5.5. ВИДЫ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ

Бизнес в законе
4’2012
________________________________________________________________________________________________
5.5. ВИДЫ КОРРУПЦИОННЫХ
ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И МЕРЫ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ИМ
Полукаров Александр Викторович, соискатель кафедры
уголовного
права
и
криминологии
Российского
университета дружбы народов.
alexander-and-law@mail.ru
Аннотация: среди сфер российского общества, пораженных
коррупцией, здравоохранение признано в тройке лидеров.
Общественная опасность коррупционных преступлений в
сфере
здравоохранения
крайне
велика,
так
как
последствиями может быть ухудшение здоровья. В статье
автор рассматривает виды таких деяний и на основе
изучения
зарубежного
опыта
предлагает
меры
противодействия.
Ключевые
слова:
коррупция,
здравоохранение,
коррупционные преступления, противодействие.
TYPES OF CORRUPTION IN THE
HEALTH SECTOR AND
MEASURES TO COUNTER THEM
Polukarov Alexander, competitor of the Department of
Criminal Law and criminology PFUR.
alexander-and-law@mail.ru
Annotation: among the areas ofRussian society,affected by
corruption, health care is recognizedin the top three. Public
dangerof corruptionin the health sectoris extremelyhigh, sothe
consequencesmay beill health.The author considers theviewsof
such acts andsuggests measuresto counter them.
Keywords: corruption, health, corruption offensesopposition.
В
год
мировое
сообщество
тратит
на
здравоохранение более 4,1 триллионов долларов
США, из которых 750 млрд. идут на закупку
фармацевтических препаратов.
Более поздних цифр мы не нашли, но, например, в
2007 годуобщие расходы на здравоохранение в
Австрии составляли 4 523долларов на душу
населения, в (10,1% от ВВП), в Беларуси – 302(6,5%),
1
в Норвегии – 7 354 (8,9%), в России – 493 (5,4%) .
При этом положительная тенденция в России,
надеемся, налицо – по последним официальным
данным за четыре последних года расходы
федерального
бюджета
на
здравоохранение
увеличились в два раза: с 202,8 миллиардов рублей
2
до 413 миллиардов рублей .
Важно,
что
практически
во
всех
странах
здравоохранение
финансируется
налогоплательщиками
при
отсутствии
у
них
возможности контроля за расходами. Поэтому высок
соблазн лиц, имеющих доступ к денежным потокам
сферы
здравоохранения,
незаконно
ими
воспользоваться. По данным ВОЗ 10–25% расходов на
государственные закупки (включая фармацевтические
средства) теряются из-за коррупции, а незаконный
лекарственный рынок по выгодности стоит на третьем
месте после продажи оружия и наркотиков. По
прогнозам экспертов, доход от продажи фальшивых
1
URL :http://ru.wikipedia.org [по состоянию на 20.08.2012 г.].
КраснопольскаяИ. В России увеличились расходы на
здравоохранение // РГ. 2012. 18мар.
2
72
таблеток в мире составляет около 75 миллиардов
долларов.
Воровство,
взяточничество
и
вымогательство
лишает миллионы людей надлежащей медицинской
помощи, как было указано еще в 2006 в Докладе
Трансперенси Интернешнл о положении дел с
коррупцией в мире. Только поддельные медикаменты
каждый год убивают тысячи людей и ускоряют
распространение заболеваний. Цена коррупции в
здравоохранении
оплачивается
человеческим
3
страданием .
Статья 41 Конституции РФ гласит: «Каждый имеет
право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Медицинская
помощь
в
государственных
и
муниципальных
учреждениях
здравоохранения
оказывается гражданам бесплатно за счет средств
соответствующего бюджета, страховых взносов,
других поступлений».
С реалиями мы сталкиваемся достаточно часто,
практически при каждом обращении к медикам.
Исполнительный директор Союза профессиональных
фармацевтических организаций Г. Ширшов, озвучил,
что россияне – кто добровольно, а кто вынужденно –
доплачивают за бесплатную по закону медицину около
4
1,5 млрд. долларов в год . Т. Голикова сказала, что
40% частных «взносов» медработникам приходится на
5
те самые услуги, которые нам полагаются бесплатно .
