Анохина Валерия Юрьевна ФОРМИРОВАНИЕ МИРОВОЙ

Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования «Московский государственный
юридический университет имени О.Е. Кутафина»
Кафедра уголовно-процессуального права
На правах рукописи
Анохина Валерия Юрьевна
ФОРМИРОВАНИЕ МИРОВОЙ ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
12.00.11 - Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и
правоохранительная деятельность
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель –
доктор юридических наук, профессор
Воскобитова Лидия Алексеевна
Москва - 2014
2
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ……………………………………………………………………………….3
Глава 1. Концепция формирования мировой юстиции в современной России
§1. Условия, причины и целеполагание возрождения института мировых судей в
современной России …………………………………………………..……………...16
§2.
Разработка
и
тенденции
формирования
современного
федерального
законодательства о мировой юстиции…………………………….………………....42
§3. Особенности формирования законодательства о мировых судьях в субъектах
Российской Федерации…………………………………………………….……...….60
§4. Концептуальные подходы к развитию мировой юстиции в современной
России………………………………………………………...…………………….….70
Глава 2. Формирование и развитие организационно-правовых основ
обеспечения доступа к правосудию на уровне мировой юстиции
§1. Определение подсудности дел мировому судье как основа реализации
институционального
и
социального
назначения
мировой
юстиции………………………………………………………………………………..90
§2. Формирование судебных участков мировых судей и введение должностей
мировых судей………………………………………………………………….……106
§3. Порядок отбора и назначения мировых судей…………………………………125
Глава 3. Формирование и развитие организационного, финансового и
технического обеспечения деятельности мировых судей
§1. Судебные участки мировых судей……………………………………….……..149
§2. Организационное обеспечение деятельности мировых судей………………..168
§3. Аппарат мирового судьи…………………………………………………...……187
Заключение………………………………………………………………….………195
Библиография………………………………………………………………..…..…200
Приложение…………………………………………………………………..……..232
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Возрождение мировой юстиции в
современной России началось с принятия Концепции судебной реформы в
РСФСР, утвержденной постановлением Верховного Совета РСФСР в 1991 году1
(далее - Концепция или Концепция судебной реформы). Законодательное
воплощение идеи Концепции получили лишь с развитием судоустройственного
законодательства 1992-1998 годов. Принятие Федерального Закона «О мировых
судьях в Российской Федерации»2 (далее – Закон о мировых судьях) стало
завершением процесса возрождения мировой юстиции на уровне федерального
законодательства, и начался этап формирования законодательства субъектов
Российской Федерации, посвященного созданию мировой юстиции в регионах.
Практически мировые судьи начали функционировать с 2000-2001 года3.
В целом исследователи признают, что возрожденная мировая юстиция, хотя
и
отличается
от тех
характеристик,
которые
имела
мировая
юстиция
дореволюционной России4, и тех, которые предлагались в Концепции судебной
реформы, тем не менее, стала успешным проектом в судебной реформе
современной России. Вместе с тем, процесс организационного формирования и
совершенствования мировой юстиции продолжается, о чем свидетельствует
постоянно ведущаяся законопроектная работа. Так в период с 1998 года по
настоящее время было принято семнадцать законов, вносящих изменения в Закон
о мировых судьях, причем последние изменения на момент настоящего
Постановление ВС РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в
РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 31.10.1991. № 44. Ст. 1435 (Далее указывается
сокращенно – Концепция судебной реформы или Концепция, если не указано иное).
2
Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 21.12.1998. № 51. Ст. 6270.
3
Изварина А.Ф. Мировые судьи России начала ХХ1 века. Учебное пособие для студентов
юридических факультетов и институтов. – Ростов-на-Дону: МарТ, 2002. С. 9-13; Максимов В.В.
Мировая юстиция: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 9-18.
4
Цветков Ю.А. Концептуальные проблемы мировой юстиции в современной России // Мировой
судья. 2014. № 5. С. 10-14.
1
4
исследования, были внесены законом от 21.07.2014 № 276-ФЗ5, который вступит в
действие с 1 января 2015 года. Регулярно изменяется и Федеральный закон «Об
общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах
Российской Федерации»6: за указанный период изменения в него вносились сто
раз.
В марте 2014 года в состав Российской Федерации вошли еще два субъекта
– город федерального значения Севастополь и Республика Крым7, в которых в
июле и сентябре 2014 года соответственно были приняты два новых закона о
мировых судьях8.
Современная практика мировой юстиции также выявляет организационные
проблемы и требует их решения. Одной из наиболее сложных и пока нерешенных
проблем в деятельности мировой юстиции оказалась достаточно существенная
нагрузка, ложащаяся на мировых судей. На долю мировых судей приходится
рассмотрение и разрешение почти 90% дел об административных нарушениях. В
2013 году в абсолютном выражении было рассмотрено 5820161 дело об
административном нарушении9. Из них мировыми судьями было рассмотрено
5126506 дел. По Белгородской области этот показатель составил 37927 дел10. Из
12903316 гражданских дел мировые судьи взяли на себя рассмотрение более 70%
Федеральный закон от 21.07.2014 № 276-ФЗ «О внесении изменения в статью 10
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 28.07.2014. № 30 (Часть I). Ст. 4277.
6
Федеральный закон от 29.12.1999 № 218-ФЗ (ред. от 04.10.2014) «Об общем числе мировых
судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» // СПС
«Консультант-Плюс».
7
Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую
Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов
– Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Собрание
законодательства РФ. 24.03.2014. № 12. Ст. 1201.
8
Закон города Севастополя от 25.07.2014 № 50-ЗС «О мировых судьях города Севастополя» //
www.rg.ru/2014/08/05/sevastopol-zakon50-reg-dok.html. 11.11.2014; Закон Республики Крым от
01.09.2014 № 61-ЗРК «О мировых судьях республики Крым» // www.rg.ru/2014/09/10/krimzakon61-reg-dok.html. 11.11.2014.
9
Основные статистические показатели деятельности судов общей юрисдикции за 2013 год //
Официальный
сайт
Судебного
Департамента
при
Верховном
Суде
РФ
//
http://www.cdep.ru/i№dex.php?id=79&item=2073. 15.09.2014.
10
Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных
правонарушениях по Белгородской области за 12 месяцев 2013 года //http://www.usd.blg.sudrf.ru.
15.09.2014.
5
5
и в 2013 году рассмотрели 9003833 дел11. Количество рассмотренных мировыми
судьями уголовных дел составило в 2013 году 431133 дела, что составило более
40%12. Эти цифры сами по себе не составляли бы проблемы, если бы они были
соотнесены в разумных пределах с количеством мировых судей и их
распределением по судебным участкам. Нагрузка, ложащаяся на одного мирового
судью, существенно различается в разных регионах и даже на разных судебных
участках в рамках одного субъекта РФ. В отдельных случаях она составляет 300 и
более дел в месяц, что не может рассматриваться как разумная нагрузка. При
таком объеме работы не может быть обеспечено качество судопроизводства,
разумные сроки рассмотрения и разрешения дел. Попытка законодателя решить
эту проблему путем разрешения перераспределения нагрузки между мировыми
судьями путем передачи дел на другой судебный участок (п. 6 ст. 4 Закона о
мировых судьях в редакции от 04.03.2013 № 20-ФЗ13), к сожалению, не решает
проблему нормализации нагрузки мировых судей в целом.
Другой проблемой является организация работы мировых судей. Вопервых, в отделенных районах, где затруднена внутренняя транспортная
доступность между населенными пунктами, создание помещения (офиса)
мирового судьи в любом из населенных пунктов района создает неудобства и
затруднения с доступом к правосудию для жителей всех остальных населенных
пунктов. Во-вторых, мировой судья не является «разъездным» судьей и не может
прибыть для отправления правосудия в другие населенные пункты вне его офиса.
В-третьих, до сих пор не найдено разумного решения вопроса о замене временно
отсутствующего судьи.
Остается нерешенной проблема интеграции в судопроизводство мирового
судьи современных восстановительных подходов к разрешению правовых
Основные статистические показатели деятельности судов общей юрисдикции за 2013 год //
Официальный
сайт
Судебного
Департамента
при
Верховном
Суде
РФ
//
http://www.cdep.ru/i№dex.php?id=79&item=2073. 15.09.2014.
12
Там же.
13
Федеральный закон от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.03.2013. №
9. Ст. 872.
11
6
конфликтов, применению примирительных процедур (медиации). Развитие
мировой юстиции в данном направлении могло бы способствовать качественно
иному ее формированию, чтобы сделать ее «не только местом отправления
доступного народу правосудия, но и школою порядочности и уважения к
человеческому достоинству»14.
Явно недооцененной остается мировая юстиция и в решении вопросов
профилактики правонарушений на местах, тогда как именно мировой судья
первым сталкивается не только с самим правонарушением, но и с его причинами
и социальными условиями, способствовавшими таким нарушениям. Органы
исполнительной власти субъектов РФ слабо используют практику мировых судей
в предупреждении негативных социальных явлений, порождающих социальную
напряженность в регионе15. Это свидетельствует об актуальности разработки
общих концептуальных подходов к организационному формированию и развитию
мировой юстиции в современных условиях.
Степень разработанности темы. Мировая юстиция, возрожденная в
современной
России,
постоянно
привлекает
внимание
современных
исследователей. В основе многих исследований лежит изучение опыта судебной
реформы второй половины ХIХ века. О мировой юстиции того времени, ее
Кони А.Ф. На жизненном пути. Т.1 СПб., 1912. С. 431.
Между тем, криминологи уже неоднократно обращали внимание на связь между социальной
напряженностью и правонарушениями: см. Юнусов А.М. Организованная преступность и
коррупция как катализаторы социальной напряженности в обществе / Организованная
преступность как угроза экономике России. Материалы международного научно-практического
семинара. М.: Издание Гос. Думы, 2009. С. 82-85; Фещенко П.Н. Место социальной
напряженности в причинном комплексе экстремизма и терроризма // Экстремизм: социальные,
правовые и криминологические проблемы. Российская криминологическая ассоциация, 2010. С.
59-63; Эминов В.Е. Причины преступности в России: криминологический и социальнопсихологический анализ. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 64,76; Долгова А.И.
Криминологические оценки организованной преступности и коррупции, правовые баталии и
национальная безопасность. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2011. С. 570, 578;
Сапронов Ю.В. К вопросу о социально-криминологической характеристике ксенофобии и
экстремизма как взаимосвязанных явлений // Российский следователь. 2012. № 21. С. 26;
Третьяков В.И. Социальная напряженность – фактор, детерминирующий преступность //
Вестник Воронежского института МВД РФ. 2012. № 1. С. 9-10; Фещенко П.Н. Социальная
напряженность как показатель болезни общества: проблемы криминологического и правового
реагирования // Здоровье нации и национальная безопасность. Российская криминологическая
ассоциация, 2013. С. 54-62.
14
15
7
успехах и проблемах писали такие видные русские ученые того времени, как С.И.
Викторский, И.В. Гессен, Г.А. Джаншиев, С.И. Зарудный, В.К. Случевский, Г.С.
Фельдштейн, И.Я. Фойницкий и другие.
В
советский
период
проблемы
мировой
юстиции
исследовались
относительно редко и в основном в историческом контексте (Б.В. Виленский,
К.Ф. Гуценко, Л.Д. Кокорев, М.С. Строгович и другие). Значительное внимание
истории возникновения, формирования, развития и функционирования мировой
юстиции в ХIХ – начале ХХ века уделяют и современные исследователи: Н.Н.
Апостолова, Э.Н. Алешкина, С.Ф. Афанасьев, Н.И. Горская, В.В. Дорошков, В.В.
Захаров, Н.А. Колоколов, С.В. Лонская, Ю.А. Ляхов, М.В. Немытина, Л.В.
Родина, А.Н. Сачков, В.Р. Семенов, В.А. Устюжанинов и другие.
Общие и частные вопросы организации и функционирования современной
мировой юстиции рассматривают в своих публикациях С.В. Александров, Н.Н.
Апостолова, К.А. Будаев, В.П. Быков, Т.А. Владыкина, А.Р. Гарифуллина, В.В.
Дорошков, Г.В. Егорова, В.В. Ершов, С. Ефремов, И.Ф. Изварина, Н.А.
Колоколов, В.В. Крымкин, М.М. Курманов, В.М. Лебедев, Ю.А. Ляхов, В.В.
Максимов,
И.Б.
Михайловская,
Г.П.
Муратшина,
В.М.
Нестеров,
И.Ф.
Нуриахметов, П.П. Обгольц, С.Г. Павликов, М.П. Поляков, В.И. Радченко, А.Н.
Сачков, С.А. Семейкина, П.Н. Смоляков, С. Сомов, А.А. Стуканов, В.Н. Ткачев,
Т.В. Трубникова, Р.В. Шатовкина, Ю.К. Якимович и другие.
Процессуальные аспекты деятельности мировых судей, в том числе и
возможности использования медиации в судопроизводстве мировых судей
исследовали Е.И. Алексеевская, С.В. Александров, Н.Н. Апостолова, С.И.
Братенков, Е.А. Борисова, Е.В. Бурдина, Л.А. Воскобитова, Л.А. Грось, В.В.
Дорошков, А.Ф. Ефимов, В.М. Жуйков, К.Л. Мамонов, Е.В. Михайлова, И.К.
Пискарев, С. Сапожников, А.Н. Сачков, Н.А. Соловьева, В.А. Устюжанинов, Ю.А.
Цветков, С.С. Цыганенко, А.А. Шамардин, И.Г.Шаркова, Р.В. Ярцев и другие.
Организационные вопросы мировой юстиции в той или иной мере
анализировались в кандидатских или докторских диссертациях: Апостоловой
Н.Н. (1998); Устюжанинова В.А. (1999); Шатовкиной Р.В. (2002); Дорошкова
8
В.В.,
Четяна
М.А.
(2003);
Трофимовой
Н.Н.,
Шарковой
И.Г.
(2004);
Жаворонковой О.Н., Каширского С.В., Шеменевой О.Н. (2005); Нелюбиной А.А.,
Сачкова А.Н. (2006); Водяной В.Ю., Куприянович Н.В., Макарцева А.В.,
Панченко Р.Б., Яхъяева М.Б. (2007); Нестерова В.М. (2008); Абушова Р. И-о.;
Александрова С.В., Сачко С.Ю. (2009); Павликова С.Г. (2010); Арабовой Т.Ф.,
Михеева А.В. (2011); Бушуевой О.В., Каитовой А.Р. (2012).
Объектом
диссертационного
исследования
является
совокупность
общественных отношений, возникающих в процессе организации, формирования
и развития мировой юстиции в современной России, при обеспечении
осуществления институционального и социально-правового аспектов назначения
современной мировой юстиции.
Предметом
положения;
диссертационного
нормативное
исследования
регулирование
и
являются
практика,
теоретические
раскрывающие
и
характеризующие закономерности организации и функционирования мировых
судей в современной Российской Федерации; позволяющие выявить имеющиеся
проблемы и предложить пути их решения в целях дальнейшего развития мировой
юстиции.
Цель
диссертационного
исследования
состоит
в
разработке
концептуальных основ формирования, организации и развития мировой юстиции
в современной России с учетом изменяющегося законодательства, накопленного
практического опыта и выявившихся проблем.
В соответствии с поставленной целью в ходе исследования предполагается
решить следующие задачи:
- выявить и систематизировать причины и объективные потребности,
повлекшие возрождение мировой юстиции в современной России;
характеристику
закономерностей
организации
мировой
юстиции,
сформировавшейся за 1998-2014 годы;
- определить и раскрыть современное назначение мировой юстиции в его
институциональном и социально-правовом аспектах;
9
- определить концептуальные подходы к дальнейшему совершенствованию
организации мировой юстиции.
- выявить современные общие и частные проблемы в организации и
функционировании мировой юстиции и предложить возможные пути их решения.
Методологической основой диссертационного исследования стали такие
общенаучные
методы
диалектический,
познания
социально-правовых
конкретно-исторический,
метод
явлений,
системного
как
анализа,
социологические методы и др. Из специальных методов познания юридических
явлений
использовались
историко-правовой,
формально-юридический,
сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.
Теоретическую основу исследования составили научные труды в области
истории,
теории
правоохранительных
государства
органов
и
и
права,
теории
судоустройства,
судебной
процессуальных
власти,
наук,
касающиеся вопросов формирования, развития и функционирования мировой
юстиции в России.
Нормативную основу исследования образуют положения Конституции РФ,
Федеральных Конституционных законов РФ, Федеральных законов РФ по
вопросам судоустройства и судебной системы РФ и места в ней мировых судей,
статуса федеральных и мировых судей, а также положения Законов субъектов
Российской Федерации и их подзаконных актов, регулирующих организацию и
функционирование мировой юстиции.
Эмпирическую базу проведенного исследования составили результаты
анализа статистических данных Судебного департамента при Верховном суде РФ
о функционировании мировых судей за 2007-2013 годы; статистических данных о
работе мировых судей в отдельных субъектах РФ (Белгородской, Московской,
Липецкой и др. областей) за тот же период; анализ практики регулирования и
организации мировой юстиции, деятельности мировых судей и их аппарата в
большинстве субъектов РФ; результаты опроса 94 мировых судей из 9 субъектов
Российской
Федерации
(Московская
область,
г.
Москва,
Белгородская,
10
Воронежская, Липецкая, Орловская, Магаданская области, Красноярский край,
Республика Хакасия) по специально разработанной анкете и их обобщение.
Научная новизна диссертационного исследования по сравнению с ранее
проведенными диссертационными исследованиями и публикациями обусловлена
тем, что накопившийся опыт теоретического осмысления мировой юстиции,
анализ практики ее осуществления в современных условиях позволил выйти на
более высокий уровень обобщения вопросов формирования, организации, и
развития
современной
российской
мировой
юстиции,
разработать
концептуальные подходы к ее совершенствованию и предложить авторские
решения выявленных проблем. Это позволило сформулировать и вынести на
защиту новые предложения по рассмотренным в диссертации вопросам.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исходя из понимания концепции как определенной целостной системы
взглядов16 на современную мировую юстицию, в работе предложена совокупность
единообразных для всех субъектов РФ параметров, на основе которых
целесообразно осуществлять дальнейшее организационное развитие мировой
юстиции: а) объективные потребности в функционировании мировой юстиции; б)
ее назначение и цели; в) единые критерии для определения подсудности дел
мировым судьям и расчета количества судебных участков и мировых судей; г)
единообразные подходы к регулированию порядка отбора и назначения
(избрания) мировых судей, а также определения структуры и состава аппарата
мировых судей. При этом концептуальное единство понимания потребностей,
назначения, целеполагания и наиболее принципиальных критериев организации
мировой юстиции, как ориентирующих параметров ее развития, не исключает
сохранение и учет индивидуального подхода к потребностям и возможностям
субъектов Российской Федерации и условиям функционирования в них мировых
судей.
16
Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.: Русский язык, 1990. С. 294.
11
2. Объективными потребностями в функционировании современной
мировой юстиции являются:
- эффективное рассмотрение на местном уровне дел о малозначительных
правонарушениях с целью снижения нагрузки на районные суды и обеспечения
населению доступа к правосудию по этим делам, включая обеспечение
фактической территориальной доступности, бесплатной юридической помощи по
гражданским делам, упрощение и ускорение процедур;
-
активное
позволяющих
и
широкое
урегулировать
использование
правовые
примирительных
конфликты
без
процедур,
применения
государственного принуждения, и обеспечивать «мир» и стабильность в местном
сообществе;
- эффективное и последовательное использование обобщенных результатов
практики мировых судей органами законодательной и исполнительной власти
субъектов РФ для действенной профилактики правонарушений и снижения
социальной напряженности на местах.
3. Современное понимание назначения мировой юстиции включает не
только
институциональный,
но
и
социально-правовой
аспекты.
Институциональный аспект, сохраняя первоначальную необходимость разгрузки
федеральных
судов,
в
современных
условиях
существенно
дополняется
необходимостью обеспечить реальный доступ к правосудию, максимально
приблизив судебные органы к населению. Социально-правовой аспект включает
необходимость реализации мировыми судьями потенциала «хранителя мира»17
путем развития и широкой интеграции в практику современных технологий
восстановительного правосудия, применения медиации и иных примирительных
процедур, а также недостаточно востребованный потенциал своевременного
выявления причин и условий, способствующих возникновению правовых
конфликтов
на
местах,
способный
существенно
повысить
качество
и
предметность профилактической работы органов власти субъектов РФ.
Мировая юстиция. Учебное пособие / Под ред. Н.А. Колоколова –М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
С.55.
17
12
4. Целями мировой юстиции для всех субъектов РФ являются: разгрузка
районных
судов
от
дел
о
незначительных
правонарушениях;
реальное
предоставление гражданам доступа к правосудию; организационное обеспечение
быстроты и простоты рассмотрения дел; использование примирительных
процедур, нацеленных на сохранение и упрочение нормальных, правомерных
общественных отношений в местном сообществе; содействие выявлению
факторов, необходимых для профилактики правонарушений. Для реализации этих
целей способы и формы организации мировой юстиции в разных субъектах РФ
могут быть различны.
5. Предложены единые критерии для определения подсудности дел
мировым судьям, которые, помимо формальных предписаний закона, должны
включать и быть еще и такие особенности правонарушения как:
а) учет «местного» характера правонарушения, под которым автор
понимает
совершение
правонарушения
преимущественно
на
территории
судебного участка, лицами, проживающими на данной территории;
б) возможность рассмотрения дела в «одно заседание» без ущерба для
качества правосудия;
в) возможность упрощения процедур;
г) возможность примирения сторон;
д)
в
долгосрочной
перспективе
еще
и
возможность
создания
специализированных мировых судей для рассмотрения вопросов, связанных с
исполнением приговора или осуществлением судебного контроля в досудебном
производстве.
6.
Предложена
расширенная
совокупность
критериев
определения
количества мировых судей и мировых участков, включающая не только
количество населения, но и фактический объем работы мирового судьи; реально
выполнимые нормативы нагрузки, а также обеспеченность транспортной
доступности судебного участка и офиса мирового судьи для населения.
Предлагается
расширить
полномочия
субъектов
РФ
по
законодательных решений о количестве мировых судей в субъекте РФ.
принятию
13
7. Выявлено, что существенные различия в организации подбора и порядке
назначения мировых судей в разных субъектах РФ не имеют объективных
оснований.
Предложены
единообразные
подходы
к
законодательному
регулированию этих вопросов, исключающих согласование кандидатур мировых
судей с представителями органов исполнительной власти субъектов РФ,
прокуратуры или органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ.
8. Обоснована необходимость возрождения института «почетных мировых
судей», позволяющего увеличить количество мировых судей без существенных
финансовых затрат. Введение «почетных мировых судей» позволит привлечь в
мировую юстицию на внештатной основе лиц, проживающих на территории
судебного участка, и отвечающих требованиям, предъявляемым к судье. Это
целесообразно с точки зрения реализации предписаний ч. 5 ст. 32 Конституции
РФ о праве граждан на участие в отправлении правосудия, которое в настоящее
время вообще не действует на уровне мировой юстиции. «Почетные мировые
судьи» позволили бы решить проблемы нормализации нагрузки на мирового
судью или замены временно отсутствующего мирового судьи. Порядок
привлечения «почетных мировых судей», их количество, условия организации их
деятельности и стимулирования их труда предложено отнести к компетенции
субъектов РФ.
9. Предложены единообразные подходы к организации аппарата мирового
судьи, его состава и структуры. Организация помещения (офиса) мирового судьи
учитывает, создается ли он для нескольких судей, или для одного мирового судьи.
При создании совместного помещения могут быть существенно сокращены
расходы субъекта РФ на организацию мировой юстиции и определяющим
является критерий экономии средств при условии, что иные критерии
(транспортная доступность, территориальная удаленность от судебного участка и
т.п.) в данной местности обеспечивают доступ к правосудию.
При создании помещения для одного мирового судьи определяющим
становится критерий транспортной доступности, а также учитываются
14
требования
к
соответствию
помещения
условиям
осуществления
судопроизводства мировым судьей.
Единообразие подходов обеспечивается еще и учетом различий между
городскими и сельскими территориями. Городские территории практически
снимают проблему транспортной доступности, но обостряют проблему подбора
помещения, отвечающего современным требованиям судопроизводства. Сельские
территории делают проблему транспортной доступности определяющей при
выборе местоположения офиса мирового судьи.
10. При регулировании и обеспечении аппарата мирового судьи в практике
субъектов РФ выявлено единообразие при включении в его структуру и состав,
как минимум, трех должностей: помощника мирового судьи, секретаря суда и
секретаря судебного заседания. Субъекты РФ могут включать в состав аппарата и
иные должности, а также самостоятельно, в зависимости от местных условий и
уровня нагрузки мирового судьи, определять количество работников для каждой
из должностей. При подборе кадров в аппарат мирового судьи, решении вопросов
дисциплинарной ответственности, увольнения, перевода сотрудников аппарата
предложено учитывать мнение мирового судьи.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что
сформулированные в нем выводы о путях дальнейшего формирования и развития
мировой юстиции, высказанные предложения о совершенствовании организации
и функционирования мировых судей вносят определенный вклад в развитие науки
о правоохранительных органах, судоустройстве и судебной деятельности. Они
могут быть использованы в последующих научных исследованиях, подготовке
диссертаций и публикаций по этим вопросам.
Практическая значимость исследования определяется возможностью
использования выводов и предложений, обоснованных в работе, в дальнейшей
законотворческой
работе
по
регулированию
вопросов
организации
и
функционирования мировых судей, в практической деятельности субъектов РФ
по совершенствованию мировой юстиции, использованию практики мировых
судей для получения информации о причинах и условиях, порождающих
15
правонарушения на местах, и их профилактики. Материал исследования может
быть использован юридическими вузами при преподавании учебных дисциплин
«Правоохранительные
органы»,
«Судоустройство
и
правоохранительные
органы», а также в системе профессиональной переподготовки и повышения
квалификации мировых судей.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
положения, выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе,
докладывались
и
обсуждались
на
региональной
научно-практической
конференции «Интеграция науки, практики и образования потребительской
кооперации» (г. Белгород, БУПК, 18-19 мая 2006 года). По исследованным в
диссертации вопросам опубликованы семь научных статей, из них пять – в
изданиях,
рекомендованных
Высшей
аттестационной
комиссией
при
Министерстве образования и науки Российской Федерации. Общий объем
опубликованных работ составляет 1,8 п. л. Результаты исследования нашли
применение в практике мировых судей Валуйского района Белгородской области
по итогам проведенных с ними совещаний и семинаров. Работа прошла
обсуждение
на
кафедре
уголовно-процессуального
права
Московского
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина.
Структура
диссертации
обусловлена
темой,
целями
и
задачами
исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять
параграфов, заключения, библиографии и приложения.
16
ГЛАВА I. КОНЦЕПЦИЯ ФОРМИРОВАНИЯ МИРОВОЙ ЮСТИЦИИ В
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
§1. Условия, причины и целеполагание возрождения института
мировых судей в современной России
Возрождение мировой юстиции в современной России было обусловлено
целым рядом социальных, политических и правовых факторов, проявившихся в
90-х годах прошлого века. Объективные предпосылки для создания мировой
юстиции
существовали
и
ранее,
поскольку
потребность
в
судьях,
рассматривающих и разрешающих относительно несложные судебные споры,
имеющие «местный» характер, существовала всегда. В России местный суд
впервые получил официальный статус мирового суда в результате Судебной
реформы 1864 года18. Успешно развивающаяся мировая юстиция высоко
оценивалась современниками: «То, что предполагалось сделать в основании
мирового института сделано с редкой у нас последовательностью, обдуманностью
и строгостью системы до самых мелких подробностей»19, Г.С. Фельдштейн писал,
что «составители Уставов приложили много усилий, чтобы сделать доступным,
скорым и правым наш местный суд»20. Наиболее ярко роль и место местных судов
по Уставам 1864 года охарактеризовал С.И. Викторский: «Задача местных судов –
разбор сравнительно мелких дел, возникающих из повседневных отношений
обывателей известной местности друг к другу, и эти суды только тогда могут
удовлетворить запросам местного населения, когда их много и они –
однообразного типа, а посему – и доступны, и понятны ему, когда судебная
18
Хотя многие авторы указывают на более раннее упоминание о мировых судьях в истории
России: Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. 4-е изд. - М., 1893. С. 450; Лонская С.В.
Мировой суд в России (1864-1917 гг.): историко-правовое исследование: дис…канд. юрид.
наук. – Калининград, 1998. С. 28.
19
Безобразов В. Мысли по поводу мировой судебной власти. – М., 1866. С. 6.
20
Фельдштейн. Г.С. Лекции по уголовному судопроизводству. – М., 1915. С. 136.
17
процедура в них не сложна, а завершение дел отличается быстротою»21. Тем не
менее,
мировая
юстиция
подверглась
существенным
организационным
контрреформам, сначала в 1889 году, когда она практически была заменена
административно-судебными органами – волостными судами, и сохранялась
только в отдельных крупных городах22. В 1912 году новый закон о местном суде
восстановил мировую юстицию, но ее организация также отличалась от
законодательства 1864 года и сохранялась в этом виде до 1917 года23. После
революции 1917 года мировая юстиция и иные формы судов в России были
ликвидированы уже Декретом № 1 «О суде», упразднившим все царские
судебные учреждения, хотя исследователи отмечают, что в организации местных
судов послеоктябрьского периода просматривались многие черты мировой
юстиции дореволюционной России24, а в отдельных регионах, например, на Дону,
по данным Н.Н. Апостоловой, мировые судьи функционировали до 1920 года25.
В первые годы советской власти, гражданской войны и иностранной
интервенции, позже в периоды репрессий 30-х годов, Отечественной войны и
послевоенного
восстановления
реагирования
государства
жизни
на
преобладали
различные
репрессивные
правонарушения.
методы
Характер
общественных отношений, сложность становления нового строя, послевоенная
разруха и сложность восстановления всех сторон общественной жизни не
способствовали
тому,
чтобы
формировалось
и
поддерживалось
местное
правосудие, и поэтому потребность в мировой юстиции не осознавалась. В
послевоенное
21
время
стабилизация
общественных
отношений
постепенно
Викторский С.И. Русский уголовный процесс. – М., 1911. С.107.
В 1889 году был принят Закон о земских начальниках, которым мировой суд был упразднен в
37 внутренних губерниях и 6 западных губерниях Российской Империи / Российское
законодательство Х – ХХ вв. Т.8. – М.,1991. С. 388.
23
Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. 1. – СПб: Альфа, 1996. С. 300-339;
История судебной системы в России / Под ред. Н.А. Колоколова. 2-е изд. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2011. С. 251-253; Лонская С.В. Дифференцированность судебной системы России // История
государства и права. 2012. № 16. С. 21-24.
24
Декрет о суде № 1 от 24 ноября 1917 года. См. Верещагина А.В. Декрет № 1 о суде: история
подготовки и его содержание // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 101-109.
25
Судопроизводство у мирового судьи / Под общей редакцией В.М. Лебедева. – Ростов-наДону: Экспертное бюро, 2001. С. 21.
22
18
возрождала и объективную потребность в разрешении мелких, бытовых или
производственных конфликтов без применения государственного принуждения.
Потребность в применении к правонарушителям, совершившим мелкие,
незначительные правонарушения, вместо государственного принуждения и
наказания
мер
общественного
законодательстве
норм,
ответственность
мерами
воздействия
позволяющих
воздействия,
привела
заменять,
к
появлению
например,
применявшимися
в
уголовную
различного
рода
внесудебными органами. Так, УПК РСФСР позволял прекращать уголовное дело
в случаях, когда к моменту производства по делу вследствие изменения
обстановки деяние теряло характер общественно опасного или лицо переставало
быть общественно опасным (ст. 6 УПК РСФСР). В тех случаях, когда обстановка
не изменялась, но само деяние и лицо, его совершившее не представляли большой
общественной опасности, была возможность прекратить дело и направить
материалы дела на рассмотрение товарищеского суда (ст. 7 УПК РСФСР), в
комиссию по делам несовершеннолетних (ст. 8 УПК РСФСР), передать виновного
на поруки организации или коллективу трудящихся (ст. 9 УПК РСФСР) или
направить материалы без возбуждения уголовного дела в указанные органы для
принятия мер общественного воздействия (ст. 10 УПК РСФСР). А с 1977 года в
случаях, указанных в ст. 50.1 УК РСФСР, допускалось прекращение дела и
направление материалов для привлечения виновного к административной
ответственности (ст. 6.2 УПК РСФСР), меры которой определяли различные
органы исполнительной власти на местах. Кстати, меры административного
воздействия и в иных случаях административных правонарушений применяли не
только суды, но и достаточно широкий круг органов исполнительной власти на
местах. Товарищеские суды рассматривали и гражданско-правовые или трудовые
споры, возникавшие между членами одного трудового коллектива. Такими
способами, за счет существования товарищеских судов, специализировавшихся на
малозначительных делах, а также за счет того, что значительную часть подобных
дел разрешали местные органы исполнительной власти и партийные органы,
отчасти удовлетворялась потребность в экономии государственного принуждения
19
и наказания в отношении мелких правонарушений, не представляющих большой
общественной опасности26. Как верно заметила в своей работе Р.В. Шатовкина,
поколения россиян, воспитанные в тоталитарном духе, охотнее обращались за
защитой своих прав к вездесущей администрации, в прокуратуру и в партийные
органы, а не в суд27.
К концу 80-х годов, в период перестройки, ситуация с осуществлением
правосудия уже не могла оставаться в рамках существовавшей ранее командноадминистративной системы, но в то же время у реформаторов явно не хватило
смелости организовать мировые суды так, как была организована мировая
юстиция в дореволюционной России или в современных цивилизованных
странах28. Поэтому, когда в 1989 году были приняты Основы законодательства
Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, в них сохранилась
существовавшая на тот момент система судебных органов, низовым из которых
оставался по-прежнему районный (городской) народный суд (ч. 2 ст. 1). Однако в
состав
народного
суда
впервые
вводилась
должность
судьи
«по
административному и исполнительному производству», на которого возлагалось
рассмотрение дел только об административных правонарушениях, т.е. самых
малозначительных из всех дел, подсудных народным судам (ст. 5)29. Но
республиканские законы, которые бы развивали дальше этот подход, приняты не
были в связи с распадом СССР.
С объявлением независимости Российской Федерации 12 июня 1991 года и
особенно после официального распада СССР в конце 1991 года, началась работа
по выработке подходов к государственному устройству, которая включала, в том
числе,
26
и
создание
принципиально
новой
организационной
основы
для
Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты
деятельности. – М.: Норма, 2004. С. 72; Колоколов Н.А., Павликов С.Г., Сачков А.Н. Мировая
юстиция / Под. ред. Н.А. Колоколова. – М.: ЮНИТИ, 2008. С. 8, 84, 97 и др.
27
Шатовкина Р.В. Организация и деятельность мировых судей в Российской Федерации: дис…
канд. юрид. наук. М., 2002. С. 59.
28
Кононенко В. Мировой суд как зеркало судебно-правовой реформы // Российская юстиция.
1998. № 11. С. 5.
29
См. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве. Приняты
ВС СССР 13.11.1989 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. № 23. Ст. 441.
20
функционирования судебной власти, поскольку требовалось превращение суда из
карающего органа в место для разрешения споров и конфликтов. По существу, в
1990-х годах происходило формирование новой судебной системы, потому что в
советский период в стране фактически не было ни судебной власти, ни
независимых судов, ни законов, согласованных по своему содержанию с правом в
том понимании, которое вкладывалось в это понятие в развитых демократических
государствах.
Необходимо
было
не
только
расширить
и
укрепить
демократические принципы, но и сформировать самостоятельную и независимую
судебную власть. Нуждались в признании, обеспечении и защите права личности
в процессе. Обществу нужны были судьи, которые соответствовали бы новым
вызовам времени.
О необходимости введения в России мировых судей заговорили официально
и открыто лишь в конце 1991 года, когда Постановлением Верховного Совета
РСФСР была принята Концепция судебной реформы в РСФСР30. Среди общих
положений Концепции указывалось, что в ходе реформы судебной системы
необходимо
реализовать
ряд
идей,
а
именно:
«учесть
национально-
государственное устройство; принять во внимание потребность в специализации
судебной деятельности; максимально приблизить суд к населению, чтобы
облегчить
доступ
граждан
к
правосудию;
при
использовании
простых
процессуальных форм в низших звеньях судебной системы обеспечить
благоприятный баланс гарантий для граждан в ходе дальнейшего движения дела,
в частности, путем предоставления лицу по его жалобе права на полный
пересмотр дела в вышестоящем суде» и др. Решению этих задач, особенно
выполнению задачи приближения правосудия к населению и обеспечения
простоты производства в низовых звеньях судебных органов, призвано было
способствовать и возрождение в современной России мировой юстиции.
30
Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1«О Концепции судебной
реформы в РСФСР» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
21
Согласно Концепции судебной реформы предполагалось, что «мировые
суды» (именно этот термин был употреблен в Концепции) должны были быть
только судами первой инстанции, и мировые судьи должны были действовать
единолично. Для мировых судей планировалось установить выборность их
населением на 5-летний срок, не распространяя на них принцип несменяемости.
Специфика института мировых судей предполагалась в том, чтобы подразделить
их на участковых (территориальных) и специализированных (следственных,
пенитенциарных и т.д.), что предопределяло и компетенцию мировой юстиции.
Участковые (территориальные) мировые судьи, по мнению авторов Концепции,
планировались для разрешения уголовных, гражданских дел, а также дел об
административных правонарушениях. Специализированные мировые судьи
должны были, по мнению авторов Концепции, осуществлять «контрольные
функции там, где под угрозу ставятся свободы и права человека», для чего
предлагалась организационная мобильность таких судей и возможность их
перемещения «в течение срока их полномочий на различные участки работы в
пределах соответствующего судебного округа».
Таким образом, согласно Концепции судебной реформы, на мировую
юстицию планировалось возложить не только рассмотрение материалов об
административных
правонарушениях;
рассмотрение
дел
об
уголовных
проступках, дел частного обвинения; малозначительных гражданских дел; но и
рассмотрение вопросов, связанных с исполнением приговора («пенитенциарные
судьи»); а также судебный контроль за следствием31. В предложенном
Концепцией варианте распределения компетенции между судами различных
уровней судебный контроль предполагался только в компетенции мировых судей.
К сожалению, последние из указанных положений Концепции судебной
реформы
о
возможности
создания
в
рамках
мировой
юстиции
специализированных мировых судей, не были восприняты законодателем, хотя в
контексте обсуждения современной концепции развития мировой юстиции такие
предложения не лишены перспективы, и этот вопрос будет рассмотрен ниже.
31
Там же.
22
Есть и еще одно положение, которое осталось нереализованным, но
представляет интерес для дальнейшего формирования мировой юстиции в
современной России. Исследователи справедливо обращают внимание, что кроме
профессиональных
мировых
судей
в
Концепции
судебной
реформы
предполагалось также введение института почетных (неоплачиваемых) мировых
судей из числа лиц, имеющих высшее юридическое образование и не связанных
ни
с
адвокатской
практикой,
ни
с
отечественным
«истеблишментом»
(преподаватели вузов, удалившиеся в отставку сотрудники правоохранительных
органов, научные сотрудники). Такие судьи, по мнению авторов Концепции
судебной реформы, могли бы привлекаться к работе временно, специальным
распоряжением начальника отдела (управления) юстиции, разрешать по просьбе
«мира» мелкие конфликты, «склоняя стороны к соглашению»32.
Эти идеи Концепции напоминают институт почетных мировых судей в
Российской Империи, введенный в период реформы 1864 года. Вопрос о
необходимости и целесообразности возрождения института почетных мировых
судей и в настоящее время представляется весьма актуальным для современного
развития
мировой
юстиции
и
выработки
концепции
ее
дальнейшего
формирования и развития. Этот вопрос также будет рассматриваться более
подробно в дальнейшем изложении.
Перечисленные исторические обстоятельства служили тем фоном, теми
условиями, в которых возрождалась идея о необходимости и полезности мировой
юстиции для социально-политических преобразований в стране. Были и другие
факторы развития, которые можно рассматривать как причины, обусловившие и
подтолкнувшие процесс возрождения мировой юстиции. В российской правовой
литературе высказывались различные мнения о причинах возрождения в России
мировой юстиции. Одной из причин, указанных еще в Концепции судебной
Илюхин А.В. Институт мировых судей по «Основным положениям преобразования судебной
части в России» 1862 года и по «Концепции судебной реформы в РСФСР» 1991 года как
программам судебных преобразований: опыт сравнительно-правового исследования // Мировой
судья. 2012. № 2. С. 22-25.
32
23
реформы, была необходимость приблизить правосудие к населению, обеспечить
его доступность и простоту по форме судопроизводства. Но эта причина в
реальной практике оказалась не единственной и далеко не определяющей для
разработки и принятия законодательства о мировых судьях.
Существенную причинную роль сыграло развитие судебной практики того
периода. В 90-е годы законодательство последовательно развивалось в сторону
расширения права на судебную защиту и все более и более разнообразные
правовые споры попадали в компетенцию судебного разбирательства. В 1993 году
Конституция РФ закрепила в статье 46 право на судебную защиту, которое было
многократно истолковано Конституционным Судом РФ в сторону расширения
объема этого права33. В течение последних 20 лет происходило постепенное, но
последовательное расширение толкования права на судебную защиту. В
результате этого практически утратило свое значение гражданско-процессуальное
правило о подведомственности спора суду, существенно ограничивавшее
категории споров и дел, с которыми граждане могли обращаться в советский суд,
и предписывавшее их разрешение различными административными органами в
порядке подчиненности без каких-либо гарантий, присущих судебной процедуре.
Уже к концу 90-х годов количество обращений граждан в суд увеличилось
втрое и больше, тогда как штатная численность судейского корпуса районных
судов оставалась неизменной34. В результате эти процессы законодательного
усиления
института
судебной
власти
и
расширенного
(беспробельного)
толкования конституционного права на судебную защиту, гарантированного ст.
46 Конституции РФ, привели к многократному увеличению количества
гражданских, уголовных и административных дел в судах России уже к середине
90-х годов по сравнению с 80-ми годами прошлого века35. Поэтому одним из
Грось Л. Акты Конституционного Суда РФ и право на судебную защиту // Российская
юстиция. 1998. № 11. С. 3-4.
34
См. Мировой судья Ставропольского края. Методическое пособие. Ч. 2. –Ставрополь, 2002.
С. 7-8.
35
О динамике роста количества дел, рассматриваемых судами в эти годы, см., например,
Гагарский А. Обзор статистических сведений о состоянии судимости и работе судов по
рассмотрению уголовных дел за 1994-1996 годы // Российская юстиция. 1997. № 6. С. 25. Он же.
33
24
вариантов решения проблемы огромной загруженности федеральных судов, и
прежде всего районных судов, во второй половине 90-х многим представлялось
введение института мировой юстиции.
На эту причину указывают многие исследователи. В тот период
«законодательное определение правового статуса, места и роли мировых судей
практически было связано с решением одной задачи – снижением нагрузки на
федеральных судей, которые не справлялись с громадным количеством
обращений граждан по поводу защиты их прав и законных интересов» 36.
Чепурнова Н.М. также указывала, что федеральные районные суды общей
юрисдикции перегружены уголовными и гражданскими делами. Это влекло
нарушение сроков их рассмотрения, и граждане вынуждены были в течение
длительного времени ждать разрешения их споров и осуществления правосудия.
Данные обстоятельства отрицательно сказывались на авторитете судебной власти
и делали правосудие малодоступным для населения37. Поэтому мы полагаем, что
в той ситуации необходимость снижения нагрузки районных судов за счет
освобождения
их
от
огромной
массы
незначительных
дел
и
споров
действительно стала основной и определяющей причиной возрождения мировой
юстиции в России в 90-е годы ХХ века.
Следует признать, что мнение о возможности облегчения работы
федеральных судей38 путем возрождения в России института мировых судей
подвергалось
критике.
Проблему
загруженности
федеральных
судей
предлагалось, например, решить увеличением численности судей районных
Работа судов Российской Федерации по рассмотрению гражданских дел (первое полугодие 1997
года) // Российская юстиция. 1998. № 1. С. 51-53.
36
Настольная книга мирового судьи: Учебно-методическое пособие / Под общей ред. В.М.
Лебедева. – М., 2002. С. 7; Воскобитова Л.А., Ткачев В.Н., Сачков А.Н. Мировая юстиция и
восстановительное правосудие: теория и практика развития. – Ростов-на-Дону, 2007. С. 118 и
др.
37
Чепурнова Н.М. Конституционные принципы судебной власти и проблемы формирования
судебной системы в субъектах Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1999. С. 96.
38
См. также: Лебедев В. Становление судебной власти и судебной системы в России:
проблемы, достижения, перспективы // Уголовное право. 1998. № 1. С. 9; Устюжанинов В.,
Сапожников С. Компетенция мирового судьи по рассмотрению гражданских дел // Российская
юстиция. 2000. № 12. С. 11-12.
25
судов39. Дорошков В.В. справедливо указывал, что подобная задача могла быть
решена путем простого увеличения количества федеральных судей, и это не
потребовало бы ни особых материальных затрат, ни создания еще одной
инстанции проверки судебных решений40. К этому же выводу в своей работе
пришла Н.А. Чичерина41.
Практика подтвердила, что цель разгрузки федеральных судей при введении
института мировой юстиции была главной и определяющей, но фактически она
мало оправдала себя. Во-первых, одномоментной разгрузки федеральных судей в
связи с введением института мировых судей первоначально не произошло42. Ведь
одновременно с появлением мировых судей в отдельных регионах страны
значительно и постоянно увеличивалось количество гражданских и уголовных
дел в судах. Наряду с этим добавлялись еще и дополнительно появившиеся
жалобы на решения мировых судей. Во-вторых, обеспечение достаточного числа
судей и судов (соотносимого с численностью судебных дел, территорией,
количеством населения) могло бы стать одним из решений проблемы обеспечения
эффективного правосудия и доступа к суду43. Однако и до настоящего времени
все еще не выработаны официальные нормативы нагрузки судей, и судьи
районных судов, и мировые судьи в большинстве регионов страны продолжают
работать с существенной перегрузкой.
При всей остроте проблемы перераспределения судебной нагрузки нельзя
не признать, что имелись и другие причины для возрождения мировой юстиции,
кстати,
причины,
которые
постепенно
становятся
более
важными
для
современного понимания роли мировой юстиции и формирования местного
Баландин В.Н., Павлушина А.А. К вопросу о восстановлении института мировых судей в
России // Правоведение. 1998. № 3. С. 125.
40
Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты
деятельности. – М.: Норма. 2004. С. 76.
41
Чичерина Н.А. Мировые судьи в Российской Федерации // Правоведение. Известия вузов.
1999. № 4. С. 231.
42
См.: Ткачев В.Н. Компетенцию мировых судей следует расширить // Российская юстиция.
2001. № 4. С. 41-42; Обгольц П.П. Проблемы организации работы мировых судей // Проблемы
судопроизводства у мировых судей. Ростов-на-Дону, 2001. С. 136-137.
43
Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство: международное и
внутригосударственное правовое регулирование. - М.: Лекс-Книга, 2005. С. 96.
39
26
правосудия. Жилин Г., Ляхов Ю.А., Устюжанинов В.А. и другие уже в те годы
усматривали во введении института мировых судей решение не только проблемы
доступности правосудия, но и указывали на необходимость и возможность
решения проблемы нехватки специализированных судей, рассматривающих
относительно
несложные
целенаправленное
несложных,
малозначительные дела44. Такая
формирование
малозначительных
специализации
дел,
имеющих
судей
при
причина как
на
рассмотрение
этом
значительную
психологическую и социальную составляющую, имеет весьма существенное
значение для понимания места мировой юстиции в системе судебной власти в
современных условиях. Такая причина должна быть учтена при обсуждении
концепции развития современной мировой юстиции.
Более важной причиной являлась, на наш взгляд, не просто необходимость
приблизить правосудие к населению, но и привнести в него элементы контроля
населения за судебной системой, тесно связанные с реальностью доступа к
правосудию. В.М. Жуйков, говоря о необходимости обеспечения доступа к
правосудию как главной цели судебной реформы, раскрывал саму суть доступа к
правосудию.
Данная
цель
определяется
им
как
«обеспечение
каждому
заинтересованному лицу реальной возможности в случае возникновения спора
или предъявления обвинения по уголовному делу защитить свои права, свободы
или охраняемые законом интересы в суде, т.е. реализовать свое право на
судебную защиту, основанное на Конституции Российской Федерации и нормах
международного права, которое включает в себя право на беспрепятственное, без
каких-либо ограничений, обращение в суд, на справедливое рассмотрение его
дела в разумный срок беспристрастным, независимым и законным составом суда,
а также на исполнение судебного решения, вступившего в законную силу» 45. О.И.
Рабцевич, излагая по сути тот же подход, указывает, что под доступностью
44
См.: Жилин Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция.
1998. № 1. С. 5; Ляхов Ю.А. О некоторых конституционных основах мировой юстиции в
Российской Федерации // Проблемы судопроизводства у мировых судей. Ростов-на-Дону. 2001.
С. 9-10; Устюжанинов В.А. Институт мировых судей: вопросы правовой регламентации: дис. …
канд. юрид. наук. - М., 1999. С. 6.
45
Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. - М.: Статут, 2006. С. 4.
27
правосудия необходимо понимать наличие институциональных и процессуальных
гарантий, обеспечивающих права потенциальных участников процесса на
справедливое судебное разбирательство46.
Разделяя приведенные выше мнения, мы полагаем, что, обеспечение
доступа населения к правосудию и в те годы, и в настоящее время должно быть
определяющей причиной сохранения и развития мировой юстиции. Исторический
опыт показывает, что мировая юстиция, созданная в 1864 году, представляла
собой максимально приближенную к населению систему многочисленных
мировых
судей,
построенную
на
началах
выборности,
всесословности,
независимости и несменяемости судей в пределах выборного срока, гласности и
состязательности. Не подлежит сомнению тот факт, что мировые судьи в
указанный период времени являлись связующим звеном между населением и
судами высшего уровня. Как известно, удаленность населенных пунктов от
больших городов зачастую препятствовала обращению граждан в суд в полном
объеме. А мировые судьи готовы были принять к рассмотрению любое, даже
самое малозначительное дело.
Обеспечивая путем возрождения мировой юстиции доступ населения к
правосудию, современный законодатель должен был одновременно закрепить
упрощение и дифференцированность судебной процедуры, которые мы могли бы
отнести к институциональным гарантиям доступа к правосудию. Концентрация в
производстве мирового судьи несложных по своей правовой природе дел создает
условия для упрощения процессуальной формы, отказа от лишних формальностей
и условностей процесса47. Более простая и понятная населению процедура делает
и само правосудие у мирового судьи понятным, доступным по своему
содержанию для всех участников судопроизводства, а не только для юристов. Мы
полагаем, что необходимость создания упрощенных процедур судопроизводства
для рассмотрения мировыми судьями несложных и не представляющих большой
46
Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство: международное и
внутригосударственное правовое регулирование. - М.: Лекс-Книга, 2005. С. 96.
47
Четян М.А. Правовые основы организации и деятельности мировой юстиции в современной
России (историко-правовое исследование): дис. … канд. юр. наук. - Коломна, 2003. С. 45.
28
общественной опасности правонарушений, имеющих при этом сугубо местный
характер, сама по себе может рассматриваться еще как одна причина
возрождения мировой юстиции.
В пользу именно такого подхода говорит и имеющийся у России
исторический опыт. Уже в ХIХ веке целям приближения мировых судей к народу,
его доступности для простых граждан так же служила упрощенная процедура
рассмотрения дел мировыми судьями. Рассмотрение дел осуществлялось
мировым
судьей
предоставлена
единолично,
возможность
были
сокращены
несоблюдения
процессуальные
некоторых
сроки,
формальностей,
обязательных для общих судов. Отсутствовала стадия предварительного
расследования и обвинительного акта. Предоставлялась возможность заочного
рассмотрения дел, подачи жалобы в устной форме в любом месте на территории
мирового округа48.
Исследователи обращают внимание на то, что в силу ст. ст. 116, 127, 128,
130, 131 Устава уголовного судопроизводства 1864 года, производство у мирового
судьи существенно упрощалось и по уголовным делам. Разбирательство и
решение каждого уголовного дела оканчивались у мирового судьи по
возможности в одно заседание. Приговор записывался и оглашался «вкратце».
Для изготовления его окончательной формы давалось три дня. Никакого
подробного изложения фактов и доказательств в приговоре мирового судьи не
требовалось. Приговор мировой судья записывал или в особый протокол,
составлявшийся по каждому делу, или в одну общую книгу49.
Детальный анализ процедуры в мировых судах по Уставу гражданского
судопроизводства 1864 года также позволяет выделить в ней более 60 отличий от
общего порядка рассмотрения дел, причем большинство из них было направлено
48
Алешкина Э.Н. Мировой судья в дореволюционной России // Международные правовые
чтения. Выпуск 1. – Воронеж: ВГУ, 2003. С. 175-185.
49
Судопроизводство у мирового судьи / Под общей редакцией В.М. Лебедева. – Ростов-наДону, 2001 С. 16-19; Цветков Ю.А. Кризис мировой юстиции в сфере уголовного
судопроизводства / Судебно-правовая реформа 1860-х гг. в России и современное уголовнопроцессуальное право. Материалы 3 международной научно-практической конференции. – М.:
Российская академия правосудия. Изд. Право, 2014. С. 220.
