее
относится к нормам, правилам, принципам и иным юридическим конструкциям.
Вместе с тем в комментируемой норме в числе этих лиц указываются как лица,
предусмотренные настоящим Федеральным законом, так и другими федеральными законами. То
есть перечень этих лиц является открытым, дополняемым как федеральными, так и, очевидно,
региональными законами, которые даже не упомянуты в данной части ст. 4. В то же время такого
рода помощь оказывают оказывать уполномоченные по правам человека (ребенка) субъектов
Федерации, региональные юридические бюро и т.д., индивидуальные предприниматели и пр., чья
деятельность урегулирована региональными законами.
Статья 5. Основные принципы оказания бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 5
Принципы - это руководящие, основополагающие идеи, на реализацию которых направлено
все содержание нормативного правового акта, в данном случае - комментируемого Федерального
закона.
1. Конституцией России (ст. 2) права и свободы человека объявлены высшей ценностью, а их
защита - обязанностью государства. На практике это означает, что права и свободы человека
поставлены выше прав и свобод государства, его органов, иных юридических и должностных лиц.
Под реализацией прав и свобод понимается возможность их беспрепятственного исполнения. В
свою очередь, права и свободы человека делятся на основные и иные. К основным относятся
12
наиболее массовые права и свободы человека, которые закреплены в ст. ст. 20 - 44 Конституции
страны. Однако отсутствие в Основном Законе каких-либо иных прав и свобод человека не
превращает их во второстепенные. Конституция (ч. 1 ст. 55) определяет, что иные права и
свободы, не получившие закрепление в ней, обеспечиваются и защищаются в той же мере и
объеме, что и закрепленные.
Однако в большинстве своем права и свободы человека представляют собой абстрактную
юридическую формулу и обретают конкретное содержание в виде законных интересов
конкретного гражданина. Поэтому первым правовым принципом оказания бесплатной
юридической помощи выступает необходимость безусловного обеспечения со стороны
государства, его органов и уполномоченных органов и организаций с помощью оказания
бесплатной юридической помощи способствовать реализации прав, свобод и законных интересов
граждан.
2. Справедливый в точном понимании слова означает "действующий беспристрастно в
соответствии с истиной" <1>. При этом великий русский историк права В.С. Соловьев довольно
точно подметил, что право - это узаконенная несправедливость. Следовательно, искажение
подходов к пониманию справедливости происходит при переходе от личного, частного к
публичному. На практике это означает, что нам жаль отдельного нищего человека и мы готовы
подать ему милостыню, но мы (государство, общество) обрекаем на нищенское существование
целые поколения пенсионеров, ветеранов, многодетных и одиноких матерей, детей, оставшихся
без попечения родителей, представителей других социально незащищенных категорий граждан.
Такова, к сожалению, по большей части действительность, определяющая смысл и содержание
действующего в стране законодательства.
-------------------------------<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С.
1252.
Дабы демпировать результат применения такого законодательства, в комментируемом
Законе провозглашен принцип соблюдения социальной справедливости при оказании бесплатной
юридической помощи. По факту это означает: каждому лицу, имеющему юридические основания
на получение юридической помощи бесплатно и обратившемуся для ее получения, такая помощь
должна быть оказана в максимальном объеме, в оптимальные сроки и в форме, допускающей ее
безвозмездное принятие (без дополнительных условий).
Принцип социальной ориентированности, также провозглашенный в комментируемом
пункте ст. 5, является частным случаем реализации ч. 2 ст. 7 Конституции России,
устанавливающей обязательство государственной поддержки социально незащищенных категорий
населения, перечисленных в данной конституционной норме.
Применительно к комментируемой норме Закона это означает, что государственная и
негосударственная системы оказания бесплатной юридической помощи, все их органы и
организации главной целью своей деятельности в данном направлении должны быть
ориентированы на практическую реализацию принципа социальной справедливости в отношении
граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.
3. Принцип доступности, на наш взгляд, включает в себя целый ряд конкретных
составляющих:
- доступность по времени означает такую организацию работы органов и организаций,
оказывающих бесплатную юридическую помощь, во время, удобное для лиц, ее получающих
(график или заранее согласованное конкретное время);
- доступность по месту означает организацию работы названных органов и организаций в
местах, удобных для посещения, а для лиц с ограниченными физическими возможностями вплоть до оказания помощи по месту их пребывания;
- доступность по форме означает устную или письменную форму консультаций, последняя
проводится в законченном виде или в форме, позволяющей выбор или доработку текста и др.;
- доступность для понимания означает помощь, оказываемую в доступном для конкретного
13
лица виде с точки зрения ее содержания и/или изложения.
4. Профессиональная этика - это совокупность правил поведения и набора моральнонравственных требований, предъявляемых профессиональным сообществом к каждому
отдельному его члену. То есть это не только условия двусторонних отношений доверителя и его
представителя, определяемые только устным или письменным договором об оказании бесплатной
юридической помощи, заключенным между ними, а некие негласные трехсторонние отношения,
одной из сторон которых выступает орган (организация), от имени которого (по поручению
которой) конкретный субъект оказывает бесплатную юридическую помощь. Нормы
профессиональной этики могут несколько отличаться в зависимости от типа органа (организации),
оказывающего бесплатную юридическую помощь. Например, для адвокатов это Кодекс
профессиональной этики адвоката, принятый первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января
2003 г. <1>, для государственных гражданских и муниципальных служащих органов публичной
власти, оказывающих бесплатную юридическую помощь, это отраслевые кодексы этики и
служебного поведения <2>, в отношении работника государственного юридического бюро - это п.
11 Положения об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими
бюро, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008
г. N 1029 <3>. Таким образом, каких-либо единых требований к профессиональной этики лиц,
оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, в настоящий момент не существует.
Однако думается, что вступление в силу комментируемого Закона потребует их разработки.
-------------------------------<1> См.: Российская газета. 2005. 5 октября. N 222; Вестник Федеральной палаты адвокатов
Российской Федерации. 2009. N 3.
<2> См., напр.: Приказ Ростехнадзора Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 328 "Об
утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Федеральной
службы по экологическому, техническому и атомному надзору". Документ официально
опубликован не был.
<3> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.
Что же касается требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи, то,
очевидно, здесь предполагается больше единства. Оказанная помощь:
- не должна нарушать и/или противоречить требованиям закона;
- должна быть всесторонней и исчерпывающей;
- должна объективно оценивать все стороны положения доверителя, его права и обязанности;
- должна быть эффективной и не требовать обращения к иному лицу, для ее перепроверки и
уточнения;
- должна быть квалифицированной и добросовестной.
Во всех случаях по смыслу комментируемой нормы за качество и соблюдение
профессиональной этики отвечает не само лицо, оказывающее помощь, а орган (организация), от
имени которой оно выступает (например: не сам адвокат, а адвокатская палата, в которой он
состоит).
5. Под квалификацией принято понимать степень и уровень профессиональной
подготовленности к какому-либо виду труда <1>. Применительно к рассматриваемому вопросу
речь идет об установлении требований к профессиональной подготовке лиц, оказывающих
бесплатную юридическую помощь. Поскольку по замыслу авторов комментируемого Закона
оказание бесплатной юридической помощи должно носить массовый характер, требования к
лицам, ее оказывающим, минимальны. В случае оказания устных или письменных консультаций, а
также при подготовке проектов юридических документов это наличие высшего юридического
образования (см. комментарий к ч. 1 ст. 8). Однако и эти требования к квалификации могут быть
понижены этим же Законом для сотрудников юридических клиник, в качестве которых могут
выступать "лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях
высшего профессионального образования" (см. комментарий к ч. 5 ст. 23).
-------------------------------14
<1> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 273.
Что же касается представления интересов доверителя в судах, государственных и
муниципальных органах, организациях, то в соответствии с ч. 2 ст. 8 настоящего Закона к
профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь, могут
(но не должны!) быть установлены дополнительные требования (см. комментарий).
6. Выше уже отмечалось, что качество бесплатной юридической помощи определяется в
числе прочего конкуренцией между учреждениями государственной и негосударственной систем
бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ч. 1 ст. 3). Эта конкуренция обеспечивается
путем реализации заинтересованным гражданином права свободного выбора между
учреждениями, входящими в названные системы.
Однако необходимо заметить, что на самом деле гражданин имеет и более широкое право
выбора, к сожалению, не объявленное в комментируемой статье, - это прежде всего право выбора
между системами возмездной и бесплатной юридической помощи. И только в случае выбора
последней, лица, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи, реализуют свое
право на выбор конкретного учреждения в рамках одной из систем оказания бесплатной
юридической помощи.
7. В комментируемом пункте ст. 5 фактически закреплены не один, а целых три принципа, на
которых основано оказание бесплатной юридической помощи.
а) объективность понимается как действительное, независимое от воли и сознания человека
существование мира, предметов, их свойств и отношений <1>. Применительно к рассматриваемым
отношениям объективность в оказании бесплатной юридической помощи означает реальную
оценку фактов, событий, документов, полученную не в пересказе доверителя или иных лиц, а в
результате непосредственного знакомства лица, оказывающего помощь, с их содержанием в
оригинале, подлиннике, зафиксированных в установленном законом порядке;
-------------------------------<1> См.: Указ. соч. С. 418.
б) в свою очередь, беспристрастность означает отсутствие личной заинтересованности лица,
оказывающего бесплатную юридическую помощь, в ее результатах. Иными словами, целью
оказания юридической помощи должна быть не корысть или получение лицом, ее оказывающим,
незаконной прибыли либо иное обогащение, не стремление поскорее отделаться от "неудобного"
клиента, а необходимость оказать ему эффективную, действенную помощь в рамках поставленной
перед исполнителем задачи, а может быть, и с превышением ее.
в) и, наконец, своевременность. Очень важный принцип, по сути, определяющий весь смысл
оказываемой помощи. Своевременный означает осуществляемый вовремя. Иными словами,
юридическая помощь должна быть оказана в то время, когда она необходима, не раньше и не
позже. В противном случае весь смысл оказания любой юридической помощи утрачивается.
8. Комментируемый пункт есть частное проявление конституционного принципа равенства
прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19 Основного Закона). Конституция подробно,
причем в форме открытого перечня, раскрывает содержание этого принципа, а также признаки и
обстоятельства, которые далее в соответствии с комментируемым Законом не должны влиять на
своевременное и полное оказание бесплатной юридической помощи.
При этом комментируемая норма отдельно подчеркивает недопустимость дискриминации в
рассматриваемом вопросе. Под дискриминацией понимается ограничение или лишение прав
определенной категории граждан по признаку расовой или национальной принадлежности, по
признаку пола, по религиозным и политическим убеждениям и т.д. <1>.
-------------------------------<1> См.: Указ. соч. С. 205.
Применительно к данным отношениям речь идет о запрещении отказа в получении
бесплатной юридической помощи по перечисленным и иным основаниям. Единственным
15
основанием отказа гражданину в праве на бесплатную юридическую помощь может быть только
отсутствие у него юридического права на получение такой помощи бесплатно. Да и то лицо,
имеющее право на оказание юридической помощи, на наш взгляд, должно довести до сведения
гражданина, нуждающегося в юридической помощи, порядок ее получения на возмездных
условиях или даже оказать ее в такой форме.
Попутно отметим, что положительным отличием Закона города Москвы от 4 октября 2006 г.
N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской
Федерации в городе Москве" от иных подобных региональных Законов является установление в
нем исчерпывающего перечня оснований для отказа в оказании гражданам бесплатной
юридической помощи <1>.
-------------------------------<1> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.
9. Конфиденциальный означает секретный, тайный. К сожалению, неоправданное увлечение
законодателя использованием иностранных слов приводит к разночтениям в различных
нормативных правовых актах и неверному их пониманию и толкованию. Применительно к
рассматриваемым отношениям речь идет о соблюдении тайны. Этот принцип в различной
редакции упоминается в ст. 8 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации", п. 11 Положения об оказании бесплатной юридической помощи
государственными юридическими бюро, утвержденного Постановлением Правительства
Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1029, и другими подобными актами,
регламентирующими деятельность органов и организаций, оказывающих бесплатную
юридическую помощь. На самом деле, вопрос не так прост, как кажется на первый взгляд. В
самом общем виде конфиденциальность при оказании бесплатной юридической помощи означает
запрет на сообщение третьим лицам сведений, которые стали известны лицу, ее оказывающему, в
процессе общения с доверителем. Наиболее точно понятие тайны раскрыто в Законе об
адвокатуре: "Адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом
юридической помощи своему доверителю" <1>. При этом адвокат обладает повышенным
иммунитетом по отношению к уголовному преследованию, осуществляемому в рамках уголовного
дела, в котором он участвует. Он не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об
обстоятельствах, ставших ему известными в процессе оказания юридической помощи,
оперативно-розыскные действия в его отношении допускаются только на основании судебного
решения и др.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 23. Ст. 2102.
Подобным иммунитетом не обладают иные субъекты, оказывающие бесплатную
юридическую помощь, да и сам адвокат вне рамок уголовного дела. Конечно, подавляющее
большинство субъектов, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках
настоящего Закона, не нуждаются в столь серьезной защите для лиц, оказывающих эту помощь.
Однако исключать такую необходимость нельзя. Иначе говоря, вопрос о том, может ли сотрудник
государственного юридического бюро быть допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах,
ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее
оказанием, законом не решен и остается открытым. Это такая же проблема, как врачебная тайна,
тайна исповеди и пр., защита которых не в полной мере обеспечена отечественным
законодательством.
Статья 6. Виды бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 6
1. Комментируемая статья определяет виды бесплатной юридической помощи. В части 1
16
статьи выделены основные виды помощи: консультации, жалобы и представление интересов в
органах публичной власти.
1) Первым самым простым видом правовой помощи является консультирование в устной и
письменной форме. На наш взгляд, процесс оказания этого вида помощи можно разделить на
несколько этапов.
Первый - обращение заинтересованного лица в орган, организацию с просьбой дать
консультацию. Очевидно, в месте обращения должен быть некий администратор, в обязанности
которого входят следующие действия:
- понять, в чем смысл обращения,
- при необходимости помочь обратившемуся лицу правильно сформулировать суть просьбы,
- определить, к какому из сотрудников органа (организации) направить обратившееся лицо.
Это может быть, в зависимости от сложности вопроса, специалист в данной области либо любой
свободный в этот момент консультант.
Второй этап - общение специалиста с обратившимся лицом.
Оно включает:
- уяснение сути обращения,
- подбор необходимого правового материала,
- разъяснение существа юридической стороны дела,
- определение органа (организации), в обязанность которого входит решение вопроса
заявителя по существу,
- при необходимости изложение сути консультации письменно,
- рекомендацию дальнейших действий заявителя, в том числе обращение за оказанием иных
видов юридической помощи.
2) Обращение с просьбой о составлении юридического документа предполагает, что
заинтересованное лицо понимает существо дела или получило предварительную правовую
консультацию по его содержанию. Процесс оказания правовой помощи этого вида также включает
в себя несколько этапов.
Первый - определение органа (организации), полномочного решить вопрос обращения по
существу. В этот процесс входит:
- уяснение смысла изготавливаемого документа и содержащегося в нем обращения,
- определение конкретного адресата заявления, его точного наименования и адреса места
нахождения,
- определение формы подачи заявления (на личном приеме, по почте, по электронной почте и
др.).
Второй - формирование содержания заявления. На этом этапе необходимо:
- определение жанра документа: заявление, жалоба, ходатайство или иная форма,
- составление текста документа,
- формулирование точного содержания законного интереса заявителя, содержащегося в
обращении.
Третий этап - оформление документа. На этом этапе необходимо:
- определение внешних реквизитов документа (простая письменная форма, нотариальное
заверение подписи, подтверждение дееспособности заявителя, оформление текста на бланке
организации и т.д.),
- определение перечня прилагаемых к обращению документов и их оформление по
установленной форме.
Четвертый этап - разъяснение заявителю порядка подачи документа:
а) в случае отправления по почте: обычным или заказным письмом, с уведомлением о
вручении или без и т.д.,
б) в случае подачи на личном приеме: порядок регистрации, получение подтверждения о
получении, сроки ответа и др.,
в) в случае направления по электронной почте: порядок фиксации подтверждения
отправления, подтверждения получения и др.
17
3) Это наиболее сложный из перечисленных в комментируемой норме вид бесплатной
правовой помощи, требующий совершения действий за пределами органа (организации), в
котором оказывается помощь, поэтому требующий специального оформления и соблюдения
установленного порядка действий.
Начнем с суда. Наиболее точно и подробно порядок оформления полномочий представителя
в суде определен ст. 53 ГПК РФ. Все представители согласно данной статье делятся на адвокатов,
представителей и законных представителей. Действия последних не относятся к предмету
рассматриваемых отношений, поэтому в комментируемой статье не рассматриваются.
Право адвокатов на выступление в суде, в соответствии с ч. 5 ст. 53 ГПК РФ, удостоверяется
ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Права представителя в суде
оформляются письменной доверенностью, заверенной нотариально или в органах (организациях),
перечисленных в ч. 2 ст. 53 ГПК РФ. Содержание полномочий по представлению интересов
гражданина в суде подробно определено ст. 54 ГПК РФ Порядок представления интересов
гражданина в государственных и муниципальных органах столь подробно законом не
определяется. Но очевидно, что для официального подтверждения полномочий лица,
оказывающего бесплатную юридическую помощь, необходима письменная доверенность от
органа (организации), направившего его для оказания этой помощи, или оформленная
нотариально.
Очевидно, особенность действий лица, представляющего интересы гражданина в органах
публичной власти, кардинально зависит от того, присутствует ли на встрече с чиновником
заинтересованный гражданин или его представитель выступает в одиночку. Комментируемый
Закон, а также Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации" подробно не урегулировали этот вопрос.
По факту эта норма включена в текст данного Закона, что называется, "на вырост", в расчете,
что федеральными законами, а скорее всего, законами субъектов Федерации эти отношения будут
урегулированы в будущем.
2. Как следует из содержания этой нормы, комментируемая статья устанавливает открытый
перечень видов оказания бесплатной юридической помощи. Так, например, возможно, скажем,
консультирование лиц с ограниченными физическими возможностями и без таковых через сеть
Интернет по электронной почте и/или иные виды юридической помощи.
К слову, комментируемый Закон вступил в силу в условиях массового развития электронных
форм информационных отношений, но об их использовании для оказания бесплатной
юридической помощи в его статьях нет ни слова. Для сравнения приведем пример Федерального
закона от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ, которым определен порядок подачи гражданами и
рассмотрения органами публичной власти обращений в электронной форме и ответа гражданам на
них <1>.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
Статья 7. Субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь
Комментарий к статье 7
В завершение главы "Общие положения" комментируемый Закон в самом общем виде
определяет открытый перечень субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
1. В соответствии с классификацией подраздела 2 части 1 Гражданского кодекса Российской
Федерации все субъекты правовых отношений делятся на физических и юридических лиц <1>.
При этом физические лица - это люди, а юридические - это организации, имеющие обособленное
имущество, вступающие в имущественные и личные неимущественные права, несущие
обязанности и выступающие истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ).
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
18
В первую группу субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, включены
государственные органы и организации, отнесенные к ней ст. ст. 15 - 19 главы 3 комментируемого
Закона. В свою очередь, эта группа учреждений делится на две подгруппы: юридические лица,
включенные только в государственную систему бесплатной юридической помощи; и юридические
лица, наделяемые правом участия в государственной системе бесплатной юридической помощи. В
первую подгруппу на безальтернативных основаниях включены: федеральные органы
исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления
государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро (см. комментарий к
ст. 15).
Во вторую подгруппу субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках
государственной системы, могут быть включены адвокаты, нотариусы и другие субъекты,
оказывающие этот вид помощи в порядке, установленном комментируемым Законом (см.
комментарий к ст. ст. 18 и 19) и другими федеральными и региональными законами. Очевидно, не
исключено, что названные учреждения могут быть включены исходя из их правовой
принадлежности и в негосударственную систему оказания бесплатной юридической помощи.
2. Вторую группу субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, образуют
участники, статус которых определен ст. ст. 22 - 24 комментируемого Закона. К ним относятся:
юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и
др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ст. 22).
Удивительно, что авторы Закона не отнесли к этой системе органы местного самоуправления
и создаваемые ими учреждения. Об этих органах идет речь в ст. 14 настоящего Закона, но только
как о структурах, управляющих процессом оказания бесплатной юридической помощи, но
непосредственно в ее оказании не участвующих (см. комментарий).
3. Выше отмечалось, что данная статья Закона определяет открытый перечень субъектов,
оказывающих бесплатную юридическую помощь. Именно третья часть комментируемой статьи
превращает этот список в открытый. Отметим ряд особенностей комментируемой нормы. Вопервых, в ней, в отличие от двух предыдущих, не упоминается данный Закон. Это означает, что
бесплатная юридическая помощь может оказываться не только исходя из предписаний данного
Закона, но и на основании положений иных нормативных правовых актов.
Во-вторых, в ней упоминается самый широкий перечень нормативных правовых актов,
порождающих рассматриваемый тип отношений: федеральные и региональные законы и даже
муниципальные правовые акты. В комментарии к ч. 3 ст. 4 данный Закон подвергнут критике
именно за отсутствие в указанной его части ссылок на муниципальные правовые акты. В
известной мере этот недостаток компенсирован комментируемой нормой.
Статья 8. Квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую
помощь
Комментарий к статье 8
1. Выше отмечалось, что настоящий Закон устанавливает минимальные требования к
профессиональной подготовке лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь, по причине
ее массовости и малого размера оплаты из бюджета государства (см. комментарий к п. 5 ст. 5).
Практически комментируемая норма содержит единственное формальное квалификационное
требование к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, - наличие высшего
юридического образования, даже не подтвержденное, как в иных случаях (при получении статуса
адвоката, нотариуса, судьи и др.), вступительными испытаниями.
Более того, данный Закон устанавливает возможность отступления и от этого минимального
требования, которая может быть предусмотрена иными федеральными законами да и им самим
тоже (см. комментарий к ч. 5 ст. 23).
19
2. Федеральными законами могут быть установлены дополнительные квалификационные
требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления
интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.
На самом деле авторы Закона лукавят. Действительно, дополнительные требования к лицам,
представляющим интересы граждан в судах, органах публичной власти и организациях,
предъявляются. Однако речь идет об адвокатах, нотариусах, прокурорах и др. Однако
дополнительные требования предъявляются к ним не в связи с оказанием ими бесплатной
юридической помощи, а при назначении их на соответствующую должность.
Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН
БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩЬЮ
При анализе статей комментируемой главы Закона следует учитывать три обстоятельства.
Первое - это конституционное провозглашение приоритета прав и свобод человека и гражданина
над правами иных лиц, объявление их высшей ценностью (см. ст. 2 Основного Закона), а также
возложение на государство обязанности признания, соблюдения и защиты прав человека. Таким
образом, хотя бы с формально-юридической точки зрения Российское государство обязано
организовать бесплатную юридическую помощь своим гражданам.
Второе обстоятельство: в условиях сохранения низких доходов большинства населения
страны, малой их платежеспособности и роста социального расслоения у государства просто нет
другого способа решения правовых проблем граждан, как расширение сети учреждений и
организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь. И третье. Сами по себе органы
публичной власти, перечисленные в комментируемой главе Закона, бесплатную юридическую
помощь гражданам в основе своей не оказывают. Их задача в рассматриваемой области организовать получения гражданами помощи этого типа, не суть важно, кем и как оказываемой.
Статья 9. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения граждан
бесплатной юридической помощью
Комментарий к статье 9
В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции, Президент Российской Федерации определяет
основные направления внутренней политики государства. Одним из направлений этой политики
является обеспечение граждан бесплатной юридической помощью. Как установлено настоящим
Законом (см. комментарий к п. 2 ч. 2 ст. 1), бесплатную юридическую помощь гражданам в России
оказывают две системы органов и организаций: государственная и негосударственная (подробнее
см. гл. 3 и 4). Несмотря на существенные различия между этими системами, Президент, в силу
особенностей развития нашей страны как государства авторитарного типа в равной мере
вынужден определять направления развития обеих систем. Осуществлять в этой области "ручное
управление" (цит. В.В. Путин). Единственное отличие в определении Президентом политики по
созданию и развитию двух этих систем заключается в том, что органам и организациям
государственной системы бесплатной юридической помощи Президент может "приказать", а
развитие второй системы он вынужден стимулировать материальными, политическими и
социальными способами (см. комментарий к п. 2 ч. 2 ст. 1).
На сегодняшний день, несмотря на вступление комментируемого Закона в силу, компетенция
такого орган определена не в полной мере. Однако по аналогии со сложившейся ранее системой
организации федеральных органов исполнительной власти можно предположить, что таким
органом в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью должно остаться
Министерство юстиции России. Первоначально, в первой редакции Положения о Министерстве
юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13
20
октября 2004 г. N 1313, на Министерство были возложены функции по подзаконному нормативноправовому регулированию деятельности в стране адвокатуры и нотариата <1>, а функции по
контролю и надзору за адвокатским и нотариальным сообществами - на подчиненную ему
Федеральную регистрационную службу (далее - Росрегистрация) <2>.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 4108.
<2> См.: Там же. 2004. N 42. Ст. 4110.
Вскоре эксперимент по созданию федеральных служб был признан неудачным,
Росрегистрация была ликвидирована, а функции по контролю и надзору за адвокатурой и
нотариатом были переданы созданному в этих целях Департаменту самого Министерства юстиции
России <1>. После начала эксперимента по созданию государственных юридических бюро
Положение о Министерстве было дополнено пунктами 30 - 32, прямо регулирующими
рассматриваемые отношения:
-------------------------------<1> См.: Там же. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3473.
Министерство "координирует деятельность органов и организаций, оказывающих
бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения" <1>.
-------------------------------<1> См.: Там же. 2011. N 21. Ст. 2927.
Этот краткий экскурс в новейшую историю Министерства юстиции России позволяет
предположить, что и дальше этот орган исполнительной власти будет продолжать обеспечивать
организацию оказания гражданам бесплатной юридической помощи, только его компетенция
будет расширена в соответствии с положениями настоящего Закона. Вместе с тем представляется
необходимым отметить, что со вступлением в силу комментируемого Закона процесс оказания
бесплатной юридической помощи разделился между двумя системами: государственной и
негосударственной. По нашему мнению, было бы целесообразно разделить функцию по
управлению этими системами между двумя федеральными органами исполнительной власти,
сохранив руководство государственными органами и организациями за Министерством юстиции,
а негосударственную систему передать, скажем, Министерству здравоохранения и социального
развития России, в целях организации конкуренции между органами и организациями двух систем
и поддержания экономического развития негосударственной системы оказания гражданам
бесплатной юридической помощи.
Как следует из содержания комментируемой части ст. 9 Закона, а также общего
конституционного принципа объявления России социальным государством (ст. 7), система
бесплатной юридической помощи, видимо, продолжит свое развитие. Исходя из этого данная
норма закрепляет открытый перечень полномочий Президента в области обеспечения гражданам
бесплатной юридической помощи, позволяя ему как гаранту прав и свобод человека и гражданина
(ч. 2 ст. 80 Конституции) свободно расширять и дополнять свои полномочия в рассматриваемой
области.
Статья 10. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения
граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий к статье 10
Данная норма основана на общих полномочиях Правительства по обеспечению прав и свобод
граждан, возложенных на него п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции России и дополненных ст. 19
Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" <1>. При этом необходимо вспомнить, что основные направления
21
внутренней политики государства определяет Президент России (см. комментарий к п. 1 ст. 9), а
Правительство как орган, непосредственно ему подконтрольный, участвует в определении
основных направлений этой политики, в том числе - в части обеспечения граждан бесплатной
юридической помощью.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
Надо иметь в виду, что, несмотря на то что согласно ст. 110 Конституции России
Правительство осуществляет исполнительную власть в стране, это вовсе не означает, что оно
выполняет все необходимые для этого действия непосредственно. Напротив, в соответствии со ст.
12 ФКЗ о Правительстве оно добивается этого через управляемые им федеральные министерства и
иные федеральные органы исполнительной власти. Не составляют исключение и системы
оказания гражданам бесплатной юридической помощи. Таким образом, основное содержание мер,
указанных в комментируемой норме, по обеспечению функционирования и развития двух систем
бесплатной юридической помощи сводится к целеуказаниям, адресованным Правительством
подчиненным ему Министерству юстиции России и иным органам исполнительной власти,
действующим в этой области, если таковые появятся в будущем (см. комментарий к п. 2 ст. 9).
Как отмечалось выше, Президент своим указом дополнил Положение о Министерстве
юстиции Российской Федерации полномочием по координации деятельности органов и
организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое
просвещение населения, тем самым определив содержание компетенции уполномоченного
федерального органа исполнительной власти (см. комментарий к п. 2 ст. 9).
На следующем уровне управленческой пирамиды вслед за Президентом, расположено
Правительство России, к которому обращено уточняющее указание комментируемой нормы о
необходимости установить не только компетенцию всего уполномоченного федерального органа
исполнительной власти, действующего в рассматриваемой сфере, но и полномочия его
должностных лиц. К сожалению, такой акт в настоящий момент Правительством не издан. Однако
следует обратить внимание, что комментируемая норма упоминает эти органы во множественном
числе, что косвенно подтверждает высказанное выше предположение о разделении механизма
управления двумя системами бесплатной юридической помощи между несколькими
уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (подробнее см. комментарий к
п. 2 ст. 9).
Данная норма имеет ключевое значение для понимания содержания всей комментируемой
статьи Закона. Дело в том, что с передачей государственных юридических бюро в ведение
субъектов Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 30) не только Правительство, но и Министерство
юстиции России утрачивает непосредственный контакт с органами и организациями,
оказывающими гражданам бесплатную юридическую помощь. За ними остается только функция
общего управления системой оказания этой помощи в соответствии с конституционным
принципом единства вертикали органов исполнительной власти (см. ч. 2 ст. 77 Конституции).
Однако в силу федеративного устройства Российского государства субъекты Федерации обладают
конституционным правом самостоятельного формирования системы региональных органов
исполнительной власти (см. ч. 1 ст. 77 Конституции). Поэтому нельзя исключать возможность
образования ими самостоятельных органов исполнительной власти, не входящих в структуру
органов Министерства юстиции России, но обеспечивающих оказание гражданам бесплатной
юридической помощи. По причине совокупности этих разнонаправленных принципов и факторов
большую роль в рассматриваемой сфере полномочий приобретает функция Правительства России
по координации усилий органов исполнительной власти всех уровней, направленных на
эффективное обеспечение граждан бесплатной юридической помощью.
Эта весьма "коварная" норма включает в себя решение двух задач. Во-первых, поскольку
федеральные органы и организации, как отмечалось выше, непосредственно не оказывают
гражданам бесплатную юридическую помощь, это исключает непосредственное финансирование
их деятельности из федерального бюджета, что называется, "отдельной строкой". Следовательно,
22
в федеральном бюджете может быть заложена только общая приблизительная цифра расходов,
необходимых на оказание всей юридической помощи, как платной (возмещаемой из бюджета на
назначаемых адвокатов в уголовном процессе и иные нужды), так и бесплатной, с последующей
корректировкой расходов в ту или иную сторону и олицетворяющая собой приблизительный
объем государственных гарантий данного вида помощи.
Во-вторых, денежные средства, предназначенные для погашения расходов органов и
организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь, непосредственно фиксируются в
бюджете субъекта Федерации, а порядок поступления их туда определяется особенностями
формирования доходной части бюджета этого субъекта: собственные доходы или субсидии из
федерального бюджета. А это уже сфера регулирования бюджетного законодательства Российской
Федерации.
Как отмечалось выше, по причине медленного роста доходов и стремительного старения
населения страны системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи будут
расширяться и дополняться все новыми видами услуг и категориями обслуживаемого ими
населения. В силу названных причин, комментируемая статья содержит открытый перечень
полномочий Правительства в рассматриваемой сфере общественных отношений, позволяющий
ему оперативно, без изменения и дополнения комментируемого Закона, реагировать и учитывать
все происходящие в этой сфере изменения.
Статья 11. Полномочия уполномоченного федерального органа исполнительной власти
Комментарий к статье 11
1. Комментируемая норма требует краткого теоретического пояснения. Во-первых,
компетенция (см. комментарий к п. 2 ст. 9) с точки зрения теории права - это совокупность
полномочий, прав и обязанностей органа публичной власти или должностного лица <1>.
-------------------------------<1> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 2001. С. 436.
Следовательно, компетенция уполномоченного федерального органа исполнительной власти,
определяемая подзаконным актом Президента России, шире набора полномочий того же органа,
устанавливаемая Парламентом в законе - акте высшей юридической силы. На наш взгляд, такая
конструкция нарушает логику установленной в нашей стране иерархии нормативных правовых
актов. Во-вторых, уж если Президент определяет компетенцию рассматриваемого органа
публичной власти своим указом, компетенция этого органа должна определяться также указом
Президента либо постановлением Правительства. Тем не менее, авторы Закона предпочли
определить компетенцию этого органа в самом Законе.
