диссертационная работа Ережепкызы Р

Казахский национальный университет имени аль-Фараби
УДК 349.6(574)
На правах рукописи
ЕРEЖЕПҚЫЗЫ РОЗА
Правовое регулирование доступа общественности к информации в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
(сравнительный анализ национального и международного
законодательства)
6D030100 – Юриспруденция
Диссертация на соискание ученой степени
доктора PhD в области права
Научные консультанты:
доктор юридических наук,
профессор Тыныбеков С.
профессор Бурхард Брайг
Республика Казахстан
Алматы, 2014
СОДЕРЖАНИЕ
НОРМАТИВНЫЕ ССЫЛКИ
ОПРЕДЕЛЕНИЯ
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
4
5
6
ВВЕДЕНИЯ
1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И СОДЕРЖАНИЕ ИНФОРМАЦИИ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
1.1 Понятие, содержание и правовое регулирование доступа к
информации в области охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов
1.2 Субъекты, объекты доступа общественности к информации в области
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
1.3 Принципы и место норм правового института доступа к информации в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
в законодательстве РК
1.4 Источники, информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов
7
2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОСТУПА
ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
2.1 Понятие, цели и задачи государственного регулирования доступа
общественности к экологической информации
2.2 Система, компетенции и полномочия государственных и специально
уполномоченных органов обеспечения доступа к экологической
информации
2.3 Правовые проблемы судебной защиты права общественности и
граждан в доступе к экологической информации
3 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА К
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
3.1 Понятие и система экологических прав граждан в Федеративной
Республике Германии
3.2 Сравнительно правовой анализ доступности общественности к
получению экологической информации в Германии
4 ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В ОБЛАСТИ
ДОСТУПА ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ
ИНФОРМАЦИИ
4.1 Проблемы имплементации норм Орхусской Конвенции в
законодательство Республики Казахстан
2
17
17
25
42
50
62
62
71
77
89
89
99
109
109
4.2 Совершенствование законодательства в сфере обеспечения доступа
общественности к экологической информации
119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
131
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
135
3
НОРМАТИВНЫЕ ССЫЛКИ
В настоящей диссертации использованы ссылки на следующие
нормативно-правовые акты:
1 ГОСТ 7.32-2001 (изменения от 2006 г.). Отчет о научноисследовательской работе. Структура и правила оформления;
2 ГОСТ 7.1-2003. Библиографическая запись. Библиографическое
описание. Общие требования и правила составления.
4
ОПРЕДЕЛЕНИЯ
В настоящей диссертации применялись следующие термины с
соответствующими определениями:
Глобализация - объективный (независимо от воли и желания субъектов
мирового хозяйства) процесс, протекающий во времени и пространстве, и
представляет собой фазу развития мирового хозяйства, в основе которой
заложена интернационализация хозяйственной жизни;
Законодательные акты – конституционный закон; указ Президента РК,
имеющий силу конституционного закона; кодекс; закон; указ Президента РК,
имеющий силу закона; постановление Парламента Республики Казахстан;
постановления Сената и Мажилиса;
Имплементация – фактическое осуществление международных
обязательств на внутригосударственном уровне путем трансформации
международно-правовых норм в национальные законы и подзаконные акты;
Контроль – процесс, обеспечивающий достижение системой
поставленных целей и состоящий из трех основных элементов: установление
стандартов деятельности системы, подлежащих проверке; измерение
достигнутых результатов с ожидаемыми результатами; корректировка
управленческих процессов, если достигнутые результаты существенно
отличаются от установленных стандартов;
Мониторинг – методика и система наблюдений за состоянием
определенного объекта или процесса, дающая возможность наблюдать их в
развитии, оценивать, оперативно выявлять результаты воздействия различных
внешних факторов. Результаты мониторинга дают возможность вносить
корректировки по управлению объектом или процессом;
Компетенция – совокупность полномочий, которыми обладает или
должны обладать определенные органы и лица согласно законам, нормативным
документам, уставам, положениям или другим юридически значимым
документам;
Окружающая среда - совокупность природных и искусственных
объектов, включая атмосферный воздух, озоновый слой Земли, поверхностные
и подземные воды, земли, недра, растительный и животный мир, а также
климат в их взаимодействии;
Устойчивое развитие – такое развитие общества, при котором
удовлетворение потребностей настоящего поколения осуществляется без
ущерба для будущих поколений людей, это управляемое сбалансированное
развитие общества, не разрушающее своей природной основы и
обеспечивающее непрерывный прогресс человеческой цивилизации. Термин
«устойчивое развитие» был введен в широкое употребление Международной
комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундланд, ООН, 1987
год).
5
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
– Гражданский кодекс Республики Казахстан
– Единая автоматизированная информационно-аналитическая
система судебных органов Республики Казахстан
– Европейский Союз
– Лесной Кодекс
– нормативный правовой акт
– Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других
обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)
– неправительственные организации
НПО
– Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
ОБСЕ
– Оценка воздействия на окружающую среду
ОВОС
– Организация Объединенных Наций, универсальная
ООН
международная организация безопасности, созданная в 1945
году по инициативе ведущих стран антигитлеровской
коалиции (СССР, США, Китая, Англии и Франции)
– Охрана окружающей среды
ООС
ОРХУССКАЯ – Конвенции о доступе к информации, участии
КОНВЕНЦИЯ общественности в принятии решений и доступе к правосудию
по вопросам окружающей среды
– предельно-допустимых выбросов
ПДВ
– Программа развития ООН
ПРООН
– Декларация по окружающей среде и развитию, принята
Рио-92
участниками конференции ООН в июне 1992 г. в г. Рио-деЖанейро (Бразилия)
– Республика Казахстан
РК
– Российская Федерация
РФ
– санитарно-защитная зона
СЗЗ
– Союз Советских Социалистических Республик (Советский
СССР
Союз)
–
страны
Содружества
Независимых
Государств,
СНГ
межгосударственное образование, созданное некоторыми
бывшими союзными республиками после распада Советского
Союза
– средства массовой информации
СМИ
– Федеративная Республика Германии
ФРГ
– Земельный кодекс Республики Казахстан
ЗК РК
– Водный кодекс Республики Казахстан
ВК РК
– Экологическое общество
ЭО
– Экологический кодекс Республики Казахстан
ЭК РК
– Организация ООН по вопросам культуры, науки и
ЮНЕСКО
образования.
ГК РК
ЕАИАС
СО РК
ЕС
ЛК
НПА
НК РК
6
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика диссертации. В настоящей работе проведен
комплексный правовой анализ доступа общественности к информации в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в
Республике Казахстан, рассмотрены общественные правоотношения,
характеризующие правовые основы обеспечения реализации и защиты права
общественности и граждан на доступ к экологической информации.
Проанализировано и рассмотрено государственно – правовое регулирование в
сфере обеспечения доступа общественности к экологической информации о
количественном и качественном состоянии окружающей среды и
использовании природных ресурсов. Особое внимание уделено проблемам
непосредственной реализации обеспечения экологической информации, а также
вопросам роли общественности в участие принятие решений в Республики
Казахстан, правовые проблемы судебной защиты законных прав и интересов
общественности и граждан в данной сфере.
Актуальность темы исследования. Суверенный и независимый
Казахстан является государством с большими богатствами природных ресурсов
и производственным потенциалом. Охрана окружающей среды является одним
из основных направлений нашего государства, о чем свидетельствует ст. 31
Конституции Республики Казахстан, которая гласит: «Государство ставит
целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья
человека» [1]. Основным экологическим правом человека, сформулированным
довольно давно, является его право на здоровую и чистую окружающую среду.
Их решение объективно направлено на выполнение Республикой
Казахстан требований общепризнанных норм и принципов международного
права, прежде всего, 1-ого принципа Стокгольмской декларации по
окружающей среде, в соответствии с которым человек имеет основное
экологическое право на благоприятные условия жизни. «Человек имеет
основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в
окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и
процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение
окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений. В связи с этим
политика поощрения или увековечения апартеида, расовой сегрегации,
дискриминации, колониального и других форм угнетения и иностранного
господства осуждается и должна быть прекращена» [2]. И мы не ошибемся,
если назовем данный принцип краеугольным камнем прав человека в области
экологии. И важно следующее: приходит понимание того, что экологические
права человека - такие же жизненно важные и необходимые права, как право на
жизнь. Ведь от нашей общей ответственности сегодня зависит судьба будущих
поколений [3].
Взаимодействие общества и природы – узловая проблема политического и
социально-экономического развития общества. Общие усилия человечества в
условиях глобализации и все более тесное политическое, социальное, и
экономическая интеграция государств и активное участие общественности
7
могут послужить мощным средством защиты окружающей среды и
безопасности людей.
Глобальные вызовы ХХI века определяют для Казахстана и его
экологической политики новые задачи и новые направления их решения.
Стратегически и концептуально они определены в новой Стратегии Главы
государства «Казахстан-2050» который предопределяют новую трансформацию
экологической политики Республики Казахстан. Таких как вопросов
сохранения экологически чистых территорий, поиска решения проблем
дефицита воды и иных природных ресурсов, инклюзивного доступа всего
населения Казахстана к источникам энергии и воды, к системам образования и
здравоохранения. Казахстан должен стать источником экологически чистого
продовольствия для многих стран мира. Причем современные научные и
технические достижения могут обеспечить не затратность, а экономическую
выгоду подобных мероприятий [4].
Природное и культурное наследие огромной и неповторимой территории
Казахстана должно стать основой сохранения ценностей всей цивилизации
Земли, и Казахстан должен стать в этом отношении примером для стран,
увлекающимся
новомодными
и
быстро
проходящими
течениями
воинствующего модернизма. Все это требует неординарных и необычно
быстрых решений в соответствии с ускорением исторического времени,
решений в соответствии с самыми современными научными открытиями,
направленными на развитие человечества, а не на уничтожение и на
сокращение народонаселения Планеты [5].
Для нашей страны, в ряде регионов которой наблюдается сложная
экологическая ситуация, весьма актуальным является развитие и дальнейшее
совершенствование природоохранного законодательства, в том числе в
контексте его гармонизации с международными обязательствами и
стандартами» [6]. Проблема загрязнения окружающей среды обостряется и
является серьезной, а локально – очень опасной [7].
Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при
участии всех заинтересованных граждан [8], а отправной точкой осуществления
стратегий устойчивого развития на национальном уровне признает принцип
участия общественности [9, с. 18].
Право на информацию в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов, как и право на жизнь в благоприятных
условиях, право на получение информации, являются основополагающими
правами личности. Оно вытекает из естественных прав каждого человека на
жизнь и свободу. Это право закреплено в ст. 19 Всеобщей декларации прав
человека, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948
г. [8].
Доступность общественности на информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов направлена как на
обеспечение интересов индивида, связанных с возможностью реализовать свои
права и свободы, так и на его участие в делах общества и государства. Это
возможно только при условии гарантированности государством реального
8
доступа граждан, общественных организаций и юридических лиц к
экологической информации, принятия на ее основе экологически
аргументированных и экологически ориентированных управленческих и иных
решений, судебной защиты права доступа на экологическую информацию.
Казахстан является членом и активным участником различных
международных экологических организаций и соответственно участником
международной правовых конвенции соглашений и договоров, направленных
на решение задач которые затрагивают актуальные узловые вопросы охраны
окружающей среды и устойчивого развития на глобальном и региональном
уровнях. Будучи активным участником международного диалога на таком
исключительно актуальном направлении, как экологическая сфера. Республика
Казахстан приняла на себя ряд конкретных и общих обязательств в сфере
охраны окружающей среды, выступает за углубление и расширение
позитивного сотрудничества в формате Организации Объединённых Наций
(далее - ООН), которой принадлежит ключевая роль в определении содержания
международной деятельности по защите окружающей среды. Стремясь
способствовать оптимизации взаимодействия по вопросам, от решения которых
зависит будущее всего человечества Казахстан, также развивает, эффективное
партнерство с другими крупными организациями и структурами.
Мировое сообщество не оставляет без пристального внимания
экологические проблемы и совместными усилиями в рамках постоянно
действующего процесса охраны окружающей среды, с учетом темпов мировой
глобализации, стремится обеспечить свободный доступ к информации в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
широкого круга общественности. Все больше внимания всего мирового
сообщества в последние тридцать лет привлекает проблема доступа
общественности к экологической информации.
Об этом говорит подписание многими странами мира «Конвенции о
доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе
к правосудию по вопросам окружающей среды» далее (Орхусская конвенция).
Конвенция принята под эгидой Экономического и социального совета
Организации Объединенных Наций на IV Конференции Комитета
экологической политики Европейской экономической комиссии 23-25 июня
1998 г. в г. Орхус (Дания) и подписана 46 странами.
Орхусская конвенция и ратифицирована Законом Республики Казахстан от
23 октября 2000 года. Казахстан стал Стороной Конвенции 11 января 2001 года.
Она устанавливает, что устойчивое развитие мирового сообщества,
возможно, обеспечить только с привлечением к работе всех заинтересованных
сторон. При этом охрана окружающей среды наиболее полно осуществляется
только в условиях подотчетности органов управления обществу, при
взаимодействии общественности и государственных органов в условиях
демократии [10].
Конвенция представляет собой не только соглашение в области
окружающей среды – в ней также рассматриваются такие вопросы, как
9
подотчетность, гласность и способность органов управления реагировать на
требования общественности.
Основные обязательства Казахстана, вытекающие из Конвенции это:
1) обеспечение доступа к информации;
2) вовлечение общественности в процесс принятия решений и включение в
процесс всех заинтересованных сторон;
3) обеспечение доступа к правосудию (решению правовых аспектов) по
вопросам, касающимся окружающей среды [11].
Данные обязательства соответствуют целям государства, для достижения
экологических основ устойчивого развития Республики Казахстан.
В целях правового обеспечения своего неотъемлемого естественного права
на благоприятную окружающую среду, общество, индивид должны в полном
объеме получать доступ к информации о состоянии экологической среды и
использования природных ресурсов. Лишь владея достоверной и полной,
своевременной экологической информацией можно дать объективную оценку,
могущей возникнуть либо уже наступившей экологической опасности, либо
вредному воздействию природному, техногенному, антропогенному фактору
воздействия на состояние здоровья человека и на состояние окружающей
среды, и предпринимать шаги для их устранения.
Проблема права получения доступа общественности на экологическую
информацию чрезвычайно важна, прежде всего, в плане практического его
применения. Вопрос о возможности и степени участия общественности в
принятии экологически значимых решений является принципиально важным,
особенно в условиях современного экологического кризиса. Только на
основании полноценных и всеобъемлющих сведений о состоянии окружающей
среды возможно участие и максимальное вовлечение общественности в дело
охраны окружающей среды.
Все эти факторы в совокупности обусловили возникновение научного
интереса к проблеме правового регулирования доступа общественности к
экологической информации, как значимой и практически важной, что и
определяет актуальность данного диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. С момента становления
суверенитета в Казахстане прошло более двадцати лет, наше государство уже
имеет определенный опыт в осуществлении экологических и иных
преобразований, в решении правовых проблем использования природных
ресурсов и охраны окружающей среды.
Казахстанская эколого-правовая школа имеет давние традиции проведения
фундаментальных исследований, известна своими научными исследованиями
проблем правового обеспечения и тенденций развития данной отрасли науки в
условиях рыночной экономики, труды ученых-юристов, специалистов
экологического, земельного, природоресурсного права: С.Б. Байсалова, Н.Б.
Мухитдинова, К.А. Шайбекова, А.Е. Еренова, Д.Л. Байдельдинова, Б.Ж.
Абдраимова, А.Е. Бектурганова, Ж.Х. Косанова, С. Стамкулов, С.Т.
Культелеева, А.Х. Хаджиева, Л.К. Еркинбаевой, С.Ж. Сулейменовой, Ж.С.
10
Елубаева, Е.Ш. Рахметов, Б.А. Жетписбаев, С.Д. Бекишевой, С.Ш.
Тюлеубековой и других.
Большой вклад в развитие эколого-правовой науки внесли ученые юристы
стран СНГ, среди которых особый интерес представляют исследования
правового режима и доступа общественности к экологической информации:
С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.Н. Горбачев, O.Л. Дубовик, О.С. Карху, A.A.
Попов, М.И. Васильева, В. Казанцев, В.И. Кутузов, Г.А. Мисник, A.A. Попов и
др.