Общественная
опасность
коррупции
в
этой
важнейшей для общества сфере крайне высока, так
как незаконно использованные денежные средства
должны были бы пойти на лекарства, медицинское
оборудование, в конечном счете – на лечение и
сохранение жизни людей.
Правоохранительные органы, конечно об этой
ситуации знают, так начальник управления по
контролю
за
расследованием
преступлений
коррупционной
направленности
Следственного
комитета России В. Макаров в числе трех самых
коррумпированных сфер назвал здравоохранение.
Только за 2011 год, по его данным 362 работника
сферы здравоохранения и социального развития были
привлечены к ответственности: это и врачи, и их
6
руководители, берущие взятки .
В теоретических и правоприменительных целях
считаем важным выделить виды коррупции в
здравоохранении.
Например, в указанном докладе Трансперенси
Интернешнл 2006 года были названы следующие:
1. Растрата и расхищение (средств, выделенных на
здравоохранение, или доходов, полученных за счет
платежей
со
стороны
потребителей),
могут
происходить как на государственном уровне и уровне
органов
местного
самоуправления,
так
и
непосредственно в медицинских организациях и
3
Воровство, взяточничество и вымогательство лишает миллионы
людей надлежащей медицинской помощи, утверждается в
докладе «О положении дел с коррупцией в мире» //URL:
www.transparency.org.ru/INTER/inter_gcr.asp[по состоянию на
20.08.2012 г.].
4
Е. Зубченко, Коррупция в здравоохранении // «Газета Новые
Известия» URL :http://www.fraudcatalog.ru/?p=1523[по состоянию
на 20.08.2012 г.].
5
Кранс М. Шашлык из "барашка в бумажке" // URL :
http://ria.ru/analytics/20090703/176215779.html [по состоянию на
20.08.2012 г.].
6
URL: http://www.gazeta.ru/business/news/2012/06/21/n_2400449.
shtml[по состоянию на 20.08.2012 г.].
Полукаров А. В.
ВИДЫ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ИМ
________________________________________________________________________________________________
учреждениях,
получающих
такие
средства,
а
такжерастрата и расхищение лекарств, других
ресурсов и оборудования медицинского назначения,
которые могут расхищаться как для личного
пользования, так и для использования в частной
практике, или в целях дальнейшей перепродажи.
2. Коррупция в сфере государственных закупок:
вовлеченность в различные сговоры, взяточничество,
и получение «откатов» в сфере государственных
закупок приводит к переплатам за получаемые товары
и услуги или к невозможности обеспечения качества
обусловленного контрактами для таких товаров и
услуг. Кроме того, расходы больниц могут включать
значительные затраты на капитальное строительство
и приобретение дорогостоящего оборудования, т.е.
затраты в тех сферах государственных закупок, где
существует
особая
опасность
коррупционных
действий.
3. Коррупция в платежных системах: бесплатное
обслуживание, подделку страховых документов, или
использование средств медицинских учреждений в
интересах
тех
или
иных
привилегированных
пациентов;
выставление
незаконных
счетов
страховым компаниям, государственным органам, или
пациентам
в
отношении
не
входящих
в
соответствующие перечни или вовсе не оказанных
услуг в целях максимизации доходов; подделка
счетов, квитанций, расходных документов, или учет
фиктивных пациентов; а также развитие собственного
бизнеса за счет создания финансовых стимулов или
выплаты «откатов» врачам за направление пациентов
в ту или иную организацию; неправомерное
направление врачами пациентов государственных
медицинских учреждений на обслуживание в
собственные частные структуры; либо проведение
неоправданного медицинского вмешательства в целях
увеличения собственных доходов.