Возвращаясь к комментируемой норме, следует отметить, что участие уполномоченного
органа в разработке предложений по вопросам формирования и реализации государственной
политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, на наш взгляд,
имеет двоякий характер. С одной стороны, кто, как не уполномоченный орган обязан знать
потребности и возможности системы органов и организаций по оказанию бесплатной помощи? С
другой стороны, поскольку сам уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
такую помощь своими силами не оказывает и, главное, из бюджета не оплачивает, возможно, что
его сотрудники при определении приоритетов этой политики будут исходить из возможностей
уполномоченного органа, а не из размера потребностей граждан.
Что же касается правового информирования и правового просвещения населения, то о нем
идет речь в двух статьях данного Закона: ст. 1 - предмет и цели Закона (см. комментарий) и в
комментируемой статье. Каких-либо конкретных механизмов реализации этого полномочия
рассматриваемого органа Закон не устанавливает.
2. Одной из причин низкого качества нормативного правового регулирования в нашей стране
является особенность осуществления в ней нормотворческой деятельности, состоящей в том, что
23
каждое ведомство разрабатывает проект того акта, которым регламентируется сфера его
деятельности. В таких условиях не столь важно, что сам нормативный правовой акт принимает
другой орган государственной власти. В данном случае - Президент или Правительство. Во всех
случаях они руководствуются тем проектом, который им подготовил исполнитель.
3. Набор мер, направленных на обеспечение функционирования и развития государственной
системы бесплатной юридической помощи, на наш взгляд, должен включать правовые,
организационно-технические, методические, экономические, социальные, политические и иные
меры, направленные на достижение необходимого результата. Поскольку конкретный
нормативный правовой акт Министерства юстиции России, изданный в рассматриваемой сфере
общественных отношений, пока отсутствует, попытаемся смоделировать возможное его
содержание.
Итак, правовые меры должны включать в себя настоящий Закон, указ Президента России и
постановление Правительства России (см. комментарий к п. 2 ст. 11), а также исполнительнораспорядительные акты самого уполномоченного федерального органа исполнительной власти,
обеспечивающие нормальное и эффективное функционирование государственной системы
бесплатной юридической помощи.
Организационно-технические меры объединяют в себе: решение кадровых вопросов,
регистрацию (легализацию) необходимого числа субъектов государственной системы бесплатной
юридической помощи, обеспечение их собственными, арендуемыми или находящимися в
оперативном управлении или используемые на иных условиях помещениями для работы,
установлением требований документооборота и отчетности и др.
Методические меры заключаются в разработке специальных типовых форм и методов
работы субъектов государственной системы бесплатной юридической помощи, не нарушающих
права, свободы и законные интересы граждан, с соблюдением при их обслуживании
конституционного принципа равноправия (подробнее см. комментарий к п. 4 настоящей статьи).
Экономические меры, на наш взгляд, относятся к числу базовых при организации бесплатной
юридической помощи и должны обеспечивать адекватную оплату затраченного субъектом,
оказывающим помощь, труда, соответствующую средней оплате в отрасли за оказание услуг,
оказываемых в возмездной форме.
Социальные меры включают в себя набор мероприятий, обеспечивающих нематериальную
заинтересованность субъекта, оказывающего помощь, в ее оказании. Политические меры
включают в себя создание в обществе политического режима, обеспечивающего уважение и
защиту прав и свобод социально незащищенных категорий населения. Дальнейшая практика
развития государственной системы бесплатной юридической помощи подскажет, какие еще меры
следует предпринять уполномоченному органы для обеспечения дальнейшей эффективной ее
деятельности.
4. Под методическим обеспечением, очевидно, понимается выработка общих подходов,
принципов и форм оказания гражданам бесплатной юридической помощи. Исходя из того что в
перечень субъектов оказания такой помощи, нуждающихся в методическом обеспечении
деятельности по ее оказанию, не вошли адвокатское и нотариальное сообщества, юридические
клиники и иные субъекты, профессионально владеющие такими методиками, речь идет о таких
субъектах системы, для которых оказание юридической помощи стало делом новым и незнакомым
(например, государственные юридические бюро) или не является основным видом деятельности
(например, органы местного самоуправления). Видимо, целью разработки такого методического
обеспечения является повышение качества оказания этой помощи и обеспечение соблюдения
принципа равного доступа к ней граждан в различных типах учреждений системы.
В заключение отметим, хотя комментируемый Закон в последующих статьях не раскрывает
понятия бесплатной юридической помощи, оказываемой государственными внебюджетными
фондами, однако, по нашему мнению, речь идет о трех фондах: пенсионном, социального
страхования и медицинского страхования, сотрудники которых по факту давали консультации
своим клиентам в пределах вопросов своего ведения, не взимая за это дополнительной платы.
Думается, Закон этой нормой всего лишь формализовал эти отношения, без расширения объема
24
оказываемой помощи.
5. Как известно, мониторинг - это постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью
выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям <1>.
Очевидно, что такого рода наблюдение за подконтрольными органами - это обязательная функция
уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Однако вызывает удивление
набор подконтрольных субъектов. В отличие от предшествующего пункта, в их число вошли
адвокатские палаты субъектов Федерации, но не вошли нотариальные палаты и юридические
клиники. Получается, что в отношении этих субъектов мониторинг оказания ими юридической
помощи не нужен или их попросту "забыли" указать в комментируемой статье по причине низкой
законодательной техники исполнения Закона.
-------------------------------<1> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 392.
6. Само по себе комментируемое полномочие уполномоченного федерального органа
исполнительной власти представляется, безусловно, необходимым и полезным. Транспарентность,
как теперь принято говорить, органов публичной власти - веление времени и необходимое условие
эффективной работы данного органа власти.
Однако комментируемая норма вызывает ряд вопросов. Во-первых, почему такая его
открытость перед обществом касается только этого, далеко не самого важного полномочия
Министерства юстиции России? Во-вторых, кто готовит и публикует данный доклад? Если сам
уполномоченный орган, то почему это доклад, а не отчет? Если доклад готовят независимые
эксперты или проверяющие структуры, то какие и на каком основании? И в-третьих, в каких
именно СМИ публикуется доклад? Определены ли обязательные для использования СМИ и в
какие сроки готовится ежегодный доклад?
Отсутствие адекватных ответов на перечисленные вопросы в самой комментируемой норме
значительно снижает ее положительную роль в обеспечении транспарентности рассматриваемого
органа власти.
7. Очень важная норма, несоблюдение которой делает бессмысленной всю работу
рассматриваемого
уполномоченного
органа.
Выше
уже
многократно
упоминался
конституционный принцип равноправия граждан (ст. 19 Основного Закона) и отмечалась
необходимость его соблюдения. Это условие находится в органической связи с установлением
единых требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи.
Конечно, критерий качества этой помощи находится в прямой зависимости от финансовых и
организационных возможностей государства и субъектов оказания этой помощи. Поэтому очень
важно соблюдать при ее оказании единство требований к качеству этой помощи. Дело в том, что,
если при оказании юридической помощи на возмездных условиях критерием качества этой
помощи выступает размер оплаты за ее оказание, то в случае оказания бесплатной помощи
критерием ее качества выступает соблюдение принципа единообразия.
Что же касается соблюдения норм профессиональной этики, то здесь ситуация сложнее. Если
в адвокатском и нотариальном сообществе такие критерии определены <1>, для государственных
и муниципальных служащих они имеют отраслевой или территориальный характер, то в
отношении сотрудников, скажем, юридических клиник такие требования установить невозможно,
поскольку в основной массе это обучающиеся очно студенты, не обладающие в полной мере
профессией, а уже тем более не соответствующие критериям профессиональной этики.
-------------------------------<1> См., напр.: Кодекс профессиональной этики адвоката от 31 января 2003 г. // Вестник
Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2009. N 3.
8. Данная норма устанавливает открытый перечень полномочий уполномоченного
федерального органа исполнительной власти, позволяющих ему по своему усмотрению расширять
набор своих полномочий в сфере оказания гражданам бесплатной юридической помощи.
25
Статья 12. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий к статье 12
1. Если перечисленные выше органы публичной власти (Президент России, Правительство
России, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти) разрабатывают
государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
(см. комментарий к п. 1 ст. 9; п. 1 ст. 10; п. 1 ст. 11), то органы государственной власти субъектов
Федерации эту политику реализуют. Особенность их деятельности в этой области состоит в том,
что эти органы непосредственно работают с населением, нуждающимся в бесплатной
юридической помощи, и располагают данными о реальных потребностях в ней и характере
необходимых услуг. Таким образом, термин комментируемой статьи о "реализации
государственной политики" в рассматриваемой сфере общественных отношений представляется
не вполне уместным. Правильнее было бы сказать, что региональные органы власти
конкретизируют государственную политику в этой сфере и наполняют ее конкретным
содержанием. Парадокс ситуации, как отмечалось выше, состоит в том, что федеральные органы
государственной власти определяют категории граждан, имеющих право на получение бесплатной
юридической помощи (см. комментарий к ст. 30), а региональные органы государственной власти
организуют оказание этой помощи, да еще за счет средств бюджета конкретного субъекта
Федерации.
2. Конституционный принцип равноправия граждан на практике означает, что каждому
гражданину страны должен быть обеспечен тот минимальный набор прав и свобод, который
гарантирован ему Основным законом. Однако по сложившейся еще в начальный период
существования суверенной России традиции (начало 90-х гг. XX века) субъекты Федерации
установили для себя право расширять и дополнять за счет собственных возможностей права и
свободы постоянно проживающих на их территории граждан сверх установленных федеральным
законодательством норм. Так, еще в начале 90-х годов, когда в целом по России гарантированным
обязательным минимумом школьного образования было 9-классное обучение, Конституция
Республики Бурятия ввела обязательное прохождение каждым школьником 11-классного
обучения. Целый ряд дополнительных надбавок к пенсиям и социальных льгот был установлен
для жителей городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и т.д. Несколько позже
эти права субъектов Федерации были подтверждены федеральным законодателем. Так, например,
ст. 5 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"
позволяет субъектам Федерации оказывать социальную помощь своим гражданам за счет средств
регионального бюджета <1>.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3699.
Комментируемая норма, исходя из накопленного субъектами Федерации опыта и по
аналогии с названным Федеральным законом, распространяет эти отношения на сферу оказания
бесплатной юридической помощи гражданам субъекта Федерации за счет средств регионального
бюджета. В этом случае субъекты Федерации вправе устанавливать как дополнительные
категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь (подробнее см.
введение к настоящему комментарию), так и конкретные основания получения такой помощи
гражданами в экстренных случаях.
3. Комментируемая норма фактически несет в себе двоякий смысл. С одной стороны,
Министерство юстиции России в соответствии с названным выше Положением о нем (см.
комментарий к п. 2 ст. 9) вправе создавать, реорганизовать и ликвидировать территориальные
органы и федеральные учреждения Минюста России (п. 2 Положения), и в этом случае именно
они становятся уполномоченными органами субъекта Федерации. С другой стороны, сами
субъекты Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции России вправе создавать подобные
26
органы и наделять их соответствующей компетенцией, в том числе в области обеспечения граждан
бесплатной юридической помощью.
4. Как отмечалось выше, государственная система оказания гражданам бесплатной
юридической помощи практически подчинена уполномоченному органу исполнительной власти
субъекта Федерации. Поэтому в обязанности этого органа входит формирование этой системы,
учреждение входящих в нее органов и организаций, их регистрация, установление компетенции и,
разумеется, финансирование деятельности. С передачей государственных юридических бюро в
ведение субъектов Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 30) перечисленные функции
распространяются и на этих участников государственной системы бесплатной юридической
помощи.
5. Данная норма является практическим продолжением предшествующего пункта ч. 1 ст. 12
комментируемого Закона. Поскольку в число участников государственной системы бесплатной
юридической помощи входит большое количество разнообразных по организационным формам
органов и организаций, представляется весьма важным правильно организовать взаимодействие
между ними с тем, чтобы обеспечить равномерный охват всех проживающих на территории
субъекта Федерации граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи,
всеми видами и формами этой помощи.
6. После вступления настоящего Закона в силу была изменена редакция п. 27 ст. 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" с учетом требований комментируемой нормы <1>. Оплата и
компенсация расходов в соответствии с указанной нормой производятся из бюджета субъекта
Федерации.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6727.
7. Как отмечалось выше, негосударственная система оказания гражданам бесплатной
юридической помощи органам государственной власти не подчинена и действует самостоятельно.
Однако без финансовой и организационной помощи государства она не сможет функционировать
эффективно. Разумеется, речь идет о компенсации расходов входящих в нее органов и
организаций за оказание услуг, предусмотренным федеральными и региональными законами
категориям граждан данного субъекта Федерации, имеющим право на получение бесплатной
юридической помощи.
8. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут
наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий прав
граждан на получение бесплатной юридической помощи. Данное право субъекты Федерации
могут реализовать на основании ч. 2 ст. 132 Конституции России. Однако это право в
соответствии с названной статьей Основного Закона может быть реализовано при соблюдении
двух условий. Во-первых, с передачей необходимых для осуществления передаваемого
полномочия материальных и финансовых средств. Во-вторых, контрольные полномочия за
переданными полномочиями органы государственной власти субъект Федерации оставляет за
собой.
Статья 13. Полномочия органов прокуратуры Российской Федерации в области обеспечения
граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий к статье 13
Федеральный закон в ред. от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре
Федерации" <1>, действующий с последующими изменениями и дополнениями,
образом определяет полномочия органов прокуратуры в области обеспечения
юридической помощи. Конечно, прокурор вправе самостоятельно оказывать
Российской
следующим
бесплатной
гражданам
27
бесплатную юридическую помощь, разъясняя в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 названного Закона
пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. Однако это не основное полномочие прокурора в
рассматриваемой области общественных отношений. Как следует из текста комментируемой
нормы и смысла Закона о прокуратуре, основная функция прокурора - это осуществление так
называемого общего надзора за законностью, в данном случае "за исполнением законов в области
обеспечения граждан бесплатной юридической помощью".
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.
Этот надзор прокурор вправе осуществлять по собственной инициативе в порядке ст. 22
Закона о прокуратуре, а также при рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений
о нарушении прав и свобод человека и гражданина в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 27.
Помимо перечисленных полномочий комментируемая норма Закона наделяет прокурора
правом обращаться в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Необходимо отметить, что эти полномочия прокурор по своей инициативе вправе реализовать не
часто. Практически речь идет о трех случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре. Первый в случае рассмотрения судом нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющего
характер административного правонарушения (ч. 3 ст. 27). Заметим, что большая часть
административных правонарушений рассматривается и разрешается во внесудебном порядке.
Второй случай установлен ч. 4 ст. 27 и имеет большее отношение к защите прав человека в
порядке оказания бесплатной юридической помощи. Речь идет о защите прав человека и
гражданина в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию
здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде
свои права и свободы, а также в случае, если нарушены права и свободы значительного числа
граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
И третий случай, когда прокурор вступает в судебный процесс в порядке ч. 3 ст. 35, когда
этого требует защита прав граждан. Тем не менее основное правомочие прокурора в области
обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, на наш взгляд, заключается в
обеспечении общенадзорной функции за точным, единообразным и эффективным оказанием этого
вида помощи уполномоченными на это органами и организациями.
Статья 14. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения граждан
бесплатной юридической помощью
Комментарий к статье 14
1. Органы местного самоуправления составляют наиболее приближенный к населению
уровень публичной власти. Следовательно, им как никаким другим органам власти нашей страны
известны потребности социально незащищенных категорий граждан, нуждающихся в бесплатной
юридической помощи. Однако без поддержки государства эти органы публичной власти по
причине нищенского их положения ничего сделать не могут. Поэтому в комментируемой норме
использована такая осторожная формулировка "отдельные государственные полномочия". На
самом деле эта формулировка заимствована из названия главы 4 и ст. ст. 19 - 21 Федерального
закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" <1>.
-------------------------------<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Далее ст. 19 названного Закона раскрывает содержание понятия "отдельные государственные
полномочия" как полномочия, не отнесенные гл. 3 Закона "Об общих принципах..." к вопросам
местного значения. Комментируемая норма текстуально подтверждает императив ст. 19 Закона
"Об общих принципах...", что названные отдельные государственные полномочия передаются в
28
ведение субъекта Федерации только федеральными или региональными законами в
рассматриваемой сфере общественных отношений на неограниченный срок. Закон о местном
самоуправлении обязывает государство вместе с передаваемыми полномочиями направлять
муниципалитетам субвенции из соответствующего бюджета, но не запрещает дополнять их
собственными средствами за счет доходов муниципального бюджета. Контроль за переданными
полномочиями государство в лице соответствующих органов федеральной или региональной
власти оставляет за собой.
Возвращаясь к комментируемой норме, следует предположить, хотя в ней это прямо не
сказано, что государство вправе передавать органам местного самоуправления свои полномочия в
сфере управления государственной системой оказания гражданам бесплатной юридической
помощи. Что же касается негосударственной системы, то на поддержку, как сказано в
комментируемой норме, дополнительных полномочий муниципалитетам не требуется. Они
оказывают ее на основании положений комментируемого и иных федеральных и региональных
законов.
2. Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты,
устанавливающие дополнительные гарантии прав граждан на получение бесплатной юридической
помощи, участвовать в создании муниципальных юридических бюро и оказывать гражданам все
виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 настоящего Федерального
закона.
В комментируемой норме объединены три группы самостоятельных не связанных между
собой полномочий органов местного самоуправления, каждое из который требует отдельного
пояснения.
Первое. Как и в описанном выше случае с субъектами Федерации (см. комментарий к п. 2 ч.
1 ст. 12), органы местного самоуправления вправе расширять число категорий граждан, имеющих
право на получение бесплатной юридической помощи, но за счет собственных средств и
организационных возможностей. Поскольку Россия конституционно объявлена правовым
государством (ст. 1 Основного Закона), это право органы местного самоуправления реализуют
путем издания муниципальных правовых актов, устанавливающих дополнительные гарантии
получения бесплатной юридической помощи только постоянно проживающими на их территории
гражданами. Хотя нельзя исключить возможность получения такой помощи в экстренных случаях
приезжими и временно пребывающими в данном муниципальном образовании гражданами.
Второе. В число прочих органов и организаций, оказывающих гражданам бесплатную
юридическую помощь, включены муниципальные юридические бюро, правом на создание
которых наделены комментируемой нормой органы местного самоуправления. Правда, эти бюро
упомянуты только в данной норме и только в данном Законе, в связи с чем остается не ясно,
какими еще полномочиями помимо оказания гражданам бесплатной юридической помощи
наделены эти загадочные учреждения и в какой организационно-правовой форме они создаются?
Третье. В принципе комментируемый Закон наделяет органы местного самоуправления
правом оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные ст. 6
Закона, однако представляется проблематичной возможность реализации ими такого правомочия,
как представление интересов граждан в судах (см. комментарий к ч. 1 ст. 6).
Глава 3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА
БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
Статья 15. Участники государственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 15
1. В результате реформ, повлекших за собой глобальные изменения во всех сферах жизни
государства и общества, создалась принципиально новая правовая ситуация, требующая
пересмотра и правового уточнения организационных основ адвокатской деятельности и статуса
адвокатуры как одного из основных механизмов защиты прав человека во всем мире.
29
Часть 1 комментируемой статьи впервые на законодательном уровне провозглашает в России
формирование и функционирование государственной системы бесплатной юридической помощи.
Данная норма позволяет сделать по крайней мере два важных вывода. Во-первых, вывод о том,
что государство впервые на уровне федерального закона гарантировало (взяло на себя
ответственность) создание системы бесплатной юридической помощи и возможность для человека
реализовать предоставленное Конституцией РФ право на получение квалифицированной
юридической помощи.
Во-вторых, из данной обязанности государства вытекает ряд других обязанностей по
созданию дополнительных государственных гарантий в сфере оказания и получения
квалифицированной юридической помощи. Безусловно, данная норма должна еще получить свое
развитие в принимаемых нормативных правовых актах по вопросам юридической помощи,
создания гарантий и условий ее оказания и получения на территории Российской Федерации.
Закон определяет четыре вида субъектов оказания бесплатной юридической помощи участников государственной системы оказания бесплатной юридической помощи. Это
федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения;
органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро.
Право на получение квалифицированной юридической помощи не может быть ограничено.
Статья 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства. Само собой разумеется, что
использование права на получение юридической помощи не представляет никакой угрозы основам
конституционного строя и безопасности граждан и не может по этой причине быть ограничено
государством. Поэтому Конституция РФ (ч. 3 ст. 56) включила право на получение
квалифицированной юридической помощи в число тех конституционных прав и свобод, которые
не подлежат ограничению.
Сказанное не означает, что не подлежащее ограничению в условиях чрезвычайного
положения право на получение квалифицированной юридической помощи является абсолютным,
хотя отдельные исследователи его считают именно таковым <1>. Если под абсолютными правами
понимать не подлежащие ограничению права, то этот вывод можно считать верным. Однако
абсолютные права - это права, которые не имеют пределов в своем осуществлении. Пользование
такими правами ведет к абсолютной свободе. Но, как известно, свобода не может быть
беспредельной. Государство посредством законодательства устанавливает границы свободы,
определяя их правами и законными интересами других лиц. В ст. 17 Конституции РФ закреплено,
что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод
других лиц. Таким образом, подобно тому, как не может существовать абсолютной свободы, в
такой же степени не существует и абсолютного права <2>. Точно так же и право на получение
квалифицированной юридической помощи не является абсолютным. Пределами в его реализации
выступают права и законные интересы других лиц. Гражданин не может пользоваться этим
правом с целью нарушения прав других. Ведь получать квалифицированную юридическую
консультацию можно не только с целью реализации своего права, но и с целью злоупотребления
правом, т.е. использования субъективного права в противоречии с его социальным назначением,
что влечет за собой нарушение охраняемых законом прав и интересов гражданина, общественных
и государственных интересов <3>. Гражданский кодекс РФ в связи с этим установил запрет (ст.
10) на действия граждан и юридических лиц, осуществляемых исключительно с намерением
причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах <4>.
Следовательно, право на получение юридической помощи имеет пределы своего осуществления и
не может быть использовано с целью нанесения вреда правам и законным интересам других лиц
<5>.
-------------------------------<1> См.: Россия на рубеже веков. Укрепление государственности. Калининград: Янтарный
30
сказ, 2001. С. 210.
<2> См.: Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России.
М.: Альфа-М, 2005. С. 134.
<3> См.: Юридическая энциклопедия. М.: Спарк, 1999. С. 172.
<4> См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<5> См.: Смагин Г.А. Конституционно-правовые вопросы оказания юридической помощи в
Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. М., 2004. С. 4 - 5.
Конституционная норма о праве на квалифицированную юридическую помощь носит не
обязывающий характер, а только управомочивающий. Очевиден также ряд гарантирующих норм,
касающихся всех прав и свобод. Это связано с тем, что государство, способствуя формированию
гражданского общества в России, стремится предоставить человеку максимальную степень
свободы и дает человеку право самому принимать решение об использовании или
неиспользовании предоставленного каждому конституционного права. В последнем случае
определяющее значение имеет правосознание, общая правовая культура населения в Российской
Федерации.
Конституционное право на квалифицированную юридическую помощь входит в правовой
институт основных прав и свобод человека и гражданина, который лежит в основе правового
статуса личности. В научной литературе под ним понимается единство прав, свобод и
обязанностей человека. Поэтому право на получение квалифицированной юридической помощи в
числе других основных прав и свобод составляет основу правового статуса личности и как
конституционное право обладает наивысшей юридической силой и подлежит повышенной защите.
Под конституционным правом каждого на получение квалифицированной юридической
помощи следует понимать право каждого на обращение к адвокату, осуществляющему на
профессиональной основе защиту прав, свобод и интересов человека и гражданина, другому лицу,
оказание которым квалифицированной юридической помощи признано законодательно
(например, нотариусу), а также обеспечение доступа каждого к правосудию путем осуществления
юридической помощи в различных видах и формах, установленных ч. 2 ст. 2 Закона об
адвокатуре. Под гарантиями конституционного права каждого на получение квалифицированной
юридической помощи следует понимать совокупность социально-экономических, политических,
юридических и нравственных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные
возможности личности для осуществления права, указанного в ст. 48 Конституции РФ.
2. Адвокатура как непосредственный участник процесса формирования российского
гражданского общества осуществляет свои публично-правовые функции, тем самым содействуя
отправлению правосудия, соблюдению законности, уважению к правам, чести и достоинству
людей. Через осуществление функций адвокатуры в том числе реализуются публичнополитические интересы многонационального общества России, представляющего совокупность
равноправных и равнообязанных граждан страны, основывающих свою жизнедеятельность на
демократических принципах, общечеловеческих ценностях и традициях народов. Это с течением
времени привело к повышению авторитета адвокатуры, как определенной части граждан,
объединившихся добровольно на профессиональной основе ради достижения единых для
многонационального
общества
целей
и
являющихся
составляющим
элементом
многонационального российского гражданского общества.
Помимо установленных частью 1 комментируемой статьи четырех обязательных субъектов участников государственной системы бесплатной юридической помощи часть 2 комментируемой
статьи также предоставляет право адвокатам, нотариусам и иным субъектам (делая, таким
образом, данный перечень субъектов открытым) право участвовать в государственной системе
бесплатной юридической помощи в порядке, установленном настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 7 Основ государственной политики России в сфере развития правовой
грамотности и правосознания граждан от 4 мая 2011 г. <1> государство создает условия,
31
обеспечивающие доступ граждан к квалифицированной юридической помощи. За последние годы
роль и место адвокатуры в России, а также круг ее задач по осуществлению защиты прав и
законных интересов человека и гражданина существенным образом изменились. В соответствии с
п. 12 Основ государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и
правосознания граждан от 4 мая 2011 г. на формирование правовой культуры и позитивного типа
правосознания и поведения оказывают влияние в том числе доступность для граждан
квалифицированной юридической помощи, неукоснительное соблюдение адвокатами и
нотариусами, иными частнопрактикующими юристами в их профессиональной деятельности норм
закона и профессиональной этики.
-------------------------------<1> См.: Российская газета. 2011. 14 июля. N 5527.
Статья 16. Оказание бесплатной юридической помощи федеральными органами
исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, органами
управления государственных внебюджетных фондов
Комментарий к статье 16
1. Часть 1 комментируемой статьи регулирует вопросы оказания бесплатной юридической
помощи тремя специальными видами ее субъектов, осуществляющих функции исполнительной
власти:
а) собственно федеральными органами исполнительной власти;
б) подведомственными федеральным органам исполнительной власти учреждениями;
в) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
г) подведомственными органам исполнительной власти учреждениями;
д) органами управления государственных внебюджетных фондов.
Часть 1 статьи 16 устанавливает, что означенные выше специальные субъекты бесплатной
юридической помощи оказывают ее гражданам по общему правилу исключительно в виде
правового консультирования. Иные виды бесплатной юридической помощи, определенные
статьей 6 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ, в частности составление заявлений,
жалоб, ходатайств и других документов правового характера, представление интересов
гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях, а также любая
другая не запрещенная законодательством РФ бесплатная юридическая помощь специальными
субъектами, определенными комментируемой статьей, всем гражданам не оказывается.
Возможность оказания иных, помимо консультирования, видов бесплатной юридической помощи
предусмотрена частью 2 комментируемой статьи лишь в отношении граждан, нуждающихся в
социальной поддержке и социальной защите.
Правовое консультирование граждан специальные субъекты бесплатной юридической
помощи, обозначенные в статье 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ, оказывают
исключительно по вопросам, относящимся к их компетенции. Положения комментируемой статьи,
устанавливающие ограничительный по видам и кругу вопросов оказания бесплатной юридической
помощи гражданам, предполагают конкретизацию этих вопросов в нормативных правовых актах,
устанавливающих компетенцию специальных субъектов, определенных статьей 16 Федерального
закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ. Компетенция этих субъектов устанавливается
федеральными законами, законами субъектов Федерации и детально регламентируется на уровне
подзаконных нормативных правовых актов: в положениях об органах и организациях и, что
особенно важно для их взаимоотношений с гражданами, - в административных регламентах
осуществления государственных функций и оказания государственных услуг.
Следует отметить, что в настоящее время вопросы оказания гражданам бесплатной
юридической помощи в актах, устанавливающих компетенцию и порядок деятельности
специальных субъектов, обозначенных комментируемой статьей, чаще всего не урегулированы.
32
Например, статья 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг" (СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179),
устанавливающая права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг, не
содержит права заявителя на бесплатную юридическую помощь и в качестве основного
определяет его право на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в
соответствии со стандартом предоставления услуги. Такого рода стандарты, которые пока еще
далеко не всегда принимаются, конкретизируются в административных регламентах, где вопросы
бесплатной юридической помощи гражданам в настоящее время не отражены.
Так, к примеру, пункт 3 части 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг" устанавливает принцип
правомерности взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление
государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и
муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и
обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. О бесплатной
юридической помощи гражданам в базовом в отношении государственных и муниципальных
услуг Федеральном законе ничего не говорится. В подавляющем большинстве случае нет таких
норм и в подзаконных нормативных правовых актах.
Очевидно, что реализация комментируемой статьи требует масштабных изменений в
действующее законодательство и подзаконные нормативные акты, устанавливающие
компетенцию, порядок деятельности специальных субъектов бесплатной юридической помощи, о
которых идет речь в комментируемой статье, а также в государственные стандарты и
административные регламенты осуществления государственных функций и оказания
государственных и муниципальных услуг. Представляется, что масштаб и значимость
необходимой коррекции законодательной и нормативной правовой базы в данном случае таковы,
что потребуется специальная организующая деятельность Правительства РФ, которая должна
обеспечить единообразие в реализации требований комментируемой статьи как в части
нормативного правового ее обеспечения, так и в плане специальных организационных мер.
Относительно последнего следует отметить, что бесплатная юридическая помощь относится
к числу гарантированной Конституцией РФ квалифицированной юридической помощи.
Следовательно, осуществляться специальными субъектами, реализующими функции
исполнительной власти, она может лишь в строго определенных формах и особыми
подразделениями и должностными лицами. Регламентация этих вопросов также не может быть
осуществлена на ведомственном уровне и предполагает предварительное централизованное
регулирование на уровне Правительства РФ.
Специальных указаний на осуществление названных мероприятий Федеральный закон от 21
ноября 2011 г. N 324-ФЗ не содержит. Следовательно, осуществлены они могут лишь в силу
инициативных действий самого Правительства РФ. К моменту вступления в силу данного
Федерального закона 15 января 2012 г. никаких решений по этому поводу не принято, что ставит
под сомнение возможность эффективной реализации комментируемой статьи на начальном этапе
действия Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 16, правовое консультирование граждан по вопросам, входящим в
компетенцию специальных субъектов, может осуществляться в устной и письменной формах.
Собственно, порядок оказания бесплатной юридической помощи специальными субъектами,
осуществляющими функции исполнительной власти, статьей 16 не урегулирован.
Соответствующая норма носит отсылочный характер. Установлено, что порядок оказания
бесплатной юридической помощи устанавливается законодательством Российской Федерации для
рассмотрения обращений граждан.
Порядок рассмотрения обращений граждан урегулирован Федеральным законом от 2 мая
2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (СЗ РФ.
2006. N 19. Ст. 2060). При этом следует изначально отметить, что распространение порядка
рассмотрения обращений граждан на вопросы оказания бесплатной юридической помощи носит
достаточно формальный характер, поскольку и по смыслу, и по содержанию обращения отнюдь не
33
равнозначны бесплатной юридической помощи.
Так, согласно пункту 1 части 1 статьи 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ,
обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления
или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение,
заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган
местного самоуправления. Эти формы обращений вряд ли могут быть отождествлены с существом
и содержанием бесплатной юридической помощи. В известной мере им может отвечать лишь
заявление, которое определено пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ в
качестве просьбы гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или
конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных
нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного
самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и
должностных лиц.
Однако просьбами и заявлениями граждан об оказании им бесплатной юридической помощи
требования статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ далеко не
исчерпываются. Например, в вопросах оказания государственных и муниципальных услуг
бесплатная юридическая помощь должна оказываться гражданам-заявителям субъектами
исполнительной власти инициативно, что является необходимым условием соблюдения прав
заявителей. В этом ключе действующая редакция Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ
порядок оказания бесплатной юридической помощи регулировать не может.
Часть 1 статьи 12 Федерального закона N 59-ФЗ устанавливает срок рассмотрения
письменного обращения гражданина в течение 30 дней, и он может быть продлен еще на 30 дней.