Право на экологическую информацию, включая конституционное право
каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды,
рассматривалось в составе экологических прав: A.C. Алихаджиева, Д.С.
Велиева, А.Б. Искоян, А.О. Миняев, Р.Ф. Хабиров и др., а также
международной правовой охраны окружающей среды: Е.А. Высторобец, O.JI.
Дубовик, O.A. Разбаш, A.A. Третьякова и др.
В процессе подготовки диссертации изучены работы специалистов в
области экологического права Европейского Союза: В. Френца, X. Эберхарда,
Ф. Эрмакора и других правоведов.
В диссертационных работах – Н.С. Баимбетова, А.Ж. Оспанова, Р.К.
Карабуловой, Р.К. Дубаева, А.А. Нургали, Д.Ф. Шарафутдинова затрагиваются
отдельные вопросы совершенствования законодательного регулирования
общественных экологических отношений и деятельности казахстанских НПО в
области информационного обеспечения. Указанные эколого-правовые научные
разработки, посвящены исследованию разных аспектов в формировании
экологической политики государства.
Вместе с тем указанные работы авторов с одной стороны подтверждают,
актуальность темы настоящего диссертационного исследования, а с другой свидетельствуют об отсутствии комплексного исследования посвященной
проблемам доступа общественности к информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов в Республике
Казахстан. В этой связи актуальность проведенного исследования, как с
позиции теории, так и исходя из потребностей практического применения,
очевидна.
Цели и задачи исследования. Целью работы является проведение
комплексного научного анализа доступа общественности к информации в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов,
разработка теоретических и нормативно-правовых основ, выработка
предложений по оптимизации правового регулирования возникающих в этой
области отношений с учетом общественных и государственных потребностей к
информации в данной сфере.
Исходя из указанной цели исследования, определены его основные задачи:
1 Исследование понятийного аппарата закрепленного в действующем
законодательстве и международных актах, уточнение содержания
существующих правовых понятий и формулировка их определений;
11
2 Исследовать и раскрыть содержание принципов в области доступа
общественности к информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов;
3 Определение места норм института доступа общественности к
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов;
4 Определить роль общественности в реализации экологических прав
общества и граждан на получение достоверной информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов;
5 Исследование современного состояния правового механизма реализации
экологических прав граждан и дать рекомендации по его усовершенствованию;
6 Проанализировать процесс реализации экологических прав общества и
граждан на получение достоверной информации в области охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов в Германии;
7 Анализ действующего законодательства в области экологической
информации, внесение предложений по его совершенствованию на основе
сравнительно-правового анализа законодательства Республики Казахстан и
зарубежных стран.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, в сфере реализации и обеспечения доступа общественности к
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов.
Предмет
исследования.
Государственно
правовой
механизм
регулирования доступа общественности к информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов, гарантий
обеспечения и защиты экологических прав человека и гражданина, а также
международно-правовые нормы осуществляющие регулятивное воздействие на
процесс доступа общественности к экологической информации.
Методологической основой диссертационного исследования послужили
естественнонаучные, и философские взгляды на взаимодействие общества и
природы; международные принципы охраны окружающей среды;
конституционные основы экологического законодательства. В качестве
основных методов использовались: исторический, сравнительно-правовой,
логико-юридический,
системно-структурный,
а
также
специальные
юридические методы толкования правовых норм. Особое внимание уделено
сравнительно - правовому методу, который использовался в диссертации для
изучения казахстанского и германского подходов к реализации экологических
прав граждан.
При проведении исследования автор придерживался требований полноты,
достоверности и объективности, применение различных методов и подходов в
их сочетании позволило решить поставленные диссертантом задачи и достичь
обозначенной цели.
Теоретической основой исследования явились научные труды
казахстанских и зарубежных ученых и специалистов в области юриспруденции
и смежных областях. Использованы идеи, мировоззренческие концепции и
12
положения в области взаимодействия общества и природы, охраны
окружающей среды.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют:
Конституция Республики Казахстан, международные договоры Республики
Казахстан и иные международно-правовые акты, которые Республика
Казахстан ратифицировала или к которым присоединилась; конституционные
законы,
Гражданский,
Гражданско-процессуальный,
Экологический,
Земельный, Водный, Лесной и Налоговый кодексы; законы, регулирующие
отношения в сфере природопользования; Указы Президента Республики
Казахстан, имеющие силу закона; Постановления Конституционного Совета
РК; нормативные постановления Верховного Суда РК; правительственные и
ведомственные акты; акты местных органов власти; государственные
стандарты и иные нормативно-технические акты; нормативно-правовые акты
других стран, регулирующие отношения в области охраны восстановления и
сохранения окружающей среды, использования и воспроизводства природных
ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с
использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду.
Научная новизна диссертации определяется поставленными целями и
задачами исследования, системным подходом к изучению всего комплекса
теоретических и методологических проблем, связанных с доступом
общественности к информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов.
Диссертация является комплексным, монографическим исследованием
проблем правового регулирования доступа к экологической информации в
условиях глобализации и устойчивого развития государства. Проведен
комплексный анализ подходов к пониманию сущности, действия правового
механизма реализации доступа к экологической информации общественности в
Казахстане и Германии. На основе критического анализа различных научных
взглядов на проблемы доступа общественности к информации в области
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов,
обосновываются и предлагаются новые теоретические и практические пути их
разрешения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1 На основе анализа терминологии в сфере доступа к экологической
информации,
предлагается
дополнить
действующее
экологическое
законодательство определениями:
1) Экологическая информация это конкретные, имеющие не материальный
характер, достоверные сведения, носящий открытый или закрытый характер,
касающийся количественного и качественного состояния окружающей среды,
использования природных ресурсов, отдельных объектов природы а также
негативных последствии могущих возникнуть при антропогенном воздействии
на природные ресурсы, на организм человека вследствие хозяйственной и иной
деятельности;
13
2) Общественность – одно или более чем одно физическое или
юридическое лицо, и в соответствии с законодательством Республики
Казахстан их ассоциации, организации или группы;
3) Заинтересованные стороны - общественность, которая затрагивается или
может быть затронута процессом принятия решений по вопросам, касающимся
окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе;
для целей данного определения общественные объединения, содействующие
охране окружающей среды, считаются организациями, имеющими
заинтересованность;
4) Заинтересованная общественность – общественность, интересы которой
затрагиваются или могут затрагиваться процессом принятия решений по
вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет
заинтересованность в этом процессе;
5) Общественные слушания – одна из форм реализации прав
общественности на участие в процессе принятия государственных и
управленческих решений посредством проведения открытых собраний для
публичного обсуждения экологически значимых решений в соответствии с
требованиями Экологического кодекса Республики Казахстан и других
законодательных актов, которыми предусмотрено обязательное проведение
общественных обсуждений.
2 Принципы доступа общественности к экологической информации
являются концептуальной основой и имеют важное методологическое значение
в определении приоритетов и направлений государственной политики. Наряду
с принципами полноты, достоверности и своевременности экологическая
информация должна быть открытой для доступа. Это является необходимым
условием для реализации конституционного права на благоприятную
окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на
возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
3 Правовые нормы, регулирующие отношения в области экологической
информации,
содержащиеся
в
конституционном,
информационном,
экологическом, административном и других отраслях права, образуют
комплексный правовой институт.
4 Разработать четкую процедуру информирования о законотворческом
процессе, процессе подготовки планов и программ в области охраны
окружающей среды, вовлечения в эти процессы заинтересованной
общественности, механизмы учета общественного мнения на стадии принятия
окончательного решения. А также разработать критерии, по которым
общественные слушания можно считать состоявшимися либо не
состоявшимися, либо проведенными с нарушением установленных требований,
что позволит заинтересованной общественности в случае необходимости
оспорить результаты общественных слушаний в судебном порядке.
5 Механизмы и формы участия общественности в процессе принятия
решений закрепить во всех нормативных правовых актах, регулирующих
общественные отношения в области использования и охраны природных
ресурсов и на всех этапах принятия решений. Разработать механизмы
14
адекватного,
своевременного
и
эффективного
информирования
заинтересованной общественности на самом начальном этапе процедуры
принятия решений по всем вопросам, касающимся окружающей среды и более
четко прописать на уровне подзаконных актов все необходимые параметры
эффективного общественного участия в принятии решений по конкретным
видам планируемой хозяйственной деятельности.
Направлениями совершенствования правового механизма реализации
экологических прав граждан в Казахстане с учетом современного
положительного опыта зарубежных стран являются:
- усиление системы правовых гарантий со стороны государства и иных
обязанных субъектов в целях реализации экологических прав граждан;
- повышение роли юридической ответственности и конкретизация санкций
за незаконное препятствие реализации экологических прав граждан,
- наделение органов местного самоуправления достаточным кругом
полномочий в области охраны окружающей среды.
6 В основе германского экологического права лежит экоцентричный
подход, предопределяющий необходимость охраны окружающей среды вне
зависимости от интереса в этом человека, что позволяет создавать
благоприятные условия для его жизни и при отсутствии законодательно
закрепленного субъективного права на благоприятную окружающей среду в
ФРГ.
Реализация экологических прав граждан Германии обеспечивается
эффективно действующим правовым инструментарием:
- организационного характера - через наделение органов местного
самоуправления большим кругом полномочий в области охраны окружающей
среды, что позволяет оперативно обеспечивать реализацию экологических прав
граждан; наличием не только государственного экологического контроля, но и
надгосударственного со стороны Европейского Союза;
- экономического характера - через закрепление в законодательстве мер
экономического стимулирования в области охраны окружающей среды,
предопределяющих инициативу субъектов хозяйственной и иной деятельности
проводить природоохранные мероприятия; развитое правовое регулирование
деятельности по оказанию природоохранных услуг;
- идеологического характера - через целенаправленное проведение
государством предусмотренного законодательством мер экологического
просвещения и др.
7 Для полноценной реализации права общественности на доступ к
правосудию, необходимо предоставить общественным объединениям право
обращаться в суд в защиту прав других лиц, неопределенного круга лиц,
общественных и государственных интересов, для чего внести соответствующие
изменения и дополнения в закон «Об общественных объединениях»,
Экологический кодекс и Гражданский процессуальный кодекс Республики
Казахстан.
Практическая
и
теоретическая
значимость
исследования.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы,
15
разработанные практические рекомендации и предложения, изложенные в
диссертации, могут быть использованы в процессе развития теории
экологического права, в нормотворческой деятельности, в улучшении
организационной деятельности и повышении эффективности государственного
управления, а также формировании единообразной правоприменительной
практики в области изучения, пользования, воспроизводства и охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов.
Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в
учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий по
курсу «Экологическое право», подготовке спецкурсов по этой учебной
дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами.
В проведенном диссертационном исследовании заложен научный
потенциал для развития эколого-правовой науки, правотворческой и
правоприменительной деятельности в области доступа общественности
экологической информации и охраны окружающей среды в целом.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические
положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании,
отражены автором в 19 научных статей опубликованных в национальных и
зарубежных юридических изданиях, а также в выступлениях на
международных и республиканских, научно-практических конференциях и
круглых столах, в том, числе в международном научном журнале, входящем в
базу данных компании Scopus.
Научная работа прошла обсуждение на совместном заседании кафедр
«Таможенного, финансового и экологического права» и «Гражданского права,
гражданского процесса и трудового права» Казахского национального
университета имени аль-Фараби (протокол № 9 от 02 октября 2014 г.).
На заседания научного семинара и совета молодых ученых юридического
факультета КазНУ имени аль-Фараби (протокол № 1 от 23 октября 2014 г.).
Материалы исследования использованы при преподавании учебной
дисциплины «Экологическое право», специального курса «Проблемы
обеспечения экологической безопасности» студентам юридического факультета
Казахского национального университета имени аль-Фараби.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью,
задачами и предметом исследования, строго увязанными между собой, что
обеспечивает внутреннее единство диссертации.
Диссертация состоит: из определений, обозначений и сокращений;
введения; основной части; заключения; списка использованных источников.
основной части, заключения, списка использованных источников. Основная
часть диссертации изложена в четырех разделах, включающих 10 подразделов.
16
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ДОСТУПА
ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ
К
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ
ИНФОРМАЦИИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
1.1 Понятие, содержание и правовое регулирование доступа к
экологической информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов
Одним из способов уточнения содержания и формы, какого‑либо понятия
является исследование соответствующего явления и определения его места в
системе регулирования социально-экономических процессов.
Говоря о правовых нормах, посредством которых осуществляется
информационное обеспечение экологической
сферы,
а также о
законодательстве, содержащем эти нормы, следует учитывать сложный
характер правового регулирования возникающих в этой сфере общественных
отношений, складывающихся по поводу экологической информации, ее
производства и обращения. Для информационного обеспечения сферы
природопользования и охраны окружающей среды являются важными нормы
всех отраслей права и законодательства, касающиеся экологической
информации, что говорит о комплексности правового регулирования данных
отношений [12]. Характер, состояние, динамика и особенности правовой
регламентации таких отношений прослеживаются в экологическом
законодательстве. Его анализ показывает включение в правовое регулирование
объективно существующих и активно развивающихся общественных
отношений, связанных с экологической информацией, ее производством и
обращением при использовании природных ресурсов и охране окружающей
среды (эколого-информационных отношений). Их возникновение, изменение и
прекращение неотделимы от общих информационных процессов (производства,
передачи, поиска, получения, распространения информации и т.д.),
предусмотренных информационным законодательством, которые являются
объектом рассмотрения науки, информационного права. Однако эти процессы
так же, как и эколого-информационные отношения, действуют в экологической
сфере [13].
В последнее время в эколого-правовой литературе уделяется все большее
внимание исследованию правовых вопросов, касающихся экологической
информации, и это не случайно. Это показатель того что, в современном
информационном обществе роль информации существенно возрастает во всех
сферах общественного развития, в том числе экологической и это на наш взгляд
правомерно. Так как, информационный фактор приводит к активному развитию
эколого-информационных общественных отношений, возникающих по поводу
и в связи с информацией в области охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов.
Однако, их правовое регулирование на сегодняшний день совершенным,
эффективным и результативным не является, что в следствии неизбежно
приводит к практическим проблемам, требующим теоритического осмысления
17
и изучения. Проявленный за последние годы интерес к информационным
правам граждан, и актуальность во всем мире, проблем охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов, привел к тому, что появилось
понятие «экологическая информация», вызвавшая интерес среди научной среды
к изучению данного термина.
Потребность в получении экологической информации, обоснована, тем
что, она необходима гражданам для гарантии правовой защиты своих прав в
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, для
возможности принятия участия и вмешательства специальных уполномоченных
органов в экологической сфере, неправительственных организаций (далее –
НПО), общественных организаций, а также негосударственных юридических и
физических лиц, в случаях не выполнения ими возложенных на них
национальным экологическим законодательством задач и обязательств.
Владение полной и достоверной, своевременной экологической информацией
имеет особое значение для последовательного и эффективного решения задач в
процессе обеспечения рационального использования природных ресурсов и
охраны окружающей среды всеми участвующими субъектами.
Прежде всего, полная и достоверная информация необходима при
подготовке и принятии управленческих и иных решений, реализация которых
связана с отрицательным воздействием на качественное состояние окружающей
среды.
Сама экологическая информация обладает особым правовым статусом,
установленным экологическим и иным законодательством, исходя из
специфики отношений, возникающих в сфере охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов.
При определении правового понятия «экологическая информация» следует
учитывать, его содержание, состав, раскрыть его логические связи, отношения с
другими понятиями.
Правовые
предписания,
определяющие
понятие
экологической
информации, ее составных частей, регулирующие ее режим, порядок оборота
отдельных видов информации и другие вопросы содержатся не только в.
информационном, экологическом, но и в уголовном, гражданском и ином
законодательстве [14].
Данное мнение авторов, исходит из правовой природы экологической
информации, которое не может полностью быть урегулированы исключительно
нормами экологического законодательства.
М.И. Васильева, считает, что юридическое понятие экологической
информации должно исходить из общих понятий и отражать специфику своего
предмета - права и экологии. Однако специфика экологии такова, что сейчас
уже нет, наверное, области науки или человеческой деятельности без
специального экологического раздела, поскольку экология, возникшая в XIX в.
как наука о связи объектов живой природы со средой своего обитания, в наше
время превращается в метанауку, в общеметодологический подход, в часть
миропонимания, и вычленить из информационных потоков экологическую
информацию столь же непросто, как и отделить экологию от всех других наук и
18
сфер жизнедеятельности. Поэтому никакие созданные правом определения в
принципе не могут претендовать на полноту, поэтому более функционально не
дефинитивное, а структурное понятие экологической информации [15].