4. Коррупция в системе поставок лекарственных
препаратов: при этом лекарстварасхищаются на
различных
уровнях
системы
распределения;
государственные
чиновники
могут
требовать
«вознаграждение» за выдачу разрешений на продажу
продукции или работу тех или иных структур, за
проведение таможенной очистки или установление
выгодных цен; нарушение кодексов поведения на
рынке может приводить к тому, что врачи будут
вынуждены отдавать предпочтение определенным
лекарствам при выписке рецептов; у поставщиков
могут вымогаться различные уступки на условии
выписки рецептов на их продукцию; еще одной
возможной формой коррупционных действий здесь
является
выдача
разрешений
на
торговлю
поддельными
или
иными
некачественными
лекарственными препаратами.
5. Коррупция в учреждениях, предоставляющих
медицинские услуги: вымогательство или согласие на
получение незаконного вознаграждения за услуги,
официально оказываемые бесплатно; взимание платы
за особые привилегии или медицинские услуги; а
также вымогательство или согласие на получение
взяток за вмешательство в практику найма,
лицензирования, аккредитации, или сертификации тех
7
или иных структур .
7
URL:http://www.crime.vl.ru/index.php?p=1006&more=
1&c=1&tb=1&pb=1 [по состоянию на 20.08.2012 г.].
И. В. Бочарниковдополнил указанный список
следующими видами коррупции в здравоохранении:
- развитие собственного бизнеса за счёт создания
финансовых стимулов или выплаты «откатов» врачам
за направление пациентов в ту или иную организацию;
- неправомерное направление врачами пациентов
государственных
медицинских
учреждений
на
обслуживание в собственные и другие частные
структуры;
- проведение
неоправданного
медицинского
вмешательства, оказание ненужных услуг для
увеличения собственных доходов и др.;
- коррупция в учреждениях, предоставляющих
медицинские услуги:
- вымогательство или согласие на получение
незаконного вознаграждения за услуги, официально
оказываемые бесплатно;
- взимание платы за особые привилегии или
медицинские услуги;
- вымогательство или согласие на получение взяток
за вмешательство в практику найма, лицензирования,
аккредитации или сертификации специализированных
8
медицинских организаций .
Основными формам коррупции в российском
здравоохранении Бочарников И. В. признает:
- растрату и хищение денежных средств,
- подделку страховых документов,
- учёт фиктивных пациентов («мёртвых душ»),
развитие
собственного
бизнеса
за
счёт
медучреждений,
- вымогательство или согласие на получение
незаконного
вознаграждения
за
официально
9
бесплатные услуги и др.
На наш взгляд в низовой коррупции (в лечебных
учреждениях)
наиболее
распространено
взяточничество. При этом целями взяток чаще всего
являются:
- получение листка временной нетрудоспособности и
разнообразных справок:
- о негодности к военной службе,
- о годности к управлению транспортными
средствами,
- о допуске к выполнению тех либо иных работ,
- о разрешении заниматься тем или иным видом
спорта,
- об освобождении от физкультуры;
- качественное проведение операции пациенту (т.е.
не «как всем», а с индивидуальным подходом). В этом
случае
пациенту
гарантируется
качественный
дооперационный
и
послеоперационный
уход,
применение лучших медицинских препаратов, шовных
и перевязочных материалов;
- подтверждение либо сокрытие тех либо иных
медицинских фактов (чаще всего – побоев и иных
телесных повреждений);
- выписка рецепта;
- досрочная выписка пациента из больницы либо,
наоборот, за продление нахождения пациента в
больнице;
- выдача
справок
о
психическом
состоянии
10
пациента .
8
Бочарников И.В. О коррупции в здравоохранении //
Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2009. № 14
(381).
9
Там же.
73
Бизнес в законе
4’2012
________________________________________________________________________________________________
Подводя итог, следует сказать, что при наличии
остальных признаков составов преступлений в
перечисленных деяниях, в основном, усматриваются
следующие уголовно наказуемые коррупционные
деяния, предусмотренные уголовным кодексом РФ:
незаконная выдача либо подделка рецептов или иных
документов,
дающих
право
на
получение
наркотических средств или психотропных веществ
(статья
233),
Злоупотребление
должностными
полномочиями (статья 285); нецелевое расходование
бюджетных средств (статья 285.1), превышение
должностных полномочий (статья 286), незаконное
участие в предпринимательской деятельности (статья
289), получение взятки (статья 290), служебный подлог
(статья 292), халатность (статья 293).