Столь длительные сроки вряд ли применимы и целесообразны в отношении оказания бесплатной
юридической помощи. Таким образом, есть немало оснований для разработки и принятия
специального порядка оказания бесплатной юридической помощи в соответствии со статьей 16
Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ. Этот порядок целесообразно установить либо
непосредственно в данном Федеральном законе, либо в отдельном нормативном правовом акте.
Законодательно отождествлять оказание бесплатной юридической помощи с порядком
рассмотрения обращений граждан вряд ли следует.
Часть 1 комментируемой статьи наделяет федеральные органы исполнительной власти и
подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и подведомственные им учреждения, а также органы управления государственных
внебюджетных фондов обязанностью оказывать нуждающимся гражданам бесплатную
юридическую помощь, но только в части правового консультирования (в письменной и устной
формах) и исключительно по вопросам, относящимся к их компетенции.
Еще одно условие получения бесплатной устной или письменной консультации - соблюдение
обратившимся гражданином действующего российского законодательства об обращении граждан
в органы государственной власти Российской Федерации. Имеется в виду Федеральный закон от 2
мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации",
согласно ст. 2 которого граждане имеют право обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного
самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и
добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и
свободы других лиц. В данном случае Россия следует ведущим международным образцам
оказания гражданам юридической помощи и организации системы оказания такой помощи самим
государством за счет государственного бюджета.
Признание Россией международных стандартов прав человека, интеграция в мировое
сообщество, подверженность процессам глобализации стали катализатором позитивных
изменений национального законодательства; были приняты новые кодексы, прежде всего
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (далее УПК РФ). Все эти тенденции существенно изменили статус адвоката и основы адвокатской
деятельности, расширили его процессуальные права. В некоторых сферах сближение российского
34
законодательства с европейскими гуманитарными нормами встречает серьезное сопротивление
среди законодателей, теоретиков в области юриспруденции и практических работников.
Исторически наиболее ярко это противодействие проявило себя при рассмотрении вопроса о
передаче полномочий по принятию решения об аресте обвиняемых и подозреваемых от
прокуратуры судам. Статья 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод
<1>, принятой 4 ноября 1950 г. в г. Риме (далее - Европейская конвенция), вводит правило
обязательного судебного контроля при применении к подозреваемым и обвиняемым такой меры
пресечения как заключение под стражу. В соответствии с Европейской конвенцией
санкционирование задержания (ареста) допускается только судом. При этом требуется
незамедлительное доставление задержанного (арестованного) к судье для проверки законности и
обоснованности задержания или ареста.
-------------------------------<1> См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163; Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.
Однако вплоть до последнего времени отсутствие должного правового регулирования
организационных основ адвокатской деятельности и правового статуса адвокатуры в России,
отсутствие обращения к положительному опыту исторического развития и формирования
нормативно-правовой базы осуществления адвокатами своей профессиональной деятельности в
зарубежных странах (например, Франции, Германии, США) влекли за собой значительные
недостатки в деятельности недавно реформированной российской адвокатуры.
Принятие Федерального закона от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и
адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Закон об адвокатуре) юридически оформило
принадлежность адвокатуры к институтам гражданского общества и возложение на нее отдельных
публично-правовых функций. В России на современном этапе субъекты оказания юридической
помощи можно классифицировать на несколько групп:
а) органы государственной власти (Министерство юстиции Российской Федерации, органы
юстиции субъектов Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации);
б) организации, оказывающие квалифицированную юридическую помощь в качестве
основной и исключительной своей деятельности (адвокатура, нотариат);
в) физические или юридические лица, избравшие оказание юридической помощи населению
в качестве своей профессиональной деятельности (юридические фирмы, начальники и
юрисконсульты юридических служб министерств, ведомств, учреждений и организаций);
г) общественные объединения, оказывающие юридическую помощь (правозащитные
организации).
Адвокатура в этом перечне занимает особое положение. Именно она призвана обеспечить
права и законные интересы человека и гражданина в процессе осуществления правоохранительной
деятельности путем оказания квалифицированной юридической помощи. Адвокатура - институт
гражданского общества, профессиональное объединение юристов, созданное с целью служения
людям. Адвокатура оказывает большое влияние на социально-правовое состояние общества, его
членов.
2. Часть 2 комментируемой статьи в качестве исключения, основу действия которого еще
предстоит установить принятием отдельных нормативных правовых актов в 2012 и 2013 гг.,
устанавливает возможность (правда, на данный момент без прописанного в нормах закона
правового механизма реализации такой возможности) оказания федеральными органами
исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, органами
управления государственных внебюджетных фондов - в случаях и в порядке, которые
установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, законами субъектов Российской Федерации - бесплатной юридической помощи и в
иной форме - гражданам, нуждающимся в социальной поддержке и социальной защите, в виде
составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера. Помимо
этого, законом предусмотрена возможность представления перечисленными выше
35
государственными органами законных интересов гражданина в судах, государственных и
муниципальных органах, организациях. По сути, это полноценная юридическая помощь (от
консультирования до ведения дела в суде). Вместе с тем категории граждан и условия оказания
такой бесплатной юридической помощи "под ключ" законодателю еще предстоит установить в
нормах комментируемого Федерального закона или, что скорее всего, в положениях подзаконных
нормативных правовых актов, которые должны быть изданы уже в 2012 году.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что федеральные органы исполнительной
власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных
внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской
Федерации, оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, нуждающимся в
социальной поддержке и социальной защите, в виде составления заявлений, жалоб, ходатайств и
других документов правового характера и представляют интересы гражданина в судах,
государственных и муниципальных органах, организациях.
Реализация требований части 2 комментируемой статьи предполагает ряд непременных
условий. Прежде всего должна существовать развитая система законодательных и иных
нормативных правовых актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской
Федерации, в которых: а) установлен максимально исчерпывающий перечень случаев, когда
бесплатная юридическая помощь оказывается в особых формах гражданам, нуждающимся в
социальной поддержке и социальной защите, и б) нормативно урегулирован порядок оказания
такого рода бесплатной юридической помощи и, наконец, в) этот порядок обеспечен
организационно.
Для того чтобы соответствующий организационно-правовой механизм оказания бесплатной
юридической помощи эффективно функционировал в отношении граждан, нуждающихся в
социальной поддержке и социальной защите, необходимо по меньшей мере разработать и
утвердить федеральный и региональные перечни случаев оказания бесплатной юридической
помощи, а также федеральный и региональный стандарты и административные регламенты ее
оказания. Эти нормативные основы должны быть конкретизированы в конкретных субъектах
исполнительной власти на основе общего порядка оказания государственных и муниципальных
услуг, установленного Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг". Целесообразно также рассмотреть
вопрос об изменении общего порядка оказания бесплатной юридической помощи на основании
законодательства об обращениях граждан, заменив его порядком, разработанным на основе
законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
Организационно-правовой компонент является одним из основных составляющих в оказании
квалифицированной юридической помощи: чем адекватнее организационная структура
адвокатуры соответствует целям, задачам и функциям правозащиты, тем большее влияние
оказывается на правосознание общества. Для эффективного осуществления любого вида
деятельности необходимо создание определенной организационной структуры. В современную
организационную структуру адвокатуры в России входят следующие элементы:
- органы адвокатского самоуправления;
- совокупность адвокатских образований Российской Федерации;
- общественные объединения адвокатов.
Адвокатура как обособленный социальный институт возникает не сразу. Ее организационная
структура формируется по мере развития государственности и свойственной данному
(конкретному) типу государства правовой системы. Хотя отечественная практика
функционирования адвокатуры подвергалась научному анализу на уровне монографических
исследований, в них не в полной мере учитывался как отечественный, так и соответствующий
зарубежный опыт. Рассмотрение организационных основ адвокатской деятельности и анализ
способов трансформации ее организационной структуры на различных этапах развития государств
позволяют выявить закономерности возможных путей позитивного изменения организационных
36
основ деятельности адвокатуры с учетом соблюдения международных стандартов прав человека.
Реализованные за последнее время предложения по совершенствованию законодательной
базы адвокатской деятельности, упорядочение структурного построения системы адвокатуры
России способствовали концентрации усилий на основных направлениях оказания юридической
помощи. Но еще имеются, на наш взгляд, объективные предпосылки задействовать внутренние
резервы и нереализованные возможности системы, включая обеспечение эффективной
координации и взаимодействия всех элементов. В силу своего специфического функционального
предназначения адвокатура, являясь самоуправляемым институтом гражданского общества,
играет важную роль в единой системе правоохранительных органов, в укреплении правосознания
в государстве.
Статья 17. Оказание бесплатной юридической помощи государственными юридическими
бюро
Комментарий к статье 17
1. В России к моменту принятия комментируемого Федерального закона государственные
юридические бюро в качестве ежегодно продлеваемого государственного эксперимента
действовали уже шесть лет. Немного предыстории. 22 августа 2005 г. было принято
Постановление Правительства РФ N 534 "О проведении эксперимента по созданию
государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам",
согласно которому с 1 января по 31 декабря 2006 г. в десяти субъектах Российской Федерации <1>
проводился эксперимент по созданию государственных юридических бюро (далее - госюрбюро)
(по одному в каждом из десяти "экспериментальных" регионов). Как указано в самом
Постановлении, оно было принято "в целях выработки оптимального механизма по реализации
государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим
гражданам". Приказом Федеральной регистрационной службы от 13 декабря 2005 г. N 1664-к была
утверждена структура и штатное расписание юридического бюро <2>.
-------------------------------<1> Это Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская,
Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская и Ульяновская области.
<2> См.: СЗ РФ. 2005. N 35. Ст. 3612.
А Приказом от 19 декабря 2005 г. N 178 Федеральная регистрационная служба утвердила
акты, необходимые для работы государственных бюро: форму заявления об оказании бесплатной
юридической помощи, форму соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, форму
договора об оказании адвокатом юридической помощи гражданину, обратившемуся в госюрбюро;
форму договора о привлечении адвоката к работе государственного юридического бюро на
постоянной основе <1>. По проекту эксперимента по введению госюрбюро прошли согласования с
ФПА РФ. В итоге он претерпел серьезнейшие изменения <2>.
-------------------------------<1> См.: СЗ РФ. 2005. N 35. Ст. 3615.
<2> По первоначальному замыслу юридические бюро не должны были взаимодействовать с
адвокатурой. Там должны были работать исключительно штатные сотрудники.
С 1 января 2006 г. на территории России стартовал эксперимент по созданию
государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам
<1>. Причиной появления государственных бюро в России послужило то, что осенью 2004 г. во
время рабочего визита в Финляндию зарубежные коллеги ознакомили Министра юстиции РФ
Ю.Я. Чайку с опытом работы государственных юридических бюро по оказанию правовой
помощи малоимущим гражданам. Эта система давно и успешно функционирует не только в
Финляндии, но и в других европейских странах <2>. Причем функционирует она параллельно с
37
адвокатурой, не вызывая у адвокатов раздражения или неприятия. По этой системе малоимущие
граждане, не имеющие возможности самостоятельно оплатить услуги адвоката, получают
минимальную бесплатную юридическую помощь от работников юридических бюро, действующих
в системе министерств юстиции. Эта помощь заключается в юридических консультациях,
составлении жалоб, ходатайств, запросов, заявлений и т.п. <3>.
-------------------------------<1> Впоследствии Минюст России обобщил результаты деятельности государственных
юридических бюро и представил в Правительство РФ предложения с проектом доклада
Президенту РФ о реализации государственной политики в области оказания бесплатной
юридической помощи малоимущим гражданам. В настоящее время эксперимент продолжен.
<2> Кому выгодно раскачивать адвокатскую лодку? // Бизнес-адвокат. 2004. N 22.
<3> Дальнейшее изучение вопроса показало, что подобного рода государственные структуры
по оказанию первичной правовой помощи малоимущим гражданам действуют и во многих других
странах, к примеру, в Израиле, Литве, Нидерландах и др. Элементы такой системы существуют в
США, Франции и Германии.
Например, во Франции действует признанная в Европе и достаточно разветвленная система
оказания правовой помощи малоимущим французам <1>. Юристы Парижа в выходные дни на
трех автобусах совершенно бесплатно выезжают в районы, где обычно собираются те, кого
французы называют "клошарами", и прочие социально неустроенные парижане, и дают там
консультации <2>. По мнению Минюста России, этот опыт можно и нужно использовать в России,
где потребности в оказании правовой помощи малоимущим несоизмеримо выше, чем в указанных
странах <3>.
-------------------------------<1> Доступ к правосудию: проблемы бесплатной юридической помощи в странах
Центральной и Восточной Европы. Справочник материалов и документов / Под ред. Л.
Резниченко. Напечатано в Венгрия, 2004.
<2> См.: Апарова Т.В. Организация и функции адвокатуры в зарубежных странах. Правовая
помощь малоимущим (Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Чехословакия, Югославия,
Великобритания, США, Франция, ФРГ) / Отв. ред. Ф.М. Решетников. М.: ВНИИ сов. гос. стр-ва и
законодательства, 1991. С. 55.
<3> См.: Самойлов А.С. Кому нужны государственные юридические бюро? // Адвокат. 2005.
N 5. С. 9 - 10.
По результатам изучения данного вопроса Минюст России подготовил предложения о
проведении эксперимента для изучения возможностей внедрения аналогичной системы в
Российской Федерации. При этом подход к самой постановке вопроса был крайне осторожным.
Предварительно обсуждалась концепция с Минэкономразвития России, Минрегионом России,
Минздравсоцразвития России, Верховным и Высшим Арбитражным судами Российской
Федерации. Все эти министерства и ведомства идею полностью поддержали <1>. Суть
эксперимента, проводимого Правительством РФ, предельно проста. В 10 регионах (Республика
Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская,
Свердловская, Томская и Ульяновская области) были созданы госюрбюро, которые бесплатно
оказывают правовую помощь малоимущим россиянам <2>. Причем вопрос о создании
государственных бюро в России разрабатывался без участия ФПА РФ и адвокатского сообщества.
В связи с отрицательной реакцией ФПА РФ на предложения Минюста России о создании бюро
Министр юстиции РФ Ю.Я. Чайка 1 апреля 2005 г. встретился с руководителем ФПА РФ и
ведущих адвокатских общественных объединений, присутствующих на совещании. Министр
подробно разъяснил свою позицию и внимательно выслушал мнение каждого из приглашенных
адвокатов. Присутствующие констатировали, что негативная реакция была связана прежде всего с
оказанием бесплатной помощи малоимущим гражданам. По данным ФПА РФ, адвокатами
бесплатно дается в год до 2,5 миллионов консультаций, составляется чуть менее миллиона
38
документов, выполняется до 75 тысяч поручений по ведению гражданских дел в судах;
осуществляется защита по назначению государственных органов в среднем более чем по 60% всех
расследуемых и рассматриваемых судами уголовных дел. Если сравнить качество и количество
оказываемой адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам с той "мизерной"
деятельностью государственных бюро, то сравнение явно не в пользу последних.
-------------------------------<1> См.: Макаров А.М. Минюст хочет взять адвокатов под контроль // Время новостей. 2005.
11 апреля. N 61.
<2> См.: Второй Всероссийский съезд адвокатов. Резолюция N 2 // Адвокатская палата. 2005.
N 5. С. 4 - 5.
Госюрбюро в соответствии с указанным Положением оказывают следующие виды
юридической помощи:
а) дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной формах;
б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;
в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве
представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по
гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления,
общественных объединениях и иных организациях.
Оставим за рамками обсуждения вполне логичный вопрос о том, почему раньше государство
не уделяло должного внимания этой проблеме, и проанализируем возможные последствия
продолжения эксперимента.
1. Случаи оказания бесплатной юридической помощи могут быть установлены только
законом. Вызывает недоумение сама форма нормативного закрепления подобного эксперимента постановление Правительства РФ. Согласно ч. 2 ст. 48 Конституции РФ в случаях,
предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Понятно, что в этой
ситуации постановление не может заменить собой закон, это противоречит российской
Конституции. В соответствии со ст. 26 Закона об адвокатуре при одновременном соблюдении двух
условий гражданин имеет право на получение бесплатной юридической помощи. Во-первых,
когда среднедушевой доход его семьи <1> или его личный доход (в случае одинокого
проживания) должен быть ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте
Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством. Во-вторых, законом
определен исчерпывающий (закрытый) перечень категорий таких граждан:
-------------------------------<1> До 28 октября 2003 г. учитывался среднедушевой доход не семьи, а конкретного
гражданина, обращающегося за бесплатной юридической помощью. Целесообразность принятия
этой поправки обсуждалась еще на заседании ФПА РФ 17 сентября 2003 г. Тогда представитель
Минюста России С.А. Самойлов высказал мнение о том, что сама попытка фразу "среднедушевой
доход" дополнить словом "семьи", а слово "законом" заменить словами "органом исполнительной
власти" направлена на "уменьшение круга "льготников", поскольку семей со среднедушевым
доходом ниже прожиточного уровня намного меньше, чем лиц со среднедушевым доходом ниже
прожиточного минимума" (см.: Комиссия Федеральной палаты адвокатов уточняет поправки к
Закону об адвокатуре // Адвокат. 2003. N 10. С. 5).
1) истцы - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов,
возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья,
связанным с трудовой деятельностью;
2) ветераны Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с
предпринимательской деятельностью;
3) граждане, пострадавшие от политических репрессий, - по вопросам, связанным с
реабилитацией;
4) граждане, которым требуется составление заявлений о назначении пенсий и пособий.
39
Приведенный перечень установлен законом в полном соответствии со ст. 48 Конституции
РФ. Согласно же п. 2 Постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534
государственные юридические бюро оказывают следующие виды юридической помощи: а) дают
консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме; б) составляют заявления,
жалобы, ходатайства и другие документы правового характера; в) обеспечивают участие
работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в
гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также
представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных
объединениях и иных организациях.
2. Финансирование эксперимента. Закон об адвокатуре четко определил перечень лиц,
имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Но дело в том, что помощь эта
вовсе не бесплатна для самих адвокатов. Как и любой другой труд, их работа должна быть
оплачена. Тут-то и возникли проблемы: федеральный бюджет передал обязанность по оплате
услуг адвокатов для малоимущих на уровень субъектов Российской Федерации, которые вплоть до
последнего момента этого вопроса так и не решили. Руководство Минюста России (тогда - в лице
Ю.Я. Чайки) решило, что адвокатура в принципе не заинтересована в оказании этого вида
правовой помощи. Такой во многом нелогичный вывод, видимо, и стал катализатором создания
этой альтернативной структуры.
Например, правительство г. Москвы приняло Закон о бюджете на 2006 г., заложив в него 5
млн. руб. на оказание бесплатной юридической помощи, однако на эти цели необходимо было
выделить около 50 млн. руб. Если бы эти средства выделялись ФПА РФ, которая бы распределяла
их по 79 субъектам Российской Федерации, где действуют адвокатские палаты, то за эти деньги
можно было бы охватить бесплатной правовой помощью не 10 "избранных" субъектов, а все
регионы. Эффект был бы значительно более высоким. Таким образом, Правительство РФ тратит
приличные деньги на эксперимент, который, по нашему мнению, не имеет перспектив <1>.
-------------------------------<1> См.: Грудцына Л.Ю. Кому нужна государственная адвокатура? // Адвокат. 2006. N 10. С.
3 - 4.
Большая часть денег, выделяемых на бесплатную юридическую помощь государственным
бюро, к сожалению, тратится не на оказание бесплатной юридической помощи, а на аренду
помещений, в которых работают сотрудники бюро, и их заработную плату.
3. Отсутствие общественного контроля. Государственные юридические бюро - это
структуры, которые контролируются государством полностью, при этом общественный контроль
над их деятельностью не предусмотрен. Ответственность за формирование и регулирование
деятельности государственных юридических бюро ранее была возложена на Федеральную
регистрационную службу, а в настоящее время - на Минюст России. Начальник государственного
юридического бюро назначается на должность и освобождается от должности соответствующим
приказом. Работники государственного юридического бюро, к полномочиям которых относится
оказание юридической помощи, назначаются на должность и освобождаются от должности
начальником государственного юридического бюро по согласованию с начальником
соответствующего управления (главного управления).
Таким образом, от произвола государственных чиновников малоимущий гражданин никак не
застрахован. Нетрудно представить, что будет, если он обратится в государственное юридическое
бюро за помощью по делу против работников Минюста России или против представителей
другого государственного органа. Практика показывает, что малоимущие особенно часто
страдают от произвола чиновников именно государственных органов, при этом малоимущий не
может защитить себя, так как не имеет необходимых для этого знаний. Получается, что
Российское государство в какой-то степени пытается защитить людей от самого себя. Неслучайно
во всем мире создаются и развиваются институты гражданского общества, независимые от
государства и призванные противостоять ему, защищая права и законные интересы граждан от
сбоев и ошибок в работе "государственной машины".
40
Под адвокатурой (ст. 3 Закона об адвокатуре) понимается, как мы неоднократно указывали,
профессиональное сообщество адвокатов, которое как институт гражданского общества не входит
в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, действует на
основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа
равноправия адвокатов. Именно этот институт и должен стать флагманом в деле оказания
бесплатной юридической помощи населению, именно его и следует укреплять. Ведь если
следовать букве закона, только адвокаты осуществляют квалифицированную юридическую
помощь, поскольку такая норма содержится в ч. 1 ст. 1 Закона об адвокатуре: "адвокатской
деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на
профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав,
свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию".
4. Проблема количества и качества. Согласно Постановлению Правительства РФ от 22
августа 2005 г. N 534 в каждом бюро штат работников не может превышать 15 человек. Такое
количество просто физически не сможет удовлетворить потребность малоимущего населения
конкретного региона в юридической помощи.
По официальным данным в начале 2010 г. в России проживало 20 миллионов малоимущих
граждан, или 14,6% от общей численности населения. Возьмем один из регионов, включенных в
проведение эксперимента, - Свердловскую область. Только по данным официальной статистики в
Свердловской области насчитывалось более 650 тысяч малоимущих, и при этом юридическую
помощь им оказывали всего 15 работников государственного юридического бюро. Получается, на
одного юриста бюро приходилось в среднем 43000 потенциальных малоимущих "клиентов".
В Минюсте России сегодня редко обсуждается, на наш взгляд, очень важный вопрос качества
оказываемой юридической помощи. Согласно п. 13 Постановления Правительства РФ от 22
августа 2005 г. N 534 работник государственного юридического бюро, оказывающий
юридическую помощь:
а) должен иметь высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную
аккредитацию вузе;
б) не вправе оказывать юридическую помощь, если в отношении вопроса, с которым
гражданин обратился в государственное юридическое бюро, он имеет свои интересы, отличные от
интересов гражданина; участвовал в его рассмотрении (решении) в качестве судьи, прокурора,
следователя и др., являлся должностным лицом, в компетенцию которого входило принятие
решения в интересах этого гражданина; оказывает юридическую помощь другому лицу, интересы
которого противоречат интересам обратившегося гражданина;
в) не вправе разглашать сведения, сообщенные ему гражданином в связи с оказанием
юридической помощи, без согласия этого гражданина.
Трудно поверить в то, что опытные юристы пойдут на такую государственную службу, если
они высоко ценят свой опыт и профессионализм <1>.
-------------------------------<1> См.: Грудцына Л.Ю. Кому нужна государственная адвокатура? // Адвокат. 2006. N 10. С.
4 - 5.
5. Возможности сбора доказательств в процессе. Согласно Постановлению Правительства
РФ от 22 августа 2005 г. N 534 работники госюрбюро могут являться представителями граждан в
гражданском судопроизводстве. Здесь возникает важный вопрос.
Состязательность в гражданском процессе обеспечивается в том числе, правами
(возможностями) сторон по сбору доказательств. В этом плане закон предоставляет адвокату
намного больше прав в сборе и истребовании от третьих лиц доказательств по делу. Согласно
норме ч. 1 ст. 6 Закона об адвокатуре адвокат вправе собирать сведения, необходимые для
оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные
документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений, а также иных организаций. Указанные органы обязаны в порядке, установленном
41
законодательством, выдавать адвокату запрошенные документы или их заверенные копии". Отказ
в предоставлении гражданину информации влечет уголовную ответственность согласно ст. 140
Уголовного кодекса РФ (штраф в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной
платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишение права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух
до пяти лет).
6. Договор с адвокатом. В случаях, предусмотренных соглашением, госюрбюро на
основании договора вправе поручить адвокату оказать лицу, обратившемуся в госюрбюро,
юридическую помощь, в том числе выступить его представителем в гражданском
судопроизводстве, а также в исполнительном производстве по гражданскому делу. Согласно п. 6
Постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 госюрбюро может заключить с
адвокатом договор (по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой),
предусматривающий: оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе; оказание
юридической помощи конкретному гражданину.
Однако возникает важная проблема, связанная с адвокатской тайной. С одной стороны, никто
не вправе требовать с адвокатов разглашения сведений, доверенных ему клиентом в ходе ведения
дела. С другой стороны, адвокат, хотя и заключает договор с госюрбюро, по сути, "нанимается" к
работодателю - государственной структуре.
Порядок и размер оплаты труда адвоката при оказании юридической помощи человеку,
обратившемуся в госюрбюро, устанавливаются договором. Оплата труда адвоката составляет за
день участия не меньше 1/4 и не больше 1/2 МРОТ. На сегодняшний день это соответственно 1083
руб. и 2165 руб. (с 1 января 2009 г. минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 4330
рублей в месяц) <1>. Для сравнения: только за ознакомление с делом адвокат может взять гонорар
в размере от 10000 руб. В Постановлении Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534
закреплено, что понуждение адвоката к заключению указанного договора на условиях,
предусмотренных положением, не допускается. Таким образом, можно утверждать, что адвокаты
неохотно будут работать с бюро за такие небольшие для них деньги.
-------------------------------<1> См.: ст. 1 Федерального закона от 19.06.2000 N 82-ФЗ (ред. от 24.07.2009) "О
минимальном размере оплаты труда".
7. Игнорирование в определенной степени уже существующих общественных
организаций. За последние несколько лет в России получили свое развитие общественные
неправительственные организации по защите прав человека <1>, как правило,
специализирующиеся на определенных делах и помогающие малообеспеченным гражданам
бесплатно. Однако государство не допускает юристов общественных организации к защите
малоимущих граждан (для участия в гражданском судопроизводстве или в исполнительном не
требуется быть адвокатом, как этого не требуется и для составления документов правового
характера или консультирования граждан), потому что придется отвечать за свои действия перед
этими гражданами. Таким образом, юристы всех правозащитных организаций фактически
исключены из сферы государственной политики по оказанию юридической помощи малоимущим
гражданам.
-------------------------------<1> См.: Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации:
Справочник / Под ред. О.О. Миронова. М.: Республика, 2002.
Государству необходимо создавать благоприятный режим (в том числе налоговый) для
работы общественных (благотворительных) организаций. С другой стороны, необходимо создание
государственных юридических приемных, которые могли бы оказывать гражданам бесплатную
юридическую помощь и стать альтернативой бесплатной адвокатской помощи <1>. Как
представляется, государство может заключить договоры об оказании бесплатной юридической
помощи с изъявившими желание (уже многие годы существующими и зарекомендовавшими себя
42
в деле защиты прав и свобод граждан) правозащитными организациями; более того,
контролировать исполнение таких договоров, помогать информационно <2>.
-------------------------------<1> Например, бывший глава Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.А.
Памфилова в средствах массовой информации неоднократно высказывала предложение создать
сеть общественных приемных при Комиссии. Воплощение этого замысла стало бы реальным
шагом по реализации конституционных норм.
<2> Представляется, что в среде общественных правозащитных организаций желающих
заключить такой договор будет немало. В этом случае можно говорить о реальной юридической
помощи малоимущим. Создавать же для этого специальную государственную структуру
представляется нецелесообразным.
Как объяснял эту инициативу бывший Министр юстиции, "политика, направленная на резкое
ослабление влияния государства на адвокатуру, не привела к ожидаемым результатам существенному повышению качества юридической помощи, оказываемой адвокатами,
обеспечению ими потребностей малообеспеченных категорий населения в бесплатной правовой
помощи. По данным Минюста России, количество жалоб граждан и организаций, обращений
судов и правоохранительных органов о неправомерных действиях адвокатов постоянно возрастает
<1>.
-------------------------------<1> Цит. по: Грудцына Л.Ю. Кому нужна государственная адвокатура? // Адвокат. 2006. N
10. С. 5 - 6.
Вызывает немало вопросов и официальная позиция Минюста России, выражающаяся в том,
что якобы формирование государственной структуры, в определенной степени альтернативной
адвокатуре, неизбежно повлечет конкуренцию в этой области, позволит повысить качество, а
самое главное - доступность правовой помощи населению. Однако любому непредвзятому
наблюдателю понятно: во-первых, конкурировать с государством в России невозможно, вовторых, давление на адвокатуру, пусть даже она недостаточно много внимания уделяет
малоимущим, приведет лишь к снижению правовой защищенности простого российского
гражданина, и так бесправного перед лицом ангажированного суда и правоохранительных органов
<1>.
-------------------------------<1> См.: Официальный сайт Минюста России - www.minjust.ru
8. Зарубежный опыт функционирования государственных юридических бюро.
Концепция проведения подобного эксперимента не является ноу-хау Минюста России, она уже
давно "обкатана" за рубежом. Минюстом России за образец был взят опыт построения системы
оказания квалифицированной юридической помощи малоимущим гражданам в Финляндии.
Законодательная история современной системы юридической помощи в Финляндии началась в
1973 г. с принятия Закона о государственной юридической помощи и Закона о безвозмездном
судопроизводстве <1>. В результате реформы 1998 г. обязанность по созданию системы
юридической помощи была возложена на органы государственной власти, в том числе на
Министерство юстиции Финляндии. В 2002 г. была проведена очередная реформа системы
юридической помощи, в результате которой право на юридическую помощь, оплачиваемую за
счет государства, получили не только малоимущие граждане, но и граждане со средним уровнем
дохода.
-------------------------------<1> До вступления в силу указанных законов во многих крупных городах страны
юридическая помощь для малоимущих слоев населения была организована силами
муниципалитетов. Законы 1973 г. закрепили эту обязанность за муниципалитетами. Однако
уровень юридической помощи, оказываемой муниципалитетами, был различен.
43
В настоящее время законодательство Финляндии, определяющее порядок оказания
юридической помощи за счет государственных средств, состоит из: 1) Закона о юридической
помощи от 5 апреля 2002 г. N 257; 2) Закона о государственных бюро юридической помощи от 5
апреля 2002 г. N 258; 3) Постановления Государственного совета о юридической помощи от 23
мая 2002 г. N 388; 4) Постановления Государственного Совета о принципах оплаты юридической
помощи от 23 мая 2002 г. N 389; 5) Постановления Министерства юстиции Финляндии о
государственных бюро юридической помощи от 23 мая 2002 г. N 390; 6) Постановления
Министерства юстиции Финляндии о местоположении государственных бюро юридической
помощи, а также их филиалов и пунктов приема клиентов от 28 мая 2002 г. N 425.
Государственная юридическая помощь включает в себя <1>: 1) полную или частичную
оплату услуг юридического помощника; 2) оплату услуг по устному или письменному переводу,
которые необходимы для рассмотрения дела; 3) отсутствие платежей за выдачу судебных решений
и документов других официальных инстанций, которые необходимы для ведения дела.
-------------------------------<1> Не оплачивают в Финляндии юридическую помощь лица, чей доход не превышает 500
евро в месяц. Если доход составляет более 500, но менее 650 евро для одинокого человека или
менее 550 евро на каждого из супругов, вносится единовременный платеж в размере 35 евро.
Далее в зависимости от дохода граждане оплачивают часть от стоимости оказываемой
юридической помощи по определенной схеме. Если сумма реальных денежных средств заявителя
превышает у одинокого человека 1400 евро, а у супругов 1200 евро на каждого, государственная
юридическая помощь не предоставляется. Исключение может быть сделано в особых случаях,
например, Бюро может продолжить оказывать помощь гражданину, финансовое состояние
которого улучшилось, или помощь может быть оказана гражданам, проживающим в
труднодоступных и малонаселенных районах, в которых нет других юристов.
Финляндия разделена на 6 округов юридической помощи (округ соответствует территории
деятельности надворного суда), каждый из которых возглавляет директор службы юридической
помощи, избираемый сроком на 5 лет из числа главных государственных юридических
помощников, возглавляющих Бюро в данном округе <1>. Государственные юридические
помощники являются государственными служащими и ежемесячно получают заработную плату.
Назначает на должность государственных юридических помощников Министерство юстиции
Финляндии. При открытии вакантных мест конкурс составляет от 10 до 30 человек на место. Но
Россия - не Финляндия, здесь нужна своя корректировка с учетом национальных особенностей и
менталитета граждан - как простого населения, так и сотрудников создаваемых государственных
юридических бюро.
