судебная практика - Российский юридический журнал

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Р. Х. Валиахметов*
Формально-правовые основания
аннулирования нормативных правовых актов
конституционными (уставными) судами
Рассматриваются отдельные аспекты деятельности органов региональной конституционной (уставной) юстиции, связанные с формальными
основаниями признания нормативных правовых актов не соответствующими конституции (уставу). При этом использован значительный
объем судебной практики.
Ключевые слова: конституция (устав) субъекта РФ, конституционные
(уставные) суды, нормативные правовые акты, судебная оценка, аннулирование
Информация о результатах правотворческой деятельности органов власти
в Российской Федерации должна быть официально доведена до населения.
Часть 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются, а любые
нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Аналогичные нормы содержатся и в региональных конституциях и уставах.
Несоблюдение субъектами правотворческой деятельности указанных конституционных установлений отрицательно сказывается на легитимности того
или иного нормативного правового акта. Прежде всего эти последствия связаны с судебной оценкой данного акта в процессе принятия решения по конкретному делу. К примеру, лица, перечисленные в чч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ, вправе
обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов. При рассмотрении дела по существу, как указывается в
п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48
«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суду надлежит выяснять порядок принятия
нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного
лица) на издание нормативных правовых актов и пределы полномочий; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные
правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых
актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит,
что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены
требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении
заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта1.
* Советник судьи Конституционного суда Республики Татарстан (Казань).
160
Р. Х. Валиахметов
Судебная практика
Вопрос соответствия конкретного нормативного правового акта региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления
конституции либо уставу субъекта РФ, в частности по порядку опубликования,
рассматривают и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. При этом
в п. 1 упомянутого постановления Пленума Верховного Суда РФ было разъяснено, что при наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия
законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной
власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу)
субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»
к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ.
Вместе с тем если в субъекте РФ такой суд не создан, то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту
рассмотрение названных дел осуществляется судами общей юрисдикции за
исключением отдельных случаев.
Орган конституционной (уставной) юстиции субъекта РФ устанавливает соответствие региональной конституции или уставу законов и иных нормативных
правовых актов субъекта РФ по содержанию норм, форме и порядку принятия,
издания, подписания или введения в действие2.
В результате оценки нормативных правовых актов конституционным (уставным) судом может быть сделан вывод о материальной либо формальной неконституционности этих актов. При этом суд приходит к выводу о материальной
неконституционности, когда само содержание нормативного правового акта
соотносится с конституционными (уставными) нормами. Оценка нормативного
правового акта с точки зрения формальной неконституционности представляет
собой конституционную судебную проверку данного акта по порядку принятия,
подписания, введения в действие, опубликования и т. д. Подобная классификация была введена еще В. Н. Дурденевским и А. И. Елистратовым, которые под
формальной неконституционностью закона понимали ее внешнюю составляющую, а под материальной – внутреннюю3.
С начала деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ
ими было принято более 500 постановлений о проверке конституционности
нормативных правовых актов, около 300 таких актов были признаны не соответствующими конституциям (уставам) субъектов РФ4. При этом в деятельности судов имеются случаи, когда орган региональной конституционной (уставной) юстиции при рассмотрении конкретного дела приходил к выводу, что нормативный правовой акт не соответствует конституционным (уставным) нормам
в первую очередь по формальным признакам. Доля такого рода «нормативных
аннулирований» в практике судов значительна. Достаточно сказать, что из общего объема нормативных правовых актов, признанных не соответствующими
конституции (уставу) субъекта РФ, свыше 15 % были аннулированы по причине
ненадлежащего принятия, издания, введения в действие, опубликования. Подобная практика встречается в деятельности конституционных судов Республики Татарстан, Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Республики Карелия и Республики
Адыгея, а также уставных судов Санкт-Петербурга, Свердловской и Калининградской областей.
К примеру, постановление главы администрации г. Казани от 28 ноября
1997 г. № 2311 «О Правилах пользования трамваем, троллейбусом и автобусом
в г. Казани» более 8 лет применялось работниками транспорта и контролирующими органами, пока Конституционный суд Республики Татарстан по жалобе
Основания аннулирования нормативных правовых актов...
161
Российский юридический журнал. 2/2009
гражданина, посчитавшего, что его конституционные права были нарушены,
не признал этот акт не соответствующим Конституции Республики Татарстан5.
Почти 4 года применялись отдельные положения постановления главы Екатеринбурга от 31 января 2003 г. № 104 «Об утверждении Примерного трудового
договора с директором Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия» до вынесения Уставным судом Свердловской области постановления, которым оспариваемые положения также были признаны не соответствующими Уставу области, в том числе в связи с нарушением конституционного
принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актах6.
Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 7 июля 2006 г. отдельные положения постановления Правительства Санкт-Петербурга «О размещении и оборудовании павильонов ожидания городского пассажирского транспорта» были признаны не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга по порядку
принятия7.
Уставный суд Калининградской области в постановлении от 31 мая 2007 г.
пришел к выводу, что изменение статуса и границы Балтийского городского поселения происходило без соблюдения соответствующей процедуры согласования с населением городского поселения, установленной Федеральным законом № 131-ФЗ, что повлекло признание Закона Калининградской области от
31 марта 2005 г. № 523 «Об изменении границы муниципального образования
”Балтийское городское поселение“ и наделении его статусом городского округа» не соответствующим ст. 58 Устава (Основного закона) Калининградской области8.
Конституционный суд Республики Карелии, рассмотрев ходатайство Карельской республиканской общественно-политической организации «Обманутые вкладчики» о несоответствии нормам республиканской Конституции
положений ст. 102 Закона Республики Карелии «О нотариате» и постановления Палаты республики Законодательного собрания Республики Карелии от
20 апреля 2001 г. № 147-ПР «Об утверждении количества должностей нотариусов в нотариальных округах Республики Карелия», пришел помимо прочего
к выводу, что решение, регулирующее вопросы деятельности нотариата, могло быть принято Палатой республики лишь в рамках ее полномочий, предусмотренных п. «г» ст. 58 Конституции Республики Карелии, и только в форме
закона. Принятие закона должно было осуществляться в особой процедуре,
предусматривающей промульгацию закона председателем Правительства республики, что обеспечивало баланс властей в сфере законотворчества. Между
тем оспариваемое решение было принято в форме постановления, что, как
указал суд, не согласуется с конституционными установлениями9.
Подобная практика имеется и в Конституционном Суде РФ. В постановлении по запросу Правительства РФ Суд воздержался от признания положений
п. 2 ч. 1 ст. 27, чч. 1, 2, 4 ст. 251, чч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ не соответствующими Конституции РФ по форме правового акта, обратив внимание Федерального Собрания на то, что принятие федерального конституционного закона
о полномочиях судов общей юрисдикции неоправданно затянулось10. Мотивами такого решения стало то, что, закрепив полномочия Верховного Суда РФ по
рассмотрению дел об оспаривании актов Правительства РФ в федеральном
законе, законодатель не выполнил требования ч. 3 ст. 128 Конституции РФ,
а также вступил в противоречие с постановлениями Конституционного Суда РФ, сохраняющими силу. Вместе с тем признание упомянутых положений
ГПК – обычного федерального закона – в части, определяющей полномочия
Верховного Суда по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых
актов Правительства, не соответствующими Конституции по форме правового
162
Р. Х. Валиахметов
Судебная практика
акта, в котором установлены эти полномочия, предопределило бы и признание
неконституционности по тому же основанию указанных положений, закрепляющих в целом полномочия судов общей юрисдикции разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов, а также других положений названного
кодекса, касающихся полномочий судов общей юрисдикции, что привело бы
к существенному ограничению деятельности судов по осуществлению правосудия и дало бы возможность поставить под сомнение конституционность других принятых после вступления в силу Конституции РФ федеральных законов,
устанавливающих полномочия судов. Такой результат противоречил бы целям
конституционного судопроизводства11.
Рассматриваемая практика конституционных (уставных) судов субъектов
РФ показывает, что нуллификация региональных нормативных правовых актов судами по формально-правовым основаниям характерна как для законов
и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, так и для нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Именно в таких случаях нормативный правовой акт может быть признан
не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ не в какой-то отдельной
его части, а полностью. В связи с этим устранение такого акта из сферы правового регулирования имеет свои последствия.
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в постановлении от 31 марта 2005 г. признал, что постановление городского собрания депутатов г. Якутска
от 25 мая 2004 г. «О резервировании земельных участков за муниципальным
образованием ”Город Якутск“» не соответствует ст. 98 Конституции Республики
Саха (Якутия) по порядку его принятия, поскольку ограничение порядка землепользования и оборотоспособности земельных участков для государственных и муниципальных нужд в Якутске без их опубликования и государственной
регистрации не согласуется с ответственностью органов местного самоуправления перед населением и открытостью их деятельности. Одновременно в
резолютивной части своего постановления суд указал, что органам государственной власти Республики Саха (Якутия) и органам местного самоуправления исходя из конституционно-правового смысла настоящего постановления
надлежит осуществить правовую регламентацию резервирования земель под
государственные и муниципальные нужды12. Иными словами, суд признал необходимость регулирования указанных отношений путем принятия соответствующего нормативного правового акта в предусмотренной республиканским
законодательством процедуре. И в связи с утратой юридической силы данного
нормативного акта, а также создавшимся пробелом в правовом регулировании
органы, издавшие оспоренный акт, в установленные ст. 93 Конституционного
закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» сроки после опубликования
решения суда должны были не просто отменить либо внести изменения и (или)
дополнения в акт, признанный неконституционным, а фактически осуществить
новое правовое регулирование.
