Алексашин А.С. Административная реформа и

A.S. ALEKSASHIN,
post-graduate student МGIMО
ADMINISTRATIVE REFORM
AND ADMINISTRATIVE
REGULATION OF THE
GOVERNMENT
The government sphere has turned to
limiting factor for social and economic
development of the country and increase of
its world competitiveness. It is necessary to
raise efficiency of the government by
improvement of activity of enforcement
authorities.
Key words: administrative reform,
powers of federal enforcement authorities,
political system, well-being of the
population.
А.С. АЛЕКСАШИН,
аспирант МГИМО
АДМИНИСТРАТИВНАЯ
РЕФОРМА И
АДМИНИСТРАТИВНАЯ
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Сфера
государственного
управления
превратилась
в
ограничивающий фактор для социальноэкономического развития страны и
повышения
ее
мировой
конкурентоспособности.
Необходимо
повысить
эффективность
государственного управления путем
улучшения
деятельности
органов
исполнительной власти.
Ключевые слова: административная
реформа,
полномочия
федеральных
органов
исполнительной
власти,
политическая система, благосостояние
населения.
Продолжающаяся до сих пор административная реформа началась с
послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному
Собранию от 16 мая 2003 г.1 Ее основные направления были уточнены и
директивно сформулированы в п. 1 Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г.
№ 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004
годах»2. В их числе были названы:
•
ограничение
вмешательства
государства
в
экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение
избыточного государственного регулирования;
• исключение дублирования функций и полномочий федеральных
органов исполнительной власти;
•
развитие
системы
саморегулируемых
организаций
в
области
экономики;
• организационное разделение функций, касающихся регулирования
экономической
государственным
деятельности,
имуществом
надзора
и
и
контроля,
предоставления
управления
государственными
организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов
Российской
Федерации,
оптимизация
деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
К началу административной реформы были преодолены многие
негативные тенденции в сфере федеративных отношений, достигнут
значительный рост экономики, появилась потребность в реформировании
всей властной системы государства, которое должно было:
• закрепить достигнутые результаты;
• создать фундамент прогрессирующего развития;
• окончательно стабилизировать политическую систему;
1
2
Российская газета. 2003. № 93.
СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
• сформировать в стране современные властные структуры, которые с
учетом реалий современного мира могли бы ускоренными темпами
обеспечить подъем страны и ее выход на новые рубежи экономического
роста и благосостояния населения3.
Наиболее близкой в этой связи задачей оказалось реформирование
системы исполнительной власти
и упрочение властной вертикали4. Эта
двуединая задача решалась на первых порах Правительственной комиссией
по проведению административной реформы под руководством Д.Н. Козака5.
Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 было
утверждено положение об этой Комиссии. В числе ее основных задач:
•
обеспечение
согласованных
действий
федеральных
органов
исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и с заинтересованными организациями и
общественными
объединениями
при
проведении
административной
реформы;
• выработка решений об ограничении вмешательства государства в
экономическую
деятельность
субъектов
предпринимательства
и
о
прекращении избыточного государственного регулирования, в том числе:
- исключения избыточных и дублирующих функций и полномочий
федеральных органов исполнительной власти;
-
развития
системы
саморегулируемых
организаций
в
области
экономики;
Трунов И.Л. Административная реформа государственного управления // Право и
политика. 2004. № 4. С. 24–27.
4
См.:
Сатышев
В.Е.
Административная
реформа:
Цели,
результаты,
перспективы
//
«Черные
дыры»
в
российском
законодательстве.
2005. № 2. С. 147–154; Жданов А.Ф. Административная реформа в России: Вопросы
оптимизации объема федерального административного аппарата // Административное
право и процесс. 2006. № 1. С. 23–25.