-------------------------------<1> Юридическую помощь в Бюро могут получить граждане Финляндии, а также граждане
стран ЕС и ЕЭС, которые работают или ищут работу в Финляндии.
Система государственных органов Финляндии прозрачна, уровень коррупции и
ответственности чиновников в России и Финляндии заметно разнятся. Да и количество человек на
вакансию (до 30) свидетельствует как об авторитете этих бюро (проверенном годами), так и о
высоких (достойных) зарплатах сотрудников. При скудном финансировании бюро в нашей стране
надеяться на работу в них профессионалов бессмысленно. Более того, система бюро в Финляндии
более продумана, поскольку там бюро также оказывают юридическую помощь по уголовным
делам, которая составляет до 25% от общего количества дел. В нашей стране также есть реальная
потребность в помощи по уголовным делам, но об этом речи в Постановлении Правительства РФ
от 22 августа 2005 г. N 534 почему-то не идет.
До 1973 г. юридическая помощь малоимущим в Финляндии оказывалась за счет финансовых
средств муниципалитетов. Однако в 1973 г. были приняты два Закона: "О государственной
юридической помощи" и "О безвозмездном судопроизводстве", согласно которым эта обязанность
44
с местного была поднята на государственный уровень.
Подобная система действует и в Нидерландах. Система юридической помощи в целом
складывается из двух элементов: бюро по оказанию юридической помощи (первичные услуги) и
частнопрактикующие адвокаты (вторичная помощь в сложных делах). Координирует работу
системы Совет по юридической помощи, который и принимает решение о предоставлении
конкретному гражданину юридической помощи - о соответствии адвоката требованиям качества
для работы в системе юридической помощи. Кроме того, в сферу деятельности Совета входит
обязанность по уравновешиванию предложения со стороны юристов и спроса со стороны
малоимущих граждан, а также надзор и проверка качества предоставляемых юридических услуг
<1>.
-------------------------------<1> См.: Юридическая помощь в Нидерландах: Краткая справка. Подготовлена Институтом
"Право общественных интересов" (PILI) // http://www.pili.org/ru/content/view/45/60/.
Элементы такой системы существуют во Франции, где при каждом региональном суде
создана служба (офис) юридической помощи для малоимущих. После Второй мировой войны в
Великобритании начали учреждаться бюро по консультированию граждан (Citizens Advice
Bureaus). Такие бюро были созданы в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии для предоставления
гражданам консультационных услуг и практической помощи по широкому кругу проблем. В 1996
г. бюро по консультированию граждан, основанные по английской модели, были созданы и в
Польше, с каждым годом число таких бюро растет. Деятельность бюро поддерживается Союзом
бюро. Подобная сеть функционирует и в Чехии <1>.
-------------------------------<1> См.: В защиту общественных интересов: Руководство для юристов и правозащитников /
Под ред. Э. Рекоша, К. Бучко, В. Терзиевой, Д. Шабельникова. М., 2004. С. 346 - 350.
Приведенных примеров достаточно для того, чтобы констатировать: предложенная
Минюстом России система государственной юридической помощи давно и успешно
функционирует в самых различных по государственному устройству и уровню развития странах.
Она мирно соседствует и эффективно взаимодействует с адвокатурой.
Важно отметить, что из смысла Постановления Правительства РФ N 534 потенциальным
получателем юридической помощи может стать любой малоимущий гражданин России по любым
вопросам в гражданско-правовой сфере. Кроме того, Постановлением Правительства Российской
Федерации N 676 "О продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию
государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам"
<1> в Положение об оказании юридической помощи малоимущим гражданам были внесены
изменения. В силу данных изменений вне зависимости от уровня дохода помощь оказывается
инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам,
получающим пенсию по старости.
-------------------------------<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. N 676 "О
продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию государственной системы
оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" // Российская газета. 2006.
17 ноября.
2. Для получения юридической помощи гражданин должен представить в государственное
юридическое бюро следующие документы:
- заявление об оказании юридической помощи по форме, утверждаемой Федеральной
регистрационной службой;
- документ, удостоверяющий личность;
- справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном
за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное
45
юридическое бюро <1>.
-------------------------------<1> См.: Плетень А.С. Реализация конституционного права граждан на получение
юридической помощи бесплатно посредством обращения в государственные юридические бюро //
Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 12.
Сотрудники государственного юридического бюро оказывают следующие виды
юридической помощи:
- консультации по правовым вопросам в устной и письменной формах;
- составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;
- участие в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве,
исполнительном производстве по гражданским делам, а также представление интересов граждан в
органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Таким образом, объем предоставляемой юридической помощи достаточно широк, однако
ограничен сферой гражданско-правовых отношений. Порядок получения юридической помощи
посредством обращения в государственное юридическое бюро следующий. Прежде всего
гражданин, которому требуется юридическая помощь, должен представить в государственное
юридическое бюро необходимые документы (заявление, справку о среднедушевом доходе,
документ, удостоверяющий личность).
3. Решение об оказании юридической помощи принимается начальником госюрбюро в день
представления гражданином документов. Положением предусмотрены случаи отказа в оказании
юридической помощи, если:
- гражданин, обратившийся в государственное юридическое бюро, не представил документы,
предусмотренные Положением;
- из представленной справки о полученных доходах следует, что среднедушевой доход семьи
(одиноко проживающего гражданина) выше (равен) величины прожиточного минимума,
установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
- гражданин ходатайствует об оказании юридической помощи, не предусмотренной
Положением.
Отказ в оказании юридической помощи может быть обжалован обратившимся в
государственное юридическое бюро гражданином в территориальный орган Федеральной
регистрационной службы. Срок рассмотрения жалобы составляет не более 10 рабочих дней.
В случае если принимается удовлетворительное решение об оказании юридической помощи,
то заключается соглашение между гражданином и госюрбюро (форма соглашения утверждена
Федеральной регистрационной службой <1>), на основании которого оказывается юридическая
помощь.
-------------------------------<1> См.: Приказ Федеральной регистрационной службы от 19 декабря 2005 г. N 178 "Об
утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро" // Российская
газета. 2006. 26 января.
Договор считается исполненным после выполнения сторонами всех его условий, в частности
условия об оказании работником государственного юридического бюро гражданину бесплатной
юридической помощи в предусмотренных Положением видах по требуемым гражданину вопросам
(семейные, трудовые, жилищно-коммунальные и пр.). Договор может быть прекращен и по
письменному заявлению гражданина.
Вопрос о финансировании оказания юридической помощи в рамках эксперимента решен
следующим образом. На реализацию Постановления Правительства РФ N 534 на 2006 г. было
рассчитано финансирование в размере 50,4 млн. рублей в пределах средств, предусмотренных в
федеральном бюджете на содержание федеральных органов исполнительной власти. На 2007 г.
объем финансирования эксперимента составил уже 65,03 млн. рублей <1>.
46
-------------------------------<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. N 676 "О
продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию государственной системы
оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" // Российская газета. 2006.
17 ноября.
Должностные оклады работников государственных юридических бюро утверждены
Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2006 г. N 397 <1> и составляют соответственно:
-------------------------------<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2006 г. N 397 "Об
оплате труда работников государственных юридических бюро" // Собрание законодательства РФ.
2006. N 27. Ст. 2942.
- начальник учреждения - 9000 рублей;
- заместитель начальника учреждения - 8000 рублей;
- главный специалист - 7500 рублей;
- юрисконсульт - 6000 рублей.
В случае привлечения к работе в государственном юридическом бюро адвоката размер
оплаты труда адвоката составляет за день участия от 1/4 до 1/2 минимального размера оплаты
труда, предусмотренного законодательством Российской Федерации для регулирования оплаты
труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности (п. 7
Положения). Условие об оплате труда адвоката является существенным как при заключении
договора о привлечении адвоката к работе в госюрбюро на постоянной основе, так и об оказании
адвокатом юридической помощи конкретному гражданину, обратившемуся в госюрбюро. Таким
образом, в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 534 в России стала работать новая
система оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам - система
государственных юридических бюро <1>.
-------------------------------<1> См.: Плетень А.С. Реализация конституционного права граждан на получение
юридической помощи бесплатно посредством обращения в государственные юридические бюро //
Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 12.
Безусловно, у российской модели государственных юридических бюро есть свои
специфические черты, как подвергаемые критике со стороны представителей адвокатского
сообщества и научных деятелей, так и поддерживаемые Минюстом России и общественностью
страны. В целом, как пишет вице-президент ФПА РФ Ю.С. Пилипенко, мнения адвокатов по
поводу начинания Правительства РФ разделились: пессимисты расценили его как попытку создать
прообраз государственной адвокатуры <1>, а оптимисты надеялись обратить его на пользу
населению и адвокатам <2>. Однако и те и другие оказались не правы, поскольку эксперимент
развивается по собственному пути <3>. Остановимся на анализе наиболее интересных аспектов
деятельности госюрбюро.
-------------------------------<1> Например, председатель Московской коллегии адвокатов Г.М. Резник назвал
эксперимент акцией, направленной на то, чтобы отобрать у адвокатов независимость, ведь
оказывать консультативную помощь - это тоже разновидность адвокатской деятельности,
соответственно, защитники могли бы заработать на этом. Цит. по: Миньковский А. Государство
собирается
защитить
или
защититься?
//
http://www.informpravo.ru/isite/PG4/Content_05/09_05_P4.htm.
<2> Адвокат И.Л. Трунов дал следующий комментарий: "Считаю подобные консультации
нужным и полезным делом: сначала эти юридические бюро будут давать устные консультации,
потом же, в случае необходимости, дела будут передаваться в руки профессиональной
адвокатуры. Таким образом, будет происходить взаимодействие адвокатов и государства.
47
Получается, что адвокаты в принципе не ущемлены". Цит. по: Цыганкова А. Бесплатная
юрконсультация: подмога или покушение? // Бизнес-адвокат. 2005. N 20 //
http://www.bestlayers.ru/php/news/newsnew.
<3> См.: Пилипенко Ю.С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно //
Адвокатура. Государство. Общество: Сборник материалов III Всероссийской конференции / Отв.
ред. С.И. Володина, Ю.С. Пилипенко. М., 2006. С. 6 - 7.
Во-первых, как уже было отмечено выше, форма нормативного закрепления эксперимента постановление Правительства Российской Федерации, в то время как Основной Закон нашего
государства в ч. 1 ст. 48 определил, что случаи оказания юридической помощи бесплатно должны
быть предусмотрены законом. Таким образом, постановление Правительства РФ, будучи
подзаконным актом, не может заменить собой закон: это, по нашему мнению, противоречит
Конституции РФ.
Во-вторых, причиной проведения эксперимента, по информации Минюста России <1>, стало
плачевное положение с оказанием юридической помощи гражданам и необходимостью
обеспечить доступность получения такой помощи каждому. Представители адвокатского
сообщества ставят под сомнение аргумент Минюста России о необходимости доступной
квалифицированной юридической помощи в связи с тем, что в настоящее время она недоступна
<2>. Данное предположение, по мнению Н.А. Подольного и В.М. Волкова, слишком субъективно,
так как в его обоснование не приводится каких-либо цифр, указывающих число лиц,
обратившихся за помощью к адвокату, но получивших в этом отказ <3>.
-------------------------------<1> См.: Калиома Л. Минюст создает государственную адвокатуру // Известия. 2005. 17
марта; http://www.naryishkin.spb.ru/gazeta/26/s8.htm/.
<2> См.: Подольный Н.А., Волков В.М. Государственные юридические бюро: надежды и
иллюзии // Адвокатская практика. 2005. N 4. С. 45 - 48.
<3> См.: Яшманов Б. Игра в защите. Евгений Семеняко: откроем тайны следствия адвокату //
Российская газета. 2005. 29 марта.
В связи с этим представляется, что в данном случае заявление, сделанное Минюстом России
о причинах введения эксперимента, было основано на не совсем проверенных, объективных
данных. Именно поэтому еще в период разработки проекта о проведении эксперимента на втором
Всероссийском съезде адвокатов в г. Москве (апрель 2005 года) адвокаты приняли Резолюцию N
2, в которой обратились к Министру юстиции с требованием приостановить эксперимент
(прекратить деятельность по созданию параллельных адвокатских юридических структур).
Адвокаты также заявили о своей готовности по-прежнему оказывать малоимущим категориям
населения бесплатную юридическую помощь <1>.
-------------------------------<1>
См.:
Вермишева
Э.
Адвокаты
требуют
свободы
//
http://www.gazeta.ru/2005/04/09/oa_154124.shtml; Крохмалюк А. Адвокатская вертикаль по
московскому сценарию // Бизнес-адвокат. 2005. N 8 // http:// www.bestlayers.ru/ php/ news/
newsnew.phtml?id=370&idnew=16237&start=0; Миклуха Ю. Адвокаты против создания в России
государственных
юрбюро
//
Адвокатура
в
России.
2005.
11
апреля;
http://www.advokatrus.ru/dos/817.
В-третьих, эксперимент проводится в десяти выбранных Минюстом России субъектах
Российской Федерации. Безусловно, возникает вопрос о критериях отбора субъектов для
включения в эксперимент <1>. Так, профессор Санкт-Петербургского государственного
университета В.Ф. Попондопуло в отзыве еще на проект Постановления Правительства РФ
отметил: "...определение мест проведения эксперимента является весьма странным, например,
Московская область, где достаточно адвокатов. И в то же время, например, Ненецкий округ, где
явный дефицит в адвокатах, в эксперимент не включен" <2>. Также высказывались точки зрения,
48
что бюро создавались без учета реальных особенностей социально-экономической и
демографической обстановки в субъектах РФ (для сравнения: Московская область и Республика
Карелия) <3>. На первых этапах деятельности госбюро и их подразделения расположились в 40
населенных пунктах <4>.
-------------------------------<1> См.: Плетень А.С. Реализация конституционного права граждан на получение
юридической помощи бесплатно посредством обращения в государственные юридические бюро //
Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 12.
<2> См.: Попондопуло В.Ф. Отзыв на проект Постановления Правительства РФ "О
проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной
юридической помощи малообеспеченным категориям граждан", г. Санкт-Петербург 08.06.2005 //
На правах рукописи.
<3> См.: Кузнецов О. Государственные юридические бюро: блеск и нищета эксперимента //
Бизнес-адвокат.
2006.
N
17;
http://
www.bestlayers.ru/
php/
news/
newsnew.phtml?id=370&idnew=24570&start=0.
<4> См.: Пилипенко Ю.С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно //
Адвокатура. Государство. Общество: Сборник материалов III Всероссийской конференции / Отв.
ред. С.И. Володина, Ю.С. Пилипенко. М., 2006. С. 6 - 7.
В Минюсте России подготовлен (и направлен в Администрацию Президента РФ) проект
Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления",
устанавливающий государственный контроль и надзор за деятельностью адвокатов, адвокатских
палат и образований путем внесения поправок в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об
адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <1>.
-------------------------------<1> В частности, предлагается предоставить государственному органу право истребовать от
адвокатов, адвокатских палат материалы и сведения (досье), связанные с оказанием юридической
помощи конкретным гражданам по конкретным делам. По нашему мнению, это недопустимо,
поскольку нарушается законодательство об адвокатской тайне.
Как уже отмечалось, адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием
адвокатом юридической помощи своему доверителю. Адвокат не может быть вызван и допрошен
в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за
юридической помощью или в связи с ее оказанием. Проведение оперативно-розыскных
мероприятий и следственных действий в отношении адвоката (в том числе в жилищных и
служебных помещениях, используемых им для осуществления адвокатской деятельности)
допускается только на основании судебного решения. Также в законопроекте предлагается
предоставить госоргану право направлять представителей во все органы адвокатуры, направлять
рекомендации во все адвокатские органы, требовать прекращения статуса адвоката, вносить
представления о применении к адвокату мер дисциплинарного характера. На работников же
госюрбюро требования о сохранении тайны во взаимоотношениях с их клиентами не
распространяются.
4 - 5. Комментируемые нормы определяют организационно-правовую форму создания и
деятельности государственных юридических бюро, которые являются юридическими лицами,
созданными в форме казенных учреждений субъектов Российской Федерации.
В современном международном праве выработан комплекс мероприятий в виде
организационных и правовых гарантий правозащитной деятельности адвоката в целях
обеспечения юридической помощи населению, т.е. международные стандарты адвокатской
деятельности, которые направлены на обеспечение одного из фундаментальных прав человека права на защиту. Основу правового и морального регулирования деятельности адвоката на
международном уровне составляет целая система международно-правовых актов <1>.
49
Практически все вышеперечисленные документы не имплементированы в правовую систему
Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о функционировании института российской
адвокатуры в отрыве от существующих международных стандартов и принципов в данной
области, а равно о территориальной изолированности исследуемого института.
-------------------------------<1> См., напр.: Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 8 января 1993 г. N R
(93) 1 "Об эффективном доступе к праву и правосудию малообеспеченных"; Резолюция Комитета
министров Совета Европы от 18 февраля 1996 г. N (76) 5 "О юридической помощи по
гражданским, торговым и административным делам"; Резолюция Комитета министров Совета
Европы от 2 марта 1978 г. N (78) 8 "О юридической помощи и консультациях"; Рекомендация
Комитета министров Совета Европы от 14 мая 1981 г. N R (81) 7 "Комитет министров государствам-членам относительно путей облегчения доступа к правосудию"; Конвенция против
пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и
наказания (принята Генеральной Ассамблеей ООН и открыта для подписания, ратификации и
присоединения Резолюцией 39/46 от 10 декабря 1984 г.); Свод принципов для защиты всех лиц,
подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (утвержден
Генеральной Ассамблеей ООН в Резолюции 43/173 от 9 декабря 1988 г.).
Порядок создания и деятельности государственных юридических бюро устанавливается
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами или иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В данном вопросе применен
"остаточный принцип", то есть, не сумев закрепить оказание юридической помощи за каким-либо
другим государственным органом, законодатель просто возложил эту обязанность на
Федеральную регистрационную службу. Положение об оказании бесплатной юридической
помощи значительно расширяет круг лиц, которые имеют право на ее получение по сравнению с
федеральным законом, а также не ограничивает случаи, в которых такая помощь должна
оказываться. И это является огромным плюсом проводимого эксперимента <1>. Однако к
определению круга лиц, которым юридическая помощь должна оказываться бесплатно,
Министерство юстиции, разработавшее этот проект, подошло недифференцировано. В
соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской
Федерации" семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (которого)
ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте
Российской Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение
социальной поддержки. Кроме того, четкое определение величины прожиточного минимума в
каждом регионе может привести к тому, что в случае переезда в другой субъект Российской
Федерации гражданин может потерять право на обращение за оказанием ему государственной
юридической помощи.
-------------------------------<1> http://www.tsu.tmb.ru/nu/(05.08.2005)
Показательным примером в этом плане является Финляндия, где оказание помощи за счет
государственных средств осуществляется на основе Закона от 5 апреля 2002 г. "О юридической
помощи". Граждане не связаны рамками своего места жительства и могут получить такую помощь
в любом округе Финляндии <1>. По Постановлению Правительства воспользоваться услугами
госюрбюро смогут те, чей доход за последние три месяца не превысил прожиточного минимума.
Вопрос в том, что большая часть проблем этих граждан вызвана как раз неправомерными
действиями государства в лице конкретных чиновников <2>.
-------------------------------<1> См.: http://www.bestlawyers.ru/php/(21.08.2005)
<2> См.: http://www.kadis.ru
Данный эксперимент был продлен на весь 2007 год Постановлением Правительства РФ от 13
50
ноября 2006 г. N 676 "О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию
государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам"
<1>, был он продлен и в последующие годы. Министерству финансов РФ надлежит обеспечить в
установленном порядке финансирование расходов, связанных с реализацией данного
Постановления, в размере 65,03 млн. рублей в пределах средств, предусмотренных в федеральном
бюджете на содержание Федеральной регистрационной службы.
-------------------------------<1> См.: СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4906.
Эксперимент МЮ РФ продолжается и сегодня.
Все вышесказанное, на наш взгляд, подтверждает совершенно бесспорное обстоятельство - в
России невозможно на должном уровне организовать квалифицированную юридическую помощь,
минуя адвокатское сообщество. Законодатель установил, что адвокатской деятельностью
признается "квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе
лицами, получившими статус адвоката". Понятие квалифицированной юридической помощи
введено Конституцией РФ и гарантировано "каждому" (ст. 48). Известно, что управление
социальными процессами требует крайней осмотрительности; любые же попытки их правового
регулирования таят в себе серьезные опасности, если не основаны на трезвой оценке и просчете
как ближайших, так и отдаленных последствий. Думается, что принятие в ближайшее время
Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" упорядочит
систему оказания бесплатной юридической помощи в стране. В законе достаточно места уделено
как юридическим бюро, так и адвокатуре. Кому будет отдан приоритет в этом вопросе, будут
решать органы государственной власти субъектов РФ. Полагаем, что приоритет будет отдан
адвокатуре как институту гражданского общества, имеющему опыт оказания бесплатной
юридической помощи с 1864 года, когда были приняты уставы уголовного и гражданского
судопроизводства.
Статья 18. Оказание бесплатной юридической помощи адвокатами
Комментарий к статье 18
1. Под юридической помощью личности в научной литературе обычно понимается
осуществляемое средствами юридического характера адресное невластное профессиональное и
организованное содействие реализации прав и свобод личности в целях преодоления проблемной
правовой ситуации и максимально благоприятного удовлетворения ее индивидуальных интересов
<1>. Что же касается ее квалифицированности, то это предполагает оказание юридической
помощи не любым лицом, а квалифицированным специалистом, обладающим специальными
познаниями в области права (юристом). Подтверждением наличия у лица специальных познаний в
области права, его способности оказывать квалифицированную юридическую помощь могут
служить диплом о высшем юридическом образовании и иные документы о юридическом
образовании, а также документы, устанавливающие наличие у данного лица опыта работы по
юридической специальности либо прохождение им соответствующей стажировки <2>.
-------------------------------<1> См.: Невская О.В. Что такое квалифицированная юридическая помощь? // Адвокат. 2004.
N 11.
<2> См.: Панченко В.Ю. Юридическая помощь личности: общетеоретический аспект:
Автореф. дис. ... к.ю.н. Красноярск, 2004.
Проблема оказания первичной юридической помощи в России становится все более острой,
если исходить из того, что взят курс на построение правового государства. Действительно, чем
больше законов, тем сложнее в них разобраться простому человеку. В этих условиях уменьшить
остроту указанной проблемы можно исключительно за счет установления в российском праве
51
высоких квалификационных требований к лицам, оказывающим юридические услуги. Введение
типовых обязательных правил повысит качество услуг (как платных, так и бесплатных) и поможет
преодолеть разобщенность профессионального сообщества.
28 сентября 2011 г. были приняты Единые стандарты оказания первичной
квалифицированной юридической помощи в Московской области, согласно ст. 2 которых под
первичной квалифицированной юридической помощью следует понимать правовое
(юридическое) консультирование по первому обращению физических и юридических лиц о
содействии в реализации их собственных или представляемых прав и свобод, которое исключает
осуществление представительства в судебных и исполнительных органах власти Российской
Федерации <1>.
-------------------------------<1> Единые стандарты оказания первичной квалифицированной юридической помощи в
Московской области, принятые Правлением Ассоциации юристов Московской области 28.09.2011.
Стр. 1.
Вместе с тем наряду с понятием "юридическая помощь" ("квалифицированная юридическая"
помощь") в научно-практическом обороте используются такие термины, как "правовая помощь",
"правовые услуги", "юридические услуги", соотношение между которыми раскрывается
различными исследователями по-разному. Так, по мнению Т.И. Ильиной, понятия "юридическая
помощь", "юридические услуги", а также "правовая помощь" являются разными обозначениями
одного и того же явления, то есть являются синонимами; мнение же о том, что категория
"правовая помощь" охватывает предоставление различного рода благ, в том числе правовых услуг,
является, на ее взгляд, неверным <1>. Следует, однако, оговориться, что соответствующие выводы
обосновываются автором в рамках гражданско-правового исследования.
-------------------------------<1> См.: Ильина Т.И. Обязательства по оказанию правовых услуг в Российской Федерации:
Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2007.
Критические оценки попыток разведения понятий "юридическая помощь" и "юридические
услуги" содержатся и в работах правоведов более широкого профиля, включая Г.М. Резника,
который полагает, в частности, что предложенная в литературе конструкция отличия между
терминами "услуги" и "помощь" по основанию доставления социального блага хотя и не лишена
изящества, но не выдерживает проверки прозой жизни; при этом <1> он обращает внимание на то,
что законодательно между понятиями "юридическая, помощь" и "юридическая услуга" нигде
никаких различий не проводится. Схожую позицию по поводу соотношения названных терминов
занимают и ряд специалистов в области конституционного права. К примеру, Р.Г. Мельниченко в
своей работе "Конституционное право на юридическую помощь" последовательно раскрывает
содержание и признаки понятия "юридическая помощь" через доступ к юридическим благам в
виде юридических услуг <2>. Напротив, В.В. Печерский исходит из нетождественного характера
понятий "юридическая помощь" и "юридическая услуга" <3>. Опираясь на общесоциальные
представления о помощи как таковой, он приходит к выводу, что понятие "юридическая помощь"
образуется совокупностью следующих признаков:
-------------------------------<1> См.: Резник Г.М. К вопросу о конституционном содержании понятия
"квалифицированная юридическая помощь" // Адвокат. 2007. N 4.
<2> См.: Мельниченко Р.Г. Конституционное право на юридическую помощь: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. Волгоград, 2001.
<3> См.: Печерский В.В. Юридическая помощь и юридическая услуга: формирование и
сравнение понятий // Юстиция Беларуси. 2005. N 7.
- воздействие на элементы жизнедеятельности конкретного физического или юридического
лица неблагоприятных факторов, вызывающих угрозу естественного осуществления правового
52
статуса;
- активная профессиональная деятельность юриста, направленная на понимание
сложившейся предконфликтной или конфликтной ситуации, угрожающей нормальному
осуществлению прав и свобод обратившегося физического или юридического лица;
- заключение соглашения на оказание юридической помощи;
- сотрудничество лица, нуждающегося в юридической помощи (истца, ответчика,
потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и т.д.), с избранным им юристом, направленное на
сообщение необходимой для оказания помощи информации, передачу документов, вещественных
и иных доказательств;
- профессиональная тайна как обязательный элемент доверия между юристом и лицом,
нуждающимся в юридической помощи;
- независимость юриста, оказывающего юридическую помощь, от других физических и
юридических лиц;
- жертвенность юриста своими личными интересами;
- наличие особых (в большинстве случаев регулируемых законодательством) средств,
приемов и способов оказания юридической помощи, корпоративных правил профессиональной
деятельности);
- невозможность гарантирования положительного результата при оказании юридической
помощи.
Что же касается юридической услуги, то она вызывается к жизни совершенно другими
жизненными обстоятельствами, в которых отсутствуют признаки конфликтности, столкновение
противоположных интересов. У лица, обратившегося за оказанием юридической услуги,
существует только свой собственный правовой интерес, удовлетворение которого он не может
осуществить самостоятельно, заключающийся, как правило, в желании получить в рамках
консультирования определенную совокупность юридической информации, могущей быть
полезной в той или иной конкретной жизненной ситуации (ожидаемой в будущем,
осуществляемой в настоящем или происшедшей в прошлом). В соответствии с этим под
юридической услугой предлагается понимать деятельность специально управомоченных
субъектов, направленную на доставление физическому или юридическому лицу определенной
совокупности благ юридического характера <1>.
-------------------------------<1> См.: Бондарь О.Н. Квалифицированная юридическая помощь - конституционная
гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ...
канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 25.
2. Принципиально разделяя позицию о несовпадении юридической помощи и юридических
услуг, полагаем, однако, что такое несовпадение не является коренным, что позволяло бы сделать
вывод о самостоятельности, сущностной обособленности данных социально-правовых явлений.
Юридическая помощь как институт находится в неразрывной взаимосвязи с сущностными
характеристиками современного государства, устроенного на принципах господства права,
демократии, уважения и охраны достоинства личности, равенства, справедливости, признания и
защиты прав и свобод человека и гражданина. Она отражает комплекс взаимоотношений между
личностью и государством по поводу обеспечения лицу реальной возможности эффективно
воспользоваться теми социальными благами, доступ к которым опосредован установленным
конституцией и конкретизированным в текущем законодательстве конституционно-правовым
статусом личности <1>.
-------------------------------<1> См.: Бондарь О.Н. Квалифицированная юридическая помощь - конституционная
гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ...
канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 25 - 26.
3. Организация участия адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной
53
юридической помощи в субъекте Российской Федерации осуществляется адвокатской палатой
субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона об адвокатуре адвокатской деятельностью является
квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами,
получившими статус адвоката, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод
и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Адвокатура - это профессиональное
сообщество адвокатов, которое как институт гражданского общества не входит в систему органов
государственной власти и органов местного самоуправления, действует на основе принципов
законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа равноправия
адвокатов. Законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на
Конституции РФ и состоит из Закона об адвокатуре, других федеральных законов, принимаемых в
соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов Правительства РФ и
федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность, а также из
принимаемых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Таким образом,
диспозиция ч. 1 ст. 48 Конституции РФ получила законодательную конкретизацию. Оказывая
юридическую помощь, адвокат выполняет следующие функции:
1) дает консультации и справки по правовым вопросам как в устной, так и в письменной
форме;
2) составляет заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;
3) представляет интересы доверителя в конституционном судопроизводстве;
4) участвует в качестве представителя доверителя в гражданском и административном
судопроизводстве;
5) участвует в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном
судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях;
6) участвует в качестве представителя доверителя в разбирательстве дел в третейском суде,
международном коммерческом арбитраже (суде) и иных органах разрешения конфликтов;
7) представляет интересы доверителя в органах государственной власти, органах местного
самоуправления, общественных объединениях и иных организациях;
8) представляет интересы доверителя в органах государственной власти, судах и
правоохранительных органах иностранных государств, международных судебных органах,
негосударственных органах иностранных государств, если иное не установлено
законодательством иностранных государств, уставными документами международных судебных и
иных органов или международными договорами РФ и т.д.
Представителями организаций, органов государственной власти, органов местного
самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве, судопроизводстве по
делам об административных правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением
случаев, когда эти функции выполняют работники, состоящие в штате указанных организаций,
органов государственной власти и органов местного самоуправления. Адвокат вправе (ч. 3 ст. 6
Закона об адвокатуре):
а) собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе
запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений, а также иных организаций;
б) опрашивать с их согласия лиц, предположительно владеющих информацией, относящейся
к делу, по которому адвокат оказывает юридическую помощь;
в) собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны
вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном российским
законодательством;
г) привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с
оказанием юридической помощи;
д) беспрепятственно встречаться со своим доверителем наедине, в условиях,
обеспечивающих конфиденциальность (в том числе в период его содержания под стражей), без
ограничения числа свиданий и их продолжительности;
54
е) фиксировать (в том числе с помощью технических средств) информацию, содержащуюся в
материалах дела, по которому адвокат оказывает юридическую помощь, соблюдая при этом
государственную и иную охраняемую законом тайну и т.д.
Адвокат не вправе (ч. 4 ст. 6 Закона об адвокатуре):
1) принимать от лица, обратившегося к нему за оказанием юридической помощи, поручение
в случае, если оно имеет заведомо незаконный характер;
2) принимать от лица, обратившегося к нему за оказанием юридической помощи, поручение
в случаях, если он:
- имеет самостоятельный интерес по предмету соглашения с доверителем, отличный от
интереса данного лица;
- участвовал в деле в качестве судьи, третейского судьи или арбитра, посредника, прокурора,
следователя, дознавателя, эксперта, специалиста, переводчика, является по данному делу
потерпевшим или свидетелем;
- состоит в родственных или семейных отношениях с должностным лицом, которое
принимало или принимает участие в расследовании или рассмотрении дела данного лица;
- оказывает юридическую помощь доверителю, интересы которого противоречат интересам
данного лица;
3) занимать по делу позицию вопреки воле доверителя, за исключением случаев, когда
адвокат убежден в наличии самооговора доверителя;
4) делать публичные заявления о доказанности вины доверителя, если тот ее отрицает;
5) разглашать сведения, сообщенные ему доверителем в связи с оказанием последнему
юридической помощи, без согласия доверителя;
6) отказаться от принятой на себя защиты.
Негласное сотрудничество адвоката с органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, запрещается.