Иной подход был осуществлен Конституционным судом Адыгеи в постановлении от 27 марта 2003 г., которым суд признал не соответствующим Конституции Адыгеи порядок введения в действие Закона Республики Адыгея
«О транспортном налоге» по формально-правовым признакам13. В этом постановлении Государственному совету – Хасэ Республики Адыгея было рекомендовано внести изменения в Закон. При этом суд, усмотрев пробел в правовом
регулировании, создаваемый судебным постановлением, установил временный порядок соответствующих правоотношений, согласно которому до внесения законодательных изменений подлежали применению непосредственно
нормы Налогового кодекса РФ о введении транспортного налога с 1 января
Основания аннулирования нормативных правовых актов...
163
Российский юридический журнал. 2/2009
2003 г. и положения упомянутого постановления суда. Конституционный суд
Адыгеи в этом деле воспользовался возможностями, установленными ст. 73
республиканского закона «О Конституционном Суде Республики Адыгея», отразив в своем решении порядок и особенности его исполнения14.
Думается, что данный инструмент еще достаточно слабо используется региональными конституционными (уставными) судами. Во многих случаях суды,
принимая решение по делу, ограничиваются признанием оспариваемого акта
не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ. Однако, как правило,
признание нормативного правового акта полностью неконституционным создает пробел в правовом регулировании, а профильными законами субъектов
РФ, регулирующими деятельность этих судов, установлено, что в таких случаях непосредственно применяются нормы конституции (устава) субъекта РФ15.
Но конституционные нормы имеют общий характер и не отражают деталей
конкретных правоотношений. Именно в таких случаях одним из действенных
механизмов реализации решения конституционного (уставного) суда субъекта
РФ будет установление судом порядка вступления его решения в силу, а также порядка, сроков и особенностей исполнения судебного решения, которые
будут восполнять образующийся правовой пробел до его надлежащего нормативного урегулирования.
Рос. газ. 2007. 8 дек.
См., например: ст. 83 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» (с изм.) // Республика Татарстан. 1998. 28 нояб.
3
Дурденевский В. Н. Судебная проверка конституционности закона. Вопросы права.
1912. Кн. XI (3); Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право).
2-е изд., перераб. М., 1915. С. 143.
4
По материалам к заседанию Консультативного Совета председателей конституционных (уставных) судов субъектов РФ «Европейские стандарты в практике конституционного
правосудия в Российской Федерации», состоявшемуся 8 июня 2007 г. в г. Казани, на 1 января
2007 г. конституционными (уставными) судами субъектов РФ было принято 449 постановлений о проверке нормативных правовых актов (из них 260 были признаны не соответствующими конституции (уставу).
5
Постановление Конституционного суда РТ от 7 марта 2006 г. № 19-П по делу о проверке
конституционности Правил пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в г. Казани,
утвержденных постановлением главы администрации г. Казани от 28 ноября 1997 г. № 2311
«О правилах пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в г. Казани» // Республика
Татарстан. 2006. 14 марта.
6
http://ustavsud.ur.ru/1.htm.
7
Вестн. Уставного суда Санкт-Петербурга. 2007. № 1. С. 7−22.
8
Вестн. Уставного суда Калининградской области. 2007. № 7–8. С. 39−45.
9
Конституционный суд Республики Карелия: Сб. док. Итоги работы за 10 лет. Петрозаводск, 2004. С. 242−244.
10
Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П // СЗ РФ. 2004.
№ 5. Ст. 403.
11
О практике Конституционного Суда РФ по самоограничению в осуществлении принадлежащих ему конституционных полномочий, в том числе в случаях, когда Суд воздерживается от установления неконституционности нормативного правового акта, см.: Митюков М. А.
Конституция РФ 1993 года и развитие полномочий Конституционного Суда России // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 6. С. 36−41.
12
Вестн. Конституционного суда Республики Саха (Якутия). 2006. № 3. С. 4−7.
13
Конституционный суд Республики Адыгея: итоги работы за 10 лет (1997–2007 гг.). Майкоп, 2007. С. 247−253.
14
О Конституционном суде Республики Адыгея: Закон Республики Адыгея от 17 июня
1996 г. № 11 (с изм).
15
См., например: ч. 3 ст. 73 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде
Республики Татарстан».
1
2