Экологическая информация - явление разностороннее, сложное и
неоднозначно понимаемое понятие. Сам процесс формирования экологической
информации достаточно многогранен и определяется многими факторами,
которые нужно учитывать. К этим факторам можно отнести как доступность,
информативность, достоверность, открытость, необходимость и т.д.. На
сегодняшний день не выработан научный подход, и нет единого мнения ученых
при определения понятия «экологическая информация».
Наиболее общее определение экологической информации даёт О.Л.
Дубовик, определяя ее как любую информацию, которая:
а) отражает процессы, происходящие в сфере взаимодействия природы и
общества;
б) необходима для целей охраны окружающей среды, т.е. должна быть
использована при принятии экологически значимых решений во всех сферах и
видах деятельности [16].
С.А. Боголюбов экологическую информацию определяет как сведения о
лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, имеющих значение
для охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности,
охраны здоровья граждан и т.п., независимо от формы их представления [17].
Следует признать справедливым, мнение А.Н. Горбачёва о том, что под
«экологической» понимается информация не только о состоянии окружающей
среды, но и о мерах по ее охране [18].
К экологической информации как особому виду информации
предъявляются специфические требования:
– достоверность, т.е. она должна быть подтверждена компетентными
органами, должностными лицами, либо подтверждена гос. экспертизой;
– полнота, т.е. она должна передаваться в объеме, отражающем весь спектр
вопросов по данной проблеме;
– доступность, т.е. она должна предоставляться бесплатно по требованию
граждан и общественных организаций. Банки данных о состоянии окружающей
среды должны быть открыты для доступа общественности. Периодически
органы охраны окружающей среды должны публиковать отчеты о проводимой
работе, результатах, проблемах;
– своевременность, т.е. информация о возможной угрозе здоровью людей и
необходимых мероприятиях по предотвращению и устранению вреда должна
сообщаться в предельно короткие сроки;
– формализованность, т.е. экологическая информация предоставляется в
различных формах, установленных законодательством: в устной, письменной,
визуальной в виде различных баз данных [19].
По мнению, Д.С. Велиева, «экологическая информация представляет собой
сведения об окружающей человека среде, о деятельности, негативно влияющей
(или могущей влиять) на природные объекты и организм человека, а также
19
сведения о мерах по охране окружающей среды и обеспечению соблюдения
защиты экологических прав граждан [20, с. 83].
В экологической науке наряду с распространенным термином
«экологическая информация» используются и другие термины, такие как
«достоверная
экологическая
информация»,
«экологически
значимая
информация», «информация о состоянии окружающей среды и ее загрязнении»,
«благоприятная окружающая среда».
К примеру, в научной среде О.Л. Дубовик применяет термин «достоверная
экологическая информация» [21]. М.М. Бринчук вводит термин «экологически
значимая информация» [22].
На наш взгляд, правильная позиция, выдвинутая Г.В. Выпхановой,
касательно термина экологическая информация «что речь идет о видовом
понятии, которое относится к эколого-информационным общественным
отношениям, регулируемым экологическим правом, термин «экологическая
информация» в наибольшей степени отвечает указанным требованиям и
является обоснованным. На наш взгляд, именно этот термин позволяет
наиболее точно обозначить видовое правовое понятие, относящееся к
понятийному аппарату экологического права, с учетом родового понятия
«информация», закрепленного в информационном законодательстве» [23].
В научной литературе справедливо отмечается, что само понятие
«информация о состоянии окружающей среды и ее загрязнении» не является
синонимом понятия «экологическая информация». По нашему мнению, нет
необходимости подменять термин «экологическая информация» каким-либо
иным термином, а также рассматривать это понятие в широком и узком
конституционном смысле, как предлагает О.С. Карху. В последнем случае
происходит отождествление понятия «экологическая информация» и понятия
«информация о состоянии окружающей среды», в чем нет необходимости,
поскольку они соотносятся как часть и целое [23].
В существующих научных разработках, определения понятия
«экологическая информация», несмотря на их разнообразие, на первый взгляд
сводятся в основном к двум подходам.
Одни ученые, например, О.С. Карху, A.A. Попов и др., дефинируют это
понятие через перечень сведений, включаемых в состав экологической
информации. В этом случае дискуссии идут главным образом в рамках такого
самого перечня. Бесспорно, нужно определить, какие сведения относятся к
экологической информации. Однако построение правовой дефиниции только на
их основе не позволяет полностью раскрыть содержание экологической
информации, а само понятие становится либо громоздким, либо недостаточно
полным [23].
Д.Ф. Шарафутдинов, считает что, «экологическая информация – это
социальная информация, отражающая отношения в обществе, государстве в их
материальных, экологических и правовых аспектах» [24, с. 36].
Несмотря на многообразие различных мнений отечественных и
зарубежных ученых, мы приходим к заключению, что отсутствие единого
определения, достаточно негативным образом может повлиять на реализацию
20
правового механизма права граждан и общественных организаций на
получение доступа к информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов.
На современном этапе, актуальность проблемы определения понятия
«экологической информации», остается не разработанной, об этом
свидетельствует тот факт, что проявленный и изученный результат многих
ученых-юристов в данной области, и проведенные в той или иной сфере
научные исследования данного правоотношения, так и не нашли своего
логического завершения, то есть нормативного закрепления, что подтверждает,
правильность выбранного нами пути научного подхода и актуальность
выбранной темы исследования.
Итак, проанализировав, труды ученых правоведов мы считаем,
необходимым провести системный анализ некоторых аспектов экологического
законодательства регулирующих общественные отношения, связанные с
получением доступа к экологической информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов.
Основные права личности в области охраны окружающей среды на
международном уровне закреплены в Орхусской Конвенции о доступе к
информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе
к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
В п. 3 ст. 4 Конституции установлено, что «международные договоры,
ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и
применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного
договора следует, что для его применения требуется издание закона». Это
означает, что Республика Казахстан выражает свое согласие на
преимущественную юридическую силу тех заключенных ею международных
договоров перед национальным законодательством, которые ратифицированы
Парламентом Республики путем принятия соответствующего закона.
В соответствии с п. 2 ст. 2 ЭК РК устанавливает приоритет
международных договоров, ратифицированных РК, над положениями кодекса.
В соответствии ст. 11 Закона РК «О международных договорах
Республики Казахстан» ратификации подлежат международные договоры,
предметом которых являются права и свободы человека и гражданина;
выполнение которых требует изменения действующих или принятия новых
законов; устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами РК; и
некоторые иные [25].
Определение понятия «экологическая информация» дается в п. 3 ст.2
Орхусской Конвенции, и оно охватывает следующие виды информации:
- о состоянии окружающей среды, в том числе об ее отдельных элементах
(воздух, вода, земля, почва, ландшафты и природные объекты, биологическое
разнообразие, генетически модифицированные организмы и т.д.) и их
взаимодействии;
- о факторах воздействия на окружающую среду (загрязняющие вещества,
шум, излучение и т.д.);
21
- о деятельности или мерах, включая политику, законодательство,
программы и планы, способных оказать воздействие на окружающую среду;
- о состоянии здоровья и безопасности людей, объектов культуры и зданий
в связи с воздействием или потенциальным воздействием на них экологических
факторов.
В случае экологической информации значение имеет не только ее
содержание, но и форма предоставления.
Орхусская Конвенция предусматривает различные формы, в которых
предоставляется доступ общественности к экологической информации. Это
могут быть и отпечатанные на бумаге документы, и компьютерные файлы, а
также фотографии, иллюстрации, видео- и аудиозаписи и другие материальные
формы информации. Ведь во многих случаях форма запрашиваемой
информации имеет для заявителя существенное значение, и он может
потребовать предоставить ее в какой-то определенной форме. Так в
современных условиях информационная работа все больше и больше ведется с
электронной информацией, которая заменяет собой документы и материалы на
бумажных носителях. Экологическая информация может быть выражена в
письменной, электронной, аудиовизуальной или иной форме [11].
Согласно Орхусской конвенции состояние всех элементов окружающей
среды, а также факторы, деятельность или меры, которые воздействуют или
могут воздействовать на элементы окружающей среды, считаются
экологической
информацией.
Орхусская
Конвенция
налагает
на
государственные органы, следующие обязанности:
- вести сбор экологической информации;
- предоставлять свободный доступ к экологической информации;
- активно распространять определенные виды информации [11].
Итак, определение «экологическая информация» в Конвенции включает
три основных компонента – первое это описание того о чём может быть
экологическая информация, второе об элементах среды, и третье о факторах,
оказывающих воздействие на элементы и о состоянии безопасности.
В законодательстве Казахстана, определение экологической информации
дано в 21 Главе, ст. 159 ЭК РК, согласно которой экологическая информация
включает в себя сведения и данные о:
1) состоянии окружающей среды и ее объектов;
2) факторах воздействия на окружающую среду, в том числе о ее
загрязнении;
3) программных, административных и иных мерах, оказывающих или
способных оказать воздействие на окружающую среду;
4) экологических нормативах и экологических требованиях к
хозяйственной и иной деятельности;
5) планируемых и реализуемых мероприятиях по охране окружающей
среды и их финансировании;
6) деятельности, оказывающей или способной оказать воздействие на
окружающую среду, процессе принятия решения и результатах инспекторских
22
экологических проверок по ней, в том числе рассмотренные при этом расчеты,
анализы и иные сведения, касающиеся окружающей среды;
7) воздействии состояния окружающей среды на здоровье, безопасность и
условия проживания населения, объекты культуры, здания и сооружения [26].
В соответствии со ст.3 п.3 модельного закона «О доступе к экологической
информации» дается следующее определение «Экологическая информация любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и
экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые
оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной
или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и
последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для
оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того - о
мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей
среды. Экологическая информация может быть выражена в любых
объективированных формах» [27].
Данный малоизвестный документ, принимался на десятом заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружество
Независимых Государств (далее - СНГ) в декабре 1997 г. и носит
рекомендательный характер. Среди преимуществ этого модельного закона
следует отметить то, что в этом документе впервые в СНГ предпринята
попытка - дать нормативное определение термину «экологическая
информация».
На наш взгляд данное определение не отражает все признаки
экологической информации и не является совершенным.
В Типовом проекте законодательного акта «Об экологической
информации» принято постановлением МПА Евразийского экономического
сообщества (далее – ЕврАзЭС) в ст.1 указывается: «экологическая информация
- документированная информация, содержащая сведения о состоянии
окружающей среды, воздействиях на нее и мерах по ее охране, а также о
воздействиях окружающей среды на человека, состав которой определяется
настоящим типовым проектом и международными договорами государств членов ЕврАзЭС» [29].
В проекте Закона Республики Казахстан «Об экологической информации»
дается следующее определение: «экологическая информация - любая
информация в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной
материальной форме о:
1) состоянии объектов охраны окружающей среды, включая атмосферу,
воды, почву, землю, недра, растительный и животный мир, а также их
взаимодействии;
2) любой хозяйственной или иной деятельности физических или
юридических лиц, а также таких факторах, как вещества, энергия, шум или
излучение, оказывающих или могущих оказать воздействие на объекты охраны
окружающей среды, указанные в пункте 1) настоящей статьи;
3) деятельности государственных органов и организаций, находящихся в
ведении государственных органов, в пределах их компетенции по охране
23
окружающей среды, включая природоохранных планах, программах, проектах
и иных мероприятиях, направленных на охрану окружающей среды; состоянии
здоровья и безопасности граждан, состоянии зданий, строений и сооружений в
той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние
объектов охраны окружающей среды, или, посредством этих объектов,
факторы, деятельность или меры.
В данном законопроекте разработчики лишь в определенной степени
дублируют общие нормы и описывают состав экологической информации
данный в Орхусской Конвенции и ЭК РК.
Итак, мы рассмотрели действующую в Казахстане законодательную
основу обеспечения общественного доступа к экологической информации,
имеющие приоритет в силу норм Конституции, а также нормативные акты,
имеющие рекомендательный характер для нашей страны.
Опираясь на действующий кодифицированный акт в данной области, мы
приходим к выводу, что само определение термина «экологической
информации» отсутствует, а экологическая информация дается как состав или
сведения экологической информации.
На наш взгляд, в связи с тем, что от юридически грамотного определения в
первую очередь зависит степень воплощения в жизнь законодательных
предписаний необходимо четкое понятие термина «экологической
информации».
Исходя из вышеизложенного, а также опираясь на анализ мнения
известных правоведов экологов о сути, характере и правовом содержании
экологической информации, мы предлагаем в ст. 1 ЭК РК дополнить
следующим определением:
Экологическая информация - это конкретные, имеющие не материальный
характер, достоверные сведения, носящий открытый или закрытый характер,
касающийся количественного и качественного состояния окружающей среды,
использования природных ресурсов, отдельных объектов природы а также
негативных последствии могущих возникнуть при антропогенном воздействии
на природные ресурсы, на организм человека вследствие хозяйственной и иной
деятельности.
По нашему мнению, предложенное определение правового понятия
«экологическая информация», может, получит законодательное закрепление
как отвечающее общеправовым научным требованиям и подходам.
Исходя из этого определения, понятийного аппарата экологической
информации мы полагаем, что возможно было бы определить такую
нравственно философскую категорию как соотношении, доступа к
экологической информации и соблюдения, конституционных прав
общественности и конкретного индивида.
Имеется в виду то, что если определенный массив экологической
информации, по каким либо причинам является не доступным для
общественности и граждан, на сколько, этот данный факт может реально в той
или иной мере затронуть законные права и интересы, заинтересованного
субъекта экологической информации. Здесь необходимо, четко разграничивать
24
те или иные экологические
экологической информации.
сведения
по
критериям
классификации
1.2 Субъекты, объекты доступа общественности к информации в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
Экологическая информация и доступ к ней в современном государстве
отражают состояние государственной информационной и экологической
политики. Владение информацией о состоянии окружающей среды имеет
первостепенное значение для последовательного и действенного решения задач
по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охраны
окружающей среды всеми субъектами, которые принимают участие в этом
процессе. Активное участие граждан и институтов гражданского общества в
природоохранной деятельности признается необходимым для достижения
экологической безопасности Республики Казахстан и устойчивого развития
современного международного сообщества.
Окружающая нас живая природа представляет собой хрупкую систему,
которая требует от каждого человека, в каком бы континенте, стране он ни жил,
заботы, уважения и понимания. Сохранить и жить в благоприятной
окружающей природной среде можно, лишь в том случае, если в решении
экологических проблем будут участвовать все: индивид, общество,
государство. Обладание экологической информацией для достижения данной
цели имеет для субъектов первостепенное значение путем последовательного и
эффективного решения задач, таких как обеспечения рационального
использования природных ресурсов и охраны окружающей среды всеми
субъектами, участвующими в данном процессе. Ведь обладателем
экологической информации является субъект, получивший права обладателя
данной информации по основаниям, установленным законодательством либо по
договору. Пользователь экологической информацией субъект, получивший
доступ и использующийся данные сведения вытекающие из полученной
экологической информацией. Мы считаем, что для полного раскрытия темы
научного диссертационного исследования необходимо, рассмотреть субъекты и
объекты доступа в области доступа общественности к экологической
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов.
Необходимость правового анализа структуры правоотношений в области
доступа общественности к экологической информации, выявления их
особенностей обусловлена, в первую очередь, социальным и правовым
характером этих общественных отношений.
Значение категории «правоотношения» обусловлено во многом ролью,
которую играет правоотношение в механизме правового регулирования. В
литературе обычно выделяют четыре стадии правового регулирования:
1) стадия формирования и действия юридических норм;
2) стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений);
3) стадия реализации прав и обязанностей;
25
4) четвертая, факультативная, стадия - стадия применения права, то есть
издание компетентным властным органом (например, судом) индивидуального
правового акта [48].
По обоснованному, на наш взгляд, мнению С.С. Алексеева, элементами
правоотношения являются:
а) содержание правоотношения. В содержание включаются материальное
(поведение участников правоотношения) и юридическое содержание,
состоящее из субъективных прав и юридических обязанностей. [48, с. 26].