5
См.: О Правительственной комиссии по проведению административной реформы // СЗ
РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
3
- организационного разделения функций, касающихся регулирования
экономической
деятельности,
государственным
имуществом
надзора
и
и
контроля,
предоставления
управления
государственными
организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
-
разграничения
полномочий
между
федеральными
органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти, а также их реорганизации или
ликвидации;
- оптимизации структуры и функций федеральных государственных
учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий,
подведомственных федеральным органам исполнительной власти, а также их
реорганизации или ликвидации;
- определения предельной численности работников центральных
аппаратов
и
территориальных
органов
федеральных
министерств,
государственных комитетов, федеральных служб, федеральных агентств,
руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации,
федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим
федеральным министерствам, а также учреждений, находящихся в ведении
названных федеральных органов исполнительной власти.
В силу стоящих перед Комиссией масштабных задач она была наделена
широкими права. В частности, она могла:
• заслушивать представителей федеральных органов исполнительной
власти о выполнении возложенных на них задач по проведению
административной реформы;
• запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам
административной реформы;
• организовывать и проводить координационные совещания и рабочие
встречи по вопросам проведения административной реформы;
• привлекать к работе Комиссии специалистов заинтересованных
федеральных органов исполнительной власти, научно-исследовательских и
образовательных учреждений, организаций и общественных объединений;
• вносить в Правительство Российской Федерации проекты актов по
вопросам, отнесенным к ведению Комиссии.
Перечень и состав рабочих групп Комиссии, а также их руководители
утверждались Правительством Российской Федерации.
На заседания Комиссии приглашались представители федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных
объединений и иных организаций.
Действовавшие в составе Комиссии рабочие группы:
• проводили анализ функций, нормативно закрепленных и фактически
исполняемых
федеральными
федеральными
органами
государственными
исполнительной
учреждениями,
власти
федеральными
государственными унитарными предприятиями и федеральными казенными
предприятиями, подведомственными федеральным органам исполнительной
власти, по соответствующим направлениям деятельности, оценку их
необходимости или избыточности;
•
готовили
проекты
актов
и
разрабатывали
организационные
мероприятия по вопросам ограничения вмешательства государства в
экономическую
деятельность
субъектов
предпринимательства
и
прекращения избыточного государственного регулирования.
Подготовку проектов актов, необходимых для выполнения решения
Комиссии,
по
решению
Комиссии
проводил
федеральный
орган
исполнительной власти или рабочая группа.
Выработанные в ходе деятельности Комиссии рекомендации
и
нормативные акты легли в основу современной структуры исполнительной
власти. Результатом деятельности Комиссии стало значительное сокращение
численности органов исполнительной власти и концентрация их функций в
рамках пирамиды, основу которой составили федеральные министерства,
службы и агентства. В этой системе сравнительно немногочисленные
федеральные министерства стали основными проводниками государственной
политики, тогда как федеральные службы и агентства в большинстве своем
координировались министерствами и несли на себе основное бремя
исполнительных функций. При этом функции по выработке государственной
политики
и
нормативно-правовому
регулированию
возложены
на
федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные
службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом – на федеральные агентства. В ходе работы
над оптимизацией системы исполнительной власти Комиссия по проведению
административной
реформы
подготовила
предложения,
касавшиеся
оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной
власти федеральных государственных учреждений (далее – учреждения) и
федеральных
государственных
унитарных
предприятий
(далее –
предприятия), одобренных Правительством Российской Федерации.
Проанализирована
деятельность
18
983
учреждений
и
6
478
предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо
приватизировать 5 008 учреждений (36,4%) и 3 353 предприятия (51,8%).
Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях, связанные с устранением функций
федеральных
органов
исполнительной
власти
по
внесудебному
приостановлению работы организаций, производственных подразделений и
оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей
нарушений требований законодательства Российской Федерации.
Внесены
изменения
в
федеральные
законы
«О лицензировании
отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)» и в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования
49 из 123 видов деятельности.
Были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым
организациям государственных функций в области финансового аудита и
оценочной деятельности6.