Государство как гарант конституционного права на получение квалифицированной
юридической помощи не может стоять в стороне от решения вопроса о том, кто и как такую
помощь оказывает. Однако при этом совершенно понятны опасения тех, кто выступает против
усиления государственного контроля в отношении адвокатуры, тем более что история нам
неоднократно показывала переменчивость в настроении власти по отношению к данному
правовому институту. Многих ученых и практиков не устраивает формулировка п. 6 ст. 17 Закона
об адвокатуре, который дает возможность территориальному органу юстиции влиять на
прекращение статуса адвоката. Существуют опасения, что это может быть использовано
отдельными государственными чиновниками против адвокатов, занимающих принципиальную
позицию при выполнении своих профессиональных обязанностей. Таким образом, по нашему
мнению, следует исключить п. 6 ст. 17 Закона об адвокатуре и дать возможность решать эти
вопросы исключительно адвокатским палатам.
Согласно п. 2.2.5 Отчета Совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации за
период с апреля 2009 г. по апрель 2011 г. в 2009 - 2010 гг. ежегодно около 30 тысяч адвокатов
принимали участие в оказании гражданам Российской Федерации юридической помощи
бесплатно. При этом ими выполнено 1452491 поручение, в соответствии с которыми дано устных
и письменных консультаций по правовым вопросам - 1054925 и составлено документов правового
характера - 258326 <1>.
-------------------------------<1> См.: Отчет Совета Федеральной палаты адвокатов РФ за период с апреля 2009 г. по
апрель 2011 г. // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2011. N 2(32). С. 36.
Адвокаты бесплатно представляли интересы доверителей в гражданском судопроизводстве по 87783 делам, в исполнительном производстве - по 18621 гражданскому делу, в
государственных органах, иных органах и организациях - 13961 раз. В отчетном периоде
юридическую помощь бесплатно у адвокатов получили 327584 малоимущих гражданина, в том
числе:
55
- истцы, по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, 50531, о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, - 7510, о возмещении вреда,
причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, 8828;
- ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны - 52637;
- граждане Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и
пособий - 24316;
- граждане Российской Федерации, пострадавшие от политических репрессий, - 5516;
- несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики, - 5721;
- несовершеннолетние - при рассмотрении судьей материалов о помещении в специальные
учебно-воспитательные учреждения закрытого типа или в центры временного содержания органов
внутренних дел для несовершеннолетних правонарушителей - 10258;
- граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях
социального обслуживания, - 7515;
- лица, страдающие психическими расстройствами, в том числе находящиеся в
психиатрических стационарах, - 6977;
- военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, по вопросам, связанным с
прохождением военной службы, а также по иным основаниям, установленным федеральными
законами, - 4086;
- лица, место жительства которых неизвестно, привлеченные в гражданском
судопроизводстве в качестве ответчика, - 50220;
- иные категории малоимущих граждан, которым оказание бесплатной юридической помощи
предусмотрено законодательством субъектов Российской Федерации, - 93469.
Федеральная палата адвокатов в соответствии с программой сотрудничества Европейского
союза и России участвовала в совместном проекте "Совершенствование доступа к правосудию в
Российской Федерации" (проект ТАСИС). В рамках проекта экспертами ФПА РФ проведены
полномасштабные исследования проблем оказания бесплатной юридической помощи в
Российской Федерации и более углубленно в четырех пилотных регионах (Республика Татарстан,
Чувашская Республика, Рязанская и Самарская области) <1>. Полезным с точки зрения изучения
проблем оказания субсидируемой юридической помощи было участие ФПА РФ в проектах,
реализуемых институтом "Право общественных интересов" (PILI) и Институтом права и
публичной политики.
-------------------------------<1> Результаты исследований опубликованы в сборнике "Доступность квалифицированной
юридической помощи (материалы исследования)". М.: Юрист, 2009.
В составе рабочей группы, образованной Министерством юстиции РФ по поручениям
высшего руководства Российской Федерации, Федеральная палата адвокатов приняла активное
участие в подготовке законопроекта "О бесплатной юридической помощи в Российской
Федерации", предусматривающего существенное расширение категорий граждан, имеющих право
на получение бесплатной юридической помощи, и увеличение объема этой помощи <1>.
-------------------------------<1> См.: Отчет Совета Федеральной палаты адвокатов РФ за период с апреля 2009 г. по
апрель 2011 г. // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2011. N 2(32). С. 36.
Квалификационные комиссии созданы во всех адвокатских палатах и накопили
значительный опыт приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение
статуса адвоката, богатую дисциплинарную практику в связи с рассмотрением жалоб на действия
(бездействие) адвокатов <1>.
-------------------------------<1> В 2009 - 2010 гг. квалификационные комиссии рассмотрели 12981 (за прошлый отчетный
период - 12147) заявление претендентов на присвоение статуса адвоката, допустили к сдаче
56
квалификационного экзамена 11972 (11325) претендента и присвоили статус адвоката 8229 (8041)
претендентам (68,74%).
Сегодня существуют и другие возможности влияния государства в лице его органов на
адвокатуру и адвокатскую деятельность. Вопрос в том, насколько часто государство прибегает к
использованию имеющихся возможностей. Например, в ходе диссертационного исследования
было установлено, что, ссылаясь на законодательную неурегулированность, делаются
многочисленные попытки внесения поправок в Закон об адвокатуре, в который уже неоднократно
вносились изменения и дополнения (в частности, от 28 октября 2003 г. N 134-ФЗ, от 22 августа
2004 г. N 122-ФЗ, от 20 декабря 2004 г. N 163-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, от 3 декабря 2007
г. N 320-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ).
По словам Президента Федеральной палаты адвокатов РФ Е.В. Семеняко, проблема,
связанная с поправками к Закону об адвокатуре, вышла на первый план <1>. И действительно,
разве адвокатское сообщество могло остаться в стороне, после того как было предложено: 1)
разрешить территориальным органам государственной регистрации запрашивать от совета
адвокатской палаты справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений,
относящихся к уставной сфере деятельности, то есть фактически доступ к адвокатскому досье,
которое является адвокатской тайной; 2) запретить адвокатам заниматься предпринимательской
деятельностью, а также любой, кроме адвокатской, оплачиваемой деятельностью, за исключением
научной, преподавательской и иной творческой деятельности; 3) ужесточить порядок выдачи
ордеров, передав эту функцию органам юстиции, и т.д. Еще в 2003 г. депутаты Государственной
Думы Федерального Собрания РФ И.Ю. Артемьев и С.В. Иваненко внесли в Государственную
Думу РФ законопроект о дополнении ст. 31 Закона об адвокатуре, обязывающий адвокатские
палаты организовывать незамедлительное оказание юридической помощи подозреваемым и
обвиняемым при их задержании. Законопроект был отклонен Государственной Думой (далее Дума) в 2004 г. Те же депутаты внесли в Думу законопроект о дополнении ст. 6 Закона об
адвокатуре перечнем из 20 пунктов (на трех страницах), когда адвокату необходимо было
постоянно подтверждать свои полномочия ордерами. Законопроект также был отклонен Думой в
2005 г. В 2004 г. депутат Думы А.Н. Волков внес в Думу законопроект об исключении части 3 из
статьи 8 Закона об адвокатуре, запрещающей без судебного решения проводить оперативнорозыскные мероприятия, следственные действия в отношении адвоката и использовать в качестве
доказательств обвинения сведения, предметы и документы, входящие в производство адвоката по
делам его доверителей. Впоследствии законопроект был отозван самим автором.
-------------------------------<1> Из выступления участников съезда (Третий Всероссийский съезд адвокатов, прошедший
5 апреля 2007 г.) // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2007. N 2 (16). С. 6.
Законодательное Собрание Еврейской автономной области внесло в Думу законопроект об
изменении статьи 20 Закона об адвокатуре с целью "установления государственного контроля за...
адвокатами". Законопроект также был отклонен Думой в 2005 г. В том же году депутат Госдумы
РФ В.И. Черепков внес в Думу законопроект об изменении ст. 49 УПК РФ, предусматривающий
допуск в качестве защитников по уголовным делам любых лиц, выбранных самими обвиняемыми,
а не только адвокатов. Законопроект был отклонен Думой в 2006 г. Депутаты Думы РФ В.И.
Алкснис, С.Н. Бабурин, И.К. Викторов, С.А. Глотов, А.Н. Грешневиков, И.В. Савельева, А.В.
Фоменко в 2006 г. внесли в Думу законопроект о присвоении статуса адвоката без сдачи экзамена
лицам с учеными степенями по юридической специальности. Законопроект впоследствии был
отозван самими авторами.
В том же 2006 году депутаты В.В. Гребенников, А.В. Митрофанов и другие внесли в Думу
законопроект, который "во многом ставит адвокатуру в зависимость от контролирующих
государственных органов" <1>.
-------------------------------<1> Шаров Г.К. Адвокатура на рынке юридических услуг // Доклады участников
57
Конференции адвокатов России, прошедшей 24 - 26 августа 2006 г. // Вестник Федеральной
палаты адвокатов РФ. 2006. N 3 (13). С. 44.
Адвокатское сообщество, что вполне закономерно, отрицательно отнеслось к тенденциям
усиления государственного влияния на адвокатуру и попыткам вмешательства в ее деятельность
<1>. В частности, Президент Федеральной палаты адвокатов РФ Е.В. Семеняко заявил, что
поправки нарушают баланс между адвокатурой и государством и ставят под сомнение
неотъемлемые атрибуты адвокатуры, ее "три кита": независимость, корпоративность и
самоуправление <2>. Комментируя поправки, Г.Б. Мирзоев высказал свою обеспокоенность по
поводу постоянных попыток "размыть концепцию закона через различного рода подзаконные
акты и эксперименты" <3>, а по поводу выдачи ордеров отметил, что если "чиновник будет иметь
отношение к ордерам, это будет означать конец адвокатуре" <4>.
-------------------------------<1> Царитов А. Минюст вышел на защиту. Новый законопроект усилит контроль за
адвокатами // Российская газета (Право). 2007. 21 марта. N 57 (4320).
<2> ФПА РФ в СМИ. Поправки с запасом // www.advpalata.ru.
<3> Доклад Президента ГРА РФ Г.Б. Мирзоева на 5-ом очередном съезде ГРА о работе
исполкома Гильдии за период 2003 - 2006 гг. // Вестник адвокатской палаты. 2007. N 11 - 12.
<4> Мирзоев Г.Б. Независимость под угрозой // ЭЖ-Юрист. 2006. N 49.
Еще более разрушительной, по мнению Г.Б. Мирзоева, является попытка "поправить"
Федеральный закон об адвокатуре Постановлением Правительства РФ от 16.02.2005 N 82, которое
в нарушение требований положения о соблюдении адвокатской тайны обязывает адвокатов
информировать Федеральную службу по финансовому мониторингу РФ о сделках своих
доверителей... А теперь с чьей-то "легкой" руки адвоката унизили еще больше, сделали чуть ли не
изгоем. Кому-то в голову пришла мысль, чтобы родственники адвоката не могли занимать
судейские и прокурорские посты. Эта дискриминация почище расовой" <1>.
-------------------------------<1> Доклад Президента ГРА РФ Г.Б. Мирзоева на 5-ом очередном съезде ГРА о работе
исполкома Гильдии за период 2003 - 2006 гг. // Вестник адвокатской палаты. 2007. N 11 - 12.
Подлинной целью поправок, по мнению Г.М. Резника, принимавшего непосредственное
участие в экспертизе законопроекта, "является превращение адвокатуры в структуру, тотально
подчиненную государственному контролю, и уравнивание статуса госслужащего и адвоката.
Законопроект фактически уничтожает корпоративную независимость адвокатуры и ставит этот
институт гражданского общества под государственный контроль, что абсолютно недопустимо"
<1>. А.Г. Кучерена отмечает, что "в нашем государстве всегда есть горячие головы, которые хотят
прижать адвокатуру к ногтю" <2>. "Поскольку объяснить инициативу депутатов с точки зрения
здравого смысла весьма проблематично, видимо, стоит задаться сакраментальным вопросом: кому
это выгодно?" Именно так обозначил проблему председатель президиума коллегии адвокатов
"Бинецкий и партнеры" Алексей Бинецкий <3>.
-------------------------------<1> Резник Г.М. Адвокатов превращают в дрожащих кроликов // www.advpalata.ru.
<2> Выступление А.Г. Кучерены // Материалы научно-практической конференции,
приуроченной ко Дню российской адвокатуры // www.ng.ru.
<3> Поправки с запасом. Федеральная палата адвокатов РФ в СМИ // www.advpalata.ru.
Руководство ФПА РФ также неоднократно выступало против такого рода нововведений и
поправок, отмечая, что нынешний Закон об адвокатуре вполне соответствует новым реалиям
времени <1>. По нашему мнению, отношение всего адвокатского сообщества в России к такого
рода поправкам в Закон об адвокатуре единодушное и крайне отрицательное.
-------------------------------58
<1> Интервью с президентом ФПА РФ Семеняко Е.В. Права и проблемы адвокатов // Радио
Свобода. Эфир от 17 августа 2006 г.
Вышеперечисленные поправки в первую очередь нарушают независимость и самоуправление
адвокатуры. На наш взгляд, в случае принятия этих поправок есть опасность нарушения баланса
взаимоотношений адвокатуры и государства в сторону усиления властных полномочий
последнего. В частности, запрет адвокату заниматься предпринимательской деятельностью.
Необходимо отметить, что вопрос о возможности адвокату заниматься коммерческой
деятельностью всегда был одним из самых острых и спорных. Одни считают, что нельзя этим
заниматься ни при каких обстоятельствах, другие считают наоборот, что можно. Безусловно, как
установлено в диссертационном исследовании, адвокатская деятельность не является
предпринимательской, но почему адвоката как гражданина, не являющегося государственным
служащим, хотят ограничить в его конституционных правах, не совсем понятно.
Как правило, подобное ограничение относится к деятельности государственных служащих,
при этом государство гарантирует им заработную плату и другие социальные гарантии и льготы
как во время работы, так и после ухода на пенсию, в то время как на адвоката это не
распространяется. Таким образом, по мнению некоторых теоретиков и практиков, получается, что
запрет на занятие предпринимательской деятельностью адвокатом - явление с государственной
точки зрения нормальное, а создание благоприятных условий для его деятельности и обеспечение
работой - проблема самого адвоката и адвокатуры. По нашему мнению, данное положение
отрицается большинством адвокатского сообщества. Непонятно также утверждение некоторых
оппонентов, что занятие предпринимательской деятельностью может создать коррупционные
предпосылки в работе адвоката. Полагаем, что устанавливать в Законе об адвокатуре запрет на
занятие предпринимательской деятельностью нецелесообразно, тем более что в Кодексе
профессиональной этики адвоката этот вопрос вполне разрешен. Так, согласно п. 3 ст. 9 Кодекса
адвокат не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью в форме непосредственного
(личного) участия в процессе реализации товаров, выполнения работ или оказания услуг.
4 - 5. Не менее опасной законодательной инициативой является предложение Министерства
юстиции РФ о наделении его органов полномочиями требовать от адвокатов по заявлениям и
жалобам доверителей раскрытия сведений, содержащихся в адвокатских производствах.
Адвокатское производство составляет адвокатскую тайну, следовательно, обеспечение доступа к
нему нарушит одну из важнейших гарантий адвокатской деятельности. Законодатель объясняет
эту инициативу стремлением защитить права граждан Российской Федерации и их самих от
недобросовестных и неквалифицированных адвокатов. Однако именно адвокатская тайна является
основой доверительного отношения клиента к адвокату. Тем самым, по нашему мнению, такая
поправка направлена на подрыв независимости и самоуправляемости адвокатуры, а главное - на
утрату доверия общества к данному правовому институту.
По мнению В.В. Гошуляка, с которым трудно не согласиться, недостаточный уровень
исследования права на квалифицированную юридическую помощь привел к тому, что в научной и
учебной литературе в области конституционного права и законодательства не выработано даже
само понятие данного права <1>. Исследователями оно связывается главным образом только со
случаями обращения в суд <2>. И получить юридическую помощь, следовательно, можно, только
обратившись к адвокату <3>.
-------------------------------<1> См.: Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России.
М.: Альфа-М, 2005. С. 132 - 133.
<2> См., напр.: Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999. С. 45 61; Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 93 - 115; Ковешников Е.М., Марченко
М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М.:
Норма, 1999. С. 123 - 190.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Конституции Российской Федерации Г.Д. Садовниковой включен в
59
информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006 (издание 3-е, исправленное и
дополненное).
<3> См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации:
Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 230; Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции
Российской Федерации. М.: Юрайт, 2001. С. 127.
Согласиться с такой точкой зрения можно лишь с определенными оговорками. Да,
действительно, юридическая помощь особенно важна для человека, обратившегося в суд, или
тогда, когда его задерживают представители правоохранительных органов по подозрению в
совершении преступления. Нередко такие подозрения в совершении преступления оказываются
неоправданными, а следственные органы действуют, нарушая права и свободы человека <1>.
Участие адвоката на ранних стадиях уголовного процесса, хотя и затрудняет в определенной
степени расследование дел, тем не менее призвано помочь человеку доказать невиновность и
обеспечить проведение следственных действий со строгим соблюдением закона. В гражданском и
арбитражном процессе адвокат не только осуществляет представительство, но и оказывает
юридическую помощь и осуществляет защиту нарушенных и оспариваемых прав и законных
интересов обратившегося <2>.
-------------------------------<1> См.: Стецовский Ю.И. Право на свободу и личную неприкосновенность: нормы и
действительность. М.: Дело, 2000. С. 42.
<2> См.: Чайка Ю.Я. Адвокатура: проблемы и перспективы // Бюллетень Министерства
юстиции Российской Федерации. 1999. N 10. С. 49.
Однако такое понимание права на квалифицированную юридическую помощь нам
представляется несколько узким. В данном случае оно сводится только при обращении граждан к
адвокату. Фактически, как справедливо указывает В.В. Гошуляк, ставится знак равенства между
правом на квалифицированную юридическую помощь и адвокатской деятельностью. Закон об
адвокатуре (ч. 1 ст. 1) также подразумевает под адвокатской деятельностью квалифицированную
юридическую помощь <1>. В нем указан только один субъект права, который может оказывать
юридическую помощь, а квалифицированная юридическая помощь выступает не как право
граждан, а как деятельность адвокатуры, и с этой точки зрения Закон нуждается в корректировке
<2>, поскольку регулирует адвокатскую деятельность и организационно-правовые формы
оказания адвокатской помощи в случае, если физические и юридические лица пользуются правом
на обращение к адвокату.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
<2> См.: Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России.
М.: Альфа-М, 2005. С. 132.
Между тем право на обращение к адвокату не является базовым, основным,
конституционным. Оно производно от конституционного права на получение квалифицированной
юридической помощи. Следовательно, конституционное право на юридическую помощь шире,
чем право на помощь адвоката <1>. Юридическую помощь могут оказывать и представители, не
являющиеся адвокатами, но имеющие юридическое образование: нотариусы, юристы. В
юридической помощи граждане нуждаются не только в случаях обращения в суд или в случаях
задержания по подозрению в совершении преступления, но и в обыденной жизни, когда требуется
удостоверить какое-либо имущественное право, сделку, защитить права и законные интересы
путем совершения нотариальных действий, получить юридическую консультацию, выбрать
вариант поведения с учетом действующего законодательства и т.п. Все это входит в понятие права
граждан на получение квалифицированной юридической помощи <2>.
-------------------------------<1> См.: Гошуляк В.В. Там же. С. 132 - 133.
60
<2> См.: Смагин Г.А. Конституционно-правовые вопросы оказания юридической помощи в
Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. М., 2004. С. 4 - 5.
Таким образом, под конституционным правом на получение квалифицированной
юридической помощи следует понимать право каждого на обращение к адвокату, нотариусу,
юристу, государственному, муниципальному или иному органу за получением юридической
консультации, за защитой нарушенных прав, за юридическим закреплением субъективных прав и
предупреждением их возможного нарушения в будущем. В научных исследованиях имеются и
другие определения этого права. Так, например, А.Г. Манафов сводит конституционное право на
получение квалифицированной юридической помощи только к обладанию человеком социальным
благом - юридическими знаниями, умением и навыками, позволяющими ему эффективно
защищать и отстаивать свои права и законные интересы <1>. Между тем юридические знания,
умение и навыки являются итогом реализации конституционного права на получение
квалифицированной юридической помощи и не раскрывают существа этого права.
-------------------------------<1> См.: Манафов А.Г. Конституционное право на квалифицированную юридическую
Помощь в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 6.
6 - 7. Адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной
юридической помощи, оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь на основании
соглашения, заключаемого в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 31 мая 2002 года
N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".
Право на получение юридической помощи, как уже указывалось выше, закреплено в ч. 1 ст.
48 Конституции РФ. Анализ этой статьи показывает, что это право является правом каждого
человека. Оно принадлежит и гражданам страны, и иностранцам, и лицам без гражданства. Кроме
того, право на квалифицированную юридическую помощь, в том числе бесплатную, гарантируется
государством. Факт закрепления права на юридическую помощь в Конституции РФ делает это
право основным, конституционным, подлежащим конституционному регулированию и
конкретизации в других отраслях права, главным образом материального, гражданского,
уголовного и процессуального. Попытаемся проанализировать содержание и нормативный
характер права на получение квалифицированной юридической помощи в конституционном
праве. При этом обратим особое внимание на следующие принципиально важные положения,
которые относят данное право к предмету правового регулирования в конституционном праве
<1>.
-------------------------------<1> См., напр.: Кучерена А.Г. Роль адвокатуры в становлении гражданского общества в
России. М., 2002. С. 7; Смоленский М.Б. Адвокатура в Российской Федерации. СПб.:
Юридический центр Пресс, 2003.
Во-первых, конституционное право на квалифицированную юридическую помощь входит в
правовой институт основных прав и свобод человека и гражданина, который лежит в основе
правового статуса личности. В научной литературе под ним понимается единство прав, свобод и
обязанностей человека <1>. Поэтому право на получение квалифицированной юридической
помощи в числе других основных прав и свобод составляет основу правового статуса личности и
как конституционное право обладает наивысшей юридической силой и подлежит особой защите.
-------------------------------<1> См., напр.: Общая теория прав человека. М.: Норма, 1996. С. 28; Воеводин Л.Д.
Юридический статус личности в России. М.: Изд-во МГУ, 1997. С. 61.
Во-вторых, норма Конституции РФ о праве на квалифицированную юридическую помощь
носит учредительный характер. Это право вытекает из самого законодательного акта. Конституция
61
Российской Федерации не просто признала это право как реально существующее, а учредила его и
закрепила в позитивистской трактовке: "каждому гарантируется". В первом случае применяется
другая формулировка: "каждый имеет право".
В-третьих, особенность закрепления права личности на квалифицированную юридическую
помощь в том, что это закрепление проведено материальной конституционной нормой. Эта
особенность вытекает из общего характера конституционного регулирования основных прав и
свобод человека и гражданина. Конституционное право на получение квалифицированной
юридической помощи есть объективное право. Оно следует из содержания Конституции
Российской Федерации и является одним из слагаемых общего правового статуса человека. Факт
установления в законе объективного права свидетельствует о том, что если закон сам не
определяет ограничений в этом праве, то оно становится абсолютным правом. Ведь объективное
право не может приносить вреда личности и конституционному строю государства. Вред может
приносить пользование этими правами, т.е. субъективное право. Поэтому именно субъективное
право в отличие от объективного должно иметь пределы своего осуществления. Субъективное
право есть право-действие, а объективное право - это закрепленное в законе абстрактное право.
Некоторые исследователи такое право называют "правом на право" <1>, подчеркивая тем самым
природные основы естественного права, которое признано в Российской Федерации на
конституционном уровне. Объективное право не зависит от воли отдельных индивидов и не
приурочено к какому-либо определенному субъекту <2>. Тем самым объективное право (система
норм) отличается от права в субъективном смысле (субъективное право) как права (правомочия)
того или иного участника (субъекта) правоотношения <3>. Изложенное позволяет сделать вывод о
том, что закрепленное в Конституции РФ право на квалифицированную юридическую помощь в
объективном смысле является абсолютным, а в субъективном смысле имеет свои пределы и не
может быть абсолютным, как и любое другое субъективное право <4>.
-------------------------------<1> См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 665 666.
<2> См.: Чайка Ю.Я. Адвокатура: проблемы и перспективы // Бюллетень Министерства
юстиции Российской Федерации. 1999. N 10. С. 48.
<3> См.: Байтин М.И. Сущность права. Современное нормативное правопонимание на грани
двух веков. Саратов: СГАП, 2001. С. 63.
<4> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 26.
Адвокаты направляют в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации отчет об
оказании ими бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной
юридической помощи. Форма отчета и сроки его представления утверждаются уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти.
Конституционная норма о праве граждан на квалифицированную юридическую помощь
носит не конкретно-регулятивный, а общерегулятивный характер. Конституция РФ является
Основным Законом страны, учредительным правовым актом, который в силу этого не может
ставить своей целью конкретное правовое регулирование отношений, связанных с реализацией
права человека на квалифицированную юридическую помощь. Это задача других отраслей права,
которые, закрепляя правовые средства реализации данного права, опираются на конституционные
нормы. Субъектами права на юридическую помощь в конституционном праве выступают
гражданин и государство <1>. Народ, социальные общности, Российская Федерация и субъекты
Федерации не могут быть субъектами этого права. Народ и социальные общности не могут
выступать субъектом этого права в силу того, что оно реализуется каждым индивидуально и не
принадлежит к числу коллективных прав, т.е. тех, которые отдельный индивид самостоятельно
реализовать не может, а осуществляет их в составе коллектива или социальной общности.
Российская Федерация и ее субъекты не могут быть субъектами этого права потому, что
реализация этого индивидуального права порождает конкретные правоотношения между
гражданином и государственным органом, а не государством в целом либо его субъектом <2>.
62
Поэтому в нашем случае под государством следует понимать органы государственной власти,
которые обязаны гарантировать гражданам осуществление их конституционного права на
юридическую помощь. Процессуальные нормы института прав и свобод, включая право на
получение квалифицированной юридической помощи, содержатся в гражданском
процессуальном, уголовном процессуальном, административном и иных отраслях права <3>.
-------------------------------<1> См.: Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России.
М.: Альфа-М, 2005. С. 134 - 135.
<2> См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.:
ЮНИТИ, 2002. С. 119.
<3> См.: Смагин Г.А. Конституционно-правовые вопросы оказания юридической помощи в
Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. М., 2004. С. 5.
2 июля 2008 г. вступила в силу правовая норма, в связи с принятием статьи 17.1
Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которой
договоры аренды, договоры безвозмездного пользования, доверительного управления
имуществом, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в
отношении государственного или муниципального имущества, могут быть заключены только по
результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. Данная
правовая норма принята без учета государственной политики в сфере адвокатуры и без учета
мнения представителей органов адвокатского самоуправления. В результате органы
государственной власти субъектов РФ и муниципальные органы власти выставляют на торги,
конкурсы и аукционы помещения, длительное время арендуемые адвокатскими образованиями.
Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения движимого
имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или
в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего
предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации" был также принят без учета государственной политики в сфере адвокатуры и мнения
адвокатского сообщества. Указанные законодательные акты поставили адвокатов в худшие
условия по сравнению с юристами-предпринимателями, которые приобрели право льготной
внеконкурсной аренды государственных и муниципальных помещений (подробнее см. письмо
Федеральной антимонопольной службы от 2 сентября 2008 г. N ИА/22018), а также право их
выкупа субъектами малого и среднего предпринимательства по символической нерыночной
стоимости.
В отличие от адвокатов юристы-предприниматели не обременены обязанностями по
оказанию бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации. В остальном характер деятельности адвокатов и юристов не отличается,
однако последние на рынке оказания правовых услуг получили значительные конкурентные
преимущества. Оказание адвокатами квалифицированной юридической помощи гражданам
Российской Федерации бесплатно не включено в набор социальных услуг, перечисленных в ст. 6.2
Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи". Это
привело к тому, что адвокатам, участвующим в качестве защитников в уголовном
судопроизводстве по назначению и в оказании бесплатной юридической помощи малоимущим
гражданам, отказывают в предоставлении государственной или муниципальной помощи, которая
может предоставляться в виде льготной аренды государственных и муниципальных помещений и
арендной платы в соответствии со ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции", если по
закону такая деятельность осуществляется в целях социального обслуживания населения.
8 - 9. Норма о праве на юридическую помощь в Конституции РФ является
правонаделительной, устанавливая позитивное юридическое право. Правоохранительные нормы в
Конституции РФ также имеются и служат целям гарантирования, охраны и защиты всех
конституционных прав и свобод и направлены на регламентацию мер юридической
63
ответственности <1>. Конституционная норма о праве на квалифицированную юридическую
помощь носит не обязывающий характер, а только управомочивающий. Очевиден также ряд
гарантирующих норм, касающихся всех прав и свобод граждан. Это связано с тем, что
государство, способствуя формированию гражданского общества в России, стремится
предоставить человеку максимальную степень свободы, и дает человеку право самому принимать
решение об использовании или неиспользовании конституционного права. В данном случае
определяющее значение имеет общая правовая культура населения, повышению которой в
Российской Федерации в настоящее время не уделяется еще должного внимания.
-------------------------------<1> См.: Чайка Ю. Адвокатура: проблемы и перспективы // Бюллетень Министерства
юстиции Российской Федерации. 1999. N 10. С. 48.
Адвокатская палата субъекта Российской Федерации в порядке, установленном нормативным
правовым актом субъекта Российской Федерации, направляет в уполномоченный орган
исполнительной власти субъекта Российской Федерации ежегодный доклад и сводный отчет об
оказании адвокатами бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы
бесплатной юридической помощи. Форма сводного отчета утверждается уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти.
Как писал Е.В. Васьковский, занятие адвокатурой должно быть дозволено в силу принятой
нами системы относительной свободы всем гражданам, удовлетворяющим известным, заранее
установленным в законе условиям. Эти условия могут быть трех родов: юридические, умственные
и нравственные <1>.
-------------------------------<1> См.: Васьковский Е.В. Организация адвокатуры. В двух томах. Том 1. СПб.: Типография
П.П. Сойкина, 1893.
Что касается первых, то они сводятся к процессуальной дееспособности: только тот, кто
имеет право вести свои дела, может принимать на себя и защиту чужих. Это положение настолько
ясно, что не нуждается в пояснениях и доказательствах. Из него вытекает, что адвокатурой не
могут заниматься: 1) несовершеннолетние, 2) состоящие под опекой по какому бы то ни было
поводу (вследствие расточительства, безумия и т.п.), 3) лишенные всех прав состояния и 4)
несостоятельные должники <1>.
-------------------------------<1> См.: Фон-Резон. О дисциплинарном праве // Журнал гражданского и уголовного права.
1889. N 9. С. 2.
Обучение и подготовка юристов, особенно адвокатов, всегда были вопросами сложными,
требующими как материальных, так и интеллектуальных затрат. Подготовить настоящего адвоката
могут только люди, самостоятельно занимающиеся практикой, знающие о судебной деятельности
не понаслышке. Особенно актуальна эта задача для России. История российского
законодательства "на бумаге" уже имела хорошие законы, остававшиеся, к сожалению, не всегда
применимыми и нереализовавшими заложенный в них потенциал. Изменение этой печальной
традиции и установление власти закона - это актуальная задача современного Российского
государства, для решения которой государство должно прежде всего подготовить
высококвалифицированных юристов <1>. Воспитание юристов, понимающих и успешно
применяющих законодательство, имеющих высокую планку правосознания, в какой-то мере
подготовит общество к построению правового государства. Разумеется, наиболее важны
работники судебных органов и адвокатуры. Но чтобы вершить правосудие, требуется, кроме того,
хорошая подготовка и других государственных служащих. Все они должны быть воспитаны в
духе служения объективной истине, интересам опирающегося на закон правосудия. Им
непозволительно руководствоваться никакими конъюнктурными интересами. Воспитание нового
поколения таких людей - важная задача, решение которой может занять десятилетия <2>. Е.В.
64
Васьковский писал об этом более 100 лет тому назад. Этот вопрос чрезвычайно важен и сегодня.
-------------------------------<1> См.: Lewis G.C. A treatise on the methods of observation and reasoring in polities, 1852.
<2> См.: Васьковский Е.В. Организация адвокатуры: В двух томах. СПб.: Типография П.П.
Сойкина, 1893. Том 1.
Как уже указывалось выше, норма о праве на юридическую помощь в Конституции РФ 1993
г. является правонаделительной, устанавливая позитивное юридическое право. В Конституции РФ
правоохранительные нормы также указаны, и они служат целям гарантии, охраны и защиты всех
конституционных прав и свобод. Конституционная норма о праве на квалифицированную
юридическую помощь носит не обязывающий характер, а только управомочивающий. Очевиден
также ряд гарантирующих норм, касающихся всех прав и свобод. Это связано с тем, что
государство, способствуя формированию гражданского общества в России, стремится
предоставить человеку максимальную степень свободы и дает человеку право самому принимать
решение об использовании или неиспользовании конституционного права. В последнем случае
определяющее значение имеет общая правовая культура населения, повышению которой в
Российской Федерации в настоящее время не уделяется должного внимания.