29
на упрощение судебной процедуры. Правосудие, осуществляемое мировыми
судьями, отличалось простотой и удобством, а значит, с точки зрения финансовых
издержек, мировой суд в дореволюционной России являлся формой «дешевого»
суда, вполне доступного населению, так как закон не предусматривал в случае
обращения к нему различных пошлин и гербового сбора. Указанные меры
значительно упрощали судопроизводство у мировых судей, поэтому было бы
оправданным их применение и в настоящее время.
Современный ГПК РФ, например, предусматривает некоторые упрощенные
формы отправления правосудия, правда, ограничивает сферу их применения не
уровнем суда, рассматривающего дело, а определенным кругом дел. Так, согласно
ст. ст. 121-130 ГПК РФ судопроизводство по определенным категориям дел
может осуществляться у мирового судьи в форме судебного приказа. Судебный
приказ как одна из форм упрощенного производства, выносится без судебного
разбирательства и вызова сторон для заслушивания объяснения.
Но каких-либо существенных упрощений судебной процедуры специально
для производства у мирового судьи в современном УПК РФ или ГПК РФ так и не
установлено. Более того, практикующие мировые судьи отмечают, что граждане,
обращающиеся к мировому судье, редко пользуются возможностью, например,
приказного производства, потому что не понимают этой процедуры или не
получают достаточных разъяснений и помощи в ее использовании50. При этом
простыми и удобными для населения должны быть не только судебные
процедуры, но и все, что обеспечивает правосудие у мирового судьи: судебные
помещения, рассчитанные на массовый прием граждан, средства информирования
населения, качество работы сотрудников с гражданами и др.
Этим аспектам доступности правосудия уделяется значительное внимание
при организации местного правосудия в некоторых зарубежных странах.
Например, Е. Носырева указывает, что в судах мелких исков США судебный
администратор оказывает помощь юридически неосведомленным лицам при
50
Ефремов С. Немного о повышении оперативности судопроизводства мировых судей //
Мировой судья. 2007. № 11. С. 9-10.
30
возбуждении дела. Он помогает истцу заполнить заявление, разъясняет порядок
его подачи, сроки, процессуальные правила рассмотрения дела, вынесения и
исполнения судебного решения. Кроме того, в судах мелких исков для желающих
получить более полную информацию, созданы специальные компьютерные
программы, содержащие ответы на самые распространенные вопросы. По сути,
они представляют собой подробное популярное руководство по ведению дела. В
офисе судебного администратора можно также ознакомиться с видеозаписью,
демонстрирующей и поясняющей процедуру судебного разбирательства. Кроме
того, имеются печатные издания, в которых освещаются основные этапы
прохождения дела - от подачи заявления до исполнения решения, приводится
перечень примерных доказательств по определенным категориям споров»51.
Из анализа публикаций о мировой юстиции можно выделить и еще одну
причину возрождения мировой юстиции. Некоторые авторы указывали на то, что
мировой суд необходим только тогда, когда он представляет собой местный суд,
специально предназначенный для решения несложных дел именно в тех местах,
где они возникли, с учетом непосредственного знания судьей местных
обстоятельств. Мировой суд, по их мнению, должен рассматриваться не как
нижнее звено судебной системы, а скорее, как нижнее звено государственной
власти на местах. Поэтому и мировой судья должен рассматриваться как
должностное лицо, призванное охранять мир и спокойствие в пределах своего
участка, разрешать возникающие там споры, предпринимая, прежде всего, меры
к примирению. На мировых судей, по мнению отдельных авторов, должны быть
возложены
обязанности,
которые
выполняются
в
настоящее
время
представителями исполнительной власти, например, участковым инспектором.
Это достижение примирения, принятие мер к охране общественного порядка и
51
См.: Носырева Е. Суды мелких исков в американской правовой системе // Российская
юстиция. 2000. № 6. С. 52-54; Ефремов С. Немного о повышении оперативности
судопроизводства мировых судей // Российская юстиция. 2000. № 6. С. 9-10; Ермакова Е.П.,
Ивановская Н.В. Суды малых исков за рубежом - аналог мировых судей в России: опыт
Гонконга, Малайзии и Сингапура // Мировой судья. 2014. № 5. С. 21-25.
31
спокойствия на местах. Также мировые судьи должны выполнять и некоторые
административные функции52. Такой подход позволяет акцентировать внимание
на том, что мировая юстиция должна быть сориентирована на разрешение, прежде
всего, споров и дел, имеющих «местное» значение, а приоритетным методом
разрешения таких дел должно стать примирение сторон, позволяющее не только
властно-принудительно
разрешать
конфликт,
но
и
обеспечивать
его
урегулирование и восстановление «мирных» и правомерных отношений между
людьми.
Однако спорной представляется идея о наделении мировых судей еще и
некоторыми административными функциями. По законодательству 1864 года на
мировых
судей
действительно
возлагались
некоторые
административные
функции53, но в современных условиях такое положение противоречит
закрепленному в Конституции Российской Федерации принципу разделения
государственной власти. Слияние функций судебной и исполнительной власти
недопустимо в правовом государстве. В нашем понимании мировая юстиция как
элемент судебной власти субъекта Российской Федерации должна быть
последовательно отделена от исполнительной власти на местах, и выполнять
исключительно функции судебной власти, учитывая при этом всю специфику
своего места в системе органов судебной власти страны.
Несмотря на наличие перечисленных причин и потребностей в возрождении
мировой юстиции, находились и противники такой реформы. Некоторые из них
утверждали, что существование этого института характерно для стран, с не
совсем сформировавшимся правом, в которых остро ощущается нехватка
квалифицированных юристов. Высказывалась точка зрения, согласно которой
возрождение мировых судей является нецелесообразным и бессмысленным, в
частности потому, что возрождение давно умершего института, основанного на
52
Трубникова Т.В., Якимович Ю.К. Организация и деятельность мировых судей в России Томск: Издательство Томского университета, 1999. С. 52, 57.
53
Цветков Ю.А. Концептуальные проблемы мировой юстиции в современной России //
Мировой судья. 2014. № 5. С. 10-14.
32
иных морально-этических и правовых принципах, приведет к удалению из
правосудия народного правосознания54. По мнению других, в царской России
деятельность мировых судей не удовлетворяла юридическую общественность и
правительственные круги, и именно поэтому на смену им почти повсеместно
пришли земские начальники и волостные суды55. Кокорев Л.Д. обращал внимание
на то, что создание дополнительного звена повлечет за собой значительные
материальные затраты, которые стали бы непосильны для бюджета, а также
усложнилась бы процедура пересмотра судебных решений56.
Как показала более чем пятнадцатилетняя практика мировой юстиции в
современной России, эти опасения не оправдались. Мировая юстиция, как она
сложилась и функционирует в настоящее время, явно неидентична мировой
юстиции царской России, поэтому критика этого института с исторических
позиций в настоящее время стала неактуальной. Оценка же мировой юстиции с
точки зрения удовлетворения общественных потребностей была весьма высокой
как во второй половине ХIХ века, такой в целом остается и в настоящее время. По
мнению некоторых исследователей, институт мировой юстиции, введенный
реформой 1864 года, был одним из наиболее успешных57. Попытка частично
заменить его сословными волостными судами, предназначенными для крестьян,
была обусловлена совершенно иными причинами58, при этом сами мировые судьи
сохранялись как институт до 1917 года.
Что касается современной мировой юстиции, о ее успешности убедительно
говорит статистика: современные мировые судьи рассматривают и разрешают
См., например, Немытина М.В. Местная юстиция в России во второй половине ХIХ в. //
Правоведение. 1997. № 4. С. 52-54; Федосеев А., Портнов И. У третьей власти сила велика.
Совершенная судебная система, когда она приобретет реальность? // Российская газета.
16.12.1998.
55
Баландин В.Н., Павлушина А.А. К вопросу о восстановлении института мировых судей в
России // Правоведение. 1998. № 3. С. 126.
56
Кокорев Л.Д. Судебная реформа: идеи и реальность // Юридические записки. Вып. 1.
Воронеж. 1994. С. 15.
57
Кони А.Ф. На жизненном пути. СПб., 1912. Т.1. С.431; Немытина М.В. Суд в России. Вторая
половина Х1Х – начало ХХ в. – Саратов, 1999. С.6; Пиджаков А.Ю. Из истории становления
института мировых судей в России // Мировой судья. 2004. № 1. С. 24.
58
Земцов Л.И. Волостной суд в России 60-х – первой половины 70-х годов Х1Х века. –
Воронеж. Изд. Воронежского университета, 2002. С. 123.
54
33
порядка
40%
уголовных
дел,
70%
гражданских
дел
и
почти
90%
административных. При этом процент обжалования, отмены или изменения
решений мировых судей существенно ниже, чем эти показатели в системе
федеральных судов. Поэтому современная мировая юстиция оправдывает свое
существование, и целесообразным является не только ее сохранение в судебной
системе России, но и дальнейшее развитие и совершенствование.
Представляется, что определение концептуальных подходов к дальнейшему
формированию и развитию мировой юстиции в современной России должно
исходить из анализа и обобщения тех причин, которые были выявлены
исследователями в процессе ее возрождения, а также того назначения, которое
может быть сформулировано наукой для современного этапа ее развития. Нам
представляется,
что,
обобщив
сказанное,
среди
причин,
обусловивших
возрождение мировой юстиции в начале 90-х годов прошлого века, можно назвать
следующие:
- необходимость разгрузки федеральных судов, прежде всего районного
уровня, в условиях постоянно растущего количества дел и обращений. Это было
возможным за счет перераспределения мировым судьям дел, не представляющих
большой общественной опасности и сложности в их рассмотрении и разрешении;
- создание местных судебных органов, которые должны были стать судами
субъекта Российской Федерации и осуществлять судебную власть в этих
субъектах, специализируясь на рассмотрении незначительных дел, имеющих,
преимущественно, местный характер;
- приближение правосудия к населению и обеспечение лучшей доступности
правосудия для населения по незначительным делам с одновременным
формированием контроля населения за независимостью и беспристрастностью
суда;
- обеспечение правосудия по незначительным делам упрощенными и
понятными
населению
процедурами
судопроизводства,
обеспечивающими
быстроту рассмотрения и разрешения дел и снижающими затраты участников
процесса на судебные издержки;
34
- обеспечение возможности широко применять примирительные процедуры,
направленные на урегулирование правовых конфликтов и восстановление
правомерных отношений между их участниками, что должно было приводить к
уменьшению конфликтной напряженности как среди населения судебных
участков мирового судьи, так и в регионах в целом.
Сходный перечень причин еще в 2004 году называл и В.В. Дорошков,
указывая среди них такие как: 1) соответствие статуса мирового судьи
тенденциям углубления специализации, профессионализации судей и разделению
компетенции между судами различных звеньев; 2) необходимость освобождения
федеральных судей от рассмотрения незначительных дел в связи с увеличением
количества обращений в суды; 3) желательность ликвидации конфликтов путем
активного
использования
примирительных
процедур
(восстановительное
правосудие); 4) приближение правосудия к населению с привнесением элементов
контроля населения за судебной системой59.
Названные причины не только объясняют необходимость формирования
мировой юстиции, но и предопределяют ее современное назначение. Мировая
юстиция в современных условиях, прежде всего, предназначена облегчить и
обеспечить всем гражданам свободный и равный доступ к правосудию и это
можно
считать
обеспечивается,
современной
во-первых,
миссией
путем
мировой
юстиции.
законодательного
Такой
доступ
перераспределения
подсудности уголовных, гражданских и административных дел между судами
федерального уровня и мировыми судьями.
Во-вторых, благодаря специализации мировых судей на рассмотрении
незначительных судебных дел. Рассматривая повторяющиеся и однотипные дела
мировые судьи не только специализируются в правовых вопросах, но
приобретают и специфические процессуальные навыки, например, только они
рассматривают дела частного обвинения, где закон допускает встречное
обвинение,
рассматриваемое
одновременно
с
первоначально
заявленным
Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты
деятельности. – М.: Норма, 2004. С. 80.
59
35
обвинением. Рассмотрение таких дел и в такой процедуре требует хорошего
знания психологии конфликта, навыков управления таким процессом и
поведением его конфликтующих участников.
В-третьих, мировые судьи организационно преимущественно находятся в
непосредственной близости к населению, обслуживая территории судебного
участка, каждый из которых может быть равен территории района или меньше
этой территории, т.е. самую маленькую часть административно-территориальной
единицы нашего государства.
В-четвертых, и это по-прежнему весьма существенно, деятельность таких
судов позволяет освободить вышестоящие суды от бремени рассмотрения
множества несложных дел, что создает условия для более качественного и
эффективного отправления правосудия федеральными судами.
В-пятых, существование и практика мировых судей создает объективные
предпосылки и дает материал для развития законодательства, например,
выделения группы незначительных правонарушений, формирования правовой
категории противоправных «проступков», выработку соответствующих этим
делам
упрощенных
процедур.
Упрощенная
процедура
рассмотрения
незначительных уголовных и гражданских дел мировыми судьями является
исторически наиболее оптимальной формой осуществления правосудия по данной
категории дел, которая способна обеспечивать в сжатые сроки достижение его
основных целей – правильного установления фактической и юридической основы
дела, защиты и охраны прав и законных интересов личности, беспристрастного и
справедливого судебного разбирательства, правильного разрешения дела.
Перечисленные положения раскрывают собственное институциональное
назначение мировых судей в системе судебных органов и в целостной системе
реализации судебной власти в современных условиях. Вместе с этим становится
все более востребованным и все более четко проявляется собственное социальное
или социально-правовое назначение мировых судей.
Оно включает, во-первых, особую роль мировых судей в установлении
связи между местным населением и органами власти регионального и
36
федерального уровня, в том числе органами судебной власти. Являясь судебными
органами субъекта РФ, они включаются в систему судов общей юрисдикции,
установленную Законом о судебной системе РФ. Через мировых судей дела о
незначительных правонарушениях, совершаемых на местах, имеющих ту или
иную степень распространения в разных регионах, поступают в поле зрения
федеральных судебных органов; становятся объектом изучения, обобщения,
выработки единообразных подходов не только к их разрешению, но и
предупреждению.
Например, в криминологии начинает широко обсуждаться вопрос о
преступлениях,
обусловленных
состоянием
социальной
напряженности
в
обществе60. Но такие «протестные» выступления, нередко перерастающие в
правонарушения, начинаются, как правило, на местном уровне. Нередко мировые
судьи являются первыми в судебной системе, кто начинает рассматривать
подобные дела и выявлять связь противоправного поведения лиц с проблемами,
порождающими
обобщение
и
социальную
анализ
напряженность.
подобной
информации
Своевременное
от
мировых
получение,
судей
дает
муниципальным органам самоуправления, органам власти субъекта РФ весьма
важную
информацию,
позволяющую
своевременно
принимать
меры
к
устранению тех явлений, которые вызывают социальную напряженность в данном
месте. Своевременное и постоянное использование такой информации может
стать весьма значимым фактором стабилизации общественных отношений и
предупреждения правонарушений и преступлений, порожденных социальной
напряженностью в регионе.
Представляется, что эта сторона деятельности мирового судьи до сих пор не
получила должной оценки ни федеральными органами власти, ни органами
государственной власти субъектов РФ. Между тем, материал практики мировых
60
Фещенко П.Н. Социальная напряженность как аспект национальной безопасности:
монография. - М.: Издательская группа Юрист, 2006; Фещенко П.Н. Социальная напряженность
как показатель болезни общества: проблемы криминологического и правового реагирования //
Здоровье нации и национальная безопасность. Российская криминологическая ассоциация,
2013. С. 54-62.
37
судей
содержит
значительный
потенциал
информации,
которую
органы
исполнительной и законодательной власти могли бы использовать для
целенаправленного воздействия на формирование позитивных социальных
общественных отношений в регионах. Это касается, прежде всего, разнообразных
административных правонарушений, а также уголовных и гражданских дел.
Обобщение практики мировых судей могло бы более активно и целенаправленно
использоваться органами исполнительной власти разных уровней для выработки
программ профилактики наиболее распространенных правонарушений в регионе,
для
осуществления
организационных,
воспитательных,
образовательных,
культурно-просветительских и т.п. мер, направленных на формирование
правомерного поведения граждан, создание социально благоприятного климата в
муниципальных образованиях.
Другой аспект социально-правового назначения мировых судей связан с
более широким и повсеместным внедрением в их практику форм и методов
восстановительного
правосудия61.
Л.А.
Воскобитова выдвинула
научную
гипотезу о том, что «идея и опыт восстановительного (примирительного)
правосудия представляется определенным прообразом нового, еще одного
возможного типа осуществления судебной власти. Этот тип только зарождается.
Он еще не получил достаточного доктринального обоснования, не оформлен в
достаточной мере на законодательном уровне, не стал повсеместной судебной
практикой. Однако в нем содержатся потенциальные возможности для решения
многих проблем, с которыми пока не справляются даже самые демократичные и
современные формы осуществления судебной власти»62. В литературе уже
неоднократно высказывались предложения о возможностях использования
Зер Х. Восстановительное правосудие: новый взгляд на преступление и наказание. – М., 1998;
Карнозова Л., Максудов Р., Флямер М. Восстановительное правосудие: идеи и перспективы для
России // Российская юстиция. 2000. № 11. С. 42; Карнозова Л.М. Уголовная юстиция и
гражданское общество. Опыт парадигмального анализа. – М.: Р.Валент, 2010.
62
Воскобитова Л.А. Сущностные характеристики судебной власти. – Ставрополь:
Ставропольсервисшкола, 2003. С. 44-64.
61
38
медиации в работе мирового судьи63. Были предложены доктринальные проекты
нормативных актов для создания в субъектах РФ соответствующих Служб
примирения, которые могли бы организационно обеспечивать применение
медиации при осуществлении мировым судьей правосудия по конкретному
делу64. Мировая юстиция, будучи наиболее приближенной к населению, имеет
уникальную возможность способствовать разрешению правовых конфликтов не
путем принятия судебного решения, а посредством примирения сторон.
Обоснованность этого аспекта социально-правового назначения мировой
юстиции также подтверждается историческим опытом. Как известно, основная
задача мирового судьи в царской России состояла в том, чтобы подвести стороны
к примирению и принятию мирового соглашения. При невозможности достичь
мирового соглашения мировой судья своей властью выносил решение или
приговор по делу. В настоящее время в отдельных регионах, пока еще достаточно
редко, но появляется такой опыт. Там, где суды субъектов РФ и соответствующие
районные суды дают положительную оценку примирительным процедурам, они
способствуют тому, чтобы мировые судьи как можно шире применяли их в своей
63
Воскобитова Л.А., Ткачев В.Н., Скачков АП.Н. Мировая юстиция и восстановительное
правосудие: теория и практика развития. - Ростов-на-Дону, 2007; Воскобитова Л.А.
Перспективы развития института примирения сторон в уголовном судопроизводстве //
Мировой судья. 2007. № 1. С. 8; Воскобитова Л.А. Возможности интеграции судопроизводства
у мирового судьи и медиации (примирительных процедур) / Настольная книга мирового судьи.
Научно-методические материалы. – М.: Американская ассоциация юристов (серия: Судебная
практика), 2010. С. 278; Рубинштейн Е.А. Медиация (примирительные процедуры) при
разрешении правовых конфликтов. Там же. С. 283.
64
Воскобитова Л.А. Доктринальный проект модельного закона субъекта Российской Федерации
«О службе примирения» // Мировой судья. 2007 № 1. С. 25; Ткачев В.Н., Сачков А.Н. Проект
закона Ростовской области «О службе примирения и примирительной процедуре с участием
посредника по делам, отнесенным к подсудности мировых судей в Ростовской области». –
Ростов-на-Дону, 2008.
39
практике. Такой опыт есть, например, в судах Ростовской65, Свердловской66 и
Ивановской областей67, Пермского края68.
Определяя на теоретическом уровне назначение мировой юстиции, следует
с сожалением признать, что в действующем федеральном законодательстве
отсутствует указание на цели и задачи мировой юстиции, назначение мировой
юстиции не сформулировано на законодательном уровне. А ведь именно
определение назначения – миссии, конкретных целей и задач мировой юстиции
служит базой для установления наиболее оптимального порядка деятельности
мировых судей, отличного от выполнения этой функции федеральными судьями.
Размышлять о совершенствовании средств без осознания их целеполагания
бесполезно – это главный методологический принцип создания любых
организаций69.
Наверное,
поэтому
отдельные
исследователи
полагают,
что
перед
мировыми судьями на данном этапе развития российской судебной системы стоят
такие цели, как: 1) облегчить доступ населения к правосудию; 2) воплотить идеи
судебного федерализма; 3) разгрузить районное звено судебной системы; 4)
повысить
оперативность
судопроизводства70.
Как
видим,
все
эти
цели
обеспечивают лишь функциональное назначение мировой юстиции и ничего не
дают для выполнения ею своего социального назначения.
Между тем, отдельными субъектами Федерации предприняты попытки
самостоятельно сформулировать на законодательном уровне или цели мировой
юстиции, или хотя бы цели принятия законов о мировых судьях. Например, в
Официальный сайт Ростовского областного суда // http://www.rostovoblsud.ru/№e_5033347.
20.10.2014.
66
Об опыте Центра медиации УрГЮА о проведении правового эксперимента по внедрению
медиации в гражданское судопроизводство // http://www.mediators.ru/rus/about_mediatio№/
literature/text23. 28.08.2014.
67
Плеханова Н.А. Применение примирительных процедур в Ивановской области //
http://www.oblsud.iva№ovo.ru/co№te№t/press/obzorsmi/ts_№4_2012.pdf. 28.08.2014.
68
Официальный сайт Пермского краевого суда // http://oblsud.perm.sudrf.ru.27.10.2014.
69
Поляков М.П. О принципах совершенствования мировой юстиции // Мировой судья. 2005. №
1. С. 5.
70
См., например, Изварина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону,
2001; Цыганенко С.С. Сокращенные формы уголовного процесса // Проблемы
судопроизводства у мировых судей. Ростов-на-Дону. 2001. С. 30.
65
40
преамбуле Закона Ивановской области «О мировых судьях» сказано, что этот
закон «принят в целях упорядочения и развития судебной системы на территории
Ивановской области»71. В Законе «О порядке назначения и деятельности мировых
судей в Калининградской области» указано, что он «принят с целью повышения
качества и оперативности судопроизводства, эффективности отправления
правосудия и реализации прав граждан на судебную защиту»72. Статья 1 Закона
«О мировых судьях Ленинградской области» гласит, что «целями настоящего
областного закона являются установление порядка назначения мировых судей
Ленинградской области и обеспечение реализации ими своих полномочий,
создание и упразднение судебных участков»73.
Формулирование списка целей и задач мировой юстиции еще не определяет
назначение мировой юстиции как самостоятельного института судебной власти. К
сожалению, в настоящее время назначение (миссия) мировой юстиции
практически сводится лишь к разгрузке районного звена судебной системы.
Безусловно, необходимо стремиться к обеспечению реального доступа граждан к
правосудию, обеспечивая функциональное назначение мировой юстиции. Но в
современных условиях уже не менее значимой становится и необходимость
обеспечивать социальное назначение мировой юстиции, в том числе, существенно
расширяя пределы разрешения споров между сторонами путем примирения, как
это имело место раньше, в дореволюционной России.
Подводя итог изложенному, можно сказать, что воссоздание мировых судей
было объективной закономерностью развития российской судебной системы.
Историческая обусловленность возрождения в России в конце XX века мировой
юстиции была во многом продиктована политическими условиями. Среди них –
необходимость
решения
назревших
в
обществе проблем осуществления
правосудия на современном историческом этапе развития общества, выбор в
71
Закон Ивановской области от 04.07.2012 № 59-ОЗ «О мировых судьях» // Собрание
законодательства Ивановской области. 17.07.2012. № 27. Ст. 596.
72
Закон Калининградской области от 19.05.2000. № 202 «О порядке назначения и деятельности
мировых судей в Калининградской области» // Газета «Дмитрия Донского». 27.05.2000. № 38.
73
Закон Ленинградской области от 06.07.2001. № 41-оз «О мировых судьях Ленинградской
области» // Вестник правительства Ленинградской области. 31.08.2001. № 9.
41
качестве приоритетного принципа разделения властей в правовом государстве.
Конфликты
и
споры,
ранее
разрешавшиеся
общественными
органами
(товарищескими судами, парткомами, уличкомами и т.п.), перешли к подсудности
мировых судей. Демократический институт мировой юстиции был призван
обеспечить доступность, простоту и быстроту судопроизводства, реализовать те
общие тенденции в развитии судопроизводства, которые наметились с принятием
в 1993 году Конституции РФ.
Причины возрождения института мировых судей в России носят
закономерный, объективный характер и вызваны развитием общих тенденций
совершенствования судопроизводства, необходимостью реорганизации судебной
системы. Создание мировой юстиции в России – большой шаг на пути к
демократизации общества и обеспечению прав граждан на доступ к правосудию.
Безусловно, по итогам пятнадцатилетнего опыта функционирования в
Российской Федерации мировых судей можно сделать вывод, что у нас в стране
появился судебный орган, разгрузивший районное звено судебной системы и
рассматривающий
малозначительные
дела.
Правосудие
приблизилось
к
населению. Однако модель построения мировой юстиции в настоящее время
нельзя назвать идеальной. Скорее мы можем говорить о появлении в стране еще
одного судебного органа общей юрисдикции, так как суть мировой юстиции
состоит в максимальном приближении правосудия к населению, когда мировой
судья ассоциируется с местным судом, рассматривающим межличностные
житейские конфликты. Правосудие у мирового судьи должно быть ориентировано
на применение различных примирительных процедур, то есть мировой судья
должен быть судьей «мира». Пока такая цель остается недостигнутой. Поэтому
необходимо построить, дополнить и определенным образом переориентировать
концепцию развития мировой юстиции, основанную на реализации современных
целей данного института и более отвечающую его миссии.
Для разработки конкретных предложений к концепции развития мировой
юстиции в современной России важное значение приобретает учет накопленного
за эти годы опыта нормативного регулирования вопросов организации мировой
42
юстиции, как в федеральном законодательстве, так и в законодательном и ином
правовом регулировании в субъектах Российской Федерации.
§ 2. Разработка и тенденции формирования современного федерального
законодательства о мировой юстиции
Формирование современного законодательного регулирования мировой
юстиции происходило медленно и не сразу. После принятия Концепции судебной
реформы, ни в первой редакции Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе
судей в Российской Федерации»74 (далее сокращенно – Закон о статусе судей), ни
в тексте Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993
года75, мировые судьи еще не упоминаются. Законодательное упоминание
мировых судей впервые происходит при изменении первой редакции Закона о
статусе судей законом от 14 апреля 1993 года. В ч.2 ст. 11 Закона о статусе судей
впервые упоминаются мировые судьи и впервые внесено ограничение срока
полномочий судьи только для мировых судей: устанавливается пятилетний срок
полномочий мировых судей, избираемых населением округа, на который
распространяется их юрисдикция76.
Из этого положения следует сразу несколько норм, регулирующих появление
мировых судей. Их упоминание в Законе о статусе судей означает, что мировые
судьи включены в общий корпус российских судей, и их статус признается
единым со статусом всех судей (ст. 2). Следовательно, на мировых судей
распространяются и все иные положения данного закона, поскольку иное не
оговаривается в данном законе77. Особенностью организации мировых судей
становится только указание на ограничение их полномочий пятилетним сроком,
74
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 30.07.1992. № 30. Ст. 1792.
Российская газета. 25.12.1993. № 237.
76
Закон РФ от 14.04.1993 № 4791-I «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О
статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 606.
77
На это указывает, например, Михайловская И.Б. Уголовное судопроизводство в мировом
суде. Учебное пособие. –М.: Проспект, 2003. С. 21.
75
43
тогда как судьи районных (городских) народных судов, судьи военных судов
гарнизонов (армий, флотилий, соединений) впервые избираются сроком на пять
лет, по истечении которого они могут быть избраны без ограничения срока их
полномочий (ч. 3 ст. 11). Статья 11 в этой редакции содержит также указание на
то, что мировые судьи, в отличие от иных судей, формируются путем избрания их
непосредственно населением, и что их полномочия и соответственно их
деятельность будет осуществляться в особых территориях – округах.
И только в 1996 году был принят ФКЗ «О судебной системе Российской
Федерации» от 31.12.1996 года № 1 (далее – Закон о судебной системе), который
заложил правовые основы деятельности мировых судей более развернуто. Он
закрепил положение, согласно которому мировой судья в пределах своей
компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в
качестве суда первой инстанции, а полномочия и порядок деятельности мирового
судьи устанавливаются не только федеральным законом, но и законом субъекта
Федерации78.
Указанный
Закон
предопределил
принятие
целого
ряда
соответствующих законов, в том числе, наиболее значимого из них - Закона «О
мировых судьях в Российской Федерации». Этот закон рождался в спорах и
поисках наиболее оптимального регулирования.
Советом по судебной реформе был разработан и одобрен 9 декабря 1996
года проект Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации».
Надо сказать, что первоначальный вариант этого проекта закона существенно
отличался от того, который позднее был принят и вступил в законную силу. Этот
проект
содержал
ряд
положений,
которые
вызывали
возражения.
Так,
противоречили Конституции РФ предложенные в нем требования, предъявляемые
к кандидатам в мировые судьи, поскольку предлагался сниженный до 23 лет
возрастной ценз, а также требование наличия высшего образования без указания
на то, что оно должно быть именно юридическим. Устанавливались точные (без
возможных альтернатив) сроки полномочий мирового судьи для всех субъектов
78
Федеральный Конституционный Закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.01.1997. № 1. Ст. 1.
44
РФ: 5 лет при первоначальном избрании и 10 лет – при повторном. Законопроект
содержал нормы, согласно которым мировой судья и его аппарат должны
размещаться в удобном для функционирования и доступном для населения месте,
определяемом администрацией соответствующего района (города).
Только 13 июня 1997 года Государственная Дума приняла проект
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» в первом
чтении79. Законопроект содержал общие принципы деятельности мировых судей и
основы их функционирования с финансово-экономической точки зрения. Порядок
назначения (избрания) мировых судей подлежало определить субъектам
Российской Федерации. Предполагалось, что столь общие подходы к построению
мировой юстиции позволят сбалансировать ситуацию в судебной системе. В
первом чтении проект закона был принят без каких-либо препятствий: «за»
проголосовало 314 депутатов, «против» голосов не было, воздержались двое80.
Уже 24 сентября 1997 года на заседании № 118 проект федерального закона
был рассмотрен во втором чтении81. В первоначальный проект было внесено 46
поправок, и по итогам голосования за принятие закона во втором чтении
проголосовало 340 депутатов, против – 4, воздержался – 182. И 10 октября 1997
года83 закон был принят в третьем чтении.
79
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13.06.1997 № 1536-II
ГД «О проекте Федерального Закона «О мировых судьях в Российской Федерации» //
Ведомости ФС РФ. 11.07.1997. № 20. Ст. 951.
80
Стенограмма по вопросу: «О проекте Федерального Конституционного Закона о мировых
судьях в Российской Федерации». Заседание № 105 (247) от 13.06.1997 года. Стадия:
«Рассмотрение законопроекта в первом чтении». С. 49, ч. 1.
81
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24.09.1997 № 1738-II
ГД «О проекте Федерального Закона «О мировых судьях в Российской Федерации» //
Ведомости ФС РФ. 11.10.1997. № 29. Ст. 1282.
82
Стенограмма по вопросу: «О проекте Федерального Конституционного Закона о мировых
судьях в Российской Федерации». Заседание № 118 (260) от 24.09.1997 года. Стадия:
«Рассмотрение законопроекта во втором чтении». С. 25, ч. 1.
83
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10.10.1997 № 1774-II
ГД «О Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» // Ведомости ФС РФ. 21.10.97. № 30. Ст.
1350.
45
Но уже 15 октября 1997 года Совет Федерации отклонил закон84. Основной
причиной отклонения законопроекта явилось то, что некоторые его положения не
соответствовали
Конституции
Российской
Федерации
и
действующему
законодательству. Так, в частности, в Законе о судебной системе определяется,
что мировые судьи являются судьями субъектов Российской Федерации, однако в
статье 2 рассматриваемого Советом Федерации закона ссылки на этот закон не
было. Статьи 6 и 7 закона устанавливали иной порядок назначения мировых
судей, чем тот, который предусматривает пункт 8 статьи 13 Закона о судебной
системе. В нем четко указано, что мировые судьи назначаются (избираются) на
должность в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
То есть они могут быть избраны населением, назначены представительными
органами или иным путем. В рассматриваемом законе были предусмотрены
только первые два пути. В соответствии с Законом о судебной системе
полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются и законом
субъекта Российской Федерации. К сожалению, авторы закона о мировых судьях
федеральный конституционный закон о судебной системе вообще не упоминали,
хотя в четырех статьях этого закона четко указывалось, что мировые судьи
назначаются на должность в порядке, установленном законами субъектов
Российской Федерации. Статья 12 «Финансовое и материально-техническое
обеспечение
деятельности
мировых
судей»
противоречила
статье
124
Конституции Российской Федерации и статье 33 Закона о судебной системе,
поскольку все суды финансируются только за счет федерального бюджета
отдельной строкой. Это касается и мировых судей. И наконец, процессуальной
базы для реализации данного закона практически не было создано. Не были
внесены необходимые изменения в Уголовно-процессуальный, Гражданский
процессуальный
кодексы
и
Кодекс
РСФСР
об
административных
правонарушениях. Из закона не было видно, какие конкретно вопросы будет
рассматривать мировой судья. Не было создано законодательной базы в самих
84
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 15.10.1997 № 320-СФ «О
Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» // Ведомости ФС РФ. 21.10.97. № 30. Ст. 1317.
46
субъектах Российской Федерации, хотя административное законодательство в
соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации85.
Наличие такого количества законотворческих и юридико-технических
недостатков у закона, а также краткость и легкость прохождения Закона о
мировых судьях через законотворческий процесс в Государственной Думе,
заставляет задуматься о том, насколько серьезно депутаты относились к созданию
нового звена судебной системы, его целеполаганию и назначению в рамках
судебной системы России. Возможно, именно этим, а также отсутствием на тот
момент достаточно четкого представления о роли и месте мировой юстиции,
объясняется количество более поздних поправок в уже принятый документ.
В рамках согласительной комиссии Государственной Думы и Федерального
Собрания86 обсуждались сформулированные поправки. На итоговом заседании
согласительной комиссии, состоявшемся 4 декабря 1997 года, 5 поправок,
предложенных Советом Федерации, были приняты единогласно. Согласительная
комиссия отклонила широкую формулировку нормы статьи 6 «Мировые судьи
назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законом
субъекта
Российской
Федерации»87,
предпочтя
формулировку,
которая
перечисляет те способы, которыми могут назначаться (избираться) мировые
судьи.
На основании выводов согласительной комиссии был подготовлен новый
проект закона88, и 10 декабря 1997 года Государственная Дума приняла этот
85
Стенограмма рассмотрения законопроекта «О мировых судьях в Российской Федерации» в
Совете Федерации // Бюллетень № 1 24-го заседания Совета Федерации. 15.10.1997 года.
86
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24.10.1997 № 1830-II
ГД «О согласительной комиссии по Федеральному Закону «О мировых судьях в РФ» //
Ведомости ФС РФ. 01.11.97. № 31. Ст. 1411.
87
Сопоставительная таблица статей Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации», принятого Государственной Думой 10 октября 1997 года и отклоненного Советом
Федерации 15 октября 1997 года / Протокол 3 итогового заседания согласительной комиссии
палат Федерального Собрания Российской Федерации по выработке единого текста
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации». 4 декабря 1997 года.
88
Проект Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» от 10.12.1997 /
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10.10.1997 № 1774-II ГД
47
закон89, а 24 декабря 1997 года Федеральный закон «О мировых судьях в
Российской Федерации» был одобрен Советом Федерации90.
Однако на завершающей стадии своего принятия закон был вновь отклонен,
теперь уже Президентом РФ. В своем письме91 Б.Н. Ельцин указал на то, что
отдельные положения представленного Федерального закона не соответствуют
нормам Конституции РФ. Так, в законе не было регламентации предметной и
территориальной подсудности, а также подведомственности. Нуждалась в
коррекции норма о том, какая именно квалификационная коллегия, какого именно
субъекта РФ дает рекомендацию кандидату на должность мирового судьи, и кому
эта рекомендация адресована. Предложенный правовой механизм, регулирующий
порядок замещения временно отсутствующего мирового судьи, был неясным. В
пункте 1 статьи 12 закона употреблялось выражение «территориальные органы
Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации». В то же
время, Федеральный закон о Судебном департаменте не содержит такого понятия,
в нем употребляется для определения подобных подразделений выражение
«управления (отделы) Судебного департамента при Верховном Суде Российской
Федерации в субъектах Российской Федерации и создаваемые им учреждения».
Кроме того, Президент высказал необходимость дополнения статьи о символах
государственной власти, а также указания о виде, названии и порядке выдачи
документа, удостоверяющего правовой статус мирового судьи, поскольку
положения статьи 21 Закона о статусе судей на мировых судей не
распространяются.
«О Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» // Ведомости ФС РФ. 21.10.97. № 30. Ст.
1350.
89
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10.12.1997 № 1970-II
ГД «О Федеральном Законе «О повторном рассмотрении Федерального закона «О мировых
судьях в РФ» // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5729.
90
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24.12.1997 № 438-СФ«О
Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» // Ведомости ФС РФ. 01.01.1998. № 1. Ст. 26.
91
Письмо Президента Российской Федерации от 08.01.1998 № Пр-21 «Об отклонении
Президентом Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Российская
газета. 10.02.1998. № 25.
48
Согласительная комиссия в том же составе92 подготовила еще 16 поправок к
законопроекту93. После многократных обсуждений и корректировок, только в
этом варианте и в третий раз его обсуждения Федеральный Закон «О мировых
судьях в Российской Федерации» был принят Государственной Думой РФ 11
ноября 1998 года94. Совет Федерации одобрил его 2 декабря 1998 года в
представленном варианте95, а Президент РФ подписал 17 декабря 1998 года96.
Закон вступил в силу с момента опубликования – 22 декабря 1998 года.
Но такая, казалось бы, тщательная проработка законопроекта в процессе его
принятия, оказалась все же недостаточной. В последующие годы этот закон
продолжал развиваться. За пятнадцать лет его существования было принято еще
17 Федеральных законов97, которыми была изменена первоначальная редакция
данного закона. Последовательный анализ развития законодательства о мировых
судьях в эти годы позволяет установить и понять, какую именно общую
концепцию построения мировой юстиции отражает современная редакция Закона
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24.06.1998 № 2667-II
ГД «О создании комиссии в связи с отклонением Президентом Российской Федерации
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 06.07.1998. № 27. Ст. 3115.
93
Сопоставительная таблица статей Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации», принятого Государственной Думой 10 декабря 1997 года, одобренного Советом
Федерации 24 декабря 1997 года и отклоненного Президентом Российской Федерации 8 января
1998 года / Протокол 2 итогового заседания комиссии по отклоненному Президентом
Российской Федерации Федеральному закону «О мировых судьях в Российской Федерации». 30
октября 1998 года.
94
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1998 № 3209-II
ГД «О повторном рассмотрении Федерального Закона «О мировых судьях в РФ» // Собрание
законодательства РФ. 23.11.98. № 47. Ст. 5727.
95
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 02.12.1998 № 499-СФ «О
Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» // Собрание законодательства РФ. 07.12.98. №
49. Ст. 5979.
96
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1998 № 3209-II
ГД «О повторном рассмотрении Федерального Закона «О мировых судьях в РФ» // Собрание
законодательства РФ. 23.11.98. № 47. Ст. 5727.
97
Список изменяющих документов включает Федеральные законы: от 19.06.2004 № 50-ФЗ, от
22.08.2004 № 122-ФЗ, от 30.11.2004 № 142-ФЗ, от 30.11.2004 № 144-ФЗ, от 14.02.2005 № 2-ФЗ,
от 05.04.2005 № 33-ФЗ, от 11.03.2006 № 36-ФЗ, от 02.03.2007 № 24-ФЗ, от 22.07.2008 № 147-ФЗ,
от 11.02.2010 № 6-ФЗ, от 08.12.2010 № 338-ФЗ, от 23.12.2010 № 370-ФЗ, от 18.07.2011 № 240ФЗ, от 02.10.2012 № 164-ФЗ, от 25.12.2012 № 269-ФЗ, от 04.03.2013 № 20-ФЗ, от 21.07.2014 №
276-ФЗ.
92
49
о мировых судьях, и насколько изменилась эта концепция по сравнению с его
первоначальной редакцией, а также теми идеями, которые рассматривались при
принятии этого закона. Поскольку сам Закон о мировых судьях содержит всего 12
статей, мы проанализируем все изменения постатейно, учитывая, прежде всего
содержание изменений, независимо от времени их внесения. Мы постараемся
определить, какие именно аспекты практики мировой юстиции первоначально не
были учтены законодателями, и как именно реальная практика изменила институт
мировой юстиции.
В статью 1 Закона о мировых судьях были внесены две поправки. Часть 1
статьи 1 была дополнена ссылкой на то, что мировые судьи должны
руководствоваться «и другими федеральными законами», что можно признать
юридико-технической
поправкой,
деятельности
с
судей
так
очевидностью
как
из
следует,
всего
что
законодательства
они
ими
о
должны
руководствоваться98. В части 2 статьи 1 утратила силу фраза «а в части,
касающейся
осуществления
правосудия
по
делам
об
административных
правонарушениях, может устанавливаться также законами субъектов Российской
Федерации». Это изменение также можно назвать юридико-техническим,
поскольку пункт 9 части 1 статьи 3 рассматриваемого закона содержит
аналогичную норму о полномочиях мирового судьи рассматривать дела об
административных правонарушениях, установленных субъектами Федерации99.
В статью 2 также были внесены изменения, согласно которым утратил
силу пункт 2, предусматривавший, что «Законами субъектов Российской
Федерации мировым судьям могут быть установлены дополнительные гарантии
материального обеспечения и социальной защиты»100. Эта поправка также
Федеральный закон от 08.12.2010 № 338-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 5
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и статью 6 Закона
Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета.
13.12.2010. № 281.
99
Федеральный закон от 19.06.2004 № 50-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 10
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Российская газета.
23.06.2004. № 131.
100
Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов
98
50
правомерна, поскольку, на наш взгляд, демонстрирует единство статуса
федеральных судей и мировых судей, что обеспечивается за счет, в том числе,
определения гарантий материального обеспечения и социальной защиты только
на федеральном уровне.
Статья 3 Закона регламентирует компетенцию мирового судьи. В
первоначальной редакции статьи были перечислены дела, которые относятся к
компетенции мировых судей, без отсылки к действующим процессуальным
кодексам, за исключением ссылки на КоАП в пункте 9 части 1 статьи 3 Закона.
Только Федеральным законом от 14 февраля 2005 № 2-ФЗ пункт 1 статьи 3 был
приведен в соответствие с положениями УПК РФ, ГПК РФ и КоАП РФ101. В ныне
действующей редакции компетенция мировых судей по рассмотрению уголовных
дел определяется нормой, которая прямо отсылает к части 1 статьи 31 УПК РФ.
Список гражданских дел, подсудных мировому судье, прямо поименован, но
повторяет формулировки положения ч. 1 ст. 23 «Гражданские дела, подсудные
мировому судье» ГПК РФ. Следует отметить, что компетенция мировых судей по
рассмотрению гражданских дел была сокращена. В пояснительной записке к
Федеральному закону от 22 июля 2008 года № 147-ФЗ, которым были внесены
изменения как в Закон о мировых судьях, так и в ГПК РФ, определяющие
подсудность мировых судей, отмечалось, что необходимо перераспределение
подсудности мировых судей в связи с тем, что их нагрузка велика. Кроме того,
все дела, возникающие из трудовых правоотношений, а также наследственные
дела представляют определенную сложность для мировых судей, связанную с
необходимостью сбора доказательств, установлением круга лиц, подлежащих
Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // Российская газета. 31.08.2004. № 188.
101
Федеральный закон от 14.02.2005 № 2-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О внесении изменений в
статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 21.02.2005. № 8. Ст. 604; См также: Ушаков А.А. Комментарий к
Федеральному закону от 17 декабря 1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской
Федерации» // Правовая система Гарант.
51
привлечению к участию в деле, которые нередко проживают за пределами
региона, а также в связи со сложностью применяемого законодательства102. В
связи с этим, утратил силу пункт 7 части 1 статьи 3, на основании которого
мировые судьи были вправе рассматривать трудовые споры. Надо отметить, что
Законом от 14.02.2005 № 2-ФЗ, была установлена норма, согласно которой к
подсудности мировых судей федеральными законами могут быть отнесены и
иные категории дел. Этим законом также был определен максимальный размер
цены иска, относящийся к подсудности мировых судей в размере ста тысяч
рублей. Федеральным законом от 11 февраля 2010 № 6-ФЗ цена иска, который
может рассматривать мировой судья, была сокращена до пятидесяти тысяч
рублей. Таким образом, совершенно четко прослеживается, что полномочия
мировых судей продолжают формироваться. Эти полномочия могут быть
определены
только
федеральными
законами,
за
исключением
дел
об
административных правонарушениях, которые могут быть установлены законами
субъектов.
На наш взгляд, компетенция мирового судьи отражает его место в единой
судебной системе Российской Федерации, подчеркивая, прежде всего, единство
судебной системы. В то же время компетенция мирового судьи демонстрирует
единственное пока назначение мировой юстиции: разгрузить районное звено
судебной системы от малозначительных дел. Сам перечень дел, изменения их
подсудности мировому судье, как правило, определяются произвольно по
усмотрению
разработчиков
законопроекта
и
законодателя.
Какие-либо
объективные критерии для определения подсудности дела мировому судье пока
не сформировались. Представляется, что одним из таких критериев может быть,
прежде всего «местный» характер правового конфликта. Следует учитывать,
кроме того, и возможность рассмотрения дела в упрощенной процедуре, а также
102
Федеральный закон от 22.07.2008 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 3
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и статью 23 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 28.07.2008.
№ 30 (ч. 1). Ст. 3603.
.
52
в «одно заседание», т.е. без проведения сложного судебного следствия с
необходимостью привлечения значительного числа свидетелей, экспертов и пр.
В статью 4 Закона о мировых судьях, посвященную мировым участкам,
было внесено только одно изменение – максимальная численность судебного
участка была сокращена с 30 тысяч человек до 23 тысяч человек103. Статья 4
Закона о мировых судьях может рассматриваться только в совокупности с
Федеральным законом от 29 декабря 1999 № 218-ФЗ «Об общем числе мировых
судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»,
который в свою очередь неоднократно изменялся104. Причем регулярные
изменения в названный федеральный закон объясняются именно нормой статьи 4
Закона о мировых судьях, поскольку она предполагает установление количества
мировых судей и судебных участков только на уровне федерального закона, и при
обязательном согласовании позиции по этому вопросу между Верховным Судом
РФ и субъектом Федерации. Хотя судебные участки и должности мировых судей
создаются и упраздняются законами субъектов Федерации, закон в качестве
единственного критерия для создания судебного участка и должности мирового
судьи определяет количество населения в пределах судебного участка.
Такое регулирование вопроса об определение количества и территории
судебных участков и количества должностей мировых судей представляется
неэффективным. Во-первых, население может в значительной степени колебаться,
что приводит к постоянной необходимости вносить изменения в законодательство
на федеральном уровне. Во-вторых, при таком определении судебных участков не
учитываются типичные категории дел, которые рассматривают мировые судьи
именно этой территории, и количество которых может в значительной мере
колебаться в зависимости от различных факторов.
103
Федеральный закон от 11.03.2006 № 36-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального
закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
13.03.2006. № 11. Ст. 1147.
104
Федеральный закон от 29.12.1999 № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве
судебных участков в субъектах Российской Федерации» имеет уже 100 редакций, последняя из
которых принята 04.10.2014 года // Российская газета. 08.10.2014. № 229.
53
Представляется важной норма о необходимости согласовать количество
судебных участков с Верховным Судом РФ, так как материальное содержание
всех судей, включая мировых, осуществляется на федеральном уровне. Но нужно
ли это делать именно в форме изменений в Федеральный Закон «Об общем числе
мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской
Федерации», и нужен ли, по сути, технический закон на федеральном уровне,
остается неясным. Более разумным представляется регулирование количества
федеральных
судей,
которое
устанавливается
федеральным
законом
о
федеральном бюджете на очередной финансовый год, как это определено в ч. 4 ст.
3 Федерального Конституционного закона «О судах общей юрисдикции в
Российской Федерации» от 7 февраля 2011 № 1-ФКЗ (Далее – Закон о судах
общей юрисдикции). Этот подход в равной степени может быть распространен на
мировых судей.
Другие новеллы ст. 4 появились в 2013 году105. Они имеют принципиальное
значение,
поскольку
представляют
попытку
найти
законодательное
организационное решение нормализации нагрузки мировых судей. Вместе с тем,
эти новеллы порождают ряд новых проблем, требующих своего теоретического
осмысления и проверки практикой. Согласно новой редакции ч. 1 ст. 4
«деятельность мировых судей осуществляется в пределах судебного района на
судебных участках», тогда как первая редакция предусматривала, что полномочия
мирового судьи распространяются только на судебный участок. Территория
судебного
района,
как
правило,
совпадает
с
территорией
района
как
административно-территориальной единицы, на которой может быть создано
несколько
судебных
участков.
Более
того,
закон
допускает
создание
межрайонных судов, и тогда территория судебного района включает территорию
всех районов, на которые распространяется юрисдикция межрайонного суда.
Федеральный закон от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.03.2013. №
9. Ст. 872.
105
54
Соответственно должны формироваться и судебные участки мировых судей.
Означает ли это, что мировой судья, назначенный в установленном порядке на
один из судебных участков, может теперь при необходимости осуществлять
правосудие и на территории любого другого участка, входящего в судебный
район, в том числе и в случае создания межрайонного суда? В известной мере это
уточняет регулирование полномочий мирового судьи для ситуаций передачи ему
дел ввиду временного отсутствия другого мирового судьи. Но ч. 6 ст. 4
устанавливает еще одну норму: «Председатель районного суда в целях
обеспечения равномерности нагрузки на мировых судей в случае, если нагрузка на
мирового судью превышает среднюю нагрузку на мирового судью по судебному
району, вправе мотивированным распоряжением передать часть уголовных,
гражданских дел, дел об административных правонарушениях и исковых
заявлений, поступивших к мировому судье одного судебного участка, мировому
судье другого судебного участка того же судебного района» (п. 6 также введен
Федеральным законом от 04.03.2013 № 20-ФЗ). Эта норма порождает
принципиально новую ситуацию по вопросу судебного федерализма и
соотношения полномочий судов субъекта РФ и федеральных судов. Как меняется
взаимоотношение мировых судей и председателя районного суда? Раньше они
были
сугубо
процессуальными,
а
теперь
они
приобретают
характер
организационных. Означает ли это организационное сближение судов субъектов
РФ и федеральной судебной системы? Эти вопросы требуют более детального
рассмотрения в следующей главе диссертации.
Статья 5 Закона о мировых судьях в первоначальной редакции
устанавливала перечень требований к кандидату на должность мирового судьи, но
она была неоднократно изменена106 вплоть до современной редакции, внесенной
Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // Российская газета. 31.08.2004. № 188; Федеральный закон от 02.03.2007 № 24-ФЗ
106
55
Федеральным законом от 8 декабря 2010 № 338-Ф. Действующая редакция статьи
отсылает к общим требованиям, предъявляемым к судьям и кандидатам на
должность судей в соответствии с Законом о статусе судей. Эти требования
определяет статья 4 Закона о статусе судей, которая изложена в редакции
Федерального закона от 25 декабря 2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О противодействии коррупции». Следует отметить, что
такой подход к определению требований к кандидатам в судьи подчеркивает
единство статуса федеральных и мировых судей.
Статья 6 Закона о мировых судьях в самых широких формулировках
предусматривает
порядок
назначения
(избрания)
мировых
судей
представительными органами субъектов Федерации. Федеральным законом от 2
октября 2012
№ 164-ФЗ
в статью 6 была внесена часть 2, которая
предусматривает порядок объявления конкурса на замещение должности
мирового судьи, а также определяет дату начала полномочий вновь назначенного
(избранного) мирового судьи. Такая широкая формулировка, прежде всего,
объясняется тем, что полномочия по формированию судейского корпуса мировых
судей относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и регулируются
региональным законодательством. Мы рассмотрим, как именно субъекты РФ
регулируют этот вопрос, ниже.
Статья 7 Закона определяет длительность полномочий мирового судьи:
для вновь назначенного судьи такой срок не может превышать пяти лет, а для
повторно назначенного, наоборот, срок пребывания в должности не может быть
менее пяти лет, за исключением достижения им 70-летнего предельного возраста.
Предельный возраст пребывания в должности был установлен Федеральным
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности,
а также должности государственной или муниципальной службы» // Собрание
законодательства РФ. 05.03.2007. № 10. Ст. 1151.
56
законом от 5 апреля 2005 № 33-Ф107. Вопрос длительности полномочий мирового
судьи также относится к полномочиям субъектов Федерации, и ниже мы вернемся
к нему.
Статья 8 определяет общие нормы о прекращении, приостановлении
полномочий судьи, замещении временно отсутствующего мирового судьи. Эти
вопросы до настоящего времени не нашли окончательного урегулирования,
поэтому изменения в эту статью вносились неоднократно108. В целом статья
отсылает к соответствующим нормам Закона о статусе судей, но Федеральным
законом от 2 октября 2012 № 164-Ф109 было установлено, как определятся
последний день полномочий мирового судьи при прекращении его полномочий
по различным основаниям. Также Федеральным законом от 23 декабря 2010
№ 370-Ф110 было установлено, что замещение обязанностей мирового судьи,
находящегося в отпуске, или отсутствующего по болезни, может быть возложено
на судью в отставке.