При этом, Н.И. Матузов, отмечает, кроме материального (фактического) и
юридического содержания правоотношения выделяет еще и волевое
содержание, под которым понимается «...государственная воля, воплощенная в
правовой норме и в возникшем на ее основе правоотношении, а также волевые
акты его участников...» [49];
б) субъекты (участники) правоотношения;
в) объект правоотношения [48, с. 100].
Эта позиция по составу правоотношения поддерживается большинством
специалистов по теории права [50], а также находит поддержку у
представителей отраслевых правовых наук.
Любое общественное отношение, будучи урегулировано правовыми
нормами, становится правоотношением. Независимо от того, какой характер
носит правоотношение, структура его всегда одинакова – субъекты, объект,
содержание [51, с.44].
Такая структура свойственна и экологическим отношениям в области
доступа общественности экологической информации.
К элементам правоотношения мы причисляем субъектов, объект, а также
юридическое и материальное (фактическое) содержание правоотношения.
Главным аспектом правоотношения в целом и экологических правоотношений
в частности является взаимодействие субъектов, наделенных конкретными
правами и обязанностями, поэтому любое правоотношение носит
общественный и публичный характер. Экологические правоотношения
обладают специфическими признаками, и в первую очередь эту специфику на
них накладывают объекты этих правоотношений. Эколого-правовые нормы
могут реализовываться субъектами права, как через экологические
правоотношения, так и вне их. В силу этого все субъекты, участвующие в
реализации эколого-правовых норм, можно подразделить на субъекты
экологического права и субъекты экологических правоотношений. Правомочия
субъектов экологических правоотношений можно подразделить на общие и
специальные. В некоторых видах экологических правоотношений законом
детально классифицированы виды общих и специальных правомочий субъектов
экологических правоотношений. Как уже отмечалось, связующими элементами
субъектов экологических правоотношений являются их управомоченность и
обязанность друг перед другом, которая меняет субъекты местами в
зависимости от характера правоотношений [15].
Эколого-информационные отношения складываются по поводу создания,
производства, поиска, получения, обработки, систематизации, хранения,
26
предоставления,
распространения,
обмена,
использования,
защиты
экологической информации, функционирования фондов и систем, содержащих
такую информацию, и применения в этих целях информационных технологий.
Субъектами информационных отношений в сфере охраны окружающей среды
выступают все лица, по роду деятельности или в силу личной
заинтересованности причастные к информационным процессам. Принимая во
внимание различные точки зрения на объект информационных отношений,
полагаем, что объектом эколого-информационных отношений следует считать
собственно экологическую информацию. Форма существования экологической
информации - различные информационные ресурсы [15].
В.А. Северин считает, что «информация представляет собой категорию
идеального, она неосязаема, непотребляема и не может быть объектом
правоотношений безотносительно к ее материальным носителям. Поэтому
объектом правового регулирования могут быть только информационные
ресурсы, информационные системы, технологии и средства их обеспечения»
[54].
Содержание права на экологическую информацию раскрывается в
реализации нескольких возможностей:
а) волевое определение поведения носителя субъективного права;
б) требование определенного поведения от обязанного субъекта;
в) действия носителя субъективного права, направленные на исполнение
юридической обязанности обязанного субъекта (в том числе обращение в
вышестоящий компетентный орган власти или в суд) [55].
В содержании права на доступ к экологической информации выделяют
следующие элементы: объект права, субъект права, правовые возможности
субъекта права.
Экологическая информация как объект правоотношений представляет
собой массив сведений, в разной степени относящихся к окружающей среде и
ее охране, а также видам природопользования. Сведения различаются по своим
источникам, форме, степени аналитической обработанности. К такой
информации могут быть отнесены данные о:
- состоянии, качественных и количественных характеристиках воды,
воздуха, растительного и животного мира, почв, недр, природных ландшафтов
и комплексов;
- чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в части
экологической угрозы или риска для здоровья и жизни людей;
- химических, физических и биологических воздействиях на состояние и
объекты окружающей среды и их источниках;
- деятельности, отрицательно влияющей или способной повлиять на
природные объекты и человека;
- мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых;
- деятельности государственных органов, юридических лиц и гражданпредпринимателей в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- предполагаемых проектах и иных эколого-значимых решениях, а также о
результатах проведения экологических экспертиз;
27
- экологических правонарушениях;
- размерах платежей за природопользование, поступлении в бюджет и
расходовании средств на природоохранные мероприятия [15].
В целом экологическую информацию в области охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов можно подразделить на
следующие два вида. К первой можно отнести информация об окружающей
природной среды в целом и о состоянии природных объектов а к второй саму
деятельность в сфере охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов. Сама информация о деятельности лиц в области охраны окружающей
среды включает в себя характеристику воздействия на окружающую среду
юридическими и физическими лицами, сведения о проводимых работах в
области использования и охраны природных ресурсов и объектов широкого
круга лиц - государственных органов, хозяйствующих субъектов, граждан,
общественных организаций. Это наиболее универсальная классификация,
основанная на предметном признаке и отражающая основные особенности
выделенных групп информации, которые проявляются главным образом в ходе
ее предоставления.
Возможны и иные классификации, например, М.И. Васильева, дает
следующую классификацию деление экологической информации на
информацию о состоянии окружающей среды, о воздействиях на окружающую
среду и об управлении охраной окружающей среды. Информация каждого вида
состоит из своих компонентов, включающих, соответственно сведения и
данные о:
- состоянии отдельных природных объектов (вод, атмосферного воздуха,
почв, недр, животного и растительного мира), комплексов и территорий (в том
числе особо охраняемых и экологически неблагополучных);
- видах и объемах негативного воздействия на окружающую среду
(выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, физические
воздействия, земле-, недро-, водо-, лесопользование и иные виды
природопользования);
- государственной экологической политике, нормативных правовых актах,
регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и
природопользования, об организации и осуществлении отдельных функций
экологического управления (государственного экологического контроля,
государственной экологической экспертизы, нормирования, финансирования
природоохранных мероприятий, реализации целевых программ и др.).
К массиву экологической информации могут быть отнесены и сведения об
источниках экологической информации: их наименованиях, перечнях,
размещении, владельцах баз и фондов данных, порядке пользования
государственными информационными ресурсами.
Особый вид экологической информации составляют данные о состоянии
здоровья населения в части, обусловленной негативным воздействием
окружающей среды [15].
По мнению, Е. Матвеевой экологические права граждан в их субъективном
понимании представляют собой совокупность прав гражданина, вследствие
28
реализации которых достигается благоприятный уровень жизни при
взаимодействии с окружающей средой. Далеко не все из них являются «чисто
экологическими» в точки зрения объекта. Например, право на доступ к
экологической
информации
(помимо,
экологического
регулируется
информационным законодательством); право принимать участие в собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под
петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не
противоречащих законодательству акциях и др. Соответственно, объект
экологических прав как целостной категории множественен: это и
благоприятная окружающая среда, когда мы говорим о праве на благоприятную
окружающую среду; и экологическая информация в случае с правом на доступ
к экологической информации и т.д. [55].
А.К. Голиченков, отмечая сложность понятия и системы экологических
прав, подчеркивает, что одни права могут выступать в качестве основных, как,
например, право на благоприятную окружающую среду, другие же могут
одновременно выступать и в качестве основных прав, и в качестве гарантий
основных экологических прав, порождать производные экологические права.
Например, право граждан участвовать в управлении делами государства
порождает право участвовать в принятии экологически значимых решений [56].
Объединяет эти разрозненные с точки зрения объекта экологических прав
их содержание. По мнению Л.И. Спиридонова, содержание субъективного
права включает в себя только два правомочия: мера собственной свободы
(право на положительные действия) и право требовать определенного
поведения от обязанных лиц [57].
В содержании права на доступ к информации выделяют следующие
элементы: объект права, субъект права, правовые возможности субъекта права.
Существует и иная точка зрения, согласно которой в субъективном праве
выделяются три правомочия. Первое правомочие представляет собой
возможность лица вести себя активно, совершать любые действия, как
разрешенные, так и не запрещенные законом. Ко второму относится право
требовать от обязанного лица совершения активных действий или воздержание
от действий. Третьим правомочием является право притязания или
возможность обращения за защитой своего нарушенного права в
правоохранительные органы [58].
Исходя, из анализа, правового литературы выделяются три правомочия в
содержании экологических прав граждан:
1) Правомочие извлекать пользу при взаимодействии с окружающей
средой, качество которой соответствует потребностям человека. Данное
правомочие состоит их нескольких аспектов: правомочие на благоприятные для
жизни и здоровья условия окружающей среды (чистый воздух, вода и т.д.) и
правомочие рационального природопользования в хозяйственных и иных, не
запрещенных законом целях.
2) Правомочие требовать от государства и иных субъектов права
соблюдения правовых обязанностей по охране окружающей среды, иными
словами, правомочие требовать соблюдения экологических прав граждан.
29
Данное правомочие должно обеспечиваться проведением государством всех
предусмотренных законодательством мероприятий при осуществлении
экологической функции (планирование охраны окружающей среды,
нормирование качества окружающей среды, контроль над соблюдением
экологического законодательства и др.
3) Правомочие на защиту нарушенного экологического права. Для нашей
действительности характерна крайне неэффективная реализация этого
правомочия, ввиду того, что практически отсутствует возможность
предотвращения угрозы нарушения экологических прав; имеются трудности
при доказывании ущерба здоровью, причиненного экологическим
правонарушением. Данные правомочия составляют содержание экологических
прав граждан и, в конечном итоге, обеспечивают возможность обладания
социальным благом (благоприятной окружающей средой) в результате
деятельности гражданина, государства и иных субъектов права. Данные
правомочия составляют содержание экологических прав граждан и, в конечном
итоге,
обеспечивают
возможность
обладания
социальным
благом
(благоприятной окружающей средой) в результате деятельности гражданина,
государства и иных субъектов права [56].
Только при взаимодействии двух групп правовых средств - объективных
(правовые средства обеспечения реализации экологических прав) и
субъективных (правовые средства реализации экологических прав граждан)
возможно достижение цели - обеспечение соблюдения экологических прав
граждан.
При этом, например, экологические права человека одновременно могут
выступать и как объективные права, т.е. закрепленные в правовых нормах, и
как субъективные, т.е. принадлежащие конкретному человеку. Таким образом,
между субъективным и объективным правом имеется тесная связь субъективные права закреплены в законах, правовых нормах, т.е. в
объективном праве. Тот факт, что экологические права граждан одновременно
могут выступать в качестве объективных и субъективных, предопределил
возможность исследования реализации экологических прав граждан, а
соответственно, правового механизма их реализации в объективном и
субъективном смыслах [59].
Одним из элементов правоотношений в области охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов являются субъекты. Согласно
положению Орхусской конвенции, любой человек, независимо от его
гражданства, страны и места проживания, возраста или пола и т.п., имеет право
подать запрос о предоставлении экологической информации [11].
В законах Республики Казахстан, в качестве субъекта на доступ к
экологической информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов выступают, обладатели экологической
информации: государство в лице специально уполномоченных органов, иные
государственные организации, НПО, общественные организации, другие
юридические лица государства, негосударственные юридические лица,
физические лица желающие обладать экологической информацией. Указание
30
физических лиц в качестве субъекта права означает, что граждане Республики
Казахстан, иностранные граждане и лица без гражданства в равной мере
пользуются соответствующими правами.
В соответствии со ст. 12 Гражданского Кодекса Республики Казахстан
(далее - ГК РК), под физическими лицами понимаются граждане Республики
Казахстан, граждане других государств, а также лица без гражданства.
Несмотря на то, что ГК РК под гражданами понимает любое физическое лицо
независимо от государственной принадлежности, встречаются отдельные
случаи, когда законодатель разделяет данные понятия (например, п. 7 ст. 3 ГК
РК разделяет иностранных физических лиц, лиц без гражданства и собственно
граждан Республики Казахстан) [37]. Соответственно, в подобных ситуациях
определяется постоянная политико-правовая связь лица и государства.
Подобное разграничение в отдельных случаях может влиять на объем прав и
обязанностей, которыми наделяются физические лица. Кроме того, следует
отметить, что термин «физическое лицо» используется не только в
гражданском законодательстве, но и других отраслях законодательства РК.
В соответствии с п. 4 ст. 12 Конституции РК иностранцы и лица без
гражданства пользуются правами и свободами, а также несут обязанности,
установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией,
законами и международными договорами [1].
В ЭК РК указаны основные права и обязанности физических лиц в области
охраны окружающей среды. Среди них право на благоприятную для их жизни и
здоровья окружающую среду; создавать общественные объединения и фонды
охраны
окружающей
среды;
участвовать
в
процессе
принятия
государственными органами решений по вопросам, касающимся окружающей
среды, в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;
принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях,
референдумах в области охраны окружающей среды в соответствии с
законодательством Республики Казахстан; обращаться в государственные
органы с письмами, жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам
охраны окружающей среды и требовать их рассмотрения; получать от
государственных органов и организаций своевременную, полную и
достоверную экологическую информацию; участвовать в процессе подготовки
планов и программ, связанных с окружающей средой; вносить предложения о
проведении общественной экологической экспертизы и принимать в ней
участие; требовать отмены в административном или судебном порядке
решений о размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию
предприятий, сооружений и иных экологически опасных объектов, а также об
ограничении и прекращении хозяйственной и иной деятельности физических и
юридических лиц, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую
среду и здоровье человека; предъявлять в суд иски о возмещении вреда,
причиненного их здоровью и имуществу вследствие нарушения экологического
законодательства Республики Казахстан. Физические лица имеют иные права и
несут обязанности, установленные законами Республики Казахстан [26]. Как
31
видим, из основных прав указанных в ЭК РК все они вытекают из основных
неотъемлемых прав человека.
Касательно права и обязанности субъектов в отношении конкретно
доступа к экологической информации регламентировано в ст. 164 ЭК РК.
Физические и юридические лица имеют право свободного доступа к
общедоступным государственным информационным ресурсам экологической
информации. Государственные органы, а также должностные лица,
выполняющие государственные функции, или физические и юридические лица,
оказывающие населению на основе публичного договора услуги, имеющие
отношение к окружающей среде, обязаны предоставлять открытый доступ к
экологической информации, в том числе по запросам физических и
юридических лиц. Иные физические и юридические лица, осуществляющие
деятельность на территории Республики Казахстан, обязаны предоставлять по
запросам лиц экологическую информацию, относящуюся к воздействию на
жизнь и здоровье граждан. Физические и юридические лица имеют право на
получение экологической информации от лиц, в запрашиваемой форме, если
нет оснований предоставить ее в другой форме [26].
Юридическим лицом может быть организация, преследующая извлечение
дохода в качестве основной цели своей деятельности (коммерческая
организация) либо не имеющая извлечение дохода в качестве такой цели и не
распределяющая
полученный
чистый
доход
между
участниками
(некоммерческая организация).
Юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией, может быть
создано только в форме государственного предприятия, хозяйственного
товарищества, акционерного общества, производственного кооператива [37].
Законодательство Республики Казахстан разделяет некоммерческие
организации на негосударственные и государственные. Негосударственными
НПО являются организации, созданные гражданами и негосударственными
юридическими лицами. К их числу относятся все общественные и религиозные
объединения, кооперативы собственников квартир, потребительские
кооперативы, коллегии адвокатов, палаты аудиторов, общественные фонды,
частные учреждения. Отдельные виды НПО могут быть только
государственными – например, государственные фонды.
НПО признается юридическое лицо, не имеющее в качестве основной цели
извлечение дохода и не распределяющее полученный чистый доход между
участниками.
Необходимо отметить, что отсутствие у НПО «основной цели»,
направленной на извлечение дохода, не означает полный запрет на
осуществление предпринимательской деятельности. НПО могут осуществлять
предпринимательскую деятельность, но «лишь постольку, поскольку это
соответствует их уставным целям». Нет четкого регулирования в
законодательстве, что понимается под «соответствием уставной деятельности».
НПО могут создаваться для достижения социальных, культурных,
научных, образовательных, благотворительных, управленческих целей, защиты
прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и
32
конфликтов, удовлетворения духовных и иных потребностей граждан, охраны
здоровья граждан, охраны окружающей среды, развития физической культуры
и спорта, оказания юридической помощи, а также в других целях,
направленных на обеспечение общественных благ и благ своих членов
(участников).
Цели деятельности НПО определяются учредительными документами.
НПО могут быть созданы в форме учреждения, общественного объединения,
акционерного общества, потребительского кооператива, фонда, религиозного
объединения, объединения юридических лиц в форме ассоциации (союза) и в
иной форме, предусмотренной законодательными актами [60].