"Несмотря на то что адвокатура не входит в систему органов государственной власти и
местного самоуправления, представляется, что задачи, возложенные на нее, имеют
государственное значение и отражают публичный интерес общества" <1>. По мнению президента
Адвокатской палаты города Москвы Г.М. Резника, исполнительная власть вообще не должна
иметь никаких односторонних властно-распорядительных полномочий в отношении адвокатуры
<2>. Закон об адвокатуре регламентирует отношения адвокатуры и государства. В пункте 3 статьи
3 Закона об адвокатуре содержатся конкретные требования, обязывающие органы
государственной власти, в целях обеспечения доступности для населения юридической помощи и
содействия адвокатской деятельности, обеспечить гарантии независимости адвокатуры,
осуществлять финансирование деятельности адвокатов, оказывающих помощь гражданам России
бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также при
необходимости выделять адвокатским образованиям служебные помещения и средства связи.
-------------------------------<1> См.: Кучерена А.Г. Роль адвокатуры в становлении гражданского общества в России. М.:
PENATES-Пенаты, 2002. С. 58.
<2> См.: Резник Г.М. Закон об адвокатуре как жертва конфликта интересов // СПС
"КонсультантПлюс"; Российская юстиция. 1998. N 3.
Закрепленная Законом об адвокатуре независимость адвокатуры от власти предполагает
партнерские отношения с государством, как это принято практически во всех цивилизованных
странах. Более того, согласно ст. 72 Конституции РФ адвокатура находится в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, взаимоотношения
между адвокатурой и представителями власти имеют принципиальное значение.
Институт адвокатуры существует в тесном взаимодействии с органами юстиции, которые
осуществляют следующие полномочия в сфере организации адвокатуры:
- территориальный орган юстиции ведет реестр адвокатов субъектов Российской Федерации
и ежегодно не позднее 1 февраля направляет в адвокатскую палату копию регионального реестра,
а также уведомляет адвокатскую палату соответствующего субъекта Российской Федерации о
внесении изменений в региональный реестр в десятидневный срок со дня внесения указанных
изменений. Порядок ведения региональных реестров определяется федеральным органом юстиции
(ст. 14 Закона об адвокатуре);
- адвокаты иностранных государств, осуществляющие адвокатскую деятельность на
территории Российской Федерации, регистрируются федеральным органом юстиции в
специальном реестре, порядок ведения которого определяется Правительством Российской
Федерации (п. 6 ст. 2 Закона об адвокатуре);
65
- форма ордера и удостоверения адвоката утверждается федеральным органом юстиции (п. 2
ст. 6 и п. 2 ст. 15 Закона об адвокатуре);
- территориальный орган юстиции, располагающий сведениями об обстоятельствах,
являющихся основаниями для прекращения статуса адвоката, направляет представление о
прекращении статуса в адвокатскую палату. В случае если совет адвокатской палаты в
трехмесячный срок со дня поступления такого представления не рассмотрел его, территориальный
орган юстиции вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении статуса адвоката (п. 6 ст. 17
Закона об адвокатуре).
По нашему мнению, государство, учитывая саму природу адвокатуры, не должно
осуществлять жесткий контроль над ней. Государство должно направлять деятельность
адвокатуры, создавать благоприятные условия для плодотворной работы, в том числе и правовые.
Также важно чтобы нормы закона о контрольных функциях государства были четко прописаны и
не допускали расширительного вольного толкования. То есть, осуществляя эти полномочия
органы юстиции да и все другие органы государственной власти не должны нарушать
независимость и самоуправляемость адвокатуры. В качестве дополнительных аргументов в пользу
эффективной работы адвокатской корпорации приведем данные из Отчета Совета ФПА РФ за
период с апреля 2009 г. по апрель 2011 г. <1>. Согласно п. 1.2 этого Отчета численность
адвокатуры за два года увеличилась на 2758 человек и составляет около 65 тысяч адвокатов, из
которых 172 являются заслуженными юристами Российской Федерации, 192 имеют ученую
степень доктора юридических наук, 1547 - кандидаты юридических наук. По состоянию на 1
января 2011 г. в России учреждено и действует 21305 адвокатских образований, в том числе 3389
коллегий адвокатов, имеющих 876 филиалов, 369 адвокатских бюро, 17462 адвокатских кабинета,
85 юридических консультаций.
-------------------------------<1> См.: Отчет Совета ФПА РФ за период с апреля 2009 г. по апрель 2011 г. // Вестник
Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2011. N 2(32). С. 35 - 38.
В соответствии с установленными полномочиями Совет ФПА РФ обеспечивал
представительство и защиту интересов адвокатского сообщества и отдельных адвокатов в
отношениях с государственной властью, осуществлял координацию деятельности адвокатских
палат по вопросам адвокатской деятельности и адвокатуры, содействовал повышению уровня
оказываемой адвокатами юридической помощи, решал иные задачи, возложенные на него
законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре и Всероссийским съездом
адвокатов. За два года при необходимом кворуме Совет ФПА РФ провел 12 заседаний, на которых
рассмотрел около 100 вопросов. Информация о принятых решениях оперативно направлялась в
адвокатские палаты. Кроме того, информирование о деятельности Совета ФПА РФ
осуществлялось информационным бюллетенем "Вестник Федеральной палаты адвокатов
Российской Федерации", "Новой адвокатской газетой", журналом "Российский адвокат" и через
интернет-сайт ФПА РФ.
В заседаниях Совета ФПА наряду с членами Совета принимали участие представители
адвокатских палат более чем 24 субъектов Российской Федерации. К числу важных решений
Совета ФПА РФ следует отнести принятие:
- рекомендаций по обеспечению адвокатской тайны и гарантий независимости адвоката при
осуществлении адвокатами профессиональной деятельности;
- методических рекомендаций по ведению адвокатского производства;
- порядка изменения адвокатом членства в адвокатской палате одного субъекта Российской
Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации и
урегулирования некоторых вопросов реализации адвокатом права на осуществление адвокатской
деятельности на территории РФ;
- рекомендаций Научно-консультативного совета при ФПА РФ адвокатам по
взаимодействию со средствами массовой информации;
- нового Перечня вопросов для включения в экзаменационные билеты при приеме
66
квалификационного экзамена от лиц, претендующих на приобретение статуса адвоката;
- правил принятия решений квалификационных комиссий и решений советов адвокатских
палат в случае равенства голосов при голосовании <1>.
-------------------------------<1> См.: Отчет Совета ФПА РФ за период с апреля 2009 г. по апрель 2011 г. // Вестник
Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2011. N 2(32). С. 36.
Все это свидетельствует о том, что органы адвокатского самоуправления сами способны
эффективно, с пользой для граждан и государства, решать вопросы, связанные с защитой прав
человека и оказанием квалифицированной юридической помощи. Согласно Резолюции V
Всероссийского съезда адвокатов от 26 апреля 2011 г. "Об отношении к либерализации уголовного
наказания в Российской Федерации" <1> гуманизация законодательства в сфере уголовного права
отвечает международным правовым стандартам и позволит установить разумный баланс между
защитой членов общества от преступлений и дифференциацией ответственности лиц,
совершивших преступление.
-------------------------------<1> См.: Резолюция V Всероссийского съезда адвокатов от 26 апреля 2011 г. "Об отношении
к либерализации уголовного наказания в Российской Федерации" // Вестник Федеральной палаты
адвокатов Российской Федерации. 2011. N 2(32). С. 67 - 68.
7 марта 2011 г. принят Федеральный закон N 26-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный
кодекс Российской Федерации", направленный на либерализацию уголовного наказания за
нетяжкие преступления и частично за преступления средней тяжести. По 68 составам
преступлений отменен низший порог наказания в виде ареста, а за 11 видов преступлений в
качестве основного наказания будет применяться штраф. За 12 составов преступлений можно
будет назначать исправительные работы, по 118 составам преступлений отменен нижний предел
наказания в виде исправительных работ и ареста.
История развития государства и права свидетельствует о том, что непродуманное
ужесточение наказания и усиление уголовной репрессии ведут в конечном счете к росту
преступности, в то время как либерализация, напротив, способствует предотвращению
нежелательных социальных последствий. Вышеуказанные изменения свидетельствуют о новых
подходах к формированию государственной уголовно-правовой политики в Российской
Федерации. Актуальность либерализации уголовного наказания, согласно Резолюции V
Всероссийского съезда адвокатов от 26 апреля 2011 г. "Об отношении к либерализации уголовного
наказания в Российской Федерации", очевидна:
- послабление наказания не отменяет его неотвратимость. Люди, преступившие закон
впервые в силу неосторожности или иных неблагоприятных обстоятельств, не освобождаются от
наказания, но они вправе рассчитывать на снисхождение и не должны нести чрезмерно строгое
наказание с обязательным лишением свободы. Осознание такой возможности будет
стимулировать их к исправлению;
- замена лишения свободы штрафом и исправительными работами позволит сократить
количество заключенных в местах лишения свободы, а следовательно, затраты государства на их
содержание. Десятки тысяч граждан не будут проходить "тюремных университетов" и смогут
активно продолжить участие в экономической, производственной и иных сферах жизни, в
воспитании своих детей;
- поправки в Уголовный кодекс РФ позволят судам более дифференцированно подходить к
назначению наказания за нетяжкие преступления и помогут им преодолеть "обвинительный
уклон" в уголовном судопроизводстве, а судьям - дадут большую свободу адекватного
правоприменения, проявления самостоятельности и независимости при отправлении правосудия.
Это еще раз доказывает, что адвокатура как институт гражданского общества поддерживает
либерализацию уголовного законодательства в России, направленную на соответствие
российского уголовного законодательства нормам международного права и снижение социальной
67
напряженности в обществе. Адвокатура тесно работает с органами прокуратуры, органами
дознания и предварительного следствия. При этом их взаимоотношения во многом зависят от
процессуального положения адвоката, а именно выступает ли он представителем со стороны
обвинения или защиты. В связи с тем что Закон об адвокатуре прямо указывает, что целью
адвокатской деятельности является обеспечение доступа к правосудию, адвокатура призвана
содействовать проведению судебной реформы в России и совершенствованию работы судебной
системы. Значение участия адвоката в судопроизводстве чрезвычайно важно, так как именно он,
представляя своего доверителя, является активным субъектом доказывания, помогает реализации
принципа состязательности судебного процесса.
При этом главное во взаимоотношениях с любыми органами государственной власти - это
независимость адвокатуры, невмешательство в ее деятельность со стороны этих органов. Если
проследить практику взаимодействия адвокатуры с правоохранительными органами последних
лет, то еще 20 июля 2006 г. МВД России и ФПА РФ подписали соглашение о сотрудничестве,
которое предусматривает разработку и реализацию комплекса мер по обмену правовой
информацией и формированию положительного образа сотрудников органов внутренних дел
Российской Федерации и адвокатов <1>. Кроме того, Совет ФПА РФ постоянно проводит
заседания Экспертно-консультативного совета по вопросам оказания правовой помощи и
юридических услуг гражданам, предприятиям и организациям (ЭКС). Взаимодействие адвокатуры
с органами власти субъектов Российской Федерации также имеет большое значение, так как
именно на эти органы законодателем возложена обязанность материального обеспечения оказания
юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях. Это касается в первую
очередь создания в таких районах юридических консультаций.
-------------------------------<1> МВД России и Федеральная палата адвокатов будут сотрудничать // www.vz.ru.
Как уже указывалось выше, понимание права на квалифицированную юридическую помощь
в широком смысле позволяет утверждать, что отождествлять это право с судебным
разбирательством неверно. Этим правом человек может пользоваться и вне судебного
разбирательства, в конкретных жизненных ситуациях и государство обязано обеспечить его
реализацию. Например, М.В. Баглай относит право на получение юридической помощи к
конституционным гарантиям правосудия <1>. Однако данная позиция при всей ее
целесообразности представляется недостаточно обоснованной теоретически. Это объясняется тем,
что в Конституции РФ речь идет о праве на получение квалифицированной юридической помощи,
а не о гарантии правосудия. Юридическую природу конституционного права каждого на
получение квалифицированной юридической помощи следует выводить из "второго поколения"
прав и свобод человека и гражданина, закрепленного в духе позитивистской доктрины прав и
свобод. Это право не есть естественное право человека, а является позитивным правом, которое
закреплено Конституцией РФ, подобно другим основным правам и свободам человека и
гражданина <2>. По классификации основных прав и свобод право на получение
квалифицированной юридической помощи следует отнести к юридическим правам-гарантиям
человека и гражданина <3>.
-------------------------------<1> См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Указ. соч. С. 230 - 231.
<2> См.: Грудцына Л.Ю. Проблемы конституционных гарантий реализации прав и свобод
человека и гражданина (на примере гражданского судопроизводства): Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2004. С. 83.
<3> Цит. по: Адвокатская деятельность: Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. канд.
юр. наук В.Н. Буробина. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: ЭКМОС, 2003. С. 59.
Конституция России не указывает, кто обязан предоставлять квалифицированную
юридическую помощь. Поэтому здесь следует согласиться с мнением М.Ю. Барщевского,
согласно которому приведенную формулировку Конституции РФ нельзя признать
68
удовлетворительной <1>. Действительно, если квалифицированную юридическую помощь
обязана оказывать адвокатура, то тогда возникает вопрос: почему в Конституции РФ это прямо не
предусмотрено? В Конституции РСФСР 1978 г. адвокатуре была посвящена отдельная статья 173:
"Для оказания юридической помощи гражданам и организациям действуют коллегии
адвокатов. В случаях, предусмотренных законодательством, юридическая помощь
гражданам оказывается бесплатно. Организация и порядок деятельности адвокатуры
определяются законодательством Российской Федерации, правовыми актами краев,
областей, автономных областей, автономных республик". Следовательно, Конституция
РСФСР возлагала обязанность оказания квалифицированной юридической помощи на адвокатуру
<2>.
-------------------------------<1> См.: Барщевский М.Ю. Проблемы российской адвокатуры: Автореф. дис. ... докт. юрид.
наук. М., 1997. С. 15.
<2> См.: Чайка Ю.Я. Адвокатура: проблемы и перспективы // Бюллетень Министерства
юстиции Российской Федерации. 1999. N 10. С. 49 - 50.
Это очень важно, поскольку адвокатура в системе государственных институтов оказания
юридической помощи гражданам играет ведущую роль. Нужно признать, что формулировка
статьи 173 Конституции РСФСР 1978 г. была намного удачнее нынешней формулировки в статье
48 Конституции РФ 1993 г. Неточность формулировки ст. 48 Конституции РФ обусловлена тем,
что она не перечисляет организации, предоставляющие юридическую помощь. При этом особенно
важно было бы возложить обязанность оказания бесплатной юридической помощи на
определенный круг лиц. Ведь государство в рамках правил рыночной экономики не может
обязывать какие-либо коммерческие структуры, работающие на рынке оказания юридической
помощи, работать бесплатно. Поэтому ст. 48 Конституции РФ нуждается в корректировке. Этот
вопрос в какой-то степени разрешен в Федеральном законе "О бесплатной юридической помощи в
Российской Федерации".
10. Согласно части 10 комментируемой статьи размер, порядок оплаты труда адвокатов,
оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы
бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание такой помощи
определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Право на защиту неотделимо от гарантий его осуществления. Суд, прокурор, следователь и
дознаватель разъясняют и обеспечивают подозреваемому, обвиняемому и подсудимому
возможность защищаться всеми незапрещенными способами и средствами (ч. 2 ст. 16 УПК РФ). В
частности, судьи и другие должностные лица обязаны в случаях, предусмотренных Кодексом,
принять меры, направленные на предоставление подозреваемому, обвиняемому и подсудимому
защитника.
В соответствии с подп. "c" п. 3 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод
1950 г., ратифицированной Россией Федеральным законом от 30.03.98 N 54-ФЗ, каждый
обвиняемый в совершении уголовного преступления имеет право защищать себя лично или
посредством выбранного им самим защитника или, при недостатке средств для оплаты услуг
защитника, пользоваться услугами назначенного ему защитника бесплатно, когда того требуют
интересы правосудия.
Согласно пп. "d" п. 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах
1966 г., ратифицированного Указом Президиума ВС СССР от 18.09.73 N 4812-VIII, каждый при
рассмотрении любого предъявляемого ему уголовного обвинения вправе как минимум на основе
полного равенства быть судимым в его присутствии и защищать себя лично или через посредство
выбранного им самим защитника; при отсутствии защитника - быть уведомленным об этом праве
и иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют,
безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него недостаточно средств для оплаты этого
защитника.
69
Как следует из приведенных международных стандартов, право на защиту от предъявленного
обвинения является абсолютным. Вместе с тем свобода выбора формы защиты (самостоятельно
или с помощью защитника) в некоторых случаях ограничена. Такие ограничения обусловлены
факторами субъективного и объективного характера. К первым относятся материальное
благополучие (наличие средств, достаточных для оплаты услуг адвоката), ко вторым - интересы
правосудия (обязанность создать необходимые условия для осуществления производства по делу).
Появится ли у подозреваемого или обвиняемого право на пользование услугами адвоката
бесплатно, зависит от установления указанных обстоятельств.
Анализ юридических конструкций, изложенных в упомянутых международно-правовых
актах, позволяет прийти к выводу, что предусмотренные ими условия предоставления
юридической помощи бесплатно несколько различаются. Между тем общим является следующее
правило: защитник назначается в любом случае, когда того требуют интересы правосудия, и
бесплатно - когда у лица недостаточно средств для оплаты услуг адвоката. Указанные положения,
закрепленные в ст. 6 Конвенции "Право на справедливое судебное разбирательство" как
относящиеся к общепризнанным правилам и нормам международного права, согласно ч. 4 ст. 15
Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы России, а их
нарушение (в частности, непризнание права на защиту) приводит к отрицанию права на
правосудие.
На первый взгляд право на защиту полностью инкорпорировано в российское
законодательство, о чем свидетельствует ст. 48 Конституции Российской Федерации, согласно
которой каждому гражданину гарантируется возможность получения квалифицированной
юридической помощи, в том числе бесплатно - в случаях, предусмотренных законом. В свою
очередь, ст. 16 УПК РФ предусматривает, что:
- подозреваемому и обвиняемому обеспечивается право на защиту, которое они могут
осуществлять лично либо с помощью защитника и (или) законного представителя;
- суд, прокурор, следователь и дознаватель разъясняют подозреваемому и обвиняемому их
права и обеспечивают возможность защищаться всеми не запрещенными Кодексом способами и
средствами;
- в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, обязательное участие защитника и (или)
законного представителя подозреваемого или обвиняемого обеспечивается должностными
лицами, осуществляющими производство по уголовному делу;
- в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, подозреваемый и
обвиняемый могут пользоваться помощью защитника бесплатно.
Ситуации, когда вопросы приглашения адвоката и остальные взаимоотношения с ним, в том
числе по оплате его услуг, урегулированы самостоятельно подозреваемым, обвиняемым либо по
его поручению или с его согласия законным представителем или другими лицами, при условии
что адвокат может явиться на следствие, не вызывают затруднений. На практике сложности
возникают, когда участие защитника является обязательным независимо от желания
подозреваемого или обвиняемого. В соответствии со ст. 51 УПК РФ защитник должен участвовать
в уголовном судопроизводстве, если:
1) подозреваемый, обвиняемый не отказались от него в порядке, установленном ст. 52
Кодекса;
2) подозреваемый, обвиняемый являются несовершеннолетними;
3) подозреваемый, обвиняемый в силу физических или психических недостатков не могут
самостоятельно осуществлять свое право на защиту;
4) судебное разбирательство проводится в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 247 Кодекса;
5) подозреваемый, обвиняемый не владеют языком, на котором ведется производство по
уголовному делу;
6) лицо обвиняется в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание
в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненное лишение свободы или смертная
казнь;
7) уголовное дело подлежит рассмотрению судом с участием присяжных заседателей;
70
8) обвиняемый заявил ходатайство о рассмотрении уголовного дела в порядке,
установленном главой 40 Кодекса;
9) защитник приглашен по инициативе подозреваемого (обвиняемого), но не явился в
течение пяти суток со дня заявления ходатайства о его приглашении и подозреваемый,
обвиняемый от предложения следователя, прокурора или суда пригласить другого защитника
отказались;
10) участвующий в уголовном деле защитник в течение пяти суток не может принять участие
в производстве конкретного процессуального действия, а подозреваемый, обвиняемый не
приглашают другого защитника и не ходатайствуют о его назначении <1>.
-------------------------------<1> См.: Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации
(постатейный) / Под общ. ред. В.И. Радченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004.
Представляется, что обязательное участие защитника в процессе в перечисленных случаях
обусловлено интересами правосудия, которые понимаются в первую очередь как назначение
уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ). Дискуссионными являются положения ч. 5 ст. 50
УПК РФ, согласно которым в случае, если адвокат участвует в производстве предварительного
расследования или судебном разбирательстве по назначению дознавателя, следователя, прокурора
или суда, расходы на оплату его труда компенсируются за счет средств федерального бюджета, а
также ч. 4 ст. 132 УПК РФ о возмещении расходов на оплату услуг адвоката за счет средств
федерального бюджета при отказе подозреваемого или обвиняемого от защитника, если отказ не
был удовлетворен и адвокат участвовал в уголовном деле по назначению.
Одновременно ст. 132 Кодекса предусматривает оказание бесплатной юридической помощи
в случаях, предусмотренных ч. ч. 4 и 5 настоящей статьи. При этом ч. 4 данной статьи
конкретизирует: расходы на оплату труда адвоката возмещаются за счет средств федерального
бюджета, если подозреваемый или обвиняемый заявил об отказе от защитника, но отказ не был
удовлетворен и защитник участвовал в уголовном деле по назначению.
Таким образом, уголовно-процессуальный закон связывает предоставление бесплатной
юридической помощи по уголовному делу (оплату за счет федерального бюджета), включая
случаи обязательного участия защитника, с обязанностью подозреваемого (обвиняемого)
отказаться от защитника.
Право на безвозмездное получение помощи защитника является одним из аспектов
(элементов) понятия справедливого судебного разбирательства по уголовным делам, однако оно
(право) не относится к абсолютным. Согласно Конвенции соответствующая возможность
возникает при наличии двух условий: заинтересованное лицо не располагает достаточным
объемом средств для выплаты вознаграждения защитнику; интересы правосудия требуют
представления юридической помощи.
По смыслу Конвенции и Международного пакта положение о праве обвиняемого "защищать
себя лично или посредством выбранного им самим защитника" предоставляется
договаривающимся сторонам. Перед судом стоит задача создать необходимые условия, при
которых уровень права на защиту соответствовал бы требованиям справедливого судебного
разбирательства <1>.
-------------------------------<1> При этом критерии предоставления защитника (когда того требуют интересы
правосудия) должны определяться тяжестью преступления, личностью обвиняемого, строгостью
налагаемого наказания, сложностью дела.
Согласно п. 6 ст. 132 УПК РФ процессуальные издержки возмещаются за счет средств
федерального бюджета в случае имущественной несостоятельности лица, с которого они должны
быть взысканы. Суд вправе освободить осужденного полностью или частично от уплаты
процессуальных издержек, если это может существенно отразиться на материальном положении
лиц, которые находятся на иждивении осужденного.
71
Международное законодательство не связывает право осужденного на пользование услугами
адвоката бесплатно с его обязанностью отказаться от защиты. Нормы УПК РФ, закрепляющие
право подозреваемого, обвиняемого по своей инициативе в любой момент производства по
уголовному делу отказаться от помощи защитника (п. 1 ст. 52), не должны толковаться как
препятствующие лицу в получении юридической помощи безвозмездно. Иное означало бы
постановку права лица в зависимость от предварительного отказа от этого права.
В уголовно-процессуальном законе нет бланка заявления отказа подозреваемого или
обвиняемого от защитника. Как показывает изучение уголовных дел, этот документ имеет
примерно следующее содержание: от услуг защитника отказываюсь, что не связано с
материальными трудностями; свою защиту буду осуществлять самостоятельно. Выработанная
правоохранительными органами практика составления таких заявлений не лишена смысла,
поскольку позволяет достоверно установить два обстоятельства, связанных с реализацией права
гражданина на защиту от предъявленного обвинения: вид защиты (самостоятельно или с помощью
адвоката), наличие свободного волеизъявления по выбору вида защиты (отсутствие материальных
ограничений).
В любом случае, независимо от того, отказались подозреваемый, обвиняемый от
назначенных им защитников или нет, решение о возложении на них обязанности по оплате
юридических услуг подразумевает установление того обстоятельства, что этот отказ не был
вынужденным.
На практике автор не встречал случая, когда в деле имелось бы заявление об отказе от
защитника в связи с материальными трудностями. Иное означало бы, что право на защиту
гражданина ограничено его материальным положением. Представляется обоснованной позиция
ученых и практиков, считающих, что расходы на оплату услуг адвоката возмещаются за счет
средств федерального бюджета в случаях, указанных в ст. 51 УПК РФ (когда этого требуют
интересы правосудия), или в случае невозможности осуществлять полноценную защиту своих
интересов самостоятельно (финансовая несостоятельность) <1>.
-------------------------------<1> См.: Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации
(постатейный) / Под общ. ред. В.И. Радченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004.
Кроме того, согласно п. 1 ст. 75 Кодекса показания подозреваемого, обвиняемого, данные в
ходе досудебного производства по уголовному делу в отсутствие защитника, включая случаи
отказа от него, и не подтвержденные затем в судебном заседании, относятся к недопустимым
доказательствам. При таких обстоятельствах предварительное расследование ориентировано на
участие защитника. Отказ подозреваемого, обвиняемого от защитника вряд ли будет иметь какоелибо значение для лица, производящего предварительное расследование, поскольку хорошо
известно, чем чреват отказ подсудимого от дачи показаний в судебном заседании или
неподтверждение ранее данных в отсутствие защитника показаний.
Перечисленные положения приводят к неутешительному выводу. Государство в лице
правоохранительных органов и суда, руководствуясь интересами правосудия, с одной стороны,
заинтересовано в обязательном участии защитника, поскольку именно в таком виде наиболее
полно реализуется принцип состязательности и равноправия сторон; с другой - пытается
возложить бремя оплаты услуг адвоката на подозреваемого, обвиняемого независимо от их
материального положения.
Только по одному из изученных автором уголовных дел было обращено внимание на
необходимость выяснения вопроса об имущественной состоятельности подозреваемого
(обвиняемого) <1>.
-------------------------------<1> См.: Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации
(постатейный) / Под общ. ред. В.И. Радченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004.
Отменяя постановление Ленинского районного суда г. Нижнего Новгорода от 10.11.2006 об
72
отказе в удовлетворении заявления прокурора о возложении процессуальных издержек на
осужденного К., судебная коллегия указала, что процессуальные издержки возмещаются за счет
федерального бюджета в случае несостоятельности лица, с которого они должны быть взысканы.
Суд вправе освободить осужденного полностью или частично от уплаты процессуальных
издержек, если это может существенно отразиться на материальном положении лиц, которые
находятся на иждивении осужденного <1>.
-------------------------------<1> См.: Архив Нижегородского областного суда. 2006 г. Уголовное дело N 22-6192.
Отметим и то обстоятельство, что отсутствие необходимой законодательной регламентации
вопросов оказания юридической помощи за счет государства в уголовном судопроизводстве, в том
числе на этапе предварительного расследования, нивелирует социальное назначение уголовного
судопроизводства, как оно изложено в нормах ст. 6 УПК РФ <1>.
-------------------------------<1> См.: Ярцев Р.В. Право на защиту по назначению // Мировой судья. 2010. N 1. С. 24 - 29.
Автор убежден, что доступ к правосудию обеспечивается в первую очередь установлением
конкретных предписаний в поведении каждого из субъектов правовых отношений. Любая мера,
ограничивающая права и свободы личности, подлежит применению в порядке, предусмотренном
законом, т.е. исходит от соответствующего органа и не является произвольной. Это означает, что
процедура, к которой может обратиться заинтересованное лицо, должна быть для него доступной
и понятной. Европейский суд по правам человека неоднократно отмечал, что национальная
правовая норма должна быть сформулирована с достаточной степенью четкости, чтобы
заинтересованные лица могли предвидеть в разумных пределах те последствия, которые может
повлечь конкретное действие (Wingrove, 40) <1>.
-------------------------------<1> См.: Прецеденты Европейского суда по правам человека. СПб., 2004. С. 54.
Автор полагает, что отсутствие выверенной логической структуры и видовой
соподчиненности норм, регулирующих оказание подозреваемому (обвиняемому) бесплатной
юридической помощи, привело на практике к искажению смысла данного права. В решении
вопроса о предоставлении услуг адвоката подозреваемому, обвиняемому безвозмездно на любом
этапе уголовного судопроизводства уже содержатся два условия: интересы правосудия и
несостоятельность лица <1>.
-------------------------------<1> См.: Воронов А.А., Пасмарнов А.А. Защита "по назначению": не пора ли вернуться к
обсуждению вопроса? // Адвокатская практика. 2007. N 4. С. 3.
При таких обстоятельствах автор считает оправданным изложить ч. 1 ст. 52 УПК РФ в
следующей редакции: "Подозреваемый, обвиняемый вправе в любой момент производства по
уголовному делу отказаться от помощи защитника. Такой отказ допускается только по инициативе
подозреваемого или обвиняемого и не должен быть связан с его материальным положением...".
Однако изменения в уголовно-процессуальное законодательство должны носить комплексный
характер. В частности, необходимо возложить на должностных лиц органов расследования и суд
(в зависимости от этапа уголовного судопроизводства) обязанность по реальному обеспечению
права на бесплатную юридическую помощь за счет государства <1>.
-------------------------------<1> См.: Ярцев Р.В. Право на защиту по назначению // Мировой судья. 2010. N 1. С. 24 - 29.
Постановление о назначении защитника, вынесенное на этапе предварительного
расследования, позволит изначально решить вопрос о том, на кого будут возложены издержки по
оплате юридической помощи. Нелишним является ознакомление обвиняемого со стоимостью
73
услуг назначенного адвоката в случае, если должностное лицо органов предварительного
расследования придет к выводу об отсутствии оснований оказания такой помощи за счет
государства <1>.
-------------------------------<1> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.1973 N 8
"О судебной практике по применению законодательства о взыскании процессуальных издержек по
уголовным делам" (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
21.12.1993 N 11, от 06.02.2007 N 7).
В соответствии со ст. 123 Кодекса данное постановление может быть обжаловано в порядке
судебно-контрольного производства. Обеспечение бесплатной юридической помощью должно
стать предметом рассмотрения и при поступлении уголовного дела в суд. В связи с этим в перечне
вопросов, подлежащих разрешению судом (ст. 228 УПК РФ), следует закрепить обязанность суда
выяснить в отношении каждого из обвиняемых, имеются ли основания для назначения защитника,
является ли оказание такой помощи бесплатной. Как следует из постановления о назначении
судебного заседания без проведения предварительного слушания (приложение 16 к ст. 477
Кодекса), суд, помимо прочего, рассматривает вопрос о назначении обвиняемому защитника.
Естественно, следует заранее определиться, за чей счет будет осуществляться защита подсудимого
(с учетом данных о личности осужденного, наличии у него других субъектов на иждивении и пр.)
<1>.
-------------------------------<1> См.: Воронов А.А., Пасмарнов А.А. Защита "по назначению": не пора ли вернуться к
обсуждению вопроса? // Адвокатская практика. 2007. N 4. С. 3.
В случае, когда суд (судья) приходит к выводу о необходимости принять процессуальные
издержки на счет государства, в приговоре должны быть приведены мотивы такого решения <1>.
Обязанность суда отразить в резолютивной части приговора решение о распределении
процессуальных издержек закреплена и в п. 3 ч. 1 ст. 309 УПК РФ. В ст. 50 УПК РФ указывается,
что следователь (дознаватель) принимает меры к назначению защитника, однако сам порядок
назначения защитника действующим уголовно-процессуальным законодательством не
предусмотрен и не регламентирован. В ст. 31 Закона об адвокатуре к числу полномочий совета
адвокатской палаты субъекта РФ отнесено определение порядка оказания юридической помощи
адвокатами по назначению органами дознания, предварительного следствия, прокурора или суда и
контроль за его исполнением. Однако указанная норма никак не ограничивает возможности
следователя "назначить" защитника по своему усмотрению. В большинстве случаев участие
защитника на предварительном следствии никем не контролируется и происходит напрямую по
вызову следователя в нарушение действующего порядка оказания юридического помощи и
графика дежурств, что не влечет, однако, для следователя каких-либо отрицательных последствий
<2>.
-------------------------------<1> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.1973 N 8
"О судебной практике по применению законодательства о взыскании процессуальных издержек по
уголовным делам" (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
21.12.1993 N 11, от 06.02.2007 N 7).
<2> См.: Ярцев Р.В. Право на защиту по назначению // Мировой судья. 2010. N 2. С. 28 - 32.