Таким
образом,
помимо
традиционных
коррупционных
преступлений,
в
сфере
здравоохранения можно выделить те, которые
присущи только этой сфере.
Государственные органы, озабоченные ситуацией в
здравоохранении, приняли ряд важных документов:
07.05.2012
Указ
Президента
РФ
№598
«О
совершенствовании государственной политики в
11
сфере здравоохранения» , 07.02.2011 Постановление
Правительства РФ №60 «О порядке реализации
мероприятий
по
повышению
доступности
амбулаторной медицинской помощи, проводимых в
рамках
региональных
программ
модернизации
12
здравоохранения субъектов Российской Федерации»
и 14.12.2009 – Приказ Минздравсоцразвития РФ
№988н «Об утверждении Порядка проведения
экспертизы проектов нормативных правовых актов и
иных документов в Министерстве здравоохранения и
социального развития Российской Федерации в целях
выявления в них положений, способствующих
13
созданию условий для проявления коррупции» и
другие. В России также действует достаточное
количество программы документов, призванных
противодействовать коррупции в целом. Однако ни
существующее
законодательство,
ни
правоприменительная практика пока не в силе
противостоять всем видам коррупции, частности в
сфере здравоохранения.
Можно воспользоваться опытом Таиланда, в котором
еще в 2004 году для борьбы с коррупцией в сфере
оборота
лекарственных
средств
предприняли
следующие меры. Во-первых, для снижения расходов
на закупки качественных лекарств увеличили число
больниц, использующих наилучшие практические
методики закупок лекарственных средств, создали
объединенную
схему
закупок
больницами
10
Коррупция в здравоохранении. Сеть поликлиник "Семейный
доктор".URL: http://www.topa.ru/medicine.htm [по состоянию на
20.08.2012 г.].
11
О совершенствовании государственной политики в сфере
здравоохранения:Указ Президента РФ № 598 от 07.05.2012 // СЗ
РФ. 2012.№ 19. Ст. 2335.
12
О порядке реализации мероприятий по повышению
доступности амбулаторной медицинской помощи, проводимых в
рамках региональных программ модернизации здравоохранения
субъектов Российской Федерации:Постановление Правительства
РФ № 60 от07.02.2011 // СЗ РФ.2011.№ 7.Ст. 991.
13
Об утверждении Порядка проведения экспертизы проектов
нормативных правовых актов и иных документов в Министерстве
здравоохранения и социального развития Российской Федерации
в целях выявления в них положений, способствующих созданию
условий для проявления коррупции:Приказ Минздравсоцразвития
РФ № 988н от 14.12.2009 //РГ.2010.27 янв.
74
лекарственных
средств
в
соответствии
с
согласованным перечнем лекарственных средств и их
поставщиков.
Во-вторых,
пересмотрели
национальные
фармацевтические законы и правила, создали
национальную базу данных о надлежащем управлении
в области лекарственных средств, содержащую
публикации и статьи о коррупции, неэтичных
практических методиках и случаях коррупции.
В-третьих, расширили доступ к информации: создали
информационные
бюллетени,
сообщения
для
общественности и СМИ, брошюры и веб-сайты; в
свободный
доступ
разместили
протоколы
национальных совещаний по вопросам лекарственных
средств,
предмет
«надлежащее
управление»
включили в учебную программу 15 фармацевтических
14
факультетов .
Заслуживает внимания опыт Молдовы, где были
приняты Закон о правах и ответственности пациента и
Закон о выполнении обязанностей врача, которые
имели целью предупреждение коррупции и улучшение
качества медицинских услуг, а также внутренний План
по
реализации
Национальной
стратегии
о
предупреждении и борьбе с коррупцией в области
здравоохранения, разработка которой связана с
внедрением раздела «Предупреждение и борьба с
коррупцией в области здравоохранения» и программы
действий по внедрению Предварительного Плана
Республики Молдова в этой сфере. Заметим, что эти
документы приняты по программе США «Вызовы
тысячелетия».
