На правах рукописи ПЧЕЛИНЦЕВ Сергей Сергеевич
advertisement
На правах рукописи ПЧЕЛИНЦЕВ Сергей Сергеевич РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В КОНТЕКСТЕ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ Специальность: 12 00.02 - конституционное право, муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва-2010 L u -J Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государст­ венного управления, правового обеспечения государственной и муници­ пальной службы Федерального государственного образовательного учреж­ дения высшего профессионального образования «Российская академия го­ сударственной службы при Президенте Российской Федерации» Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Барциц Игорь Нязбеевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук Заславский Сергей Евгеньевич, кандидат юридических наук Лукьянчикова Любовь Викторовна Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностран­ ных дел Российской Федерации» Защита состоится 3 июня 2010 г. в 14 часов на заседании диссертаци­ онного совета Д 502 006 01 по юридическим наукам в Российской акаде­ мии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, проспект Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд 3370 С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС Автореферат разослан 30 апреля 2010 г. Ученый секретарь диссертационного совета Е Ю Киреева СУ 3 I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Необходимость эффективной реализации принципа законности на государственной службе обусловлена развитием демократии, поіитической системы общества, модернизацией экономики, как основных задач, поставленных Президентом Российской Федерации Д А Медведевым в Послании Федеральному Собранию Рос­ сийской Федерации от 12 ноября 2009 г Кроме того, внедрение принципа законности на государственной службе является важной составляющей комплекса мер по противодействию коррупции в государственном аппара­ те Реализация конституционного принципа законности на государст­ венной службе имеет стратегическое значение в системе модернизации го­ сударственного управления Это вызывает необходимость глубокого науч­ ного осмысления понятия и условий эффективного осуществления прин­ ципа законности на государственной службе, исходя из положений Кон­ ституции Российской Федерации и норм международного права Однако в юридической науке единого, целостного и специального исследования по этой проблеме не ос> ществлялось Теоретико-правовое исследование принципа законности на государ­ ственной службе в современный исторический период времени требует тщательного научно-методологического обоснования и предварительной проработки, результаты которых весьма актуальны и имеют важное значе­ ние, как для конституционного права, так и для практической деятельности органов государственной власти различного уровня Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертацион­ ного исследования, в котором с учетом современного уровня развития юридической науки разработаны понятие, условия и основные направле­ ния реализации принципа законности на государственной службе Состояние научной разработанности темы. В XIX — начале XX вв некоторые вопросы законности деятельности государственного аппарата были предметом научного анализа отечественных правоведов и философов Алексеева А А , Градовского А Д , Кистяковского Б А , Ковалевского М М , Коркунова Н М, Котляревского С А, Лебедева К Н , Новгородцев П И , Сперанского А М , Тарновского Е Н , Толстого А А, Франка С Л , 4 Чичерина Б Н , Шершеневича Г Ф и др В годы советской власти закон­ ность государственного управления исследовалась в трудах Барабашева Г В , Горшенева В М , Данова Р X , Кравчука С С , Лазарева Б М , Лукашевой Е А , Мишина А А , Пульянова В 3 , Топорнина Б Н и др В современный период осмысление отдельных вопросов, связанных с реализацией принципа законности на і осу дарственной службе, осущест­ влялось в работах Алексеева С С , Баглая М В , Барабашева А Г , Барцица И Н , Васильевой А Ф , Витрука Н В , Глушко Е К, Головко А А , Дейч И А , Демина А А , Денисова С А , Игнатюка Н А , Исакова В Б , Зайцевой Т В , Казаченковой О В , Качушкина С В , Колодкина Л М , Конюховой И А , Краснова М А, Крылововой Е Г , Кудрявцева В Н , Кутафина О Е , Лапиной М А , Любимова А П , Малакановой О А , Мальцева Г В , Матейковича М С , Нестерова А А , Никитина В В , Полянского В В , Сауляка О П , Талапиной Э В , Терешенко Л К , Тихомирова Ю А , Толкачева К Б , Федосенко В А , Филатовой А В , Чикановой Л А , Чиркина В Е , Хабриевой Т Я , Хазанова С Д , Эбзеева Б С и др В историко-правовом контексте служба чиновников в дореволюци­ онной России с точки зрения законности рассматривается в современных работах Акимовой Н В , Амплеевой Т Ю , Архиповой Т Г , Байкеевой С Е , Ефремовой Н Н, Зубова В Е , Какимжанова М Т , Кротковой Н В , Лапте­ вой Л Е , Медведева В В , Мельникова В , Румянцевой М Ф , Сенина А С , ЧихладзеЛТ идр Отдельные правовые и организационные вопросы использования за­ рубежного опыта внедрения законности в государственном управлении за­ тронуты в трудах Ахметшина Н X , Барабашева А Г, Болотиной Е В , Ва­ силенко И, Васильевой А Ф , Вишнякова В Г , Галеновича Ю М ГаманГолутвиной О В, Глушко Е К, Дмитриева М Э , Кабышева С В , Козырина А Н , Крыловой Е Г , Левиной М И , Литвинцевой Е А , Лобанова В В , Оболонского А А , Турчинова А И , Штатиной М А , Энтина МЛ и др Однако существующие научные исследования касались отдельных аспектов законности на государственной службе имели иной предмет ис­ следования и в результате не затрагивали всего комплекса теоретических и законодательных проблем обоснования и реализации принципа законности на государственной службе 5 Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных правоведов по проблемам конституционно­ го права, истории и теории права и государства, прав и свобод человека, философии права, административного права, международного права и пра­ вовых проблем государственной службы Объектом диссертационного исследования являются урегулирован­ ные правовыми нормами общественные отношения, связанные с обеспече­ нием конституционного принципа законности при прохождении государ­ ственной службы в Российской Федерации и в зарубежных странах Предмет диссертационного исследования составляют концептуаль­ ные основы законности государственной стужбы, понятие принципа за­ конности на государственной службе, правовые механизмы его эффектив­ ной реализации, тенденции и перспективы развития отечественного и за­ рубежного законодательства в исследуемой области в современный пери­ од, проблемы практики применения законодатетьства о государственной службе в России и в зарубежных странах Цель диссертационного исследования - осуществить комплексный анализ понятия и содержания принципа законности на государственной стужбе, провести конституционно-правовое исследование проблем его реализации с учетом соотношения норм международного права, нацио­ нального законодатетьства, практики Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека Цеть исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач - рассмотрение законности как правовой категории и политикоправового режима, - исторнко-правовой анализ развития учения о законности в системе государственного управления применительно к теме диссертационного ис­ следования, - конституционно-правовое исследование теоретических проблем и законодательных основ реализации принципа законности на государствен­ ной службе в Российской Федерации на базе значительно обновленного законодательства, научной титературы и материалов органов конституци­ онной юстиции, 6 - сравнительный анализ норм международного права, практики Евро­ пейского Суда по правам человека и законодательства Российской Феде­ рации о законности на государственной службе, - системное исследование норм современных конституций зарубеж­ ных стран, прежде всего, европейских государств о законности на государ­ ственной службе, - определение основных концептуальных подходов к содержанию принципа законности на государственной службе за рубежом на современ­ ном этапе, - определение современного понимания принципа законности на го­ сударственной службе в Российской Федерации как демократическом пра­ вовом государстве, - разработка концептуальных подходов к определению взаимосвязи мер по противодействию коррупции с обеспечением реализации принципа законности на государственной службе, - формулирование современной системы основных направлений реа­ лизации принципа законности на государственной службе Методологической основой исследования являются научные мето­ ды познания общественных явлений и процессов системнофункциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, про­ граммно-целевой, формально-юридический, логический, теоретикопрогностический и др Сочетание указанных методов предопределило об­ ращение на основе междисциплинарного подхода не только к актуальным вопросам конституционного права, но и к вопросам истории и общей тео­ рии права, международного права Источниковедческая база исследования. Нормативную базу иссле­ дования составили международные правовые акты, Конституция Россий­ ской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации Использованы конституции и законодательство о реализации принципа законности на государственной службе более 40 зарубежных стран Диссертантом исследован обширный отечественный и зарубежный научно-монографический материал, публикации по конституционному праву, по истории и общей теории права, международному праву, архив­ ные источники Кроме того, в диссертационном исследовании использова- 7 ны решения Конституционного Суда Российской Федерации и Европей­ ского Суда по правам человека, а также материалы российско-канадской программы «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации» (2004 - 2010 гг ) и проекта Европейской комиссии «Административная реформа-2» (2004 - 2007 гг ) Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации сформулировано понятие принципа законности на государственной служ­ бе, определены основания и цели его применения в тесной связи с решени­ ем актуаіьной задачей противодействия коррупции и Российской Федера­ ции Новизной отличаются представленные диссертантом результаты сравнительно-правового анализа положений о законности на государст­ венной стужбе, содержащихся в Конституции Российской Федерации, но­ вых конституциях государств Европы и СНГ Новые материалы и выводы содержатся в разделах диссертации, в которых анализируется практика Ев­ ропейского Суда по правам чеіовека относитечьно дел о соблюдении за­ конности на государственной стужбе Результатом проведенного исследования явпяются следующие поло­ жения, обладающие научной новизной и выносимые на защиту 1 На основе проведенного сравнительно-правового исстедования диссертантом обоснован вывод о том, что в усіовиях правовой глобализа­ ции и международной интеграции наблюдается процесс формирования совпадающих национальных приоритетов, к которым, в частности, отно­ сится констатация необходимости эффективного функционирования госу­ дарственной службы в интересах укрептения демократических институтов, противодействия коррупции и соблюдения прав и свобод граждан Непо­ средственным отражением этой тенденции является прямое закрепление в конституциях большинства развитых стран основных подходов принципи­ ального характера к реализации принципа законности на государственной службе, вкчючая вопросы прохождения государственной служб и ответст­ венности чиновников за исполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с требованиями нормативных актов 2 Автором диссертации выдвинут и обоснован вывод о том, что уста­ новленное ст 21 Всеобщей декларации прав четовека право равного дос­ тупа каждого человека к государственной службе в своей стране находит корреспондирующее отражение в большинстве иных международных пра- 8 вовых актов различного уровня Несмотря на отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы о праве гра­ ждан на доступ к государственной службе с учетом практики Европейско­ го Суда по правам человека данное право закреплено в конституциях большинства европейских государств и стран СНГ Это обусловлено тем, что право граждан на доступ к государственной службе является сущест­ венной предпосылкой реализации принципа законности на государствен­ ной службе в целом 3 Анализ практики Европейского Суда по правам человека свиде­ тельствует о том, что принципы верховенства права и лояльности должно­ стных лиц к демократическим ценностям на основе соблюдения требова­ ний законов и связанных со служебными обязанностями должностных лиц этических норм и высоких моральных принципов вызывает необходимость ограничения национальным законодательством отдельных прав и свобод государственных служащих В этой связи государственные служащие должны регламентировать свое поведение в соответствии с установленными национальным законода­ тельством ограничениями Вмешательство государства в таких случаях преследует легитимную цель защиты прав граждан на эффективную поли­ тическую демократию в рамках реализации принципа законности, в том числе, и на государственной службе 4 На основе комплексного конституционно-правового исследования выдвинут и обоснован авторский вывод о том, что в течение длительного исторического периода в большинстве зарубежных стран законность на го­ сударственной службе традиционно означала осуществление всех свойст­ венных государственным органам и государственным служащим функций в строгом соответствии с национальными конституциями, законами и иными нормативными актами согласно компетенции государственных ор­ ганов На современном этапе реформирования государственной службы по­ нятие законности на государственной службе в зарубежных странах суще­ ственно расширилось и дополнительно к традиционно сложившимся под­ ходам также включает комплекс мер законодательного и организационно­ го характера, предусматривающих а) антикоррупционный механизм функционирования государственной службы и внедрение антикоррупци- 9 онных стандартов поведения государственных служащих, б) ориентацию на достижение конечного положительного результата в деятельности госу­ дарственных служащих по предоставлению гражданам публичных услуг в рамках четко определенных полномочий государственных органов, в) соз­ дание открытых четких и понятных для граждан административных про­ цедур функционирования государственных служащих, г) существенное повышение требований к этичности служебного поведения государствен­ ных служащих, д) развитие системы контроля гражданского общества за действиями государственных служащих 5 Обоснован вывод о том, что обеспечение законности и эффектив­ ное противодействие коррупции на государственной службе возможно на основе внедрения четких, ясных, понятных и прозрачных для гражданско­ го общества процедур, регламентирующих выполнение государственными служащими должностных обязанностей, получивших закрепление в нор­ мативных правовых актах различного уровня (федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федера­ ции, ведомственных нормативных актах), административных регламентах государственных органов и должностных регламентах государственных служащих б На основе проведенного конституционно-правового исследования диссертантом обоснованы концептуальные направления дальнейшей реа­ лизации принципа законности на государственной службе, которые за­ ключаются в совершенствовании законодательства о государственной службе в результате а) принятия базовых федеральных законов о стандартах государствен­ ных услуг и должностных регламентов государственных органов о процед>ре их оказания, а также о порядке подготовки и принятия администра­ тивных регламентов государственных органов, б) законодательной конкретизации правового статуса государствен­ ных служащих путем введения критериев оценки их профессиональной деятельности и правовых последствий такой оценки для государственных служащих, в) законодательного ограничения полномочий представителей госу­ дарства во взаимоотношениях с гражданами 10 7 Исходя из единства конституционных и организационных основ разных видов государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, диссертант полагает целесообразным включить принцип законности в ос­ новные принципы государственной гражданской службы Внесение соот­ ветствующего дополнения в Федеральный закон № 79-ФЗ «О государст­ венной гражданской службе Российской Федерации).» будет корреспонди­ ровать положениям Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государст­ венной службы в Российской Федерации» и способствовать построению и функционированию системы государственной службы на системной осно­ ве Практическая значимость результатов исследования Практиче­ ское значение работы определяется разработкой научных выводов и пред­ ложении о совершенствовании законодательства Российской Федерации по вопросу реализации принципа законности на государственной службе Материалы диссертационного исследования могут применяться в на­ учной работе, при преподавании конституционного права и специальных учебных дисциплин по рассмотренной проблематике дія студентов, сл>шателей курсов повышения квалификации и аспирантов юридических ву­ зов и факультетов Апробация результатов диссертационного исследования Основ­ ные положения и выводы диссертационного исследования прошли апроба­ цию в опубликованных диссертантом научных трэдах, одобрены и реко­ мендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской ака­ демии государственной службы при Президенте Российской Федерации Результаты исследований по теме диссертации использованы в анали­ тической и правовой работе Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Фонда правовых проблем федерализма и местного саѵю>правления, что подтверждается актами о внедрении резуль­ татов диссертационного исследования Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введе­ ния, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, библиографиче­ ского списка использованных правовых актов и научной литературы 11 ІГ. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во Введении обоснована актуальность темы, дана характеристика со­ стояния ее научной разработанности, определены объект, предмет, цель и задачи иссчедования, раскрыты его теоретическая база и методологическая основа, а также научная новизна и практическая значимость, сформулиро­ ваны положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации и внедрении резупьтатов исследования В первой главе - «Теоретические, методологические и конститу­ ционно-правовые основы принципа законности на государственной службе» - законность рассмотрена автором как правовая категория и почитико-правовой режим (§ 1). иссіедовано развитие учения о законности в системе государственного управления в Российской империи, СССР и Рос­ сийской Федерации (§ 2), раскрыты концептуальные подходы к содержа­ нию принципа законности на государственной счужбе за рубежом на со­ временном этапе (§ 3), осуществлен сравнительный анализ конституций зарубежных государств и практики Европейского суда по правам человека о законности на государственной службе (§ 4) Законность - это фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества, его граждан Как многоплановое явление, за­ конность является наиболее эффективным, гуманным и справедливым ре­ жимом общественно-политической жизни Поэтому любые отступления от принципов законности, их игнорирование или недооценка могут сущест­ венно принизить ее социальную ценность По мнению диссертанта, в правовом государстве понятие законности трансформируется в понятие «правовая законность», смысл которой со­ стоит в строжайшем, неукоснительном проведении в жизнь не права «во­ обще». а принципов гуманистического права — фундаментальных, основ­ ных прав человека, общедемократических правовых принципов, независи­ мого правосудия Законность чаще всего определяется в юридической литературе как а) своеобразный политико-правовой режим общественной жизни, б) прин­ цип деятельности государственных органов, в) строгое, точное и неуклон­ ное соблюдение и исполнение требований правового акта, г) совокупность 12 взаимосвязанных, выражающих объективные потребности жизнедеятель­ ности и развития требований общества, государства и права к деятельно­ сти участников общественных отношений Диссертант полагает возможным определить понятие правовой закон­ ности как принцип деятельности государства и политико-правовой режим, характеризующийся точным и неуклонным соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и иных социальных, полити­ ческих и правовых предписаний всеми субъектами права Понятие и содержание законности в России, как юридической катего­ рии, политико-правового режима и важнейшего принципа государственно­ го управления, на разных исторических этапах не было одинаковым изме­ няясь вместе с развитием общества и правовой науки Законности не суще­ ствует вне связи с конкретным обществом и государством, поскольку за­ конность всегда соотносится с определенным типом государства и права, с определенным характером и уровнем развития общества Диссертант полагает, что правовой нигилизм являлся характерной и неизменной чертой российской государственности в течение длительного времени Поэтому на протяжении продолжительного периода принцип за­ конности не был характерен для государственной службы дореволюцион­ ной России, а затем и для системы государственного управления СССР, поскольку в тот период времени не было сформировано объективных по­ литических, теоретических и правовых оснований для разработки понятия принципа законности на государственной службе, осмысления его содер­ жания и необходимости внедрения на практике После распада СССР и начала становления Российской Федерации, как демократического государства новой общественно-политической фор­ мации, стали предприниматься попытки переосмыслить законность как политико-правовое явление, наполнить этот термин новым содержанием, освободив от классово-идеочогического аспекта правопонимания По мнению диссертанта, в современных условиях развития Россий­ ской Федерации принцип законности на государственной службе означает а) верховенство для государственной службы Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, б) точное собчюдение тре­ бований нормативных актов всеми государственными служащими, в) обя­ зательность для государственных служащих исполнения решений, приня- 13 тых вышестоящими государственными органами и руководителями в пре­ делах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации Важной составляющей принципа законности на государственной службе в Российской Федерации является обеспечение равного доступа к государственной службе При этом законодательство Российской Федера­ ции не только в значительной степени конкретизирует предусмотренное нормами международного права право равного доступа каждого человека к государственной службе, но и устанавливает равные условия ее прохожде­ ния независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущест­ венного и должностного положения, места жительства, отношения к рели­ гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего Основной тенденцией реформирования государственной службы в го­ сударствах Запада (США, Канаде, Великобритании, Франции, Италии и др ), в Азии (Японии, Южной Корее, Сингапуре и др) и в ЮАР является разработка понятных административных процедур функционирования го­ сударственных служащих с ориентацией на достижение высокого положи­ тельного результата в работе государственного аппарата, а также повыше­ ние требований к этичности служебного поведения государственных слу­ жащих В качестве одного из обязательных компонентов статуса чиновников закладывается принцип лояльности чиновника государственной власти и демократическим ценностям на основе соблюдения требований законов и высоких моральных принципов, основанных на положениях Междуна­ родного кодекса поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) и Рекомендациях Комитета минист­ ров Совета Европы от 11 мая 2000 г № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих Еще одной ярко выраженной современной тенденцией реформирова­ ния государственной службы в Российской Федерации и зарубежных стра­ нах, связанной с регламентацией деятельности государственных служа­ щих, является включение в процесс совершенствования государственного 14 управления мер по противодействию коррупции Это обусловлено тем, что проблема борьбы с коррупцией в сфере государственного управления ак­ тивно обсуждается на международном уровне последние 20 лет, начиная со специального обсуждения этого вопроса на ѴШ Конгрессе ООН по пре­ дупреждению преступности (Гавана, 1990 г), где были одобрены «Прак­ тические меры борьбы с коррупцией» Несмотря на различные национальные подходы в повышении эффек­ тивности государственной службы, общим практически для всех госу­ дарств является то, что государственные служащие, действуя в публичных интересах, обеспечивают исполнение и применение законов в интересах граждан По мнению диссертанта, в целом зарубежный опыт свидетельству ет о том, что законность на государственной службе в течение длительного ис­ торического периода традиционно означает осуществление всех свойст­ венных государственным служащим функций в строгом соответствии с национальными конституцией, законами и иными нормативными актами согласно компетенции государственных органов Вопросам регулирования государственной службы на основе принци­ па законности стало уделяться все боіьше внимания в специальных нор­ мах конституций большинства стран Европейского Союза (в том числе в новых конституциях стран Восточной Европы - Албании. Болгарии, Польши, Словакии, Хорватии, Чехии, Эстонии) и других государств Об­ щей тенденцией является закрепление в конституциях многих стран прин­ ципа равного доступа всех граждан к государственной службе и права на занятие государственных должностей В отличие от положений Всеобщей декларации прав человека. Евро­ пейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 но­ ября 1950 г) намеренно не закрепляет право граждан на доступ к государ­ ственной службе, поскольку критерии отбора существенно варьируются в государствах-членах в зависимости от национальных традиций и дейст­ вующей системы государственной службы Этот подход нашел отражение в постановлении Европейского Суда по правам человека от 26 сентября 1995 г по делу «Фогт против Германии», в котором закреплено, что отказ от назначения на государственную службу не может служить основанием 15 для подачи жалобы в Европейский Суд по правам человека, так как рас­ смотрение этого вопроса выходит за пределы его компетенции В то же время Европейский Суд по правам человека в целом ряде сво­ их решений (по делам «Глазенап против Германии», «Кознк против Гер­ мании», «Фогт против Германии» и др) сформулировал следующие пра­ вовые позиции по поводу соблюдения принципа законности на государст­ венной службе а) несмотря на то, что требования Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод распространяются на всех гра­ ждан, возможны отдельные исключения для государственных служащих, поскольку государство вправе требовать от государственных служащих юяльности в отношении конституционных принципов, на которых осно­ вывается государство, б) долг лояльности распространяется на всех госу­ дарственных служащих вне зависимости от должностных и функциональ­ ных различий и предполагает отказ от принадлежности к объединению, которые власти считают враждебными Конституции, в) поскольку госу­ дарственная служба является «оплотом демократии, способной защитить себя», любое активное участие государственного служащего в деятельно­ сти политической партии с антиконституционными целями является несо­ вместимым с исполнением государственным служащим своего долга, г) государство вправе требовать от государственных служащих отказаться от активной и демонстративной поддержки экстремистской политической партии либо оставить государственную службу, д) возможность ограниче­ ния отдельных прав государственных служащих не означает, что во вне­ служебных (других) отношениях они находятся вне сферы действия и за­ щиты Европейской конвенции Уточняя свою позицию, Европейский Суд по правам человека в реше­ ниях по делам «Ахмед против Соединенного королевства» и «Реквени против Венгрии» сделал вывод о том, что ограничение со стороны госу­ дарства свободы государственных служащих выражать свое мнение нельзя признать чрезмерным Государственные служащие должны регламентиро­ вать свое поведение в соответствии с установленными национальным за­ конодательством ограничениями Вмешательство государства в таких слу­ чаях преследует легитимную цель защиты прав других лиц на эффектив­ ную политическую демократию 16 Тем самым