новый закон украины "о прокуратуре", изменения

Юридическая фирма "Легарт"
49005 г. Днепропетровск
Бизнес центр "Магнат КМ"
пр. Карла Маркса, д. 5, 3 этаж
тел/факс.: +38 (056) 732 10 03
e-mail: info@legart.net.ua
www.legart.net.ua
НОВЫЙ ЗАКОН УКРАИНЫ "О ПРОКУРАТУРЕ",
ИЗМЕНЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ЧТО ОЖИДАТЬ БИЗНЕСУ?
РАЗДЕЛЫ:
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПРОКУРАТУРЕ
2. АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
www.legart.net.ua
1
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПРОКУРАТУРЕ
Новый Закон Украины "О прокуратуре" улучшит бизнес-климат в Украине!?
Народные депутаты поддержали во втором чтении и в целом законопроект
№ 3541 "О прокуратуре". За соответствующее решение проголосовали 316 депутатов.
Закон Украины "О прокуратуре" (далее - Закон) вступит в силу 14 марта 2015г. Редакцию
нового Закона можно считать довольно прогрессивной, так как она в большей мере
учитывает рекомендации Венецианской комиссии (экспертное заключение № 735/2013
от 14 октября 2013 года).
Основным нововведением данного Закона есть лишение прокуратуры функции
"общего надзора" (так называемый надзор за соблюдением законов и их применением
общественными организациями, предприятиями, учреждениями и организациями вне
зависимости от формы собственности, их должностными лицами, а также гражданами
Украины). Эта функция прокуратуры закреплена в статье 1 действующего Закона и
подчас позволяет ей активно вмешиваться в деятельность бизнеса, часто без
достаточных на то оснований. Венецианская комиссия неоднократно указывала на
необходимость лишения прокуратуры таких полномочий, что соответствует практике
развитых стран Европы и Северной Америки.
Согласно новому Закону, прокурор лишается права проверки деятельности
юридических лиц частного права путем беспрепятственного входа в принадлежащие им
помещения, истребования копий документов и материалов, получения справок,
касающихся их деятельности. Важно указать, что новым Законом не предусмотрено
право прокурора на вызов должностных и служебных лиц предприятий в органы
прокуратуры. Предоставление устных или письменных объяснений такими лицами в
ответ на запрос прокурора возможно лишь в случае их добровольного на то согласия
(ч.4 ст.23 Закона).
Закон также полностью упраздняет акты прокурорского реагирования,
предусмотренные действующей редакцией Закона, а именно представление прокурора
и постановление о привлечении лица к административной ответственности. В
соответствии с новым Законом прокурорская функция надзора за законностью касается
лишь органов государственной власти, органов местного самоуправления, военных
частей, государственных и коммунальных предприятий, учреждений и организаций,
органов Пенсионного фонда Украины и фондов общеобязательного государственного
страхования. Именно в отношении этих органов могут производиться проверки путем
непосредственного входа в помещения, истребования копий документов и материалов,
ознакомления с ними, доступа к их информационным базам, а также вызова служебных
и должностных лиц для предоставления объяснений.
Прокурор также наделяется правом инициировать проверку контрольными
органами соблюдения законности перечисленных выше органов. Соответствующие
функции могут быть реализованы им лишь во время представления интересов
государства или гражданина в суде в случаях, установленных Законом. Таким образом,
Закон полностью согласует полномочия прокуратуры с предписаниями Конституции
Украины, в частности статьи 121, а именно:
- поддержание государственного обвинения в суде;
- осуществление контрольных функций за соблюдением законности во время
оперативно-розыскной деятельности, дознания и досудебного следствия в отношении
лиц, совершивших преступления;
- представление интересов государства или гражданина в суде.
www.legart.net.ua
2
Однако стоит указать, что прокуратура Украины, согласно предписаниям Закона,
не лишается полностью возможности вмешиваться в деятельность субъектов
гражданско-правовых отношений. Хотя формально функция общего надзора
упраздняется, прокурор все же наделен полномочиями, позволяющими ему
опосредствованно влиять на взаимоотношения граждан и юридических лиц частного
права. Как уже указывалось, прокурор наделен правом, при условии должного
обоснования, на осуществление представительства интересов государства или
отдельных граждан в суде. Так, прокурор может представлять интересы государства в
суде в случаях наличия нарушений или угрозы нарушений интересов государства.