К тому времени, когда новая структура исполнительной власти обрела
зримые очертания и позволила выстроить дееспособную административную
вертикаль
в
масштабах
административной
всей
реформы,
страны7,
нормативной
наступил
основой
второй
этап
которого
стало
Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об
одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 годах и
плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006–
2008 годах»8.
Если первый этап административной реформы не имел сколь-нибудь
ясно сформулированной концепции и четкого плана ее реализации, то на
втором этапе на основе проведенной ранее аналитической работы,
реорганизации государственного аппарата и интенсивного начала реформы
государственной службы появилась возможность более целенаправленного
продолжения начатых преобразований9.
В
качестве
одного
административной реформы
из
зримых
результатов
первого
этапа
стало интенсивное преобразование системы
государственной службы, основу которого составил Федеральный закон от
Использованы данные Распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
Основой этой вертикали стали созданные и преобразованные федеральные органы
исполнительной власти. Их система и структура были отработаны в ходе работы
Комиссии по административной реформе и утверждена Указом Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» //
Российская газета. 2004. № 50.
8
СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
9
См.: Голощапов Р.В. Административная реформа в современной России: теоретические и
организационно-правовые аспекты // Власть и управление на востоке России. 2010.
№ 1. С. 174–180.
6
7
27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской
Федерации»10,
последовавшие
за
ним
изменения
и
дополнения
в
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 58-ФЗ «О воинской обязанности и
военной службе»11 и принятие нового Федерального закона от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации». Названные акты узаконили военную и государственную
гражданскую службы как основные виды государственной службы. Для
завершения всей системы госслужбы осталось лишь принять федеральный
закон о правоохранительной службе. Однако то, что было сделано к 2005 г.,
определило новый облик современного российского государственного
аппарата. В связи с этим появилась настоятельная потребность в том, чтобы
не только подвести итог проделанной работе, но и критически оценить ее
результаты, сформировав общие ориентиры, но и сформировать ясно
выраженную стратегию дальнейшего развития, которая могла бы быть
преломлена в план конкретных мероприятий по продолжению начатых
преобразований12.
Именно
эта
задача
была
решена
Распоряжением
Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции
административной реформы в РФ в 2006–2008 годах и плана мероприятий по
проведению административной реформы в РФ в 2006–2008 годах».
Содержавшаяся в Распоряжении № 1789-р Концепция еще раз
констатировала, что первый этап административной реформы определялся
явной неэффективностью государственного аппарата, несоответствием
количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами
развития государственного управления на 2003 г. были определены
радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными
органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения
СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
12
См.: Рюден Е.Ю. Административная модернизация публичной службы – необходимое
условие эффективности государственного управления // Закон и право. 2010. № 1. С. 50–
52.
10
11
споров между гражданином и государством за счет совершенствования
административных процедур и судебных механизмов.
Здесь же было подчеркнуто, что, по свидетельству международных
экспертов, по эффективности государственного управления и качеству
публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со
странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду
интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия
значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран
Восточной
Европы.
В
частности,
в
рейтинге
международной
конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний
год Российская Федерация по показателю «качество государственных
институтов» опустилась с 81-го на 89-е место.
Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country
Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и
оценивает эффективность государственного управления в 209 странах,
Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства,
качество законодательства, верховенство закона и контроль над коррупцией,
находится в нижней части рейтинга.
По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной
организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран
занимала 90-е место.
Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан
и
бизнеса.
По
данным
международных
исследований,
по
индексу
непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место.
При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и
иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64%
вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение
уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением
среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986
долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому
внутреннему продукту – на 1% и сокращением инфляции – на 0,46%.
Результаты
российских
исследований
государственного
управления
также
эффективности
государственной
состояния
свидетельствуют
власти,
системы
о
низкой
коррумпированности
государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным
институтам и государственным служащим13. Данные опросов, проведенных
фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в семи субъектах Российской
Федерации,
свидетельствуют
об
отрицательной
оценке
гражданами
деятельности государственных служащих по оказанию государственных
услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с
проявлениями коррупции в государственном аппарате.