Изменения 2013 года111 продолжают тенденцию на организационное
сближение мировых судей с федеральными судами: в случае прекращения,
приостановления или временного отсутствия мирового судьи, его полномочия
председатель районного суда может возложить на мирового судью другого
участка в пределах судебного района. А если в данном судебном районе создан
107
Федеральный закон от 05.04.2005 № 33-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской
Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях
в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об
органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
11.04.2005. № 15. Ст. 1278.
108
Указ. выше Федеральный закон от 05.04.2005 № 33-ФЗ.
109
Федеральный закон от 02.10.2012 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
«О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 08.10.2012. №
41. Ст. 5529.
110
Федеральный закон от 23.12.2010 № 370-ФЗ «О внесении изменения в статью 8
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 27.12.2010. № 52 (ч. 1). Ст. 6985.
111
Федеральный закон от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.03.2013. №
9. Ст. 872.
57
лишь один судебный участок, подобные вопросы решает председатель
вышестоящего суда, правомочный передать дела мировому судье в «ближайший
судебный район». Кроме того, судьи, находящиеся в отставке, могут привлекаться
к осуществлению полномочий мирового судьи, независимо от того, на каком из
судебных участков они работали в качестве мирового судьи до отставки, или к
каком федеральном суде были судьей.
В то же время нормы, которые определяют предельный возраст, а также
срок и основания для прекращения полномочий судьи, предусматриваются
непосредственно
федеральным
законодательством.
Такой
подход
также
уравнивает статус федеральных и мировых судей.
Статья 9 не изменялась, так как она регламентирует аппарат мирового
судьи, который обеспечивается субъектами федерации: структура и штатное
расписание
аппарата
мирового
судьи
устанавливаются
в
порядке,
предусмотренном законом субъекта Российской Федерации.
Статья 10 Закона о мировых судьях регламентирует материальнотехническое обеспечение мировых судей. В статью 10 было внесено несколько
изменений. В 2004 году часть 1 этой статьи была изложена в более жесткой
редакции, чем в первоначальном варианте: «Обеспечение заработной платы
мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными
законами, является расходным обязательством Российской Федерации, и
осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном Суде
Российской Федерации»112. В этом же году была введена ч. 4, определившая, что
также через органы Судебного департамента осуществляется возмещение
судебных издержек, покрываемых из федерального бюджета, если они возникают
по делам, рассматриваемым мировыми судьями113. Федеральным законом от 18
июля 2011 № 240-Ф в часть 3 статьи 10 было также внесено изменение,
Указ. выше Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
Федеральный закон от 30.11.2004 № 144-ФЗ «О внесении изменения в статью 10
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 06.12.2004. № 49. Ст. 4843.
112
113
58
касающееся финансирования информационных ресурсов и банков правовых
данных для мировых судей. В 2012 году была исключена часть 2, которая
устанавливала процентное соотношение заработной платы мировых судей
относительно заработной платы Председателя Верховного Суда РФ.
А в 2014 году внесено новое изменение в редакцию части 1 этой статьи114,
детализирующее все выплаты мировым судьям из федерального бюджета:
ежемесячное денежное вознаграждение; ежеквартальное денежное поощрение;
другие выплаты из фонда оплаты труда и социальные выплаты, предусмотренные
для судей федеральным законом. Кроме того, через органы Судебного
департамента осуществляется обеспечение мировых судей жилыми помещениями
или улучшение их жилищных условий. Эти изменения вступили в действие с 1
января 2014 года. Данные нормы устанавливают единство финансового
обеспечения всех судей российской судебной системы и, вместе с этим, - статуса
судей.
Статья 11 Закона предусматривает, какие именно государственные
символы должны быть установлены в зале судебных заседаний у мировых судей.
Данная статья не изменялась, но должна рассматриваться в совокупности с
Указом
Президента
РФ
от
29
мая
2006 № 530
«Об
использовании
Государственного герба Российской Федерации на бланках и печатях мировых
судей в Российской Федерации»115.
Статья 12 имеет исключительно служебное назначение, поскольку
определяет дату вступления закона в силу, а также обязанность районных судей
рассмотреть все дела, которые находились в их производстве на момент
вступления закона в силу.
Детальный обзор изменений, которые были внесены в Закон о мировых
судьях, способствует пониманию как действительной социальной цели мировой
Федеральный закон от 21.07.2014 № 276-ФЗ «О внесении изменения в статью 10
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 28.07.2014. № 30 (Часть I). Ст. 4277.
115
На различия в подходах регулирования этого вопроса в разных субъектах Российской
Федерации обращала внимание Михайловская И.Б. Уголовное судопроизводство в мировом
суде. Учебное пособие. – М.: Проспект, 2003. С.20.
114
59
юстиции, так и реального распределения компетенций между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации в формировании судейского
корпуса
мировой
юстиции,
обеспечении
их
материальной
базы
и
функционирования, а также в определении статуса мировых судей, их
полномочий. Еще раз подчеркнем, что изменения положений о компетенции
мировых судей наглядно демонстрируют, что в понимании законодателя до
настоящего времени сохраняется представление об основной цели возрождения
мировой юстиции: разгрузить районные суды от малозначительных дел. Такая
цель понятна и оправдана с точки зрения функционирования судебной системы.
Однако приходит осознание необходимости оптимизировать и нагрузку самих
мировых судей, найти пути ее перераспределения, передачи при временном
отсутствии мирового судьи на его судебном участке. Решения, предлагаемые
законодателем по этим вопросам, все более заостряют проблему судебного
федерализма и соотношения организационных полномочий между органами
власти субъекта РФ и федеральными судами.
Вместе с тем, достижение цели разгрузки федеральных судов еще не
отвечает на вопрос, а в чем «социальная роль» мировой юстиции как «гаранта»
доступа к правосудию или «посредника» между сторонами в целях их
примирения. Эта цель мировой юстиции до сих пор не находит признания и
отражения ни в законах, ни в программных документах Правительства РФ.
Например, «Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной
системы России» на 2007 – 2011 годы», ставя среди своих задач повышение
доверия к правосудию, в том числе за счет повышения эффективности и качества
рассмотрения дел и создания необходимых условий для осуществления
правосудия, обеспечения его доступности, не сформулировала с достаточной
четкостью, как именно будут решаться эти задачи на уровне мировой юстиции, в
чем именно заключается роль мировой юстиции при реализации названных задач.
Единственный способ, который был предложен для повышения эффективности и
качества рассмотрения дел, заключался в перераспределении нагрузки по
гражданским делам между уровнем мировых судей и районными судами. Но
60
обеспечил ли этот способ действительное повышение качества рассмотрения
мировыми судьями оставшихся в их подсудности дел, остается неясным.
Остаются
нерешенными
и
еще многие
вопросы
обеспечения
реальной
доступности правосудия. Пока нет инструментария, чтобы замерить и показать,
достигнуты ли указанные цели данной программы.
Большинство изменений Закона о мировых судьях имеют в большей мере
институциональное назначение. Из них можно сделать вывод, что законодатель,
последовательно внося изменения, стремится обеспечить: 1) единство статуса
мировых и федеральных судей, устанавливая единые требования к кандидатам в
судьи, единые основания для прекращения полномочий судей, обеспечивая
финансирование материального обеспечения и социальных гарантий мировых
судей из федерального бюджета; 2) единство судопроизводства и подсудности
различных категорий дел на всей территории страны и более-менее оптимальное
распределение дел между районными федеральными судами и мировыми
судьями, а также между самими мировыми судьями в рамках судебного района
или даже между этими районами.
В то же время, полномочия по формированию судейского корпуса,
определению территорий судебных участков, структуры аппаратов мировых
судей, обязанностей финансирования материального обеспечения судебных
участков из бюджетов субъектов Федерации сформулированы в законе широко,
но без какой-либо детализации и конкретизации. Поэтому особое значение
приобретает развитие законодательства и поднормативного регулирования
организации и деятельности мировых судей в субъектах Российской Федерации.
§3. Особенности формирования законодательства о мировых судьях в
субъектах Российской Федерации
Законы о мировой юстиции в субъектах Федерации отличаются, прежде
всего, большим разнообразием юридической техники. Можно выделить три
основных юридико-технических приема, использованных в региональных
61
законодательных актах при установлении норм о компетенции мировых судей,
гарантиях статуса мировых судей, требованиях, предъявляемых к мировому
судье, основаниях прекращения, приостановления полномочий мирового судьи и
замещения временно отсутствующего мирового судьи. К ним относятся: 1)
повторение нормы федерального закона, 2) отсылка к норме федерального закона,
3) отсутствие указанных норм, что компенсируется нормами федерального
законодательства.
Следует сразу отметить, что в некоторых случаях дублирование текста норм
федерального Закона о мировых судьях приводит к неясности, кто именно
устанавливает эти нормы – федеральный законодатель или региональный.
Примером может служить дублирование статьи 1 Федерального закона о мировых
судьях в статье 1 Закона Республики Северная Осетия-Алания, согласно которой:
1. Мировые судьи в Республике Северная Осетия - Алания (далее - мировые
судьи) являются судьями общей юрисдикции Республики Северная Осетия Алания и входят в единую судебную систему Российской Федерации.
2. Полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания
должностей
мировых
судей
устанавливаются
Конституцией
Российской
Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе
Российской Федерации» и иными федеральными конституционными законами,
Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации», иными
федеральными законами.
3. Порядок назначения и деятельности мировых судей устанавливается
также настоящим Законом и иными законами Республики Северная Осетия –
Алания.
4.
Мировые
Федерации.
судьи
Порядок
осуществляют
осуществления
правосудие
правосудия
именем
мировыми
Российской
судьями
устанавливается федеральными законами.
5. Вступившие в силу судебные постановления мировых судей, а также их
законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения
являются обязательными для всех, без исключения, федеральных органон
62
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений,
должностных лиц, физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному
исполнению на всей территории Российской Федерации116.
Данную норму Закона о мировых судьях повторяет подавляющее
большинство региональных законов. Хотя есть и более удачные варианты,
например, ссылка, что в соответствии с федеральным законом мировые судьи
такого-то региона являются судьями общей юрисдикции и входят в единую
судебную систему РФ117. Дублирование статьи 1 Закона о мировых судьях можно
признать плохой юридической техникой написания законов субъекта.
Но есть и более неудачные варианты. Например, дублирование статьи 3
Закона о мировых судьях, которая посвящена компетенции мирового судьи,
вступает в прямое противоречие со ст. ст. 71 и 76 Конституции РФ. Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесла решение о
признании противоречащей федеральному законодательству статьи 3 Закона
Республики Татарстан «О мировых судьях в Республике Татарстан», которой
воспроизводилась
компетенция
мирового
судьи,
дословно
повторяющая
федеральную норму. В решении указывается: «По смыслу ст. ст. 71 и 76
Конституции РФ конституции, законы и иные нормативные правовые акты
республик в составе Российской Федерации не должны содержать нормы по
вопросам исключительного ведения Российской Федерации. В противоречие
указанным положениям Закона о мировых судьях, оспариваемый Закон
Республики Татарстан регулирует вопросы, которые подлежат регулированию
Закон Республики Северная Осетия-Алания от 23.08.2000. № 18-рз «О мировых судьях в
Республике Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 11.10.200 № 193. Ст. 23250.
117
См., например, Закон Белгородской области от 13.03.2000 № 91 «О мировых судьях
Белгородской области» // Белгородские известия. 22.03.2000 № 44; Закон Нижегородской
области от 05.11.1999 № 72-З «О мировых судьях Нижегородской области» // Правовая среда.
22.12.2012. № 142. Ст. 1553; Закон Ставропольского края от 10.11.2000 № 58-кз «О порядке
назначения и деятельности мировых судей в Ставропольском крае» // Ставропольская правда.
22.11.2000. № 251. Ст. 22258 и др.
116
63
исключительно на федеральном уровне – это полномочия мировых судей»118.
Подобная ошибка повторилась и в других субъектах РФ, и некоторые
региональные законы в точности воспроизвели норму статьи 3 Федерального
закона119, регламентирующую компетенцию мировых судей120.
Законы большинства субъектов РФ либо содержат краткое указание на то,
что мировой судья рассматривает дела, отнесенные к его компетенции
Федеральным законом «О мировых судьях в РФ»121, либо вообще не содержат
подобной статьи122. Мы полагаем, что субъекты РФ не могут давать перечень
полномочий мировых судей, даже если он воспроизводит норму федерального
закона, за исключением полномочий по рассмотрению административных
правонарушений, ответственность за которые установлена законодательством
субъектов РФ123. Подобную ситуацию можно наблюдать и применительно к
статьям Федерального закона, определяющим гарантии статуса мировых судей,
требования,
118
предъявляемые
к
мировому судье,
основания
прекращения,
Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 08.04.2003 (дело
№ 11-Г03-13) // СПС «Консультант Плюс».
119
На недопустимость дублирования в законе субъекта РФ положений федерального закона по
вопросам исключительной компетенции федеральных органов обращает внимание и Владыкина
Т.А. Компетенция мирового судьи: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и
муниципальное право. 2012. № 12. С. 66-70.
120
См., например, Закон Республики Дагестан от 12.01.2000 № 3 «О мировых судьях в
Республике Дагестан» // Дагестанская правда. 26.01.2000. № 15; Закон Кабардино-Балкарской
Республики от 30.11.1999 № 55-РЗ «О мировых судьях Кабардино-Балкарской Республики» //
Кабардино-Балкарская правда. 07.12.1999. № 240; Закон Республики Крым от 01.09.2014 № 61ЗРК «О мировых судьях республики Крым» // www.rg.ru/2014/09/10/krim-zakon61-reg-dok.html.
11.11.2014 и др.
121
См., например, Закон Республики Башкортостан от 31.07.1998 № 182-з «О мировых судьях
Республики Башкортостан» // Известия Башкортостана. 19.08.1998. № 156. Ст. 1780; Закон
Кемеровской области от 27.11.2000 № 85-ОЗ «О мировых судьях в Кемеровской области» //
http://kmr.msudrf.ru/modules.php?name=info_pages&id=19. 20.10.2014; Закон города Москвы от
31.05.2000 № 15 «О мировых судьях в городе Москве» // Ведомости Московской Городской
Думы. 2000. № 7; Закон города Севастополя от 25.07.2014 № 50-ЗС «О мировых судьях города
Севастополя» // www.rg.ru/2014/08/05/sevastopol-zakon50-reg-dok.html. 11.11.2014 и др.
122
См., например, Закон города Санкт-Петербурга от 24.10.2000 № 552-64 «О мировых судьях
города
Санкт-Петербурга»
//
Вестник
Законодательного
Собрания
СанктПетербурга.28.12.2000. № 12. Стр. 20; Закон Тамбовской области от 01.07.2011 № 16-З «О
порядке назначения и деятельности мировых судей в Тамбовской области» // Тамбовская
жизнь. 06.07.2011. № 87. Ст. 1169; Закон Тюменской области от 06.05.2000 № 179 «О мировых
судьях в Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 2000. № 5 и др.
123
Курманов М.М., Гарифуллина А.Р. Оценка судами законов субъектов Российской
Федерации о мировых судьях // Мировой судья. 2007. № 2. С. 7-10.
64
приостановления
полномочий
мирового
судьи
и
замещения
временно
отсутствующего мирового судьи.
В части определения полномочия по формированию судейского корпуса,
определению территорий судебных участков, структуры аппаратов мировых
судей, обязанностей финансирования материального обеспечения судебных
участков из бюджетов субъектов Федерации, региональные законы отличаются
большим разнообразием.
Сравним, как разные региональные законы определяют порядок назначения
(избрания) мирового судьи на должность. Например, статья 4 Закона Иркутской
области «Порядок назначения мирового судьи»124 гласит:
«1.
Мировые
судьи
назначаются
на
должность
Законодательным
Собранием Иркутской области по представлению председателя Иркутского
областного суда.
2. Одновременно с внесением представления председатель Иркутского
областного суда направляет в Законодательное Собрание Иркутской области
документы,
на
основании
которых
в
установленном
федеральным
законодательством порядке производился отбор кандидата на должность
мирового судьи.
3. Кандидат считается назначенным на должность мирового судьи, если за
его назначение проголосовало более половины от числа избранных депутатов
Законодательного Собрания Иркутской области.
4. В случае если председателем Иркутского областного суда внесены
представления более чем об одном кандидате на должность мирового судьи на
один и тот же судебный участок, голосование по внесенным кандидатам
проводится поочередно в алфавитном порядке персонально в отношении каждого
кандидата.
При этом если двое или более двух из представленных кандидатов набрали
необходимое для назначения на должность мирового судьи число голосов
124
Закон Иркутской области от 15.11.2007 № 111-оз «О мировых судьях в Иркутской области»
// Ведомости ЗС Иркутской области. 20.11.2007. Т. 1. № 35.
65
депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, то назначенным на
должность считается кандидат, набравший наибольшее число голосов депутатов
Законодательного Собрания Иркутской области.
4. Постановление Законодательного Собрания Иркутской области о
назначении на должность мирового судьи соответствующего судебного участка
подлежит официальному опубликованию.
5. Мировой судья, впервые назначенный на должность, приносит присягу на
собрании судей соответствующего судебного района».
Статья 2 закона Республики Алтай устанавливает следующий порядок:
«1. Мировой судья назначается на должность Государственным Собранием
- Эл Курултай Республики Алтай по представлению Председателя Верховного
Суда Республики Алтай о рекомендации кандидата для назначения на должность
мирового судьи.
2. Одновременно с представлением о рекомендации кандидата для
назначения на должность мирового судьи вносятся следующие документы:
1)
сведения
о
результатах
сдачи
квалификационного
экзамена
рекомендуемым кандидатом (при назначении впервые);
2) заключение квалификационной коллегии судей Республики Алтай (далее
- квалификационная коллегия судей) о рекомендации кандидата на должность
мирового судьи;
3) нотариально заверенную копию документа, удостоверяющего личность
кандидата на должность мирового судьи как гражданина Российской Федерации;
4) анкету, содержащую биографические сведения о кандидате;
5) копию документа, подтверждающего высшее юридическое образование
кандидата;
6) копию документа, подтверждающего необходимый для назначения стаж
работы кандидата в области юриспруденции;
7) характеристику на кандидата с мест работы, представленную в
квалификационную коллегию судей на момент сдачи квалификационного
экзамена;
66
8) документ об отсутствии у кандидата заболеваний, препятствующих
назначению его на должность мирового судьи;
9) сведения о доходах кандидата, представляемые в соответствии с п. 8 ч. 6
ст. 5 Закона РФ № 3132-1..
3. Внесенные документы направляются для рассмотрения в Комитет
Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, в компетенцию
которого входит рассмотрение вопросов, касающихся мировых судей (далее ответственный комитет).
4. Письменное представление Председателя Верховного Суда Республики
Алтай о рекомендации кандидата вместе с установленными частью 2 настоящей
статьи
документами,
постановления
по
решением
данному
ответственного
вопросу
комитета
представляются
для
и
проектом
рассмотрения
Государственному Собранию - Эл Курултай Республики Алтай в порядке,
установленном Регламентом Государственного Собрания - Эл Курултай
Республики Алтай.
5. Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в
двухмесячный срок со дня получения представления Председателя Верховного
Суда Республики Алтай принимает постановление о назначении представленного
кандидата на должность мирового судьи либо о мотивированном отклонении
внесенной кандидатуры на должность мирового судьи.
В случае, если в ходе рассмотрения кандидатуры будут установлены ранее
неизвестные обстоятельства, характеризующие кандидата с отрицательной
стороны, рассмотрение кандидатуры может быть отложено, а материалы
направлены Председателю Верховного Суда Республики Алтай для повторного
обращения в квалификационную коллегию судей.
6. Постановление Государственного Собрания - Эл Курултай Республики
Алтай о назначении на должность мирового судьи не позднее пяти дней со дня
его принятия направляется Председателю Верховного Суда Республики Алтай, в
Управление Судебного департамента по Республике Алтай, в Правительство
67
Республики Алтай или в уполномоченный им орган государственной власти
Республики Алтай.
Постановление Государственного Собрания - Эл Курултай Республики
Алтай о назначении на должность мирового судьи публикуется (размещается) в
республиканских газетах «Звезда Алтая» и «Алтайдын Чолмоны» и на
официальном сайте мировых судей в информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет»125.
Статья 7 о порядке назначения на должность мировых судей Закона «О
мировых судьях Республики Бурятия» предусматривает:
«1. Мировые судьи назначаются на должность тайным голосованием с
использованием бюллетеней большинством голосов от установленного числа
депутатов Народного Хурала Республики Бурятия. Кандидатуры на должность
мировых судей вносятся Президентом Республики Бурятия на основании
представления
Председателя
Верховного
суда
Республики
Бурятия
с
приложением решения квалификационной коллегии судей.
2. В случае отклонения представленной кандидатуры на должность
мирового судьи квалификационная коллегия судей имеет право при наличии
повторного заявления кандидата, рассмотрев основания отклонения, принять
решение о рекомендации для назначения кандидата на должность мирового
судьи126.
Даже эти три примера дают представление о том, насколько по-разному
регионы определяют порядок назначения, и кто именно должен быть вовлечен в
процедуру назначения (избрания) мирового судьи. Ниже мы проанализируем
законы регионов более подробно, но в данном параграфе для нас было важным
зафиксировать, что регионы очень по-разному осуществляют регулирование
мировой юстиции, как с точки зрения закрепленного порядка, так и с точки
зрения юридической техники написания законов. Мы полагаем, что разнообразие
Закон Республики Алтай от 07.06.2013 № 29-РЗ «О мировых судьях в Республике Алтай» //
http://vs.ralt.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id=7. 20.10.2014.
126
Закона Республики Бурятия от 24.08.1999 № 240-II «О мировых судьях Республики Бурятия»
// Бурятия. 10.09.1999. № 170.
125
68
в региональном законодательстве может иметь место, если оно обусловлено
объективно существующими особенностями данного субъекта РФ. Но вместе с
тем развитие современной мировой юстиции, на наш взгляд, требует
одновременно
с
сохранением
особенностей
стремиться
к
определенной
упорядоченности и единству регулирования в тех вопросах, которые обусловлены
природой мировой юстиции, ее принадлежностью судебной власти. В частности,
определяя порядок назначения (избрания) мировых судей, каждый субъект
должен заботиться о том, чтобы обеспечивалась независимость мировых судей,
отделенность судебной власти в субъекте РФ от иных ветвей государственной
власти на региональном уровне.
Рассматривая
развитие
законодательства
о
мировой
юстиции
на
федеральном и региональном уровне, можно сделать вывод о том, что
действующая редакция Закона о мировых судьях в большей мере обеспечивает
принцип единства судебной системы Российской Федерации. Это отражено в
нормах о компетенции мировых судей, о требованиях, предъявляемых к
кандидатам, основаниях для прекращения полномочий, а также в установлении
материальных и социальных гарантиях мировых судей как обязательств
федерального бюджета.
Ряд изменений Закона о мировых судьях был обусловлен выявленной
практикой необходимостью сбалансировать нагрузку мировых судей и районных
судей. В действующей редакции Закона в совокупности с действующим
процессуальным законодательством находит закрепление тенденция расширения
подсудности уголовных дел мировым судьям и ограничения подсудности
гражданских дел. За счет изменения численного критерия создания судебных
участков, а также законодательной регламентации порядка замещения временно
отсутствующего мирового судьи произошло определенное уменьшение нагрузки
мировых судей, которое изначально оказалось чрезмерным. Однако данный
вопрос пока еще нельзя признать окончательно разрешенным и урегулированным
и ниже он будет рассмотрен более подробно.
69
Вместе с тем, развитие законодательства о мировой юстиции в России пока
еще не привело к выработке единой и четкой концепции развития мировой
юстиции. Несмотря на то, что ученые и практики достаточно четко определяют
основные цели института мировой юстиции, которые мы подробно рассматривали
в параграфе 1, практика мировой юстиции наглядно демонстрирует, что
единственной актуальной и реализуемой целью является разгрузка районного
звена судебной системы. В то же время, цели обеспечения доступа к правосудию
населения и обеспечения возможности устранять конфликты путем активного
использования примирительных процедур, пока не отражены ни в нормативных
актах, ни в практике с очевидной наглядностью. Возможно, это является
следствием того, что концепция «доступа к правосудию» и идея использования
примирительных процедур в рамках судопроизводства еще относительно новы, и
не получили ясного и четко практического назначения в развития судебной
системы в целом. Но следует признать, что такая социальная задача как
интеграция в мировую юстицию технологий восстановительного правосудия,
примирительных
процедур,
принципиально
не
может
быть
обеспечена
директивами сверху. Эти социальные технологии востребуются на уровне
местного сообщества и там же получают развитие и разнообразное нормативное
регулирование и закрепление. Без инициативы субъектов Российской Федерации
социальный потенциал мировой юстиции может еще многие годы оказаться
невостребованным.
Еще больше вопросов возникает в связи с реализацией концепции
судебного федерализма, когда субъекты федерации в рамках своей компетенции
должны «соучаствовать» в организации судоустройства, хоть и в пределах
формирования судейского корпуса мировой юстиции, судебных участков и
аппаратов мировых судей. Такое «соучастие» предполагает необходимость
соотнестись с целями, задачами мировой юстиции в целом, и согласовать их с
местными реалиями различных регионов. Большое разнообразие в юридической
технике законов субъектов федерации отражает как раз отсутствие единого
понимания целей закона, то есть понимания, как должен реализоваться принцип
70
доступа к правосудию, а также обязанность использования примирительных
процедур в деятельности и, главным образом, в организации мировой юстиции.
Указанные проблемы нуждаются в решении, прежде всего, на теоретическом
уровне.
§4. Концептуальные подходы к развитию мировой юстиции
в современной России
Прежде чем рассматривать концептуальные подходы к развитию мировой
юстиции, хотелось бы обратить внимание на то, что сами термины «мировая
юстиция», «мировой судья» и «мировой суд» до настоящего времени вызывают
разночтения127.
Термины
«мировой
суд»
и
«мировая
юстиция»
в
действующем
законодательстве отсутствуют. В связи с этим А.Н. Сачков высказывает мнение о
целесообразности закрепления термина «мировой суд» в законодательстве и
правомерности его использования наряду с термином «мировой судья»128.
Приемлемость использования термина мировой суд признается и В.И. Кононенко,
обосновывающим
юридической
необходимость
литературе
его
довольно
законодательного
часто
закрепления129.
высказывается
В
предложение
использовать в законодательстве именно понятие мировой суд, под которым
понимать судебный орган, тогда как мирового судью предлагается определить как
физическое должностное лицо, представляющее этот судебный орган, а мировую
См. об этом: Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и
процессуальные аспекты деятельности. – М., 2004. С. 13-14; Судебная власть / Под ред. И.Л.
Петрухина. – М., 2003. С. 412; Мировая юстиция: учебное пособие для студентов вузов,
обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / Под ред. Н.А. Колоколова. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2008. С.49-60.
128
Сачков А.Н. Российская мировая юстиция: институционально-правовые основы. – Ростов
н/Д: Изд-во ЮФУ, 2007. С. 21.
129
Такое мнение отстаивает, например, Кононенко В.И. Суд и правоохранительные органы.
Учебник для вузов. 2-е изд. / Под общей редакцией В.В. Ершова. – М.: Юрайт, 2013. С. 264-266.
127
71
юстицию - как систему мировых судебных ведомств, учреждений, их
деятельность130.
Нам представляется использование термина мировой суд некорректным по
нескольким причинам. Во-первых, согласно ст. 1 Закона о статусе судей
носителями судебной власти являются именно судьи. Применительно к
осуществлению
судебной
власти,
которая
осуществляется
посредством
судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции) под судом следует понимать только
состав суда, а не суд как государственный орган. Судья или судьи, входящие в
коллегиальный состав суда, осуществляют судопроизводство. Судебные органы
являются лишь организационной основой судебной власти.
Но для мировой юстиции, специализирующейся на незначительных
правовых
спорах,
в
такой
специальной
организационной
основе
нет
необходимости. Поэтому именно мировой судья является и носителем, и органом
судебной власти в субъекте РФ. Осуществляя судопроизводство, он включается в
систему судов общей юрисдикции. Полагаем, что по этой причине в
законодательстве термин «мировой суд» не используется. Поскольку он не
закреплен в действующем законодательстве, его употребление в обыденной речи
служит неофициальным, а порой публицистическим обозначением мирового
судьи. Однако спор о терминах является производным, вторичным и зависит от
того, как будет решен главный вопрос: какое место должен занимать мировой
судья и, в целом, мировая юстиция в судебной системе Российской Федерации.
Смысл термина «мировой судья» требует объяснения на доктринальном
уровне, так как доктрина долгое время не уделяла этому вопросу должного
внимания131. В действующем российском законодательстве четкое определение
термина «мировой судья» также отсутствует. Некоторые полагают, что нет
необходимости определять эти понятия, ссылаясь на то, что сами термины
130
См. Казина Т. Некоторые проблемы мировой юстиции в России // Мировой судья. 2007. № 8.
С. 3-5; Абдрахманова Н.В. Разграничение понятий «мировая юстиция», «мировой судья» и
«мировой суд» в феномене местного правосудия // Мировой судья. 2011.№ 1. С. 8.
131
Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты
деятельности. – М., 2004. С. 13-14.
72
«мировая юстиция», «мировой судья» являются не более чем словесной
оболочкой для описания одного из элементов федеральной судебной системы, и
что указанное предложение является надуманным, так как в области мировой
юстиции имеются гораздо более важные проблемы, чем филологическая132. С
таким подходом нельзя согласиться полностью.
Признавая, что терминологические споры не являются самоцелью науки,
уяснение их смыслов все же имеет значение, поскольку необходимость
определения вышеназванных терминов исходит из теоретической и практической
потребности «обособить» мировую юстицию и мировых судей, выделить их
основное предназначение в судебной системе, что, в свою очередь, позволит
оценить эффективность сложившейся системы мировой юстиции, и предпринять
шаги к ее улучшению, если они потребуются, или дальнейшему развитию. В
целях единого употребления в настоящей работе основных терминов мы исходим
из следующего их значения, сложившегося в теории к настоящему времени.
Мировой
судья
в
нашем
понимании
это
–
должностное
лицо,
принадлежащее к корпусу мировых судей и осуществляющее правосудие по
делам, подсудным ему по закону в пределах определенного судебного участка.
Мировые судьи являются носителями судебной власти, судьями и судом субъекта
Российской
Федерации,
наделяемыми
полномочиями
в
особом,
более
демократичном порядке, имеющими специальную ограниченную юрисдикцию.
Но принадлежат мировые судьи к системе судов общей юрисдикции, являясь
низшим звеном единой судебной системы.
Следует отметить, что в российской юридической литературе, касающейся
вопросов судебной реформы 1864 года, мировой судья определялся как
физическое (должностное) лицо, принадлежащее к корпусу мировых учреждений,
который рассматривает дела в мировом суде, и способствует установлению
132
См. Поздняков М. Судебный недострой // ЭЖ-Юрист. 2008. № 37 // СПС «КонсультантПлюс»; Нестеров В.М. Организация деятельности мировых судей в Российской Федерации //
Мировой судья. 2005. № 12. С. 25.
73
мирных отношений между спорящими сторонами133. В литературе обращается
внимание на то, что «разработчики российских реформ правосудия 1864 года в
основном рассматривали мировых судей в патриархальном славянофильском
ключе, называя их хранителями мира и судьями совести, считая возможным
достигнуть с помощью местного правосудия от имени государства некоего
социального компромисса между различными слоями общества»134.
Термин мировая юстиция используется для обозначения в совокупности
всей системы мировых судей, а также их деятельности по осуществлению ими
правосудия. Мы согласны с авторами, которые отмечают, что термин «мировая
юстиция» является обобщенным и универсальным обозначением всех аспектов
организации судебной власти на уровне субъекта Российской Федерации135 и
считаем, что он охватывает как вопросы подбора и наделения полномочиями
мировых судей, так и вопросы создания судебных участков и осуществления их
организационного и материально-технического обеспечения, а также всю
совокупность вопросов осуществления судопроизводства мировыми судьями.
В Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной
системы России» на 2007-2012 годы в качестве достижений проводимой судебной
реформы напрямую указывается: «Существенно возросла численность судейского
корпуса, административного и вспомогательного персонала судов, создана
мировая юстиция…»136. Далее речь уже идет о мировых судьях. Этот факт
свидетельствует о том, что исполнительная власть государства, с одной стороны,
признает
правомерность
официального
использования
термина
«мировая
юстиция», а с другой – четко осознает его юридическое обозначение в форме
133
Лонская С.В. Мировой суд в России (1864 - 1917 гг.): историко-правовое исследование: дис.
… канд. юрид. наук. - Калининград, 1998. С. 12.
134
Мировая юстиция. Учебное пособие / Под ред. Н.А. Колоколова –М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
С.55.
135
Лонская С.В. Мировой суд в России (1864-1917 гг.): историко-правовое исследование:
дис…канд. юрид. наук: 12.00.01. – Калининград, 1998. С. 104-106.
136
Постановление Правительства РФ от 21.09.2006 № 583 «О федеральной целевой программе
«Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы» // Российская газета. 01.11.2006. №
245. Стр. 20.
74
термина «мировой судья»137. Таким образом, мы полагаем, что терминология
«мировая юстиция» и «мировой судья» уже устоялась. И именно так мы
используем эти термины в данной работе.
Мы полагаем, что развитие мировой юстиции в современной России будет
определяться не только накопленной за последние 15 лет практикой деятельности
мировой юстиции, но и возникающими и существующими новыми объективными
социальными потребностями. Для того, чтобы их удовлетворить, необходимо
учитывать уже сложившиеся практики организации и деятельности мировой
юстиции в разных субъектах РФ и точечно определять, какие именно шаги могут
обеспечить большую эффективность мировой юстиции как составляющей части
общей судебной системы России. К числу таких современных потребностей
можно отнести:
- эффективное рассмотрение малозначительных дел, в том числе в рамках
упрощенных судебных процедур, на местном уровне для снижения нагрузки на
районные суды;
- обеспечение населению доступа к правосудию по малозначительным
делам,
включая
обеспечение
фактической
территориальной
доступности,
бесплатной юридической помощи по гражданским делам, упрощение и ускорение
процедур;
-
более
активное
и
широкое
использование
мировыми
судьями
примирительных процедур, позволяющих урегулировать правовые конфликты без
применения государственной репрессии, и обеспечивать таким путем «мир» и
стабильность в местном сообществе;
- эффективное изучение практики мировых судей и использование ее
обобщенных результатов органами законодательной и исполнительной власти
субъектов РФ для профилактики правонарушений и снижения социальной
напряженности на местах.
137
Сачков А.Н. Российская мировая юстиция: институционально-правовые основы. – Ростов
н/Д: Изд-во ЮФУ, 2007. С. 21.
75
Осознание
потребностей
в
мировой
юстиции
позволяет
нам
структурировать ее назначение, четко выделив институциональную и социальноправовую составляющие, о чем говорилось выше. Это, в свою очередь, помогает
сформулировать и современные цели мировой юстиции. Определение целей
института мировой юстиции как социально полезного и желаемого результата,
методологически является первым шагом для определения концепции ее
дальнейшего развития. Определение целей мировой юстиции одновременно
актуализирует
и
соответствующие
критерии
оценки,
которые
смогут
продемонстрировать реализацию названных целей. Еще раз позволим себе
повторить те цели мировой юстиции, которые можно назвать общепризнанными и
которые достаточно детально рассматривались в предыдущих двух параграфах:
- разгрузка судей районных судов;
- обеспечение доступа населения к правосудию;
- урегулирование и прекращение правовых конфликтов с использованием
восстановительных (примирительных) процедур;
- содействие обеспечению социальной профилактики правонарушений на
местах органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
- развитие судебного федерализма.
Статистически можно продемонстрировать пока только достижение первой
из названных целей. Так, в 2013 году мировые судьи рассмотрели более 88% дел
об административных правонарушениях; почти 70% гражданских дел и более 45%
уголовных дел, что действительно существенно разгружает районные суды,
освобождая их от рассмотрения столь значительного числа дел о незначительных
правовых спорах или правонарушениях138. Фактически деятельность мировых
судей в значительной мере разгрузила звено районных судов от рассмотрения
малозначительных дел. Более того, рассмотрение большого объема дел мировыми
судьями во многом осуществляется благодаря определенному упрощению
138
Основные статистические показатели деятельности судов общей юрисдикции за 2013 год //
Официальный
сайт
Судебного
Департамента
при
Верховном
Суде
РФ
//
http://www.cdep.ru/i№dex.php?id=79&item=2073. 15.09.2014.
76
процедур, которые установлены для категорий дел, отнесенных к их подсудности.
В то же время, нельзя не признать, что нагрузка мировых судей явно
неравномерна и зависит не только от количества населения на судебном участке,
но также и от иных факторов, которые пока недостаточно учитываются при
определении нагрузки на мирового судью. Так, например, в Белгородской области
мировой судья участка г. Старый Оскол рассмотрел в 2013 году 6313
административных дел, а мировой судья по Краснояружскому району – всего 315
административных дел, и причиной этому является далеко не только количество
населения139. Например, если в территорию судебного участка входит отрезок
федеральной трассы, где часто происходят нарушения ПДД с участием лиц,
которые не проживают на территории судебного участка, нагрузка мирового
судьи соответствующего участка может быть значительно выше, поскольку он
будет рассматривать все случаи нарушения ПДД на данной территории.
В связи с этим представляется актуальным выявить и проанализировать,
какие из категорий дел, подсудных мировым судей, могут существенным образом
влиять на увеличение нагрузки мировых судей, вне зависимости от количества
населения судебного участка. На наш взгляд требует разработки понятие «дела
местного значения» или «местные конфликты», которое бы позволило
учитывать не только степень опасности правонарушения, но и определенную
«привязку» такого нарушения к территории судебного участка мирового судьи.
Обеспечение доступа населения к правосудию посредством мировой
юстиции в определенной мере тоже достигнуто, но в решении этой задачи
мировой юстиции еще есть определенные проблемы. Они напрямую связаны с
правильным пониманием содержания «доступа к правосудию». Термин «доступ к
правосудию» является относительно новым для российской правовой науки, хотя
его
«модно»
использовать.
Концепция
доступа
к
правосудию
начала
формироваться в практике Европейского Суда по правам человека в 70-е годы
прошлого века. И именно из практики Европейского Суда этот термин был
139
Служебная нагрузка по судебным участкам мировых судей Белгородской области в 2013
году.
77
заимствован российскими правоприменителями после ратификации Европейской
Конвенции о защите прав человека и основных свобод140. На наш взгляд,
целесообразно рассматривать концепцию доступа к правосудию именно так, как
она применяется Европейским Судом, и не расширять ее произвольным образом.
Так, право на доступ к правосудию включает141: 1) право инициировать
судебное разбирательство, включая процессуальные гарантии, такие как
бесплатная юридическая помощь для малоимущих, разумные сроки для
обращения в суд и собственно рассмотрения дела, разумные размеры пошлины; 2)
право на получение окончательного судебного решения, то есть такого судебного
решения, которое может быть отменено только в исключительном случае, список
которых исчерпывающий и прямо указан в законе142; 3) право на своевременное
исполнение вступивших в силу судебных решений.
Если исходить из предложенного понимания доступа к правосудию, то
можно определить, какое место мировая юстиции занимает в обеспечении права
на доступ к правосудию. Нужно учитывать, что мировая юстиция – это нижнее
звено судебной системы, которое рассматривает малозначительные с точки
зрения цены иска дела. Но в тоже время, подсудные правовые конфликты могут
быть очень важными для сторон. Право инициировать судебное разбирательство
устанавливается федеральным законодательством. Федеральное законодательство
устанавливает сроки обращения граждан с заявлениями и исками в суд. Как мы
отмечали ранее, широкое толкование конституционного права на судебную
защиту обеспечивает доступ к правосудию практически по любым спорам:
гражданским, административным, трудовым, об обжаловании самых различных
административных решений и т.д. Доступ в суд принципиально не ограничен
суммой спора, или иным критерием, на основании которого можно было бы
определить существенность спора и не допускать в суд споров, которые
140
Федеральный закон от 20.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав
человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СПС «Консультант-Плюс».
141
Стандарты справедливого правосудия / Под ред. Т.Г. Морщаковой. - М.: «Мысль», 2012. С.
43-48.
142
Например, ГПК – основания для пересмотра в надзорном порядке.
78
представляют откровенное злоупотребление правом на судебную защиту.
Федеральное законодательство также устанавливает размеры государственной
пошлины по всем категориям дел, которые нельзя признать препятствующими
обращению в суд. Таким образом, законодательно право на доступ к мировому
судье регулируется так же, как и право на доступ к иным судебным органам.
Отличия определяются только подсудностью дел. Тем не менее, есть два аспекта
обеспечения доступа к правосудию, которые остаются пока не решенными и не
могут быть решены без активного регулирования со стороны субъектов
федерации.
Первый из них – это обеспечение доступа к бесплатной юридической
помощи. Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О
бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»143 (далее - Закон о
бесплатной юридической помощи) определяет только принципы оказания такой
помощи по гражданским делам, но субъекты федерации должны самостоятельно
создать систему бесплатной юридической помощи по гражданским делам, исходя,
в частности, из того, кто может в действительности оказывать такую помощь
квалифицированно в регионе.
Что касается процессуальных гарантий оказания бесплатной юридической
помощи, наиболее проблемной
зоной остается до настоящего
времени
обеспечение квалифицированной помощи, оказываемой профессиональными
юристами, которое напрямую связано с существованием системы бесплатной
юридической помощи для малообеспеченных слоев населения. Значительно
ограниченный перечень категорий дел, по которым малоимущие граждане имеют
возможность обратиться за бесплатной юридической помощью, ущемляет их
права на получение юридической помощи и право на доступ к правосудию по
другим не менее значимым вопросам, а вслед за ним и многие другие права,
143
Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.07.2014 № 271-ФЗ) «О
бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».
79
гарантированные
Конституцией
РФ144.
Тем
не
менее,
регионами
предпринимаются попытки практической реализации Закона о бесплатной
юридической помощи. Так, за 2013 год администрацией муниципального района
«Город Валуйки и Валуйский район» Белгородской области зарегистрировано 821
обращение граждан по вопросам оказания бесплатной юридической помощи, из
них по 681 обращению сотрудниками правового отдела администрации было
проведено правовое консультирование граждан в устной форме, по 80
обращениям – правовое консультирование в письменной форме, по 77
обращениям – составление исковых заявлений по различным категориям споров:
о защите прав потребителей, о признании права собственности, о защите
жилищных и трудовых прав граждан145.
Второй аспект - это физическая доступность судебных участков мировых
судей. Она включает транспортную доступность судебных участков, в том числе,
например, обустройство пандусов для инвалидов и т.д. В контексте доступности
могут рассматриваться и более сложные вопросы, связанные с нагрузкой мировых
судей. Вопросы назначения (избрания) мировых судей, особенно, если на какомлибо судебном участке в течение длительного времени отсутствует мировой судья
по разным причинам, также могут быть связаны с обеспечением доступа к
правосудию.
С нашей точки зрения, вопросы бесплатной юридической помощи по
гражданским делам, а также вопросы организации работы отдельного судебного
участка должны регулироваться именно через призму концепции доступа к
правосудию, и должны быть более детально разработаны применительно к
мировой юстиции. И это те обязанности, которые должны быть реализованы
субъектами федерации.
144
См. Махиборода М.Н. Проблемные аспекты предоставления бесплатной юридической
помощи по гражданским делам в Российской Федерации // Российская юстиция. 2011. № 6. С.
69.
145
Информация об оказании бесплатной юридической помощи, осуществлении правового
информирования и правового просвещения органами местного самоуправления за четыре
квартала 2013 года.
80
Прекращение правовых конфликтов с использованием примирительных
процедур как цель мировой юстиции пока не получает достаточного признания и
не стало еще обыкновением практики мировых судей. Между тем, это может быть
со временем признано их основным назначением, что вытекает из самого
названия института мировой юстиции. Но пока это не нашло отражения в
действительности. К причинам, по которым развитие примирительных процедур в
нашей стране идет медленно, можно отнести следующие.
Во-первых, федеральный закон146, так же, как и в случае с законом о
бесплатной юридической помощи, предусматривает только общие положения, не
предполагая
более
детальное
процессуальное
закрепление
возможных
примирительных процедур. Во-вторых, примирительные процедуры должны
проводиться вне судебной процедуры, и достигнутые соглашения должны
утверждаться мировым судьей в пределах его компетенции. Такой подход требует
дополнительных временных и материальных затрат. В-третьих, для проведения
эффективных примирительных процедур по тем категориям дел, которые
рассматривают мировые судьи, требуются специальные посредники – медиаторы,
которые владеют как юридическими, так и психологическими знаниями, и
навыками ведения переговоров и процедуры медиации. Таких специалистов в
России немного, и их услуги в основном востребованы при ведении переговоров и
достижении соглашений в крупном бизнесе147.
Следует отметить, что право на доступ к правосудию вступает в
определённое противоречие с использованием примирительных процедур, так как
146
Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ (ред. от 02.07.2013 № 185-ФЗ и от 23.07.2013 №
233-ФЗ) «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника
(процедуре медиации)» // СПС «Консультант-Плюс».
147
Например, на территории Валуйского района Белгородской области создан единственный
Центр медиации, в котором осуществляет деятельность один медиатор – Н.А. Гаврилов, по
мнению которого его деятельность в настоящее время никак не связана с разрешением споров,
подсудных мировым судьям. Причину этого Н.А. Гаврилов усматривает в недостаточном
урегулировании вопроса на законодательном уровне, и решение проблемы видит в
законодательном закреплении обязательного досудебного обращения сторон к медиатору по
всем имущественным спорам и по уголовным делам частного обвинения // Интервью с
медиатором Центра медиации и права г. Валуйки Белгородской области Н.А. Гавриловым.
27.02.2014.
81
обращение к последним имеет целью заменить судебную процедуру. В настоящее
время, как мы отмечали ранее, доступ к суду и право на судебную защиту в
России понимается очень широко и имеет ограниченный список исключений из
этого права. Это фактически препятствует развитию примирительных процедур,
которые могут быть более дорогостоящими для сторон, притом, что соглашения,
достигнутые в таких процедурах, не имеют автоматически юридическую силу,
равную силе судебного решения. Кроме того, такие процедуры требуют
дополнительного времени от сторон.
С другой стороны, использование примирительных процедур может
способствовать снижению общей нагрузки на судебную систему, если сделать
доступ к суду более ограниченным, например, установить минимальную цену
иска, и развивать систему примирительных внесудебных процедур. Для того
чтобы обеспечить активное использование примирительных процедур требуются
согласованные действия как на федеральном, так и на региональном уровне. В
частности, требуется более детальная регламентация направления обращений,
поступивших в суд, на примирительные процедуры; возможно, установление
пределов полномочий медиаторов; закрепление процессуальных и этических
правил для их работы, а также процедур взаимодействия с судами разного уровня,
в том числе и мировыми судьями.
Упомянутое в предыдущих параграфах развитие судебного федерализма
представляется не столь однозначно собственной целью мировой юстиции, хотя в
свете изменений в Закон о мировых судьях последних лет этот вопрос
приобретает новое значение. Вопрос развития судебного федерализма, на наш
взгляд, следует рассматривать через призму конституционных принципов
государственного устройства Российской Федерации в целом и судебной власти, в
частности. Конституция Российской Федерации определяет основные принципы
государственного устройства и конституционного строя, включая, в том числе и
принцип
разделения
государственной
власти
на
законодательную,
исполнительную и судебную ветви (ст. 10 Конституции РФ). Этот принцип
проявляется в системе формирования государственных органов, относящихся к
82
разным ветвям власти, системе их финансирования, и требованиях к их
функционированию, и он существенно влияет на понимание места и роли
мировой юстиции в осуществлении судебной власти.
В современных государствах место судебной власти определяется путем
согласования ее полномочий с полномочиями законодательной и исполнительной
власти путем их невмешательства в компетенцию друг друга и одновременно
взаимного сдерживания друг друга148. Судебная власть в известной степени
выделяется в системе государственной власти и определенным образом
обособляется в ней149. Одновременно с этим она сохраняет свою атрибутивную
принадлежность государственной власти, не порывает с нею, а взаимодействует с
нею диалектически: контролирует правомерность государственной власти и ее
органов в рамках права, и одновременно с этим усиливает ее, обеспечивая
стабильность государственной власти и защищая ее правовые основы150.
Провозглашая принцип разделения властей, Конституция РФ придает суду
первостепенное значение в обеспечении законности, справедливости и свободы
при условии, что судебная власть не будет зависеть от других властей. В то же
время, «независимость и самостоятельность каждой из трех ветвей власти не
должны быть препятствием к их взаимодействию. Больше того, эффективная
власть
невозможна
без
их
сотрудничества»151.
Самостоятельность
и
независимость судебной власти нужна для обеспечения реальной возможности
пресечь произвол других властей и защитить верховенство права, права и
свободы как отдельных граждан, так и общества в целом152.
148
Воскобитова Л.А. Судебная власть: возникновение, развитие, типология: Учебное пособие. –
Ставрополь: Сев. Кав. ГТУ; СКСИ; Ставропольсервисшкола, 2001. С. 101.
149
Жуйков В.М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как
условие обеспечения права на судебную защиту / Судебная реформа: итоги, приоритеты,
перспективы: Материалы конференции. – М., 1997. С. 41.
150
Воскобитова Л.А. Сущностные характеристики судебной власти. – Ставрополь:
Ставропольсервисшкола, 2003. С. 74.
151
Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М.: Юридическая
литература, 1995. С. 29.
152
См.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России. Проблемы становления и
развития. С.-Петерб. гос. ун-т. Юрид. фак. — СПб.: Лань, 2001. С. 30.
83
Часть 1 статьи 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что
правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом153. Часть 1
статьи Закона о судебной системе содержит норму, согласно которой судебная
власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и
привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия
присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица
не вправе принимать на себя осуществление правосудия. В соответствии с частью
4 статьи 4 указанного закона, к судам субъектов Российской Федерации
относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации,
мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской
Федерации.
Принцип разделения властей и принцип независимости судебной власти
применительно к мировым судьям реализуется на федеральном уровне через
установление полномочий судей, их гарантий, а также через
порядок
прекращения их полномочий, а на региональном – через процедуру назначения
(избрания) мировых судей. Порядок формирования корпуса мировых судей в
субъектах федерации напрямую влияет на реализацию конституционных
принципов разделения властей, независимости судебной власти, а также на
обеспечение доступа к правосудию, как одного из составляющих права на
судебную защиту.
Второй конституционный принцип, который должен определять систему
мировой юстиции – принцип федерализма. Россия является федеративным
государством, поэтому судебная власть в ней представлена как на федеральном,
так и на региональном уровнях. Принцип федерализма применительно к
организации государственной власти и системы законодательства в субъектах
Российской
Федерации
предполагает
верховенство
Конституции
РФ
и
федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
153
Конституция Российской Федерации (в ред. Закона РФ от 21.07.2014 года № 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
84
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, единство
системы государственной власти. Одной из приоритетных задач по укреплению
Российской
государственности
является
решение
проблем
разграничения
полномочий между уровнями власти. Правильное решение этого вопроса
обеспечивает единство федеративного государства и эффективность в его
управлении. С другой стороны, это гарантирует самостоятельность органов
государственной власти субъектов Федерации в решении вопросов, которые
входят в круг их полномочий154.
Федеративное
законодательства:
устройство
федерального
предполагает
и
субъектов
наличие
двух
Российской
уровней
Федерации.
Законодательство, регулирующее мировую юстицию, включает оба уровня: Закон
о судебной системе предусматривает создание в субъектах Федерации не только
федеральных судов, но также двух видов судов субъектов РФ, а именно
конституционных (уставных) судов и мировых судей. И к настоящему моменту
все субъекты федерации уже приняли собственные законодательные акты,
предусматривающие порядок формирования мировой юстиции в регионах.
Из анализа федерального Закона о мировых судьях с очевидностью следует,
что полномочия федерального центра и субъектов федерации разграничены. Так,
только федеральное законодательство определяет компетенцию мировых судей,
устанавливая
подсудность
дел,
процессуальный
порядок,
признавая
государственно-властный характер судебной деятельности мирового судьи и
обязательность него решений для сторон, всех государственных органов и
третьих лиц. А также оно устанавливает материальные и социальные гарантии
судей, требования к кандидатам, порядок прекращения полномочий судей.
Немаловажным в этом контексте является и положение о том, что мировые судьи,
включенные в систему судов общей юрисдикции, выносят свои решения именем
Российской Федерации, а не именем субъекта РФ155. А решения мировых судей по
154
Данилевская Е.В. Конституционное право. Институт мировых судей в России: учеб. пособие.
– Орел, 2004. С. 57.
155
Сомов С.В. Развитие института мировых судей и баланс интересов Федерации и регионов //
Российская юстиция. 2002. № 1. С. 39-40.
85
рассматриваемым ими делам столь же обязательны на всей территории
государства, как и решения федеральных судей (ст. 6 Закона о судебной системе).
В данном контексте мы полагаем, что развитие судебного федерализма как
цель развития мировой юстиции может быть связано с тем, что мировая юстиция
становится определенным связующим звеном между органами местного
самоуправления, на территории которых фактически действуют мировые судьи,
органами
власти
субъекта
РФ,
которые
обеспечивают
организационно
функционирование мировой юстиции, и органами федеральной власти, в том
числе и судебной власти, которые функционально связаны с мировыми судами
порядком судопроизводства, а в последнее время еще и определенными
организационными полномочиями.