Обязательным условием реализации этих полномочий является неосуществление либо
ненадлежащее осуществление защиты интересов государства органом государственной
власти, органом местного самоуправления или иным субъектом властных полномочий, а
также отсутствие органа, который на это уполномочен.
При наличии одного из этих условий прокурор имеет право:
1) обращаться в суд с иском (заявлением, представлением);
2) вступать в дело, возбужденное по иску (заявлению, представлению) другого
лица, на любом этапе судебного производства;
3) инициировать пересмотр судебных решений, в том числе по делу,
возбужденному по иску (заявлению, представлению) другого лица;
4) участвовать в рассмотрении дела;
5) подавать гражданский иск в ходе уголовного производства в случаях и
порядке, определенных уголовным процессуальным законом;
6) участвовать в исполнительном производстве при исполнении решений по
делу, в котором прокурором осуществлялось представительство интересов гражданина
или государства в суде;
7) с разрешения суда знакомиться с материалами дела в суде и материалами
исполнительного производства, делать выписки из них, получать безвозмездно копии
документов, находящихся в материалах дела или исполнительного производства.
Стоит отметить, что Венецианская комиссия критически отнеслась к такой
формулировке как "интересы государства", поскольку это понятие крайне широкое. В
тексте Закона также отсутствует перечень четких критериев, которые могут указывать
на факт неосуществления либо ненадлежащего осуществления полномочий по защите
интересов государства в суде, что может стать причиной злоупотреблений
прокуратурой своими полномочиями.
Нет необходимости указывать на то, что участие прокурора в споре между
органом государственной власти и хозяйствующим субъектом может негативно
сказаться на результате рассмотрения дела. Принимая во внимание то, что
обоснованность участия прокурора в судебном разбирательстве будет решать суд,
рассматривающий дело, в условиях отсутствия в Украине независимой и объективной
судебной власти легко предугадать, какой будет позиция судей касательно вступления
прокурора в судебный процесс.
Представительство интересов гражданина в суде, как указывает Венецианская
комиссия, должно быть исключено из перечня полномочий, так как в стране в данный
момент полным ходом происходит формирование системы бесплатной правовой
помощи. В таких условиях необходимость в представительстве интересов гражданина в
суде теряет свою актуальность.
Положительным моментом Закона является четкая формулировка положений
Раздела VI, регулирующих порядок обращения граждан с жалобами на нарушение
прокурором нормативных предписаний, а также привлечения нарушителя к
дисциплинарной ответственности по результатам рассмотрения обращений. Так,
www.legart.net.ua
3
согласно статье 45 Закона, правом на обращение с жалобой на действия или
бездеятельность прокурора обладает каждый, кто имеет информацию о нарушении. Для
возбуждения дисциплинарного производства необходимо обратиться в Высшую
квалификационно-дисциплинарную комиссию (в отношении прокуроров Генеральной
прокуратуры и региональных прокуратур) либо в региональную квалификационнодисциплинарную комиссию (в отношении прокуроров местных прокуратур) с жалобой
(заявлением). Исчерпывающий перечень оснований для привлечения прокурора к
ответственности содержится в статье 43 Закона. Таким образом, новый Закон, несмотря
на прогрессивность содержащихся в нем правовых норм, все же нуждается в некоторых
доработках для максимального приближения к европейским стандартам и обеспечения
эффективной защиты прав и интересов бизнеса и граждан.
2. АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Верховным Советом Украины принят пакет антикоррупционных законов,
которые уже обнародованы в официальной прессе
Парламентская газета "Голос Украины" 25 октября 2014г. опубликовала пакет
антикоррупционных законов, которые были приняты Верховным Советом Украины 14
октября 2014г.