Общественные объединения и иные НПО, в том числе учреждения, могут
добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций.
Ассоциация (союз) является НПО [27].
На практике и в законодательстве используется чаще используется термин
«неправительственная организация». В соответствии с определением, данным в
п.7 ст. 1 Закона РК «О государственном социальном заказе» [61] к НПО
относятся некоммерческие организации (за исключением политических партий,
профессиональных союзов и религиозных объединений), созданные
гражданами и (или) негосударственными юридическими лицами на
добровольной основе для достижения ими общих целей в соответствии с
законодательством РК.
Наряду с этим, в ряде законов РК термин «неправительственная
организация» используется для обозначения иностранных и международных
негосударственных НПО, работающих в Казахстане. Например, в ст.3 Закона
РК «Об общественных объединениях» говорится, что «действие настоящего
Закона распространяется на деятельность созданных и действующих на
территории Республики Казахстан структурных подразделений (филиалов и
представительств)
иностранных
и
международных
некоммерческих
неправительственных объединений, за исключением религиозных» [62].
В соответствии ст. 2 Законом РК «Об общественных объединениях» под
общественными объединениями в Республике Казахстан признаются
политические партии, профессиональные союзы и другие объединения
граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей,
не противоречащих законодательству. Общественные объединения являются
некоммерческими организациями [62]. На практике, данный термин часто
используется в Казахстане как синоним некоммерческих организации.
Основы перехода на качественно новый этап развития отношений между
государством и некоммерческими организациями в нашей стране стали
закладываться в конце 90-х, это время можно назвать периодом укрепления
сотрудничества и разработки практических механизмов взаимодействия.
Импульсом в совершенствовании данного процесса послужила Программа
демократизации общества, предложенная президентом республики Н.А.
Назарбаевым в рамках ежегодного Послания народу Казахстана от 16 сентября
1998 года [63].
33
В нем Президент РК отметил, что усиление роли неправительственных
организации в строительстве гражданского общества является ключевым
элементом демократизации, а высказанные им тезисы стали мощным
побудительным мотивом для развития взаимодействия между государством и
неправительственным сектором.
Резюмирую, вышесказанное субъектами правоотношений в сфере
экологической информации могут выступать Правительство, Парламент,
государственные органы, специально уполномоченный органы, агентство,
государственные комитеты, местные представительные и исполнительные
органы власти, в определенных случаях общественные организации, средства
массовой информации, являющиеся реальными носителями и обладателями
информации касающиеся состояния качества окружающей среды и
использования природных ресурсов. С другой, стороны, субъектами
экологической информации будут те международные организации по охране
окружающей среды, общественные организации, юридические и физические
лица которые заинтересованы в получении доступа к полной и достоверной
экологической информации.
В Казахстане за этот период осуществлен ряд масштабных общественнополитических преобразований, в ходе которых учитывался передовой
зарубежный опыт а также современные тенденции развития ведущих стран
планеты. Одним из главных векторов государственного развития стало
изменение парадигмы взаимодействия власти и некоммерческого сектора, то
есть неустойчивый диалог уступил место взаимовыгодному сотрудничеству.
По словам американского социолога Питера Друкера, «задача государства
– разрабатывать правила и вводить их в действие силой закона, бизнеса –
зарабатывать деньги. Задача организации в некоммерческом секторе
способствовать жизни человека в благоприятной среде, здоровью и
благополучию человека, ... Эти организации служат еще одной, не менее
важной цели. Он пробуждат чувство гражданской ответственности. Все, что мы
можем делать в качестве граждан – избирать путем голосования один раз в
несколько лет и регулярно платить налоги. Участвуя в работе данного сектора,
можно внести в такое положение вещей определенные коррективы» [64, с. 45].
Можно согласиться с мнением ученого, так как, только в некоммерческом
секторе частная инициатива направляется для достижения общественнополезных целей.
В области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов деятельность НПО играет значительную роль. Все стали понимать,
что окружающий нас мир может быть источником не только опасности, но и
долголетия и крепкого здоровья. Общество сделало поистине громадный рывок
в изучении и понимании взаимосвязи между человеком, его здоровьем и
условиями жизни – как естественными, так и рукотворными. В современном
мире экологический фактор толкает людей к переосмыслению традиционных
мировоззренческих установок о взаимодействии общества и природы, что
порождает такой феномен как экологическое сознание. По мнению
Ю.С.Чуйкова, экологическое сознание - это отношение человека к природе,
34
осознанное или бессознательное понимание своего места и роли в ней. По сути
своей оно может быть как со знаком «плюс» по отношению к природе, так и со
знаком «минус». С одной стороны, экологическое сознание - это понимание
необходимости беречь окружающую человека природу, как основу его
благополучия. С другой - желание выкачать из нее всё, что возможно сегодня, а
завтра - «хоть потоп» - это тоже экологическое сознание. Хотя последнее, по
сути, антиэкологично [65].
Важнейшими составляющими экологического сознания являются:
- осознание ограниченности природы, интегральной частью которой
является человек;
- осознание необходимости отказа от доминирования человека над
природой и необходимости установления динамического равновесия между
природными системами и человеческой системой;
- осознание экологического кризиса как общественного кризиса;
- осознание глобального характера экологического кризиса;
- осознание необходимости решения экологического кризиса;
- осознание необходимости разработки глобальной стратегии развития как
предпосылки существования жизни;
- осознание существования социальных сил и их способности к общению,
предвидению динамического развития общества [66].
К этому перечню Г.В. Косов добавляет еще несколько черт,
характеризующих экологические сознание, - озабоченность состоянием
окружающей среды; признание здоровой и безопасной среды обитания
общественной ценностью; индивидуальная мобилизация, то есть осознание
необходимости личного участия в протестных, креативных и иных
коллективных действиях [67].
По мнению исследователей экологические сознание формируется и
трансформируется под влиянием экологических проблем, кризисов и
катастроф, через экологическое воспитание и образование, и вообще в процессе
социализации и под воздействием изменений в системе ценностей.
Итак, экологическое сознание как понимание необходимости беречь
окружающую среду на сегодняшний день развито слабо. Несмотря на то, что
экологическая проблематика представляется одной из значимых, как ценность
она еще не воспринимается в сознании. Экологические ценности входят в
систему ценностей молодежи при непосредственном столкновении с ними, что
характерно и для старшего поколения.
За последние годы заметно увеличилось число некоммерческих
организации в нашей стране, однако до сих пор информированности людей о
некоммерческих организациях и и деятельности достаточно низок. К
настоящему времени в Казахстане, по данным официальной статистики,
численность некоммерческих организации достигла почти 20 тысяч. Среди них
количество некоммерческих организаций, по сведениям Министерства юстиции
РК, на 1 января 2014 года в РК составило 18 647 [68].
Приоритетным направлением деятельности институтов гражданского
общества должно стать защита прав, свобод и законных интересов людей,
35
демократических ценностей, обеспечение в обществе баланса интересов. В
политической и социальной сфере они должны служить противовесом
государственным структурам, становиться важнейшим инструментом
общественного контроля за их деятельностью. Без укрепления демократических
ценностей в сознании людей ни демократия сама по себе ни усилия извне не
могут ускорить процессы демократизации. НПО - это, по сути, добровольные
самоуправляющиеся организации, которые вследствие этого не могут
подчиняться органам государственной власти.
Термины,
используемые
для
их описания
в национальном
законодательстве, могут варьироваться это могут быть некоммерческие
организации, неправительственные организации, организации гражданского
общества. Следует иметь в виду, что в строгом смысле словосочетание
«неправительственные организации» и аббревиатура «НПО», не являются
юридическим термином, однако их использование в практике закрепилось во
многом благодаря тому, что они широко употребляются в документах ряда
международных
структур
для
обозначения
неправительственных,
некоммерческих организаций.
В частности, в Казахстане термин «неправительственная организация»
получил распространение главным образом с подачи международных
донорских формирований, заменив отечественные названия независимых
общественных объединений. Можно признать и то, что общепринятой,
универсальной терминологии для полного описания всего сектора
неправительственных организации пока не существует. В разных странах в
состав неправительственных организаций включают (и исключают из него)
различные структуры и общественные образования. В узком понимании применительно к каждому государству - термин «неправительственная
организация» обозначает лишь формально созданную и де-юре учрежденную
структуру, признаваемую юридическим лицом в той правовой системе, где она
была учреждена [69, с. 15]. В общем, принято считать, что
неправительственные организации - открытые некоммерческие организации, не
ограниченные профессиональной спецификой (поэтому к НПО не относятся
профсоюзы) и не стремящиеся к государственной власти (в связи, с чем в
таковые не включают политические партии) [70, с. 39] .
Термин «общественность» активно используется и в международных
правовых актах. Определение общественности содержится в международных
правовых актах, которые ратифицировала Республика Казахстан, а также в тех,
в которых наша страна не участвует.
Орхусская конвенция, также дает определение общественности,
разграничивая это понятие с заинтересованной общественностью.
Понятие «общественность» Орхусская конвенция трактует как «одно или
более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с
национальным законодательством или практикой их ассоциации, организации
или группы» [11]. Иначе говоря, определение общественности, данное в
Конвенции, распространяется на любое физическое лицо без ограничений по
возрасту, национальной принадлежности, места проживания или гражданства.
36
Кроме того, оно распространяется на юридические лица, их ассоциации и
союзы, созданные в соответствии с национальным законодательством данной
страны.
И отдельно дается понятие «заинтересованная общественность» общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом
принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая
имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения
неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды
и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным
законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность»
[11].
То есть заинтересованная общественность - это не обязательно те лица,
интересы которых затронуты и непосредственно связаны с состоянием
окружающей природной среды. Заинтересованная общественность - это и те
лица, которые проявляют интерес, а не безразлично относятся к состоянию
окружающей природной среды. Заинтересованная общественность - это
«просто люди, обеспокоенные проблемой загрязнения воздуха в их районе...
Или профессор, которого волнует проблема сохранения живой природы... А те,
кто работает на предприятии... - тоже общественность, пусть весьма
специфическая, имеющая прямую заинтересованность не только в
экологических, но и в экономических результатах деятельности хозяйственного
объекта» [72].
В.Н. Шевченко определил общественность как слой людей, которые в
общественной
жизни
принимают
активно-созидательное
участие...,
существенным образом оказывают воздействие на общественное мнение [72].
Ю.Е. Винокуров и Е.А. Высторобец, утверждают, что понятие
общественности совпадает с правомерным пониманием гражданского общества
как системы субъектов и отношений, возникающих по инициативе физических
и юридических лиц для достижения следующих целей:
1) повышение эффективности взаимодействия граждан и власти;
2) учет потребностей и интересов граждан;
3) защита прав и свобод граждан и прав общественных объединений;
4) участие граждан и общественных объединений в формировании и
реализации государственной политики;
5) общественный контроль власти [73].
Из данного определения исходит, что заинтересованной общественности
относятся лица, которые проявляют интерес к состоянию окружающей среды,
которых беспокоит и небезразлично состояние и проблемы окружающей среды,
атмосферного воздуха, природных ресурсов и благоприятных условий в среде
проживания.
Проведя анализ, национального законодательства, мы пришли к выводу
что, термин «общественность», «заинтересованные лица», «заинтересованные
стороны» упоминаются в ряде статей ЭК РК, но при этом, определения понятия
«общественность», как и определение понятия «заинтересованные лица» или
«заинтересованные стороны», статья 1 ЭК РК не содержит. Не содержит
37
определения этих понятий и действующий Гражданский процессуальный
кодекс Республики Казахстан (далее – ГПК РК), что не способствует
расширению доступа «заинтересованной общественности» к правосудию для
защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также
природоохранного законодательства.
Расширение доступа к правосудию, закрепление в законодательстве четких
критериев определения «заинтересованной общественности» и базовых
принципов доступа к правосудию позволит более широко трактовать
процессуальную
правоспособность
для
доступа
к
правосудию
«заинтересованной общественности».
Заинтересованная общественность – общественность, интересы которой
затрагиваются или могут затрагиваться процессом принятия решений по
вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет
заинтересованность в этом процессе.
Общественность – одно или более чем одно физическое или юридическое
лицо, их ассоциации, организации или группы, объединения.
Общественные слушания – одна из форм реализации прав общественности
на участие в процессе принятия государственных и управленческих решений
посредством проведения открытых собраний для публичного обсуждения
экологически значимых решений в соответствии с требованиями ЭК РК и
других законодательных актов, которыми предусмотрено обязательное
проведение общественных обсуждений.
Орхусская конвенция определяет четыре основных категории решений, на
которые могут или должны распространяться положения об участии
общественности:
1 Оформление разрешений в областях, прямо определенных как
подлежащие процедуре ОВОС;
2 Оформление разрешений на деятельность, потенциально оказывающую
значительное воздействие на окружающую среду, к которым требования по
разработке ОВОС предъявляются органом, принимающим решение по своему
усмотрению;
3 Оформление разрешений на деятельность с потенциальным
воздействием на окружающую среду, к которой требования по разработке
ОВОС или прохождению экологической экспертизы не применяются);
4 Оформление лицензий на оказание определенных услуг [11].
Ст. 6.4 Орхусской конвенции налагает на государство-участника
обязательство обеспечивать участие общественности уже на самом раннем
этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов
и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности [11].
Итак, общественность призвана играть важную роль в развитии как одного
государства, так и развитии мирового сообщества в целом. Сегодня вопросы
защиты окружающей среды выдвигаются на первый план среди глобальных
приоритетов мирового сообщества. Вопрос о возможности и степени участия
общественности в принятии экологически значимых решений в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов в системе
38
национального законодательства РК является принципиально важным,
особенно в условиях сегодняшнего системного кризиса.
Влияние общественности на принятие экологически значимых решений
базируется как минимум на трех основаниях:
- уровень правовой культуры и сознания общества;
- правовые гарантии доступа общественности к участию в решении
экологических проблем в области охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов;
- реальные возможности на участие в решении экологических проблем в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
И все же, по нашему мнению, возможности участия общественности в
решении экологических проблем в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов в реальной жизни ограничены. Во-первых,
это связано с недостаточным уровнем правового сознания и
заинтересованности большинства населения в получении доступа к
экологической информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов. Немаловажным является также нарушения
норм законодательства, при информировании общественности или отсутствием
информации вообще о проведении мероприятий, о строительстве зданий и
сооружений и т.п., которые впоследствии чаще приводят к негативным
последствиям для окружающей среды обитания человека, что может повлиять
на его жизнедеятельность. Экологическая информация, социальная
коммуникация являются одними из наиболее важных компонентов
регулирования экологических процессов в обществе. Экологическое
информирование в области охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов общественности должно обеспечиваться системой
государственных уполномоченных органов, средствами массовой информации,
неправительственных организаций, достоверная информация в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов должна быть
доступна посредством электронной системы Интернет. Соответствующие
информационные сведения на практике не всегда являются своевременными и
достоверными, практика показывает, не всегда информация на интернет
ресурсах обновляема. При существующей развитой информационной системе,
на практике обмен информацией с общественностью происходит с помощью
публикаций в СМИ, индивидуальных переговоров. Встречи, проводимые с
населением, общественные слушания и т.п. по вопросам охраны окружающей
среды на практике довольно редкое явление. Поэтому у общественности не
всегда есть возможность прямо выразить свою позицию и ознакомиться с
позициями других участников обсуждения, а у представителей различных
ведомств в ходе принятия окончательного решения, чаще всего, отсутствует
возможность
учета
мнения
общественности
либо
имеется
фальсифицированный учет.
Мы считаем, что действительно назрел объективный момент, когда
необходимо с точки зрения научного подхода систематизировать и
классифицировать по признакам такую правовую категорию как экологическая
39
информация. Это необходимо для того, чтобы, на практике объективно и
всесторонне защищать законные права и интересы общественности и граждан в
случае их нарушения.
Видовая классификация, экологической информация позволит нам
определить, в какой мере затронуты права общественности и граждан и если
здесь нарушения норм, гражданского, административного и уголовного
законодательства.
При определении видовой классификации экологической информации по
нашему мнению станет ясно реальная степень доступности сведений
касающихся
использования
природных
ресурсов,
о
нарушение
природоохранного законодательства, негативное воздействие на экологию, и
организм человека различных антропогенных факторов и соответственно о том
были ли ущемлённые законные права и интересы общества.