Полномочия субъектов федерации можно назвать организационными –
отбор
кандидатов,
соответствующих
требованиям
федерального
законодательства, определение порядка их назначения (избрания), проведение
процедуры назначения (избрания), определение границ судебных участков,
предоставление и дальнейшее обеспечение материальной базы судебных
участков,
определение
должностей
в
аппарате
мирового
судьи
и
их
финансирование. Влияние законодательных и исполнительных органов власти
субъектов Федерации на институт мировых судей является весьма существенным,
хотя по закону судьи независимы при осуществлении правосудия. В частности,
создание и упразднение должностей мировых судей, порядок их назначения на
должность, деятельность мировых судей, срок полномочий устанавливается
законами субъектов Федерации.
Совершенно
очевидно,
что
законодатель
отдает
предпочтение
единообразию судебной практики, которая может быть достигнута только через
единую судебную систему, работающую по одинаковым правилам во всех
субъектах федерации. При таком подходе, место мировых судей в единой
судебной системе страны в качестве судей субъектов Российской Федерации
представляется
объективно
закономерным.
Тем
не
менее,
обеспечить
включенность мировой юстиции в единую судебную систему Российской
86
Федерации невозможно без общего понимания того, каким должно быть
законодательство о мировых судьях субъекта Российской Федерации и какие
механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства
федеральному.
Существует
субъектов
реальная
Российской
необходимость
Федерации
с
согласования
федеральным
законодательства
законодательством,
необходимость установления единых концептуальных подходов к формированию
регионального законодательства. То есть, очевидна потребность формирования
каждым субъектом РФ собственной системы законодательства как части
российского законодательства, но имеющей свои специфические черты, с учетом
территориальных, природно-климатических, демографических, экономических,
религиозных, экологических и других особенностей.
Поэтому формирование судебного федерализма вряд ли можно отнести к
собственным целям создания и существования мировой юстиции. Но при
обсуждении концепции развития мировой юстиции идея судебного федерализма
должна
предполагать,
на
наш
взгляд,
гармонизацию
регионального
законодательства и выработку единых параметров его построения, что может
быть обеспечено только при наличии единой концепции развития мировой
юстиции в современной России.
Подводя итог изложенному в данной главе, можно сформулировать
предложения относительно основных параметров концепции дальнейшего
формирования мировой юстиции в современной России. При этом под
«концепцией» мы понимаем определенную целостную систему взглядов156 на
мировую юстицию. Образованный от латинского слова «conception» - понимание,
система157, - термин «концепция» позволяет сформулировать определенный
способ понимания мировой юстиции как целостного социально-правового
явления, сформулировать основной подход, руководящую идею к его анализу и
156
Ожегов С.И. Словарь русского языка. –М.: Русский язык, 1990. С. 294.
Советский энциклопедический словарь / Главный ред. А.М. Прохоров. Изд. 2-е. – М.:
Советская энциклопедия, 1983. С. 624.
157
87
описанию, а также предложить некоторые конструктивные идеи его
формирования, развития и совершенствования в современных условиях.
Концепция дальнейшего формирования или развития мировой юстиции в
современной России уже не может опираться на те параметры и характеристики,
которые были у мировой юстиции в дореволюционной России158. По нашему
представлению, такая концепция должна строится, исходя из современных
политических, экономических, социальных и правовых условий, с учетом уже
наработанной современной практики мировой юстиции. Мы полагаем также, что
она должна быть общей для всех субъектов Российской Федерации. Однако это не
означает, что регулирование построения мировой юстиции в регионах будет
строго одинаковым.
Суть концепции, в нашем понимании, предполагает, при единстве
назначения, целеполагания и наиболее принципиальных критериев организации
мировой юстиции, как ориентирующих параметров ее развития, сохранение
индивидуального
подхода
к
нуждам
субъектов
Федерации
и
условиям
функционирования в них мировых судей. Основополагающими параметрами
современной концепции формирования и развития мировой юстиции, на наш
взгляд должны быть:
а) единообразное определение и понимание назначения мировой юстиции,
включающее не только ее институциональное, но и социально-правовое
назначение;
б) признание целями мировой юстиции:
- необходимость разгрузить районные суды от незначительных дел
«местного характера»;
- обеспечение доступа граждан к правосудию, быстроту и простоту
рассмотрения дел;
158
Цветков Ю.А. выделили шесть таких параметров: непрофессиональность, выборность,
близость к населению, самоуправляемость и наличие административных полномочий. См.
Цветков Ю.А. Концептуальные проблемы мировой юстиции в современной России // Мировой
судья. 2014. № 5. С. 10-14.
88
- обеспечение «мира» путем прекращения правовых конфликтов с
использованием примирительных процедур, обеспечивающих сохранение и
упрочение нормальных, правомерных общественных отношений, как между
сторонами правового спора, так и в местном сообществе в целом;
- содействие выявлению факторов, которые можно и нужно использовать
органам власти и местного самоуправления для профилактики правонарушений.
Для реализации этих целей способы и формы организации мировой юстиции в
регионах могут быть различными;
в) формирование единых критериев для определения подсудности мировым
судьям уголовных, гражданских дел и административных правонарушений,
включающих не только формальное перечисление их в законе, но и учет при этом
особого «местного» характера таких правонарушений; возможность рассмотрения
и разрешения их в упрощенных процедурах без ущерба для правильного
установления фактических обстоятельств дела и принятия правосудного решения;
возможность определенной специализации мировых судей, в том числе и для
рассмотрения вопросов, возникающих при исполнении приговора или связанных
с судебным контролем по делам, подсудным мировым судьям;
г) формирование общих критериев для определения количества мировых
судей и судебных участков, которые позволяли бы учитывать не только
количество населения, но и реальный объем работы мирового судьи, реальную
транспортную доступность судебного участка для населения. Определить более
гибко соотношение полномочий в решении вопроса о количестве мировых судей
и распределении судебных участков между органами федеральной власти и
субъектов Российской Федерации;
д) предложить единообразные подходы к решению вопросов подбора и
порядка назначения мировых судей, дополнив решение кадровых вопросов
возможностью введения должностей «почетных мировых судей», позволяющих
не только реально снизить сверхнормативную нагрузку на мирового судью там,
где в этом возникает необходимость, но и решить вопросы транспортной
89
доступности там, где они возникают, а также решить проблему замены мирового
судьи на период его временного отсутствия;
е) предложить единообразные подходы к определению состава и структуры
аппарата мирового судьи, дифференцировав их в зависимости от формы
организации офиса мирового судьи и от городской или сельской территории
расположения судебного участка.
Рассмотрение
подзаконных
актов
частных
вопросов
субъектов
законодательства,
Российской
Федерации,
соответствующих
регулирующих
организационные вопросы мировой юстиции, а также анализ существующей
региональной практики, достижение или не достижение ею названных целей
мировой юстиции, позволит предложить пути гармонизации регионального и
федерального законодательства и дальнейшего развития мировой юстиции в
современной России.
90
ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВЫХ ОСНОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ НА
УРОВНЕ МИРОВОЙ ЮСТИЦИИ
§1. Определение подсудности дел мировому судье как основа
реализации институционального и социального назначения мировой
юстиции
Как мы указывали в главе 1, современным назначением мировой юстиции
является обеспечение широкого доступа населения к правосудию, которое
должно быть согласовано, прежде всего, с институциональным назначением
мировой юстиции, то есть разгрузкой федеральных судов от малозначительных и
простых дел, которые могут быть разрешены в условиях упрощенных
процессуальных форм судопроизводства местными судами, наиболее доступными
населению.
Реализуя
институциональное
назначение,
мировая
юстиция
одновременно выполняет и определенную часть своего социального назначения.
Для ясного понимания, как именно должны быть согласованы между собой
социальный и институциональный аспекты назначения мировой юстиции,
следует
проанализировать
разные
проблемы
организационно-правового
устройства мировой юстиции.
К таким проблемам мы относим: 1) распределение подсудности дел между
мировыми судьями и районными судами, что полностью отнесено к полномочиям
федерального центра; 2) порядок формирования мировых участков, который
находится в совместном ведении региональных властей и федерального центра; 3)
обеспечение реальной доступности участков мировых судей, за что отвечают
региональные власти; 4) процедуру отбора и назначения мировых судей, которая
полностью находится в компетенции региональных властей; 5) организацию
работы
участка
мирового
судьи,
включая
вопросы
замены
временно
отсутствующего мирового судьи; 6) организацию работы аппарата мирового
91
судьи и его техническое обеспечение, которые в большей мере решаются
региональными властями.
По точному определению В.В. Дорошкова, мировой судья является «своего
рода «универсалом», рассматривающим дела в порядке административного,
гражданского и уголовного судопроизводства»159. Следует отметить, что
большинство статей, посвященных компетенции мировых судей, рассматривают
не столько вопрос собственно компетенции, то есть какие именно категории дел
отнесены или должны быть отнесены к подсудности мировых судей, сколько то,
каким образом устанавливается компетенция мировых судей. Для некоторых
авторов160 основным вопросом является следующий: могут ли устанавливать
компетенцию мировых судей региональные законы.
Этот вопрос, по нашему мнению, возник в связи с тем, что региональные
законы о мировых судьях имеют разную юридическую технику изложения норм о
компетенции мировых судей. Как уже упоминалось ранее, законы большинства
субъектов содержат краткое указание на то, что мировой судья рассматривает
дела, отнесенные к его компетенции Федеральным законом «О мировых судьях в
РФ»161. Законы ряда регионов копируют в полном объеме статью 3 указанного
закона162. А в региональных законах о мировых судьях города Санкт-Петербурга,
Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Республик Алтай, Карелия,
159
Дорошков В.В. Проблемы мировой юстиции и пути их решения на современном этапе
реформирования отечественной судебной системы // Мировой судья. 2013. № 1. С. 2-5.
160
Курманов М.М., Гарифуллина А.Р. Оценка судами законов субъектов Российской
Федерации о мировых судьях // Мировой судья. 2007. № 2. С. 7-10; Владыкина Т.А.
Компетенция мирового судьи: федеральные стандарты и региональное усмотрение //
Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 7. С. 33-39.
161
См., например, Закон Республики Башкортостан от 31.07.1998 № 182-з «О мировых судьях
Республики Башкортостан» // Известия Башкортостана. 19.08.1998. № 156. Ст. 1780.; Закон
Кемеровской области от 27.11.2000 № 85-ОЗ «О мировых судьях в Кемеровской области» //
http://kmr.msudrf.ru/modules.php?name=info_ pages&id=19. 20.10.2014; Закон города Москвы от
31.05.2000 № 15 «О мировых судьях в городе Москве» // Ведомости Московской Городской
Думы. 2000. № 7 и др.
162
См., например, Закон Республики Дагестан от 12.01.2000 № 3 «О мировых судьях в
Республике Дагестан» // Дагестанская правда. 26.01.2000. № 15; Закон Кабардино-Балкарской
Республики от 30.11.1999 № 55-РЗ «О мировых судьях Кабардино-Балкарской Республики» //
Кабардино-Балкарская правда. 07.12.1999. № 240 и др.
92
Мордовия, Амурской, Белгородской, Волгоградской, Воронежской и некоторых
других областей, подобная статья вообще отсутствует163.
Курманов М.М., Гарифуллина А.Р. в своей статье приходят к выводу, что на
основании п. «о» ст. 71 и ч. 5 ст. 76 Конституции РФ
прямого запрета на
дублирование нормы федерального закона нет, но законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам.
Таким образом, если субъекты РФ не наделяют своими законами мировых судей
дополнительной компетенцией и не искажают предписания федерального
законодательства, полагают М.М. Курманов и А.Р. Гарифуллина, то они не
вторгаются в предметы ведения Российской Федерации и не осуществляют
правовое регулирование по этим вопросам164. Следовательно, разграничение
компетенцией между федеральным центром и субъектами соблюдено.
Владыкина Т.А. приходит к противоположному выводу, указывая, что нет
необходимости дублировать нормы федерального законодательства в законе
субъекта Российской Федерации, и региональные законы могут содержать только
общее положение о том, что компетенция мирового судьи определяется
федеральным законодательством165.
Но этот спор, на наш взгляд, уже давно разрешен Судебной коллегией по
гражданским делам Верховного Суда РФ, которая признала противоречащей
федеральному законодательству статью 3 Закона Республики Татарстан «О
мировых судьях в Республике Татарстан», в которой воспроизводилась
федеральная норма и дословно повторялась компетенция мирового судьи,
установленная федеральным законом. В решении Судебной коллегии по
163
См., например, Закон города Санкт-Петербурга от 24.10.2000 № 552-64 «О мировых судьях
города
Санкт-Петербурга»
//
Вестник
Законодательного
Собрания
СанктПетербурга.28.12.2000. № 12. Стр. 20; Закон Тамбовской области от 01.07.2011 № 16-З «О
порядке назначения и деятельности мировых судей в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь.
06.07.2011. № 87. Ст. 1169; Закон Тюменской области от 06.05.2000 № 179 «О мировых судьях
в Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 2000. № 5 и др.
164
Курманов М.М., Гарифуллина А.Р. Оценка судами законов субъектов Российской
Федерации о мировых судьях // Мировой судья. 2007. № 2. С. 7-10.
165
Владыкина Т.А. Компетенция мирового судьи: федеральные стандарты и региональное
усмотрение // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 7. С. 33-39.
93
гражданским делам Верховного Суда РФ указывается: «По смыслу ст. ст. 71 и 76
Конституции РФ конституции, законы и иные нормативные правовые акты
республик в составе Российской Федерации не должны содержать нормы по
вопросам исключительного ведения Российской Федерации»166.
С
нашей
точки
зрения,
для
обеспечения
наиболее
эффективного
выполнения мировой юстицией своего институционального и социального
назначения, более существенным является вопрос о том, какие именно категории
дел подсудны мировому судье. Сочетание категорий подсудных мировому судье
дел и характеристики участка мирового судьи напрямую определяют размер
нагрузки мирового судьи данного участка и, следовательно, существенно влияют
на его возможность эффективно выполнять как институциональную, так и
социальную функцию. Детальное понимание структуры нагрузки мировых судей
может дать понимание того, какие именно факторы определяют нагрузку
мировых судей, и как следует организовывать территории мировых участков.
Итак, законодательство регламентирует компетенцию мирового судьи, то
есть институциональное назначение мировой юстиции. Рассмотрим категории
дел, которые подсудны мировым судьям в рамках каждого из названных
судопроизводств в той очередности, как категории дел указаны в статье 3 Закона
о мировых судьях. По мнению Т.А. Владыкиной, «при определении компетенции
мирового судьи федеральный законодатель пошел по пути формирования перечня
с допущением других нормативных установлений»167, что и находит реализацию в
соответствующих статьях УПК РФ, ГПК РФ, Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее - КоАП).
Пункт 1 части 1 статьи 3 Закона о мировых судьях относит к компетенции
мировых судей «уголовные дела о преступлениях, за совершение которых
максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы, подсудные ему
в соответствии с частью первой статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса
166
Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 08.04.2003 (дело
№ 11-Г03-13) // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
167
Владыкина Т.А. Компетенция мирового судьи: конституционно-правовые аспекты //
Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 66-70.
94
Российской Федерации». Но ст. 31 УПК РФ, в свою очередь, сформулирована
путем отсылки к статьям УК РФ. Причем не прямой отсылки, а через
установление, во-первых, максимального срока наказания в виде лишения
свободы, которое может быть назначено. Во-вторых, законодатель определяет
подсудность дел мировому судье не путем перечня этих преступлений, а путем
установления исключений, то есть перечня преступлений, которые при указанном
размере наказания, тем не менее, не подлежат подсудности мирового судьи.
Определенным и бесспорно ясным является только то, что к подсудности
мировым судьям относятся уголовные дела частного обвинения. К ним в
настоящее время относятся преступления, предусмотренные статьями 115, 116 и
128.1 УК РФ. Все остальные преступления для определения их подсудности
требуют серьезных законодательных изысканий. При этом примененная
юридическая
техника
представляется
сомнительной
и
с
точки
зрения
количественного соотношения этих преступлений. В числе преступлений,
исключенных из подсудности мировому судье, притом, что максимальное
наказание за них предусматривается до трех лет лишения свободы, законодатель
указал 105 статей УК РФ. В подсудности мировых судей фактически осталось 94
статьи УК РФ. Не проще ли было бы перечислить именно эти статьи?
Следует
отметить,
что
такая
«отсылочная»
юридическая
техника
установления подсудности даже для профессионального юриста представляет
сложность определить, какие именно уголовные дела подлежат рассмотрению
мировым судьей. Тем более что при постоянном изменении уголовного
законодательства, в том числе и изменении санкций за одни и те же преступления,
подсудность уголовных дел мировому судье все время меняется. Такой подход
можно было бы оценить как, скорее, препятствующий обеспечению эффективного
доступа граждан к правосудию, учитывая, что при рассмотрении уголовных дел,
за исключением дел частного обвинения, подсудность определяют, как правило,
профессиональные юристы, а не граждане.
Установленный перечень «исключений» затрудняет понимание того, какие
же составы преступлений попали в подсудность мировому судье. Это приводит к
95
тому, что к подсудности мировых судей относится ряд достаточно сложных по
установлению
фактических
обстоятельств
и
их
доказыванию
составов
преступлений, хотя возможное наказание за такие деяния и не превышает трех лет
лишения свободы. Например, к таким составам можно отнести ч. 1 ст. 137 УК –
нарушение неприкосновенности частной жизни путем незаконного собирания или
распространения сведений о частной жизни лица; ст. 154 УК – незаконное
усыновление (удочерение); ч. ч. 1, 2 ст. 170.1 УК - фальсификация единого
государственного реестра юридических лиц, реестра владельцев ценных бумаг
или системы депозитарного учета и т.п.
Некоторые составы, например, ч. 1 ст. 141 – воспрепятствование
осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий; ч. ч. 1
и 2 ст. 141.1 УК – нарушение порядка финансирования кампании кандидата,
избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению
референдума, иной группы участников референдума; ч. ч. 2 и 3 ст. 142 –
фальсификация избирательных документов, документов референдума и т.п.,
также, на наш взгляд, не должны включаться в подсудность мирового судьи.
Подобные преступные деяния явно не носят характера «местных» деяний уже
хотя бы в силу того, что избирательные участки и округа или участки,
создаваемые для проведения референдума, могут совершенно не совпадать с
территорией судебного участка мирового судьи. Кроме того, преступления такого
рода могут быть связаны с преступной деятельностью на других территориях
далеко за пределами участка мирового судьи и даже соответствующего субъекта
федерации. Рассмотрение уголовных дел по данным статьям требует изучения
большого количества законодательных актов, так как все уголовно-правовые
запреты основаны на нарушении специального законодательства, а также
множества подзаконных актов. Соответственно, и нагрузка мировых судей, где
расположены избирательные комиссии, в ходе избирательных кампаний может
возрастать в несколько раз.
Еще одна группа преступлений, отнесенных к подсудности мирового судьи,
вызывает сомнение, потому что субъектами таких преступлений могут быть
96
только должностные лица, положение которых значительно выше по статусу, чем
положение мирового судьи, что явно не способствует независимости и
беспристрастности мирового судьи при рассмотрении и разрешении таких дел.
Например, ст. 149 УК - воспрепятствование проведению собрания, митинга,
демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них; ст. 169 УК воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности; ст.
315 УК - неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта и
т.п. Для сравнения, например, ст. 170 УК – регистрация незаконных сделок с
землей, связанная также с преступными действиями должностных лиц региона,
исключена из подсудности мирового судьи в силу указаний ч. 1 ст. 31 УПК РФ.
Изложенное свидетельствует о том, что действующий подход определения
подсудности дел мировому судье по усмотрению законодателя является
недостаточно продуманным. Хотя следует признать, что с точки зрения
институционального назначения мировой юстиции, такой вариант формирования
подсудности дел мировым судьям по воле законодателя дает потенциальную
возможность
в
случае
необходимости
перераспределять
нагрузку
судей
районного звена и мировых судей путем изменения санкции за преступление, или
внесения изменений в перечень ст. 31 УПК РФ. Но все же в контексте
дальнейшего
развития
и
совершенствования
мировой
юстиции
следует
определять подсудность дел мировому судье с учетом определенных, заранее
установленных критериев. Кроме размера наказания, на наш взгляд, следовало бы
применять еще и такие критерии как «местный» характер преступления
(например, причинение вреда здоровью, вандализм и т.п. преступления возникают
именно в месте расположения судебного участка, при известных местных
условиях и обстоятельствах). Кроме того, следует учитывать и возможность
рассмотрения таких дел «в одно заседание», с использованием упрощенных
процедур, с возможностью широкого использования примирительных процедур.
Несмотря на недостаточно четкое регулирование подсудности в законе,
мировыми судьями в среднем рассматривается 2/5 всех уголовных дел. Сводные
обзоры статистических данных Судебного департамента при Верховном Суде РФ
97
за 1995-2012 годы наглядно показывают, что, начиная с 2000 года до 2007 года
количество уголовных дел, рассмотренных мировыми судьями, неуклонно росло.
Начиная с 2007 относительное количество уголовных дел, рассматриваемое как
судьями районного звена, так и мировыми судьями по первой инстанции
оставалось относительно постоянным. Так, в абсолютных числах количество
уголовных дел, рассмотренных мировыми судьями в период с 2007 года по 2012
год, колебалось от 430 тысяч до 490 тысяч дел в год. В 2013 году ими
рассмотрено 429948 уголовных дел, что составляет более 45% от общего
количества уголовных дел, рассмотренных всеми судами по первой инстанции 168.
При этом уголовные дела от общей массы рассматриваемых мировыми судьями
дел составляют примерно 3%.
Таким образом, очевидно, что уголовные дела не являются основной
нагрузкой мировых судей, поэтому изменение подсудности тех или иных статей
Уголовного кодекса РФ не влияет существенным образом на нагрузку мировых
судей. Вместе с тем, рассматривая 45% уголовных дел, мировые судьи
существенно
снижают
нагрузку
районных
судов,
и
реализуют
институциональное назначение мировой юстиции как института единой судебной
системы и одного из элементов организационной основы судебной власти.
Следует также отметить, что в сложившейся современной практике социальное
назначение мировой юстиции в меньшей мере проявляется при рассмотрении
уголовных дел. Право на доступ к правосудию в уголовных делах в большей мере
связано
с
предоставлением
квалифицированной
юридической
помощи
обвиняемому и подсудимому, нежели с физическим доступом в суд или
обязательностью исполнения судебного решения. Примирительные процедуры
применяются пока еще явно недостаточно. А причины и условия совершения
таких преступлений не стали предметом выявления, обобщения и исследования
органами исполнительной власти на местах.
168
Данные Судебного департамента при Верховном суде РФ с официального сайта //
http://cdep.ru/i№dex.php?id=79&item=2360.
98
Пункты 2-6 и 8 части 1 статьи 3 Закона о мировых судьях определяют
перечень гражданских дел, подсудных мировым судьям. Как указывает Е.С.
Шахова, «к критериям разграничения подсудности мирового судьи и районных
судов
относятся:
цена
иска,
характер
спора,
затронутость
интересов
несовершеннолетних»169. Так, максимальная цена иска, который может быть
рассмотрен мировым судьей, – 50000 рублей, и это относится как к
имущественным спорам между супругами, так и к иным имущественным спорам.
Мировым судьям подсудны иные дела из семейных отношений, если они не
затрагивают интересы несовершеннолетних; а также дела об определении порядка
пользования имуществом.
Очевидно, что подавляющее большинство из них можно отнести к простым
делам, особенно после изъятия из подсудности мировых судей трудовых споров.
Хотя дела об определении порядка пользования имуществом, о защите прав
потребителей, иски о признании права собственности, негаторные иски, иски о
сносе самовольных построек представляют сложность для рассмотрения, и,
следовательно, требуют большего времени мирового судьи для подготовки к
процессу и для подготовки решения, что, соответственно, увеличивает нагрузку
мирового судьи.
Отдельно следует выделить гражданские дела в рамках приказного
производства, и в данном случае логичнее говорить о делах, рассматриваемых в
упрощенной процедуре – процедуре судебного приказа. Такие дела по своей сути
являются бесспорными, хотя их количество в производстве одного мирового
судьи может быть очень большим, и в значительной мере определять размер
нагрузки мирового судьи. В некоторых случаях, можно сказать, что участие
мирового судьи в приказном производстве является избыточным, например,
налоговые органы обращаются к мировому судье с заявлениями о взыскании
бесспорных сумм задолженностей. Некоторые мировые судьи полагают, что
целесообразнее было бы предоставить право налоговым органам напрямую
169
Шахова Е.С. Рассмотрение и разрешение гражданских дел мировыми судьями нуждается в
упрощении // Российская юстиция. 2013. № 8. С. 50-51.
99
обращаться за исполнительным производством и передавать дело мировому судье
только в случае наличия спора
Юридическая техника регулирования подсудности гражданских дел
мировым
судьям
более
четкая
и
доступна
пониманию
не
только
профессионального юриста, но и любого человека, чьи права требуют защиты, и в
этом смысле она отвечает не только институциональной задаче мировой
юстиции, но и ее социальному назначению. Так, из текста самого Закона о
мировых судьях и из текста ГПК РФ прямо следует, какие именно дела подсудны
мировым судьям, что в значительной мере облегчает вопросы выбора
подсудности для граждан, которые обращаются в суд, чаще всего не прибегая к
помощи профессионального юриста.
Согласно статистике Судебного Департамента при Верховном Суде РФ,
начиная с 2007 года, мировые судьи в среднем рассматривают в 3 раза больше
гражданских дел, чем судьи районного звена. В абсолютных числах количество
рассмотренных дел колеблется от 6 млн. в 2007 году и в 2012 году до 10 млн. в
2009 году и 2010 году. Таким образом, основная часть гражданских дел
рассматривается мировыми судьями. В структуре нагрузки мирового судьи эти
дела составляют около 2/3 от всех дел, рассматриваемых мировыми судьями.
Указанные данные демонстрируют, что именно рассмотрение гражданских дел
требует
эффективной
реализации
одновременно
институционального
и
социального назначения мировой юстиции. Очевидно, что рассмотрение наиболее
простых гражданских дел мировыми судьями обеспечивает возможность
остальным звеньям судебной системы быть более эффективными, так как
подавляющая
нагрузка
лежит
на
мировых
судьях
(институциональное
назначение). В то же время, для граждан важен доступ к правосудию именно по
простым гражданским делам, которые отражают их жизненные интересы
(социальное назначение). В данном случае под доступом к правосудию мы
понимаем именно физическую доступность участков мировых судей для граждан,
их информированность о местонахождении участка мирового судьи, а также о
100
распределении территории административного образования между различными
судебными участками.
Пункт 9 части 1 статьи 3 Закона о мировых судьях относит к компетенции
мировых судей дела об административных правонарушениях, отнесенные к
компетенции мирового судьи
КоАП и законами субъектов Российской
Федерации. В КоАП РФ вопросы подсудности определяет статья 23.1. Следует
отметить, что юридическая техника этой статьи также достаточно сложна и
требует общей юридической подготовки для ее понимания и толкования.
Изначально170 статья включала следующие правила подсудности: часть 1
содержала список статей, рассмотрение которых подсудны только судьям, часть 2
содержала список статей, которые подведомственны иным должностным лицам,
но могут передаваться судьям для рассмотрения. Все дела об административных
правонарушениях относились к подсудности мировых судей, за исключением: 1)
административных правонарушений, совершенные военными, которые подсудны
военным
судам;
2)
административных
правонарушений,
совершенных
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в соответствии с
указанным перечнем, которые подсудны арбитражным судам; 3) дел о
выдворении иностранцев за пределы территории Российской Федерации, которые
подсудны районным судам.
Но с 2001 года в статью 23.1 КоАП было внесено более 60 изменений,
которые последовательно расширяли компетенцию судей арбитражных судов и
судей
районных
судов
по
рассмотрению
дел
об
административных
правонарушениях. Таким образом, можно сделать вывод, что не все дела об
административных правонарушениях можно назвать простыми, и, поэтому
требуется их рассмотрение районными судами с обеспечением полноценного
права на обжалование решения суда первой инстанции.
Хотя следует отметить, что пока на статистических данных изменение
подсудности не отразилось каким-либо существенным образом. Согласно
170
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №
195-ФЗ (первоначальная редакция) // Российская газета. 31.12.2001. № 256.
101
статистике Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, начиная с 2007
года, мировые судьи в среднем рассматривают в 20 раза больше дел об
административных правонарушениях, чем судьи районного звена. Так, в
абсолютных числах мировые судьи рассматривали в указанное время в среднем 55,5 млн. административных дел ежегодно.
Таким образом, мировые судьи рассматривают практически весь объем дел
об административных правонарушениях, которые составляют около 1/3 от всех
рассмотренных ими дел. Следует отметить, что часть дел об административных
нарушениях, особенно, когда речь идет о нарушениях правил дорожного
движения, когда в качестве санкции установлен штраф, может разрешаться без
участия мирового судьи. В соответствии с законом такое решение может принять
и иное должностное лицо. Но большинство должностных лиц, имеющих право
привлекать
к
ответственности
за
административные
правонарушения,
предпочитают «переложить» свою ответственность за принятое решение на
мирового судью, что также способствует чрезмерной нагрузке на мировых судей
и порождает новую социальную проблему эффективного взаимодействия органов
исполнительной власти на местах и мировой юстиции.
Рассмотрение мировыми судьями столь значительного количества дел об
административных правонарушениях также иллюстрирует институциональное и
социальное назначение мировой юстиции. Безусловно, основное назначение
мировой юстиции при рассмотрении дел об административных нарушениях –
институциональное, что подтверждается цифрами, поскольку мировые судьи
рассматривают практически весь объем таких дел, освобождая от них районные
суды. И, напротив, при рассмотрении дел об административных правонарушениях
социальное назначение мировой юстиции практически не учитывается. Но
система организации мировой юстиции и обеспечения мировых судей никаким
образом не учитывают особенностей институционального назначения мировой
юстиции.
Так,
категории
дел,
которые
рассматривают
мировые
судьи,
недостаточно учитываются при формировании судебных участков мировых
судей, что может приводить к неравномерной нагрузке на участках мировых
102
судей и к перегруженности части мировых судей. На наш взгляд, чрезмерная
нагрузка мировых судей во многом формируется за счет дел приказного
производства и дел об административных правонарушениях, то есть тех
категорий дел, которые могут быть эффективно разрешены без необходимости
именно судебного решения. Такой вывод следует из анализа статистики о работе
мировых судей, ведущейся Судебным Департаментом при Верховном Суде РФ.
Например, в 2013 году мировые судьи разрешили 1869532 дела о принудительном
взыскании коммунальных и т.п. платежей и 2861843 дела о взыскании налогов и
сборов с физических лиц. Очевидно, что обязательные и бесспорные платежи
могли бы взыскиваться и в ином, не судебном порядке, однако приведенная
статистика пока не является основой для принятия организационных решений,
улучшающих работу мировой юстиции.
На наш взгляд, детальное знание органами исполнительной власти
различных уровней структуры нагрузки мировых судей по различным категориям
дел могло бы способствовать не только оптимизации этой нагрузки. Например,
статистические данные о том, что мировые судьи рассматривают подавляющее
большинство дел об административных правонарушениях, даже когда иные
должностные лица (налоговых органов, ГИБДД и др.) имеют право привлекать к
административной ответственности правонарушителей, могут явиться основой
- для анализа административных правонарушений с целью разработки плана
их профилактики на местах,
- для информирования органов исполнительной власти, о том, что
соответствующие
должностные
лица
не
исполняют
свои
обязанности
надлежащим образом.
С другой стороны, детальная статистика о нагрузке мировых судей может
дать информацию о наиболее острых социальных вопросах для населения того
или иного региона и может быть использована своевременно для разрешения этих
проблем на уровне региона.
Подводя итог обзору категорий дел, отнесенных к компетенции мировых
судей, можно сказать, что распределение подсудности обеспечивает в основном
103
институциональную функцию мировой юстиции – снижение нагрузки на
остальные звенья судебной системы. Но на наш взгляд, даже институциональная
функция мировой юстиции может быть реализована более эффективно, если
снизить общую нагрузку на мировых судей за счет передачи полномочий по
взыскиванию
бесспорных
задолженностей
другим
субъектам,
например,
налоговым органам, или обязать управомоченных должностных лиц привлекать
правонарушителей к административной ответственности самостоятельно, без
передачи
материалов
мировому
судье,
если
не
возникает
спора
с
правонарушителем.
В то же время, именно по гражданским делам и делам об административных
правонарушениях возникают вопросы эффективной реализации мировыми
судьями социального назначения мировой юстиции и обеспечения широкого
доступа населения к правосудию. Препятствием, по нашему мнению, является
сама по себе чрезмерная нагрузка мировых судей. Это препятствует более
тщательной подготовке судей по каждому делу, делает невозможными действия
судей по примирению сторон, потому что такая работа требует от судьи
дополнительного времени на беседу со сторонами конфликта, разъяснению
возможности примирения и объяснению правовых последствий такого их
решения. Но отчасти проблема связана и с законодательным регулированием, и
заключается в том, как сформулированы правила подсудности.
Для усиления социально-правового назначения мировой юстиции полагаем
целесообразным закрепить в законе такой критерий отнесения дел к подсудности
мирового судьи как
учет «местного» характера правонарушения или
преступления. Этот критерий должен обеспечить рассмотрение мировым судьей,
прежде всего, дел о нарушениях, совершенных на территории его судебного
участка, и преимущественно жителями этой территории. Если правонарушение
или преступление захватывает территорию нескольких участков мировых судей
или нескольких районов, рассмотрение такого дела мировым судьей одного из
участков существенно снижает социальное воздействие мировой юстиции и
возможности общей превенции решений мирового судьи. Это касается и
104
административных правонарушений, например, нарушений правил безопасности
дорожного движения на трассах федерального значения. Особого внимания
требует и определение подсудности мировому судье уголовных дел. Некоторые
из преступлений, отнесенные к подсудности мирового судьи, вообще не связаны с
местом совершения преступления. Например, такие преступления как «Злостное
уклонение от раскрытия или предоставления информации, определенной
законодательством Российской Федерации о ценных бумагах» (ст. 185.1);
«Нарушение порядка учета прав на ценные бумаги» (ч. 1 ст. 185.2);
«Воспрепятствование
осуществлению
или
незаконное
ограничение
прав
владельцев ценных бумаг» (ч. 1 ст. 185.4); «Фальсификация решения общего
собрания акционеров (участников) хозяйственного общества или решения совета
директоров (наблюдательного совета) хозяйственного общества» (ч. 1 ст. 185.5);
«Незаконные экспорт из Российской Федерации или передача сырья, материалов,
оборудования,
технологий,
научно-технической
информации,
незаконное
выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при
создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники» (ч. 1 ст.
189); «Незаконные изготовление и оборот порнографических материалов или
предметов» (ч. 1 ст. 242) и некоторые другие носят явно не «местный» характер.
Мировой судья сталкивается со значительными затруднениями при рассмотрении
и разрешении таких дел. Их обстоятельства могут затрагивать значительное
количество лиц, которые проживают в различных регионах. Фактические
обстоятельства совершения преступления также могут совершаться в разных
местах, в том числе и с использованием современных средств связи и передачи
информации. Поэтому рассмотрение и разрешение подобных дел мировым судьей
существенно снижает социальное и профилактическое значение и самого
процесса, и судебного приговора.
Другие составы хотя и могут оказаться «привязанными» к месту
совершения
преступления,
но
представляются
достаточно
сложными,
требующими при их рассмотрении широкого применения специальных знаний,
многочисленных экспертиз, участия специалистов, которых далеко не всегда
105
можно найти на судебном участке, обслуживаемом мировым судьей. К числу
таких преступлений, по нашему мнению, можно отнести, например, целую серию
однотипных составов мошенничества, введенных в УК РФ в 2012 году: ч. 1 ст.
159.1 (Мошенничество в сфере кредитования); ч. 1 ст. 159.2 (Мошенничество при
получении выплат); ч. 1 ст. 159.3 (Мошенничество с использованием платежных
карт); ч. ч. 1 и 2 ст. 159.4 (Мошенничество в сфере предпринимательской
деятельности); ч. 1 ст. 159.5 (Мошенничество в сфере страхования); ч. 1 ст. 159.6
(Мошенничество
в
сфере
компьютерной
информации)171.
Относя
эти
преступления к подсудности мирового судьи, законодатель явно не учел
особенности установления объективной стороны этих составов, которая может
включать преступные действия, совершаемые не только достаточно сложными,
изощрёнными способами с использованием новейших электронных технологий,
но еще и на достаточно обширной территории, далеко выходящей за пределы
участка мирового судьи и даже всего судебного района. Такая подсудность явно
не учитывает и реальные возможности мирового судьи, действующего в рамках
своего судебного участка. Представляется, что подобные преступления должны
находиться в подсудности судов федерального уровня, а не уровня мирового
судьи.
Одновременно с этим некоторые составы преступлений, явно связанные с
местом их совершения, законодатель почему-то не включает в подсудность
мировых судей. Например, «Заведомо ложное сообщение об акте терроризма» (ч.
1 ст. 207), нередко связано с неправомерными действиями хулиганского характера
или шалостью несовершеннолетних или молодежи. Такого рода дела как нельзя
более соответствуют характеру мировой юстиции, призванной выполнять
социальное назначение и быстро и эффективно рассматривать подобные
«местные происшествия». Мировой судья может одновременно принимать и
171
Федеральный закон от 29.11.2012 № 207-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 03.12.2012. № 49. Ст. 6752.
106
меры предупреждения подобных преступлений, вынося в необходимых случаях
частные определения, привлекая внимание должностных лиц и общественности
на месте.
При определении подсудности новых составов преступления, вводимых
законодателем, представляется целесообразным сохранение единообразия в
решении этого вопроса. Например, «Уклонение от отбывания ограничения
свободы, лишения свободы, а также от применения принудительных мер
медицинского характера» (ст. 314) законодатель правомерно отнес к подсудности
мирового судьи. Но вводя новый состав «Уклонение от административного
надзора» (ст. 314.1)172, законодатель почему-то указал эту статью в числе
исключений из подсудности мирового судьи (ст. 31 УПК РФ). Представляется,
что оба эти состава характеризуются «привязанностью» к месту проживания
обвиняемых, по характеру действий, совершаемых правонарушителем, и поэтому
оба они должны были бы рассматриваться мировым судьей.
Выработка объективных критериев и единого подхода к уточнению
подсудности дел мировому судье позволит повысить социальное назначение
мировой
юстиции
в
разрешении
и
предупреждении
различного
рода
правонарушений на местах, что, безусловно, будет положительно сказываться на
уровне правопорядка и нормализации социальных отношений между местным
населением.
§2. Формирование судебных участков мировых судей и введение должностей
мировых судей
Федеральное законодательство, определяющее компетенцию мировых
судей, как отмечено выше, в большей мере обеспечивает институциональное
172
Федеральный закон от 06.04.2011 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об
административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание
законодательства РФ. 11.04.2011. № 15. Ст. 2039.
107
назначение мировой юстиции и практически не регулирует то, каким образом
субъекты федерации должны обеспечивать реализацию социальной функции.
Этот
аспект
в
большей
мере
регулируется
при
определении
порядка
формирования мировых участков, который находится в совместном ведении
региональных властей и федерального центра, а также при обеспечении реальной
доступности участков мировых судей, за что отвечают региональные власти,
формирующие судебные участки.
В соответствии с первоначальной редакцией статьи 4 Закона о мировых
судьях173, мировые судьи осуществляли свою деятельность в пределах судебных
участков, то есть юрисдикция мирового судьи распространяется только на
территорию одного судебного участка. Судебный участок являлся одним из видов
судебных территорий, наряду с судебным районом, но имел существенные
отличия.
Судебные
районы,
т.е.
территория,
которую
обслуживает
соответствующий районный или межрайонный суд, как правило, совпадают с
административно-территориальным делением в субъекте Российской Федерации,
включая территорию одного или нескольких районов. В связи с этим территория,
на которую распространяется юрисдикция районного суда, относительно
постоянна, и может быть изменена только в случае изменения территории района
или территории самого субъекта Федерации.
Такой подход к организации судебной власти как самостоятельной и
независимой
ветви
государственной
власти
в
юридической
литературе
неоднократно подвергался критике. Особенно подчеркивалась необходимость
построения судебной системы на принципиально иных началах, нежели органы
исполнительной власти174. Обращалось внимание, что одним из международноправовых стандартов построения судебных систем считается формирование
173
Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 21.12.1998. № 51. Ст. 6270.
174
См., например: Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и
принципы. - М.: Институт права и публичной политики, 2002. С. 12; Бурдина Е.В. Судебная
власть в системе разделения властей // Актуальные проблемы государственно-правовой науки.
Теория и практика административной деятельности органов внутренних дел. - Саранск: Изд-во
Мордов. ун-та, 2006. С. 167.
108
судебных территорий, не тождественных административным единицам, не
сливающихся
с
административно-территориальным
делением
страны,
что
позволяет устранить зависимость судов от местной власти и административной
системы175.
По нашему мнению, на уровне формирования мировых участков идея
судебных территорий могла бы быть эффективно реализована, так как
определение размеров судебных участков мировых судей могло бы не зависеть от
административно-территориального
деления
субъекта
Федерации.
Нам
представлялось, что такой подход мог обеспечить возможность равномерного
распределения нагрузки между различными участками мировых судей с учетом не
только количества населения на участке, но также и других факторов, которые
увеличивают нагрузку. Единственным проблемным вопросом оставался бы вопрос
о территориальном взаимодействии мировых судей и районного суда, который при
осуществлении судопроизводства является апелляционной инстанцией для
мировых
судей:
каким
образом
определять,
суд
какого
района
будет
апелляционной инстанцией, если участок мирового судьи будет территориально
определен по межрайонному принципу.
Федеральный законодатель решил вопрос о судебных участках мировых
судей принципиально иначе176. В 2013 году в результате изменений Закона о
мировых судьях ч. 1 ст. 4 этого закона была изложена в новой редакции:
«Деятельность мировых судей осуществляется в пределах судебного района на
судебных участках». Это существенно меняет пределы полномочий мирового
судьи, расширяя их с территории только одного судебного участка, на который он
назначен, до территории всего судебного района, даже в тех случаях, когда в
районе создается несколько судебных участков мирового судьи. Это с
неизбежностью порождает вопрос о равенстве полномочий и компетенции
175
Александров С.В., Бурдина Е.В. Проблемы формирования судебных участков и доступ к
суду // Мировой судья. 2007. № 9. С. 2-5.
176
Федеральный закон от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.03.2013. №
9. Ст. 872. Начало действия документа - 04.04.2013.
109
мировых судей. В районах с несколькими судебными участками мировые судьи
теперь полномочны рассматривать дела как на территории того участка, на
который они назначены, так и других участков в данном районе, даже если на них
есть собственные мировые судьи. Те мировые судьи, которые функционируют в
районе с одним судебным участком, ограничены в своих полномочиях только
этой территорией.
Кроме того, статья 4 закона была дополнена частью 6, согласно которой
«Председатель районного суда в целях обеспечения равномерности нагрузки на
мировых судей в случае, если нагрузка на мирового судью превышает среднюю
нагрузку на мирового судью по судебному району, вправе мотивированным
распоряжением
передать
часть
уголовных,
гражданских
дел,
дел
об
административных правонарушениях и исковых заявлений, поступивших к
мировому судье одного судебного участка, мировому судье другого судебного
участка того же судебного района». В некоторой мере внесенные изменения
позволят более просто и оперативно перераспределять нагрузку между мировыми
судьями в случае ее неравномерности. Но нельзя не обратить внимания на новые
проблемы, возникающие в связи с указанными новеллами.
Во-первых, новые полномочия председателя районного суда вступают в
определенное противоречие с положениями ч. 4 ст. 4 Закона о судебной системе,
согласно которым районные суды – это уровень федеральных судов, а мировые
судьи – это судьи субъектов Российской Федерации. В системе федеральных
судов до 2013 года – председатели, а теперь177 судьи судов вышестоящих звеньев
действительно
наделяются
некоторыми
организационно-процессуальными
полномочиями, например, правом изменения территориальной подсудности
конкретного дела по прямо указанным в законе причинам: отсутствие судей,
которые бы не подлежали отводу при рассмотрении данного дела, отсутствия
177
Изменения в ч. 3 ст. 35 УПК РФ внесены Федеральным законом от 23.07.2013 № 217-ФЗ «О
внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3
Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений
законодательных актов) Российской Федерации» по вопросам совершенствования процедуры
апелляционного производства // Российская газета. 26.07.2013. № 163.
110
возможности сформировать состав из трех профессиональных судей, о чем
ходатайствует подсудимый и т.п. (например, ст. 35 УПК РФ).
Во-вторых, применительно к перераспределению дел между мировыми
судьями, речь идет не о процессуальных, а о собственно организационных
причинах изменения территориальной подсудности дела: у одного мирового судьи
дел много, а у другого значительно меньше. Организационное обеспечение
деятельности мировых судей – это компетенция органов власти субъекта
Российской Федерации, но не компетенция вышестоящего суда федерального
уровня. Вместе с тем, законодательство федерального или регионального уровня
не регулирует подобные полномочия тех органов власти субъекта РФ, которые
организационно обеспечивают деятельность мировых судей. Но предложенное
решение не исправляет ситуацию, а только усложняет ее.
В-третьих, возникает социально-правовой аспект проблемы обеспечения
доступности правосудия: судебный участок мирового судьи должен быть в
транспортной доступности для населения и по мере возможности максимально
приближен к населению. Произвольная передача части дел из производства
одного мирового судьи на любой другой участок в пределах судебного района
порождает, как минимум, неудобство для участвующих в этих делах лиц по
территориальной доступности мирового судьи. Как максимум, возникает новая
проблема неравенства доступа к правосудию для населения территории одного
судебного участка, неопределенность правого регулирования подсудности и ее
изменения, поскольку председатель произвольно выбирает, какие дела передавать
на другой участок. Нарушается и конституционное право «на своего судью» (ч. 1
ст. 47 Конституции РФ), предполагающее обязанность государства формально и
заранее определенно регулировать правила подсудности дел, которые должны
быть известны участнику процесса. Изменения ст. 4 Закона о мировых судьях не
предусматривают,
например,
получение
согласия
сторон
на
изменение
территориальной подсудности их дела, или хотя бы выяснения их мнения о
доверии к другому мировому судье.
111
Статистический анализ нагрузки мировых судей позволяет предположить,
что новые правила малоэффективны и для решения проблемы неравномерности
судебной нагрузки на мировых судей. Как правило, неравномерность нагрузки
возникает между судебными участками, большинство из которых в настоящее
время совпадают с территорией судебного района. Во многих районах создано по
одному судебному участку. Как правило, несколько судебных участков в
пределах судебного района создается лишь в крупных городах или районах, где
это позволяет сделать количество населения, проживающего в городе. Если на
территории судебного района создано несколько судебных участков, то редко
возникает значительная разница в количестве дел, рассматриваемых мировыми
судьями на разных участках. Например, мировые судьи Московской области
рассмотрели в 2013 году 468475 тысяч дел, и на один судебный участок в среднем
приходилось по 1 208 дел, (то есть 134 дела в месяц, следовательно, не менее 5
дел в рабочий день судьи, что существенно превышает реальные временные
возможности, необходимые для качественного рассмотрения каждого из дел). В
Истринском районе Московской области создано несколько участков мировых
судей, но на отдельных из этих участков мировые судьи рассматривали 284, 264,
254, 249 дел в месяц. В г. Белгород создано два судебных района, на одном из
которых за 2013 год каждый мировой судья рассмотрел в среднем в совокупности
19589 дел, а на другом – 12544 дела. На первый взгляд, с первого судебного
участка можно было бы часть дел передать на другой участок, но если посчитать
нагрузку судей в месяц (12 месяцев), или в день (из расчета 24 рабочих дня), то
окажется, что оба судьи работали с существенным превышением всех
возможностей, рассматривая в среднем, соответственно по 68 и 43 дела в день.
Как можно перераспределять дела между мировыми судьями одного судебного
района при такой перегрузке мировых судей? Из этого можно предположить, что
основную проблему разницы в нагрузке между судебными участками в городе и в
сельской местности, между участками в густонаселенных районах и районах с
небольшим количеством населения такое изменение законодательства не решит.
112
До настоящего времени действующее законодательство определяет только
один критерий формирования судебных участков – численность населения.
Количество судебных участков мировых судей определяется Федеральным
законом от 29 декабря 1999 № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и
количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации». Последние
изменения в этот закон были внесены в декабре 2013 года, и это было 100-е по
счету изменение закона178. Причем регулярные изменения в названный
федеральный закон объясняются именно нормой статьи 4 Закона о мировых
судьях, поскольку она предполагает установление количества мировых судей и
судебных участков только на уровне федерального закона, и при обязательном
согласовании позиции по этому вопросу между Верховным Судом РФ и
субъектом Федерации.
Первоначально
Закон
устанавливал
численность
населения
одного
судебного участка от 15 до 30 тысяч человек179, затем численность населения на
одном участке была установлена в размере от 15 до 23 тысяч человек, а в
административно-территориальных образованиях с численностью населения
менее 15 тысяч человек было установлено создавать один судебный участок180.
Это решение было компромиссом между Верховным Судом РФ и Министерством
Финансов181. Таким образом, определение количества мировых судей и судебных
участков в регионах определяется в большей мере возможностями федерального
бюджета обеспечивать определённое количество мировых судей.
При этом в субъектах Федерации возникают различные трудности с
определением размеров судебных участков в зависимости от численности
178
Справочная правовая система «Консультант Плюс».
Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 21.12.1998. № 51. Ст. 6270.
180
Федеральный закон от 11.03.2006 № 36-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального
закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 13.03.2006. № 11. Ст. 1147.
181
Верховный Суд предлагал установить верхний предел населения на судебном участке на
уровне 18 тысяч человек, но для этого требовалось увеличение количества мировых судей на
1500 – 2000 человек, чего Министерство Финансов не могло допустить. См. Верховный Суд и
Минфин никак не договорятся о мировых судьях // Финансовые новости. 17.12.2005.
179
113
населения. Так, закон дает право образовывать самостоятельный судебный
участок, если население района составляет менее 15 тысяч человек. Однако
неясно, в каких случаях следует исходить при образовании судебных участков из
расчета населения до 23 тысяч, если есть возможность образовать большее число
судебных участков при меньшем количестве обслуживаемого населения. К
примеру, если в составе субъекта Федерации имеются два района с населением
соответственно в 9 и 11 тысяч человек. В соответствии с законом, мировой судья
может обслуживать на своем участке население до 23 тысяч, а значит есть
основание ставить вопрос об образовании одного судебного участка, мировой
судья которого будет рассматривать отнесенные к его компетенции дела
населения в 20 тысяч, проживающего на территории двух административных
районов. Но в то же время у субъекта Федерации имеются все основания ставить
вопрос об образовании вместо одного двух судебных участков, поскольку
население каждого района не превышает 15 тысяч. Руководствуясь одной и той
же нормой, правомерным на сегодняшний день следует признать осуществление
мировым судьей правосудия на территории с населением и в 23 тысячи, и с
населением в 10 тысяч, и менее того. Это происходит потому, что при
определении
общего
числа
мировых
судей
федеральный
законодатель
демографический и территориальный критерии рассматривал раздельно, без
взаимосвязи. И поэтому большинство регионов также не рассматривают этот
вопрос в комплексе, а по-прежнему требуют законодательного снижения
численности населения на одном судебном участке до 15 тысяч человек
(Республика Карелия, Белгородская, Иркутская, Курская, Кировская, Рязанская
области).
Некоторые регионы стремятся «адаптировать» требования закона к своей
реальности. Так, в Томской, Калининградской областях считают допустимой
численность населения от 15 до 20 тысяч; в Кемеровской области - от 10 до 15
тысяч182. При помощи снижения численного критерия удается в отдельных
182
Справка о проблемах организации и деятельности мировой юстиции в Российской
Федерации // Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 21 марта 2005 года. С. 49.
114
судебных районах, в частности, там, где уже создано несколько судебных
участков, разгрузить мировых судей, создав дополнительные судебные участки
и должности мировых судей. А в других административных районах нагрузка
по-прежнему останется высокой, поскольку, например, в судебных участках при
численности населения в 26 или 27 тысяч создать второй судебный участок,
руководствуясь только численным критерием, не представляется возможным 183.
Показательным примером является Чукотский автономный округ, в
котором в большей мере опирались на численный критерий населения, а не
на административное деление округа. Так, в Чукотском автономном округе
на 51 тысячу человек населения создано 4 судебных участка184, на основании п. 4
ст. 4 Закона о мировых судьях, хотя округ разделен на 9 административнотерриториальных образований. При этом на практике оказалось, что нагрузка на
судебном участке в г. Анадырь, административном центре Чукотского
автономного округа, является чрезмерной. Так, в 2004 году на судебном
участке мирового судьи г. Анадырь остаток неоконченных гражданских
дел составил 1323, в производстве находилось 3152 судебных дела185. Хотя
население города Анадырь составляет менее 15 тысяч человек, но на территории
судебного
участка
расположены
ведущие
административно-хозяйственные
субъекты округа (Правительство и администрация, департаменты, управления,
комитеты, фонды, учреждения, организации, предприятия), и поэтому на
рассмотрение мировому судье поступает огромное количество исковых
заявлений от граждан и организаций. В тоже время, остальные три участка
мировых судей расположены крайне удаленно друг от друга (расстояние может
достигать до 700 км). При таких территориальных масштабах добраться до своего
183
Александров С.В., Бурдина Е.В. Проблемы формирования судебных участков и доступ к
суду // Мировой судья. 2007. № 9. С. 2-5.