подчеркивается важная роль в демократическом обществе государственной службы (публичной администрации), представители ко­ торой наделены специфическими правами и обязанностями, в связи с чем могут подвергаться соответствующим ограничениям и контролю в части законности исполнения ими своих обязанностей В целях более четкой регламентации деятельности государственных служащих приняты реко­ мендации Комитета Министров Совета Европы R(2000)6 «О статусе слу­ жащих органов публичной власти в Европе», в которой предусмотрена возможность нормативного определения совмещения реализации прав и осуществления публичных обязанностей государственными служащими на основе принципа верховенства права и лояльности к демократическим ин­ ститутам, включая возможность ограничения на законном основании от­ дельных прав и свобод В условиях правовой глобализации и международной интеграции на­ блюдается процесс формирования совпадающих национальных приорите­ тов, к которым, в частности, относится констатация необходимости эффек­ тивного функционирования государственной службы в интересах укрепле­ ния демократического правового государства и соблюдения прав и свобод граждан Диссертант сделал вывод о том, что на современном этапе понятие законности на государственной службе в зарубежных странах существенно расширилось и дополнительно к традиционно сложившимся подходам включает комплекс мер законодательного и организационного характера, предусматривающих а) антикоррупционный механизм функционирования государственной службы и внедрение антикоррупционных стандартов по­ ведения государственных служащих, б) ориентацию на достижение конеч­ ного положительного результата в деятельности государственных служа­ щих по предоставлению гражданам оказание публичных услуг в рамках четко определенных полномочий государственных органов, в) создание открытых, четких и понятных для граждан административных процедур функционирования государственных служащих, г) существенное повыше­ ние требований к этичности служебного поведения государственных слу­ жащих, д) развитие системы контроля гражданского общества за дейст­ виями государственных служащих 17 Во второй главе - «Реализация принципа законности на государ­ ственной службе в демократическом правовом государстве» - исследо­ вано современное понимание принципа законности на государственной службе в Российской Федерации (§ 1), рассмотрена реализация принципа законности на государственной стужбе в целях противодействия корруп­ ции (§ 2), сформулированы основные направления реализации принципа законности на государственной службе на современном этапе (§ 3) Диссертантом на основе сравните тьного исследования решений Кон­ ституционного Суда Российскои Федерации и точек зрения, высказанных в научной литературе, обосновано положение о том, что принцип законно­ сти составляет основу конституционного строя Российской Федерации, яв­ ляясь необходимой гарантией существования и развития гражданского общества и входя в систему универсальных принципов гуманизма и демо­ кратии Формирование современной законодательной базы государственной службы в Российской Федерации осуществляется на основе норм Консти­ туции Российской Федерации о законности в сфере государственного управления Поэтому принцип законности на государственной службе яв­ ляется одним из важнейших принципов деятельности государственного аппарата, устанавливая, что государственные служащие действуют на ос­ нове законодательной базы, что, в свою очередь, позволяет в целом рас­ сматривать государственную службу как правовой институт Некоторыми учеными принцип законности на государственной службе в Российской Федерации рассматривается как комплексный инсти­ тут, относящийся к числу не только исключительно правовых, но и нрав­ ственных принципов и норм поведения государственного служащего (ад­ министративной этики) Диссертантом предложено исходить из того, что в целом принцип законности на государственной службе в Российской Федерации означает а) верховенство для государственной службы Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, б) точное соблюдение тре­ бований нормативных актов всеми государственными служащими, в) обя­ зательность для государственных служащих исполнения решений, приня­ тых вышестоящими государственными органами и руководителями в пре- 18 делах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации При этом принцип законности на государственной службе в Россий­ ской Федерации тесно взаимосвязан с принципом приоритета прав и сво­ бод гражданина, что находит отражение в приоритетной защите государ­ ственными служащими прав и свобод граждан и в повышении качества го­ сударственных услуг, оказываемых гражданам По мнению диссертанта, важной составляющей принципа законно­ сти на государственной службе в Российской Федерации является обеспе­ чение равного доступа к государственной службе Причем законодательст­ во Российской Федерации не только в значительной степени конкретизи­ рует предусмотренное нормами международного права право равного дос­ тупа каждого человека к государственной службе, но и >станавливаег рав­ ные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жи­ тельства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обществен­ ным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с про­ фессиональными и деловыми качествами гражданского служащего Принятые Президентом Российской Федерации меры по формирова­ нию на федеральном и региональном уровнях меры по обеспечению рав­ ного доступа граждан к государственной службе, включая издание Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г № 1252 «О Ко­ миссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подго­ товке резерва управленческих кадров», относятся к новым технологиям го­ сударственной службы и ее развития как единой, целостной, гибкой и эф­ фективной системы, являясь составной частью модернизации государст­ венного управления в целом Диссертант полагает, что осуществление принципа законности на го­ сударственной службе в Российской Федерации включает обеспечение реализации прав и гарантий, предоставленных государственным сл)жащим в силу их особого статуса, а также внедрение системы последователь­ ных поощрений и наград государственных служащих за конкретные ре­ зультаты служебной деятельности, поскольку государственные служащие являются ключевой фигурой государственного управления, от действий которых зависит качество государственного управления 19 Статья 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» относит законность к основным принципам построения и функционирования системы государ­ ственной службы Однако Федеральный закон от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не пре­ дусматривает включение законности в число основных принципов госу­ дарственной гражданской службы В связи с этим диссертант полагает, что внесение соответствующего дополнения в Федеральный закон «О государственной гражданской служ­ бе Российской Федерации» будет корреспондировать положениям Феде­ рального закона «О системе государственной службы в Российской Феде­ рации» и способствовать построению и функционированию системы госу­ дарственной службы на единой системной основе Приобретение институтами государственной власти реального пра­ вового качества, одним из компонентов которого является реализация принципа законности, включает безусловное соблюдение государственны­ ми служащими возложенных на них законодательством полномочий по обеспечению деятельности государственных органов и установленных за­ претов и ограничений Из этого исходит и практика Европейского Суда по правам человека Однако, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны го­ сударства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирова­ ние всех общественных механизмов, препятствует проведению социаль­ ных преобразований и повышению эффективности национальной эконо­ мики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на меж­ дународной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безо­ пасности Российской Федерации В связи с этим дальнейшие меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции на государственной службе должны вклю­ чать а) разработку системы мер, направленных на совершенствование по­ рядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимули­ рование добросовестного исполнения обязанностей государственной и му­ ниципальной службы на высоком профессиональной уровне, б) введение 20 на основе Федерального закона от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О проти­ водействии коррупции» антикоррупционных стандартов, то есть установ­ ление для всех видов государственной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупрежде­ ние коррупции, в) сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы, г) проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений государст­ венных служащих и нарушений ими общих принципов служебного пове­ дения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 ав­ густа 2002 г № 885 «Об утверждении общих принципов поведения госу­ дарственных служащих», д) эффективное развитие института обществен­ ного и парламентского контроля за соблюдением государственными слу­ жащими антикоррупционного законодательства Российской Федерации, е) расширение международного сотрудничества в области противодейст­ вия коррупции в рамках Римской/Лионской группы экспертов «Группы восьми», ж) ежегодное обобщение Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции практики работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных граж­ данских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, созданных в федеральных государственных органах, с выработ­ кой конкретных рекомендаций по предупреждению коррупции на государ­ ственной службе Диссертант полагает возможным констатировать тесную взаимосвязь реформы государственной службы в целях реализации принципа законно­ сти на государственной службе и обеспечения ее открытости и прозрачно­ сти на основе усовершенствованной нормативной базы с проблемой пре­ дотвращения коррупции в государственном аппарате Поэтому вопросы правового регулирования ограничений, запретов и требований к поведе­ нию государственных служащих имеют первостепенный характер, как свя­ занные с реализацией принципа законности на государственной службе и противодействием коррупции В целом организация антикоррупционной деятельности должна включать и комплекс мер по укреттлению законности на государственной службе 21 По мнению диссертанта, обеспечение соблюдения законности и эф­ фективное противодействие коррупции на государственной службе воз­ можно на основе внедрения четких, ясных, понятных и прозрачных для гражданского общества процедур, регламентирующих выполнение госу­ дарственными служащими должностных обязанностей, получивших нор­ мативное закрепление в нормативных актах различного уровня, админист­ ративных регламентах государственных органов и должностных регламен­ тах государственных служащих Одним из важнейших системных недостатков в организации государ­ ственной службы является нечеткость в определении задач, функций и от­ ветственности за их невыполнение из-за отсутствия дочжностных регла­ ментов государственных служащих и непрозрачности функционирования государственного аппарата по отношению к государству и обществу В связи с этим необходимо решить проблему упорядочения полномочий и мер ответственности государственных служащих и создания условий для открытости их деятеіьности Диссертант обосновал необходимость постоянного мониторинга