Экологическая информация по нашему мнению, может быть
классифицирована по различным основаниям: по субъектам, то есть по
участникам экологических правоотношений, их объектам, степени правовой
охраны и др.
По
нашему
мнению,
экологическую
информацию
можно
классифицировать по нескольким следующим критериям:
Во-первых, по степени доступности находящем в свободном доступе, либо
требующих специальных разрешений.
Во-вторых, экологическая информация, которая выдается, по запросу
общественных организации носит общий характер.
В-третьих, экологическая информация, которая носит специфический
характер, то есть на наш взгляд, это те сведения, которые касаются конкретного
определенного, объекта природы, либо норматива качества окружающий
среды, либо при превышении сверх лимита.
В-четвертых, экологическая информация, носящая сугубо закрытый
характер, данные вид экологическая информация может относиться либо к
категории коммерческая тайны или той части заключенного контракта, которая
носит конфиденциальный характер.
В - пятых, экологическая информация, которая не может быть выдана по
запросу общественной организации либо гражданина, а также любой другой
заинтересованной стороны, так как подпадает по действие национального
законодательства о государственной тайне.
В-шестых, экологическая информация, носящая открытый характер и
которая должна быть представлена по запросу, в интересующих сторон, средств
массовой информации (далее - СМИ).
В отношении прав на доступ к экологической информации в области
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов и участие в
принятии государственными органами экологически значимых решений в
Республике Казахстан в качестве субъекта этих прав является общественность,
т.е. любое физическое или юридическое лицо, а также их объединения,
созданные в установленном казахстанским законодательством порядке.
Резюмируя
вышесказанное,
констатируем,
факт,
что
участие
40
общественности в принятии решений, открытость информации, возможность
обращаться за защитой своих прав к органам правосудия и получать
квалифицированную юридическую помощь – обязательные компоненты
любого демократического правового государства. Достижение экологически
устойчивого развития является задачей всех государственных органов,
негосударственных образований, юридических лиц и граждан. Постепенно в
обществе растет понимание того, что любая экологическая задача глобальна, ее
решение требуют совместных усилий. Усиление роли общественности в жизни
страны, выражается в стремлении к решению экологических проблем
совместно с органами власти, готовности взять на себя ответственность за
охрану окружающей среды и участия в процессах выработки и принятия
решений в данной сфере. От того, какую позицию в этих вопросах займет
общественность, будет зависеть, в какой экологической среде нам жить.
Таким образом, реализуемые в последние годы мероприятия служат
подтверждением активной позиции общественности в деле решения
экологических проблем. Об уровне развития демократического общества
говорит то, что в Казахстане делаются попытки принять законы о защите прав
жителей в процессе принятия экологически значимых решений, в которых
определяются формы участия общественности. В целом следует все же
констатировать, что участие общественности сталкивается с такими
трудностями, как низкая приоритетность, неверные сведения, недостаточные
для организации участия потенциал и финансирование, недостаточный охват
широких слоев общественности. Кроме того, возможно, недостаточно
стимулов, особенно экономических, чтобы изменить поведение на всех
уровнях. Несмотря на эти трудности, общепризнанно, что участие
общественности позволяет добиться лучшего управления окружающей средой
и является показателем гласности, содержательности и открытости процесса
принятия решений.
Интересно, но по сути человек, с помощью провозглашения экологических
прав, защищает себя от себя самого же. Ведь все экологические права
направлены на ограничение негативного антропогенного воздействия самого
человека, от хозяйствующего субъекта, потребителя природных ресурсов и
уничтожителя естественной среды обитания как своей собственной, так и
окружающих людей. На данный момент экологическое правосознание
оказалось в нашей стране оторванным от массового сознания людей. Этому
способствует как незнание того, каким образом производимые человеком
изменения в окружающей среде, его вмешательство сказывается на здоровье,
жизни человека (часто проживание в экологически неблагоприятных условиях
начинается сказываться на здоровье человека только в результате
коммулятивного эффекта), так и нежелание об этом задуматься ради себя и
будущих поколений, а следовательно, и невозможность себя защитить. Ведь
именно в экологическом праве появился субъект «будущие поколения»,
который на данный момент не существует, что, на первый взгляд, странно для
правовой конструкции.
41
1.3 Принципы и место норм правового института доступа к
экологической информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов
в системе национального
законодательства РК
Научное исследование отношений в сфере действия любой отрасли права
предполагает определение его принципов, то есть основополагающих идей,
руководящих начал, лежащих в основе отрасли права, выражающих его
сущность и определяющих его функционирование.
Существенные черты и общую направленность правового регулирования
экологических общественных отношений выражают принципы, которые
реализуются в его конкретных нормах, определяющих их содержание или
содержание его отдельных институтов. Сам термин «принцип», как
общеизвестно, лежит в основе всех правовых норм и правовых отношений.
Каждый принцип занимает свое достойное место в структуре и содержании
права и имеет свои особенности. Принципами права должны руководствоваться
все субъекты эколого-правовых отношений – органы представительной,
исполнительной, судебной власти, хозяйствующие предприятия, общественные
объединения, граждане.
Принципы права по-разному закрепляются в нормативных актах, но могут,
будучи закрепленными, логически вытекать из совокупности норм права. С.С.
Алексеев, подчеркивал, что «...те начала, которые не закреплены в правовых
нормах, не могут быть отнесены к числу правовых принципов. Они являются
лишь идеями (началами) правосознания, научными выводами, но не
принципами права» [74].
Некоторые – непосредственно в виде соответствующим образом
сформулированных руководящих задач, другие – косвенно и выявляются
только путем анализа конкретных институтов той или иной отрасли права, но
все они в равной мере определяются существующими в обществе
экономическими и политическими закономерностями и призваны проводить в
жизнь волю законодателя, отличаясь лишь в смысле форм и способов
реализации этой воли в жизнь [75, с. 183].
По мнению А.А. Хаджиев, «принципы выступают в качестве субстанции,
объективно обусловленных, отправных начал устройства правовой материи,
пронизывают и определяют всю систему правового регулирования» [76].
Н.Б. Мухитдинов отмечал, что принципы права «объективны в том
смысле, что они отражают существующие в обществе объективные
закономерности, но с точки зрения формирования и реализации – это
субъективные категории» [75, с. 101].
Основываясь на имеющихся теоретических разработках и разделяя
научные взгляды ученых, можно прийти к заключению о том, что принципы
права – это руководящие идеи, характеризующие содержание права,
выражающие его сущность и определяющих его функционирование в
обществе.
Несмотря на научную исследованность и заметные научные результаты,
данного вопроса проблемы принципов, на наш взляд имеет актуальность и
42
значимость, расммотрение принципов доступа к информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов требуют дальнейшей
их разработки и осмысления.
Правовые принципы принято делить на свойственные праву в целом
общеправовые, межотраслевые, отраслевые и принципы правовых институтов.
Основная классификация принципов права осуществляется по масштабу охвата
ими правового пространства.
Конституции Республики Казахстан выделяет следующие общеправовые
принципы, такие как демократизм, уважением прав и свобод человека,
равноправие граждан, охрана окружающей среды, верховенство Конституции и
приоритет ратифицированных международных договоров перед другими
нормативными правовыми актами и др.
Приведем некоторые общеправовые принципы, которые применимы и
характерны к праву доступа общественности к информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов, на наш взгляд, это
принцип демократизма, принцип справедливости, принцип единства прав и
обязанностей, принцип соблюдения прав человека на благоприятную
окружающую среду, принцип законности, принцип правосудия.
Общеправовые принципы имеют концептуальное, методологическое
значение в плане направлений развития конкретных отраслей права,
определения приоритетов, а также в понимании тенденций и сущности
правовых процессов. Кроме общих принципов, присущих отраслям права, есть
и свои специфические принципы, часть из которых закреплены в
законодательных актах.
Основные принципы экологического законодательства Республики
Казахстан закреплены в ст. 5 ЭК РК. Указанные в данной статье принципы
являются стержнем всей системы эколого-правовых отношений, выражая
сущность охраны окружающей среды, основу ее правового регулирования они
должны соблюдаться всеми участвующими субъектами, в отношениях по
охране окружающей среды. Необходимо отметить, что не все указанные
принципы являются принципами экологического права и, тем более,
экологического законодательства.
Если говорить в целом о принципах природоохранной отрасли, то
принципы охраны окружающей среды закреплены в ст. 5 ЭК РК [26].
При исследовании специфики конкретного направления природоохранной
деятельности необходимо отталкиваться от того комплекса нормативных
положений, которые применимы в целом для отрасли. Выше этот перечень мы
обозначили, это – принципы, которые отражены в кодифицированном акте
отрасли. Что касается правовых принципов, то на которых должна строиться
государственная политика и практическая деятельность по отношению к
отходам производства и потребления, то здесь требуется предварительный
научный анализ действующей нормативно-правовой базы, чтобы обозначить
перечень принципов, на основе которых в перспективе и будет
совершенствоваться отраслевое законодательство.
43
Возможно, что разработки в этом направлении вызовут необходимость
изменения (дополнения) текста ст. 5 ЭК РК или же включения вновь
разработанных принципов в иные нормативные акты. Научные изыскания,
проводимые в этом направлении, могут оказать свое влияние не только на
разработку новых отраслевых принципов, но и повлечь за собой пересмотр
названий отдельных статей действующего Экологического кодекса Республики
Казахстан.
Например, с учетом тенденций, наблюдаемых в природоохранной отрасли,
можно изменить и название перечня принципов, изменив их с «принципов
охраны окружающей среды» на «экологические принципы». Общеэкологические принципы служат необходимой базой для формирования
системы
принципов
в
отраслевых
природоресурсовых
отраслях
законодательства. Отраслевые принципы в значительной степени опираются на
общие для отрасли моменты, связанные с экономическими способами
регулирования отдельных видов общественных отношений; нормирования
вредного воздействия любой деятельности на качество природы, функций
государства в экологической сфере [77].
Основной проблемой на сегодняшний день является то, что в нормативных
актах - источниках экологического права - при перечислении принципов
законодательства смешивают принципы права, принципы законодательства,
принципы управления, принципы природопользования и т.д.
На наш взгляд, указанные принципы необходимо разграничивать [78].
«Принципы права - это ведущие начала его формирования, развития и
функционирования…
Они
характеризуют
содержание
права
в
концентрированном виде» [79, с. 151].
«Под принципами экологического права понимаются выраженные в
нормах права, регулирующих экологические отношения, нормативноруководящие идеи, положения, которые определяют содержание этой отрасли
права, придают целостность, единство совокупности правовых норм,
объединенных по предмету и методам правового регулирования в
экологическом праве» [80, с. 60].
Предоставление
информации
органов
государственной
власти
основывается на принципах публичности деятельности чиновников. Гражданин
имеет право доступа к информации «... о состоянии окружающей среды или о
факторах окружающей среды, которые могут оказывать влияние на
окружающую среду, обладает правом доступа к информации об экологической
безопасности товаров, о деятельности коммунальных служб, о факторах,
влияющих на здоровье населения» [17, с. 47].
В качестве попыток выделения дополнительных принципов в рамках
данного
диссертационного
исследования
предлагаются
следующие
специфические принципы к праву доступа общественности к информации в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Такими специфическими принципами, присущими получению доступа
общественности к информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов праву являются:
44
а) комплексного подхода к решению вопросов природопользования и
охраны окружающей среды;
б) гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и
населением в решении природоохранительных задач;
в) принцип равного доступа на получении информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов всех субъектов
общественных отношений в сфере охраны окружающей среды;
г) принцип «защиты общественного интереса» является бесспорным
основанием для открытия засекреченной информации;
д) принцип каждого на достоверную информацию о состоянии
окружающей среды имеет принципиальное значение для реализации права на
благоприятную среду;
е) принцип учета объектов природной среды.
Эти принципы позволяют государству посредством права и через свои
уполномоченные органы обеспечивать реализации задач, права на доступ к
информации, права на благоприятную окружающую среду и охрану
окружающей среды и рационального использования природных ресурсов,
гарантировать обществу устойчивое развитие и экологическую безопасность.
Вопрос о место норм правового института доступа к экологической
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов в системе национального законодательства РК необходимо начать с
анализа таких теоретических вопросов как понятия - «отрасль права»,
«институт права». На современном этапе развития общества данные понятия в
значительной степени меняют свое содержание.
По мнению теоретиков права, «право – это, прежде всего совокупность, а
точнее - система норм или правил поведения. Это не случайный набор
случайных норм, а строго выверенная, упорядоченная совокупность вполне
определенных правил поведения. Как и любая иная система, она складывается
из однопорядковых, взаимосвязанных между собой и взаимодействующих друг
с другом элементов. Таковыми являются нормы права или правила поведения.
Система должна быть внутренне единой и непротиворечивой. Возникающие
между ее отдельными структурными элементами - нормами - связи должны
быть направлены на выполнение строго определенных, регулятивных и иных,
функций, на достижение единых целей. Любая правовая система, для того,
чтобы стать действенной и эффективной, должна сложиться как целостная,
органическая система. Это является одним из непременных требований и
одновременно одним из признаков реальной, действующей, а не формальной
правовой системы» [81, с. 240]. Нормы права группируются в правовые
субинституты, правовые институты, подотрасли права, отрасли права и,
наконец, систему права.
Так, по мнению И.Ф. Казьминского и В.М. Сырых, институт права - это
система взаимосвязанных норм регулирующих относительно самостоятельную
совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты,
свойства [82]. Если подходить к данному вопросу с позиций системного
подхода, то правовое, целостное образование также как государственное
45
управление в области охраны окружающей среды, состоящее из нескольких
взаимосвязанных компонентов (институтов), является и представляет собой
систему права (правовую систему). В данной системе отдельные компоненты
должны и могут быть расчленены на ряд составляющих. Отсюда вытекает, что
данная правовая система многоуровневая, в нее входит в качестве компонентов
менее сложные, но относительно самостоятельные в рамках комплексного
института государственного управления институциональные образования
(институты) экологического права. Простые, смешанные, комплексные
институты экологического права, таким образом, образуют отрасль
экологического права [83].
С.С. Алексеев предполагал, что «правовой институт – это совокупность
юридических норм, регулирующих определенный вид однородных, то есть
образующих предмет регулирования какой-либо одной отрасли права,
общественных отношений» [74, с. 32]. С этой точкой зрения не согласился О.С.
Иоффе, он считал, что «данное определение неудовлетворительно из-за
неопределенности основного признака, которым характеризуется институт предмета правового воздействия» [84, с. 54].
Обоснование самостоятельности конкретного правового института
сводится:
а) к обоснованности самостоятельности экономического содержания
данных правоотношений;
б) к выяснению того, как право восприняло эту самостоятельность путем
особых способов регламентации отношений, придания им несходной с другими
юридической формы [85, с. 531].
Место экологического права в системе права в системе права определяется
ролью и значением правового регулирования экологических отношений.
Эколого-правовые нормы, в зависимости от круга регулируемых отношений
объединены в институты (субинституты), которые в свою очередь, объединены
в систему экологического права [80]. Правовой институт состоит из правовых
норм, каждая из которых регулирует определенное общественное отношение.
По поводу определения места норм, регулирующих отношения доступа
общественности экологической информации в области охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов в системе права, необходимо
отметить следующее. Для того чтобы выделить особенности правового
обеспечения предоставления доступа общественности к информации в области
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, необходимо
определить, что же понимается под доступом к экологической информации.
Рассмотрим правовое регулирование доступа к экологической информации
в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Право знать означает возможность для каждого индивида получать
достоверную, полную и своевременную информацию, в том числе и о
состоянии окружающей среды и использования природных ресурсов. Доступ на
информацию означает гарантию и личную возможность для каждого человека и
гражданина влиять на процесс принятия решений, на осуществление
правосудия, на процесс государственного управления. Принцип демократии
46
проявляется в возможности и гарантиях реализации данного правового
института.
В Конституции РК, не закреплено право на доступ к экологической
информации, но, в ст. 20 признаётся право граждан свободно получать
информацию, беря ее за основу и считаем, что право на экологическую
информацию является конституционным правом человека и гражданина.
Согласно ст. 31 государство ставит целью охрану окружающей среды,
благоприятной для жизни и здоровья человека[1]. Основным документом,
регулирующим эти процедуры, является ЭК РК ст. 159.