184
Закон Чукотского автономного округа от 04.04.2000 № 24-ОЗ «О порядке назначения и
деятельности мировых судей в Чукотском автономном округе» // Ведомости. 18.05.2012.№ 19.
Ст. 551.
185
Справка о проблемах организации и деятельности мировой юстиции в Российской
Федерации // Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 21 марта 2005 года. С. 49.
115
мирового судьи в Чукотском автономном округе, а тем более до ближайшего
судебного участка, гражданину весьма сложно.
Таким образом, при
низкой
численности
населения
в
Чукотском
автономном округе есть один судебный участок, который перегружен делами,
поскольку на его территории расположены все значимые государственные
органы, а также много юридических лиц. При этом три других судебных участка
расположены на значительном удалении друг от друга. Это в значительной мере
затрудняет «шаговую» доступность для тех, кто находится под юрисдикцией
этого судебного участка. При этом эти участки не имеют столь высокой нагрузки,
как судебный участок в г. Анадырь.
Поэтому выстраивание системы мировой юстиции, должно учитывать
различные факторы, и не может основываться только на численном критерии.
Кроме того, опыт показал, что выстраивание мировой юстиции в отдельном
субъекте Российской Федерации не обязательно должно быть связано с районным
административно-территориальным делением этого субъекта. Существующее
регулирование вопроса об определение количества и территории судебных
участков
и
количества
представляется
должностей
неэффективным,
что
мировых
судей
подтверждается
с
очевидностью
количеством
и
регулярностью изменений в Закон «Об общем числе мировых судей и количестве
судебных участков в субъектах Российской Федерации». Во-первых, население
может в значительной степени колебаться, что приводит к постоянной
необходимости вносить изменения в законодательство на федеральном уровне.
Во-вторых, при таком определении судебных участков не учитываются типичные
категории дел, которые рассматривают мировые судьи именно этой территории, и
количество которых может в значительной мере колебаться в зависимости от
различных
факторов.
Как
уже
указывалось
выше,
возможность
перераспределения дел между мировыми судьями в рамках судебного района
тоже не может в полной мере решить обозначенные проблемы.
Нам представляется более актуальным четко определить сначала критерии,
которыми следует руководствоваться при формировании участков мировых судей.
116
Безусловно,
необходимо
сохранить
критерии
численности
населения
и
соотношение с административно-территориальным делением, но обязательным
также представляется и учет количества и категорий дел, типичных для этой
территории.
Такого рода предложения и ранее высказывались различными авторами.
Александров С.В., Бурдина Е.В. выделили параметры формирования судебного
участка, которые напрямую предопределяют доступ граждан к суду186. К таким
параметрам они относят: 1) тип местности (городская или сельская, размер
территории, иные индивидуальные особенности); 2) расположение на судебных
участках объектов, являющихся потенциальными источниками уголовных и
административных правонарушений (рынки, вокзалы и т.д.); 3) количество
юридических
лиц,
увеличивающих
находящихся
нагрузку
на
на
территории
мировых
судей
судебных
по
участков
гражданским
и
и
административным делам.
Мы полагаем, что наиболее существенным из предложенных параметров
является только первый – тип местности, так как именно он определяет не только
количественные параметры участка мирового судьи, но и интенсивность
нагрузки. Как было отмечено еще в 1996 году экспертами Совета Европы в
докладе в связи с вступлением нашего государства в эту авторитетную
европейскую организацию, «огромные географические масштабы страны»
являются фактором, осложняющим проведение судебной реформы, и что
судебная система может быть признана удовлетворительной только в том случае,
если она обеспечивает каждому гражданину возможность напрямую обратиться к
судье187.
При рассмотрении территориального критерия определения судебного
участка следует учитывать две противоположные ситуации: густая населенность
административно-территориального образования, и наоборот, малонаселенность
186
Александров С.В., Бурдина Е.В. Проблемы формирования судебных участков и доступ к
суду // Мировой судья. 2007. № 9. С. 2-5.
187
Потемкин И.Ю., Свистильников А.Б. Мировая юстиция в уголовном процессе Российской
Федерации. Белгород. 2005. С. 8.
117
местности в совокупности с большой территорией. Мы полагаем, что решение
проблемы доступа к мировой юстиции в этих двух ситуациях не должно быть
унифицированным, а должно модифицироваться для достижения именно
социального
назначения
определение
границ
мировой
судебного
юстиции.
участка
В
только
густонаселенных
из
расчета
районах
численности
проживающего населения приводит к тому, что нагрузка на отдельных мировых
судей превышает средние показатели в несколько раз.
В этом можно убедиться на примере Липецкой области, где на территории
некоторых судебных участков находятся крупные промышленные предприятия с
количеством работающих от 11,8 до 45 тысяч человек. Нагрузка на мировых
судей в г. Липецке достигала 270 дел в неделю, хотя численность населения на
участках
не
превышает
пределов,
установленных
законом188.
Попытки
перераспределить нагрузку за счет отнесения части улиц к соседним участкам
мировых судей, как показывает, например, практика Камчатской области,
Челябинской области, не дает необходимого результата 189.
В других субъектах Федерации, имеющих большую территорию с
невысокой численностью населения, таких как Ямало-Ненецкий автономный
округ, Республика Коми и т.п., создание судебных участков только на
основании критерия численности значительно ограничивает доступ населения к
мировым судьям. Основными причинами является то, что населенные пункты
расположены на значительном расстоянии от районных центров и друг от друга,
а нормальное транспортное сообщение между ними отсутствует практически
круглогодично.
Кроме того, рассматривая территорию и население на участке мирового
судьи в совокупности, следует принимать во внимание, что количество сельского
населения имеет тенденцию к снижению, а городского – к увеличению. В городах
сосредоточены органы государственной и муниципальной власти, а также
188
Там же. С. 49.
Терехин В.А., Захаров В.В. А нужна ли нам мировая юстиция? // Российская юстиция. 2006.
№ 4. С. 49; Справка о проблемах организации и деятельности мировой юстиции в Российской
Федерации // Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 21 марта 2005 года. С. 49-50.
189
118
находится
подавляющее
большинство
юридических
лиц,
которые
часто
выступают инициаторами различных дел в производстве у мирового судьи,
соответственно большее значение при определении границ участка играет не
столько количество населения, сколько среднее количество рассматриваемых дел
различных
категорий.
В
сельской
местности
большое
значение
имеет
территориальная разбросанность населенных пунктов и их удаленность от
месторасположения мирового судьи, соответственно, актуальным становится
вопрос о транспортных коммуникациях в пределах судебного участка и
физической возможности граждан добраться к мировому судье, но этот вопрос мы
рассмотри более подробно ниже.
Следует
отметить,
самостоятельную
что
попытку
некоторые субъекты
установить
РФ
дополнительные
уже
предприняли
критерии
создания
судебных участков. Так, в Удмуртской Республике при определении размера и
границ судебных участков учитываются количество рассматриваемых судебных
дел
в
административно-территориальных
расположенность
населенных
образованиях
пунктов190.
В
и
территориальная
Волгоградской,
Мурманской,
Ростовской и Челябинской областях судебные участки создаются в границах
административно - территориального деления из расчета численности населения на
участке
и
с
территориальных
учетом
количества,
образованиях
рассматриваемых
уголовных,
в
гражданских
административнодел
и
дел
об
административных правонарушениях191. К сожалению, из текста самих законов не
следует, как указанные критерии повлияли на формирование судебных участков в
конкретных регионах.
190
См. Закон Удмуртской Республики от 20.06.2000 № 201-II «О мировых судьях Удмуртской
Республики» // Удмуртская правда. 13.07.2000. № 104.
191
См. Закон Волгоградской области от 22.07.1999 № 297-ОД «О мировых судьях в
Волгоградской области» // Волгоградская правда. 31.08.1999 № 159; Закон Мурманской области
от 11.06.2002 № 34-01-ЗМО «О мировых судьях в Мурманской области» // Мурманский
Вестник. 18.06.2002. № 114; Закон Ростовской области от 26.04.1999 № 31-ЗС «О мировых
судьях в Ростовской области» // Наше время. 06.05.1999. № 76; Закон Челябинской области от
13.09.2000 № 137-ЗО «О порядке назначения и деятельности мировых судей Челябинской
области» // Южноуральская панорама. 19.09.2000. № 68.
119
Очевидно, что единого подхода для определения территории участка
мирового судьи в различных по типу регионах найти не удастся. Но нам
представляется
важным
отметить,
существующего
подхода
и
что
законодателю
выработать подход,
следует
учитывающий
уйти
и
от
иные,
дополнительные критерии, которые бы рассматривались в совокупности.
Решением вопроса могло бы стать законодательное закрепление на федеральном
уровне единых критериев (принципов) формирования судебных участков.
Целесообразно
разработать
и
нормативы
максимально
допустимой
среднемесячной нагрузки мирового судьи, на основании которых станет
возможно обоснованно определять общее число мировых судей и судебных
участков. С учетом пятнадцатилетнего опыта функционирования судебных
участков, мы считаем, что региональными и федеральным законодателями
должны учитываться следующие критерии:
 среднестатистический уровень максимальной нагрузки мировых судей на
каждом из участков, учитывая статистику рассматриваемых дел по всем
категориям;
 статус местности (городская или сельская), включая количество населения,
протяженность
количество
территории,
органов
транспортное
региональной
и
обеспечение,
местной
власти,
наличие
и
количество
зарегистрированных юридических лиц, а также дорог федерального и
регионального значения.
Основная сложность, на наш взгляд, заключается в том, что оба предлагаемых
критерия основаны на информации, которая может быть собрана и обобщена
региональными властями, но решение о количестве мировых судей принимается на
федеральном уровне и должно быть согласовано каждым субъектом Российской
Федерации с Верховным Судом РФ. Причем решение этого вопроса на федеральном
уровне, главным образом, определяется тем, что содержание мировых судей
финансируется из федерального бюджета, а региональные бюджеты финансируют
только деятельность аппарата мировых судей.
120
Наиболее очевидным способом разрешения этой проблемы является, на наш
взгляд, упрощение процедуры
инициирования
и
принятия
решения
об
увеличении или сокращении числа мировых судей. Одним из способов упрощения
процедуры является передача полномочий по введению новых должностей мировых
судей региональным властям. Данную процедуру целесообразно сделать подобной
процедуре изменения границ судебных участков. К примеру, в Белгородской
области изменения в границы судебных участков вносятся областной Думой по
инициативе органов местного самоуправления городов и районов путем внесения
изменений и дополнений в региональный Закон «О создании судебных участков и
должностей мировых судей Белгородской области»192. По такому же принципу
мы предлагаем построить и процедуру введения должности мирового судьи и
образования нового судебного участка:
1) на основании обобщения статистических данных региональный орган,
обеспечивающий деятельность мировых судей, либо по инициативе мирового
судьи
определенного
участка,
региональный
орган,
обеспечивающий
деятельность мировых судей, обращается в орган местного самоуправления
области с предложением о создании нового участка мирового судьи и введении
еще одной должности мирового судьи;
2) орган местного самоуправления, изучив ситуацию и свои возможности по
обеспечению
помещением
и
соответствующими
условиями
работы
дополнительный судебный участок, направляет согласованное с органом,
обеспечивающим деятельность мировых судей, представление в законодательный
орган субъекта Федерации;
3) законодательный орган субъекта федерации принимает соответствующий
закон о создании нового участка мирового судьи и введении новой должности
мирового судьи на таком-то судебном участке и направляет указанный закон в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для
внесения соответствующих изменений в Федеральный Закон «Об общем числе
192
См. ст. 2 Закона Белгородской области от 13.03.2000 № 93 «О создании судебных участков и
должностей мировых судей Белгородской области» // Белгородские известия. 22.03.2000. № 44.
121
мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской
Федерации».
При этом важным являлось бы то, что само решение о введении
дополнительной должности мирового судьи принималось бы непосредственно
законодательным органом субъекта, а не Государственной Думой, которая лишь
учитывает инициативу субъекта РФ, согласованную с Верховным Судом, как это
имеет место в настоящее время. Таким образом, полномочия Государственной
Думы в данном случае сводились бы к закреплению воли субъекта РФ о
количестве мировых судей в Федеральном Законе и включении соответствующих
расходов в федеральный бюджет. На наш взгляд, решение вопроса о количестве
мировых судей, по существу, касается скорее вопроса о кадрах судебного органа
субъекта РФ, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов РФ (п. «л» ст. 72 Конституции), чем вопросов судоустройства (п. «о»
ст. 71 Конституции РФ), поэтому такой порядок не будет противоречить
Конституции. Данная точка зрения, вероятно, вызовет определенные возражения,
связанные с передачей субъектам компетенции федеральных органов. Однако
применительно к мировой юстиции такой опыт уже есть: мировые судьи
назначаются на должность субъектами РФ без непосредственного участия
Федерального Центра, следовательно, и вопрос о введении новой должности
мирового судьи или о создании нового судебного участка может быть также
оставлен в компетенции субъекта РФ.
В данном случае в региональных законах должна содержаться норма,
устанавливающая, что региональный закон о введении должности мирового судьи
или
о
создании
судебного
участка
вступает
в
силу
после
принятия
соответствующих изменений в Федеральное законодательство об общем числе
мировых судей и количестве судебных участков. Возможно, с точки зрения
оперативности принятия, такой закон и не будет принят в более короткие сроки,
чем это имеет место в настоящее время, однако очевидным будет наделение
субъекта большей самостоятельностью и ответственностью в указанных
122
вопросах, что будет способствовать укреплению мировой юстиции как органов
судебной власти субъекта РФ.
В связи с этим предлагаем внести в ч. 2 статьи 4 Федерального закона «О
мировых судьях в Российской Федерации» изменения, указав, что: «Общее число
мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации
определяются
законодательным
органом
соответствующего
субъекта
по
инициативе органа, обеспечивающего деятельность мировых судей, или мирового
судьи
(старшего
мирового
судьи),
согласованной
с
органом
местного
самоуправления субъекта».
При определении границ судебного участка мирового судьи необходимо
следовать определенному алгоритму, который мог бы обеспечить наибольшую
эффективность каждого отдельного мирового судьи, при этом такой алгоритм
может отличаться при определении территории судебного участка в сельской
местности и городах. Если местность является городской, то определяющими
факторами должно быть количество населения, количество, находящихся на этой
территории государственных и муниципальных органов, а также юридических лиц,
а также количество дел, подсудных мировому судье, рассматриваемых на данной
территории в год. При этом, вероятнее всего, местоположение помещения/офиса
мирового судьи не будет иметь большого значения, поскольку транспортная
доступность в городах достаточно высокая.
Если местность является сельской, то определяющими факторами попрежнему может быть количество населения и количество дел, но большое
значение приобретает местоположение помещения/офиса мирового судьи, и оно
должно выбираться исходя из транспортной доступности для всех жителей
судебного участка. Возможно, что одним из вариантов решения этой проблемы
может быть организация выездных сессий мирового судьи в отдаленные
населенные пункты. И для сельской, и для городской местности судебные участки
должны определяться так, чтобы не было споров о подсудности, а также «белых
пятен» территорий, которые не относятся ни к одному судебному участку. А
123
местоположение/офис мирового судьи, по нашему мнению, всегда должны
находиться на территории судебного участка.
Нам представляется, что решением данной проблемы могло бы стать
изменение ч. 4 статьи 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации» и изложение ее в следующей редакции: «Судебные участки
создаются из расчета численности населения на одном участке от 10 до 20 тысяч
человек. В административно-территориальных образованиях с численностью
населения менее 10 тысяч человек создается один судебный участок. При создании
судебных участков учитывается уровень нагрузки на мировых судей, наличие
юридических лиц, производственных предприятий, учреждений и организаций
торговли и сферы обслуживания, а также статус местности. При создании
судебных участков в городских поселениях должны учитываться количество и
динамика
правонарушений,
в
сельских
местностях
–
территориальная
удаленность населенных пунктов».
Таким образом, при формировании судебных участков мировых судей
смогут учитываться: общий уровень правонарушений и правовых споров,
подсудных мировым судьям, наличие юридических лиц, производственных
предприятий, учреждений и организаций торговли и сферы обслуживания,
среднемесячный уровень нагрузки на мирового судью, а также территориальная
удаленность населенных пунктов и возможность обеспечения равного доступа к
правосудию для населения. При этом критерии формирования судебных участков в
регионах могут отличаться в зависимости от условий функционирования каждого
конкретного судебного участка. На региональном уровне законодатели, смогут
принимать законы об увеличении общего числа мировых судей и количества
судебных участков применительно
к каждому конкретному случаю по
инициативе органа, обеспечивающего деятельность мировых судей, или
конкретного мирового судьи, учитывающего также и мнение органа местного
самоуправления, на территории которого фактически будет осуществлять
судопроизводство мировой судья.
124
Необходимо
предоставить
субъектам
большую
самостоятельность в
вопросах создания судебных участков и введения должностей мировых судей в
тех случаях, когда постоянная нагрузка на мировых судей региона регулярно
превышает
нормативы.
Конкретное
же
количество
мировых
судей
и
соответственно количество судебных участков в каждом субъекте Федерации
предлагается отнести на законодательное разрешение субъекта Федерации,
согласовывающего этот вопрос с Верховным Судом РФ в пределах общей
численности, определенной законодателем, и выносящим его на закрепление в
Федеральном законе.
Есть и другой путь решения проблемы снижения нагрузки на мирового
судью. Практически все исследователи мировой юстиции на протяжении
пятнадцати лет предлагают возродить институт почетных мировых судей193.
Наличие почетных мировых судей, не входящих в кадровый состав штатных
мировых судей, позволил бы, не обременяя бюджет существенными расходами
на их содержание, тем не менее, вводить в состав мировой юстиции столько
судей, сколько необходимо при складывающейся нагрузке. Есть еще один, на
наш взгляд, значимый аргумент в пользу возрождения института почетных
мировых судей. В настоящее время практически не действует положение ч. 5 ст.
32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в отправлении правосудия.
После ликвидации института народных заседателей, участие граждан в
осуществлении правосудия возможно лишь в форме арбитражных или
присяжных заседателей. Однако такие дела занимают в судебной статистике
столь мизерное место194, что реализация этого конституционного права граждан
близка к нулю. По делам, рассматриваемым мировыми судьями, участие
населения вообще не предусмотрено. Возрождение почетных мировых судей
могло бы разрешить эту проблему. В качестве почетных мировых судей могли
193
Шамардин А. Недостатки областного закона – следствие несовершенства федерального //
Российская юстиция. 1999. № 12. С. 13; Пашин С.А. Становление правосудия. – М.: Р.Валент,
2011. С. 86-87; Суд и правоохранительные органы. Учебник / Под ред. В.В. Ершова 2-е изд. –
М.: Юрайт, 2013. С. 263 и др.
194
Например, в последние годы с участием присяжных заседателей рассматривается чуть более
600 уголовных дел в год.
125
бы
выступать
представители
местного
сообщества,
отвечающие
тем
требованиям, которые предъявляются к судьям. Их отбор и назначение могли бы
осуществляться в порядке, аналогичном порядку отбора и назначения штатных
мировых судей. На период осуществления судейских функций почетные судьи
могли бы наделяться теми же правами и иммунитетами, что и профессиональные
судьи. Вместо оплаты их труда субъекты РФ могли бы в своем законодательстве
предусматривать иные меры поощрения за выполнение почетными судьями
общественно полезной и социально значимой функции. Почетные судьи,
осуществляющие правосудие наряду с мировыми судьями, или вместо них в
случае временного отсутствия штатного мирового судьи, могли бы стать
подлинно «народным элементом» в отправлении правосудия, учитывая то
реальное количество дел, которое ежегодно разрешается на уровне мировой
юстиции.
§ 3. Порядок отбора и назначения мировых судей
Процедура
отбора
и
назначения
судей
любого
уровня
должна
предоставлять, прежде всего, гарантии независимости судебной власти, которые
обеспечиваются
при
решении
одновременно
двух
задач:
1)
отбор
квалифицированных и пригодных к судейской работе людей, способных
осуществлять правосудие независимо и беспристрастно; 2) контроль общества за
прозрачностью и определенностью этих процедур.
Процесс отбора и назначение федеральных судей много раз подвергался
критике как научного сообщества, так и судейского. Основная проблема, по
мнению исследователей, заключается в том, что процесс отбора контролируется
органами судейского сообщества – квалификационными коллегиями субъектов
Федерации
и
Высшей
квалификационной
коллегией
судей,
а
также
председателями судов всех уровней, полномочия которых не только никак не
ограничиваются, но и, напротив, только подтверждаются и даже расширяются
126
новым Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ
«О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»195. Кроме того, процедура
назначения федеральных судей в России не является «прозрачной» ни для
населения, ни для самих кандидатов в судьи196. Население практически никак не
информируется о порядке отбора кандидатов в судьи. Сами кандидаты также
имеют только ограниченный объем информации197.
Процедура отбора и назначения (избрания) мировых судей имеет свои
преимущества перед процедурой отбора и назначения федеральных судей именно
потому, что субъекты федерации могут определять порядок назначения мировых
судей самостоятельно и тем самым обеспечить более высокий уровень
независимости мировых судей даже по сравнению с судьями районных,
межрайонных и городских судов. Тем не менее, многие региональные
законодательные акты предписывают такие процедуры назначения мировых
судей, которые в еще большей степени ставят назначение судьи не только в
зависимость от внутрикорпоративных судейских отношений, но и в зависимость
от различных органов исполнительной власти.
С нашей точки зрения, при анализе следует разделить вопросы отбора
кандидатов в федеральные и мировые судьи и вопросы процедуры назначения
федеральных и мировых судей. По нашему мнению, порядок отбора кандидатов
как в федеральные судьи, так и в мировые судьи должен быть в большей мере
унифицированным, чтобы обеспечить единые стандарты отбора федеральных и
мировых судей по всей стране. Процедура назначения федеральных судей
определяется федеральным законодательством и одинакова для всех федеральных
судей РФ. И, наоборот, каждый регион разрабатывает свою собственную
процедуру назначения мировых судей. В этом параграфе рассматриваются как
195
Воскобитова М.Р. Общие стандарты и реалии транспарентности судебной власти в кн.
Стандарты справедливого правосудия / Под ред. Т.Г. Морщаковой. Глава 5. - М.: Мысль, 2012.
С. 566.
196
См.: Деппе Й., Шварц О. Порядок отбора и назначения судей в Российской Федерации. М.,
2011. (Брошюра подготовлена в рамках реализации проекта «Повышение эффективности
исполнения судебных решений в Российской Федерации»).
197
См. к примеру: Радченко В.И. Мнение о низком рейтинге наших судов не вполне
справедливо // http://www.supcourt.ru/print_page.php?id=4883. 20.10.2014.
127
проблемы отбора кандидатов в мировые судьи, так и различные подходы к
назначению мировых судей в регионах. Полагаем целесообразным выделить
преимущества и недостатки существующих процедур и предложить пути
решения, которые могут быть, по нашему мнению, реализованы в регионах.
Меры, которые призваны обеспечивать отбор квалифицированных и
пригодных к судейской работе кадров, предусмотрены в статье 5 Закона «О
статусе судей в Российской Федерации». Эти требования едины как для
федеральных судей, так и для мировых судей, что призвано обеспечивать
единство судебной системы и единство судейского статуса в Российской
Федерации. Так, отбор квалифицированных и пригодных к судейской работе
кадров из тех, кто имеет право претендовать на должность мирового судьи,
включает
три
основных
элемента:
1)
квалификационный
экзамен,
2)
рекомендации квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта
Федерации, 3) представление кандидата председателем соответствующего суда
субъекта Федерации.
Правовая позиция о единстве требований к мировым и федеральным судьям
поддержана Верховным Судом, который указал, что поскольку мировые судьи
входят в единую судебную систему РФ, обладают единым с другими судьями
статусом
судьи,
то
компетенция
председателя
соответствующего
суда
распространяется и действует и в отношении мировых судей. Но эффективность
отбора фактически определяется позицией и отношением к квалификационным
экзаменам, а также к процессу отбора и назначения кандидатов руководителей
судов и судейского сообщества, как председателей судов, так и председателей
квалификационных коллегий в регионах198.
В данной постановке вопроса нельзя обойти вниманием ст. 11 Федерального
Закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»,
регулирующую порядок формирования квалификационных коллегий судей.
Согласно указанной норме, квалификационная коллегия судей субъекта
198
См. Деппе Й., Шварц О. Порядок отбора и назначения судей в Российской Федерации. М.,
2011. С. 12-13.
128
Российской Федерации формируется в составе судей республиканского (краевого,
областного и т.п.) звена, судей арбитражного суда субъекта, судьи гарнизонных
военных судов, судей районных судов, судьи конституционного (уставного) суда
субъекта, мирового судьи, представителей общественности и представителя
Президента Российской Федерации199. Судьи в состав квалификационной
коллегии
судей
голосованием
на
субъекта
Российской
конференции
судей
Федерации
в
порядке,
избираются
тайным
определяемом
этой
конференцией. Представители общественности в квалификационной коллегии
судей
субъекта
Российской
Федерации
назначаются
законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации в порядке, определяемом законами и иными нормативными
правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Такое формирование квалификационных коллегий, с одной стороны,
предоставляет
возможность
судейскому
корпусу
предъявлять
высокие
профессиональные требования к кандидатам, поскольку только судьи, хорошо
знакомые с судейской работой, могут отбирать кандидатов. С другой стороны,
приоритет судей в составе квалификационной коллегии может приводить к
внутрикорпоративной
зависимости
кандидатов
от
руководства
органов
судейского сообщества. Такая зависимость может только усиливаться тем, что,
несмотря на существование общих требований к экзаменационным комиссиям и
квалификационным экзаменам 200, сами требования являются в достаточной мере
рамочными и оставляют широкую сферу усмотрения для региональных
квалификационных комиссий при подготовке вопросов и практических задач к
экзамену. По мнению экспертов, такой подход приводит к тому, что фактически
199
Федеральный Закон от 14.03.2002 № 30-ФЗ (в ред. ФЗ от 12.03.2014 № 15) «Об органах
судейского сообщества в Российской Федерации» // СПС «Косультант-Плюс».
200
Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационных экзаменов на
должность судьи, утверждённое Высшей квалификационной коллегией судей 15 мая 2002 года
// Вестник ВАС РФ. 2002. № 9.
129
в разных регионах к судьям предъявляются разные квалификационные
требования201.
В связи с этим, нельзя утверждать однозначно, что квалификационный
экзамен,
рекомендации
квалификационной
коллегии
и
представление
председателя суда субъекта Федерации направлены на решение обеих
названных задач: проверку уровня правовых знаний кандидата и проверку того,
разделяет ли кандидат профессиональные представления о роли судьи в
обществе, этические ценности сообщества и готов ли им следовать в своей
профессиональной карьере мирового
судьи.
Все
три
элемента отбора
кандидатов, скорее, направлены на отбор тех кандидатов, которые разделяют
профессиональные установки судей - членов квалификационной коллегии, чем
на проверку их юридических знаний. Для сравнения, оценивая, например,
порядок отбора кандидатов в судьи в Германии, Е.Я. Акимова отмечает наличие
там
нескольких
этапов
отбора,
«снабженных
надежными
фильтрами,
характеризующимися как широким спектром объективных оценочных критериев,
так и элементами профессионального и психологического отбора. Эти фильтры не только два государственных экзамена и разноплановая профессиональная
стажировка, но и
серьезнейшая психологическая и
психоэмоциональная
подготовка, по результатам которой не только сам кандидат в условиях реального
судопроизводства
и
правоприменения
может
субъективно
оценить
свои
возможности, но и независимые эксперты могут дать объективную оценку
способностям и подготовленности претендента. Несколько этапов отбора с
применением различных фильтров - серьезное отличие немецкой системы отбора
кандидатов от российской процедуры, фактически использующей только
квалификационный
проверкой
знаний
экзамен,
который
кандидата
и
характеризуется
достаточно
лишь
выборочной
субъективным
оценочным
подходом»202.
201
См.: Деппе Й., Шварц О. Порядок отбора и назначения судей в Российской Федерации. М.,
2011. С. 12-13.
202
Акимова Е.Я. Особенности правового регулирования формирования судейского корпуса в
Германии // Российский судья. 2011. № 11. С. 36-43.
130
Определенным сдерживающим фактором, обеспечивающим большую
независимость квалификационных коллегий, является запрет на участие в составе
квалификационных
коллегий
судей
субъектов
Российской
Федерации
председателей судов и их заместителей. Это способствует более объективной
работе квалификационной коллегии по отбору и рекомендации кандидата. Еще
одним сдерживающим фактором является включение в состав квалификационных
коллегий
судей
Председателем
представителей
Высшей
общественности.
квалификационной
Как
коллегии
было
судей
отмечено
Российской
Федерации В. В. Кузнецовым, «введение в состав коллегии представителей
общественности
- лиц, которые не наделены
государственно-властными
полномочиями, является одной из гарантий самостоятельности и независимости
самой квалификационной коллегии, фактором, повышающим авторитет коллегии
как
органа
судейского
сообщества,
работающего
под
общественным
контролем»203.
Требования,
предъявляемые
к
представителям
общественности
в
квалификационных коллегиях судей, не менее серьезны, чем к самим кандидатам
на должности судей. Но эти требования сформулированы по «отрицательному
признаку», за исключением требований к возрасту и образованию. Так, членом
квалификационной коллегии может быть: 1) гражданин Российской Федерации, 2)
достигший возраста 35 лет, 3) имеющий высшее юридическое образование, 4) не
совершивший порочащих его поступков, 5) не замещающий государственные или
муниципальные должности, должности государственной или муниципальной
службы, 6) не являющийся руководителем организаций и учреждений независимо
от организационно-правовых форм и форм собственности, 7) не являющийся
адвокатом и 8) не являющийся нотариусом.
Так, к примеру, не могут быть избраны в качестве представителей
общественности квалификационных коллегий судей депутаты законодательных
203
См. Отчетный доклад Председателя Высшей квалификационной коллегии судей Российской
Федерации Кузнецова В.В. / Материалы VII Всероссийского съезда судей // Российский судья.
2009. № 1. С. 28-32. См. также: Романовская О.В. Квалификационные коллегии судей и
судебная реформа // Российская юстиция. 2009. № 11. С. 17-21.
131
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, несмотря на
то, что статья 11 Федерального Закона «Об органах судейского сообщества в
Российской Федерации» прямо не содержит для них ограничений. Как
указал Конституционный Суд РФ, отсутствие прямого упоминания депутатов
законодательных
органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации в числе лиц, которые могут быть представителями общественности в
квалификационных коллегиях судей, не означает возможность совмещения
депутатом деятельности в качестве члена законодательного (представительного)
органа государственной власти
работе
квалификационной
субъекта Российской Федерации и участия в
коллегии
судей
в
качестве
представителя
общественности - вне зависимости от того, осуществляет он свои депутатские
полномочия на профессиональной постоянной основе или нет204.
Назначение представителей общественности в квалификационной коллегии
судей
субъекта
Российской
Федерации
именно
законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации совершенно обоснованно и в свою очередь также позволяет избежать
влияния органов исполнительной власти и местного самоуправления на процесс
назначения мировых судей.
К
примеру,
в
Белгородской
области
назначение
представителей
общественности в квалификационной коллегии судей Белгородской области
осуществляется
Белгородской
областной
Думой
как
законодательным
(представительным) органом государственной власти Белгородской области.
Белгородской областной Думой в областном периодическом печатном издании
заблаговременно помещается сообщение о сроке для внесения предложений о
кандидатурах представителей общественности в квалификационной коллегии
судей Белгородской области, требованиях, предъявляемых к кандидатам и к
204
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2003 № 412-О «По
жалобе гражданина Новикова Анатолия Дмитриевича на нарушение его конституционных прав
пунктом 8 статьи 11 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 1. С. 92.
132
оформлению указанных предложений. Правом внесения на заседание областной
Думы
предложений
о
кандидатурах
представителей
общественности
в
квалификационной коллегии судей Белгородской области обладает комитет
областной Думы по законодательной деятельности и вопросам местного
самоуправления, а в комитет - общественные объединения, трудовые коллективы.
Порядок
рассмотрения
предложений
о
кандидатурах
представителей
общественности в квалификационной коллегии судей Белгородской области и
принятия
решения
квалификационной
о
назначении
коллегии
судей
представителя
Белгородской
общественности
области
в
определяется
Регламентом Белгородской областной Думы205.
Вместе с тем, нельзя не признать, что «представители общественности» в
составе квалификационных коллегий судей в настоящее время фактически
представляют скорее органы власти различного уровня, решением которых они
вводятся в состав этих коллегий. Ни один из представителей общественности не
может попасть в состав квалификационной коллегии судей непосредственно
путем самовыдвижения или от самой общественности или ее объединений.
Сначала эти представители сами проходят достаточно серьезный отбор, в том
числе и с учетом их лояльности к власти, в указанных выше представительных
органах власти субъекта федерации или в Администрации Президента РФ. Это
существенно снижает реальный общественный контроль за отбором кандидатов в
мировые судьи и создает необоснованный разрыв между мировой юстицией и
местным сообществом, что не способствует развитию и реализации социального
назначения мировой юстиции.
Представляется, что для формирования корпуса мировых судей в субъектах
Российской Федерации целесообразно разработать процедуры непосредственного
участия
205
населения
или
его
представителей
в
обсуждении
кандидатур,
См. Закон Белгородской области от 06.06.2002 года № 34 «О назначении представителей
общественности в квалификационной коллегии судей Белгородской области и досрочном
прекращении их полномочий» // Белгородские известия. 07.06.2002. № 84.
133
представляемых в квалификационную коллегию судей для рекомендации на
назначение мировым судьей того или иного участка.
Например, законами субъекта федерации мог бы предусматриваться такой
порядок как прямое участие представителей некоммерческих организаций (далее
- НКО), осуществляющих правозащитную деятельность на территории данного
района, в заседании квалификационной коллегии судей при рассмотрении
кандидатов на должность мировых судей данного района. Соответствующие
НКО должны извещаться квалификационной коллегией о дне и времени
заседания по вопросу рассмотрения кандидатур на должность мирового судьи для
обеспечения участия своего представителя в обсуждении данного вопроса.
Целесообразно предоставить этим представителям право задавать вопросы
кандидатам, высказывать свое мнение о возможности или невозможности их
рекомендации
с
приведением
соответствующих
аргументов,
подлежащих
обсуждению коллегией. Мнение представителей НКО должно быть предметом
обсуждения коллегии и учитываться ею при окончательном решении вопроса.
Роль представителя Президента как члена квалификационной коллегии
определяется тем, что полномочные представители Президента России в
федеральных округах осуществляют реализацию государственной кадровой
политики в органах судопроизводства. Будучи лицом, представляющим высшую
власть
государства
в
субъекте,
представитель
Президента
уполномочен
проследить за обоснованностью и законностью принятия того или иного решения
остальными членами квалификационной коллегии и выражает своё мнение
относительно
кандидатуры
на
должность
мирового
судьи.
Поскольку
представитель Президента назначается на должность и освобождается от нее
специальным указом Главы государства, очевидно, что ему должна быть отведена
важная роль в работе комиссии, если уж сам Президент не участвует в процедуре
назначения мировых судей. В этой связи обоснованным было бы создание некой
нормативной базы, регулирующей права и обязанности представителя Президента
как члена квалификационной коллегии судей субъекта РФ.
134
Таким образом, даже при наличии определенных сдерживающих факторов,
полный контроль процесса отбора кандидатов в судьи, в конечном итоге,
осуществляется судебной властью, и влияние на этот процесс представителей
общественности относительно невелико. Это в равной мере относится как к
отбору федеральных судей, так и мировых судей. Чтобы снизить уровень
внутрикорпоративной зависимости и поднять значимость проверки юридических
знаний кандидатов в судьи, мы полагаем необходимым на уровне Высшей
квалификационной коллегии судей разработать единые требования к экзаменам,
которые могут различаться для федеральных судей и для мировых судей по
содержанию. Названные требования к экзаменам должны включать в качестве
обязательных элементов экзамена, единых для всех регионов: 1) список вопросов,
2) набор задач для практического решения, 3) задания по письменной подготовке
судебного акта по заданным фактическим обстоятельствам гражданского,
уголовного или административного дела. Экзамен для мировых судей должен
включать вопросы, которые относятся к их компетенции, в том числе и
региональным
законодательством.
Такой
подход
будет
способствовать
установлению единых требований для отбора мировых судей, и снижать роль
субъективной оценки членов квалификационной коллегии судей в регионе.
Проблема
отбора
профессиональной
кандидатов,
подготовки,
имеющих
требует
наиболее
высокий
реформирования
и
уровень
системы
дополнительной профессиональной подготовки судей. Начиная с 2001 года,
постепенно
формируются
законодательные
нормы,
предусматривающие
профессиональную переподготовку судей206. Причем в 2001 году речь шла только
о
периодическом
повышении
квалификации,
которое
было
определено
законодателем сначала лишь как право судьи и только в 2008 году данная норма
206
В 2001 году Федеральным законом от 15.12.2001 № 169-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской
Федерации» в указанный Закон была введена ст. 20.1 «Поддержание уровня квалификации,
необходимого для осуществления полномочий судьи» // Собрание законодательства РФ.
17.12.2001. № 51. Ст. 4834.
135
была изменена и установлена соответствующая обязанность судьи207. И только с
2010 года в законодательстве появилось предписание о том, что впервые
назначенный судья проходит «профессиональную переподготовку», что в равной
мере касалось и судей федеральных судов (ч. 1 ст. 20.1), и мировых судей (ч. ч. 3,
4 ст. 20.1 Закона о статусе судей в ред. 2010 года208). В 2013 году была принята
новая редакция ст. 20.1 «Дополнительное профессиональное образование судей»
Закона о статусе судей209. Согласно ч. 1 этой статьи судья, впервые назначенный
на должность судьи, проходит обучение по программе профессиональной
переподготовки.
Из
этого
можно
сделать
вывод,
что,
во-первых,
профессиональная переподготовка является одной из форм дополнительного
профессионального образования
судей, во-вторых, что
профессиональная
переподготовка обязательна для всех вновь назначенных судей, следовательно,
для мировых судей она также обязательна.
Однако регулирование профессиональной переподготовки для впервые
назначенных судей федеральных судов и мировых судей в анализируемой статье
недостаточно последовательно. Для впервые назначенных судей федеральных
судов закон регламентирует, где, в какой срок, в каких формах и на каких
условиях осуществляется специальная программа именно профессиональной
переподготовки судьи, предназначенной для впервые назначенных судей (ч. ч. 1,
207
Федеральный закон от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О
противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст.
6229.
208
Федеральный закон от 01.07.2010 № 135-ФЗ «О внесении изменения в статью 20.1 Закона
Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 05.07.2010. № 27. Ст. 3419.
209
Федеральный закон от 02.07.2013 № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных
актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 08.07.2013. № 27. Ст. 3477; Федеральный закон от 12.03.2014 № 29-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О
Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 17.03.2014. № 11. Ст. 1094.
136
4 ст. 20.1 Закона о статусе судей). Согласно ч. 3 указанной статьи, применительно
к мировым судьям речь идет уже не о «профессиональной переподготовке», а,
вообще,
о
получении
дополнительного
профессионального
образования,
включающего и повышение квалификации мировыми судьями, порядок, сроки и
формы которых должны определяться законами субъектов РФ. В настоящее время
такое
дополнительное
профессиональное
образование
мировых
судей
осуществляют территориальные филиалы Российской академии правосудия.
Однако
такая
профессиональная
переподготовка
судьи
или
их
дополнительное профессиональное образование, будучи необходимыми, все же
не могут обеспечить эффективность самого отбора судей. Представляется более
логичным использование такой подготовки до того, как появляется вакансия и
начинается проверка и оформление документов кандидатов на должность судьи.
Такой путь подготовки выпускников юридических вузов именно к судейской
работе применяется в ряде стран Европы и это - проверенный зарубежный опыт
подготовки судей. Такая подготовка, занимающая в разных странах различное
время и осуществляемая по особым программам независимыми учебными
Центрами, проводится до выдвижения лица кандидатом на занятие вакансии
судьи210. Это обеспечивает отбор кандидатов только из лиц, специально
подготовленных
именно
к
судейской
работе,
что
позволяет
отбирать
действительно лучших и наиболее профессионально подготовленных кандидатов.
И в зарубежном опыте преобладает сначала профессиональная послевузовская
подготовка именно к должности судьи, а только после такой подготовки, с учетом
результатов этой подготовки производится отбор наиболее подготовленных и
достойных лиц для замещения вакантных должностей судей.
Введенная российским законодателем новелла, к сожалению, применяется
только в отношении уже назначенных судей, тогда как профессионально
значимые навыки и качества не всегда и не у всех обучающихся можно
210
Пейсиков В. Обучение судей: международный опыт и российские перспективы // Российская
юстиция. 2001. № 6. С. 59-61; Акимова Е.Я. Особенности правового регулирования
формирования судейского корпуса в Германии // Российский судья. 2011. № 11. С. 36-43.
137
сформировать. Организационно такую дополнительную подготовку для лиц,
желающих участвовать в отборе на должность судьи, целесообразно проводить до
их назначения еще и по финансовым соображениям. В настоящее время
финансирование дополнительного профессионального образования мировых
судей возложено на субъекты РФ. Мы полагаем более целесообразным
прохождение подобной подготовки включить в число требований к кандидатам на
должность мирового судьи, определив, какие учебные заведения и в каком объеме
могли бы осуществлять подобные программы подготовки, в том числе и на
платной основе за счет самих обучающихся. К участию в конкурсе на занятие
вакантной должности мирового судьи должны допускаться только лица, которые
помимо всех указанных в законе требований, еще и представили документ о
прохождении профессиональной переподготовки на должность судьи и о
результатах (оценках), полученных по ее завершению. И такой подход к отбору
кандидатов на занятие вакантных должностей мирового судьи должен стать
единым для всех субъектов РФ, тогда как учебные заведения, программы
подготовки, срок обучения и формы аттестации, формы и порядок оплаты могли
бы регулировать сами субъекты РФ.
Второй фактор, определяющий кадровый состав мировой юстиции,
составляет процедура назначения (избрания) мировых судей. Федеральный Закон
о мировых судьях предоставил субъектам РФ право самостоятельно определять
порядок назначения (избрания) на должность мировых судей. Это дает
возможность субъектам РФ самостоятельно подойти к разработке процедуры
назначения (избрания) мировых судей, и по возможности минимизировать
существующие риски внутрикорпоративной зависимости судей, оградить их от
зависимости от других ветвей власти. Хотя анализ региональных законов не
дает оснований для того, чтобы сделать вывод о том, что региональные власти
такой возможностью пользуются. Так, ни один из субъектов РФ не воспринял
выборный порядок формирования мировой юстиции, отдав предпочтение
назначению мировых судей.
138
Большинство региональных законов повторяет порядок назначения
кандидатов, предусмотренный для федеральных судей, и для назначения на
должность мирового судьи: представление о назначении мирового судьи при
положительном заключении квалификационной коллегии судей вносится
председателем республиканского, краевого, областного, городского, окружного
суда. Такие нормы содержатся в законах 55 из 85 субъектов РФ (например,
Алтайский, Приморский, Хабаровский края; Республики: Адыгея, Коми, Тува;
Архангельская, Ивановская, Костромская области; г. Москва; Ненецкий,
Чукотский автономные округа и др.). Такой подход отражает заинтересованность
судебной системы в назначении мировых судей и необходимости принимать
активное участие в этой процедуре. Но в субъектах федерации она может
дополняться рядом требований. В законах о мировых судьях других регионов в
обсуждении
кандидатур
вправе
участвовать
депутаты
региональных
законодательных органов. К таким регионам относятся, например, Костромская
область и Хабаровский край.
Так, Закон Хабаровского края211 содержит детальную регламентацию
процедуры обсуждения кандидатур на должности мировых судей в краевой Думе.
Статья 3 данного Закона устанавливает порядок внесения представления о
назначении кандидата на должность мирового судьи, которое осуществляется
председателем
Хабаровского
краевого
суда
по
итогам
рекомендации
квалификационной коллегии судей края. В статье 4 регламентирован порядок
подготовки материалов для назначения мировых судей к заседанию краевой
Думы, которая осуществляется постоянным комитетом Думы по законности и
социальной защите (далее – комитет). Председатель комитета либо его
заместитель предварительно обращается с предложением провести собеседование
с кандидатом на должность мирового судьи и ознакомиться с представленными
на
211
него
материалами
к
депутату,
избранному
по
соответствующему
См. Закон Хабаровского края от 27.05.2009 года № 244 (в ред. Закона от 25.0.2012 № 208) «О
мировых судьях в Хабаровском крае» // http://kraevoy.hbr.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&
id=37.20.10.2014.
139
одномандатному избирательному округу, или к депутату, избранному по единому
избирательному
округу,
поддерживающему
связь
с
избирателями
соответствующего муниципального района (муниципальных районов), городского
округа (городских округов), определенных постановлением Думы. В случае
наличия вакантного депутатского мандата или временного отсутствия депутата
(болезнь, отпуск и иные уважительные причины) собеседование с кандидатом на
должность
мирового
судьи
проводит
председатель
комитета
либо
его
заместитель. В случае, если квалификационной коллегией судей края на одну
вакантную должность рекомендовано два и более претендента, то депутат,
проводивший собеседование с кандидатами, претендующими на одну должность
мирового судьи, по результатам собеседования рекомендует комитету к
назначению не более одной из представленных кандидатур. Результаты
собеседования оформляются письменно, представляются в комитет не позднее
четырех календарных дней до дня проведения заседания комитета по данному
вопросу и приобщаются к материалам, указанным в частях 2 и 3 статьи 3
настоящего закона. Не позднее семи рабочих дней со дня поступления в Думу
документов, указанных в частях 2 и 3 статьи 3 настоящего закона, они
направляются депутатам, избранным по единому избирательному округу и
поддерживающим в соответствии с постановлением Думы связь с избирателями
соответствующего муниципального района (муниципальных районов), городского
округа (городских округов), на территорию которого (которых) распространяется
юрисдикция соответствующего мирового судьи. Указанные лица до дня
проведения заседания комитета по данному вопросу вправе представить свое
письменное мнение по кандидатуре (кандидатурам) на должность мирового
судьи, которое приобщается к материалам, указанным в частях 2 и 3 статьи 3
настоящего закона. Дума в течение шести месяцев со дня получения
представления председателя Хабаровского краевого суда рассматривает вопрос о
назначении кандидата на должность мирового судьи.
Статья 5 указанного Закона регламентирует предварительное рассмотрение
кандидатур на должности мировых судей Хабаровского края, осуществляемое
140
комитетом на его заседании. Так, на заседание комитета могут быть приглашены
кандидат на должность мирового судьи, председатель Хабаровского краевого
суда или его заместитель, представители Управления Судебного департамента
при Верховном Суде Российской Федерации в Хабаровском крае, представитель
органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством края, и другие
лица. Председатель комитета или его заместитель докладывает о поступившем в
Думу представлении председателя Хабаровского краевого суда, приложенных к
нему документах, проведенных мероприятиях по подготовке материалов для
назначения мировых судей и содержании полученных материалов. После доклада
председателя
комитета
или
его
заместителя
проводится
обсуждение
представленных кандидатур на должность мирового судьи, при необходимости
задаются
вопросы
приглашенным
лицам,
заслушивается
их
мнение.
Предварительное рассмотрение кандидатур на должности мировых судей может
быть отложено, в том числе неоднократно, для истребования необходимых
дополнительных документов и сведений и (или) приглашения лиц, участие
которых в заседании комитета признано необходимым. В случае, если в ходе
рассмотрения кандидатуры на должность мирового судьи будут установлены
ранее неизвестные обстоятельства, рассмотрение данной кандидатуры также
может быть отложено. В случае выявления комитетом нарушения требований к
кандидатам на должность мирового судьи, предусмотренных пунктами 1 и 5
статьи 4 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской
Федерации», комитет направляет соответствующие сообщения и необходимые
материалы в квалификационную коллегию судей края и председателю
Хабаровского краевого суда. По результатам предварительного рассмотрения
каждого кандидата на должность мирового судьи комитет принимает одно из
следующих решений: 1) рекомендовать Думе назначить представленную
кандидатуру на должность мирового судьи определенного судебного участка; 2)
рекомендовать Думе не назначать представленную кандидатуру на должность
мирового судьи определенного судебного участка. При невозможности принятия
решения комитет может перенести рассмотрение представленной кандидатуры на
141
должность мирового судьи определенного судебного участка. Решение комитета
по всем вопросам предварительного рассмотрения кандидатуры на должность
мирового судьи принимается большинством голосов от числа присутствующих на
заседании
членов
комитета.
При
принятии
решения
по
результатам
предварительного рассмотрения кандидатуры на должность мирового судьи член
комитета вправе изложить свое особое мнение в письменном виде, которое
отражается в протоколе заседания комитета или приобщается к нему. В случае,
если до заседания Думы, на которое вынесен вопрос о назначении на должность
мирового судьи, в Думу поступят документы и (или) информация, которые могут
повлиять на принятие решения о назначении кандидата на должность мирового
судьи, комитет вправе отменить или изменить свое решение по вновь
открывшимся обстоятельствам и (или) провести дополнительную подготовку
материалов для назначения мировых судей. Решение комитета по результатам
предварительного рассмотрения кандидатуры на должность мирового судьи
вносится
на
рассмотрение
Думы
в
установленном
порядке
и
носит
рекомендательный характер для депутатов Думы.
Порядок принятия решения о назначении на должность мирового судьи
Хабаровского
края
устанавливается
статей
6
рассматриваемого
Закона.
Заслуживает внимания норма, согласно которой в случае представления
нескольких кандидатур на должность мирового судьи голосование проводится по
каждому кандидату отдельно. Назначенным считается кандидат на должность
мирового судьи, набравший относительное большинство голосов, при условии,
если их достаточно для принятия решения о назначении кандидата на должность
мирового судьи. Если по итогам голосования ни один из кандидатов на должность
мирового судьи не набрал достаточного для принятия решения числа голосов, то
на окончательное голосование представляется кандидат на должность мирового
судьи, получивший наибольшее число голосов. Указанный кандидат на
должность мирового судьи считается назначенным, если за его назначение
142
проголосовало более половины от числа присутствующих на заседании Думы
депутатов212.
Таким образом, кандидат в мировые судьи получает одобрение от двух
ветвей региональной власти – судебной и законодательной. При этом следует
отметить, что согласование кандидатуры в рамках законодательной власти
призвано обеспечить не столько проверку юридических знаний кандидата, и даже
не те его качества, которые необходимы при работе мировым судьей, сколько
общечеловеческие качества и социальные навыки.
В ряде субъектов Федерации приняты законы, наделяющие правом
представления кандидатур на должности мировых судей высших должностных лиц
субъектов Российской Федерации или руководителей исполнительных органов
государственной власти. Законами Республик Башкортостан, Бурятия, Ингушетия и
Чеченской таким правом наделен Президент Республики. В Калининградской,
Московской, Нижегородской, Свердловской, Тверской, Тюменской областях право
представления кандидатур принадлежит Губернатору области. В Республиках
Дагестан, Калмыкия, Марий-Эл, Татарстан и Кабардино-Балкарской мировые судьи
назначаются
по
представлению
Президента
Республики,
основанному
на
представлении Председателя Верховного суда Республики.
Совместного представления Губернатора и Председателя суда субъекта
требуют законы 4-х субъектов РФ - Пермского края, Иркутской, Смоленской,
Челябинской
областей.
В
Липецкой
области
предусмотрено
совместное
представление Главы администрации и Председателя суда субъекта РФ. В
Новосибирской
области
требуется
совместное
представление
Областного
исполнительного органа государственной власти и Председателя суда субъекта. В
Республике Тыва необходимо представление Председателя Правительства
Республики. В Белгородской, Вологодской и Самарской областях мировые судьи
назначаются по представлению начальника Управления Судебного Департамента
области, а в Воронежской области – по совместному представлению Управления
Судебного Департамента области и Председателя областного суда. В
212
См. вышеуказанный Закон Хабаровского края.
143
некоторых субъектах РФ кандидатуры мировых судей требуют согласования с
председателями соответствующих районных (городских) судов, представительных
органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований
(Ивановская область), или одновременно с начальником Управления Судебного
Департамента и начальником Управления мировой юстиции (Брянская область).
Нам представляется, что участие высших должностных лиц субъектов
Российской
Федерации
или
руководителей
исполнительных
органов
государственной власти в действительности не решает ни первой, ни второй из
названных выше задач. С одной стороны, нельзя возлагать на высших должностных
лиц субъектов Российской Федерации или руководителей исполнительных органов
государственной власти обязанности быть компетентными юристами, способными
проверить квалификацию кандидата на должность мирового судьи. С другой
стороны, их нельзя назвать представителями общественности, которые могут от
лица общества, а не государства, осуществлять контроль за отбором кандидатов.
Участие руководителей различный ведомств также представляются чрезмерными и
необоснованными, поскольку ни начальник Судебного департамента субъекта
Федерации, ни начальник Управления мировой юстиции, ни председатель
соответствующего районного (городского) суда не участвуют непосредственно в
проверке профессиональной квалификации кандидата или его морально-этических
качеств. Более того, участие в отборе представителей управления Судебного
Департамента не соответствует как нормам Закона «О статусе судей в Российской
Федерации», так и Закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде
Российской Федерации», который не наделяет органы Судебного департамента в
регионах такими полномочиями.