каче­ ства исполнения государственными служащими своих должностных обя­ занностей и законодательное введение критериев оценки профессиональ­ ной деятельности государственных служащих Создание демократического механизма принятия решений на государ­ ственной службе представляет высокую актуальность во многих странах в рамках реализации модели создания good governance (справедливого управления, основанного на достижении общественного согласия) Рефор­ мирование государственной службы предполагает повышение качества го­ сударственных услуг, оказываемых населению, с одновременным укрепле­ нием доверия со стороны населения к власти Отсюда следует цетесообразность выработки таких нормативных форму іировок полномочий государственных служащих, которые не остав­ ляют «лазеек» для их произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов Как полагает диссертант, с реализацией принципа законности на госу­ дарственной службе тесно связано формирование у государственного слу­ жащего соответствующего уровня правовой идеологии (т е целостной 22 системы проникнутых сущностным единством идей, теорий, понятий убеждений, отражающих социально-оценочное отношение к праву) Поэтому в современных условиях весьма актуален и созвучен с прин­ ципом открытости государственной службы вопрос о направченияч и фор­ мах контроля гражданского общества за реализацией принципа законности на государственной службе, включая такие, как включение представителей общественности (независимых экспертов) в аттестационные комиссии го­ сударственных органов, широкое обсуждение законопроектов с эксперт­ ным сообществом (в том числе в Общественной палате Российской Феде­ рации), согласование кадровых решений с политическими партиями Принцип законности, как базовый принцип государственной службы, тесно взаимосвязан с принципами высокого профессионализма государст­ венных служащих, безусловного соблюдения морально-этических норм, открытости государственной службы Диссертант полагает, что основные направления реализации принципа законности на государственной службе заключаются в совершенствовании законодательства о государственной службе в результате а) принятия ба­ зовых федеральных законов о стандартах государственных услуг и долж­ ностных регламентов государственных органов о процедуре их оказания, а также о порядке подготовки и принятия административных регламентов государственных органов, б) законодательной конкретизации правового статуса государственных служащих путем введения критериев оценки их профессиональной деятельности и правовых последствий такой оценки для государственных служащих, в) законодательного ограничения полно­ мочий представителей государства во взаимоотношениях с гражданами В Заключении диссертационной работы подведены итоги проведен­ ного исследования, сформулированы основные выводы, предложения и рекомендации 23 Основные положения диссертации изложены в следующих научных публикациях автора: Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований 1 Пчелинцев С С Конституции зарубежных государств о законности на государственной службе сравнительный анализ // Юридический мир 2008 - № 6 - С 74 - 76 (0,3 п л ) 2 Пчелинцев С С Реализация международно-правового принципа равного доступа граждан к государственной службе в Российской Федера­ ции новые подходы/7 Журнал российского права -2008 -№11 -С 112117(0,6пл) 3 Пчелшщев С С О предпосылках к формированию принципа закон­ ности государственной службы в дореволюционной России // История го­ сударства и права - 2008 - № 12 - С 26-27 (0,3 п л ) 4 Пчелинцев С С Международно-правовые акты и конституции зару­ бежных государств о государственной службе сравнительный анализ // Вестник Российского университета Дружбы народов Серия «Юридиче­ ские науки» - 2009 - № 1 - С 64 - 67 (0,4 п л ) 5 Пчелинцев С С Некоторые вопросы этического регулирования в государственном управлении нидерландский опыт обеспечения «добро­ порядочности» // Вопросы государственного и муниципального управле­ ния - 2009 - № 1 - С 48-59 - 0,3 п л из 1 п л (в соавторстве) 6 Пчелшщев С С Формирование принципа законности на государст­ венной службе за рубежом в ХІХ-ХХ вв // История государства и права 2010 - № 7 (0,4пл) 7 Пчелинцев С С Практика Европейского Суда по правам человека о законности на государственной службе // Российский судья - 2010 № 4 - С (0,5 п л) 8 Пчелинцев С С Современное понимание принципа законности на государственной службе // Юридический мир - 2010 - № 4 (0,5 п л) 24 Статьи, опубликованные в иных изданиях 9 Пчелинцев С С К понятию законности дискуссионные положения // Государство и право в условиях глобализации Материалы Всероссий­ ской научно-практической конференции М Российская правовая акаде­ мия Министерства юстиции Российской Федерации — 2004 - С 8 0 - 8 4 (0,5 п л) 10 Пчелинцев С С Понятие и содержание законности на современ­ ном этапе теоретические аспекты // Государство, общество, личность со­ временные тенденции и проблемы развития Вып 4 - М Тиссо - 2005 С 4 - 1 2 (0,7пл) 11 Пчелинцев С С Всеобщая декларация прав человека и иные ме­ ждународные правовые акты о праве на доступ к государственной службе // Всеобщая декларация прав человека универсализм и многообразие опы­ та М ИГП РАН - 2009 - С 356 - 360 (0,4 п л ) 25 Автореферат Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Пчелинцева Сергея Сергеевича Тема диссертационного иссаедования Реализация принципа законности на государственной службе в контексте правового государства: конституционно-правовые аспекты Научный руководитель Барциц Игорь Нязбеевич Изготовление оригинал-макета Пчелинцевым С С Подписано в печать 27 апреля 2010 г Тираж 80 экз Услпл 1,1 Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 181 119606, г Москва, пр-т Вернадского, 84