В
Послании
Президента
Российской
Федерации
Федеральному
Собранию Российской Федерации 2005 г. чиновничество названо замкнутой
и подчас надменной кастой, понимающей государственную службу как
разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены
повышение
эффективности
государственного
управления,
строгое
соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими
качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на
объективную информацию.
По существу, сфера государственного управления превратилась в
ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и
повышения ее мировой конкурентоспособности14.
Необходимо повысить эффективность государственного управления
путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной
власти. Для этой цели разработаны Концепция административной реформы в
См.: Ищенко О.А., Романов К.И. Административная реформа // Административное и
муниципальное право. 2009. № 8. С. 39–46.
14
См.: Баранов И.А., Федосеева Н.И. Административная реформа в современном
российском государстве: концепция реализации // Государственная власть и местное
самоуправление. 2009. № 9. С. 3–5.
13
Российской Федерации в 2006–2008 годах (далее – Концепция) и план
мероприятий по проведению административной реформы в Российской
Федерации в 2006–2008 годах.
Естественно, такое положение нельзя признать приемлемым. Во многом
ситуация возникла в 90-е годы прошлого века, но ведь с той поры прошло
немало времени, был осуществлен целый комплекс административных
реформ, в том числе столь откровенно критикуемая в Концепции реформа
государственной службы15.
В связи с этим были определены цели административной реформы в
Российской Федерации в 2006–2008 годах, в том числе:
• повышение качества и доступности государственных услуг;
•
ограничение
деятельность
вмешательства
субъектов
государства
предпринимательства,
в
экономическую
включая
прекращение
избыточного государственного регулирования;
• повышение эффективности деятельности органов исполнительной
власти.
Эти цели тесно связаны с теми, что были поставлены в самом начале
административной реформы, однако на втором ее этапе в Концепции было
предусмотрено приложение, которое именовалось «показатели достижения
целей административной реформы». Укрупненно этих показателей три:
1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по
оказанию государственных услуг. При этом основным инструментом оценки
должны стать социологические опросы, что соответствует мировой практике.
В соответствии с проведенным фондом «Общественное мнение» в
2004 г. исследованием только 14% граждан, обращавшихся в течение
последних
двух
лет
в
государственные
органы,
смогли
получить
интересующую их государственную услугу приемлемого качества.
См.: Устинкин С.В., Каптерев С.Е. Административная реформа в условиях
модернизации публичного управления // Власть. 2009. № 12. С. 48–51.
15
В результате проведения административной реформы ставилась цель –
повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью
государственных услуг к 2008 г. до 50% и к 2010 г. – не менее чем до 70%.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных
барьеров.
Общероссийская
общественная
организация
малого
и
среднего
предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром
исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела в 2004 г. в
80 субъектах
Российской
Федерации
исследование
издержек
малых
предприятий на преодоление административных барьеров. По данным этих
исследований, их размер составил в среднем 8,5% от выручки предприятия.
Целевой
реформы
–
показатель
реализации
снижение
доли
мероприятий
издержек
административной
бизнеса
на
преодоление
административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5%, к 2010 г. – до 3%.
3. Место
Российской
Федерации
в
международных
рейтингах
показателей качества государственного управления
Процентный
ранг
Российской
Федерации
по
эффективности
государственного управления в 2004 г. был равен 48,1 единицы из
100 возможных, по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы
из 100 возможных, что, безусловно, нельзя расценивать иначе как
недопустимо низкий уровень государственного управления в стране.
Целевыми показателями к 2008 году предполагалось достичь значение
показателя
эффективности
государственного
управления
55 единиц,
эффективности государственного регулирования – 60 единиц, а в 2010 году –
не ниже 70 единиц по каждому из показателей. К сожалению, за
планируемый
период
уровень
государственного
управления
если
и
изменился к лучшему, то весьма незначительно. В целом же на фоне
мирового финансового кризиса положение стало более тревожным.