В Молдове коррупции противостоят в разных
сферах, при реализации принципа административной
прозрачности, обеспечении доступа граждан к
информации общественного значения посредством ее
расположения в доступных местах (информация о
свободных местах, тарифы на оказание платных услуг,
список специалистов с контактными телефонами и
др.), внедрении мер по предупреждению коррупции в
случаях принятия на работу и повышения по службе
персонала медицинских учреждений. Международным
требованиям соответствует принятый в Молдове
Этический
Кодекс
медицинского
работника
и
фармацевта,
отраженный
в
пресс-релизах,
репортажах
и
опубликованный
на
web-сайте
министерства здравоохранения, где принимаются
мнения населения, неправительственных организаций
15
и профессиональных ассоциаций .
Считаем, что коррупции в здравоохранении имеет
свои
особенности
по
способам,
характеру
посягательств. Серьезны и крайне существенны ее
последствия – здоровье, жизнь человека.
Для того, чтобы противодействовать коррупции в
сфере
здравоохранения
необходимо
принять
некоторые специфические меры, присущие только
этой
отрасли.
Назовем
лишь
некоторые:
законодательно нормативно определить виды и
качество оказания бесплатных медицинских услуг
населению, установить контролируемое государство и
14
Целевое исследование в Таиланде: надлежащее управление и
предотвращение коррупции//URL: http://www.who.int/features/2010/
medicines_thailand/ru/print.html. [по состоянию на 20.08.2012 г.].
15
Коррупцию можно победить усилиями всего общества
Интервью с замминистра здравоохранения М. Буга // URL:
http://www.nm.md/daily/article/2008/01/15/0303.html[по состоянию
на 20.08.2012 г.].
Полукаров А. В.
ВИДЫ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ИМ
________________________________________________________________________________________________
общественностью правовое регулирование оказания
платной
медицинской
помощи,
сформировать
доступную, прозрачную лекарственную политику,
усилить деятельность правоохранительных органов по
выявлению, пресечению коррупционных проявлений,
привлечению к уголовной ответственности.
Список литературы:
1. О совершенствовании государственной политики в
сфере здравоохранения : Указ Президента РФ № 598 от
07.05.2012 // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2335.
2. О порядке реализации мероприятий по повышению
доступности амбулаторной медицинской помощи,
проводимых в рамках региональных программ
модернизации здравоохранения субъектов Российской
Федерации : Постановление Правительства РФ № 60 от
07.02.2011 // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 991.
3. Об утверждении Порядка проведения экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных
документов в Министерстве здравоохранения и
социального развития Российской Федерации в целях
выявления в них положений, способствующих созданию
условий для проявления коррупции : Приказ
Минздравсоцразвития РФ № 988н от 14.12.2009 // РГ.
2010. 27 янв.
4. Бочарников И.В. О коррупции в здравоохранении //
Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ.
2009. № 14 (381).
5. Воровство, взяточничество и вымогательство лишает
миллионы людей надлежащей медицинской помощи,
утверждается в докладе «О положении дел с
коррупцией
в
мире»
//
URL
:
www.transparency.org.ru/INTER/inter_gcr.asp
[по
состоянию на 20.08.2012 г.].
6. Зубченко Е. Коррупция в здравоохранении // «Газета
Новые
Известия»
URL
:
http://www.fraudcatalog.ru/?p=1523 [по состоянию на
20.08.2012 г.].
7. Коррупцию можно победить усилиями всего общества
Интервью с замминистра здравоохранения М. Буга //
URL : http://www.nm.md/daily/article/2008/01/15/0303.html
[по состоянию на 20.08.2012 г.].
8. Коррупция в здравоохранении. Сеть поликлиник
"Семейный
доктор".
URL
:
http://www.topa.ru/medicine.htm
[по
состоянию
на
20.08.2012 г.].