В практике сложился и еще один вид общественного контроля за отбором и
назначением мировых судей: участие в процедуре отбора кандидатур мировых судей
представителей органов местного самоуправления, как представительных, так и
исполнительных. Например, согласно закону Московской области Совет депутатов
муниципального района (городского округа) соответствующего района совместно с
Комиссией по рассмотрению кандидатур на должности мировых судей при
144
Губернаторе дает свои рекомендации. Закон Липецкой области содержит
аналогичную норму, согласно которой органы местного самоуправления вправе
высказать свое мнение по представленной кандидатуре на должность мирового
судьи на сессии областного Совета депутатов.
Однако такой опыт вступает в определенное противоречие с федеральным
законодательством. На это обратил внимание Верховный Суд РФ в определении
от 26 мая 2004 года, которым без изменения оставлено решение Алтайского
краевого суда от 24 февраля 2004 года по заявлению прокурора края о признании
недействующей нормы краевого закона, определяющей обязанность согласовывать
кандидата на должность мирового судьи с органами местного самоуправления.
Верховный Суд РФ указал: «На квалификационные коллегии судей возложена
обязанность давать заключение о рекомендации на должность судей, в том
числе мировых (ст. 19 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации»),
и
в
состав
данных
коллегий
входят
представители
общественности. При таком положении суд правильно сделал вывод о том, что
участие
органов местного
самоуправления
в
наделении
мировых
судей
полномочиями, а именно об обязанности согласования кандидатуры на должность
мирового
судьи
с
органами
местного
самоуправления,
противоречит
действующему федеральному законодательству»213. Вместе с тем, в этом решении
речь
идет
о
неправомерности
установления
обязанности
согласовывать
кандидатуру мирового судьи с органами местного самоуправления. Если закон
субъекта Российской Федерации будет предусматривать право представителей
местного самоуправления участвовать в заседании квалификационной коллегии
судей, будучи приглашенными этой коллегией на заседание, посвященное
рассмотрению кандидатур на должности мировых судей, то сам факт участия
представителей
органов
местного
самоуправления
в
таком
обсуждении,
представляется не противоречащим закону.
213
Справка о проблемах организации и деятельности мировой юстиции в Российской
Федерации // Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 21 марта 2005 года. С. 20.
145
Необходимость согласовывать кандидатов в мировые судьи с депутатами
законодательных органов субъектов Федерации, руководителями исполнительных
органов субъектов Федерации, как и с главами субъектов Федерации, ставит
вопрос о соблюдении принципа независимости судебной власти. На наш взгляд,
при рассмотрении различных подходов к согласованию кандидатур мировых
судей с различными ветвями региональной и муниципальной власти, следует
разделять предварительное представление и обсуждение кандидатов в органах
представительной власти, когда кандидат должен выступить перед группой
депутатов и «произвести на них впечатление», и согласование кандидатур с
руководителями или представителями исполнительной ветви власти, когда
происходит заочное обсуждение кандидата. В первом случае, как мы уже
указывали, депутаты законодательного органа региона или представительного
органа местного самоуправления могут принимать коллективное решение,
основанное на «впечатлении», произведенном кандидатом, и руководствуясь в
большей мере общесоциальными установками. Во втором случае оценить
обоснованность принятого решения о выборе и рекомендации кандидата
руководителем или представителем органов исполнительной власти практически
невозможно, что создает впечатление произвольности принятия таких решений.
При
этом
сама
по
себе
прерогатива
назначать,
то
есть
формально
санкционировать решение о назначении мирового судьи, может принадлежать и
органам исполнительной власти, и органам законодательной власти.
На наш взгляд, при определении порядка согласования кандидатур мировых
судей и порядка их назначения региональные власти должны руководствоваться
принципом разделения властей (ст.10 Конституции РФ), который может быть
реализован следующим образом: 1) представители судебной власти осуществляют
отбор кандидатов в мировые судьи посредством: а) квалификационного экзамена,
б) рекомендаций квалификационной коллегии судей, к участию в заседании
которой целесообразно привлечение и представителей местных НКО, и в)
представления председателя суда субъекта федерации; 2) представители
законодательной
власти
при
участии
представителей
органов
местного
146
самоуправления вправе приглашать и обсуждать лично представившегося
кандидата в мировые судьи, после чего рекомендовать наиболее понравившегося
кандидата к назначению; 3) руководителям органов исполнительной власти
субъекта федерации может быть предоставлено право только формально
назначать мировых судей на основании рекомендаций и представления
руководителей судебных органов или рекомендаций законодательного органа.
Интересным примером регламентации участия законодательной власти в
регионе в отборе и назначении мировых судей является Закон г. СанктПетербурга. В законе о мировых судьях сказано следующее: «Кандидат на
должность мирового судьи, успешно сдавший квалификационный экзамен,
получивший
рекомендацию
квалификационной
коллегии
судей
Санкт-
Петербурга, представляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга к
назначению
на
должность
Законодательного
Собрания
в
порядке,
установленном
Санкт-Петербурга»214.
постановлением
Процедура
назначения
мировых судей в этом субъекте действительно уникальна для современного
законодательства, так как сам гражданин «вправе подать в Собрание
представление
к
назначению
его
на
должность
мирового
судьи
в
соответствующем судебном участке»215. Поступившие в Собрание представления
и документы, направляются председателем Собрания в постоянную комиссию по
вопросам правопорядка и законности Собрания, которая, в свою очередь,
направляет их в юридическое управление Аппарата Собрания для получения на
них заключения и в Квалификационную коллегию судей Санкт-Петербурга. По
вопросу о назначении на должность мирового судьи по каждому судебному
участку отдельно проводится тайное электронное голосование в день обсуждения
кандидатур. При этом назначенным на должность мирового судьи считается
кандидат, получивший при голосовании наибольшее число голосов по
214
Закон города Санкт-Петербурга от 24.10.2000 № 552-64 «О мировых судьях города СанктПетербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 28.12.2000. № 12. Стр.
20.
215
Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 13.12.2000 № 696 «О
порядке назначения на должность мирового судьи Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские
ведомости. 22.12.2000. № 234.
147
отношению к другим кандидатам, но более половины голосов от числа избранных
депутатов Собрания. Если вследствие равенства голосов, полученных двумя и
более кандидатами на должность мирового судьи, оказывается невозможным
замещение вакантной должности, Собрание принимает решение о проведении
второго тура голосования. В случае, если по результатам тайного голосования ни
один из кандидатов на должность мирового судьи не получит более половины
голосов от числа избранных депутатов Собрания, то все представленные
кандидатуры считаются отклоненными216.
Еще один аспект, который стоит принимать внимание при рассмотрении
процедуры назначения мировых судей - участие граждан, общественных
объединений и правозащитных организаций в процедуре отбора и назначения
мировых судей. Такое участие упоминается только в Законе Калужской области217.
С нашей точки зрения, участие граждан, их общественных объединений и
правозащитных организаций должно, безусловно, приветствоваться. Хотя, в
данном случае, профессиональные качества кандидата в мировые судьи, вероятно,
должны оцениваться приоритетнее, по сравнению с его популярностью. Кроме
того, участие граждан должно быть, с одной стороны, регламентировано, с другой
стороны, транспарентно (открыто). Но пока ни один из законодательных актов
регионов не регулирует участие граждан должным образом, чтобы быть
эффективным. Прямое участие граждан в формировании мировой юстиции путем
выборов мировых судей ни в одном из субъектов Российской Федерации пока
также не предусмотрено, хотя федеральное законодательство такую возможность
предусматривает.
Нет практического смысла в том, чтобы пытаться подстроить все субъекты
под какую-то единую модель, определяющую данную процедуру. Различия могут
состоять в процессуальных моментах, но основополагающим должен быть
принцип обеспечения и сохранения независимости судей. Это можно обеспечить,
216
См. п. 18 указанного Постановления.
См. Закон Калужской области от 27.06.2000 года № 33-ОЗ «О мировых судьях Калужской
области» // Весть. 29.06.2000. № 143.
217
148
в том числе и более серьезным и обдуманным подходом к выбору субъектов,
составляющих ступени (этапы) прохождения процедуры назначения мировых
судей. Это не только члены квалификационной коллегии, но и лица, которым
региональные законы предоставляют полномочия по согласованию кандидатур на
должности мировых судей, а также саму процедуру их обсуждения и
согласования. В одном субъекте может успешно действовать процедура
согласования кандидатуры председателем соответствующего суда с мнением
граждан и общественных правозащитных организаций218, в другом – достаточно
будет представления кандидатуры мирового судьи к назначению единолично
председателем соответствующего суда или это может быть иной порядок,
наиболее адекватный условиям, существующим в данном субъекте Российской
Федерации. В то же время, наиболее сбалансированной будет такая процедура,
которая, как мы указывали выше, сможет предусмотреть разграничение функций
в процедуре назначения для различных ветвей власти.
218
Для этого многим региональным законодателям, как уже было проанализировано ранее,
необходимо внести соответствующие изменения в законы о мировых судьях.
149
ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОГО,
ФИНАНСОВОГО И ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МИРОВЫХ СУДЕЙ
§1. Судебные участки мировых судей
Эффективность доступа к правосудию напрямую зависит от организации
деятельности самих мировых судей, от того как именно сформировано и
реализуется организационное обеспечение деятельности мировых судей, помогает
ли оно мировым судьям быстро и качественно разрешать подсудные им правовые
споры и удовлетворяет ли потребностям населения в доступе к правосудию по
незначительным правовым спорам.
С нашей точки зрения, можно выделить три основных аспекта, которые
существенным образом влияют на эффективность организации и доступность
мировой юстиции:1) определение границ судебных участков мировых судей,
расположение «офисов» мировых судей и обеспечение их доступности для
населения, 2) финансирование и техническое обеспечение участков мировых
судей,
3)
формирование
и
финансирование
аппарата
мировых
судей.
Эффективность организации мировой юстиции и ее доступность для населения
напрямую связана с тем, как практически решаются указанные вопросы в регионах.
Рассматривая перечисленные вопросы, мы хотели бы сначала обратить
внимание на использование термина «судебный участок мирового судьи». Статья
4 Закона о мировых судьях посвящена «судебным участкам». Первоначально она
ограничивала компетенцию мирового судьи пределами исключительно судебного
участка.
После
изменений
2013
года
компетенция
мирового
судьи
осуществляется также на судебных участках, но его деятельность распространена
150
теперь на весь судебный район219. Кроме этого вопроса статья 4 Закона о мировых
судьях определяет численность населения, из расчета которой должен создаваться
судебный участок, а также устанавливает порядок создания и упразднения
судебного участка. При этом закон никак не регламентирует определение
местонахождения самого мирового судьи, точнее его офиса.
Поэтому при употреблении термина «судебный участок мирового судьи» не
в контексте компетенции мирового судьи, а в его организационном значении, мы
вынуждены учитывать два значения этого термина: определение границ каждого
из мировых участков и место расположения «офиса» самого мирового судьи. Такой
двойной смысл термина «судебный участок мирового судьи» напрямую влияет на
решение вопроса доступности мировой юстиции. От этого зависит понимание
населением, к кому можно обращаться по поводу возникшего правового спора и
где находится тот мировой судья, который обязан принять и рассмотреть
возникшее дело. И в этом смысле доступность мировой юстиции, во-первых,
определяется тем, насколько четко и понятно в законодательстве субъекта
федерации определены границы судебных участков мировых судей, чтобы
каждый гражданин без особого труда мог обратиться именно к тому мировому
судье, к территориальной подсудности которого отнесено его дело. Во-вторых,
доступность мировой юстиции напрямую определяется местом расположения
«офиса» мирового судьи, то есть его транспортной доступностью для населения.
Но при этом офисы мировых судей нередко располагаются вне территории их
судебных участков, и пока практика не выработала единого подхода по вопросу
места расположения офиса мирового судьи.
Рассмотрим,
какие
именно
подходы
уже
выработаны
в практике
определения границ судебных участков мировых судей и расположения их
офисов. Границы участков мировых судей определяются специальными законами
субъектов РФ. С нашей точки зрения, представляется очень важным предоставить
219
п. 1 ст. 4 Закона о мировых судьях в редакции Федерального закона от 04.03.2013 № 20-ФЗ, о
котором говорилось выше.
151
субъектам РФ больше свободы в формировании границ судебных участков,
которые должны быть определены не столько на основании количества населения,
сколько на основании совокупности факторов, которые мы более подробно
излагали выше. Определение территорий, входящих в судебный участок, может
быть осуществлено двумя способами: либо перечислением всех географических
объектов, находящихся на участке, либо определением географических границ220.
Следует отметить, что в подавляющем большинстве территории судебных
участков определены с достаточной точностью. Хотя точность описания границ не
может гарантировать возможность граждан самостоятельно сделать вывод о том, к
подсудности какого участка относится его/ее дело. Как следует из приведенных
ниже примеров, описание границ судебных участков мировых судей в городах не
вызывает особых трудностей. Можно привести несколько примеров описания
границ участков в пределах городских поселений.
Так, границы судебного участка № 7 Индустриального района города
Барнаула Алтайского края наряду с населенными пунктами проходят: «…по осевой
линии улицы Лазурной (нечетная сторона) до пересечения с городской чертой, по
границе городской черты до пересечения линии связи с юго-западной стороной
просеки, юго-западная сторона просеки до существующей теплотрассы, северовосточная
граница
Власихинская,
участка
восточная
совхоза
граница
«Декоративные
участка
культуры»,
многоотраслевого
улица
объединения
коммунального хозяйства, граница существующей застройки, северная и юговосточная кромки оврага, северная сторона существующих гаражей...»221.
При определении территории судебного участка № 23 Ленинского округа
города Иркутска указано, что он включает в себя «…Ново-Ленинское кладбище;
объездную дорогу в Ново-Ленино, от Ново-Ленинского кладбища до остановки
«Садоводство машиностроитель». Автогаражные кооперативы: «Спутник»; «Союз220
Александров С.В., Бурдина Е.В. Проблемы формирования судебных участков и доступ к суду
// Мировой судья. 2007. № 9. С. 2-5.
221
Закон Алтайского края от 11.02.2008 № 20-ЗС «О создании судебных участков и должностей
мировых судей в Алтайском крае» // Сборник законодательства Алтайского края. 2008. № 142.
Часть 1. С. 97.
152
107»; «Пласт»; АГК-1, 5, 17, 22, 26, 35, 48, 165, 201, 255. Садоводства: «Водник»;
«Локомотив»; «им. 6-й Пятилетки»; «Родина»; «Спутник» ...»222.
Удачно, на наш взгляд, описаны, например, границы судебного участка №
110 города Черемхово Иркутской области: «…Территория земель железной дороги:
от станции Жаргон до путепровода по ул. Некрасова (5056 км), путепровод 5056
км; территория, включающая лесные массивы, парки, скверы, озера и водоемы,
поля, терриконы и иные земли, прилегающие к районам: Дзержинского,
Заводскому, Маяковскому, Северо-западной части города, западной части
центрального района, района мясокомбината, ст. Жаргон, Поздняковой Заимки,
городское кладбище…»223.
Другой способ описания границ судебного участка заключается в
определении его географических границ. К примеру, судебный участок № 4
Западного округа города Белгорода включает в себя территорию: «…от
перекрёстка проспект Славы - проспект Б. Хмельницкого по оси проспекта Б.
Хмельницкого до пересечения с железнодорожным полотном Белгород - Готня и
далее по оси железнодорожного полотна Белгород - Готня до границы г. Белгорода,
включая районы Красное и Болховец…»224.
Приведенные примеры свидетельствуют, что оба подхода могут быть
эффективно использованы в городской черте. Описание границ судебных участков
мировых судей вне городских поселений может быть достаточно точным, но при
этом быть абсолютно недоступным для граждан, которые не имеют специального
географического образования.
Примером географического подхода к определению границ судебного
участка мирового судьи может быть описание границ судебного участка № 2
222
Приложение к Закону Иркутской области от 26.03.2001 № 16-оз «Об утверждении схемы и
границ судебных участков мировых судей Иркутской области» // СПС «Консультант Плюс».
223
Там же.
224
Закон Белгородской области от 13.03.2000 № 93 «О создании судебных участков и
должностей мировых судей Белгородской области» // Белгородские известия. 22.03.2000. № 44.
153
Баргузинского района Республики Бурятия225: «Северная граница проходит от
устья р. Шумилиха, по административной границе Баргузинского района, вдоль
границы с Забайкальским государственным природным национальным парком, на
юго-восток до высотных отметок 1889,0, 2006,0. От высотной отметки 2006,0
проходит на запад до высотной отметки 2183,6, поворачивает на юго-восток,
проходит по высотным отметкам 2244,8, 2343,6, огибает Черемшанные озера и
доходит до высотной отметки 2507,0 Баргузинского хребта в районе истока р.
Мухубулук. Восточная граница проходит на юго-запад по восточной границе
Забайкальского
государственного
природного
национального
парка,
по
Баргузинскому хребту до границы муниципального образования «Адамовское». По
границе муниципального образования «Адамовское» проходит на юг от точки 2 до
точки 3 (с северной точки квартала № 7) на юг, пересекая автодорогу Улан-Удэ Баргузин - Курумкан, квартала № 14, 23, 26, 38 до р. Баргузин; до точки 4 на
северо-восток по р. Баргузин (северная точка квартала № 70); до точки 5 на юговосток квартала № 70, 71, 72, 73, 78, 81, 82, 83, 92, 103, 104, 119, 135, 136, 155, 178,
204, 203, 229, 253 Усть-Баргузинского лесхоза до ГСД. От ГСД проходит на юг по
высотным отметкам 810,5, 875,2, до высотной отметки 1514,8 в районе истоков рек
Средняя Малая Гусиха и Ближний Уголон.
Южная граница проходит на юго-запад по административной границе
Баргузинского района, по Голондинскому хребту, высотные отметки 1448,0,
1558,8, 1493,4, 1484,0, 1484,8, 1445,6, 1453,4, 1510,7, 1184,0, 1287,0, 1409,2, 1195,3,
1174,0, 1179,8, 102,2, 119,4, 904,5, 902,7, 951,0, 961,0, 959,1, 827,0, 817,8, 696,0,
698,8, 601,0, 788,0 до высотной отметки 912,0 хребта Черная Грива. От высотной
отметки 912,0 хребта Черная Грива проходит на север по высотным отметкам
770,2, 688,3, 745,1, 842,3, 1306,0, 1093,6, 956,5, далее пересекает автодорогу УланУдэ - Баргузин - Курумкан и выходит на береговую линию оз. Байкал в 1800 м на
северо-восток от мыса Каткова. Западная граница начинается от береговой линии
225
Закон Республики Бурятия от 04.04.2000 № 360-II «Об общем количестве судебных
участков
и
числе
мировых
судей
в
Республике
Бурятия»
//
http://bur.msudrf.ru/modules.php?name=info_pages&rid=17. 20.10.2014.
154
оз. Байкал в 1800 м на северо-восток от мыса Каткова, проходит 25,5 км на северозапад по оз. Байкал, далее поворачивает на северо-восток, проходит 116,2 км по оз.
Байкал, огибая Баргузинский залив, полуостров Святой Нос, Ушканьи острова,
далее поворачивает на юго-восток, проходит 44,3 км до устья р. Шумилиха».
Такое подробное описание, безусловно, точно определяет границы самого
судебного участка мирового судьи. Но на основании такого описания ни граждане,
ни правоприменитель, не имеющие специальных географических знаний и не
знающие детально местность, не смогут определить подсудность дела мировому
судье, хотя в таких местах нередко возникают ситуации, которые подпадают под
юрисдикцию
мировых
судей
(браконьерство,
автодорожные
и
другие
транспортные происшествия с материальными претензиями, хищения, земельные и
иные споры).
С нашей точки зрения, при законодательном определении границ участка
мирового судьи следует учитывать несколько аспектов. Во-первых, любая
территория должна быть отнесена к конкретному судебному участку, чтобы
исключить наличие территорий, «свободных» от правосудия. Так, законы
субъектов должны четко определять границы судебных участков не только в
городских поселениях, которые разделены на улицы, и имеют наглядные и легко
идентифицируемые географические объекты, но и за пределами городских и
сельских поселений. Так, территории часто обширных садовых и дачных
товариществ, охотничьих и рыболовных хозяйств, лесных и проселочных дорог,
кладбищ, кооперативов и гаражных построек, прибрежных зон морей, других
водных объектов должны быть прямо указаны в законодательных актах при
определении границ судебных участков.
Во-вторых, информация о границах участка мирового судьи должна быть
доступной гражданам и должна быть понятно изложена, чтобы любой
гражданин мог определить, к какому именно мировому судье следует обращаться.
Современные средства картографирования позволяют создавать карты различных
территорий с высокой точностью, поэтому мы считаем, что каждый из
региональных законов, предусматривающий общее количество участков должен
155
включать не только детальное описание границ участков, которое было
продемонстрировано на приведенных выше примерах, но и приложения в виде
карт соответствующей местности. Особенно это актуально для судебных участков
мировых судей, которые расположены вне городских поселений и включают
обширные, часто малонаселенные территории. Такой «наглядный» подход
позволит избежать споров о подсудности между мировыми судьями, и обеспечит
большую доступность мировой юстиции для граждан.
Возвращаясь к терминологической неопределенности термина «судебный
участок мирового судьи», мы предлагаем этим термином называть именно
территорию, которая подсудная мировому судье, но не «офис» мирового судьи. С
нашей точки зрения, такой подход в большей мере отражает цели законодателей.
Вместе с тем, мы предлагаем ввести отдельный термин, который бы обозначал
«офис» мирового судьи. С нашей точки зрения наиболее подходящим термином
является – «кабинет мирового судьи». Этот термин отражает единоличность
полномочий мирового судьи в рамках его судебного участка, но также охватывает
его аппарат, который может состоять из нескольких сотрудников. Также этот
термин может охватывать совместное расположение кабинетов нескольких
мировых судей и использование одного аппарата сотрудников для всех кабинетов.
Основным вопросом расположения «кабинетов мировых судей» можно
назвать следующий: должен ли «кабинет мирового судьи» находится на
территории судебного участка этого мирового судьи или расположение кабинета
мирового судьи может не быть связано с территорией судебного участка, а может
выбираться по иному принципу. Изучение практики различных регионов
показывает, что этот вопрос решается по-разному.
Практически половина региональных законов (39 из 85) вообще не содержат
норм о месте расположения мирового судьи и его аппарата226. 21 из 85
226
См., например, Закон Калининградской области от 19.05.2000 № 202 «О порядке назначения
и деятельности мировых судей в Калининградской области» // Газета «Дмитрия Донского».
27.05.2000. № 38; Закон Ленинградской области от 06.07.2001 № 41-оз «О мировых судьях
Ленинградской области» // Вестник правительства Ленинградской области. 31.08.2001. № 9;
Закон Приморского края от 30.04.2002 № 215-КЗ «О мировых судьях в Приморском крае» //
156
региональных законов содержит нормы, согласно которым мировой судья и его
аппарат
размещаются
в
доступном
для
населения
судебного
участка
помещении,227 но нет обязательного указания на то, что мировые судьи должны
располагаться на территории судебных участков. Закон Республики Мордовия
расширяет данную норму и указывает, что речь должна идти о транспортной либо
пешеходной доступности, причем с оговоркой «до судебного участка и обратно в
течение рабочего дня»228. Законом Магаданской области установлено, что
мировой судья и его аппарат размещаются в специально оборудованном
помещении, расположенном на территории соответствующего судебного участка
в том же населенном пункте, что и федеральный районный суд229. В законе
Калужской области указано: «Мировой судья и аппарат мирового судьи
обеспечивается на судебном участке специально отведенными служебными
помещениями…»230. Только 7 субъектов из 85-ти устанавливают, что помещение
(здание) для размещения мирового судьи и его аппарата должно находиться на
территории соответствующего судебного участка231.
Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 27.08.2002. № 4; Закон Чукотского
автономного округа от 04.04.2000 № 24-ОЗ «О порядке назначения и деятельности мировых
судей в Чукотском автономном округе» // Ведомости. 18.05.2012.№ 19. Ст. 551; Закон
Республики Алтай от 10.11.2008 № 103-РЗ «О мировых судьях в Республике Алтай» //
http://vs.ralt.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id =7. 20.10.2014; Закон Забайкальского края
от 28.07.2014 № 1026-ЗЗК «О мировых судьях Забайкальского края и судебных участках в
Забайкальском крае» // интернет-портал Российской газеты // http://www.rg.ru. 20.10.2014; Закон
Хабаровского края от 27.05.2009 года № 244 «О мировых судьях в Хабаровском крае» // http://
kraevoy.hbr.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id=37.20.10.2014; Закон Амурской области от
28.03.2000 № 229-ОЗ «О мировых судьях в Амурской области» // Амурская правда. 07.04.2000.
№ 81-82 и др.
227
См., например, Закон Ставропольского края от 10.11.2000 № 58-кз «О порядке назначения и
деятельности мировых судей в Ставропольском крае» // Ставропольская правда. 22.11.2000. №
251. Ст. 22258; Закон Иркутской области от 15.11 2007 № 111-оз «О мировых судьях в
Иркутской области» // Ведомости ЗС Иркутской области. 20.11.2007. Т. 1. № 35 и др.
228
Закон Республики Мордовия от 17.04.2000 № 17-З «О порядке назначения и деятельности
мировых судей Республики Мордовия» // Известия Мордовии. 22.04.2000. № 75.
229
Закон Магаданской области от 04.05.2001 № 186-ОЗ «О мировых судьях в Магаданской
области» // Магаданская правда. 22.05.2001. № 75.
230
Закон Калужской области от 27.06.2000 № 33-ОЗ «О мировых судьях Калужской области» //
Весть. 29.06.2000. № 143.
231
См., например, Закон Республики Адыгея от 17.04.2000 № 17-З «О мировых судьях
Республики Адыгея» // Правовая система «Гарант»; Закон Красноярского края от 20.06.2006 №
19-4817 «О мировых судьях в Красноярском крае» // Справочная правовая система
«Консультант-Плюс»; Закон Магаданской области от 04.05.2001 № 186-ОЗ «О мировых судьях
157
Таким образом, можно выделить четыре основных подхода к расположению
кабинетов мировых судей: 1) в помещении на территории судебного участка; 2) в
помещениях на территории тех же населенных пунктов, где располагаются
федеральные районные суды; 3) исходя из транспортной доступности помещения
мирового судьи, при этом часто кабинеты нескольких мировых судей
располагаются в одном помещении, что способствует минимизации затрат на
аппарат мировых судей; 4) в зависимости от наличия подходящих помещений у
муниципальных властей, которые можно оборудовать для кабинетов мировых
судей.
Приведем несколько примеров расположения помещений мировых судей,
которые как раз отражают отсутствие какой-либо единой политики при
определении местоположения мирового судьи. Так, кабинет мирового судьи
судебного участка № 16 Советского района города Липецка на момент изучения
был расположен на ул. Космонавтов, которая не входит в границы указанного
судебного участка, более того, ул. Коммунальная, находящаяся в границах
данного судебного участка, расположена на другом конце города Липецка, что
затрудняло транспортную доступность граждан к мировому судье своего участка.
При таком расположении сложно говорить о каком-либо принципе определения
местоположения кабинета, скорее кабинет расположили, где пришлось, исходя из
возможностей муниципальных властей предоставить помещение.
В городе Абакан, столице Республики Хакасия с населением в 165 тысяч
человек, созданы 12 судебных участков мировых судей. При этом помещения
всех мировых судей размещаются в одном здании, тогда как территория города
Абакан составляет 112 кв. км. Очевидно, что только один мировой судья из 12
находится на территории своего судебного участка, хотя с учетом транспортной
доступности, возможно, такое расположение мировых судей за пределами их
судебных участков не препятствует доступу к правосудию населения, но явно
в Магаданской области» // Магаданская правда. 22.05.2001. № 75; Закон Ярославской области от
14.02 2001 № 5-з «О мировых судьях в Ярославской области» // Губернские вести. 17.02.2001.
№ 11 и др.
158
создает очереди в самом помещении. Такое расположение скорее иллюстрирует
желание минимизировать затраты на аппарат каждого мирового судьи, так как
при компактном расположении кабинетов всех мировых судей аппарат, который
их обслуживает, можно сократить.
Другой пример организации и расположения кабинетов мировых судей дает
Магаданская область. Так, кабинеты 7 мировых судей судебных участков
Магаданского района располагаются в городе Магадан, а остальные 4 судебных
участка – по одному в поселке Омсукчан Омсукчанского района, городе Сусуман
Сусуманского района, поселке Усть-Омчуг Тенькинского района и поселке
Ягодное Ягоднинского района Магаданской области, где располагаются
федеральные районные и городской суды. Такое расположение кабинетов
мировых судей на основании регионального закона, с одной стороны, создает
определенность в местоположении кабинетов мировых судей. Однако, учитывая
значительные территории каждого из перечисленных районов Магаданской
области, такое расположение кабинетов мирового судьи может создавать
серьезные трудности с доступностью суда для населения, особенно, для жителей
отдаленных населенных пунктов, которые могут находиться за сотни километров
от районного центра.
Изучение практики и нормативного регулирования показало, что чаще всего
кабинеты мировых судей располагаются в непосредственной близости к
федеральным районным и городским судам, и в той или иной степени это имеет
место практически во всех регионах. И лишь в 14-ти субъектах Российской
Федерации мировые судьи располагаются и осуществляют правосудие в
отдельных помещениях. Так организованы кабинеты мировых судей в городе
Москве; Вологодской, Магаданской, Мурманской, Сахалинской, Томской
областях; Ставропольском крае; Республиках Ингушетия, Калмыкия, Карелия;
Агинском Бурятском, Коми-Пермяцком, Таймырском и Эвенкийском автономных
округах232.
232
Справка о проблемах организации и деятельности мировой юстиции в Российской
Федерации // Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 21 марта 2005 года. С. 67-75.
159
На наш взгляд, при определении места расположения кабинета мирового
судьи следует руководствоваться в первую очередь доступностью кабинетов
мирового судьи для населения, проживающего на территории его судебного
участка. При этом, как мы уже указывали выше, сами по себе судебные участки
следует формировать с учетом того, расположены ли они в городской черте или за
ее пределами. Должен учитываться также уровень нагрузки на мировых судей,
наличие юридических лиц, производственных предприятий, учреждений и
организаций торговли и сферы обслуживания на обслуживаемой ими территории.
Для судебных участков мировых судей представляется целесообразным
расположить кабинеты, исходя из учета следующих факторов: 1) транспортная
доступность кабинета мирового судьи, 2) пригодность помещения, где
расположен кабинет мирового судьи, 3) экономичность расположения кабинета
мирового судьи. Мы полагаем, что соответствующие изменения целесообразно
внести в статью 4 Закона о мировых судьях, добавив часть 7 следующего
содержания:
«7. Кабинет мирового судьи должен быть открыт на территории
судебного участка, на который назначен (избран) данный мировой судья. В
исключительных случаях, обусловленных особым географическим положением и
уровнем населенности региона, кабинет может быть открыт за пределами
территории судебного участка мирового судьи с учетом транспортной
доступности для населения. При создании кабинета мирового судьи должны
быть обеспечены также пригодность помещения, где расположен кабинет
мирового судьи, экономичность расположения кабинета мирового судьи».
В зависимости от сочетания названных факторов в городских территориях
целесообразно использовать один из двух возможных типов расположения
кабинетов мировых судей: а) на территории самих судебных участков или б)
компактно расположив все кабинеты мировых судей в одном помещении, с
общим аппаратом, обслуживающим всех мировых судей. Следует отметить, что в
городских условиях транспортная доступность кабинетов мировых судей, как
правило, обеспечивается развитой системой городского транспорта, и поэтому
160
более значимыми становятся два других фактора: пригодность помещения, где
расположен кабинет мирового судьи, или все кабинеты мировых судей данной
городской
территории,
а
также
экономичность
расположения
кабинета
(кабинетов) мирового судьи.
Для судебных участков, расположенных вне городских поселений,
транспортная доступность становится основным и главным фактором, который
должен влиять на расположение кабинета мирового судьи. Как правило,
регулярное транспортное сообщение между населенными пунктами района
существует, прежде всего, с административными центрами районов, поэтому
целесообразно размещать кабинеты мирового судьи в соответствующих районных
центрах. При этом следует учитывать, есть ли транспортное сообщение с
соседними районными центрами, если территория судебного участка включает
несколько
районов
субъекта
федерации.
Кроме
того,
важное
значение
приобретает и такой фактор, как время в пути: следует учитывать, сколько
времени может занимать проезд от окраинных населенных пунктов до
административного центра района или из населенного пункта одного района
субъекта федерации в другой. При таком расположении кабинетов мирового
судьи целесообразным является создание «индивидуального» аппарата мирового
судьи для каждого кабинета мирового судьи.
При этом региональные власти должны в любом случае предоставлять
пригодное помещение для отправления функций правосудия мировым судьей.
Основная масса региональных законов содержит нормы, согласно которым
мировой судья и его аппарат должны размещаться в надлежащем для его
деятельности и доступном для населения судебного участка помещении (законы
Брянской, Калининградской, Ростовской и Тульской областей, Краснодарского и
Хабаровского краев, Республики Северная Осетия-Алания и др.). В законах
Московской и Рязанской областей, города Севастополя указано, кроме того, что
помещение должно соответствовать строительно-техническим, санитарным и
другим специальным нормам и правилам, которые не могут быть ниже норм,
предусмотренных для районных судов. Подобные положения есть и в законах
161
города Санкт-Петербург, Владимирской, Нижегородской, Саратовской областей и
др. Однако во многих субъектах РФ указанные нормы так и не нашли своего
полного отражения на практике.
Еще в 2006 году членами Президиума Совета судей РФ были подготовлены
предложения о целевом финансировании из федерального бюджета тех расходов,
которые связаны с приобретением и оборудованием зданий и помещений для
мировых судей, чтобы реализовать принцип доступа к правосудию населения.233
В 2007 году Советом судей РФ было указано на отсутствие значимых результатов
по решению проблемы размещения судебных участков мировых судей. В
половине субъектов Российской Федерации средняя площадь помещения,
занимаемого мировыми судьями и их аппаратами, составляла менее 100
квадратных метров. На многих судебных участках мировых судей отсутствовали
залы судебных заседаний, конвойные помещения, архивы и комнаты для
хранения вещественных доказательств. Работники аппарата не были обеспечены
служебными кабинетами, не было комнат для прокуроров и адвокатов. Не были
решены вопросы охраны и технического укрепления зданий и помещений,
занимаемых мировыми судьями и их аппаратами234.
В Белгородской области в рамках развития областной целевой программы
«Развитие судебной системы Белгородской области» на 2008-2012 годы на
текущий ремонт зданий и помещений судебных участков было предусмотрено
финансирование в размере 12000 тыс. руб., на организацию приемных на
судебных участках - 168 тыс. руб., на закупку мебели и оборудования для
судебных участков – 2085 тыс. руб235.
233
Предложения членов Президиума Совета судей РФ к проекту федеральной целевой
программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы // СПС «КонсультантПлюс».
234
Постановление Совета судей РФ от 21.06.2007 № 179 «О выполнении Постановления Совета
судей Российской Федерации от 29 апреля 2005 № 131 «О мерах по совершенствованию
организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
235
Постановление правительства Белгородской области от 09.07.2007 № 152-пп «Об
утверждении областной целевой программы «Развитие судебной системы Белгородской
области» на 2008 - 2012 годы» // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области.
Июль 2007. № 109.
162
В общем, в Белгородской области за последние годы улучшилось качество
кадрового обеспечения мировых судей и сотрудников их аппаратов, укреплена
материально-техническая
база,
внедрена
система
безопасности
и
информационного обеспечения судебных участков мировых судей. В 80-ти
судебных участках функционируют Интернет-сайты, ПИ «АМИРС» ГАС
«Правосудие»,
12
помещений
мировых
судов
оборудованы
локально-
вычислительными сетями. Во всех судах области организованы приемные. В
Губкинском городском округе, муниципальных районах «Красненский район»,
«Красногвардейский район», «Корочанский район», «Грайворонский район»,
«Ивнянский район», «Шебекинский район и город Шебекино» произведен
текущий ремонт помещений мировых судов. Мировые судьи и сотрудники их
аппаратов получили необходимое оборудование, вычислительную и оргтехнику,
мебель. В судебных участках мировых судей области совершенствуется система
безопасности и охрана служебных помещений. В зданиях 17-ти офисов мировых
судей установлена охранно-пожарная сигнализация. Залы судебных заседаний в
офисах мирового судьи оборудованы в 3-х районах236.
Большинство субъектов РФ пошли по пути наделения полномочиями по
предоставлению служебных помещений мировым судьям соответствующего
органа местного самоуправления по согласованию с Управлением Судебного
департамента
в
регионе
(Брянская,
Нижегородская,
Тульская
области,
Хабаровский край, Республика Северная Осетия-Алания) либо Администрации
органа местного самоуправления (Владимирская, Воронежская, Липецкая,
Саратовская области, Краснодарский край, Республика Татарстан). Вместе с тем,
законы
города
Чукотского
Санкт-Петербург,
автономного
округа
Белгородской,
возложили
Смоленской
обязанность
областей
и
предоставления
помещений мировым судьям на Администрацию региона. В городах Москва и
236
Постановление Правительства Белгородской области от 28.10.2013 № 442-пп «Об
утверждении государственной программы Белгородской области «Обеспечение безопасности
жизнедеятельности населения и территорий Белгородской области на 2014 - 2020 годы» //
Официальный
сайт
Губернатора
и
Правительства
Белгородской
области
http://www.belregio№.ru. 08.11.2013.
163
Севастополь, в Ленинградской области и Ставропольском крае этими вопросами
занимается Правительство субъекта РФ. В Калининградской, Томской и
Ярославской областях – Администрация области по согласованию с Управлением
Судебного департамента. В Ростовской и Рязанской областях – Администрация
органа местного самоуправления по согласованию с Администрацией области. В
Курской области – Правительство области через Управление Судебного
департамента. Таким образом, на данный момент нельзя сказать, что существует
согласованный подход в регионах к тому, кто и в каком порядке должен выделять
помещения для кабинетов мировых судей и таким образом обеспечивать
организационно их деятельность и их доступность для населения.
В настоящее время нередко кабинеты нескольких мировых судей
располагаются компактно в одном помещении, чаще всего за пределами
территории их собственных судебных участков. Такое расположение кабинетов
мировых судей в одном месте часто приводит к отсутствию необходимого
количества залов судебных заседаний. Это, в свою очередь, приводит к
вынужденному рассмотрению дел не в зале судебного заседания, а в служебных
кабинетах судей. В результате создаются значительные неудобства для
участников процесса, не обеспечивается в должной мере гласность судебного
разбирательства, принижается авторитет судебной власти.
Но, вместе с тем, следует отметить и некоторые положительные примеры
улучшения тех помещений, где располагаются кабинеты мировых судей в
последнее время. Так, в республике Татарстан в 2014 году было отремонтировано
помещение, где располагаются четыре кабинета мировых судей участков №
1,3,5,6 города Зеленодольска Республики Татарстан. Изучение информации на
сайте Управления Судебного департамента Республики Татарстан позволяет
сделать вывод о том, каким именно должно быть помещение, где расположены
кабинеты мировых судей: «Ремонтные работы проведены в здании общей
площадью 727 квадратных метров. Судебные участки оборудованы всем
необходимым: кабинетами судей, просторными залами судебных заседаний,
архивными помещениями, помещением для приема пищи работниками аппаратов
164
мировых судей, а также помещениями для участников процессов, конвойным
помещением,
отдельным
залом
для
рассмотрения
дел
в
отношении
административных задержанных. В коридоре отремонтированного здания
установлен информационный стенд с образцами заявлений и другой необходимой
для населения информацией. Все кабинеты оборудованы новой мебелью и
компьютерной
техникой.
В
помещении
смонтирована
охранно-пожарная
сигнализация и тревожная сигнализация со сдачей на пульт охраны Министерства
внутренних дел по Республике Татарстан. Установлена система контроля доступа
и система видеонаблюдения. Вся компьютерная техника объединена локальной
сетью с возможностью пользования необходимым современным программным
обеспечением»237. Такой опыт позволяет показать, как должно быть организовано
помещение для мировых судей, дать определенный перечень тех помещений,
которые, как минимум, необходимы для нормальной работы мирового судьи:
- кабинет мирового судьи,
- зал судебного заседания мирового судьи,
- помещение канцелярии мирового судьи,
- помещение для хранения архива,
- зал ожидания для участников процесса и граждан,
- конвойные помещения,
- вспомогательные помещения для сотрудников аппарата мирового судьи.
Из приведенного описания становится ясным, что следует понимать под
«пригодностью» помещения для мирового судьи: помещение для мирового судьи
должно быть в достаточной мере просторным, чтобы обеспечить нормальные
условия работы самого мирового судьи, его аппарата, а также нормальные
условия для участников процессов у мирового судьи. Такое помещение должно
быть рационально организовано и зонировано, чтобы обеспечить независимость
судей от постороннего вмешательства, а также безопасность для участников
237
См. Сайт Управления судебного департамента
http://usd.tatarstan.ru/rus/index.htm/news/315484.htm. 20.10.2014.
Республики
Татарстан
//
165
судопроизводства,
сохранность
архивов,
документации,
возможность
эффективного делопроизводства мирового судьи.
Безусловно, совместное расположение кабинетов нескольких мировых
судей позволяет использовать помещения более эффективно, например, работу 4х мировых судей в таких условиях может обеспечивать одна канцелярия, архив
может быть также размещен в одном помещении, и может быть оборудовано одно
конвойное помещение. При этом работа судьи на территории своего судебного
участка также должна быть обеспечена на должном уровне.
На наш взгляд, в статью 4 Закона о мировых судьях также должна быть
внесена часть 8: «Пригодным для деятельности мирового судьи считается
помещение, достаточное для размещения в нем кабинета мирового судьи, зала
судебных заседаний мирового судьи, канцелярии и архива мирового судьи, а
также конвойного помещения, зала ожидания для участников судебного
процесса, вспомогательных помещений для сотрудников аппарата мирового
судьи,
оборудованное
в
соответствии
с
современными
требованиями
судопроизводства».
Законодательное закрепление требований к помещениям мирового судьи
позволит органам исполнительной власти в субъектах федерации с большей
тщательностью подходить к выделению помещений мировым судьям. Оно также
позволит обеспечить единообразие кабинетов мирового судьи по всей стране, что
дополнительно
будет
служить
организационной
гарантией
единообразия
судебной практики.
Вместе с тем, следует учитывать, что в современных условиях пригодность
помещений для отправления правосудия предполагает значительно более
широкий перечень требований не только к самому помещению, но еще и к его
техническому обеспечению и оснащению. К числу основных компонентов,
обеспечивающих эффективность отправления правосудия мировыми судьями в
современных условиях, следует отнести, прежде всего, информационное
обеспечение. Во-первых, современное эффективное отправление правосудия
мировыми судьями не может быть осуществлено без надлежащего правового
166
справочно-поискового информационного обеспечения и соответственно доступа к
таким электронным справочно-поисковым системам (СПС) как «Консультант
Плюс», «Гарант» и т.п.
Во-вторых, необходимо внедрение и развитие технологий электронного
делопроизводства в судах, которое способствует повышению эффективности
деятельности судебной системы в целом238. Для возможности использования
электронного делопроизводства и доступности электронных СПС кабинет
каждого мирового судьи должен быть оборудован компьютером и иной
необходимой оргтехникой. Каждый мировой судья должен быть подключен к
системе электронного правосудия, которая бы позволяла использовать правовые
базы нормативных документов, правовые базы судебных решений судов субъекта
федерации и Верховного Суда РФ, пользоваться образцами процессуальных
документов. В настоящее время большинство районных судов и мировых судей
уже подключены к системе ГАС-Правосудие, но она не отвечает современным
требованиям эффективной базы данных, так как не имеет специальных поисковых
средств, необходимых для работы мирового судьи239.
В-третьих, в целях обеспечения безопасности мировых судей помещения
должны быть оборудованы охранно-пожарной сигнализацией и тревожной
сигнализацией со сдачей на пульт охраны в соответствующие органы внутренних
дел по субъекту федерации.
В-четвертых, целесообразным является установка видеонаблюдения в
помещениях мировых судей, за исключением кабинетов судей, которые
одновременно являются, как правило, совещательными комнатами, так как
видеонаблюдение за судьей в совещательной комнате прямо противоречит
принципу тайны совещательной комнаты.
238
Прокудина Л.А. Вопросы оптимизации делопроизводства в судах // Совершенствование
национальных средств защиты права на справедливое судебное разбирательство в Российской
Федерации. - М.: Радуница, 2012. С. 113-144.
239
Стандарты справедливого правосудия / Под ред. Морщаковой Т.Г. - М.: «Мысль», 2012. С.
544.
167
В-пятых, в канцелярии, залах ожидания, коридорах помещений мировых
судей должны быть размещены информационные стенды с образцами заявлений
и другой необходимой для населения информацией. Следует отметить, что такие
стенды могут быть как традиционными, то есть с бумажной информацией, так и
электронными.
Преимущество
электронных
информационных
стендов
заключается в том, что имеется возможность разместить как можно больше
информации о деятельности мирового судьи, при этом такой стенд занимает
небольшое место в помещении мирового судьи.
К сожалению, подавляющее большинство помещений, где расположены
кабинеты мировых судей, пока еще не соответствуют названным выше
стандартам. Следует отметить, что одной из целей федеральной целевой
программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы была система
мероприятий, связанная с достижением открытости и прозрачности правосудия,
повышению эффективности и качества рассмотрения дел, созданию необходимых
условий для осуществления правосудия, обеспечению доступности правосудия,
обеспечению независимости судей и повышению уровня исполнения судебных
решений. При реализации этой программы была качественно улучшена система
информатизации и открытости федеральных судов240. В настоящее время
реализуется федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России
на 2013-2020 годы», целями которой также является обеспечение открытости и
доступности правосудия и создание необходимых условий для осуществления
правосудия. Хотя мировая юстиция не названа как отдельная целевая группа для
федеральной целевой программы, мы полагаем, что ее потребности должны быть
учтены для создания более эффективной системы правосудия в целом. Мы
полагаем, что мировая юстиция должна стать отдельной целевой группой для
последующих федеральных целевых программ, если в рамках реализации
240
Стандарты справедливого правосудия / Под ред. Морщаковой Т.Г. - М.: «Мысль», 2012. С.
540-545.
168
текущей не будет создана достаточная база для эффективной работы мировой
юстиции.
Подводя итог, стоит еще раз обратить внимание на то, что термин
«судебный участок мирового судьи» в настоящее время имеет двойное значение,
и
обозначает
как
территорию,
на
которой
осуществляет
юрисдикцию
определенный, назначенный (избранный) на эту территорию мировой судья, так и
«офис мирового судьи». Поэтому мы предлагаем законодательно закрепить
разницу терминов «судебный участок мирового судьи» и «кабинет мирового
судьи». Это позволит более четко регламентировать место расположения
«кабинета мирового судьи» по отношению к территории его «судебного участка»,
исходя из основного принципа транспортной доступности «кабинета мирового
судьи» для населения его судебного участка. Разграничение этих терминов
позволит и более четко применять новые полномочия председателя районного
суда по возможной передаче дел из территориальной подсудности одного
судебного участка на другой в пределах судебного района (ч. 6 ст. 4 Закона о
мировых судьях).
Более того, целесообразно также на законодательном уровне закрепить ряд
требований к помещениям, предоставляемым для кабинетов мировых судей.
Названые требования должны включать как требования к размеру и типам
помещений, так и требования, связанные с минимально необходимой в
современных
условиях
технической
оснащенностью
этих
помещений
информационными технологиями и системами безопасности.
§2. Организационное обеспечение деятельности мировых судей
Хотелось бы отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона
«О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»241
241
Федеральный закон от 08.01.1998 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О Судебном департаменте
при Верховном Суде Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 12.01.1998. №
2. Ст. 223.
169
(далее – Закона о Судебном департаменте) под организационным обеспечением
деятельности
судов
понимаются
мероприятия
кадрового,
финансового,
материально-технического и иного характера, направленные на создание
условий для полного и независимого осуществления правосудия. Таким образом,
указанное положение законодательства определяет термин «организационное
обеспечение» как наиболее широкий, охватывающий все аспекты обеспечения,
включая финансирование, создание материально-технической базы, систем
безопасности, информационных систем, подбор
кадров и т.д. Развитие
информационных технологий привело к включению в общее содержание
«организационного обеспечения деятельности судов» еще и полномочий по
«формированию единого информационного пространства федеральных судов и
мировых
судей».
Это
полномочие
Судебного
департамента
охватывает
деятельность Судебного департамента по: а) осуществлению мероприятий «по
созданию совокупности баз данных и банков данных, разработке единых
технологий их ведения и использования, созданию информационных систем и
использованию
информационно-телекоммуникационных
сетей,
функционирующих на основе единых принципов и общих правил» для всех
федеральных
судов;
б)
осуществлению
мероприятий
«по
включению
информационных ресурсов мировых судей в объединенные базы данных и банки
данных, установлению единых технических требований к функционированию
информационных
систем
и
использованию
информационно-
телекоммуникационных сетей, функционирующих на основе единых принципов и
общих правил» для мировых судей (п. 3 ст. 1 Закона о Судебном департаменте в
редакции 2014 года242).
В связи с этим, нам представляется целесообразным уточнить редакцию
части 1 статьи 10 Закона о мировых судьях, указав в начале этой части отдельное
242
Федеральный закон от 12.03.2014 № 29-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской
Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
17.03.2014. № 11. Ст. 1094.
170
положение,
которое
бы
указывало
на
комплексный
характер
мер
по
организационному обеспечению и применительно к мировой юстиции: «Под
организационным обеспечением деятельности мировой юстиции понимаются
мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного
характера, направленные на создание условий для полного и независимого
осуществления правосудия на уровне мировой юстиции», оставив далее по тексту
закона. Мы считаем, что, несмотря на то, что такое положение будет отчасти
дублировать текст п. 2 ст. 1 Закона о Судебном департаменте, применительно к
организационному обеспечению мировой юстиции это будет способствовать
более четкому и единообразному пониманию как органами федеральной власти,
так и каждым субъектом Российской Федерации всей совокупности мер, которые
необходимо предпринимать, чтобы мировая юстиция эффективно осуществляла
правосудие.
В научной литературе справедливо отмечается, что до настоящего времени
содержание
терминов
«организационное
обеспечение»,
«материально-
техническое обеспечение», «финансирование» мировых судей определено и
разграничено недостаточно четко и не всегда является ясным.243 Поэтому нам
представляется важным выделить несколько отдельных аспектов при обсуждении
вопросов
финансирования,
материально-технического
и
организационного
обеспечения мировой юстиции. Прежде всего, остановимся на некоторых
проблемах финансирования.
Судебная система, составляющая организационную основу судебной
власти,
является
единственной
государственной
структурой,
порядок
финансирования которой в целях обеспечения ее независимости от других ветвей
власти определен непосредственно Конституцией РФ. Согласно ст. 124
Конституции РФ, ст. 33 Закона о судебной системе, ст. 1 Федерального закона «О
243
См: Павликов С.Г. Система судов субъектов Российской Федерации: конституционноправовое исследование: дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 219-259, 259-283; Павликов С.Г.,
Семейкина С.А. К вопросу об организации обеспечения деятельности мировых судей России //
Российская юстиция. 2011. № 2. С. 33-35.
171
Федерации»244
финансировании
судов
Российской
финансировании
судов)
финансирование
судов
(далее
–
производится
Закон
о
только
из
федерального бюджета и должно обеспечивать для любого суда, в том числе и
мирового судьи, возможность полного и независимого осуществления правосудия
в соответствии с федеральным законом.
Под
обеспечением
полного
осуществления
правосудия
понимается
выделение из федерального бюджета достаточных средств как для покрытия
издержек, связанных с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты
свидетелям, покрытие расходов на проведение экспертиз и другие судебные
издержки), так и для обеспечения нормального функционирования судов (оплата
аренды и содержания помещений, коммунальных услуг, почтовые издержки и
т.д.), а также обеспечение выплат заработной платы, иных выплат действующим
судьям, пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке245.
Независимое осуществление правосудия обеспечивается, среди прочего,
полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата суда,
присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации
предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот,
предоставлением судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона о
статусе судей и т.д246. При этом важной гарантией финансирования федеральных
судов и мировых судей является законодательно установленная норма, согласно
которой
уменьшение
размера
бюджетных
средств,
выделенных
на
финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или
подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5
процентов может осуществляться только с согласия Совета судей Российской
244
Федеральный Закон от 10.02.1999 № 30-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О финансировании судов
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 15.02.1999. № 7. Ст. 877. Изменения,
внесенные Федеральным законом от 12.03.2014 № 29-ФЗ, вступили в силу с 6 февраля 2014
года.
245
См. Комментарий к Федеральному Конституционному Закону «О судебной системе
Российской Федерации» / Под ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова // http://www.exjure.ru/law/news.php?newsid=447.20.10.2014
246
Там же.
172
Федерации; а более чем на 5 процентов - только с согласия Всероссийского съезда
судей Российской Федерации (ч. ч. 2, 3 ст. 2 Закона о финансировании судов).
Статья 3 Закона о финансировании судов определяет общий порядок и нормы
финансирования судов, в том числе и мировых судей, указывая, что в случае
невыполнения обязательств по финансированию судов общей юрисдикции,
указанные средства перечисляются в безакцептном порядке инкассовым
поручением Верховного суда РФ или Судебного департамента при Верховном
Суде РФ. Статья 10 Закона о мировых судьях, развивая названные принципы,
устанавливает два положения относительно финансирования мировых судей:
1) обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат,
предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным
обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы Судебного
департамента при Верховном Суде Российской Федерации;
2) материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей
осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта
Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего
субъекта Российской Федерации, но информационное обеспечение мировых
судей берет на себя Судебный департамент при Верховном Суде РФ.