Итак, многие проблемы кроются в действиях самих адвокатов. Ведь не секрет, что ряд
адвокатов часто отказывают следователям в осуществлении защиты по назначению, мотивируя
это либо занятостью, либо иными причинами, причем не всегда обоснованно. Другие адвокаты не
отвечают на звонки. А у следователей сроки. И они звонят тем, кто всегда на связи и всегда
наготове, вне зависимости от территориальной принадлежности. Необходимо разработать более
гибкий вариант формирования дежурства адвокатов, способов их вызова для участия в
74
следственных действиях и в судебных заседаниях. Очевидно, что представители вряд ли смогут
что-либо сделать без поддержки самих адвокатов, и в первую очередь совета палаты. С целью
успешного осуществления указанных выше функций представителю совета палаты следует
предоставить право устанавливать на территории муниципального образования порядок оказания
юридической помощи по назначению, составлять график участия адвокатов в осуществлении
защиты по назначению и оказании бесплатной юридической помощи, контролировать его
соблюдение, а также поручать адвокатам, адвокатским образованиям и подразделениям
осуществление защиты по назначению органов дознания, предварительного следствия, прокурора
и суда, оказание бесплатной юридической помощи. Несомненно, подобные действия необходимо
согласовать с руководством прокуратур, судов, отделов внутренних дел. И это необходимо делать
при поддержке членов совета адвокатской палаты, используя их влияние. Выход в данной
ситуации есть, и он один - это совместная деятельность всех адвокатов по исправлению ситуации
в целом, не единовременные словесные выпады, а слаженная общая деятельность, то, о чем мы
говорили в самом начале.
За основу действий необходимо принять принцип справедливости распределения поручений
по делам по назначению, исходя из занятости адвокатов. Речь здесь ведется о том, что
невозможно, скажем, для адвоката выполнить в течение месяца работу по 30 - 50, а порой по
большему количеству уголовных дел. Ясно, что это не работа, а халтура, формальное
подписывание протоколов для следователя. Кто это должен определять? Представитель Совета
Адвокатской палаты субъекта Российской Федерации.
Статья 19. Оказание бесплатной юридической помощи нотариусами
Комментарий к статье 19
Нотариат России - один из ключевых правовых институтов, стоящих на защите прав и
законных интересов граждан и юридических лиц в сфере гражданского (имущественного)
оборота. Законом предписано, что конституционные гарантии на получение гражданами
квалифицированной юридической помощи реализуются путем совершения нотариусами
нотариальных действий от имени Российской Федерации.
Нотариат является частью государственной системы бесплатной юридической помощи.
Согласно ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г.
N 4462-1 <1> нотариат в России призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ,
конституциями (уставами) субъектов РФ, настоящими Основами защиту прав и законных
интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных
законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.
-------------------------------<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357.
Нотариус выполняет свои обязанности в соответствии с настоящими Основами
законодательством субъектов Российской Федерации и присягой. Нотариус обязан хранить в
тайне сведения, которые стали ему известны в связи с осуществлением его профессиональной
деятельности. Суд может освободить нотариуса от обязанности сохранения тайны, если против
нотариуса возбуждено уголовное дело в связи с совершением нотариального действия. Нотариус
обязан отказать в совершении нотариального действия в случае его несоответствия
законодательству Российской Федерации или международным договорам.
Права и обязанности нотариусов в части оказания обратившимся к ним за совершением
нотариальных действий гражданам бесплатной юридической помощи определены на данный
момент Основами законодательства РФ о нотариате. Права и обязанности одинаковые как для
нотариусов, работающих в государственной нотариальной конторе, так и для нотариусов,
занимающихся частной практикой.
75
Очевидно, что бесплатную юридическую помощь нотариус обязан оказывать исключительно
гражданам, обратившимся за конкретными нотариальными действиями в нотариальную контору.
Более того, Основы законодательства РФ о нотариате устанавливают определенные границы
(пределы) подобной помощи. Например, согласно ст. 16 ("Обязанности нотариуса") Основ
законодательства РФ о нотариате нотариус обязан оказывать физическим и юридическим лицам
содействие в осуществлении их прав и защите законных интересов, разъяснять им права и
обязанности, предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных действий, с тем чтобы
юридическая неосведомленность не могла быть использована им во вред. Очевидно, что в данном
случае участие нотариуса в государственной системе бесплатной юридической помощи
определяется как его обязанность по разъяснению (как правило, это устные консультации
клиентов) порядка и последствий совершения конкретных юридических (нотариальных) действий,
за которым обратился клиент в нотариальную контору. Ничего нового в данном случае
законодатель не установил. Иными словами, существовавшие с принятием Основ
законодательства РФ о нотариате обязанности нотариусов сейчас просто упорядочены и
оформлены законодателем в единую государственную систему оказания бесплатной юридической
помощи, частью которой (в определенной сфере юридических услуг) стал нотариат.
В соответствии с п. 5 Приказа Министерства юстиции РФ от 16 июля 2007 г. N 149 "Об
утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой
государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности" исполнение
государственной функции осуществляется в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. <1>;
Налоговым кодексом РФ (гл. 25.3) <2>; Основами законодательства РФ о нотариате; Указом
Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской
Федерации" <3>; Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной
регистрационной службы"; Приказом Министерства юстиции РФ от 21 июня 2000 г. N 179 "Об
утверждении Порядка прохождения стажировки лицами, претендующими на должность
нотариуса" <4> (в редакции Приказа Министерства юстиции РФ от 1 августа 2005 г. N 120 "О
внесении изменений в нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской
Федерации"); Приказом Министерства юстиции РФ от 14 апреля 2000 г. N 132 "Об утверждении
Положения о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить
лицензию на право нотариальной деятельности"; Приказом Министерства юстиции РФ от 3
декабря 2004 г. N 183 "Об утверждении Общего положения о территориальном органе
Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации"; иными
правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими правоотношения в сфере выдачи
лицензии на право нотариальной деятельности.
-------------------------------<1> См.: Российская газета. 1993. N 237.
<2> См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3117; N 1 (ч.
I). Ст. 29; N 52 (ч. I). Ст. 5581; 2006. N 1. Ст. 12; N 27. Ст. 2881; N 31 (ч. I). Ст. 3436; N 43. Ст.
4412; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 7.
<3> См.: СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; 2005. N 44. Ст. 4535; N 52 (ч. III). Ст. 5690; 2006. N 12.
Ст. 1284; N 19. Ст. 2070; N 23. Ст. 2452; N 38. Ст. 3975.
<4> Зарегистрирован Минюстом России 27 июня 2000 г., регистрационный N 2281 //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 28; 2005. N
34.
Закрепляя законодательно такую сложную процедуру отбора кандидатов на должность
нотариуса, государство констатирует, что оказываемая институтом нотариата юридическая
помощь является квалифицированной, и гарантирует гражданам получение квалифицированной
юридической помощи при обращении к нотариусу. В данном случае государственно-правовой
механизм формирования и поддержки института нотариата и нотариальной деятельности
реализуется в двух формах - законодательной деятельности и государственных гарантий.
Задачей нотариата как института гражданского общества, в отличие, например, от суда и
76
органов следствия, является защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц,
основанная на критерии бесспорности. Нотариат способствует и помогает государству,
предупреждая споры уже на стадии согласования условий сделки и ее заключения, тем самым
снижая количество гражданско-правовых споров, облегчает рассмотрение гражданско-правовых
споров в суде, поскольку нотариальные акты имеют особую доказательственную силу и более
достоверны и отражают действительную волю сторон.
Нотариальные палаты созданы в каждом субъекте РФ, где осуществляют свою деятельность
частнопрактикующие нотариусы. Нотариальные палаты субъектов РФ объединены в Федеральную
нотариальную палату. Такое построение саморегулируемой системы небюджетного нотариата, по
мнению Е.Н. Клячина, в полной мере соответствует нотариату латинского типа,
предусматривающему обязательное членство нотариусов в таких коллективных органах <1>.
-------------------------------<1> См.: Клячин Е.Н. Российский нотариат - необходимый институт гражданского общества
// Гражданское общество и власть: противники или партнеры? М.: Галерия, 2005. С. 198.
Развиваясь в России как институт гражданского общества, нотариат выполняет свои функции
самостоятельно. В то же время он служит инструментом публичной власти, реализуя полномочия,
возложенные на него законом. В такой ситуации необходим баланс интересов общества,
государства, института нотариата как уполномоченного государством института предупреждения
нарушений при реализации гражданских прав.
Сегодня более 6500 нотариусов (90% от общего числа) осуществляют свою деятельность в
Российской Федерации на небюджетной основе. Вместе с тем объективными факторами
сохранения государственных нотариальных контор в отдельных регионах страны (в основном это
Север страны, Дальний Восток, Сибирь) являются значительная территория, малая плотность
населения, отсутствие достаточного экономического и имущественного оборота. В таких условиях
еще более важной видится задача организации конструктивного взаимодействия небюджетного
нотариата как института гражданского общества и органов государственной власти в целях
реализации положений Конституции России о соблюдении и защите прав и свобод граждан.
Политическая стабильность демократического государства зависит во многом от уровня
развития институтов гражданского общества и от востребованности их государством. Российский
нотариат стремится заявить о себе как о единой, цельной, негосударственной правоохранительной
и правозащитной системе. Создание надлежащих условий для функционирования данного
института - задача не только нотариального сообщества России, но и государства. В свою очередь,
стабильная ситуация в нотариате России, его востребованность позволили бы раскрыть и
реализовать внутренние возможности нотариата, положительно влияя на стабильность в обществе
и укрепляя правовую защищенность граждан страны <1>.
-------------------------------<1> См.: Там же. С. 199.
Основную нормативную правовую базу нотариальной деятельности составляют следующие
акты: Конституция РФ 1993 г. <1>; Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993
г. N 4462-1, Налоговый кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (часть первая) <2>, с изм. и доп.,
от 5 июля 2000 г. N 117-ФЗ (часть вторая) <3>, с изм. и доп.; Гражданский кодекс РФ от 30 ноября
1994 г. N 51-ФЗ (часть первая) <4>, с изм. и доп., от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (часть вторая) <5>,
с изм. и доп., от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (часть третья) <6>, с изм. и доп.; Трудовой кодекс РФ
от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ <7> (с изм. и доп.); Кодекс РФ об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ <8> (с изм. и доп.); Уголовный кодекс РФ от 13
июня 1996 г. N 63-ФЗ <9> (с изм. и доп.); Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001
г. N 174-ФЗ <10> (с изм. и доп.); Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ
<11> (с изм. и доп.); Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ <12> (с изм. и доп.);
Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ <13> (с изм. и доп.); Арбитражный
процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ <14> (с изм. и доп.).
77
-------------------------------<1> См.: Российская газета. 1993. 25 декабря.
<2> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<3> См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
<4> См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<5> См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
<6> См.: СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4552.
<7> См.: СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
<8> См.: СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<9> См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
<10> См.: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.
<11> См.: СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198.
<12> См.: СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
<13> См.: СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198.
<14> См.: СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
К ведомственным нормативным актам, регулирующим деятельность нотариата, следует
относить, в частности: Приказ Минюста России от 16 июля 2007 г. N 149 "Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой
государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности" <1>; Приказ
Минюста России от 19 марта 1996 г. "Об утверждении Инструкции о порядке совершения
нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти" <2>; Приказ
Минюста России от 10 апреля 2002 г. N 99 "Об утверждении Форм реестров для регистрации
нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и
свидетельствуемых документах" <3>; Приказ Минюста России от 21 июня 2000 г. N 179 "Об
утверждении Порядка прохождения стажировки лицами, претендующими на должность
нотариуса" <4>; Приказ Минюста России от 15 марта 2000 г. N 91 "Об утверждении
Методических рекомендаций по совершению отдельных видов нотариальных действий
нотариусами Российской Федерации" <5>, Методические рекомендации по оформлению
наследственных прав, утвержденные решением Правления Федеральной нотариальной палаты
(протокол N 02/07 от 27 - 28 февраля 2007 г.) <6>.
-------------------------------<1> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007.
N 35.
<2> См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1996. N 6.
<3> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002.
N 20.
<4> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000.
N 28.
<5> См.: Бюллетень Минюста России. 2000. N 4.
<6> См.: Нотариальный вестник. 2007. N 8.
Реализация конституционного права на получение квалифицированной юридической
помощи до недавнего времени традиционно связывалась с деятельностью института адвокатуры,
функционированием сети коллегий адвокатов <1>. Однако в настоящее время, как верно отмечает
И.Г. Черемных, когда усилилось внимание к обеспечению и защите прав и свобод человека и
гражданина, следует трактовать конституционное право на получение квалифицированной
юридической помощи более широко, включая в систему ее оказания (наряду с адвокатами) и
нотариусов, осуществляющих деятельность по реализации публично-правовой функции
государства по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц (ст. 1 Основ
законодательства РФ о нотариате) <2>.
-------------------------------78
<1> См., напр.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий /
Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 325 - 331; Комментарий к Конституции
Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С. 156 - 158.
<2> См.: Черемных И.Г. Нотариат России: проблемы и перспективы. М.: Эксмо, 2007. С. 48.
Правовые нормы, регламентирующие право на получение квалифицированной юридической
помощи, относятся к отраслям конституционного, уголовного, административного, гражданского
права. К ним можно отнести и нормы нотариального права. В настоящее время некоторые из
закрепляемых различными отраслями законодательства личных, экономических, жилищных и
иных прав и свобод человека ориентированы на реализацию посредством обращения за
квалифицированной юридической помощью, если не могут быть реализованы субъектом
самостоятельно либо самостоятельная реализация будет неэффективна.
В соответствии со ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате нотариат в России
обеспечивает защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения
нотариусами нотариальных действий. Совокупность данных действий, а также меры их
обеспечения составляют нотариальную деятельность - функциональную сущность нотариата.
Законодательство о нотариате не содержит такого нотариального действия, как "оказание
юридической помощи", однако можно заключить, что вся нотариальная деятельность, независимо
от конкретного нотариального действия, в котором она в тот или иной момент воплощается,
направлена на оказание юридической помощи гражданам и юридическим лицам, обращающимся к
нотариусу за совершением нотариального действия, на защиту их прав и законных интересов.
Оказание квалифицированной юридической помощи состоит в обеспечении нотариусами
условий для возникновения, изменения или прекращения субъективных прав граждан и
юридических лиц, а также для беспрепятственной и эффективной реализации субъектами
правовых отношений прав и обязанностей.
Граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им
гражданские права (ст. 9 Гражданского кодекса РФ). Это означает, что воля (волеизъявление)
субъекта является определяющим фактором для возникновения, изменения или прекращения его
субъективного права. Задача же нотариата - оказать в этом содействие гражданину или
юридическому лицу <1>.
-------------------------------<1> Например, без участия нотариуса невозможно заключение сделок, требующих в
соответствии с законом обязательного нотариального удостоверения. В этом случае недостаточно
только двустороннего подписания текста сделки ее сторонами.
Однако на практике зачастую складывается ситуация, когда право лица не нарушается и не
оспаривается, однако существуют некоторые обстоятельства, препятствующие полноценной,
самостоятельной реализации права субъектом. Так, гражданин, не имеющий возможности лично
передать заявление, содержащее юридически значимые сведения, адресату (контрагенту по сделке
в процессе ее исполнения, в государственный орган в установленных законом случаях и пр.),
вправе обратиться к нотариусу за совершением нотариального действия по передаче заявления.
Приобретения, изменения или прекращения субъективных прав в этом случае может не быть,
однако юридическая помощь в реализации права будет оказана.
Таким образом, объектом нотариальной деятельности по оказанию квалифицированной
юридической помощи являются общественные отношения по реализации физическими и
юридическими лицами их прав, свобод и законных интересов <1>. Иными словами, объектом
будет та область или сфера общественных отношений, на которую распространяются правовые
последствия действий нотариусов и иных лиц, обладающих правом совершения нотариальных
действий, по оказанию квалифицированной юридической помощи.
-------------------------------<1> См.: Форин М.М. Тезисы о защиты прав и законных интересов граждан и иных
участников гражданского оборота // Материалы научно-практической конференции "Развитие
79
нотариата как публичного правового института и современное российское законодательство":
Стенограмма докладов пленарного заседания, 17 - 19 апреля 1998 г. М., 1998.
Оказываемая институтом нотариата юридическая помощь имеет признаки, позволяющие
отграничить ее от иных видов юридической помощи, оказываемой государственными и
негосударственными органами и институтами. Прежде всего, по своему характеру оказываемая
нотариатом помощь должна быть юридической, т.е. прямо или косвенно затрагивать
урегулированные законом права, свободы и обязанности конкретного индивида, связанные с
совершением конкретного юридического действия. Если, например, гражданин обращается к
нотариусу за совершением нотариального действия по удостоверению сделки, а из анализа
представленных им документов, призванных формулировать ее условия, явствует, что они не дают
права на возникновение, изменение или прекращение гражданских прав, а регламентируют лишь
морально-этические претензии контрагентов друг к другу, то в этом случае совершение
нотариального действия невозможно из-за отсутствия правового характера документов <1>.
-------------------------------<1> См.: Черемных И.Г. Указ. соч. С. 53.
Последовательность государственной политики в сфере нотариата могла бы усматриваться и
в постановке государством задачи создания надлежащих условий для функционирования
нотариата как института гражданского общества, когда имеются в виду экономически
обоснованные тарифы за совершение нотариальных действий, адекватный подход к определению
сферы нотариальной юрисдикции защиты имущественных прав. В свою очередь, задачи нотариата
России заключаются в каждодневной работе по повышению уровня правовой культуры граждан, в
дальнейшем развитии института нотариата, в том, чтобы его адекватность сегодняшним
общественным потребностям, его необходимость и полезность не вызывали сомнения не только в
целом, но и на уровне каждого потребителя.
Проявляющаяся порой непоследовательность государства в вопросах организации и
регулирования налогообложения нотариальной деятельности в первую очередь ставит под удар
правовую защищенность граждан.
Согласно ст. 23 Основ законодательства РФ о нотариате и письму МНС России от 14 апреля
2004 г. N 33-0-11/285@ "О применении контрольно-кассовой техники нотариусами" <1>,
источником финансирования деятельности нотариусов, занимающихся частной практикой,
являются денежные средства, полученные ими за совершение нотариальных действий и оказание
услуг правового и технического характера, другие финансовые поступления, не противоречащие
законодательству Российской Федерации.
-------------------------------<1> См.: Экономика и жизнь. 2004. N 20.
Положения ст. 2 Федерального закона от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольнокассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с
использованием платежных карт" на правоотношения, связанные с оплатой нотариальных
действий, не распространяются. Документ, подтверждающий оплату нотариальных действий,
должен быть составлен в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 9 Федерального закона от 21 ноября
1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", в котором должно быть указано о совершении
нотариального действия и размере его тарифа. Таким первичным учетным документом является
реестр регистрации нотариальных действий. За совершение нотариальных действий нотариусы,
занимающиеся частной практикой, взимают плату (тариф) наличными денежными средствами и
обязательно отражают ее в реестре регистрации нотариальных действий.
В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 235 Налогового кодекса РФ нотариусы, занимающиеся
частной практикой, признаются налогоплательщиками единого социального налога (далее - ЕСН).
Согласно письму ФНС России от 10 декабря 2007 г. N 05-1-03/505@ "О налогообложении ЕСН
нотариусов" <1>, налоговая база по ЕСН для нотариусов, как следует из п. 3 ст. 237 НК РФ, - это
80
сумма доходов, полученных такими налогоплательщиками за налоговый период, в денежной и в
натуральной формах от профессиональной деятельности, за вычетом расходов, связанных с их
извлечением.
-------------------------------<1> Документ опубликован не был.
Согласно п. 1 ст. 236 НК РФ, объектом налогообложения ЕСН для налогоплательщиков,
указанных в абз. 2 и 3 подп. 1 п. 1 ст. 235 НК РФ, признаются выплаты и иные вознаграждения,
начисляемые налогоплательщиками в пользу физических лиц по трудовым и гражданскоправовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг. Поскольку
в соответствии со ст. 26 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1
руководят нотариальной палатой избранные собранием членов нотариальной палаты правление и
президент последней, полномочия которого регламентируются уставом нотариальной палаты, то
вознаграждение, получаемое президентом нотариальной палаты за выполнение полномочий на
выборной должности, не является выплатой по трудовому или гражданско-правовому договору.
Следовательно, на основании п. 1 ст. 236 НК РФ нотариальная палата не считается
налогоплательщиком ЕСН с выплат вознаграждений в пользу нотариуса за исполнение
полномочий на выборной должности президента нотариальной палаты. Указанное вознаграждение
не признается объектом налогообложения ЕСН и для самого нотариуса, так как такая выплата не
является доходом от нотариальной деятельности. Пунктом 2 ст. 54 НК РФ определено, что
нотариусы, занимающиеся частной практикой, исчисляют налоговую базу по итогам каждого
налогового периода на основе данных учета доходов и расходов и хозяйственных операций в
порядке, определяемом Минфином России <1>.
-------------------------------<1> Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 6 июня 2002 г. N 116-О, понятие
"индивидуальные предприниматели" употребляется в специальном значении исключительно для
целей Налогового кодекса, причем в группу субъектов налоговых отношений, объединенных
родовым понятием "индивидуальные предприниматели", частные нотариусы включены наряду с
физическими лицами, зарегистрированными в установленном порядке и ведущими
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Как разъясняется в письме ФНС от 15 июня 2007 г. N 04-203/000804 "О профессиональных
налоговых
вычетах
частнопрактикующих
нотариусов"
<1>,
допустимость
такого
законодательного подхода - отнесение частных нотариусов как субъектов налоговых обязательств
к одной группе с индивидуальными предпринимателями вытекает в том числе из особенностей
статусных характеристик частных нотариусов, выявленных Конституционным Судом РФ в
Постановлении от 23 декабря 1999 г. N 18-П, в соответствии с которым, как самозанятые
граждане, частные нотариусы осуществляют свободно избранную ими деятельность на основе
частной собственности и на свой страх и риск, отвечая по своим обязательствам всем
принадлежащим им имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с
законом не может быть обращено взыскание (ст. 24 Гражданского кодекса РФ).
-------------------------------<1> Документ опубликован не был.
Подпунктом 1 ст. 221 НК РФ предусмотрено, что при исчислении налоговой базы по НДФЛ
частнопрактикующие нотариусы имеют право на получение профессиональных налоговых
вычетов в сумме фактически произведенных ими и документально подтвержденных расходов,
непосредственно связанных с извлечением доходов. При этом состав указанных расходов,
принимаемых к вычету, определяется налогоплательщиками самостоятельно в порядке,
аналогичном порядку определения расходов для целей налогообложения, установленному в гл. 25
НК РФ "Налог на прибыль организаций".
Как разъясняется в письме ФНС от 24 ноября 2006 г. N 04-2-02/701@ "О представлении
81
частнопрактикующими нотариусами сведений в налоговые органы", с 1 января 2006 г. была
отменена обязанность частнопрактикующих нотариусов представлять в налоговый орган справки
о стоимости имущества, переходящего в собственность граждан, необходимые для исчисления
налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, но при этом сохранена
обязанность сообщать о нотариальном удостоверении права на наследство и договоров дарения в
налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня нотариального
удостоверения <1>.
-------------------------------<1> См.: Жалинский А.Э. Профессиональная деятельность юриста. М., 1997. С. 37.
Согласно письму ФНС от 18 мая 2005 г. N 04-2-03/67 "О расходах частнопрактикующего
нотариуса" <1>, частнопрактикующие нотариусы не вправе устанавливать в отношении самих
себя порядок и размер возмещения расходов, связанных с использованием личного транспорта при
осуществлении нотариальной деятельности, использовать нормы компенсационных выплат за
использование для служебных поездок личных легковых автомобилей и мотоциклов,
установленных Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2002 г. N 92, в целях учета сумм
таких компенсационных выплат в составе профессиональных налоговых вычетов,
предусмотренных в ст. 221 НК РФ и уменьшающих их налоговую базу по налогу на доходы
физических лиц.
-------------------------------<1> См.: Официальные документы. 2005. N 23 (еженедельное приложение к газете "Учет,
налоги, право").
Согласно подп. 17 п. 2 ст. 149 НК РФ, не подлежит налогообложению (освобождается от
налогообложения) налогом на добавленную стоимость реализация на территории России услуг,
оказываемых уполномоченными органами, за которые взимается государственная пошлина. Таким
образом, услуги, оказываемые нотариусами, за которые взимается государственная пошлина,
освобождаются от налогообложения налогом на добавленную стоимость <1>. При выполнении
действий, для совершения которых предусмотрена обязательная нотариальная форма, от налога на
добавленную стоимость освобождается взимаемая частными нотариусами плата по тарифам,
соответствующая размеру государственной пошлины.
-------------------------------<1> См.: письмо МНС России от 18 ноября 2004 г. N 03-1-07/2343/16 // Официальные
документы. 2004. N 46 (еженедельное приложение к газете "Учет, налоги, право").
Если частные нотариусы за совершение нотариальных действий, предусматривающих
обязательную нотариальную форму, взимают тариф в размере, превышающем размер
государственной пошлины, то с суммы указанного превышения частный нотариус обязан в
порядке, установленном в гл. 21 НК РФ, исчислить и уплатить в бюджет сумму налога на
добавленную стоимость. Что касается услуг, оказываемых частными нотариусами, по которым
законодательными актами РФ обязательная нотариальная форма не предусмотрена и взимаемая
плата определяется соглашением между лицами, обратившимися к нотариусу, и нотариусами, то
на такие услуги положение подп. 17 п. 2 ст. 149 НК РФ не распространяется и указанная плата в
полном размере подлежит налогообложению налогом на добавленную стоимость.
Перед нотариатом не стоит задача охватить своим участием все случаи нуждаемости граждан
в совете правового характера. Содержание правовой помощи, оказываемой нотариусом, должно
строго укладываться в рамки предоставленных ему законом полномочий по совершению
нотариальных действий. Нотариус, например, не вправе консультировать граждан в вопросах
защиты их прав в судебных инстанциях, что, однако, не означает, что он, выявив при обращении к
нему определенного лица наличие спора о материальном праве, не должен разъяснить
невозможность совершения в данном случае нотариального действия и необходимость обращения
в суд за защитой оспариваемого или нарушенного права. Нотариат занимает свою, определенную
82
законом нишу в сфере оказания юридической помощи и не вправе вторгаться в компетенцию
иных органов и институтов <1>.
-------------------------------<1> См.: Клячин Е.Н. Указ. соч. С. 203.
С рассмотренным признаком тесно связан следующий признак квалифицированной
юридической помощи, оказываемой нотариатом, - бесспорный характер правоотношений, на
которые распространяется "юрисдикция" нотариата. Кроме того, нотариусы не разрешают споры о
праве материальном - это прерогатива судов.
Третий признак оказываемой нотариатом юридической помощи - ее квалифицированный
характер. Понимание квалифицированности оказываемой нотариатом юридической помощи
включает в себя два аспекта.
Во-первых, эта помощь оказывается нотариусами на профессиональной основе. В
отечественной юридической литературе понятие "профессиональная деятельность" введено в
научный оборот А.Э. Жалинским применительно к профессиональной юридической деятельности
или к профессиональной деятельности юриста: "Любой вид деятельности... должен
осуществляться именно профессионально, а не дилетантски, не случайными, мало что знающими
и еще меньше умеющими людьми. Признак профессионализма деятельности означает
осуществление деятельности по принятым методикам; соблюдение требований к ее процессу и
результатам; возмездность деятельности; влияние субъекта на осуществляемую им работу" <1>.
-------------------------------<1> См.: Жалинский А.Э. Указ. соч. С. 4 - 10, 36.
Профессионализм нотариальной деятельности обеспечивается строгими требованиями к
кандидату на должность нотариуса: он должен иметь высшее юридическое образование, пройти
стажировку не менее одного года (в Москве - не менее двух лет) в нотариальной конторе, успешно
сдать квалификационный экзамен и иметь лицензию на право осуществления нотариальной
деятельности <1>.
-------------------------------<1> См.: Невская О.В. Что такое квалифицированная юридическая помощь? // Адвокат. 2004.
N 11. С. 4.
Данные требования оправданны, поскольку относительно нотариусов действует презумпция
абсолютного знания законодательства: нотариус не имеет права отказать в совершении
нотариального действия по причине недостатка знаний, необходимых для его совершения. Каким
бы сложным ни было, например, содержание сделки, за удостоверением которой обратились к
нотариусу ее стороны, он обязан разъяснить им смысл и значение представленного ими проекта
сделки и проверить, соответствует ли его содержание действительным намерениям сторон и не
противоречит ли требованиям закона.
Во-вторых, квалифицированный характер оказываемой нотариатом юридической помощи
включает такой необходимый элемент, как качество этой помощи. Критериями "качества"
юридической помощи являются несколько факторов. Прежде всего все действия нотариуса
должны соответствовать закону. Признак законности юридической помощи, оказываемой
нотариусами, воплощается в полном и точном соблюдении ими требований законов в процессе
профессиональной деятельности и гарантируется возможностью судебной защиты <1>. При
оказании правовой помощи должны также соблюдаться и требования профессиональной этики,
морали и нравственности <2>.
-------------------------------<1> См.: Жарков Д.Ф. Об имущественной ответственности лиц, совершающих нотариальные
действия // Государство и право. 1996. N 3; Он же. Нотариат и судебный контроль //
Нотариальный вестник. 1997. N 6.
<2> См.: Невская О.В. Указ. соч. С. 5.
83
Нотариус обладает данными ему государством властными полномочиями, следовательно, от
него исходит документ, обязательства по которому обеспечивают государство и его
правоохранительная система. Немаловажно и то, что законодательством о нотариате
предусмотрены правила, направленные помимо представительства интересов конкретного
индивида на защиту прав и законных интересов государства, общества, неопределенного круга
физических и юридических лиц.
Основами законодательства РФ о нотариате предусмотрен довольно узкий круг прав и
обязанностей нотариусов, направленных на обеспечение публичного интереса при совершении
нотариальных действий для частных лиц. Примером, по мнению И.Г. Черемных, может служить, в
частности, ст. 64 Основ законодательства РФ о нотариате, закрепляющая, что нотариус по месту
открытия наследства по сообщению граждан, юридических лиц либо по своей инициативе
принимает меры к охране наследственного имущества, когда это необходимо в интересах
наследников, отказополучателей, кредиторов или государства <1>.
-------------------------------<1> См.: Черемных И.Г. Указ. соч. С. 58.
В случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, нотариус
обязан представить в налоговый орган справку о стоимости имущества, переходящего в
собственность граждан, необходимую для исчисления налога с имущества, переходящего в
порядке наследования или дарения. Тем самым нотариат способствует обеспечению законности в
налоговой сфере. Как верно отмечает И.Г. Черемных, делегировав институту нотариата
публичную функцию обеспечения и защиты прав, государство должно более широко использовать
его позитивный потенциал, поскольку нотариат, будучи институтом гражданского общества,
способен в значительной мере стать связующим звеном между гражданским обществом и
государством при решении общей задачи - обеспечение законности. Так, удостоверяя сделки с
имуществом зачастую на крупные суммы, нотариус, по мнению исследователей, мог бы
эффективно выполнять функцию налогового агента, что имеет место, например, во Франции <1>.
-------------------------------<1> См.: Черемных И.Г. Указ. соч. С. 58 - 59.
В соответствии со ст. 24 Налогового кодекса РФ налоговыми агентами признаются лица, на
которых возложены обязанности по исчислению, удержанию с налогоплательщика и
перечислению налогов в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд). Абсолютная
прозрачность нотариальной деятельности, вытекающая из его публично-правового статуса,
служит препятствием к уклонению от уплаты налогов с имущества, ставшего предметом
нотариального акта.
Изменения законодательства, которые предоставят нотариусу право принимать в депозит
денежные суммы в уплату налогов и иных обязательных платежей в соответствующие бюджеты и
возложат на него функции налогового агента по им же удостоверенным сделкам, по мнению К.А.
Корсика, во-первых, ускорят поступление налогов в бюджеты, а во-вторых, разгрузят налоговые
органы в части функций по начислению налогов по нотариально удостоверенным сделкам <1>.
-------------------------------<1> См.: Корсик К.А. Позитивный потенциал российского нотариата // ЭЖ-Юрист. 2004. N
50.
Совершая нотариальные действия, нотариус обязан каждое из них зарегистрировать в
реестре для регистрации нотариальных действий. Таким образом, у него формируется архив
юридически значимой документации. Выдаваемые по запросам компетентных органов документы
играют большую роль при установлении обстоятельств гражданских и уголовных дел,
используются в работе различных государственных органов. В то же время данная функция
нотариата могла бы быть расширена, а на органы нотариата целесообразно было бы возложить
84
обязанность формировать и обслуживать архивы наиболее значимых документов - доверенностей
на распоряжение объектами недвижимого имущества и транспортными средствами <1>.