Так, в газете обнародованы тексты следующих Законов Украины:
– Об основах государственной антикоррупционной политики в Украине
(Антикоррупционная стратегия) на 2014-2017 годы;
– О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об
определении конечных выгодоприобретателей юридических лиц и публичных
деятелей;
– О предотвращении коррупции;
– О Национальном антикоррупционном бюро Украины.
В то же время последний из пакета антикоррупционных законов – О
предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения
оружия массового уничтожения – пока не опубликован.
Предлагаем более подробно рассмотреть основные положения
вышеуказанных законов:
1) Закон Украины "Об основах государственной антикоррупционной политики
в Украине (Антикоррупционная стратегия) на 2014-2017 годы" (далее –
Закон).
Закон вступил в силу на следующий день после опубликования. Документ
утверждает основы государственной антикоррупционной политики на 2014-2017 годы и
не содержит конкретных законодательных мер, а носит скорее декларативный характер.
В Законе отмечается, что "уровень и масштабы коррупции в стране, эффективность
противодействия коррупционным процессам в значительной степени зависят от
добропорядочности выборных должностных лиц, демократичности политической
системы в целом и избирательного процесса в частности". Поэтому в Законе
предлагается создать прозрачные принципы финансирования проведения выборов,
деятельности политических партий, а также устранить коррупциогенные риски в
www.legart.net.ua
4
деятельности выборных органов и усиление общественного контроля за их
деятельностью.
В частности предлагается:
– провести антикоррупционную экспертизу избирательного законодательства и
просмотреть его на основе заключений о коррупциогенности и европейских
стандартов, в частности рекомендаций Венецианской комиссии;
– обеспечить постоянство и юридическую определенность избирательного
законодательства;
– принять законодательство относительно выполнения рекомендаций Группы
государств против коррупции (GRECO) в части установления ограничений и
обеспечения прозрачности и подотчетности финансирования политических
партий и избирательных кампаний и т.д.;
– ввести систему добропорядочной и профессиональной публичной службы в
соответствии с международными стандартами. Кроме того, Закон
предусматривает внедрение эффективных антикоррупционных программ в
центральных органах исполнительной власти и государственных предприятий;
– принять меры для устранения коррупционных предпосылок ведения бизнеса,
формирования благоприятного для отказа от коррупционной практики бизнесклимата и нетолерантного отношения бизнеса к коррупции. Кроме того, в
документе прописаны меры, которые будут способствовать продолжению
реформирования законодательства о государственных закупках с целью
устранения рисков коррупции и внедрению прозрачной системы проведения
государственных закупок;
– принять меры по реализации права лиц на доступ к информации, обеспечение
открытости общественно необходимой информации, которая может
использоваться для выявления и пресечения коррупционной практики,
действенный государственный контроль за реализацией соответствующего
законодательства;
– создать систему инструментов, которые позволят эффективно выявлять и
расследовать коррупционные преступления, конфисковать имущество, которое
было предметом преступной деятельности или приобретенное в результате
такой деятельности, привлекать к ответственности лиц, причастных к
совершению коррупционных преступлений.
2) Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Украины об определении конечных выгодоприобретателей юридических
лиц и публичных деятелей" (далее - Закон).
Закон вступает в силу через месяц после опубликования. Документ позволит
обнаружить чиновников - реальных собственников недвижимости, а также откроет
доступ к реестру прав на недвижимость. Закон принят в редакции парламентского
Комитета по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией.
Документом вносятся и зменения в Хозяйственный кодекс Украины, Уголовный
кодекс Украины, Уголовный процессуальный кодекс Украины, а так же в Законы
Украины: "О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, или финансированию терроризма", "О государственной
регистрации юридических лиц и физических лиц - предпринимателей",
"О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их отягощений".