9. Кранс М. Шашлык из "барашка в бумажке" // URL :
http://ria.ru/analytics/20090703/176215779.html
[по
состоянию на 20.08.2012 г.].
10. Краснопольская И. В России увеличились расходы на
здравоохранение // РГ. 2012. 18 мар.
11. Целевое исследование в Таиланде: надлежащее
управление и предотвращение коррупции // URL :
http://www.who.int/features/2010/medicines_thailand/ru/prin
t.html. [по состоянию на 20.08.2012 г.].
4. Bocharnikov IV Corruption in Public Health / / Analytical
Bulletin of the Federation Council. 2009. № 14 (381).
5. Theft, bribery and extortion rob millions of adequate health
care, according to the report "On the situation of corruption
in the world» / / URL: www.transparency.org.ru / INTER /
inter_gcr.asp [as of 20.08.2012 was].
6. Zubchenko E. Corruption in Public Health / / "The
newspaper
NovyeIzvestia»
URL:
http://www.fraudcatalog.ru/?p=1523 [as of 20.08.2012 was].
7. Corruption can be defeated by the entire society Interview
with Deputy Health Minister M. Bug / / URL:
http://www.nm.md/daily/article/2008/01/15/0303.html [as of
20.08.2012 was] .
8. Corruption in the health sector. Polyclinics "Family Doctor".
URL: http://www.topa.ru/medicine.htm [as of 20.08.2012
was].
9. Crans M. Kebab "lamb in a piece of paper" / / URL:
http://ria.ru/analytics/20090703/176215779.html
[as
of
20.08.2012 was].
10. Krasnopolskaya I. In Russia increased expenditure on
health / / Russian Newspaper. 2012. March 18.
11. A case study in Thailand: good governance and preventing
corruption
/
/
URL:
http://www.who.int/features/2010/medicines_thailand/ru/prin
t.html. [as of 20.08.2012 was].
РЕЦЕНЗИЯ
Актуальность работы продиктована тем, что несмотря на
достаточное количество нормативных и подзаконных актов в
сфере противодействия коррупции ее реальное количество
не уменьшается. Полностью разделяю мнение автора, что
общественная опасность коррупции в этой важнейшей для
общества сфере крайне высока, так как незаконно
использованные денежные средства должны были бы пойти
на лекарства, медицинское оборудование, в конечном счете –
на лечение и сохранение жизни людей.
Специальных
монографических
исследований,
посвященных анализу коррупционных преступлений в сфере
здравоохранения, до настоящего времени не было, что
позволяет говорить об актуальности статьи.
В рамках статьи А. В. Полукаров смог остановиться только
на видах коррупционных преступлений в указанной сфере и
некоторых мерах им противодействия, но тщательно
проанализировал имеющиеся по этому вопросу мнения.
Положительно, что в статье автор рассмотрел опыт стран
ближнего и дальнего зарубежья в противодействии
коррупции в сфере здравоохранения.
Общетеоретическое значение имеют ссылки автора на
выводы международных организаций.
В целом, статья может оказаться полезной как
практическим
работникам,
так
и
исследователям,
работающим над данной проблематикой.
д.ю.н., профессор кафедры
уголовного права и процесса
Российского университета дружбы народов
Л. А. Букалерова
Reference list:
1. On improvement of public health policy: the Presidential
Decree № 598 from 07.05.2012 / / Laws of the
RussianFederation. 2012. Number 19. Art. 2335.
2. On the order of implementation of measures to improve
access to outpatient care, carried out in the framework of
regional healthcare modernization programs of the Russian
Federation Government Decree № 60 from 07.02.2011 / /
Laws of the RussianFederation. 2011. Number 7. Art. 991.
3. On approval of the examination of draft legal acts and other
documents with the Ministry of Health and Social
Development of the Russian Federation in order to identify
their provisions, the creation of conditions conducive to
corruption: Order of the Health Ministry of the Russian
Federation of 14.12.2009 № 988n / / Russian Newspaper.
2010. January 27.
75