Право на экологическую информацию порождает ряд правоотношений. Их
можно условно разбить на три группы:
- по требованию получения экологической информации (доступ);
- по предоставлению экологической информации (предоставление);
- по использованию экологической информации (использование).
При этом, исходя из конкретизации прав и обязанностей субъектов
(участников), правоотношения, связанные с доступом к информации носят
абсолютный характер, а по предоставлению и использованию относительный
[30].
Доступ к экологической информации - это категория, характеризующая
возможность её получения в определённый срок (своевременность), в
необходимом объёме (полнота) и с содержанием, фактически соответствующим
действительности (достоверность).
Предоставление
экологической
информации
это
процедура
удовлетворения требования получения информации в соответствии с
желаемыми параметрами, механизм реализации права на доступ к
экологической информации [31].
Экологическая информация по форме подразделяется на общедоступную и
специальную. Общедоступной экологической информацией относится вся
экологическая информация, которая не является отнесенной к специальной
экологической информации. Специальной экологической информацией
относятся данные, отражающие специфику деятельности отдельных органов
публичного управления касающейся обороны и национальной безопасности.
По степени своей обработки экологическая информация, как и
информация в целом может быть первичной и вторичной. Первичная
экологическая информация – это информация, которая получается в результате
прямых наблюдений, регистрации данных о состоянии, функционировании и
изменениях системы «общество - окружающая среда - природный ресурс» под
воздействием природных и антропогенных факторов и т.п.
Вторичная информация экологическая информация - это результат
обработки первичной, готовая экологическая информация, полученная на
основе данных полученных из различных источников, как правило, именно
такая информация передается потребителям таким как, органы государственной
и местной власти управления, органы самоуправления, заинтересованная
общественность, гражданин и т.д.
47
В соответствии со ст. 164 ЭК РК общественность имеет право на
получение экологической информации в запрашиваемой форме, если нет
оснований предоставить ее в другой форме [26]. Пункт 4 ст. 4 Орхусской
Конвенции содержит ряд оснований, по которым может быть отказано в
просьбе о предоставлении экологической информации. Отказ возможен в
случаях, если:
а) государственный орган, в который направлена просьба, не располагает
запрашиваемой экологической информацией;
b) просьба является явно необоснованной или сформулирована в слишком
общем виде;
с) просьба касается материалов, находящихся на заключительном этапе их
подготовки, или внутренней переписки государственных органов и между
ними,
когда
такое
исключение
предусматривается
национальным
законодательством или сложившейся практикой, при этом учитывается
заинтересованность общественности в получении такой информации [11].
Общественность, в соответствии ст. 164 ЭК РК, имеет право на получение
экологической информации в запрашиваемой форме, если нет оснований
предоставить ее в другой форме [26]. Если форма предоставления ответа не
была определена в запросе, то согласно п. 4 ст. 16 Закона Республики Казахстан
«Об административных процедурах» государственные органы и должностные
лица обязаны предоставлять ответ в письменной форме [35], а согласно п. 4 ст.
15 Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений
физических и юридических лиц» в письменной форме либо в форме
электронного документа [36].
Отказ в предоставлении доступа общественности к экологической
информации в соответствии ст. 167 ЭК РК допускается в случаях:
- если запрос сформулирован в общем виде и не позволяет установить те
сведения и данные, которые запрашиваются заявителем;
- отсутствия запрашиваемой информации;
- запрос относится к сведениям и данным с ограниченным доступом в
соответствии с законами Республики Казахстан.
Согласно п. 3 ст. 167 ЭК РК при отказе в предоставлении экологической
информации государственный орган обязан дать ответ в письменной форме с
указанием причин и оснований для отказа [26].
В плане обязательных требований к рассмотрению запросов, в
соответствии ст. 5 Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения
обращений физических и юридических лиц», не подлежат рассмотрению
анонимные обращения и обращения, в котором не изложена суть вопроса [36].
Основания, для отказа, в представлении информации в случаях, когда
запрос относится к сведениям и данным с ограниченным доступом в
соответствии с законами Республики Казахстан, установлены Гражданским
кодексом (коммерческая тайна и защита права интеллектуальной
собственности) [37], Уголовно-процессуальным кодексом (тайна оперативнорозыскной деятельности, дознания и предварительного следствия) [38],
48
Законом «Об информатизации» (нарушение неприкосновенности частной
жизни и др.) [39], и некоторыми другими законами.
В соответствии с п. 4 ст. 165 ЭК РК, государственный орган, не
располагающий запрашиваемой экологической информацией, перенаправляет
запрос в компетентный государственный орган в сроки установленные
законодательством [26]. Пункт 6 ст. 7 Закона РК «О порядке рассмотрения
обращений физических и юридических лиц» требует переадресацию
обращений соответствующим субъектам, в компетенцию которых входит
решение поставленных в обращении вопросов, в срок не позднее трех рабочих
дней с сообщением об этом заявителю [36].
Согласно ст. 14 Закона Республики Казахстан «Об информатизации»,
физические и юридические лица обладают в Казахстане правом свободного
доступа к общедоступным государственным информационным ресурсам [39].
Закон Республики Казахстан «О средствах массовой информации»
регламентирует ключевые вопросы деятельности средств массовой
информации и фактически обеспечивает осуществление права на свободу слова
[40].
Уважение права на информацию должно сочетаться с уважением
авторского права. Закон об авторских и смежных правах – определяет права
собственности на интеллектуальные и творческие произведения, в том числе и
на информационные продукты [41].
Проанализировав положения национального законодательства, проведем
классификацию процедурных экологических прав в сфере охраны окружающей
среды физических лиц, общественных объединений и иных юридических лиц.
В частности со ст.13 и ст.14 ЭК РК [26], ст. 12 и ст.13 Закона «Об особо
охраняемых природных территориях» [42], охраны и рационального
использования природных ресурсов в соответствии со ст. 62 и ст. 63 Водного
кодекса [43], ст. 66 Лесного кодекса [44], санитарно-эпидемиологического в
соответствии со ст. 18 и ст. 19 Закона «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения» [45], и радиационного благополучия населения в
соответствии с ст. 19-21 Закона «О радиационной безопасности населения»
[46], архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в
соответствии со ст. 13 Закона «Об архитектурной, градостроительной и
строительной деятельности» [47], позволяет провести классификацию
процедурных экологических прав по следующим категориям:
- право на доступ к экологической информации;
- право на осуществление экологических прав и интересов посредством
участия в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях,
референдумах в области охраны окружающей среды в соответствии с
законодательством;
- право обращения в государственные органы по вопросам охраны
окружающей среды и, в том числе, касающихся соблюдения экологических
прав физических лиц, экологических общественных объединений и иных
юридических лиц;
- право осуществлять общественный контроль и ставить вопросы о
49
привлечении к ответственности физических и (или) юридических лиц;
- право на объединение с целью осуществления деятельности по охране
окружающей среды и защите экологических прав, в том числе посредством
создания общественных объединений, фондов;
- право на участие в принятии решений государственными органами по
проектам строительства и реконструкции объектов с потенциальным
воздействием на окружающую среду;
- право на участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов
по вопросам охраны окружающей среды, в процессе подготовки планов и
программ государственных органов, связанных с окружающей средой;
- право предлагать или инициировать, проводить и участвовать в
проведении общественной экологической экспертизы;
- право на возмещение вреда здоровью и имуществу, причиненного
вследствие нарушения экологического законодательства;
- право требовать в административном или судебном порядке отмены
решений о размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию
предприятий, сооружений и иных объектов, представляющих экологическую
угрозу;
- право требовать в административном или судебном порядке ограничения
или прекращения хозяйственной и иной деятельности, оказывающей
отрицательное воздействие на окружающую среду и здоровье человека.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что
предоставление доступа общественности экологической информации в области
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в системе
национального законодательства довольно обширная сфера регулирования,
включающая в себя нормы различных отраслей права. В силу этого установлен
особый порядок применения норм законодательства, который определяется
через главенствующее положение экологического законодательства, а затем, в
случае отсутствия норм или прямой отсылки получают применение норм
конституционного, гражданского, административного, международного и
другого законодательства. Итак, нормы о доступе общественности
экологической информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов занимают самостоятельное место в системе
экологического права и входят в состав правового института.
1.4 Источники доступа к экологической информации в области
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
При реализации гражданами права на информацию о состоянии
окружающей среды и использования природных ресурсов, выполнении
обязанности органов государственного управления по ее предоставлению
возникает вопрос об источниках экологической информации. В связи с чем,
теоретическую и практическую ценность имеет определение источников
экологической информации.
Источники экологической информации в области охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов различны, в связи с тем, что она
50
собирается и возникает на основании большого количества данных и сведений.
Которые получают посредством сбора в ходе научно-исследовательской или
законотворческой деятельности, при составлении докладов и отчетов, также
формируются из различных сведений, получаемые в результате проведения
целого ряда процедур: проведения мониторинга окружающей среды, ведения
государственных кадастров природных ресурсов, и по итогам контрольноревизионных мероприятий в данной области.
С этими предметными областями связана информация различной природы,
например, это сведения о наблюдаемых фактах и явлениях, а также о выводах и
обобщениях, сделанных на основании множества фактов. Это информация о
научных теориях, призванных объяснять факты и явления, а также описывать
взаимосвязи между ними. Это информация о гипотезах, которые, в отличие от
теорий, пока не подтверждены опытом в достаточной мере, а также
информация о прогнозах, сделанных на основе тех или иных теорий. Это
нормативные акты, предписывающие осуществлять различные виды
деятельности определенными способами или налагающие ограничения на
конкретные виды деятельности. Это различные методические материалы, также
призванные служить руководством в осуществлении какой-либо деятельности,
но не обладающие обязательностью нормативных документов.
Все эти типы информации имеют свои особенности, которые следует
учитывать при работе с ними. Согласно обсуждаемому определению, формы
представления экологической информации понимаются максимально широко.
Она может быть представлена в виде описательного текста, количественных
данных, формул, схем или карт, фотографий, видео- и аудиоматериалов. Так же
широко понимаются и носители экологической информации, например, книги,
журналы, компакт-диски, видеокассеты, базы данных, сайты в Интернете и т.д.
Протокол определения состава речной воды, газетная заметка о гибели
рыбы в озере, материалы оценки воздействия намечаемой деятельности на
окружающую среду, фильм просветительского характера, статья об
экономической эффективности атомных электростанций, официальный доклад
о состоянии здоровья населения, нормативный документ, регламентирующий
работу очистных сооружений - все это примеры материалов, содержащих
экологическую информацию.
Понятие источника информации употребляется в этой в двух разных
смыслах. Во-первых, это книги, журналы, карты, электронные базы данных,
другие материалы - то, что можно назвать «информационным продуктом».
Во-вторых, это организации, результатом работы которых является
информация. Она может затем распространяться в виде источников
информации в первом смысле, например публикаций или баз данных, а также
накапливаться и храниться внутри организации и предоставляться в ответ на
запросы. Содержание и структура всех этих материалов отражают цели и
задачи данной организации, характерные для нее подходы к информационной
работе, что и позволяет рассматривать организацию в целом как источник
информации [86].
51
В процессе, которого эти сведения и данные получают статус информации,
и впоследствии обретают статус в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов.
Формированием экологической информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов занимаются
многочисленные и разнообразные организации. К ним относятся
законодательные, исполнительные органы власти РК, посредством издания или
принятия программ, планов, нормативных актов, проектов. Это
уполномоченные органы, отделы соответствующих министерств, агентства,
ведомства представляющих собой сложную организационную систему,
объединяющую
множество
различных
учреждений,
подразделений,
лабораторий, научных институтов, информационных центров.
В процесс деятельности, которых входят сбор, учет, наблюдения за
состоянием окружающей среды и использованием природных ресурсов, а также
за факторами воздействия на окружающую среду. Такими факторами, прежде
всего,
являются
загрязнители
–
хозяйствующие,
промышленные,
сельскохозяйственные
и
коммунальные
предприятия,
добывающие,
перерабатывающие, пользователи природных ресурсов, а также различные
естественные или происходящие под воздействием природные явления,
которые оказывают влияние на окружающую среду.
Государственные органы обязаны обладать экологической информацией в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов,
имеющей отношение к их функциям, сбору, обработке и накапливаясь в
уполномоченных органах в области охраны окружающей среды, в свою
очередь, это позволит обеспечить контроль, за использованием природных
ресурсов. Наличие, которого позволяет своевременно и оперативно
реагировать, предотвратить, либо смягчить последствия, в случае
надвигающейся угрозы или вредного воздействии факторов окружающей среды
на здоровье населения, и также информировать о состоянии окружающей
среды.
Из данного положения можно прийти к выводу, что государственные
уполномоченные органы аккумулируют информацию в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов.
Кроме того, сбором и анализом экологической информации занимаются
многочисленные по роду деятельности научно-исследовательские организации
– центры, институты, станции, которые по роду своей деятельности обязаны
той или иной степени, изучать и получать информацию, о состояния
компонентов окружающей среды, атмосферного воздуха, воды, подземных и
наземных почв, животного и растительного мира, климата и т.д..
Общественные экологические организации, коммерческие организации,
проектные организации, международные организации координирующие
деятельность по охране окружающей среды как потребители экологической
информации, также осуществляют сбор, учет, анализ, располагая и владея
сведениями, также могут служить источником информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов.
52
Все перечисленные выше, юридические лица могут рассматриваться в
качестве отдельных источников информации. Таким образом, информация
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов,
относящаяся к одним и тем же объектам, накапливается в различных
организациях, может существенно отличатся по характеру, объему и
специфическим сведениям.
В научной литературе отсутствует однозначное определение понятия
«источник экологической информации».
По мнению, А.С. Попова, «источники экологической информации должны
отвечать двум критериям и пониматься:
- во-первых, как деятельность, в ходе которой осуществляется поиск, сбор,
обработка,
накопление,
хранение
информации
и
формирование
информационных ресурсов;
- во-вторых, как результат указанной деятельности, т.е. сами
информационные ресурсы и системы» [31].
Некоторые ученые в своих работах придерживаются мнения, что вместо
термина «источник» правомерно использовать термин «носитель» информации.
На наш взгляд, термин источник шире, охватывает объем и виды
предоставления и получения информации, а термин носитель, лишь указывает
его форму.
Например, В.И. Кутузов, А.А. Попов, считают, «в отношении
экологической информации, нам представляется наиболее правомерным
использование термина «носитель», а не «источник». Итак, исходя из
вышеизложенного, к носителям экологической информации следует отнести:
1) нормативно-правовые акты, полностью или частично имеющие
экологическое содержание;
2) кадастры природных ресурсов, экологически важных объектов и
веществ, образующихся в результате производства или потребления;
3) данные экологического мониторинга;
4) материалы государственного статистического учёта и учёта природных
ресурсов (экологического учёта);
5) регистры и реестры веществ, объектов и сооружений, имеющих
экологическую значимость;
6) экологические стандарты для предприятий [87, с. 32-33].
М.М. Бринчук подчеркивает, что всякая деятельность, осуществляемая в
рамках права окружающей среды, сопровождается накоплением экологической
информации. Одновременно автор выделяет ряд специфических источников,
разделяя их на четыре группы:
1) нормативная информация об экологическом аудите и охране
окружающей природной среды;
2) экологическая информация об объекте аудита;
3) информация о состоянии компонентов окружающей природной среды,
находящихся в зоне возможного влияния аудируемого объекта;
4) информация, получаемая с сайтов компетентных на то органов [88].
53
К.В. Волков предлагает «разделить все источники экологической
информации на следующие основные группы по признаку осуществляемой
деятельности:
1) информация регулярных наблюдений за состоянием окружающей
среды (мониторинг текущего и общего состояния среды, ее отдельных сред и
компонентов);
2) экологическая информация по результатам контрольных экологических
мероприятий (государственный, ведомственный и производственный
контроль);
3) законодательная и нормативная информация (тексты законов и
подзаконных актов всех уровней);
4) сводную экологическую информацию состоящих из государственного
доклада и также данные государственных кадастров, балансов и баз данных;
сводные информационные сообщения (доклады и отчеты) любых
организаций)» [32].
Ю.С. Шемшученко, предлагает, при определении задач экологического
мониторинга исходить из назначения мониторинга быть источником
объективной и максимально полной информации о состоянии окружающей
среды [89].
В.В. Гучков определяет экологический мониторинг как начальную стадию
системного преобразования информации о процессах, протекающих в
окружающей среде. К систематизированным источникам сбора экологической
информации автор относит государственные кадастры природных ресурсов и
др. [90].