Закон предусматривает раскрытие информации о конечных бенефициарных
владельцах юридических лиц (физических лиц, которые фактически контролируют
www.legart.net.ua
5
компании) при осуществлении их государственной регистрации. Это позволит
предотвратить образование фиктивных компаний, в том числе в оффшорах, с целью
отмывания полученных преступным путем доходов. Следовательно, коррупционеры
будут лишены еще одного механизма, который позволяет использовать полученные
незаконным способом прибыли.
Можно прежположить, что этим Законом Верховным Советом Украины
предопределен конец "оффшорной эре" в Украине. Ранее премьер-министр Арсений
Яценюк заявлял, что в случае принятия указанного Закона любые субъекты
хозяйственной деятельности будут обязаны раскрывать информацию о реальных
собственниках. "Сегодня компании зарегистрированы в оффшорах, а фактическими их
собственниками могут быть госслужащие, или члены правительства, или сотрудники
администрации президента. Увидеть это невозможно. Поэтому первостепенная задача
Закона - раскрытие информации обо всех реальных собственниках украинских
компаний с тем, чтобы чиновники не прятались за родственниками, в оффшорах, за
любыми третьими лицами, которые выступают номинальными собственниками, а
фактически собственником является чиновник", - добавил он. Принятие данного
законопроекта позволит гражданам Украины получать информацию о собственниках
всего недвижимого имущества в стране. "Мы увидим, какие у кого есть дома, квартиры и
недвижимость, а также получим реальный доступ ко всем базам данных всей
недвижимости Украины", - сказал он. Как сообщил, в свою очередь, министр юстиции
Павел Петренко, в случае принятия парламентом указанного Закона Министерство
юстиции Украины готово раскрыть такие реестры в течение месяца. Согласно Закону, не
раскрытие данных о владельцах украинских компаний будет караться штрафом или
гражданскими работами на срок до 240 часов.
3) Закон Украины "О предотвращении коррупции" (далее - Закон).
Закон определяет правовые и организационные основы функционирования
системы предотвращения коррупции в Украине, содержание и порядок применения
превентивных антикоррупционных механизмов, правила по устранению последствий
коррупционных правонарушений. Документ принят в редакции парламентского
Комитета по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией.
В основу превентивной антикоррупционной системы было заложено создание
специализированного органа - Национальной комиссии по вопросам
предотвращения коррупции.
Закон регулирует:
– правила формирования и реализации антикоррупционной политики;
– антикоррупционные ограничения (относительно использования служебного
положения, получения подарков, совместительства и совмещения с другими
видами деятельности, совместной работы близких лиц, после прекращения
деятельности, связанной с выполнением функций государства или местного
самоуправления);
– предотвращение и урегулирование конфликта интересов (виды конфликта
интересов, пути урегулирования);
– специальные антикоррупционные инструменты (антикоррупционная экспертиза,
специальная антикоррупционная проверка, Единый государственный реестр лиц,
совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения,
требования прозрачности и доступа к информации);
www.legart.net.ua
6
–
–
–
–
защиту разоблачителей (защита лиц, сообщающих о фактах коррупции от
незаконного увольнения, перевода, изменения существенных условий трудового
договора);
ответственность за коррупционные и связанные с коррупцией правонарушения
(уголовная - за непосредственно коррупцию (злоупотребление полномочиями,
незаконное обогащение и т.п.), административная (за связанные с коррупцией
правонарушения (нарушение ограничений относительно совместительства и
совмещения с другими видами деятельности, относительно получения дара
(пожертвования), требований финансового контроля и т.п.), дисциплинарная и
гражданско-правовая);
устранение последствий коррупционных правонарушений (отмена актов,
признание ничтожными сделок, возмещения убытков в судебном порядке);
международное сотрудничество.
4) Закон Украины "О Национальном антикоррупционном бюро Украины"
(далее - Закон).
Закон вступает в силу через три месяца после опубликования. В соответствии с
положениями Закона, систему специально уполномоченных в сфере противодействия
коррупции составляют органы прокуратуры, Национальное антикоррупционное
бюро Украины, спецподразделение по борьбе с организованной преступностью
МВД Украины.