-------------------------------<1> См.: Невская О.В. Указ. соч. С. 6.
Целесообразно данную практику распространить и в России. Однако при возложении на
нотариат функций представления публичных интересов необходимо строго соблюдать гарантии
нотариальной деятельности и учитывать специфику функционирования института нотариата.
Любые обязанности, помимо оказания квалифицированной юридической помощи, могут быть
возложены на нотариусов при одновременном соблюдении следующих условий: строгой
процессуальной регламентации таких обязанностей на уровне федерального закона, обеспечения
полной компенсации расходов нотариусов, понесенных при выполнении указанных функций,
учета специфики нотариальных процедур, в частности необходимости соблюдения нотариальной
тайны.
Например, 31 августа 2004 г. вступили в силу очередные поправки к Федеральному закону от
7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма" <1>. В концептуальном плане смысл поправок
состоит в следующем: адвокатские образования, нотариусы и лица, осуществляющие
предпринимательскую деятельность в сфере юридических и бухгалтерских услуг, обязаны
принимать меры, направленные на противодействие легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма <2>, выполняя фискальные
функции, что никоим образом не согласуется с требованиями Основ законодательства РФ о
нотариате.
-------------------------------<1> См.: Невская О.В. Указ. соч. С. 6.
<2> См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3418.
Статья 20. Категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической
помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания
такой помощи
Комментарий к статье 20
1. Закон устанавливает, что правом на получение бесплатной юридической помощи в рамках
государственной системы бесплатной юридической помощи могут воспользоваться не все
граждане Российской Федерации, а определенные (не имеющие возможности самостоятельно
обеспечить себя соответствующей правовой помощью) категории населения:
1) малоимущие граждане:
- граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума,
установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 24
октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <1>;
-------------------------------<1> Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в
Российской Федерации" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 27.11.1997. N 43. Ст.
4904.
- одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного
минимума.
Прожиточный минимум в соответствии со ст. 1 названного Закона представляет собой
стоимостную оценку потребительской корзины (минимального набора продуктов питания,
непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и
обеспечения его жизнедеятельности), а также обязательные платежи и сборы. Среднедушевым
85
доходом семьи является (или одиноко проживающего гражданина) совокупная сумма доходов
каждого члена семьи (одиноко проживающего гражданина), деленная на число всех членов семьи;
2) инвалиды I и II групп. Инвалидом для целей комментируемого Закона признается "лицо,
которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное
заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению
жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты" (ст. 1 Федерального
закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"
<1>). Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной
экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются в соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 "О порядке и условиях признания
лица инвалидом" <2>;
-------------------------------<1> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 27.11.1995. N 48. Ст.
4563.
<2> Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 "О порядке и условиях
признания лица инвалидом" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 27.02.2006. N 9. Ст.
1018.
3) ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского
Союза, Герои Социалистического Труда.
Ветеранами Великой Отечественной войны являются:
- лица, принимавшие участие в боевых действиях по защите Отечества или обеспечении
воинских частей действующей армии в районах боевых действий;
- лица, проходившие военную службу или проработавшие в тылу в период Великой
Отечественной войны 1941 - 1945 годов (далее - период Великой Отечественной войны) не менее
шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо
награжденные орденами или медалями СССР за службу и самоотверженный труд в период
Великой Отечественной войны.
Более подробное содержание приведенных определений раскрывается в Федеральном законе
от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" <1>.
-------------------------------<1> Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (с послед. изм.) //
Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. N 3. Ст. 168.
Звание героя Российской Федерации присваивается лицу Президентом Российской
Федерации в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации,
утвержденным Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. N 1099 <1>; звание Героя Советского
Союза присваивалось на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1973
года; звание Героя Социалистического Труда было учреждено Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 27 декабря 1938 года "Об установлении высшей степени отличия - звания Героя
Социалистического Труда";
-------------------------------<1> Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию
государственной наградной системы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.
13.09.2010. N 37. Ст. 4643.
4) дети-инвалиды - лица в возрасте до 18 лет, имеющие инвалидность (ст. 1 Федерального
закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации"); дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный
родитель; дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые
остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или
86
лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей
безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в
лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях,
исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания
детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из
воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других
аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения
родителей в установленном законом порядке (ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N
159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей" <1>).
-------------------------------<1> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (с послед. изм.) // Собрание
законодательства РФ. 28.06.1999. N 26.
Помимо названных категорий детей правом на получение бесплатной юридической помощи
обладают и их законные представители, но только по вопросам, связанным с обеспечением и
защитой прав и законных интересов этих детей;
5) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с
Федеральным законом от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов". Таковыми, исходя из смысла данного Закона должны
признаваться лица пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) при
получении ими социальных услуг;
6) несовершеннолетние:
- содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних - специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся
в социальной реабилитации; специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и
закрытого типа органов управления образованием. Исчерпывающий перечень данных учреждений
установлен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <1>.
-------------------------------<1> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (с послед. изм.) // Собрание
законодательства РФ. 28.06.1999. N 26. Ст. 3177.
- осужденные к лишению свободы, и отбывающие наказание в соответствии с ч. 3 ст. 58 УК
РФ в воспитательных колониях.
Помимо названных категорий несовершеннолетних за бесплатной юридической помощью
могут обратиться их законные представители и представители, но только по вопросам, связанным
с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних. Единственным
исключением являются вопросы оказания юридической помощи в рамках уголовного
производства;
7) граждане, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической
помощи в соответствии с Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" <1>;
-------------------------------<1> Закон РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав
граждан при ее оказании" (с послед. изм.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 20.08.1992. N 33. Ст. 1913.
8) граждане, признанные судом недееспособными, а также их опекуны, если они обращаются
87
за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и
защитой прав и законных интересов таких граждан;
9) граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи предоставлено в
соответствии с иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Данная норма имеет бланкетный характер и призвана упростить порядок расширения
категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи как на
федеральном, так и на региональном уровне, без внесения изменений в комментируемый Закон.
2. Бесплатная юридическая помощь государственными юридическими бюро и адвокатами,
включенными в государственную систему бесплатной юридической помощи, оказывается
указанным в ч. 1 комментируемой статьи категориям лиц только посредством правового
консультирования в устной либо письменной форме, а также составления правовых документов и
только в строго определенных случаях:
1) заключение, изменение, расторжение, признание недействительными сделок с
недвижимым имуществом, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок
с ним. Категория недвижимого имущества ограничена здесь двумя критериями:
- к недвижимому имуществу в рамках данной нормы относятся только квартира или ее часть,
а также жилой дом или его часть;
- указанное недвижимое имущество должно быть единственным жилым помещением
гражданина и его семьи;
2) признание права на жилое помещение, предоставление жилого помещения по договору
социального найма, расторжение и прекращение договора социального найма жилого помещения,
выселение из жилого помещения. Здесь также установлено специальное требование, что данное
жилое помещение или его часть должны быть единственным жилым помещением гражданина и
его семьи;
3) признание и сохранение права собственности на земельный участок, права постоянного
(бессрочного) пользования, а также права пожизненного наследуемого владения земельным
участком. Оказание бесплатной правовой помощи в данном случае возможно, если на спорном
земельном участке или его части находятся жилой дом или его часть, являющиеся единственным
жилым помещением гражданина и его семьи;
4) защита прав потребителей в части предоставления коммунальных услуг. Включение
данной сферы является вполне логичным и обоснованным решением законодателя, поскольку
именно в сфере коммунального обслуживания населения возникают многочисленные споры с
управляющими компаниями и иными хозяйствующими субъектами;
5) восстановление нарушенных трудовых прав гражданина:
- отказ работодателя в заключении трудового договора, нарушающий гарантии,
установленные Трудовым кодексом РФ;
- восстановление на работе;
- взыскание заработка, в том числе за время вынужденного прогула;
- компенсация морального вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием)
работодателя;
6) признание гражданина безработным и установление пособия по безработице;
7) возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением
здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
8) предоставление мер социальной поддержки, оказание малоимущим гражданам
государственной социальной помощи, предоставление субсидий на оплату жилого помещения и
коммунальных услуг;
9) назначение, перерасчет и взыскание следующих видов социальных выплат:
- трудовых пенсий по старости; пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца;
- пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, безработице, в связи с
трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, единовременного пособия при рождении
ребенка, ежемесячного пособия по уходу за ребенком, социального пособия на погребение;
10) установление и оспаривание отцовства (материнства), взыскание алиментов;
88
11) реабилитация граждан, пострадавших от политических репрессий;
12) ограничение дееспособности;
13) обжалование нарушений прав и свобод граждан при оказании психиатрической помощи;
14) медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов;
15) обжалование во внесудебном порядке актов органов государственной власти, органов
местного самоуправления и должностных лиц.
3. Представительство указанных в ч. 1 комментируемой статьи граждан в судах, органах
государственной власти и местного самоуправления, других организациях государственными
юридическими бюро и уполномоченными адвокатами возможно в случаях, когда эти граждане
являются:
1) истцами и ответчиками при рассмотрении судами дел:
а) о расторжении, признании недействительными сделок с квартирой, жилым домом или их
части (при условии что они являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи),
о государственной регистрации прав на данные объекты и об отказе в государственной
регистрации таких прав;
б) о признании права на жилое помещение, предоставлении жилого помещения по договору
социального найма, расторжении и прекращении договора социального найма жилого помещения,
выселении из жилого помещения, при условии, что жилое помещение является единственным
жилым помещением у гражданина и его семьи;
в) о признании и сохранении права собственности на земельный участок, права постоянного
бессрочного пользования, а также пожизненного наследуемого владения земельным участком, при
условии что на спорном земельном участке или его части находятся жилой дом или его часть,
являющиеся единственным жилым помещением гражданина и его семьи;
2) истцами (заявителями) при рассмотрении судами дел:
а) о взыскании алиментов;
б) о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением
здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
3) лицами, в отношении которых судом рассматривается заявление о признании их
недееспособными;
4) лицами, пострадавшими от политических репрессий, - по вопросам, связанным с
реабилитацией;
5) лицами, в отношении которых судами рассматриваются дела о принудительной
госпитализации в психиатрический стационар или продлении срока принудительной
госпитализации в психиатрическом стационаре.
Статья 21. Оказание бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы
бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 21
1. Помимо закрепления перечня конкретных условий, установленных ч. 2 ст. 20
комментируемого Закона, при которых возможно предоставление бесплатной юридической
помощи, законодатель дополнил и конкретизировал эти условия определенным правовым
содержанием.
Оказание бесплатной юридической помощи по указанным в ч. 2 ст. 20 категориям вопросов
возможно, если:
1) вопрос имеет правовой характер, т.е. необходимо толкование норм соответствующих
отраслей права и разъяснение алгоритма их применения на практике;
2) вопрос не получил ранее разрешения вступившим в законную силу решением
(приговором) суда, определением суда о прекращении производства по делу в связи с принятием
отказа истца от иска, определением суда о прекращении производства по делу в связи с
утверждением мирового соглашения, при условии если данные судебные акты были приняты:
89
- по спору между теми же сторонами;
- о том же предмете;
- по тем же основаниям;
3) по вопросу не имеется принятого по спору между теми же сторонами, о том же предмете и
по тем же основаниям решение третейского суда, ставшее обязательным для сторон, кроме
случаев, когда суд отказал в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение
решения третейского суда.
2. Законодатель установил случаи, когда государственное юридическое бюро или
уполномоченные адвокаты должны отказывать в оказании бесплатной юридической помощи
гражданам, имеющим на нее право в соответствии с комментируемым Законом:
1) если гражданин обратился за бесплатной юридической помощью по вопросу, не
имеющему правового характера;
2) если гражданин просит составить заявление, жалобу, ходатайство, другой правовой
документ и (или) представлять его интересы в суде, государственном или муниципальном органе,
организации при отсутствии правовых оснований для предъявления соответствующих требований;
3) просит составить заявление в суд и (или) представлять его интересы в суде,
государственном или муниципальном органе, организации при наличии установленных
законодательством Российской Федерации препятствий к обращению в суд, государственный или
муниципальный орган, организацию.
В названных случаях государственные юридические бюро или уполномоченные адвокаты
выдают гражданину заключение о невозможности оказания бесплатной юридической помощи.
Возможность и порядок обжалования отказа в оказании бесплатной юридической помощи в
законе не установлены.
3. Еще одно ограничение по оказанию бесплатной юридической помощи направлено на
ликвидацию потенциального дублирования действий субъектов оказания бесплатной
юридической помощи и органов государственной власти. Государственное юридическое бюро или
уполномоченные адвокаты должны отказать гражданину, если в судебном порядке в защиту его
прав и свобод уже обратился прокурор.
Глава 4. НЕГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА
БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
Статья 22. Участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 22
Статья 22 посвящена субъектам права оказания юридической помощи в негосударственной
системе бесплатной юридической помощи. Они называются участниками негосударственной
системы бесплатной юридической помощи. К ним относятся юридические клиники и
негосударственные центры бесплатной юридической помощи.
Федеральный закон в числе видов юридических клиник называет студенческие
консультативные бюро, студенческие юридические бюро и другие. Это означает, что перечень
участников негосударственной системы бесплатной юридической помощи является открытым.
Выделение студенческих консультативных бюро, студенческих юридических бюро в числе
видов юридических клиник объясняется тем, что государственные образовательные стандарты в
сфере высшего профессионального образования по направлению "юриспруденция" (бакалавриат,
магистратура) предусматривают в числе обязательных условий получения высшего образования
по данному направлению наличие у высшего учебного заведения юридической консультации
(Приказы Минобрнауки РФ от 4 мая 2010 г. N 464; от 14 декабря 2010 г. N 1763). Следовательно,
такие виды юридических клиник, как студенческие консультативные бюро, студенческие
юридические бюро, являются обязательными.
Комментируемая статья также устанавливает принцип негосударственной системы
бесплатной юридической помощи, которым является добровольность ее создания. Это означает,
90
что никакой государственный или муниципальный орган или должностное лицо не вправе
обязывать физические или юридические лица, государственные или муниципальные учреждения,
общественные объединения или иные некоммерческие организации создавать юридические
клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Государственные и
муниципальные органы должны создавать необходимые условия для стимулирования указанных
лиц в создании ими на добровольных началах юридических клиник и негосударственных центров
бесплатной юридической помощи.
Принцип добровольности создания системы бесплатной юридической помощи не вступает в
противоречие с принципом обязательности создания юридических клиник в высших учебных
заведениях, реализующих программы высшего профессионального образования по направлению
"юриспруденция", поскольку создание таких клиник является обязательным условием
организации учебного процесса, включающего прохождение студентами учебных практик на базе
созданных в высших учебных заведениях юридических клиник.
Статья 23. Оказание бесплатной юридической помощи юридическими клиниками
Комментарий к статье 23
Юридические клиники высших учебных заведений могут создаваться в целях создания
условий для реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной
юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, установленных законодательством;
формирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи, а также
содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи; создания
условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения
уровня социальной защищенности, обеспечения их доступа к правосудию; правового просвещения
населения и формирования у обучающихся по юридической специальности навыков оказания
юридической помощи.
Следует отметить, что диспозитивная норма о создании юридических клиник в высших
учебных заведениях подзаконными актами Министерства образования и науки РФ, принятыми до
вступления в силу настоящего Федерального закона, стала диспозитивной для тех учебных
заведений, которые реализуют программы высшего юридического образования. В них
юридические клиники создаются в обязательном порядке.
Комментируемая статья устанавливает возможность создания юридических клиник в
качестве юридического лица, если такое право предоставлено образовательному учреждению
высшего профессионального образования его учредителем, или структурного подразделения
образовательного учреждения высшего профессионального образования.
Относительно создания юридических клиник высших учебных заведений в качестве
юридического лица следует отметить, что Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О
высшем и послевузовском профессиональном образовании" напрямую такой возможности не
предоставляет. Однако в соответствии с частью 8 статьи 27 указанного Федерального закона
высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, и
созданные государственными академиями наук высшие учебные заведения имеют право без
согласия собственника их имущества с уведомлением федерального органа исполнительной
власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, быть
учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ, деятельность
которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной
деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений,
полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных
микросхем, секретов производства (ноу-хау)), исключительные права на которые принадлежат
данным высшим учебным заведениям. При этом уведомление о создании хозяйственного
общества должно быть направлено высшим учебным заведением, являющимся бюджетным
91
образовательным учреждением, или созданным государственной академией наук высшим
учебным заведением в течение семи дней с момента внесения в Единый государственный реестр
юридических лиц записи о государственной регистрации хозяйственного общества. Денежные
средства, оборудование и иное имущество, находящиеся в оперативном управлении данных
высших учебных заведений, могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы
создаваемых хозяйственных обществ в порядке, установленном Гражданским кодексом
Российской Федерации. Как видно, приведенная правовая норма не может быть распространена на
создание бесплатных юридических клиник в качестве юридического лица, поскольку они не могут
быть отнесены к хозяйственным обществам. Поэтому комментируемая норма федерального закона
о бесплатной юридической помощи в этой части может иметь свое действие только в случае
внесения соответствующей поправки в федеральный закон о высшем и послевузовском
профессиональном образовании. В настоящее время мы можем констатировать только факт
несогласованности правовых норм разных федеральных законов.
Порядок создания образовательными учреждениями высшего профессионального
образования юридических клиник и порядок их деятельности в рамках негосударственной
системы оказания бесплатной юридической помощи определяются Министерством образования и
науки Российской Федерации. Это положение федерального закона требует издания
Министерством образования и науки РФ соответствующего подзаконного акта, который пока не
принят. Поэтому высшие учебные заведения, реализующие программы юридического
образования, создают юридические клиники только в качестве структурных подразделений.
Юридические клиники высших учебных заведений оказывают бесплатную юридическую
помощь в виде правового консультирования в устной и письменной формах, составления
заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера. Следовательно, это
юридическая помощь является первичной и не выходит за рамки юридического консультирования
и составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера.
Субъектами права оказания бесплатной юридической помощи являются студенты,
обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего
профессионального образования, которые проводят юридическое консультирование под
контролем преподавателей юридических дисциплин, имеющих высшее юридическое образование
и, как правило, ученую степень или ученое звание в области права.
Статья 24. Негосударственные центры бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 24
Статья 24 Федерального закона о бесплатной юридической помощи посвящена оказанию
юридической
помощи
некоммерческими
организациями,
адвокатами,
адвокатскими
образованиями, адвокатскими палатами субъектов Российской Федерации, нотариусами,
нотариальными палатами. Организационно-правовой формой оказания юридической помощи
могут быть негосударственные центры бесплатной юридической помощи, которые могут
создаваться в качестве юридического лица.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"
устанавливает, что некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных,
благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях
охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и
иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и
организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных
целях, направленных на достижение общественных благ (статья 2). Некоммерческие организации
в области права в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона о некоммерческих
организациях создаются в форме автономной некоммерческой организации. Некоммерческие
организации на основе части 4 статьи 24 данного Закона в интересах достижения целей,
предусмотренных уставом некоммерческой организации, может создавать другие некоммерческие
92
организации. Такими некоммерческими организациями могут стать центры бесплатной
юридической помощи, создаваемые некоммерческой организацией в качестве юридического лица.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации" устанавливает формы адвокатских образований: адвокатский кабинет,
коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юридическая консультация. При этом адвокат вправе
образовать адвокатский кабинет, который в соответствии со статьей 21 указанного Федерального
закона не является юридическим лицом. Следовательно, адвокат не может быть учредителем
негосударственного центра оказания бесплатной юридической помощи как юридического лица.
Поэтому анализируемая норма Федерального закона о бесплатной юридической помощи не
согласована с Федеральным законом об адвокатуре и адвокатской деятельности.
Негосударственные центры оказания бесплатной юридической помощи как юридические
лица могут образовывать другие адвокатские образования - коллегии адвокатов, юридические
консультации, адвокатские бюро. Первые два являются юридическими лицами, действующими в
форме некоммерческой организации, а адвокатские бюро - в форме некоммерческого партнерства.
Поэтому на них могут быть распространены нормы федерального закона о некоммерческих
организациях в части, касающейся создания ими юридических лиц.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г.
установили норму о том, что нотариат призван обеспечивать защиту прав и законных интересов
граждан и юридических лиц путем совершения нотариальных действий (статья 1). В целях защиты
интересов нотариусов, оказания им помощи и содействия в развитии частной нотариальной
деятельности, организации стажировки лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышения
профессиональной подготовки нотариусов, страхования нотариальной деятельности в субъектах
Российской Федерации создаются нотариальные палаты, которые являются некоммерческими
организациями и в этой связи имеющими право создавать негосударственные центры оказания
бесплатной юридической помощи в качестве юридических лиц.
Следовательно, законодательство Российской Федерации о некоммерческих организациях,
адвокатуре и нотариате позволяет им создавать негосударственные центры оказания бесплатной
юридической помощи в качестве юридического лица. Эти центры могут создавать также без
образования юридического лица. В данном случае число субъектов права на создание таких
центров расширяется за счет адвокатов и нотариусов.
Для создания негосударственного центра бесплатной юридической помощи требуется
наличие следующих условий: помещения, в котором будет осуществляться прием граждан;
наличия лиц, имеющих высшее юридическое образование, привлеченных, в том числе по
трудовому договору или
гражданско-правовому договору осуществлять
правовое
консультирование граждан в данном негосударственном центре бесплатной юридической помощи.
Негосударственные центры бесплатной юридической помощи, так же как и юридические
клиники при высших учебных заведениях, оказывают первичную юридическую помощь в виде
консультирования и составления юридических документов.
Комментируемый Федеральный закон предоставил право негосударственным центрам
бесплатной юридической помощи самостоятельно определять виды юридической помощи,
оказываемой бесплатно. Центры имеют право самостоятельно определять категории граждан,
которым юридическая помощь оказывается бесплатно. При этом к категориям граждан, имеющих
право на получение бесплатной юридической помощи, должны относиться граждане с низкими
доходами или находящиеся в трудной жизненной ситуации. При оказании бесплатной
юридической помощи не допускается установление ограничений или преимуществ в зависимости
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, должностного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Если негосударственным центром бесплатной юридической помощи не определены
категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечень
правовых вопросов, по которым такая помощь оказывается, за оказанием бесплатной юридической
помощи в этот центр имеют право обращаться граждане, установленные частью 1 статьи 20
Федерального закона о бесплатной юридической помощи. Среди них граждане, чьи доходы ниже
93
прожиточного минимума, инвалиды, дети-сироты другие категории граждан.
Анализируемая статья установила требование учредителям и негосударственным центрам
оказания бесплатной юридической помощи информировать граждан о вопросах, по которым в
этих центрах оказывается бесплатная юридическая помощь.
Статья также установила ответственность в соответствии с законодательством Российской
Федерации за возможные неблагоприятные последствия оказания гражданину юридической
помощи негосударственным центром бесплатной юридической помощи. Ее несут лица, оказавшие
такую помощь, негосударственный центр бесплатной юридической помощи и (или) учредители
такого центра.
Статья 25. Список негосударственных центров бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 25
Статья 25 устанавливает требования к ведению уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти списка негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Для
этой цели необходимо представить в уполномоченный орган перечень сведений, установленных
частью первой настоящей статьи.
В случае если негосударственный центр бесплатной юридической помощи создается в
качестве юридического лица, порядок его создания и деятельности регламентируется
Федеральными законами "О некоммерческих организациях" и "О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с особенностями, установленными
комментируемым Федеральным законом.
В соответствии со статьями 13 и 13.1 Федерального закона "О некоммерческих
организациях" некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения.
Решение о создании некоммерческой организации принимается ее учредителем (учредителями).
Созданная некоммерческая организация подлежит государственной регистрации уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" установил порядок регистрации
юридических лиц при их создании. Он представляет собой перечень документов, представляемых
при государственной регистрации создаваемого юридического лица и порядок их государственной
регистрации в регистрирующем органе. Действие закона распространяется только на
правоотношения, связанные с образованием юридических лиц.
Согласно статье 12 указанного Закона учредитель представляет в регистрирующий орган
следующие документы:
а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме,
утвержденной уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти. В заявлении подтверждается, что представленные учредительные
документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям
к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что
сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для
государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны,
что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной
организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала
(уставного фонда, складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной
регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими
государственными органами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания
юридического лица;
б) решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
в) учредительные документы юридического лица в двух экземплярах, один из которых с
94
отметкой регистрирующего органа возвращается заявителю;
г) выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны
происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса
иностранного юридического лица - учредителя;
д) документ об уплате государственной пошлины.
Уполномоченный
федеральный
орган
исполнительной
власти
ведет
список
негосударственных центров бесплатной юридической помощи и размещает его на своем
официальном сайте в сети Интернет.
Особенности создания негосударственных центров бесплатной юридической помощи
связаны с исчерпывающим перечнем в Федеральном законе о бесплатной юридической помощи
лиц, которые могут быть их учредителями: некоммерческие организации, адвокаты, адвокатские
образования, адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, нотариусы, нотариальные
палаты.
Статья 26. Взаимодействие уполномоченного федерального органа исполнительной власти и
участников негосударственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 26
Статья 26 посвящена взаимодействию уполномоченного федерального органа
исполнительной власти и участников негосударственной системы бесплатной юридической
помощи, к которым относятся негосударственные центры бесплатной юридической помощи,
созданные в качестве юридических лиц, и некоммерческие организации, являющиеся
учредителями негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Такое
взаимодействие осуществляется на условиях социального партнерства и в целях обеспечения
гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы
на добровольной основе могут заключать соглашения о взаимодействии с негосударственными
центрами бесплатной юридической помощи и некоммерческими организации, являющимися
учредителями негосударственных центров бесплатной юридической помощи.
Соглашением должны предусматриваться:
1) осуществление негосударственными центрами бесплатной юридической помощи и
некоммерческими организациями поддержки всех видов бесплатной юридической помощи,
предусмотренных комментируемым Федеральным законом, и (или) определение иных видов
оказания бесплатной юридической помощи;
2) дополнительные требования к указанным организациям;
3) меры государственной поддержки указанных организаций.
Некоммерческие организации и иные учредители негосударственных центров бесплатной
юридической помощи осуществляют деятельность за счет собственных средств.
Статья 27. Государственная и муниципальная поддержка некоммерческих организаций,
являющихся участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий к статье 27
Статья 27 предусматривает возможность государственной и муниципальной поддержки
некоммерческих организаций, являющихся участниками негосударственной системы бесплатной
юридической помощи. Эта поддержка осуществляется в формах и в порядке, которые
установлены Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и другими Федеральными
законами.
Статьи 31, 31.1 - 31.3 указанного Федерального закона предусматривают, что оказание
экономической поддержки некоммерческим организациям осуществляется в различных формах, в
95
том числе в следующих формах:
1) размещение у некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном
Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
2) предоставление гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим
организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с
законодательством о налогах и сборах;
3) предоставление некоммерческим организациям иных льгот.
Некоммерческие организации, создавшие негосударственные центры оказания бесплатной
юридической помощи, являются социально ориентированными некоммерческими организациями.
Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется
в следующих формах:
1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также
поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и
добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;
2) предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по
уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
3) размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
4) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным
некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в
соответствии с законодательством о налогах и сборах.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе оказывать
поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет
бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов.
Указанный Федеральный закон предусмотрел и иные формы государственной и
муниципальной поддержки некоммерческим организациям.
Глава 5. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПО ОКАЗАНИЮ ГРАЖДАНАМ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
Статья 28. Правовое информирование и правовое просвещение населения
Комментарий к статье 28
Правовое просвещение граждан является одним из наиболее актуальных направлений
государственной политики, оно способствует формированию зрелого гражданского общества,
повышает уровень правовой культуры населения. Комментируемый Закон вносит очередной вклад
в развитие системе правового просвещения граждан через реализацию следующих положений.
Федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения,
органы управления государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления
(далее - уполномоченные субъекты), должностные лица вышеназванных субъектов обязаны
доводить до граждан информацию следующего характера:
1) положения комментируемого Закона о порядке и основаниях оказания бесплатной
юридической помощи;
2) содержание прав и обязанностей, возможные пределы их осуществления, способы
реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
Представляется, что законодатель имел здесь в виду разъяснение о правах, свободах и
96
обязанностях уполномоченными субъектами только по сфере их компетенции.
3) порядок деятельности и компетенция уполномоченных субъектов, полномочия их
должностных лиц. Должны быть разъяснены законодательные нормы, на основе которых
действуют уполномоченные субъекты, сфера их компетенции, объем полномочий;
4) правила оказания государственных и муниципальных услуг. Гражданам должна быть
предоставлена информация о содержании административных регламентов, на основании которых
действуют уполномоченные субъекты, разъяснены нормы Налогового кодекса РФ о размере и
порядке уплаты государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных
услуг;
5) основания, порядок и условия обжалования решений или действий уполномоченных
субъектов - положения Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации" <1>, а также порядок судебного обжалования
решений и порядок обращения в контрольно-надзорные органы (прокуратуру, уполномоченному
по правам человека).
-------------------------------<1> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 08.05.2006. N
19. Ст. 2060.
6) помимо разъяснения положений законодательства и административных регламентов,
регулирующих определенную сферу деятельности уполномоченных субъектов, гражданам должен
быть разъяснен алгоритм совершения необходимых юридически важных действий при обращении
к уполномоченным субъектам, а также типичные ошибки, которые у граждан возникают.
Перечисленная информация должна быть размещена в доступных для граждан местах, в
средствах массовой информации, в сети Интернет либо доведена да населения иным способом.
2. Помимо названных в ч. 1 комментируемой статьи субъектов, обязанность по правовому
просвещению и правовому информированию граждан (в том числе граждан, имеющих право на
бесплатную юридическую помощь) может быть возложена на государственные юридические
бюро, адвокатов и нотариусов. В то же время закон не устанавливает основания и порядок
возложения таких обязанностей, а также круг субъектов, налагающих данные обязанности.
3. Органам местного самоуправления предоставлено право осуществления правового
информирования и правового просвещения на основе муниципальных актов.
4. Юридические клиники образовательных учреждений высшего образования, а также
негосударственные центры бесплатной юридической помощи на добровольных началах могут
участвовать в системе правового информирования и просвещения.
Глава 6. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ
ПРАВА ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
Статья 29. Финансирование мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической
помощи в Российской Федерации
Комментарий к статье 29
Финансовое обеспечение мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической
помощи, возлагается на федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им
учреждения, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, за счет
средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации соответственно.
Расходы на создание и деятельность государственных юридических бюро, а также оплату
услуг адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощи возложены на бюджеты субъектов
Российской Федерации.
На муниципальные бюджеты возложена обязанность по финансированию создания и
деятельности муниципальных юридических бюро, а также установления дополнительных
97
гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи в соответствии со ст. 14
комментируемого Закона.
Финансирование расходов иных субъектов по оказанию бесплатной юридической помощи
осуществляется ими самостоятельно.
Глава 7. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 30. Заключительные положения
Комментарий к статье 30
1. Государственные юридические бюро, созданные Правительством Российской Федерации
до 15 января 2012 года, подлежат передаче в ведение субъектов Российской Федерации до 31
декабря 2012 года.
К настоящему времени в соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 22 августа 2005 г. N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной
системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" государственные
юридические бюро созданы в Чеченской Республике, Карелии, Волгоградской, Иркутской,
Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской, Ульяновской областях <1>.
-------------------------------<1> Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 "О проведении
эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи
малоимущим гражданам" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 29.08.2005. N 35. Ст.
3615.
Порядок оказания бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро
установлен Положением об оказании бесплатной юридической помощи государственными
юридическими бюро, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. N
1029 "О государственных юридических бюро" <1>.
-------------------------------<1> Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. N 1029 "О государственных
юридических бюро" // Собрание законодательства РФ. 12.01.2009. N 2. Ст. 229.
До передачи созданных Правительством государственных юридических бюро в ведение
субъектов Российской Федерации правовое регулирование и финансирование их деятельности
будут осуществляться в соответствии с вышеуказанными Постановлениями Правительства.
Статья 31. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 31
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в
Российской Федерации" официально опубликован в Федеральном выпуске "Российской газеты" от
23 ноября 2011 г.
Для формирования эффективной и необходимой каждому нуждающемуся гражданину
системы оказания бесплатной юридической помощи потребуется еще осуществить значительный
комплекс правовых, организационных и материально-технических мероприятий. В связи с этим
установлен подготовительный этап перед вступлением в силу данного Закона - до 15 января 2012
года.
98