С точки зрения настоящего исследования задачи, поставленные в
Концепции,
и
методы
их
решения
представляются
наиболее
примечательными. Они сводятся к следующему:
• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур
управления по результатам;
•
разработка
предоставляемых
и
внедрение
органами
стандартов
государственных
исполнительной
власти,
а
услуг,
также
административных регламентов в органах исполнительной власти;
• оптимизация функционирования органов исполнительной власти и
введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности
органов исполнительной власти;
• усиление эффективности взаимодействия органов исполнительной
власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности
деятельности органов исполнительной власти;
• модернизация системы информационного обеспечения органов
исполнительной власти;
• формирование необходимого организационного, информационного,
ресурсного
и
кадрового
совершенствование
обеспечения
механизмов
административной
распространения
реформы,
успешного
опыта
государственного управления.
Вторая по значимости задача Концепции – разработка и внедрение
стандартов
государственных
услуг,
предоставляемых
органами
исполнительной власти, а также административных регламентов в органах
исполнительной власти. Причем по мере практической реализации этой
задачи
организационное
ядро
этого
направления,
административная
регламентация, получает все большее развитие и разнообразие. Достаточно
сказать, что первоначально предусмотренные административные регламенты
органов исполнительной власти сразу же раздвоились на регламенты
исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.
Тем самым административная регламентация проникла во все другие задачи
административной реформы, превратившись в главный официальный
инструмент их решения.
Все
это
вполне
ясно
просматривается
посвященном
стандартизации
подчеркнуто,
что
и
отсутствие
в
регламентации.
стандартов
разделе
Здесь,
качества
Концепции,
в
и
частности,
доступности
государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и
конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед
обществом,
т.е.
обязательства
Российской
Федерации
и
субъектов
Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными
правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или
юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки
деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не
существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации
услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги
общего
экономического
государственных
услуг.
характера,
Неэффективна
не
сформированы
система
обратной
перечни
связи
с
пользователями государственных услуг16.
Установлено, что низкое качество государственного управления может
быть
преодолено
административных
повсеместной
регламентов
с
разработкой
использованием
и
внедрением
возможностей
информационно-коммуникационных технологий.
Распространение административной регламентации, по замыслу авторов
Концепции, должно сопровождаться созданием эффективных механизмов
досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной
власти и их должностных лиц.
В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты
массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно
затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в
См.: Надежин Н.Н. Административно-правовое регулирование предпринимательской
деятельности // Административное право и процесс. 2008. № 2. С. 24–26.
16
частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на
недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), с
выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и
трудоустройством
безработных
граждан,
и
другие.
Перечень
государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и в отношении которых требуется первоочередная
разработка и внедрение стандартов и административных регламентов,
должен быть утвержден Правительственной комиссией по проведению
административной реформы.
Концепция дала исходную дефиницию административного регламента
исполнения государственных функций и предоставления государственных
услуг, под которой с тех пор понимается нормативный правовой акт
федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность
действий органа исполнительной власти (административные процедуры),
обеспечивающую
исполнение
государственных
функций,
включая
предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных
подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.
При
разработке
административных
регламентов
для
органов
исполнительной власти должна быть сформирована единая функциональнопроцессная модель организации их деятельности с учетом возможностей
современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель
должна
служить
основой
формирования
ведомственной
программы
информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу17.
Разработка технологической базы электронных административных
регламентов (административных регламентов, реализуемых посредством
применения информационно-коммуникационных технологий на всех этапах
Гварамия Л.Ю. Административная реформа и регламентное регулирование в
Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 2. С. 64–66.