Согласно Закону, Национальное антикоррупционное бюро Украины является
государственным правоохранительным органом, задачей которого является
противодействие криминальным коррупционным правонарушениям, которые
совершены высшими должностными лицами, уполномоченными на выполнение
функций государства или местного самоуправления, и которые представляют угрозу
национальной безопасности.
Координацию деятельности специально уполномоченных субъектов в сфере
противодействия коррупции, а также надзор за соблюдением ими законов осуществляет
генеральный прокурор Украины и уполномоченные им прокуроры.
Сотрудники Национального антикоррупционного бюро Украины имеют право
заводить оперативно-розыскные дела и осуществлять гласные и негласные оперативнорозыскные мероприятия, подавать в суд иски о признании недействительными сделок, а
также истребовать через прокурора от правоохранительных органов оперативные
материалы и уголовные производства, которые касаются уголовных правонарушений,
отнесенных законом к подследственности Национального антикоррупционного бюро
Украины.
Кроме того, сотрудники Национального антикоррупционного бюро Украины
имеют право хранить, носить и применять огнестрельное оружие и специальные
средства, а также применять меры физического воздействия на основаниях и в порядке,
предусмотренных Законом Украины "О милиции" и другими законами.
В структуру Национального антикоррупционного бюро Украины войдут
центральный аппарат и семь территориальных управлений (Львов, Хмельницкий,
Николаев, Мелитополь, Полтава, Донецк, Киев). Всего в Национальное
антикоррупционное бюро Украины смогут трудоустроиться до 700 человек, 200 из
которых должны быть аттестованы, в том числе, через проверку на "детекторе лжи".
Национальное антикоррупционное бюро Украины образуется Президентом
Украины. Директор Национального антикоррупционного бюро Украины назначается на
должность и освобождается от должности Президентом с согласия Верховного Совета
www.legart.net.ua
7
Украины. Последний 1/3 своего состава может выразить недоверие директору, что
влечет его отставку (ст.ст. 5, 6 Закона).
5) Закон Украины "О предотвращении и противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию
терроризма и финансированию распространения оружия массового
уничтожения" (далее - Закон).
Закон направлен на обеспечение реализации положений новых международных
стандартов в сфере противодействия отмыванию средств и борьбы с финансированием
терроризма.
Усовершенствовано национальное законодательство в сфере финансового
мониторинга, в частности:
– внедряется национальная оценка рисков системы финансового мониторинга и
совершенствования риск-ориентированного подхода;
– выделяются меры по борьбе с финансированием распространения оружия
массового уничтожения;
– изменен подход относительно определения основных правонарушений
(включение налоговых преступлений в предикатные);
– усовершенствованы законодательные аспекты, которые влияют на качество
расследования преступлений по легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем;
– внесены изменения в Уголовный процессуальный кодекс Украины (относительно
подследственности преступлений по легализации);
– введен финансовый мониторинг национальных публичных деятелей и
должностных лиц международных организаций;
– установлен порог для международных денежных переводов;
– сняты пороговые суммы для осуществления финансового мониторинга
риэлторами и нотариусами;
– лица, которые осуществляют операции с наличными средствами на сумму свыше
150 тыс грн., исключены из числа субъектов первичного финансового
мониторинга за счет введения обязательного мониторинга таких операций
банковскими учреждениями;
– улучшена процедура остановки финансовых операций и т.п.
Законом также признан утратившим силу Закон "О предотвращении и
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,
или финансированию терроризма" и внесены изменения в другие, вытекающие из него
нормативно-правовые акты, которые направлены на реализацию его норм.
www.legart.net.ua
8
По всем вопросам, связанным с настоящим обзором, Вы можете обратиться в
Юридическую фирму "Легарт" по адресу:
49005 г. Днепропетровск
Бизнес центр "Магнат КМ"
пр. Карла Маркса, 5, 3 этаж
Или связаться с нами иным удобным для Вас способом:
тел/факс.: +38 (056) 732 10 03
e-mail: info@legart.net.ua
skype: yf_legart
www.legart.net.ua
9