И все же положения законодательства, касающиеся финансирования
мировых судей и их материально-технического обеспечения, нельзя назвать
бесспорными. Финансирование деятельности мировой юстиции и ее материальнотехнического обеспечения разделено на два уровня: а) федеральный уровень и б)
уровень субъектов федерации, что само по себе вызывает споры. Некоторые
считают, что устанавливая в федеральном законе обязанность субъектов РФ по
финансированию отдельных аспектов деятельности мировых судей, федеральные
органы власти тем самым вторгаются в сферу исключительного регулирования
субъекта РФ. Этот вопрос по запросам Правительства Мурманской области и
Законодательного собрания Челябинской области стал предметом рассмотрения в
Конституционном суде, и такое положение было признано им не нарушающим
173
Конституцию РФ247. Другие авторы полагают, что в целях обеспечения
независимости
мировых
судей
все
вопросы
финансирования
должны
осуществляться из единого федерального бюджета и именно в этом видят
«недвусмысленное требование» ст. 124 Конституции РФ о финансировании судов
только из федерального бюджета248.
Основной сложностью для эффективного организационного обеспечения
мировой юстиции действительно представляется финансирование деятельности
мировой юстиции из различных источников: одни расходы финансируются из
федерального бюджета, а другие из бюджета субъекта РФ. К бюджетным
обязательствам федерального уровня отнесены в основном расходы на мировых
судей и осуществление ими судопроизводства. Так, из статьи 10 Закона о
мировых судьях прямо следует, что обеспечение заработной платы мировых
судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными
законами, является расходным обязательством Российской Федерации и
осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном Суде
Российской
Федерации.
Это
законодательное
положение
также
было
подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации249, указавшим,
что «из федерального бюджета осуществляется финансирование деятельности
только самих мировых судей», тогда как «материально - техническое обеспечение
их деятельности возложено Федеральным законом «О мировых судьях в
Российской Федерации» на органы государственной власти субъектов Российской
Федерации».
Вместе с тем нельзя не отметить, что, начиная с 2004 года, законодатель
расширяет область обязательств федерального бюджета и включает в нее
247
Определение Конституционного Суда РФ от 04.10.2001 № 182-О «По запросам
Правительства Мурманской области и Законодательного собрания Челябинской области о
проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О
мировых судьях в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 2.
248
Пашин С.А. Становление правосудия. – М.: Р. Валент, 2011. С. 80.
249
п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 04.10.2001 № 182-О «По запросам
Правительства Мурманской области и Законодательного собрания Челябинской области о
проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О
мировых судьях в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 2.
174
некоторые новые аспекты финансирования деятельности мировой юстиции. Так в
силу ч. 4 ст. 10 Закона о мировых судьях в редакции от 30.11.2004 года 250,
«возмещение издержек, покрываемых за счет федерального бюджета, по делам,
рассматриваемым мировыми судьями, осуществляется через органы Судебного
департамента при Верховном Суде Российской Федерации». В 2011 году были
внесены изменения в ч. 3 ст. 10 Закона о мировых судьях, и теперь из средств
федерального
бюджета
обеспечиваются
и
«мероприятия
по
включению
информационных ресурсов мировых судей в объединенные базы данных и банки
данных, установление единых технических требований к функционированию
информационных
систем
и
использованию
информационно-
телекоммуникационных сетей, функционирующих на основе единых принципов и
общих правил»251.
С нашей точки зрения, финансирование расходов на содержание мировых
судей за счет средств федерального бюджета не является вынужденной или
временной мерой. Напротив, это следует признать и рассматривать как один из
важных способов обеспечения единства судебной системы РФ. Это оправдывает
достаточно сложный порядок изменения числа мировых судей в каждом из
субъектов федерации и необходимость фиксировать соответствующее количество
мировых судей и количество судебных участков в каждом субъекте РФ в
Федеральном законе «Об общем числе мировых судей и количестве судебных
участков в субъектах РФ». Этот закон может быть изменен только после
согласования с Верховным Судом РФ, о чем мы подробно писали в главе 2, в том
числе предлагая более оптимальный порядок формирования судебных участков и
определения количества мировых судей в субъекте федерации. И в данном случае
мы не можем не согласиться с позицией Д. Фомина, высказанной еще в 2003 году,
250
Введен Федеральным законом от 30.11.2004 № 144-ФЗ «О внесении изменения в статью 10
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 06.12.2004. № 49. Ст. 4843.
251
Федеральный закон от 18.07.2011 № 240-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.07.2011. №
30 (ч. 1). Ст. 4588.
175
что отнесение мировых судей к судам субъектов РФ по сути дела является,
скорее, номинальным252.
Но, как мы уже излагали свою позицию в главе первой, полагаем, что
мировые судьи, прежде всего, осуществляют функцию правосудия, они включены
в единую систему судов РФ, поэтому финансирование их содержания из
федерального бюджета обеспечивает большее единство судебной системы в
целом и большую независимость мирового судьи при осуществлении им
правосудия.
Достаточно интересным представляется положение статьи 10 Закона о
мировых судьях о том, что Судебный департамент при Верховном Суде берет на
себя информационное обеспечение мировой юстиции. Вопросы информационного
обеспечения правосудия стали одной из составляющих судебной реформы в
нашей стране только по мере того, как информационные технологии становились
постоянными составляющими нашей жизни. Так, информационное обеспечение
не было среди целей и предмета судебной реформы с самого начала. Только в
Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 20022006 годы253 информационное обеспечение судебной системы было названо
одной из целей. Прежде всего, это предполагало обеспечение самих судей
информационно-правовыми базами, доступом к сетевым ресурсам, создание
возможности использования электронных систем документооборота внутри суда.
Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 20072011 годы254 предполагает уже не только информационную обеспеченность судей,
но и процесс обратной связи судебной власти с населением. В этой программе
уже
предусматривается
«комплексное
решение
проблем
обеспечения
доступности, открытости и прозрачности правосудия, повышения доверия
общества к правосудию и эффективности рассмотрения дел, обеспечения
252
См. Фомин Д. Финансирование судебной системы в России // Отечественные записки. 2003.
№ 2. С. 63.
253
Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2001 № 805 //
СПС «Консультант-Плюс».
254
Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 №
583 // СПС «Консультант-Плюс».
176
независимости судей и повышения уровня исполнения судебных актов, а также
проблем создания условий для осуществления правосудия».
В ст. 1 Федерального закона от 22 декабря 2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» дается
определение того, что понимается под информацией о деятельности судов:
«…информация,
Судебным
подготовленная
департаментом,
в
пределах
органами
своих
Судебного
полномочий
департамента,
судами,
органами
судейского сообщества либо поступившая в суды, Судебный департамент, органы
Судебного департамента, органы судейского сообщества и относящаяся к
деятельности судов. Законодательство Российской Федерации, устанавливающее
порядок судопроизводства, полномочия и порядок деятельности судов, Судебного
департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества,
судебные акты по конкретным делам и иные акты, регулирующие вопросы
деятельности судов, также относятся к информации о деятельности судов».
Таким образом, мы можем утверждать, что информационное обеспечение
судов, в целом, и мировой юстиции, в частности, является важным фактором,
который обеспечивает единство современной судебной системы Российской
Федерации. Именно поэтому положение о финансировании информационного
обеспечения из федерального бюджета является целесообразным, и отвечающим
текущим реалиям.
Следует отметить, что единство судебной системы также проявляется через
необходимость
детально
и
единообразно
регламентировать
размещение
информации о деятельности судов в сети «Интернет». С одной стороны,
информирование о деятельности судов, и в том числе мировой юстиции, имеет
явные преимущества: «Интернет» обеспечивает наиболее быстрый способ
распространения информации; «Интернет» становится более и более доступным
для большого числа граждан; размещение информации в сети «Интернет»
сокращает расходы на информирование граждан другими способами.
С другой стороны, размещение информации на сайтах судов, в том числе
страницах мировых судей, дает преимущества оперативного управления
177
информацией, в частности, увеличивает возможность контроля за достоверностью
размещаемой информации, а также возможность изъять определенную, четко
обозначенную в законе информацию, в целях защиты прав граждан.
В настоящее время вопросы организации доступа к информации о
деятельности судов, размещаемой в сети интернет, регулируются ст. 10
Федерального закона № 262-ФЗ от 22 декабря 2008 года «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности судов в Российской Федерации», который можно
без преувеличения назвать одним из самых прогрессивных в Европе. Еще до
принятия вышеназванного закона, в 2004 году, Президиум Верховного Суда РФ
своим Постановлением утвердил Положение по созданию и сопровождению
официальных интернет-сайтов судов общей юрисдикции255. В принятом позднее
Регламенте размещения информации о деятельности судов общей юрисдикции,
органов судейского сообщества, системы Судебного департамента при Верховном
Суде Российской Федерации в сети «Интернет»256 дан перечень тех разделов,
которые должны быть на сайтах судов или сайтах судебных департаментов
регионов.
При
наличии
разработанных
унифицированных
правил
информирования граждан через сеть «Интернет», очевидно, наиболее разумным
является включить всех мировых судей в уже существующую систему, а не
предоставлять каждому региону право разрабатывать свою собственную.
При этом очевидно, что следует более четко определить, что именно будет
финансироваться
из
федерального
бюджета,
так
как
информационное
обеспечение означает: разработку программных продуктов, таких как базы
данных, общего формата информирования населения и т.д. Но в то же время такое
255
Положение по созданию и сопровождению официальных интернет-сайтов судов общей
юрисдикции Российской Федерации, утвержденное Постановлением Президиума Верховного
Суда РФ от 24 ноября 2004 года / Пособие по применению Федерального закона «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (с
постатейными материалами и алфавитно-предметным указателем). - М.: Издательская группа
«Юрист», 2010. С. 151-153.
256
Утвержден Приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации
от 20 апреля 2009 № 71 / Пособие по применению Федерального закона «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (с постатейными
материалами и алфавитно-предметным указателем). - М.: Издательская группа «Юрист», 2010.
С. 153-160.
178
информационное обеспечение невозможно без соответствующей материальнотехнической базы: компьютеров, серверов, внутренних локальных сетей,
возможностей подключения к сети «Интернет», к имеющимся правовым СПС и
постоянной оплаты использования сети «Интернет», соответствующих баз
данных и СПС. Из текста закона на данный момент не следует с очевидностью,
федеральный или региональный уровень бюджета должен финансировать
материально-техническую базу для информационного обеспечения судов,
включая мировую юстицию. С нашей точки зрения, единовременная установка
оборудования для информационного обеспечения должна финансироваться из
федерального бюджета, а ее обслуживание и финансирование использования сети
«Интернет» может осуществляться региональными властями, которые могут
провести более эффективный тендер на закупку государственных услуг на уровне
регионов, чем федеральные власти.
И наконец, еще один аспект финансирования мировой юстиции, который
прямо возложен на федеральный бюджет – это оплата судебных издержек, к
которым относится оплата работы адвокатов по уголовным делам по назначению,
оплата вызова свидетелей, производство экспертиз, назначенных судом и другие
издержки,
предусмотренные
процессуальным
и
уголовно-процессуальным,
административно-процессуальным
гражданско-
законодательством.
Безусловно, судебные издержки должны оплачиваться из федерального бюджета,
так как целью этого является обеспечение единства судебной системы и
поддержание единого уровня обеспечения правосудия в пределах Российской
Федерации.
Возвращаясь
к
используемой
в
законодательстве
терминологии,
затрагивающей «организационное обеспечение» деятельности мировой юстиции,
нам представляется целесообразным ввести термины, применимые для расходов
из федерального бюджета, и которые более точно будут отражать существо
обязательств:
«финансирование
судейского
корпуса
мировой
юстиции»,
«финансирование разработки, установки и распространения информационных
продуктов, необходимых для деятельности мировых судей», «финансирование
179
судебных издержек». Несмотря на описательный характер предлагаемых
терминов, нам представляется, что именно такой подход сможет обеспечить с
достаточной однозначностью разницу между обязательствами федерального и
региональных бюджетов по организационному обеспечению мировой юстиции.
При
таком
подходе
термин
«материально-техническое
обеспечение
деятельности мировых судей», используемый в части 3 статьи 10 Закона о
мировых судьях, отражает сущность тех обязательств, которые закон возлагает на
органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской
Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта
Российской
Федерации.
Под
«материально-техническим
обеспечением
деятельности мировых судей», с нашей точки зрения, необходимо понимать
следующий объем обязательств, которые должны нести органы исполнительной
власти регионов.
Во-первых, к обязательствам субъекта Российской Федерации, прежде всего,
следует
отнести
предоставление
помещений,
отвечающих
необходимым
требованиям для осуществления правосудия мировыми судьями. Мы подробно
остановились на вопросе пригодных помещений в предыдущем параграфе данной
главы, но думаем, что уместным будет повторить, что помещения, где
располагаются кабинеты мировых судей, должны находиться в транспортной
доступности для населения судебных участков данных мировых судей, и они
должны обязательно включать кабинет мирового судьи, зал судебного заседания
мирового судьи, канцелярию мирового судьи, помещение для хранения архива,
зал
ожидания,
конвойные
помещения,
вспомогательные
помещения
для
сотрудников аппарата мирового судьи. Кроме предоставления самого помещения,
кабинеты мировых судей должны быть оборудованы системами охраннопожарной сигнализации и тревожной сигнализации со сдачей на пульт охраны в
соответствующие органы внутренних дел по субъекту федерации, системами
видеонаблюдения, а также информационными киосками, что мы также
рассматривали более подробно в предыдущем параграфе.
180
Во-вторых,
на
региональные
власти
также
должно
возлагаться
финансирование текущих трат кабинетов мировых судей, таких как освещение,
водоснабжение, телефонная связь, снабжение бумагой, иными канцелярскими
принадлежностями и т.д. Сюда же следует отнести и финансирование аппаратов
мировых судей, о чем более подробно будет сказано в следующем параграфе.
В-третьих,
на
органы
исполнительной
власти
также
возлагается
организационное обеспечение процедуры назначения или избрания мировых судей,
что мы подробно рассматривали в главе второй.
В то же время, наиболее активно обсуждаемым является вопрос не столько
о составе тех трат, которые должны нести региональные власти, сколько, о том,
какие
именно
органы
правомочны
и
обязаны
материально-технически
обеспечивать мировую юстицию в регионах. Напомним, что до 2005 года порядок
материально-технического
обеспечения
деятельности
мировых
судей
на
региональном уровне регламентирован не был. Ввиду перспективы все тех же
значительных финансовых затрат субъекты не спешили реализовывать положения
федерального законодательства. Советом Судей РФ в апреле 2005 года было
справедливо
указано
на
недопустимость
отсутствия
компетентного
государственного органа, который бы занимался организационным обеспечением
деятельности мировых судей за счет средств субъектов Российской Федерации, а
также законодательного закрепления этой функции. В результате Совет Судей РФ
признал необходимым полномочия Судебного департамента при Верховном Суде
Российской Федерации по организационному обеспечению деятельности судов
распространить на мировых судей257. Но до настоящего времени этот вопрос
остается не урегулированным окончательно и Судебный департамент при
Верховном Суде РФ не осуществляет организационное обеспечение мировых
судей в полном объеме, а выполняет лишь отдельные полномочия, из числа прямо
указанных в законе.
257
Постановление Совета Судей Российской Федерации от 29.04.2005 № 131 «О мерах по
совершенствованию организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации» //
Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 29 апреля 2005 года. С. 153-154.
181
Следует признать, что в настоящее время фактически деятельность мировой
юстиции организационно обеспечивается во всех регионах. Однако проблема
законодательного закрепления отношений мировых судей, органов судейского
сообщества и органов региональной власти, а также их практического
сотрудничества в вопросах материально-технического обеспечения деятельности
мировых судей все еще не решена. Можно выделить две основные модели выбора
(формирования) органов, которые обеспечивают деятельность мировых судей в
регионах: а) образование самостоятельных структурных подразделений по
организации деятельности мировых судей в органах исполнительной власти
субъектов Федерации; б) формирование структурных подразделений при
управлениях (отделах) Судебного департамента в регионах258. При этом очевидно
преобладание
тенденции
выделения
самостоятельных
структурных
подразделений при различных органах исполнительной власти, которые отвечают
за материально-техническое обеспечение мировых судей. Если по состоянию на
июнь 2004 года наиболее распространенной моделью организации являлось
структурное подразделение исполнительного органа субъекта Федерации, которое
свою
деятельность
осуществляло
при
управлении
(отделе)
Судебного
департамента в 41 регионе259, то по состоянию на сентябрь 2011 года такая модель
сохранилась лишь в нескольких субъектах Федерации. На основе проведенного
анализа законов субъектов РФ о мировых судьях можно сделать вывод о том, что
региональные законодатели решили этот вопрос по-разному и возложили
указанные обязанности на следующие органы:
-
Администрацию
субъекта
Российской
Федерации:
город
Санкт-
Петербург; Белгородская, Владимирская, Воронежская, Ростовская, Смоленская,
Ярославская области; Чукотский автономный округ;
- Администрацию через Управление Судебного департамента: Брянская,
Калининградская, Томская области; Краснодарский край;
258
Справка о выполнении постановления Совета Судей Российской Федерации от 29.04.2005 №
131 «О мерах по совершенствованию организации и деятельности мировых судей в Российской
Федерации» // Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 22 мая 2007 года. С. 36.
259
Там же. С. 37.
182
- Правительство: Ленинградская, Нижегородская, Рязанская, Саратовская
области; Ставропольский край; Республика Северная Осетия-Алания;
- Правительство через Управление Судебного департамента: Курская
область; Хабаровский край;
- Управление Судебного департамента: Липецкая, Московская, Тульская
области; город Москва; Республика Татарстан.
Есть и иной опыт. К примеру, в Челябинской области в ходе
реформирования структуры органов исполнительной власти постановлением
Губернатора
был
создан
Государственный
комитет
по
обеспечению
деятельности мировых судей Челябинской области. Его основной задачей
является реализация в пределах своей компетенции государственной политики,
направленной на создание условий для полного и независимого осуществления
правосудия. В настоящее время Государственным комитетом принимаются меры
по совершенствованию организации деятельности мировых судей области,
успешно ведется работа по информационно-правовому, кадровому, материальнотехническому обеспечению260.
В 2004 году Отдел по обеспечению деятельности мировых судей
Управления
Судебного
департамента
в
Калининградской
области
был
реорганизован и в настоящее время является структурным подразделением
Правительства Калининградской области. Основной задачей этого подразделения,
называемого «Агентство по обеспечению деятельности мировых судей»,
является создание для мировых судей надлежащих условий работы. В своей
работе Агентство взаимодействует с исполнительными органами государственной
власти, правоохранительными органами, органами судейского сообщества,
образовательным учреждениями261.
С апреля 2006 года в Белгородской области функционирует отдел по
организационному обеспечению деятельности мировых судей области, на
260
Быков В.П. Опыт становления и развития мировой юстиции Челябинской области //
Мировой судья. 2006. № 6. С. 16-19.
261
60 лет судебной системе Калининградской области / Отв. Ред. В.И. Фалеев. - Калининград,
2006. С. 300-301.
183
который
возложены
задачи
материально-техническому
по
организационно-правовому,
обеспечению
деятельности
кадровому
аппаратов
и
мировых
судей262. Основными задачами Отдела являются:
-
организационное,
информационно-правовое
кадровое,
финансовое,
обеспечение
материально-техническое,
деятельности
мировых
судей
Белгородской области;
- оперативное управление и координация работы аппаратов мировых судей
Белгородской области;
- обеспечение профессиональной подготовки, повышение квалификации и
обучение работников аппарата мировых судей.
- взаимодействие с органами судебной власти, правоохранительными
органами, органами исполнительной власти области и местного самоуправления
по вопросам, связанным с обеспечением деятельности Отдела и мировых судей
Белгородской области263.
Отдел возглавляет начальник, который назначается на должность и
освобождается от должности губернатором области. На основании приведенного
примера Белгородской области мы считаем, что наиболее приемлемым вариантом
в данной ситуации и, в общем, по России может стать создание при органе
исполнительной
власти
субъекта
РФ
специализированных
подразделений
(отделов, служб, управлений, агентств и т.п.) по обеспечению деятельности
мировых судей в регионе.
Региональным законодателям необходимо не только решить, но и
законодательно закрепить указанный вопрос. Считаем, что наиболее приемлемым
вариантом в данной ситуации может стать создание специализированных отделов,
служб или управлений по обеспечению деятельности мировых судей в субъектах.
262
Распоряжение губернатора Белгородской области от 13.04.2006 года № 243-р «Об
утверждении Положения об отделе по организационному обеспечению деятельности мировых
судей Белгородской области» // http://blg.msudrf.ru > modules.php?name=info_pages&id=29.
20.10.2014.
263
Положение об отделе по организационному обеспечению деятельности мировых судей
Белгородской области, утвержденное распоряжением губернатора Белгородской области от
13.04.2006 года № 243-р // http://blg.msudrf.ru > modules.php?name=info_pages&id=29.
20.10.2014.
184
Причем данные органы должны быть структурированы и состоять из нескольких
отделений, каждое из которых отвечало бы за конкретную часть в общей системе
материально-технического
обеспечения
деятельности
судей.
Наилучших
результатов в данном вопросе возможно достигнуть только в случае, если каждая
часть функций будет четко определена и разграничена между отделениями.
Например,
вопросы
снабжения
судебных
участков
символами
государственной власти, оборудования мебелью, обеспечения канцелярскими
товарами, организационной техникой, юридической литературой, обеспечения и
поддержания информационной обеспеченности мировых судей должны быть в
ведении одного отделения. Для осуществления перечисленных мероприятий
предлагается создать, например, отдел материально-технического обеспечения и
снабжения. Для выполнения функций по подбору, приобретению и ремонту
зданий для размещения офиса судебных участков, кабинета мирового судьи или
кабинетов нескольких мировых судей и их аппарата – отдел капитального
строительства и эксплуатации зданий. Вопросами начисления заработной платы и
оплаты по различным договорам, заключаемым в целях обеспечения деятельности
мировых судей, должен ведать отдел бухгалтерского учета и отчетности. Кроме
того, высказываются предложения о введении в таких подразделениях должности
юрисконсульта, в функции которого входило бы правовое сопровождение
деятельности подразделения, договорная работа, а также представительство в
судах. Не имеет принципиального значения, как будут называться данные
подразделения и каким образом будет распределена в них работа. Важно, чтобы
они функционировали, что непременно принесет свои положительные результаты
в вопросах материально-технического обеспечения деятельности мировых судей.
Функции
первоначальная
же
кадрового
стажировка,
подбора
регулярное
мировых
судей
повышение
(подбор
кадров,
квалификации)
и
организационно-правового обеспечения (информационное обеспечение судей и
обеспечение информационной открытости и доступа населению, организация
делопроизводства, архивов, ведение статистики, рассмотрение обращений
185
граждан) предлагается оставить за территориальным органом Судебного
департамента при Верховном Суде Российской Федерации264.
В соответствии с этим представляется целесообразным сохранить и два
уровня финансирования организационного обеспечения мировых судей. Полное
отнесение
организационного
департаменту
при
обеспечения
Верховном
Суде
мировых
РФ
судей
к
представляется
Судебному
спорным
и
нецелесообразным. С одной стороны, Законом о Судебном департаменте прямо не
предусмотрено
возложение
на
органы
Департамента
функций
по
организационному обеспечению работы аппарата мирового судьи. Но в то же
время не исключается данным Законом и возможность участия органов
Департамента в этой деятельности по согласованию с органами исполнительной
власти
субъектов
Федерации265.
При
этом,
еще
несколько
лет
назад
законодателями города Санкт-Петербурга и Республики Коми, депутатом
Государственной Думы А. Лисицыным, а также Судебным департаментом при
Верховном Суде РФ были подготовлены и предложения по совершенствованию
Федерального закона о мировых судьях. Суть этих предложений заключалась в
том, чтобы в новой редакции Федерального закона напрямую закрепить функции
организационного обеспечения деятельности мировых судей за Судебным
департаментом при Верховном Суде РФ. Однако, с учетом отнесения
федеральным законодателем мировых судей наряду с конституционными
(уставными) судами к судам субъектов Федерации, такие предложения не
отвечают конституционным принципам федеративного устройства России в части
разграничения
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов, а также самостоятельности осуществления государственной
264
Жаворонкова О.Н. Организационно-правовое обеспечение деятельности мировых судей: дис.
… канд. юр. наук. - Рязань, 2005. С. 118.
265
Ст. 14 Закона Российской Федерации от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О судебном департаменте при
Верховном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ. 12.01.98. № 2. Ст. 223.
186
власти образуемыми субъектами Федерации органами государственной власти
(ст. 10, ч. 2 ст. 11 Конституции РФ)266.
Таким образом, на основе изложенного мы полагаем, что необходимо более
четко
законодательно
разграничить
компетенцию
по
организационному
обеспечению мировых судей между федеральным и региональным уровнем
финансирования, что отразить в следующей редакции статьи 10 Федерального
Закона «О мировых судьях в Российской Федерации»:
Статья 10 «Организационное обеспечение деятельности мировых судей»
«1. Под организационным обеспечением деятельности мировой юстиции
понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и
иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого
осуществления правосудия на уровне мировой юстиции.
2. Обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат,
предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным
обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы
Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
3. Мероприятия по информационному обеспечению мировых судей,
включению информационных ресурсов мировых судей в объединенные базы
данных и банки данных, установление единых технических требований к
функционированию информационных систем и использованию информационнотелекоммуникационных сетей, функционирующих на основе единых принципов и
общих правил, осуществляются Судебным департаментом при Верховном Суде
Российской Федерации и органами Судебного департамента при Верховном Суде
Российской Федерации.
4. Возмещение издержек, покрываемых за счет федерального бюджета, по
делам, рассматриваемым мировыми судьями, осуществляется через органы
Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
266
Сомов С. Развитие института мировых судей и баланс интересов федерации и регионов //
Российская юстиция. 2002. № 1. С. 39-40.
187
5. Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей
осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта
Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего
субъекта
Российской
Федерации.
Материально-техническое
обеспечение
деятельности мировых судей включает подбор и предоставление помещений,
отвечающих строительным и санитарным нормам и пригодных для отправления
правосудия
мировыми
судьями,
обеспечение
системами
охраны
и
видеонаблюдения, системами связи, включая телефонную связь и «Интернет»,
техническими
возможностями
использовать
информационные
ресурсы,
предоставленные Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, иными
необходимыми средствами и ресурсами для эффективного осуществления
судебной власти мировыми судьями».
§3. Аппарат мирового судьи
Кроме рассмотренных вопросов, непосредственно касающихся мировых
судей и их функционирования, не менее важным остается вопрос и об
организации и функционировании аппарата мирового судьи. Согласно статье 9
Закона о мировых судьях, аппарат мирового судьи обеспечивает его работу. При
этом структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются
в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации. Работники
аппарата
мирового
судьи
являются
государственными
служащими
соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с этим независимость
мировых судей косвенно связана и со статусом работников его аппарата. И вопрос
о дальнейшем совершенствовании аппарата мирового судьи также связан с
развитием мировой юстиции в целом. Организация деятельности мировых судей
должна отвечать целям мировой юстиции и способствовать эффективности
осуществления правосудия у мировых судей.
188
В публикациях и исследованиях, посвященных вопросам организации
мировой юстиции, несколько основных вопросов, связанных с аппаратом
мирового судьи, до настоящего времени остаются дискуссионными и не находят
должного решения ни в законодательстве, ни в практике. Так, одним из
обсуждаемых, но пока неразрешённых вопросов, является вопрос о том, кто и в
каком порядке должен принимать на работу и увольнять работников аппарата
мирового судьи267. Основной проблемой является определение того субъекта,
которому должны подчиняться сотрудники аппарата суда: непосредственно
мировому судье, в силу своей функциональной связи с его деятельностью, или
органу исполнительной власти, который отвечает за материально-техническое
обеспечение мировой юстиции в регионе, в силу их принадлежности к
государственным служащим.
Нам представляется, что данный вопрос требует функционального подхода, и
тогда он не будет порождать проблем в практике мировой юстиции. Органы
исполнительной власти субъекта РФ, выполняя функцию организационного
обеспечения деятельности мирового судьи, должны брать на себя подбор кадров
для аппарата мирового судьи, прием их на работу, оплату их труда и т.п. Однако
их
квалификацию
и
пригодность
к
исполнению
соответствующих
организационных и процессуальных обязанностей может оценить только мировой
судья
в
процессе
представляется
совместной
целесообразным
профессиональной
учитывать
мнение
деятельности.
мирового
Поэтому
судьи
при
назначении того или иного сотрудника аппарата. Целесообразным было бы и
введение таких форм согласования мнений принимающего органа и мирового
судьи, как предварительный испытательный срок для того или иного сотрудника
аппарата, их стажировка, введение форм повышения их квалификации.
Обеспечение трудовой дисциплины сотрудников аппарата, распределение
нагрузки, поручение выполнения тех или иных видов работы, контроль качества
267
Нестеров В.М. Осуществление судебной власти мировыми судьями в Российской
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. С. 70-93; Александров С.В. Мировые судьи в
системе судов общей юрисдикции Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Саранск,
2009. С. 174-187.
189
работы, сроков ее выполнения, соблюдения трудовой дисциплины, норм этики в
поведении на работе и в общении с участниками судопроизводства должны быть
в компетенции мирового судьи. Мнение мирового судьи о несоответствии
сотрудника занимаемой должности в силу недостаточной квалификации или
соблюдения трудовой дисциплины и норм этики поведения должны быть
определяющими при решении вопросов о дисциплинарной ответственности или
возможности продолжения трудовых отношения с таким сотрудником. Полагаем
целесообразным
более
детальное
регулирование
подобных
вопросов
в
нормативных актах субъекта РФ.
Вторым обсуждаемым вопросом является, кто именно должен входить в
аппарат мирового судьи, насколько он должен отличаться от аппарата
федерального односоставного судьи или должен быть сформирован аналогичным
образом. Анализ практики различных субъектов РФ показывает, что аппарат
мирового судьи, как правило, включает как минимум три позиции: помощник
мирового судьи, секретарь судебного заседания и секретарь судебного участка.
Представляется, что это оптимальный состав аппарата мирового судьи. Вместе с
тем, решение этого вопроса в каждом конкретном случае должно учитывать всю
совокупность условий, в которых работает мировой судья. Так, при создании
офиса, объединяющего несколько участков мировых судей, может быть введена
единая должность секретаря судебных участков, входящих в этот офис. При
организации отдельного кабинета мирового судьи нельзя не учитывать объем
нагрузки и количества дел, рассматриваемых на данном судебном участке. При
большой нагрузке должность секретаря судебного участка может быть
объективно необходимой. При небольшом количестве дел эти функции могут
быть возложены или на секретаря судебного заседания, или на помощника
мирового судьи. Представляется необходимым регулирование в соответствующих
нормативных актах субъекта РФ также и вопроса о взаимозаменяемости
сотрудников аппарата, в случае их временного отсутствия.
Третьим дискуссионным вопросом является вопрос о том, должен ли аппарат
мирового судьи финансироваться из федерального бюджета или из регионального
190
бюджета, что также связывается с независимостью мировых судей от других
ветвей
власти
в
регионах268.
Согласно
статье
124
Конституции
РФ,
финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно
обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в
соответствии с федеральным законом. Вместе с тем, работники аппарата
мирового судьи являются государственными служащими соответствующего
субъекта РФ. Структура и штат аппаратов мировых судей формируются в
порядке,
установленном
представлениям
мировых
исполнительным
судей
органом
соответствующих
власти
судебных
субъекта,
участков,
по
а
финансирование их заработной платы производится из регионального бюджета. У
исполнительной власти в данном случае сохраняются некие рычаги воздействия
на мировую юстицию посредством возможности «навязывания» угодных ей
кадров и установления работникам аппарата мирового судьи заработной платы,
невыгодно отличающейся от заработной платы работников аппарата районного
суда. Из личного опыта работы в судах Белгородской области известно, что в
этом регионе зарплата сотрудников аппарата мировых судей несколько выше, чем
у сотрудников аппарата районных судов за счет различных региональных
надбавок. В то же время в небольших районах области, в частности, в Валуйском
районном суде, объем работы помощника мирового судьи или секретаря
судебного заседания заметно меньше и однообразнее, чем объем и многообразие
работы помощника районного суда.
Если говорить о единстве статуса судей в РФ, то было бы целесообразно
уравнять и статус работников их аппаратов, исключив тем самым возможность
влияния и давления органов исполнительной власти субъектов Федерации на
расстановку
кадров
преобразования
аппарата
повлекут
мировой
юстиции.
Безусловно,
подобные
дополнительные финансовые обязательства для
Российской Федерации, но независимость мировых судей как необходимого и
полезного элемента в построении судебной власти в целом оправдывает такие
расходы.
268
Пашин С.А. Становление правосудия. – М.: Р. Валент, 2011. С.79-80.
191
Мы бы выделили еще один вопрос, который, по нашему мнению, также
является проблемным для практики и поэтому требует своего обсуждения. Это
вопрос о более четком определении компетенции сотрудников аппарата,
разделении функций различных сотрудников аппарата. В настоящее время
получила распространение практика, когда в большинстве случаев регулирования
этих вопросов нормативными актами субъектов РФ при указании на ту или иную
должность сотрудника аппарата имеется ссылка, что его/ее полномочия
аналогичны полномочиям сотрудников аппаратов федеральных судов. В качестве
примера можно привести положение статьи 21 Закона Липецкой области «О
мировых судьях в Липецкой области» (в ред. Закона от 31.08.2009 № 303-оз)269,
которой установлены следующие должности работников аппарата мирового
судьи: помощник мирового судьи, секретарь судебного участка, секретарь
судебного заседания. Они выполняют должностные обязанности, аналогичные
обязанностям помощника судьи районного суда, секретаря районного суда,
секретаря судебного заседания районного суда. Такого регулирования явно
недостаточно, поскольку условия деятельности мирового судьи существенно
отличаются от условий, в которых работают районные суды. Кроме того, нельзя
не учитывать и разные подходы субъектов РФ к организации работы мировых
судей. В частности, организация аппарата мирового судьи существенно различна,
если у каждого мирового судьи имеется отдельный офис (кабинет) или офисы
создаются для нескольких или даже всех мировых судей данного субъекта РФ.
С нашей точки зрения, важно четко определять в нормативных актах
субъекта РФ функциональное назначение каждого из работников аппарата
мирового судьи, и в зависимости от этого должны будут решаться и вопросы о
полномочиях мирового судьи или органов исполнительной власти по приему на
работу и увольнению названных сотрудников, а также вопросы наиболее
оптимального финансирования сотрудников аппарата мирового судьи. Кроме
269
Закон Липецкой области от 17.02.2000 № 66-ОЗ (в ред. Закона от 31.08.2009 № 303-оз) «О
мировых судьях в Липецкой области» // http:// zakon.scli.ru/ru/legal_texts/legislation_RF/ printable.
php?d_id4=488396fc-c1e5-4f3c-923abc5cf705e631&do4=document&id4=73bd9014-eb35-4bce-9ec23caca656babe. 20.10.2014.
192
того, решение всех этих вопросов и финансирование аппарата мирового судьи
напрямую зависит от того, располагаются ли кабинеты мировых судей
комплексно в одном помещении или, наоборот, в отдельных помещениях.
В плане нормативного регулирования вопросов об аппарате мирового судьи
интересным представляется опыт Новгородской области. Так, сам закон «О
мировых судьях в Новгородской области»270 содержит только общие положения
об аппарате мирового судьи. Статья 8 упомянутого закона гласит: «1. Аппарат
мирового судьи обеспечивает его работу. 2. Структура и штатное расписание
аппарата мирового судьи утверждаются руководителем органа исполнительной
власти области по обеспечению деятельности мировых судей в пределах
установленного финансирования. 3. Работники аппаратов мировых судей
являются государственными служащими Новгородской области. 4. Положение об
аппарате мирового судьи утверждается руководителем органа исполнительной
власти области по обеспечению деятельности мировых судей». Таким образом, с
одной стороны, формулировка статьи 8 наглядно демонстрирует широкие
полномочия властей субъекта федерации в определении того, кто может быть
сотрудником аппарата мирового судьи. Одновременно предусмотрено создание
специального нормативного акта - Положения об аппарате мирового судьи, в
котором могут регулироваться все частные вопросы организации и деятельности
аппарата. Одновременно разработаны регламенты для каждой из позиций
сотрудников аппарата мирового судьи. На сайте Комитета организационного
обеспечения деятельности мировых судей Новгородской области в подразделе
«кадровое обеспечение» выложены для всеобщего доступа должностные
регламенты специалистов, которые составляют аппарат мирового судьи. К ним
отнесены три вида специалистов: помощник мирового судьи, секретарь судебного
заседания,
270
секретарь
судебного
участка271.
Должностные
регламенты,
Закон Новгородской области от 06.03.2000 № 116-ОЗ «О мировых судьях в Новгородской
области» // Новгородские ведомости. 21.03.2000. № 41.
271
См. Сайт Комитета организационного обеспечения деятельности мировых судей
Новгородской области // http://old.v-novmirsud.ru/dolzhnostnie-reglamenti-specialistov.html.
20.10.2014.
193
размещенные на сайте Комитета организационного обеспечения деятельности
мировых судей Новгородской области, представляют собой образцы детальной и
обдуманной регламентации должностных инструкций каждого из специалистов
аппарата мирового судьи, что позволяет четко определить компетенцию каждого
из них и разграничить сферы действия каждого из них.
Так, помощник судьи должен быть наиболее опытным сотрудником аппарата,
которому
поручается
общая
координация
деятельности
аппарата
и
«содержательная» помощь мировому судье, например, в подготовке проектов
судебных постановлений, обобщении статистики дел на судебном участке и иные
должностные обязанности, направленные на помощь мировому судье 272. При этом
в самом должностном регламенте указывается, что в случае отсутствия одного
или двух других сотрудников аппарата помощник обязан частично выполнять и
их обязанности.
Должностные обязанности секретаря судебного заседания в основном
предполагают работу по подготовке каждого отдельного судебного заседания:
своевременное направление повесток, проверка явки участников процесса,
участие в самом процессе и его протоколирование и т.д. Секретарь судебного
заседания принимает участие и готовит к слушанию уголовные и гражданские
дела273. При этом предполагается, что в аппарат одного судебного участка
мирового судьи должны входить три секретаря судебного заседания.
Должностные обязанности секретаря судебного участка, прежде всего,
включают общее делопроизводство на судебном участке: ведение учета
корреспонденции, хранение дел в надлежащем виде, ведение статистики
судебного участка. Хотя следует отметить, что к должностным обязанностям
именно
секретаря
административных
272
участка
дел.
относится
Следует
регистрация
отметить,
что
и
согласно
сопровождение
должностному
Должностной
регламент
помощника
мирового
судьи
//
http://old.v№ovmirsud.ru/static/dolzh№ost№oi-reglame№t-pomoxh№ika.html. 20.10.2014.
273
Должностной регламент секретаря судебного заседания // http://old.v-№ov
mirsud.ru/static/dolzh№ost№oi-reglame№t-sekretarya-sudeb№ogo-zaseda№iya.html. 20.10.2014.
194
регламенту также предполагается, что на каждом судебном участке должно быть
три секретаря судебного участка274.
Безусловно, каждый из субъектов РФ разрабатывает такую нормативную
регламентацию с учетом особенностей и условий данного субъекта. Например, не
все субъекты могут позволить себе финансирование на каждом участке мирового
судьи трех секретарей судебного заседания. Но все субъекты РФ должны, как
минимум,
обеспечивать
организационно
эту
сторону
функционирования
мирового судьи и четко регулировать вопрос о том, кто будет вести эту работу,
на кого будут возлагаться эти функции в случае вакансии или временного
отсутствия
данного
работника,
кто
будет
обеспечивать
качество
и
своевременность выполнения такой работы. Поэтому в каждом из субъектов РФ
кроме закона о мировых судьях должны быть еще и все иные нормативные акты,
детально и четко регулирующие организационное обеспечение всех аспектов
деятельности мировых судей и их аппарата.
274
Должностной
регламент
секретаря
судебного
участка
//
http://old.v-№ov
mirsud.ru/static/dolzh№ost№oi-reglame№t-sekretarya-sudeb№ogo-zaseda№iya.html. 20.10.2014.
195
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное
диссертационное
исследование
законодательного
регулирования организации и функционирования мировой юстиции и ее практики
позволяет заключить, что формирование мировой юстиции в современной России
в целом состоялось. Вместе с тем, практика позволила понять, что потенциальные
возможности мировой юстиции используются далеко не полностью, и это
позволяет ставить вопрос о дальнейшем развитии мировой юстиции. В работе
предложена концепция развития мировой юстиции в современных условиях,
включающая единообразное понимание потребностей общества и государства в
современной мировой юстиции; ее современного назначения и целей; единство
критериев определения подсудности дел мировому судье; единство критериев
формирования судебных участков и определения количества мировых судей;
единые подходы к организации офиса мировых судей с учетом городской или
сельской территории, на которой они создаются, а также единоличного или
совместного офиса для нескольких мировых судей; единые подходы к
формированию аппарата мирового судьи. Для реализации этих концептуальных
положений и обеспечения единообразия в развитии мировой юстиции во всех
субъектах РФ, не препятствующего, вместе с тем, сохранению особенностей и
различий, в работе предложен ряд дополнений или изменений в законодательные
акты Российской Федерации.
Предложена иная процедура введения должности мирового судьи и
образования
нового
судебного
участка,
включающая
следующие
законотворческие этапы:
1) на основании обобщения статистических данных региональный орган,
обеспечивающий деятельность мировых судей, либо по инициативе мирового
судьи
определенного
участка,
региональный
орган,
обеспечивающий
деятельность мировых судей, обращается в орган местного самоуправления
196
области с предложением о создании нового участка мирового судьи и введении
еще одной должности мирового судьи;
2) орган местного самоуправления, изучив ситуацию и свои возможности по
обеспечению
помещением
и
соответствующими
условиями
работы
дополнительный судебный участок, направляет согласованное с органом,
обеспечивающим деятельность мировых судей, представление в законодательный
орган субъекта Федерации;
3) законодательный орган субъекта федерации принимает соответствующий
закон о создании нового участка мирового судьи и введении новой должности
мирового судьи на таком-то судебном участке и направляет указанный закон в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для
внесения соответствующих изменений в Федеральный Закон «Об общем числе
мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской
Федерации».
В связи с этим предложено внести в ч. 2 статьи 4 Федерального закона «О
мировых судьях в Российской Федерации» изменения, указав, что: «Общее число
мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации
определяются законодательным органом соответствующего субъекта по
инициативе органа, обеспечивающего деятельность мировых судей, или мирового
судьи
(старшего
мирового
судьи),
согласованной
с
органом
местного
самоуправления субъекта».
Для формирования единообразных подходов к отбору кандидатур мировых
судей и порядка их назначения, выполнения при этом принципа разделения
властей (ст.10 Конституции РФ), в работе предложен определенный алгоритм
действий: 1) представители судебной власти должны осуществлять отбор
кандидатов в мировые судьи посредством квалификационного экзамена,
рекомендаций
квалификационной
целесообразно
привлекать
организаций,
мнение
к
которых
коллегии
участию
и
учитывается
судей,
в
заседании
представителей
при
принятии
которой
общественных
решения,
и
представления председателя суда субъекта федерации; 2) представители
197
законодательной власти, совместно с представителями органов местного
самоуправления обсуждают каждую из кандидатур и отбирают наиболее
достойного кандидата; 3) орган представительной власти или руководитель
органа исполнительной власти субъекта федерации может только формально
назначать
мировых
судей
на
основании
представления
руководителя
соответствующего судебного органа с учетом согласованной рекомендации
представителей законодательного органа, органов местного самоуправления и
общественных организаций.
В целях единообразного подхода к формированию судебных участков и
обеспечения
мирового
судьи
соответствующим
помещением
предложены
изменения в статью 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации»
«4. Судебные участки создаются из расчета численности населения на
одном участке от 10 до 20 тысяч человек. В административно-территориальных
образованиях с численностью населения менее 10 тысяч человек создается один
судебный участок. При создании судебных участков учитывается уровень
нагрузки на мировых судей, наличие юридических лиц, производственных
предприятий, учреждений и организаций торговли и сферы обслуживания, а
также статус местности. При создании судебных участков в городских
поселениях должны учитываться количество и динамика правонарушений, в
сельских местностях – территориальная удаленность населенных пунктов…
7. Кабинет мирового судьи должен быть открыт на территории
судебного участка, на который назначен (избран) данный мировой судья. В
исключительных случаях, обусловленных особым географическим положением и
уровнем населенности региона, кабинет может быть открыт за пределами
территории судебного участка мирового судьи с учетом транспортной
доступности для населения. При создании кабинета мирового судьи должны
быть обеспечены также пригодность помещения, где расположен кабинет
мирового судьи, экономичность расположения кабинета мирового судьи.
198
8. Пригодным для деятельности мирового судьи считается помещение,
достаточное для размещения в нем кабинета мирового судьи, зала судебных
заседаний мирового судьи, канцелярии и архива мирового судьи, а также
конвойного помещения, зала ожидания для участников судебного процесса,
вспомогательных помещений для сотрудников аппарата мирового судьи,
оборудованное
в
соответствии
с
современными
требованиями
судопроизводства».
Как итог анализа и обобщения практики организации мировой юстиции
предложена измененная редакция ст. 10 Федерального Закона «О мировых судьях
в Российской Федерации»:
«Статья 10. Организационное обеспечение деятельности мировых судей.
1. Под организационным обеспечением деятельности мировой юстиции
понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и
иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого
осуществления правосудия на уровне мировой юстиции.
2. Обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат,
предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным
обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы
Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
3. Мероприятия по информационному обеспечению мировых судей,
включению информационных ресурсов мировых судей в объединенные базы
данных и банки данных, установление единых технических требований к
функционированию информационных систем и использованию информационнотелекоммуникационных сетей, функционирующих на основе единых принципов и
общих правил, осуществляются Судебным департаментом при Верховном Суде
Российской Федерации и органами Судебного департамента при Верховном Суде
Российской Федерации.
4. Возмещение издержек, покрываемых за счет федерального бюджета, по
делам, рассматриваемым мировыми судьями, осуществляется через органы
Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
199
5. Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей
осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта
Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего
субъекта
Российской
Федерации.
Материально-техническое
обеспечение
деятельности мировых судей включает подбор и предоставление помещений,
отвечающих строительным и санитарным нормам и пригодных для отправления
правосудия
мировыми
судьями,
обеспечение
системами
охраны
и
видеонаблюдения, системами связи, включая телефонную и «Интернет»,
техническими
возможностями
использовать
информационные
ресурсы,
предоставленные Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, иными
необходимыми средствами и ресурсами для эффективного осуществления
судебной власти мировыми судьями».
200
Библиография
Нормативно-правовые акты
1.
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Закона РФ от
21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31.
Ст. 4398.
2.
Федеральный Конституционный Закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной
системе
Российской
Федерации»
//
Собрание
законодательства
РФ.
06.01.1997. № 1. Ст. 1.
3.
Федеральный Конституционный Закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах
общей юрисдикции в Российской Федерации» // Собрание законодательства
РФ. 14.02.2011. № 7. Ст. 898.
4.
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред.
ФЗ от 21.07.2014 № 224-ФЗ) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
5.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002
№ 138-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.07.2014 № 273-ФЗ) // Справочная правовая
система «Консультант-Плюс».
6.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от
30.12.2001 № 195-ФЗ (первоначальная редакция) // Российская газета.
31.12.2001. № 256.
7.
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред.
ФЗ от 21.07.2014 № 277-ФЗ) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
8.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 №
174-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.10.2014 № 308-ФЗ) // Справочная правовая система
«Консультант-Плюс».
9.
Основы
законодательства
Союза
ССР
и
союзных
республик
о
судоустройстве от 13.11.1989 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. №
23. Ст. 441.
201
10.
Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в
Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 21.07.2014 № 216-ФЗ) // Справочная
правовая система «Консультант-Плюс».
11.
Закон Российской Федерации от 14.04.1993 № 4791-I «О внесении
изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской
Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 606.
12.
Федеральный закон от 08.01.1998 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О
Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 12.01.1998. № 2. Ст. 223.
13.
Федеральный закон от 20.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о
защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // Справочная
правовая система «Консультант-Плюс».
14.
Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 21.12.1998. № 51.
Ст. 6270.
15.
Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в
Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 21.07.2014 № 276-ФЗ) // Справочная
правовая система «Консультант-Плюс».
16.
Федеральный Закон от 10.02.1999 № 30-ФЗ «О финансировании судов
Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 12.03.2014 № 29-ФЗ) // Собрание
законодательства РФ. 15.02.1999. № 7. Ст. 877.
17.
Федеральный закон от 29.12.1999 № 218-ФЗ (в ред. ФЗ от 04.10.2014 №
295-ФЗ) «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в
субъектах
Российской
Федерации»
//
Справочная
правовая
система
«Консультант-Плюс».
18.
Федеральный закон от 15.12.2001 № 169-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.12.2001. № 51. Ст. 4834.
202
19.
Федеральный Закон от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 12.03.2014 № 15-ФЗ) //
Справочная правовая система «Косультант-Плюс».
20.
Федеральный закон от 19.06.2004 № 50-ФЗ «О внесении изменений в
статьи 1 и 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации» // Российская газета. 23.06.2004. № 131.
21.
Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими
силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с
принятием федеральных законов «внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета.
31.08.2004. № 188.
22.
Федеральный закон от 30.11.2004 № 142-ФЗ «О внесении изменения в
Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 06.12.2004. № 49. Ст. 4841.
23.
Федеральный закон от 30.11.2004 № 144-ФЗ «О внесении изменения в
статью 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.12.2004. № 49. Ст. 4843.
24.
Федеральный закон от 14.02.2005 № 2-ФЗ «О внесении изменений в
статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 21.02.2005. № 8. Ст. 604.
25.
Федеральный закон от 05.04.2005 № 33-ФЗ «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»,
Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»,
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и
203
Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2005. № 15. Ст. 1278.
26.
Федеральный закон от 11.03.2006 № 36-ФЗ «О внесении изменения в
статью 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 13.03.2006. № 11. Ст. 1147.
27.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 24-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения
требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные
должности, а также должности государственной или муниципальной
службы» // Собрание законодательства РФ. 05.03.2007. № 10. Ст. 1151.
28.
Федеральный закон от 22.07.2008 № 147-ФЗ «О внесении изменений в
статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»
и статью 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 28.07.2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3603.
29.
Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Российская
газета. 26.12.2008. № 265.
30.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального
закона
«О
противодействии
коррупции»
//
Собрание
законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6229.
31.
Федеральный закон от 11.02.2010 № 6-ФЗ «О внесении изменений в
статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»
и статью 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации //
Собрание законодательства РФ. 15.02.2010. № 7. Ст. 701.
32.
Федеральный закон от 01.07.2010 № 135-ФЗ «О внесении изменения в
статью 20.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2010. № 27. Ст. 3419.
33.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ (в ред. ФЗ от 02.07.2013 №
185-ФЗ и ФЗ от 23.07.2013 № 233-ФЗ) «Об альтернативной процедуре
204
урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» //
Справочная правовая система «Консультант-Плюс».
34.
Федеральный закон от 08.12.2010 № 338-ФЗ «О внесении изменений в
статьи 1 и 5 Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в
Российской Федерации» // Российская газета. 13.12.2010. № 281.
35.
Федеральный закон от 23.12.2010 № 370-ФЗ «О внесении изменения в
статью 8 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 27.12.2010. № 52 (ч. 1). Ст. 6985.
36.
Федеральный закон от 06.04.2011 № 66-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального
закона
«Об
административном
надзоре
за
лицами,
освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства
РФ. 11.04.2011. № 15. Ст. 2039.
37.
Федеральный закон от 18.07.2011 № 240-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4588.
38.
Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической
помощи в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 21.07.2014 № 271-ФЗ) //
Справочная правовая система «Консультант-Плюс».
39.
Федеральный закон от 02.10.2012 № 164-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 08.10.2012. № 41. Ст. 5529.
40.
Федеральный закон от 29.11.2012 № 207-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.12.2012.
№ 49. Ст. 6752.
41.
Федеральный закон от 25.12.2012 № 269-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
части
совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а
205
также признании утратившими силу отдельных законодательных актов
(положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 31.12.2012. № 53 (часть 1). Ст. 7594.
42.
Федеральный закон от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 04.03.2013. № 9. Ст. 872.
43.
Федеральный закон от 02.07.2013 № 185-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими
силу
законодательных
актов
(отдельных
положений
законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 08.07.2013. № 27. Ст. 3477.
44.
Федеральный закон от 23.07.2013 № 217-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3
Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений законодательных актов) Российской
Федерации по вопросам совершенствования процедуры апелляционного
производства» // Российская газета. 26.07.2013. № 163.
45.
Федеральный закон от 12.03.2014 № 29-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.03.2014. № 11.
Ст. 1094.
46. Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии
в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе
Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города
федерального значения Севастополя» // Собрание законодательства РФ.
24.03.2014. № 12. Ст. 1201.
206
47. Федеральный закон от 21.07.2014 № 276-ФЗ «О внесении изменения в
статью 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 28.07.2014. № 30 (Часть I). Ст.
4277.
48.
Федеральный закон от 04.10.2014 № 295-ФЗ «О внесении изменения в
статью 1 Федерального закона «Об общем числе мировых судей и количестве
судебных участков в субъектах Российской Федерации» // Российская газета.