17
выполнения действий) должна проводиться в рамках федеральной целевой
программы
«Электронная
административные
Россия
регламенты
(2002 – 2010 годы)».
позволяют
обеспечить
Электронные
взаимодействие
различных ведомственных информационных систем в рамках реализации
общих административных процедур.
Типовой
регламент
взаимодействия
федеральных
органов
исполнительной власти был утвержден постановлением Правительства РФ от
19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных
органов
исполнительной
административных
власти»18.
регламентов
Порядок
был
же
утвержден
разработки
постановлением
Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и
утверждения административных регламентов исполнения государственных
функций (предоставления государственных услуг)»19.
В пункте 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов
исполнительной
исполнительной
власти
власти
установлено,
разрабатывают
что
три
федеральные
вида
органы
административных
регламентов:
• административные регламенты исполнения государственных функций;
• административные регламенты предоставления государственных
услуг;
• должностные регламенты гражданских государственных служащих
федерального органа исполнительной власти.
В единстве эти три вида административных регламентов определяют
последовательность действий по исполнению государственных функций
(предоставления
государственных
услуг)
и
нормативные
сроки
осуществления таких действий.
Обратим внимание на другую сторону проблемы места и роли
административной
18
19
регламентации
СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
в
административной
реформе.
Ее
нацеленность на конечные результаты, соответствующее совершенствованию
государственного
управления,
системы
государственной
службы,
на
антикоррупционные меры, которые реализуются, в том числе, посредством
административной
регламентации,
на
повсеместное
внедрение
информационных технологий, а неуклонное исполнение наиболее важных
функций и повышение объема и качества оказания государственных услуг,
специальные меры обеспечения прав человека и гражданина в сфере
исполнительной
власти
административной
–
все
реформы,
эти
безусловно,
приоритетные
необходимы.
направления
Однако
стоит
задаться вопросом о том, почему центральным элементом достижения целей
и задач реформы выбрана процедурная административная регламентация.
Разве
нельзя
использования
было
достичь
одного
из
намеченного
наиболее
без
жестких
столь
видов
масштабного
нормативного
регулирования государственного управления?
Вполне понятен уклон в сторону стандартизации, т.е. установления
формальных параметров качества управления. Однако и здесь следует
заметить, что управление социальное, в том числе государственное, далеко
не всегда и отнюдь не в большинстве случаев поддается формализации,
которая может послужить основой для установления стандарта качества
выполнения государственных функций либо оказания государственных
услуг. Ведь, в конце концов, государственное управление существует не ради
самого себя, а ради оказания воздействий на свои объекты. И оценить
качество государственного управления можно лишь по результатам их
собственного
функционирования.
Попытка
же
стандартизировать
государственное управление всегда может обернуться противоположным
социальным результатом – его забюрокрачиванием, которое неизбежно ведет
к снижению эффективности управления.
Да и в целом стандартизация управленческих процедур ведет к их
универсализации,
что
в
государственном
управлении
применимо
в
ограниченных сферах деятельности. Системы государственного управления –
это системы социальные, их функционирование зависит от огромного числа
факторов внешнего и внутреннего характера. Поэтому один и тот же
желаемый результат может быть достигнут разными структурами, приемами
и методами и с различными временными и ресурсными затратами.
Предусмотреть все многообразие жизни здесь принципиально невозможно.
Речь
может
идти
лишь
об
установлении
неких
опорных
точек
стандартизации или самых важных показателей процедур. Столь ярко
выраженный технократизм применительно к системам социального, в
частности,
государственного
неординарным
ситуациям.
управления
обычно
По-видимому,
сопутствует
административная
неким
реформа
возникла именно в связи с недопустимой и постоянно ухудшающейся
ситуацией в сфере государственного управления, о чем, собственно говоря,
заявлено в Концепции административной реформы.
То же самое можно сказать и об административных регламентах, число
которых в последние годы нарастает лавинообразно. Но ведь речь здесь идет
не об обычной административной регламентации, которая свойственна
любой управленческой структуре в силу ее системной природы. Налицо иное
явление,
которое
ранее
администрированием,
т.е.
было
названо
особенно
жесткое
нами
регламентным
администрирование,
осуществляемое в отношении государственного управления посредством
широкого использования административной регламентации, охватывающей
не элементы организации, а главным образом объемные и ресурсоемкие
государственно-управленческие процедуры.
Выше
отмечалось,
что
регламентное
администрирование
–
это
эффективный инструмент решения неординарных (чрезвычайных или
ситуационных) задач. Вряд ли они могут быть основой обычной
управленческой практики. Если бы не крайне опасная ситуация, которая
продолжает сохраняться в государственном управлении, применимость
административной регламентации не была столь широкой, а сама она не
стала бы в такой степени всеобъемлющей. Действительно, многие
управленческие процедуры нуждаются в нормативном регулировании.
Однако повсеместно доводить его до уровня жесткого процедурного
регламента при нормальном положении дел никто бы не стал, поскольку
оборотной стороной такой практики является изменение качества системы
государственного управления, ее переориентация на узкий круг задач и
дополнительное обюрокрачивание управления с потерей его эффективности.
Заключая анализ места и роли административной регламентации в
совокупности мероприятий административной реформы, констатируем, что
акцент на регламентное администрирование в данном случае исходит из
необходимости
преодоления
крайне
негативных
явлений,
которые
продолжают развиваться в сфере государственного управления. Такой
подход не может носить постоянный характер, а его масштабы должны быть
строго выверены и ограничены, чего, к сожалению, пока не наблюдается.
Недаром в самом начале административной реформы Президент России
заявлял, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к
выработке
и
потребностям
реализации
страны.
решений,
...Считаю,
адекватных
бюрократию
надо
современным
не
убеждать
уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать. Надо провести
радикальное сокращение функций госорганов»20.
Следует также отметить, что административная реформа не вышла за
рамки
исполнительной
власти,
хотя
государственное
управление
и
государственная администрация в значительных масштабах сосредоточены и
в других ее ветвях в сфере внутриорганизационной деятельности. Вряд ли там
дело обстоит лучше, чем в исполнительной власти. Поэтому в своем анализе
административной регламентации мы акцентируем ее проявления и в
Федеральном Собрании, и в федеральных судах Российской Федерации.
Библиографический список:
Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ //
Российская газета. 2003. № 93 (3207).
20
1. Баранов И.А., Федосеева Н.И. Административная реформа в современном
российском государстве: концепция реализации // Государственная власть и
местное самоуправление. 2009. № 9. С. 3–5.
2. Гварамия Л.Ю. Административная реформа и регламентное регулирование в
Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 2. С. 64–66.
3. Голощапов Р.В. Административная реформа в современной России:
теоретические и организационно-правовые аспекты // Власть и управление на
востоке
России.
2010.
№ 1. С. 174–180.
4. Жданов А.Ф. Административная реформа в России: Вопросы
оптимизации
объема
федерального
административного
аппарата
//
Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 23–25.
5. Ищенко
О.А.,
Романов
К.И.
Административная
реформа
//
Административное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 39–46.
6. Надежин
Н.Н.
Административно-правовое
регулирование
предпринимательской деятельности // Административное право и процесс. 2008. №
2. С. 24–26.
7. Рюден Е.Ю. Административная модернизация публичной службы –
необходимое условие эффективности государственного управления // Закон и
право. 2010. № 1. С. 50–52.
8. Сатышев
В.Е.
Административная
реформа:
Цели,
результаты,
перспективы
//
«Черные
дыры»
в
российском
законодательстве.
2005. № 2. С. 147–154.
9. Трунов И.Л. Административная реформа государственного управления //
Право и политика. 2004. № 4. С. 24–27.
10. Устинкин С.В., Каптерев С.Е. Административная реформа в условиях
модернизации публичного управления // Власть. 2009. № 12. С. 48–51.