08.10.2014. № 229.
49.
Письмо Президента Российской Федерации от 08.01.1998 № Пр-21 «Об
отклонении Президентом Федерального закона «О мировых судьях в
Российской Федерации» // Российская газета. 10.02.1998. № 25.
50.
Постановление Правительства Российской Федерации от 20.11.2001 № 805
«О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на
2002 - 2006 годы» // СПС «Консультант-Плюс».
51.
Постановление Правительства РФ от 21.09.2006 № 583 «О федеральной
целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2012
годы» // Российская газета. 01.11.2006. № 245. Стр. 20.
52.
Постановление Правительства РФ от 21.09.2006 № 583 «О федеральной
целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 года»
// Справочная правовая система «Консультант-Плюс».
53.
Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О
Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
54.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
13.06.1997 № 1536-II ГД «О проекте Федерального Закона «О мировых
судьях в Российской Федерации» // Ведомости ФС РФ. 11.07.1997. № 20. Ст.
951.
55.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
24.09.1997 № 1738-II ГД «О проекте Федерального Закона «О мировых
207
судьях в Российской Федерации» // Ведомости ФС РФ. 11.10.1997. № 29. Ст.
1282.
56.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
10.10.1997 № 1774-II ГД «О Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» //
Ведомости ФС РФ. 21.10.97. № 30. Ст. 1350.
57.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
24.10.1997 № 1830-II ГД «О согласительной комиссии по Федеральному
Закону «О мировых судьях в РФ» // Ведомости ФС РФ. 01.11.97. № 31. Ст.
1411.
58.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
10.12.1997
№
1970-II
ГД
«О
Федеральном Законе «О
повторном
рассмотрении Федерального закона «О мировых судьях в РФ» // Собрание
законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5729.
59.
Проект Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»
от 10.12.1997 / Постановление Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 10.10.1997 № 1774-II ГД «О Федеральном Законе «О
мировых судьях в РФ» // Ведомости ФС РФ. 21.10.97. № 30. Ст. 1350.
60.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
24.06.1998 № 2667-II ГД «О создании комиссии в связи с отклонением
Президентом Российской Федерации Федерального закона «О мировых
судьях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
06.07.1998. № 27. Ст. 3115.
61.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
11.11.1998 № 3209-II ГД «О повторном рассмотрении Федерального Закона
«О мировых судьях в РФ» // Собрание законодательства РФ. 23.11.98. № 47.
Ст. 5727.
62.
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от
15.10.1997 № 320-СФ «О Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» //
Ведомости ФС РФ. 21.10.97. № 30. Ст. 1317.
208
63.
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от
24.12.1997 № 438-СФ «О Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» //
Ведомости ФС РФ. 01.01.1998. № 1. Ст. 26.
64.
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от
02.12.1998 № 499-СФ «О Федеральном Законе «О мировых судьях в РФ» //
Собрание законодательства РФ. 07.12.1998. № 49. Ст. 5979.
65.
Постановление Совета судей РФ от 21.06.2007 № 179 «О выполнении
Постановления Совета судей Российской Федерации от 29.04.2005 № 131 «О
мерах по совершенствованию организации и деятельности мировых судей в
Российской Федерации» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
66.
Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационных
экзаменов на должность судьи, утверждённое Высшей квалификационной
коллегией судей 15 мая 2002 года // Вестник ВАС РФ. 2002. № 9.
67.
Положение по созданию и сопровождению официальных интернет-сайтов
судов
общей
юрисдикции
Российской
Федерации,
утвержденное
Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 24 ноября 2004 года /
Пособие по применению Федерального закона «Об обеспечении доступа к
информации
о
деятельности
судов
в
Российской
Федерации»
(с
постатейными материалами и алфавитно-предметным указателем). М.:
Издательская группа «Юрист», 2010.
68.
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской
Федерации от 20.04.2009 № 71 «Об утверждении Регламента размещения
информации о деятельности судов общей юрисдикции, органов судейского
сообщества, системы Судебного департамента при Верховном Суде
Российской Федерации в сети «Интернет» / Пособие по применению
Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
судов в Российской Федерации» (с постатейными материалами и алфавитнопредметным указателем). М.: Издательская группа «Юрист», 2010.
209
69.
Закон Алтайского края от 11.02.2008 № 20-ЗС «О создании судебных
участков и должностей мировых судей в Алтайском крае» // Сборник
законодательства Алтайского края. 2008. № 142. Часть 1. С. 97.
70.
Закон Амурской области от 28.03.2000 № 229-ОЗ «О мировых судьях в
Амурской области» // Амурская правда. 07.04.2000. № 81-82.
71.
Закон Белгородской области от 13.03.2000 № 91 «О мировых судьях
Белгородской области» // Белгородские известия. 22.03.2000 № 44.
72.
Закон Белгородской области от 13.03.2000 № 93 «О создании судебных
участков
и
должностей
мировых
судей
Белгородской
области»
//
Белгородские известия. 22.03.2000. № 44.
73.
Закон Белгородской области от 06.06.2002 № 34 «О назначении
представителей общественности в квалификационной коллегии судей
Белгородской области и досрочном прекращении их полномочий» //
Белгородские известия. 07.06.2002. № 84.
74.
Закон Волгоградской области от 22.07.1999 № 297-ОД «О мировых судьях
в Волгоградской области» // Волгоградская правда. 31.08.1999. № 159.
75.
Закон города Москвы от 31.05.2000 № 15 «О мировых судьях в городе
Москве» // Ведомости Московской Городской Думы. 2000. № 7.
76.
Закон города Санкт-Петербурга от 24.10.2000 № 552-64 «О мировых
судьях города Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга.28.12.2000. № 12. Стр. 20.
77. Закон города Севастополя от 25.07.2014 № 50-ЗС «О мировых судьях
города Севастополя» // www.rg.ru/2014/08/05/sevastopol-zakon50-reg-dok.html.
11.11.2014.
78.
Закон Забайкальского края от 28.07.2014 № 1026-ЗЗК «О мировых судьях
Забайкальского края и судебных участках в Забайкальском крае» // интернетпортал Российской газеты // http://www.rg.ru. 20.10.2014.
79.
Закон Ивановской области от 04.07.2012 № 59-ОЗ «О мировых судьях» //
Собрание законодательства Ивановской области. 17.07.2012. № 27. Ст. 596.
210
80.
Закон Иркутской области от 15.11.2007 № 111-оз «О мировых судьях в
Иркутской области» // Ведомости ЗС Иркутской области. 20.11.2007. Т. 1. №
35.
81.
Приложение к Закону Иркутской области от 26.03.2001 № 16-оз «Об
утверждении схемы и границ судебных участков мировых судей Иркутской
области» // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
82.
Закон Кабардино-Балкарской Республики от 30.11.1999 № 55-РЗ «О
мировых
судьях
Кабардино-Балкарской
Республики»
//
Кабардино-
Балкарская правда. 07.12.1999. № 240.
83.
Закон Калининградской области от 19.05.2000 № 202 «О порядке
назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области» //
Газета «Дмитрия Донского». 27.05.2000. № 38.
84.
Закон Калужской области от 27.06.2000 года № 33-ОЗ «О мировых судьях
Калужской области» // Весть. 29.06.2000. № 143.
85.
Закон Кемеровской области от 27.11.2000 № 85-ОЗ «О мировых судьях в
Кемеровской
области»
//
http://kmr.msudrf.ru/modules.php?name=info_
pages&id=19. 20.10.2014.
86.
Закон Красноярского края от 20.06.2006 № 19-4817 «О мировых судьях в
Красноярском крае» // Справочная правовая система «Консультант-Плюс».
87.
Закон Ленинградской области от 06.07.2001 № 41-оз «О мировых судьях
Ленинградской области» // Вестник правительства Ленинградской области.
31.08.2001. № 9.
88.
Закон Липецкой области от 17.02.2000 № 66-ОЗ (в ред. Закона от
31.08.2009 № 303-оз) «О мировых судьях в Липецкой области» // http://
zakon.scli.ru/ru/legal_texts/legislation_RF/printable.
php?d_id4=488396fc-c1e5-
4f3c-923abc5cf705e631&do4=document&id4=73bd9014-eb35-4bce-9ec2-3caca
656babe. 20.10.2014.
89.
Закон Магаданской области от 04.05.2001 № 186-ОЗ «О мировых судьях в
Магаданской области» // Магаданская правда. 22.05.2001. № 75.
211
90.
Закон Мурманской области от 11.06.2002 № 34-01-ЗМО «О мировых
судьях в Мурманской области» // Мурманский Вестник. 18.06.2002. № 114.
91.
Закон Нижегородской области от 05.11.1999 № 72-З «О мировых судьях
Нижегородской области» // Правовая среда. 22.12.2012. № 142. Ст. 1553.
92.
Закон Новгородской области от 06.03.2000 № 116-ОЗ «О мировых судьях в
Новгородской области» // Новгородские ведомости. 21.03.2000. № 41.
93.
Закон Приморского края от 30.04.2002 № 215-КЗ «О мировых судьях в
Приморском крае» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского
края. 27.08.2002. № 4.
94.
Закон Республики Адыгея от 17.04.2000 № 17-З «О мировых судьях
Республики Адыгея» // Правовая система «Гарант».
95.
Закон Республики Алтай от 07.06.2013 № 29-РЗ «О мировых судьях в
Республике Алтай» // http://vs.ralt.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt &id =7.
20.10.2014.
96.
Закон Республики Башкортостан от 31.07.1998 № 182-з «О мировых судьях
Республики Башкортостан» // Известия Башкортостана. 19.08.1998. № 156.
Ст. 1780.
97.
Закон Республики Бурятия от 04.04.2000 № 360-II «Об общем количестве
судебных участков и числе мировых судей в Республике Бурятия» //
http://bur.msudrf.ru/modules.php?name=info_pages&rid=17. 20.10.2014.
98.
Закона Республики Бурятия от 24.08.1999 № 240-II «О мировых судьях
Республики Бурятия» // Бурятия. 10.09.1999. № 170.
99.
Закон Республики Дагестан от 12.01.2000 № 3 «О мировых судьях в
Республике Дагестан» // Дагестанская правда. 26.01.2000. № 15.
100. Закон Республики Крым от 01.09.2014 № 61-ЗРК «О мировых судьях
республики
Крым»
//
www.rg.ru/2014/09/10/krim-zakon61-reg-dok.html.
11.11.2014.
101. Закон Республики Мордовия от 17.04.2000 № 17-З «О порядке назначения
и деятельности мировых судей Республики Мордовия» // Известия
Мордовии. 22.04.2000. № 75.
212
102. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 23.08.2000 № 18-рз «О
мировых судьях в Республике Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия.
11.10.2000. № 193. Ст. 23250.
103. Закон Ростовской области от 26.04.1999 № 31-ЗС «О мировых судьях в
Ростовской области» // Наше время. 06.05.1999. № 76.
104. Закон Ставропольского края от 10.11.2000 № 58-кз «О порядке назначения
и деятельности мировых судей в Ставропольском крае» // Ставропольская
правда. 22.11.2000. № 251. Ст. 22258.
105. Закон Тамбовской области от 01.07.2011 № 16-З «О порядке назначения и
деятельности мировых судей в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь.
06.07.2011. № 87. Ст. 1169.
106. Закон Тюменской области от 06.05.2000 № 179 «О мировых судьях в
Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 2000. № 5.
107. Закон Удмуртской Республики от 20.06.2000. № 201-II «О мировых судьях
Удмуртской Республики» // Удмуртская правда. 13.07.2000. № 104.
108. Закон Хабаровского края от 27.05.2009 года № 244 (в ред. Закона от
25.0.2012 № 208) «О мировых судьях в Хабаровском крае» // http://
kraevoy.hbr.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id=37.20.10.2014.
109. Закон Челябинской области от 13.09.2000 № 137-ЗО «О порядке
назначения и деятельности мировых судей Челябинской области» //
Южноуральская панорама. 19.09.2000. № 68.
110. Закон Чукотского автономного округа от 04.04.2000 № 24-ОЗ «О порядке
назначения и деятельности мировых судей в Чукотском автономном округе»
// Ведомости. 18.05.2012.№ 19. Ст. 551.
111. Закон Ярославской области от 14.02 2001 № 5-з «О мировых судьях в
Ярославской области» // Губернские вести. 17.02.2001. № 11.
112. Распоряжение губернатора Белгородской области от 13.04.2006 года №
243-р «Об утверждении Положения об отделе по организационному
обеспечению деятельности мировых судей Белгородской области» //
http://blg.msudrf.ru > modules.php?name=info_ pages&id=29. 20.10.2014.
213
113. Постановление правительства Белгородской области от 09.07.2007 № 152пп «Об утверждении областной целевой программы «Развитие судебной
системы Белгородской области» на 2008-2012 годы» // Сборник нормативных
правовых актов Белгородской области. Июль 2007. № 109.
114. Постановление Правительства Белгородской области от 28.10.2013 № 442пп «Об утверждении государственной программы Белгородской области
«Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения и территорий
Белгородской области на 2014- 2020 годы» // Официальный сайт Губернатора
и Правительства Белгородской области http://www.belregio№.ru. 08.11.2013.
115. Постановление
Законодательного
Собрания
Санкт-Петербурга
от
13.12.2000 № 696 «О порядке назначения на должность мирового судьи
Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские ведомости. 22.12.2000. № 234.
116. Положение об отделе по организационному обеспечению деятельности
мировых
судей
Белгородской
области,
утвержденное
распоряжением
губернатора Белгородской области от 13.04.2006 года № 243-р //
http://blg.msudrf.ru > modules.php?name=info_pages&id=29. 20.10.2014.
Материалы конференций, съездов, пленарных заседаний
117. Отчетный доклад Председателя Высшей квалификационной коллегии
судей
Российской
Федерации
Кузнецова
В.В.
/
Материалы
VII
Всероссийского съезда судей // Российский судья. 2009. № 1. С. 28-32.
118. Постановление Совета Судей Российской Федерации от 29.04.2005 № 131
«О мерах по совершенствованию организации и деятельности мировых судей
в Российской Федерации» // Материалы пленарного заседания Совета судей
РФ. 29 апреля 2005 года.
119. Сопоставительная таблица статей Федерального закона «О мировых
судьях в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 10
октября 1997 года и отклоненного Советом Федерации 15 октября 1997 года /
Протокол
3
итогового
заседания
согласительной
комиссии
палат
Федерального Собрания Российской Федерации по выработке единого текста
214
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации». 4
декабря 1997 года.
120. Сопоставительная таблица статей Федерального закона «О мировых
судьях в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 10
декабря 1997 года, одобренного Советом Федерации 24 декабря 1997 года и
отклоненного Президентом Российской Федерации 8 января 1998 года /
Протокол 2 итогового заседания комиссии по отклоненному Президентом
Российской Федерации Федеральному закону «О мировых судьях в
Российской Федерации». 30 октября 1998 года.
121. Справка
о
выполнении
постановления
Совета
Судей
Российской
Федерации от 29.04.2005 № 131 ««О мерах по совершенствованию
организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации» //
Материалы пленарного заседания Совета судей РФ. 22 мая 2007 года.
122. Справка о проблемах организации и деятельности мировой юстиции в
Российской Федерации // Материалы пленарного заседания Совета судей РФ.
21 марта 2005 года.
123. Стенограмма по вопросу: «О проекте Федерального Конституционного
Закона о мировых судьях в Российской Федерации». Заседание № 105 (247)
от 13.06.1997 года. Стадия: «Рассмотрение законопроекта в первом чтении».
С. 49, ч. 1.
124. Стенограмма по вопросу: «О проекте Федерального Конституционного
Закона о мировых судьях в Российской Федерации». Заседание № 118 (260)
от 24.09.1997 года. Стадия: «Рассмотрение законопроекта во втором чтении».
С. 25, ч. 1.
125. Стенограмма
рассмотрения
законопроекта
«О
мировых
судьях
в
Российской Федерации» в Совете Федерации // Бюллетень № 1 24-го
заседания Совета Федерации. 15.10.1997 года.
126. Жуйков В.М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды
судопроизводства как условие обеспечения права на судебную защиту //
215
Судебная
реформа:
итоги,
приоритеты,
перспективы.
Материалы
конференции. – М.: Изд-во МОНФ, 1997. С. 21-43.
127. Цветков
Ю.А.
Кризис
мировой
юстиции
в
сфере
уголовного
судопроизводства / Судебно-правовая реформа 1860-х гг. в России и
современное уголовно-процессуальное право. Материалы 3 международной
научно-практической конференции. – М.: Российская академия правосудия.
Изд. Право, 2014. С. 220.
128. Юнусов А.М. Организованная преступность и коррупция как катализаторы
социальной напряженности в обществе / Организованная преступность как
угроза экономике России. Материалы международного научно-практического
семинара. М.: Издание Гос. Думы, 2009. С. 82-85.
Материалы изученной практики, справочные материалы и издания,
комментарии законодательства
129. Интервью с медиатором
Центра медиации и права г. Валуйки
Белгородской области Гавриловым Н.А. 27.02.2014 года.
130. Должностной регламент помощника мирового судьи // http://old.v-№ov
mirsud.ru/static/dolzh№ost№oi-reglame№t-pomoxh№ika.html. 20.10.2014.
131. Должностной регламент секретаря судебного заседания // http://old.v-№ov
mirsud.ru/static/dolzh№ost№oi-reglame№t-sekretarya-sudeb№ogo-zaseda№iya.
html. 20.10.2014.
132. Должностной регламент секретаря судебного участка // http://old.v-№ov
mirsud.ru/static/dolzh№ost№oi-reglame№t-sekretarya-sudeb№ogo-zaseda№iya.
html. 20.10.2014.
133. Информация
об
оказании
бесплатной
юридической
помощи,
осуществлении правового информирования и правового просвещения
органами местного самоуправления за четыре квартала 2013 года.
134. Комментарий к Федеральному Конституционному Закону «О судебной
системе Российской Федерации» / Под ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова //
http://www.ex-jure.ru/law/news.php?newsid=447.20.10.2014.
216
135. Ушаков А.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 декабря 1998 №
188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» // Правовая система
«Гарант».
136. Об опыте Центра медиации УрГЮА о проведении правового эксперимента
по
внедрению
медиации
в
гражданское
судопроизводство
//
http://www.mediators.ru/rus/about_mediation/literature/text23. 28.08.2014.
137. Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.: Русский язык, 1990. – 921 с.
138. Определение Конституционного Суда РФ от 04.10.2001 № 182-О «По
запросам Правительства Мурманской области и Законодательного собрания
Челябинской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и
пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской
Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 2.
139. Определение
05.11.2003
№
Конституционного
412-О
«По
жалобе
Суда
Российской
гражданина
Федерации
Новикова
от
Анатолия
Дмитриевича на нарушение его конституционных прав пунктом 8 статьи 11
Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.
2004. № 1. С. 92.
140. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
от 08.04.2003 (дело № 11-Г03-13) // Справочная правовая система
«Консультант Плюс».
141. Основные
статистические
показатели
деятельности
судов
общей
юрисдикции за 2013 год // Официальный сайт Судебного Департамента при
Верховном
Суде
РФ
//
http://www.cdep.ru/i№dex.php?id=79&item=2073.
15.09.2014.
142. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об
административных правонарушениях по Белгородской области за 12 месяцев
2013 года // http://www.usd.blg.sudrf.ru. 15.09.2014.
143. Официальный сайт Пермского краевого суда // http://oblsud.perm.sudrf.ru.
27.10.2014.
217
144. Официальный сайт Ростовского областного суда // http://www.rostovoblsud.
ru/ne_5033347.20.10.2014.
145. Предложения членов Президиума Совета судей РФ к проекту федеральной
целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы
// Справочная правовая система «Консультант-Плюс».
146. Результаты социологического опроса мировых судей. Июль-август 2011.
147. Российское законодательство Х – ХХ вв. Т.8. – М., 1991. – 496 с.
148. Сайт Комитета организационного обеспечения деятельности мировых
судей
Новгородской
области
//
http://old.v-novmirsud.ru/dolzhnostnie-
reglamenti-specialistov.html. 20.10.2014.
149. Сайт Управления судебного департамента Республики Татарстан //
http://usd.tatarstan.ru/rus/index.htm/news/315484.htm. 20.10.2014.
150. Служебная нагрузка по судебным участкам мировых судей Белгородской
области в 2013 году.
151. Советский энциклопедический словарь / Главный ред. А.М. Прохоров.
Изд. 2-е. – М.: Советская энциклопедия, 1983. – 1600 с.
Монографии
152. 60 лет судебной системе Калининградской области / Отв. Ред. В.И. Фалеев.
Калининград, 2006. – 312 с.
153. Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и
принципы. М.: Институт права и публичной политики, 2002. – 160 с.
154. Безобразов В. Мысли по поводу мировой судебной власти. – М., 1866.
155. Борисова Е.А. Проверка судебных актов по гражданским делам. М.:
Издательский Дом «Городец», 2005. – 304 с.
156. Бурдина Е.В. Судебная власть в системе разделения властей // Актуальные
проблемы
государственно-правовой
науки.
Теория
и
практика
административной деятельности органов внутренних дел. Саранск: Изд-во
Мордов. ун-та, 2006. – 248 с.
218
157. Викторский С.И. Русский уголовный процесс. – М., 1911. – 351 с.
158. Воскобитова Л.А. Возможности интеграции судопроизводства у мирового
судьи и медиации (примирительных процедур) / Настольная книга мирового
судьи. Научно-методические материалы. – М.: Американская ассоциация
юристов (серия: Судебная практика), 2010. – 302 с.
159. Воскобитова Л.А. Судебная власть: возникновение, развитие, типология:
Учебное
пособие.
–
Ставрополь:
Сев.
Кав.
ГТУ;
СКСИ;
Ставропольсервисшкола, 2001. – 128 с.
160. Воскобитова Л.А. Сущностные характеристики судебной власти. –
Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2003. – 160 с.
161. Воскобитова Л.А., Ткачев В.Н., Сачков А.Н. Мировая юстиция и
восстановительное правосудие: теория и практика развития. – Ростов-наДону, 2007. - 325 с.
162. Воскобитова М.Р. Общие стандарты и реалии транспарентности судебной
власти в кн. Стандарты справедливого правосудия / Под ред. Т.Г.
Морщаковой. Глава 5. М.: Мысль, 2012. – 584 с.
163. Данилевская Е.В. Конституционное право. Институт мировых судей в
России: учеб. пособие. – Орел: ОрелГТУ, 2004. – 104 с.
164. Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. 4-е изд. - М., 1893.
165. Деппе Й., Шварц О. Порядок отбора и назначения судей в Российской
Федерации. М., 2011. – 40 с.
166. Долгова А.И. Криминологические оценки организованной преступности и
коррупции, правовые баталии и национальная безопасность. М.: Российская
криминологическая ассоциация, 2011. – 665 с.
167. Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и
процессуальные аспекты деятельности. – М.: Норма. 2004. – 320 с.
168. Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М.:
Статут, 2006. – 283 с.
219
169. Захаров
В.В.
становления
и
Будет
исполнено!
функционирования
Организационно-правовые
института
судебных
основы
приставов
в
дореволюционной России (1864 - 1917 гг.). Курск, 2007. – 323 с.
170. Земцов Л.И. Волостной суд в России 60-х – первой половины 70-х годов
Х1Х века. – Воронеж. Изд. Воронежского университета, 2002. - 448 с.
171. Зер Х. Восстановительное правосудие: новый взгляд на преступление и
наказание. – М., 1998. – 354 с.
172. Изварина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации. - Ростов-наДону: МарТ, 2001. – 344 с.
173. Изварина А.Ф. Мировые судьи России начала ХХ1 века. Учебное пособие
для студентов юридических факультетов и институтов. – Ростов-на-Дону:
МарТ, 2002. – 176 с.
174. История судебной системы в России / Под ред. Н.А. Колоколова. 2-е изд. –
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. – 471 с.
175. Карнозова Л.М. Уголовная юстиция и гражданское общество. Опыт
парадигмального анализа. – М.: Р.Валент, 2010. – 480 с.
176. Колоколов Н.А., Павликов С.Г., Сачков А.Н. Мировая юстиция / Под. ред.
Н.А. Колоколова. – М.: ЮНИТИ, 2008. – 376 с.
177. Колоколов Н.А., Павликов С.Г. Теория судебных систем: особенности
конституционного регулирования, судебного строительства и организации
судебной
деятельности
в
федеративном
государстве.
-
М.:
Изд-во
Юрлитинформ, 2007. – 312 с.
178. Кони А.Ф. На жизненном пути. Т.1. СПб., 1912. – 676 с.
179. Кононенко В.И. Суд и правоохранительные органы. Учебник для вузов. 2-е
изд. / Под общей редакцией В.В. Ершова. – М.: Юрайт, 2013. – 767 с.
180. Лебедев В.М. Судебная власть в современной России. Проблемы
становления и развития. С.-Петерб. гос. ун-т. Юрид. фак. — СПб.: Лань,
2001. – 384 с.
220
181. Лонская С.В. Мировая юстиция в России: Монография. - Калининград,
2000. – 215 с.
182. Мировая юстиция: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальности 030501 «Юриспруденция» / Под ред. Н.А. Колоколова. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 493 с.
183. Мировой судья в гражданском судопроизводстве / Е.А. Борисова, А.Ф.
Ефимов, В.М. Жуйков и др.; под ред. А.Ф. Ефимова и И.К. Пискарева. М.:
Городец, 2004. – 816 с.
184. Мировой судья Ставропольского края. Методическое пособие. Ч. 2. –
Ставрополь, 2002. - 308 с.
185. Михайловская И.Б. Уголовное судопроизводство в мировом суде. Учебное
пособие. –М.: Проспект. 2003. – 80 с.
186. Настольная книга мирового судьи по гражданским делам / Под ред. А.Ф.
Ефимова, И.К. Пискарева. М., 2002. – 845 с.
187. Настольная книга мирового судьи: Учебно-методическое пособие / Под
ред. В.М. Лебедева. – М.: Издательство БЕК, 2002. - 624 с.
188. Немытина М.В. Суд в России. Вторая половина Х1Х – начало ХХ в. –
Саратов: СЮИ МВД РФ, 1999. – 256 с.
189. Пашин С.А. Становление правосудия. – М.: Р.Валент, 2011. – 456 с.
190. Потемкин И.Ю., Свистильников А.Б. Мировая юстиция в уголовном
процессе Российской Федерации. Белгород. 2005. – 46 с.
191. Прокудина Л.А. Вопросы оптимизации делопроизводства в судах // В кН.:
Совершенствование национальных средств защиты права на справедливое
судебное разбирательство в Российской Федерации. - М.: Радуница, 2012. С.
113-144.
192. Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство:
международное и внутригосударственное правовое регулирование. - М.:
Лекс-Книга, 2005. – 318 с.
221
193. Радченко В.И. Судебная реформа в Российской Федерации: некоторые
теоретические
и
практические
проблемы.
М.:
Юридический
дом
Юстицинформ, 1999. – 56 с.
194. Рубинштейн Е.А. Медиация (примирительные процедуры) при разрешении
правовых конфликтов / Настольная книга мирового судьи. Научнометодические материалы. – М.: Американская ассоциация юристов (серия:
Судебная практика), 2010. – 302 с.
195. Сачков А.Н. Российская мировая юстиция: институционально-правовые
основы. Монография. - Ростов н/Д, 2007. - 352 с.
196. Стандарты справедливого правосудия / Под ред. Морщаковой Т.Г. - М.:
Мысль, 2012. – 584 с.
197. Суд и правоохранительные органы. Учебник / Под ред. В.В. Ершова 2-е
изд. – М.: Юрайт, 2013. – 767 с.
198. Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ООО «ТК Велби», 2003. –
720 с.
199. Судопроизводство у мирового судьи / Под общей редакцией В.М.
Лебедева. – Ростов-на-Дону: Экспертное бюро, 2001. – 512 с.
200. Ткачев В.Н., Сачков А.Н. Проект закона Ростовской области «О службе
примирения и примирительной процедуре с участием посредника по делам,
отнесенным к подсудности мировых судей в Ростовской области». – Ростовна-Дону, 2008. – 30 с.
201. Трубникова Т.В., Якимович Ю.К. Организация и деятельность мировых
судей в России. - Томск: Издательство Томского университета, 1999. – 83 с.
202. Фельдштейн Г.С. Лекции по уголовному судопроизводству. – М., 1915. –
432 с.
203. Фещенко П.Н. Социальная напряженность как аспект национальной
безопасности: Монография - М.: Издательская группа Юрист, 2006. – 167 с.
204. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Том 1. - СПб: Альфа,
1996. – 607 с.
222
205. Чепурнова Н.М. Конституционные принципы судебной власти и проблемы
формирования судебной системы в субъектах Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1999. – 358 с.
206. Эминов В.Е. Причины преступности в России: криминологический и
социально-психологический анализ. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. – 128 с.
207. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М.:
Юридическая литература, 1995. – 174 с.
Периодические издания
208. Абдрахманова Н.В. Разграничение понятий «мировая юстиция», «мировой
судья» и «мировой суд» в феномене местного правосудия // Мировой судья.
2011.№ 1. С. 8.
209. Акимова Е.Я. Особенности правового регулирования формирования
судейского корпуса в Германии // Российский судья. 2011. № 11. С. 36-43.
210. Александров С.В., Бурдина Е.В. Проблемы формирования судебных
участков и доступ к суду // Мировой судья. 2007. № 9. С. 2-5.
211. Алешкина
Э.Н.
Мировой
судья
в
дореволюционной
России
//
Международные правовые чтения. Выпуск 1. – Воронеж: ВГУ, 2003. С. 175185.
212. Афанасьев С.Ф. Мировой суд: история и современность // Философская и
правовая мысль. Вып. 3. Саратов - СПб., 2002. С. 101.
213. Баландин В.Н., Павлушина А.А. К вопросу о восстановлении института
мировых судей в России // Правоведение. 1998. № 3. С. 125.
214. Борисова Е.А. Некоторые проблемы теории и практики мировой юстиции
// Российская юстиция. 2009. № 2. С. 24-27.
215. Быков В.П. Опыт становления и развития мировой юстиции Челябинской
области // Мировой судья. 2006. № 6. С. 16-19.
223
216. Владыкина Т.А. Компетенция мирового судьи: федеральные стандарты и
региональное
усмотрение
//
Государственная
власть
и
местное
самоуправление. 2012. № 7. С. 33-39.
217. Владыкина Т.А. Компетенция мирового судьи: конституционно-правовые
аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 66-70.
218. Верещагина А.В. Декрет № 1 о суде: история подготовки и его содержание
// Журнал российского права. 2011. № 6. С. 101-109.
219. Верховный Суд и Минфин никак не договорятся о мировых судьях //
Финансовые новости. 17.12.2005.
220. Воскобитова Л.А. Модельный закон субъекта Российской Федерации «О
службе примирения» // Вестник восстановительного правосудия. 2006. Вып.
6. С. 66.
221. Воскобитова Л.А. Перспективы развития института примирения в
уголовном судопроизводстве России // Мировой судья. 2007. № 1. С. 8-11.
222. Воскобитова Л.А. Доктринальный проект Модельного закона субъекта
Российской Федерации «О службе примирения» // Мировой судья. 2007. № 1.
С. 6-14.
223. Гагарский А. Обзор статистических сведений о состоянии судимости и
работе судов по рассмотрению уголовных дел за 1994 - 1996 годы //
Российская юстиция. 1997. № 6. С. 25.
224. Гагарский А. Работа судов Российской Федерации по рассмотрению
гражданских дел (первое полугодие 1997 года) // Российская юстиция. 1998.
№ 1. С. 51-53.
225. Грось Л. Акты Конституционного Суда РФ и право на судебную защиту //
Российская юстиция. 1998. № 11. С. 3-4.
226. Дорошков В.В. Проблемы мировой юстиции и пути их решения на
современном этапе реформирования отечественной судебной системы //
Мировой судья. 2013. № 1. С. 2-5.
224
227. Ермакова Е.П., Ивановская Н.В. Суды малых исков за рубежом - аналог
мировых судей в России: опыт Гонконга, Малайзии и Сингапура // Мировой
судья. 2014. № 5. С. 21-25.
228. Ершов В.В. Специализированная подготовка юристов для работы в
судебной системе // Российское правосудие. 2006. № 3. С. 48.
229. Ершов В.В. От студента до судьи // Парламентская газета. 2007. № 47. С. 6.
230. Ершов В.В. Деятельность экзаменационных комиссий: вопросы теории и
практики // Российское правосудие. 2009. № 12. С. 3-10.
231. Ефремов С. Немного о повышении оперативности судопроизводства
мировых судей // Мировой судья, 2007. № 11. С. 9-10.
232. Жилин Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве //
Российская юстиция. 1998. № 1. С. 5
233. Захаров В.В. Исполнительные органы мировых судов в России во второй
половине XIX - начале XX в. // Мировой судья. 2010. № 1. С. 5-10.
234. Илюхин А.В. Институт мировых судей по «Основным положениям
преобразования судебной части в России» 1862 года и по «Концепции
судебной реформы в РСФСР» 1991 года как программам судебных
преобразований: опыт сравнительно-правового исследования // Мировой
судья. 2012. № 2. С. 22-25.
235. Казина Т. Некоторые проблемы мировой юстиции в России // Мировой
судья. 2007. № 8. С. 3-5.
236. Карнозова Л., Максудов Р., Флямер М. Восстановительное правосудие:
идеи и перспективы для России // Российская юстиция. 2000. № 11. С. 42.
237. Колоколов Н.В. Мировая юстиция - важная форма стабилизации
человеческих отношений в гражданском обществе // Мировой судья. 2003. №
1. С. 5-7.
238. Колоколов Н.А. Мировая юстиция - авангард российского правосудия //
Мировой судья. 2013. № 10. С. 2-4.
239. Кононенко В. Мировой суд как зеркало судебно-правовой реформы //
Российская юстиция. 1998. № 11. С. 5.
225
240. Кокорев Л.Д. Судебная реформа: идеи и реальность // Юридические
записки. Вып. 1. Воронеж. 1994. С. 15.
241. Крымкин В.В. Мировые судьи: XIX - XXI в. // Мировой судья. 2012. № 1.
С. 30-32.
242. Кудрявцева Е.В., Смольников Д.И. Мировые судьи: реформы прошлого и
настоящего времени // Мировой судья. 2012. № 6. С. 26-31.
243. Курманов М.М., Гарифуллина А.Р. Оценка судами законов субъектов
Российской Федерации о мировых судьях // Мировой судья. 2007. № 2. С. 710.
244. Лебедев В. Становление судебной власти и судебной системы в России:
проблемы, достижения, перспективы // Уголовное право. 1998. № 1. С. 9.
245. Лонская С.В. Дифференцированность судебной системы России // История
государства и права. 2012. № 16. С. 21-24.
246. Лонская С.В. Мировой суд в судебной системе пореформенной России //
Правоведение. 1995. № 3. С. 98.
247. Ляхов Ю.А. О некоторых конституционных основах мировой юстиции в
Российской Федерации // Проблемы судопроизводства у мировых судей.
Ростов-на-Дону. 2001. С. 9-10.
248. Мамонов К., Щепалов С. Родовая подсудность гражданских дел и мировая
юстиция Карелии // Российская юстиция. 2007. № 8. С. 2-5.
249. Максимов В.В. Мировая юстиция: проблемы и перспективы // Журнал
российского права. 2001. № 9. С. 9-18.
250. Махиборода М.Н. Проблемные аспекты предоставления бесплатной
юридической помощи по гражданским делам в Российской Федерации //
Российская юстиция. 2011. № 6. С. 69.
251. Михайлова Е.В. К вопросу о характере гражданских дел, подсудных
мировому судье // Мировой судья. 2012. № 2. С. 15-18.
252. Михайловская И.Б. Возрождение мировой юстиции в России: будущее в
прошлом // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000.
№ 3. С. 42-43.
226
253. Немытина М.В. Местная юстиция в России во второй половине ХIХ в. //
Правоведение. 1997. № 4. С. 52-54.
254. Нестеров В.М. Организация деятельности мировых судей в Российской
Федерации // Мировой судья. 2005. № 12. С. 25.
255. Носырева Е. Суды мелких исков в американской правовой системе //
Российская юстиция. 2000. № 6. С. 52-54.
256. Обгольц П.П. Проблемы организации работы мировых судей // Проблемы
судопроизводства у мировых судей. Ростов-на-Дону. 2001. С. 136-137.
257. Павликов С.Г., Семейкина С.А. К вопросу об организации обеспечения
деятельности мировых судей России // Российская юстиция. 2011. № 2. С. 3335.
258. Пейсиков В. Обучение судей: международный опыт и российские
перспективы // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 59-61.
259. Пиджаков А.Ю. Из истории становления института мировых судей в
России // Мировой судья. 2004. № 1. С. 24.
260. Пискарев И.К. О предназначении мировой юстиции при осуществлении
правосудия по гражданским делам и о путях его реализации // Вестник
Московского ун-та. Серия 11. Право. 2006. № 1. С. 16-29.
261. Плеханова Н.А. Применение примирительных процедур в Ивановской
области // http://www.oblsud.ivanovo.ru/content/press/obzorsmi/ts_n4_2012.pdf.
28.08.2014.
262. Поздняков М. Судебный недострой // ЭЖ-Юрист. 2008. № 37 //
Справочная правовая система «Консультант-Плюс».
263. Поляков М.П. О принципах совершенствования мировой юстиции //
Мировой судья. 2005. № 1. С. 5.
264. Радченко
В.И.
Мировая
юстиция:
появилась
новая
система
судопроизводства // Человек и закон. 2000. № 12. С. 41.
265. Радченко В.И. Мнение о низком рейтинге наших судов не вполне
справедливо // http://www.supcourt.ru/print_page.php?id=4883. 20.10.2014.
227
266. Родина Л.В. История становления и развития института мировых судей в
России // Мировой судья. 2007. № 4. С. 2-5.
267. Романовская О.В. Квалификационные коллегии судей и судебная реформа
// Российская юстиция. 2009. № 11. С. 17-21.
268. Сапронов
Ю.В.
К
вопросу
о
социально-криминологической
характеристике ксенофобии и экстремизма как взаимосвязанных явлений //
Российский следователь. 2012. № 21. С. 26.
269. Семенов В.Р. Возрождение института мировых судей в современной
России: проблемы и перспективы развития // Мировой судья. 2011. № 7. С.
13-16.
270. Смоляков П.Н. Взаимозаменяемость мировых судей в выходные и
нерабочие праздничные дни // Российская юстиция. 2012. № 1. С. 72-73.
271. Соловьева Н.А. Интеграция медиации в мировое судопроизводство:
проблемы и перспективы // Мировой судья. 2012. № 3. С. 20-23.
272. Сомов С. Развитие института мировых судей и баланс интересов
федерации и регионов // Российская юстиция. 2002. № 1. С. 39-40.
273. Стуканов А.А. Мировые суды в России: проблемы и перспективы //
Законность. 2000. № 1. С. 10.
274. Терехин В.А., Захаров В.В. А нужна ли нам мировая юстиция? //
Российская юстиция. 2006. № 4. С. 49.
275. Ткачев В.Н. Компетенцию мировых судей следует расширить //
Российская юстиция. 2001. № 4. С. 41-42.
276. Ткачев В.В. Работа мировых судей с населением // Мировой судья. 2004.
№ 5. С. 2.
277. Третьяков В.И. Социальная напряженность – фактор, детерминирующий
преступность // Вестник Воронежского института МВД РФ. 2012. № 1. С. 910.
278. Устюжанинов В., Сапожников С. Компетенция мирового судьи по
рассмотрению гражданских дел // Российская юстиция. 2000. № 12. С. 11-12.
228
279. Федосеев А., Портнов И. У третьей власти сила велика. Совершенная
судебная система, когда она приобретет реальность? // Российская газета.
16.12.1998.
280. Фещенко П.Н. Место социальной напряженности в причинном комплексе
экстремизма и терроризма // Экстремизм: социальные, правовые и
криминологические проблемы. Российская криминологическая ассоциация,
2010. С. 59-63.
281. Фещенко П.Н. Социальная напряженность как показатель болезни
общества: проблемы криминологического и правового реагирования //
Здоровье
нации
и
национальная
безопасность.
Российская
криминологическая ассоциация, 2013. С. 54-62.
282. Фомин Д. Финансирование судебной системы в России // Отечественные
записки. 2003. № 2. С. 63.
283. Цветков
Ю.А.
Концептуальные
проблемы
мировой
юстиции
в
современной России // Мировой судья. 2014. № 5. С. 10-14.
284. Цыганенко С.С. Сокращенные формы уголовного процесса // Проблемы
судопроизводства у мировых судей. Ростов-на-Дону. 2001. С. 30.
285. Чичерина Н.А. Мировые судьи в Российской Федерации // Правоведение.
Известия вузов. 1999. № 4. С. 231.
286. Шамардин А. Недостатки областного закона – следствие несовершенства
федерального // Российская юстиция. 1999. № 12. С. 13.
287. Шахова Е.С. Рассмотрение и разрешение гражданских дел мировыми
судьями нуждается в упрощении // Российская юстиция. 2013. № 8. С. 50-51.
288. Ярцев Р.В., Гордеева Н.А. Актуальные вопросы деятельности мировых
судей в сфере уголовной юстиции // Мировой судья. 2009. № 6. С. 15-19.
Диссертационные исследования и авторефераты
289. Абушов Р. И-о. Генезис института мировых судей в России: дис. … канд.
юрид. наук: 12.00.01. – М.: РГБ, 2009. - 184 с.
229
290. Александров С.В. Мировые судьи в системе судов общей юрисдикции в
Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. - Саранск, 2009. 231 с.
291. Арабова Т.Ф. Теоретические и практические вопросы реформирования
судопроизводства по гражданским делам у мирового судьи: дис. ... канд.
юрид. наук: 12.00.15. – М.: РГБ, 2011. - 228 с.
292. Бушуева О.В. Уголовно-процессуальные и организационные вопросы
деятельности мировых судей: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09. – М.: РГБ,
2012. - 229 с.
293. Водяная В.Ю. Осуществление судебной власти мировыми судьями в
Российской Федерации при рассмотрении уголовных дел: автореф. дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.11. - Ростов-на-Дону, 2007. - 164 с.
294. Дорошков В.В. Мировой судья: исторические, организационные и
процессуальные аспекты деятельности: дис. … докт. юрид. наук: 12.00.09,
12.00.11. - М., 2003. - 374 с.
295. Жаворонкова О.Н. Организационно-правовое обеспечение деятельности
мировых судей: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. - Рязань, 2005. - 280 с.
296. Каитова А.Р. Институт мировых судей в судебной и правоохранительной
системах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11. – М.:
РГБ, 2012. - 296 с.
297. Каширский С.В. Становление и функционирование мировых судов в
судебной системе России: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Н. Новгород,
2005. - 191 с.
298. Куприянович Н.В. Мировой суд в системе судебной власти Российской
Федерации: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Саратов: РГБ, 2007. - 207 с.
299. Лонская С.В. Мировой суд в России (1864-1917 гг.): историко-правовое
исследование: дисс…канд. юрид. наук: 12.00.01. – Калининград, 1998. – 168
с.
230
300. Макарцев А. В. Роль мировых судов в обеспечении конституционных прав
граждан РФ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - Саратов: РГБ, 2007. - 171 с.
301. Михеев А.В. Проблемы правового регулирования деятельности мировых
судей в уголовном процессе: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09. – Владимир:
РГБ, 2011. - 190 с.
302. Нелюбина А.А. Мировые судьи в Российской Федерации: комплексный
анализ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11. - Екатеринбург, 2006. - 226 с.
303. Нестеров В.М. Осуществление судебной власти мировыми судьями в
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11. – М., 2008. - 212 с.
304. Павликов С.Г. Системы судов субъектов Российской Федерации:
конституционно-правовое исследование: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02. М., 2010. - 417 с.
305. Панченко Р.Б. Защита прав и свобод граждан мировой юстицией.
Конституционно-правовое исследование: дис. … канд. юр. наук: 12.00.02. Москва: РГБ, 2007. - 222 с.
306. Сачко С.Ю. Проблемы совершенствования конституционно-правового
регулирования мировой юстиции в Российской Федерации: дис. … канд. юр.
наук: 12.00.02. – Тюмень: РГБ, 2009. – 212 с.
307. Сачков А.Н. Российская мировая юстиция в институционально-правовом
измерении: дис. ... канд. юрид. наук: 23.00.02. - Ростов-на-Дону, 2006. – 203 с.
308. Трофимова Н.Н. Мировая юстиция центрально-промышленного района
России в 1864-1889 гг.: генезис, региональные особенности судоустройства и
деятельности: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Владимир, 2004. - 199 с.
309. Шаркова И.Г. Мировая юстиция в России: уголовно-процессуальный и
судоустройственный аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09,
12.00.11. - М., 2004. - 197 с.
310. Шатовкина Р.В. Организация и деятельность мировых судей в Российской
Федерации: дис… канд. юр. наук: 12.00.11. –М., 2002. – 183 с.
231
311. Шеменева О.Н. Рассмотрение гражданских дел мировыми судьями:
проблемы совершенствования процессуальной формы: дис. ... канд. юрид.
наук: 12.00.15. - Воронеж, 2005. – 209 с.
312. Четян М.А. Правовые основы организации и деятельности мировой
юстиции в современной России (историко-правовое исследование): дис. …
канд. юр. наук: 12.00.01. – Коломна, 2003. – 187 с.
313. Устюжанинов
В.А.
Институт
мировых
судей:
вопросы
правовой
регламентации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03. – М., 1999. - 216 с.
314. Яхъяев М.Б. Особенности правового статуса мирового судьи в системе
судебной власти Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук:
12.00.11. - М., 2007. – 24 с.
232
ПРИЛОЖЕНИЕ
Мнение мировых судей по вопросам, рассматриваемым в диссертации
Всего в опросе приняли участие 94 мировых судьи из 9 субъектов РФ, из
них:
1) Московская область – 45 мировых судей из 318 (здесь и далее общее
количество мировых судей в соответствующих субъектах РФ приводится по
состоянию на редакцию Закона от 03.06.2011 года, так как опрос производился
в период с июля по август 2011 года);
2) г. Москва – 7 из 429;
3) Белгородская область – 7 из 80;
4) Воронежская область – 10 из 117;
5) Липецкая область – 12 из 64;
6) Орловская область – 7 из 45;
7) Магаданская область – 1 из 11;
8) Красноярский край- 3 из 167;
9) Республика Хакасия – 2 из 35.
Поскольку в вопросах № 1 и № 7 я указала на возможность нескольких
вариантов ответа, цифры в них будут отличаться от остальных и общее
количество не будет равно 94-м.
В вопросе № 5 общее число мировых судей также не будет сходиться, так
как судьи давали ответы в различных комбинациях указанных категорий дел.
Число напротив варианта ответа в данном случае – количество судей, выбравших
данный вариант.
Результаты анкетирования
1. Каковы, по Вашему мнению, цели современной мировой юстиции
Российской Федерации? (Возможно несколько вариантов ответа)
 разгрузка районного звена судебной системы - 47;
 обеспечение доступа граждан к правосудию - 53;
233
 повышение оперативности и эффективности судопроизводства - 48;
 воплощение идеи судебного федерализма -0;
 развитие и укрепление судебной системы - 16;
 свой вариант ответа – 2 (реализация антикоррупционной программы;
предупреждение возникновения новых споров и конфликтов на судебном
участке).
2. Обеспечивается ли, по Вашему мнению, в Российской Федерации доступ
граждан к правосудию, осуществляемому мировыми судьями, в следующих
аспектах:
а)
территориальная приближенность судебных участков:
 полностью обеспечивается - 53;
 недостаточно обеспечивается - 41;
 полностью не обеспечивается - 0.
б)
ускоренность, быстрота судебного разбирательства, применение
упрощенных процедур:
 полностью обеспечивается - 44;
 недостаточно обеспечивается - 47;
 полностью не обеспечивается - 3.
в)
экономичность судебных процедур:
 полностью обеспечивается - 27;
 недостаточно обеспечивается - 63;
 полностью не обеспечивается -4.
г)
оказание квалифицированной помощи гражданам в оформлении
исков, заявлений и в участии в судебном разбирательстве:
 полностью обеспечивается - 29;
 недостаточно обеспечивается - 49;
 полностью не обеспечивается - 16.
д)
обеспечение доступа граждан к информации о деятельности мировых
судей:
 полностью обеспечивается - 77;
234
 недостаточно обеспечивается – 17 (нет своих сайтов);
 полностью не обеспечивается - 0.
3. Насколько часто в процессе судебного разбирательства дел Вами
применяются примирительные процедуры?
 по возможности применяются всегда -66;
 часто применяются - 16;
 иногда применяются - 11;
 не применяются совсем -1.
4. Как Вы относитесь к существующему порядку определения общего числа
мировых судей и количества судебных участков?
 полностью согласны с законодателем -31;
 считаете необходимым предоставить субъектам Федерации больше
самостоятельности в этом вопросе - 63;
 свой вариант ответа - 0.
5. Насколько Вы согласны с существующими в настоящее время критериями
подсудности дел мировому судье?
а)
по уголовным делам:
 полностью согласны - 70;
 считаете целесообразным исключить из подсудности некоторые
категории дел (какие именно) – 21 (ст. ст. 115, 116, 129, 130 (по ним
должна быть административная ответственность), ст. ст. 146, 157,
160, глава 51, преступления средней тяжести и преступления в
отношении несовершеннолетних;
 считаете целесообразным расширить подсудность некоторыми
категориями дел (какими именно) – 3 (преступления, наказание по
которым не превышает 5 лет лишения свободы).
б)
по гражданским делам:
 полностью согласны - 74;
 считаете целесообразным исключить из подсудности некоторые
категории дел (какие именно) - 10 (дела об определении порядка
235
пользования имуществом; о защите прав потребителей; иски о
признании права собственности; негаторные иски; иски о сносе
самовольных построек. Высказывались предложения разделить
приказное
производство
по
имущественному
цензу.
Также
предлагалось исключить из подсудности дела о вынесении
судебных приказов о взыскании налогов, наделив налоговые органы
полномочиями самостоятельно обращаться за принудительным
исполнением к приставам, минуя суд; если гражданин не согласен с
решением налогового органа – решение отменяется и тогда уже
налоговый орган вправе обратиться в мировой суд);
 считаете целесообразным расширить подсудность некоторыми
категориями дел (какими именно) – 10 (трудовые споры;
наследственные дела; юридические факты; увеличить цену иска до
100 тыс. рублей; увеличить цену иска до 500 тыс. рублей).
в)
по делам об административных правонарушениях:
 полностью согласны - 87;
 считаете целесообразным исключить из подсудности некоторые
категории дел (какие именно) – 7 (ст. ст. 7.12; 14.1; 14.1.1; 14.10;
правонарушения в области дорожного движения, наказание по
которым предусмотрено в виде штрафа);
 считаете целесообразным расширить подсудность некоторыми
категориями дел (какими именно) - 0.
6. Считаете ли Вы нагрузку дел своего судебного участка чрезмерно высокой?

да, постоянно - 37;

иногда - 40;

нет - 17.
7. В чем Вам видится решение проблемы снижения нагрузки на мировых
судей? (Возможно несколько вариантов ответа)
 в
изменении
участков - 38;
количественного
критерия
образования
судебных
236
 во введении дополнительных должностей мировых судей - 57;
 в изменении подсудности дел мировым судьям - 13;
 в привлечении почетных мировых судей или судей, находящихся в
отставке -15;
 свой вариант ответа – 8 (в введении должности помощника мирового
судьи (по состоянию на август 2011 года должности помощника не было в
Воронежской и Орловской областях); в автоматизированном распределении
дел; в декриминализации дел частного обвинения и взыскания налогов
только в случае споров между гражданином и налоговым органом; в
увеличении сроков рассмотрения дел, изготовления судебных решений и их
выдачи; в упрощении процедуры рассмотрения некоторых категорий дел; в
введении и развитии института медиации; в наделении старшего мирового
судьи правами председателя районного суда по распределению дел между
судебными участками; в привлечении судей в отставке независимо от
субъекта, в котором они раньше осуществляли правосудие).
8. Насколько в настоящее время независим мировой судья при вынесении
решений от органов исполнительной власти?
 полностью независим - 75;
 частично независим - 17;
 полностью зависим - 2.
9. Как Вы относитесь к возможности избрания мировых судей на должность
населением соответствующего судебного участка?
 считаете такой порядок наиболее предпочтительным - 9;
 полностью согласны с существующим в Вашем регионе порядком
назначения мировых судей законодательным (представительным) органом
государственной власти - 76;
 свой вариант ответа – 9 (назначать мировых судей председателем суда
субъекта; исключить процедуру согласования кандидатуры с местным
органом самоуправления; назначать мировых судей пожизненно, как и
237
районных; сделать процедуру назначения мировых судей аналогичной
процедуре назначения районных судей в целях ее единообразия).
10. Кто, по Вашему мнению, должен выполнять обязанности мирового судьи
при его временном отсутствии?
 мировой судья ближайшего судебного участка - 44;
 мировой судья того же судебного участка (для чего необходимо ввести
минимум по две должности мировых судей на каждом судебном
участке) - 16;
 мировой судья, находящийся в отставке - 34;
 свой вариант ответа - 0.
11. Какой орган должен осуществлять материально-техническое обеспечение
деятельности мировых судей?
 орган исполнительной власти субъекта Федерации - 15;
 Управление Судебного департамента при Верховном Суде РФ в
регионе - 54;
 Управление Судебного департамента при Верховном Суде РФ в
регионе по соглашению с органом исполнительной власти субъекта
Федерации - 25;
 свой вариант ответа - 0.