В общем смысле под источником информации понимается любая система,
вырабатывающая сообщение или содержащая информацию, предназначенную
для ее передачи [91].
Если исходить из данной точки зрения под такими системами,
содержащими или вырабатывающими экологическую информацию, можно
понимать Единую информационную систему Единой государственной системы
мониторинга окружающей среды и природных ресурсов, Единую систему
государственных кадастров природных ресурсов Республики Казахстан,
Государственный фонд экологической информации. Указанные виды
источников экологической информации могут рассматриваться как
приоритетные, но не единственные.
Мониторинг окружающей среды и природных ресурсов комплексная
система наблюдений за состоянием окружающей среды, природных ресурсов в
целях оценки, прогноза и контроля изменений их состояния под воздействием
природных и антропогенных факторов [26].
Все данные мониторинга передаются в единую информационную систему,
которая является многоцелевой информационной системой, включающая
наблюдение за состоянием окружающей среды и природных ресурсов, а также
анализ данных об их фактическом состоянии для принятия управленческих и
хозяйственных решений в целях обеспечения экологической безопасности,
54
охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов,
а также санитарно-эпидемиологического благополучия населения [26].
Единая информационная система Единой государственной системы
мониторинга окружающей среды и природных ресурсов являются основным
источником экологической информации, необходимой для проведения оценки
состояния среды проживания человека, природных комплексов и объектов, а
также служат основой для установления приоритетов при разработке
стратегических документов по регулированию вопросов охраны окружающей
среды и рационального использования природных ресурсов. Данные
мониторинга позволяют на локальном уровне планировать и разрабатывать
мероприятия по снижению антропогенной нагрузки на объекты окружающей
среды. В целом же, система Единую государственную систему мониторинга
окружающей среды и природных ресурсов направлена на оздоровления
окружающей среды, получение информации для обеспечения экологической
безопасности страны и создания информационной базы для реализации
аргументированной системы государственного контроля в области охраны
окружающей среды. Обмен информацией в рамках Единой государственной
системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов
осуществляется на безвозмездной основе в соответствии с перечнями, формами
и сроками, утвержденными уполномоченным органом в области охраны
окружающей среды по согласованию со специально уполномоченными
государственными органами, осуществляющими мониторинг соответствующих
видов природных ресурсов [26].
Материалы учета участков загрязнения окружающей среды, результаты
учета и регистрации объектов, измерения в области охраны окружающей
среды, учет используемых природных ресурсов и вредных воздействий на
окружающую среду, оценка воздействия на окружающую среду планируемой
хозяйственной и иной деятельности, выдача разрешений и иных документов, на
основании которых осуществляется природопользование, экологическую
экспертизу, контроль в области охраны окружающей среды, экологический
аудит, экологическую сертификацию, нормирование в области охраны
окружающей среды, разработку и реализацию территориальных комплексных
схем, программ и мероприятий по рациональному использованию природных
ресурсов и охране окружающей среды являются источниками информации.
Такой подход к определению источников информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов является, на наш
взгляд, более объективным. Сведения, получаемые в ходе проведения
указанных процедур, поступают затем в уполномоченные государственные
органы, которые в свою очередь предоставляют эту информацию
заинтересованным лицам и организациям. Государственные уполномоченные
органы в данном случае выступают как субъекты предоставления информации
в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
В качестве источника информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов можно также назвать официальные издания
органов государственного управления в области охраны окружающей среды,
55
например ежегодные Национальные доклады о состоянии окружающей среды
состоянии окружающей среды, в ежегодные статистические сборники по
отраслям или отдельных видах загрязнений, ежегодно публикуемые
Министерством. Представляется рассматривать указанный вид источника
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов как вторичный, так как она основывается на результатах ведения
государственных кадастров природных ресурсов, проведения мониторинга
окружающей среды, наблюдения, содержащих информацию об охране
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов и
других процедур.
Как одним источником получения информации мы считаем, является
периодические издания, публикуемые неправительственными объединениями.
Экологические
объединения
способствуют
экологизации
сознания
казахстанских граждан. Это проявляется в том, что, зачастую, сами
экологические объединения занимаются изданием периодических печатных
изданий экологической направленности, создают телепрограммы, участвуют в
радиопередачах, а также современные технические средства способствуют
распространению экологической информации посредством электронных
изданий.
В настоящее время наблюдается высокая, «почти наркотическая
зависимость людей от средств массовой информации (особенно от телевидения
и в последние десятилетия - от виртуального мира компьютерных сетей). СМИ
заполняют временной, интеллектуальный и эмоциональный вакуум людей,
избавляя их от труда заполнять его своими усилиями» [92]. Таким образом,
экологические объединения доносят экологическую информацию до общества
посредством средств массовой информации. В структуре средств массовой
информации экологической направленности доминируют периодические
печатные издания [65]. Экологические периодические печатные издания
предназначены для широкого круга читателей. В основном они рассылаются по
библиотекам различных областей Казахстана, а также доставляются
физическим и юридическим лицам по подписке. Наиболее популярные
периодические печатные издания экологической направленности имеются в
свободной продаже, а также доступны через сеть Интернет, где содержится не
только последний номер издания, но и архивы за последние несколько лет.
В большей части это конечно центральные журналы и газеты, назовем
некоторые из них: «Зеленый мир», «Экология и право», «Природа», «Экология
и жизнь», «Экологическое образование: до школы, в школе и вне школы»,
«Нефть и газ Казахстана», «Промышленный Казахстан», «Терра Жер-ана»,
«Молодежный вестник», «Зеленое сердце», «Город XXI века», «Общие
сведения о СОЗ», «Жасыл Жапырактар», и многие другие.
СМИ - основной источник информации для людей. Экологические
материалы в СМИ призваны помочь гражданам реализовать свое право на
знание о состоянии окружающей среды, гарантированное Конституцией РК и
международными нормами. Интересы охраны окружающей среды и
экологической безопасности Республики Казахстан неразрывно связаны с
56
функционированием СМИ, являющихся одним из основных источников
информирования общества и граждан, и выступающих в качестве «мощнейшей
опоры» в деятельности «зеленого» движения и общественных экологических
объединений (организаций) в стране [136]. Распространение экологической
информации
среди
населения
имеет
большую
просветительскопропагандистскую значимость в решении вопросов обеспечения экологической
безопасности.
При этом обязанность рассматривать запросы граждан и общественных
объединений на экологическую информацию устанавливается не только для
государственных органов, но и для государственных организаций. За
предоставление экологической информации согласно, п. 1 ст. 166 ЭК РК, может
взиматься плата, не превышающая фактических затрат на копирование, поиск и
подготовку информации. Оплата не взимается за предоставление
экологической
информации
государственным
органом
посредством
общедоступного электронного регистра и кадастра экологической информации.
Однако,
имеют
место
случаи,
когда
отдельные
коммерческие,
негосударственные предприятия предоставляют экологическую информацию
ограниченному кругу государственных органов, устанавливая высокие ставки
платы для большинства других государственных органов и негосударственных
потребителей. В соответствии п. 3 ст. 166 ЭК РК, предоставление
экологической
информации
государственным
органом
посредством
общедоступного электронного регистра и кадастра экологической информации
осуществляется бесплатно.
Одним из характеристик экологической информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов является его
официальный статус, выражается это посредством документирования или тем
аргументом, что она должна исходить от уполномоченного государственного
органа. Из этого следует, что экологическая информация может быть
представлена в двух основных видах, основным критерием разделения является
различный их правовой режим.
Деление можно провести следующим образом на нормативно
закрепленные источники экологической информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов и нормативно
незакреплённые источники экологической информации в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов.
Таким образом, нормативно закреплённая экологическая информация в
области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
регламентируется в установленном уполномоченными органами власти
порядке, входящих в состав государственных и негосударственных
информационных ресурсов. Сведения и данные, содержащиеся в них, являются
юридически значимыми. Механизмы и процедуры сбора, учета, использования,
предоставления достоверных сведений и данных, и обеспечения доступа
общественности к ним, урегулированы законодательством.
К не имеющим нормативного закрепления, источникам экологической
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
57
ресурсов, относится та информация, которая исходят от граждан, должностных
лиц органов власти, юридических лиц, общественных объединений, не
являются информационными ресурсами.
На наш взгляд, выстроенные на основе двух видов экологической
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов, эти группы источников, составляют целую, взаимосвязанную
систему. Например, Постановление об объявление карантина на
соответствующей территории, созданного посредством документирования,
компетентным органом власти это нормативно закрепленный источник. Так,
объявление санитарного, ветеринарного карантина, а также карантина
территорий и зон экологического бедствия происходит компетентным органом
власти посредством создания документа (постановление об объявлении
карантина на соответствующей территории) - нормативно закреплённый
источник экологической информации. А затем, непосредственное
информирование граждан осуществляется через СМИ и (или) общественные
организации - источник экологической информации, не имеющий
нормативного закрепления. Подобный механизм действителен и в отношении
другого примера - объявления результатов общественной экологической
экспертизы.
Экологическая информация имеет определенные качества, которые,
должны быть учтены при сборе данных и сведений, сохранении и обработке
информации. Для получателя экологической информации немаловажную роль
имеет качество данных, достоверность, полнота, срок, техническая и
тематическая особенность предоставляемых сведений и данных.
Экологические сведения разнообразны, должны быть доступны
гражданам, общественности и заинтересованным в получение лицам вне
зависимости от их формы, хранения, представления информации.
Экологические сведения касаются всех компонентов окружающей среды таких
как, земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный
воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый
слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в
совокупности благоприятные условия проживания. Компоненты окружающей
среды рассматриваются в их взаимосвязи, а также с учетом воздействия на
человека.
Экологическая информация может быть рассмотрена, также в контексте
деятельности, «значимой для окружающей среды», оказывающей воздействие
на окружающую среду. При этом подразумевается, что осуществление такой
деятельности может наносить окружающей среде вред либо быть направленной
на ее сохранение. В обоих случаях деятельность должна быть связана с
изменением качества окружающей среды. В ходе такой деятельности
собираются сведения о комплексе воздействий, таких как шумовое загрязнение,
токсические выбросы и прочее, а также сведения о принимаемых мерах и
проводимых программах по охране окружающей среды, требованиях и
предложениях по совершенствованию действующих производств и созданию
новых, влияющих на окружающую среду [32].
58
В соответствии с нормами Орхусской Конвенции признается не только
информация о природной среде и ее отдельных элементах - воде, воздухе,
почве и т. п., загрязнении окружающей среды, состоянии здоровья людей, но и
та информация, которую мы условно можем назвать экологически значимой
(понимая, что и первая и вторая являются весьма важными для соблюдения
прав граждан в области охраны окружающей среды). Вторую группу составляет
информация о деятельности (в самом широком смысле), которая может
повлиять на состояние окружающей среды [33].
Очень важным моментом является вопрос о том, должен ли быть
исчерпывающим перечень элементов и сведений экологической информации. В
ЭК РК сведения и данные приводятся состоянии окружающей среды и ее
объектов; факторах воздействия на окружающую среду, в том числе о ее
загрязнении; программных, административных и иных мерах, оказывающих
или способных оказать воздействие на окружающую среду; экологических
нормативах и экологических требованиях к хозяйственной и иной
деятельности; планируемых и реализуемых мероприятиях по охране
окружающей среды и их финансировании; деятельности, оказывающей или
способной оказать воздействие на окружающую среду, процессе принятия
решения и результатах инспекторских экологических проверок по ней, в том
числе рассмотренные при этом расчеты, анализы и иные сведения, касающиеся
окружающей среды; воздействии состояния окружающей среды на здоровье,
безопасность и условия проживания населения, объекты культуры, здания и
сооружения [26].
На наш, взгляд, данный в ЭК РК список сведений и данных
общедоступной и полученной на безвозмездной основе, экологической
информации, необходимо увеличить. Исходя, из данной позиции на наш взгляд,
нижеприведенный перечень будет более полным и детальным при получении
общественности к общедоступной экологической информации, полученной на
безвозмездной основе. Экологическая информация включает в себя сведения и
данные:
1) о состоянии окружающей среды и ее объектов, в том числе:
атмосферного воздуха; атмосферных осадков; водных ресурсов; земельных
ресурсов; почвенного покрова; недр; водных объектов; особо охраняемых
природных территорий; горных экосистем; лесов; животного мира;
растительного мира; климата; дозовая нагрузка от природных и техногенных
радиационных источников;
2) о факторах воздействия на окружающую среду и мерах по ее охране:
объемы и виды эмиссий загрязняющих веществ в окружающую среду;
трансграничное загрязнение; радиационная, электромагнитная и шумовая
обстановка в зданиях жилого и социально-культурного фонда и на
селитебельных территориях; источники природного и техногенного излучения,
в т.ч. радон; техногенное загрязнение окружающей среды; планируемые и
реализуемые
мероприятия
по
охране
окружающей
среды
природопользователей, государственных органов и данные по их
финансированию;
планируемые
виды
деятельности,
подлежащие
59
государственной экологической экспертизе; деятельность, оказывающая или
способная оказать воздействие на окружающую среду; результаты оценки
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, на
здоровье, безопасность и условия проживания населения, объекты культуры,
здания и сооружения; уровень риска для здоровья населения факторов
окружающей среды, в том числе с учетом многосредового поступления
загрязняющих веществ, информация о состоянии здоровья населения; сводные
тома расчета предельно-допустимых выбросов (далее - ПДВ) в населенных
пунктах; данные по учету и использования поверхностных и подземных вод;
данные по учету и использованию лесного фонда; данные по учету и
использованию животного, растительного мира; данные о регистрации особо
опасных болезней животных и перечень ветеринарных биологических
препаратов применяемых для их профилактики и лечения; данные о наличии
высокотоксичных или радиоактивных веществ в организмах животных,
продуктах и сырье животного происхождения; данные о вредных и особо
опасных вредителях, болезнях растений и сорняках, в том числе карантинных;
применяемых пестицидах (ядохимикатах); содержание пестицидов в почве,
воде, продовольственном сырье и пищевых продуктах; содержание нитратов в
пищевых продуктах; мощность эффективной дозы гамма-излучения на
открытой площади; радиационный риск от воздействия техногенных и
природных источников ионизирующего излучения, включая радон;
гидрогеологические, геологические (экзогенные и эндогенные), процессы
создающие риски для систем жизнеобеспечения; состояние безопасности
хозяйственных, социальных и жилых объектов, в том числе, промышленных,
гидротехнических, транспортных, линий коммуникаций и т.д.; экологические
паспорта территорий;
3) о мерах, принимаемых по предотвращению и сокращению загрязнения
окружающей среды: лицензии, заключения, разрешения на эмиссии
окружающей среды, водопотребление, водопользование, заключения
государственной экологической и санитарно – эпидемиологической экспертиз,
заключения обязательного экологического аудита; данные о суммах
взысканных
штрафов,
возмещенного
ущерба,
нормативных
и
сверхнормативных платежей за эмиссии в окружающую среду, продажи квот из
резерва на выбросы парниковых газов; данные о выделенных средствах на
природоохранные мероприятия и их фактическом освоении; данные по
инвестированию проектов в рамках механизмов экологических (зеленых)
инвестиций; отчеты о результатах государственного экологического и
санитарно-эпидемиологического контроля; научные работы в области охраны
окружающей среды; нормативные документы, стандарты, технические
регламенты в области охраны окружающей среды, использование атомной
энергии,
альтернативной
энергии,
санитарно-эпидемиологического
благополучия населения, защиты и карантина растений, ветеринарии;
документы системы государственного планирования, оказывающие или
способные оказать воздействие на окружающую среду; декларации о
намерениях хозяйствующих субъектов, оказывать воздействие на окружающую
60
среду; инженерно-защитные мероприятия, включая строительство защитных
дамб, плотин, водохранилищ; информация о профилактическом опорожнении
моренных озер, противоловинных мероприятиях возникновении и ликвидации
чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера [34].
Исходя из вышеизложенного, к нормативно закреплённым источникам
экологической информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов следует отнести:
1) нормативно-правовые акты, иные нормативные и правовые акты органов
государственной власти и местного самоуправления, полностью или частично
имеющие экологическое содержание;
2) кадастры природных ресурсов, экологически важных объектов и
веществ, образующихся в результате производства или потребления;
3) данные экологического мониторинга;
4) материалы государственного статистического учёта и учёта природных
ресурсов (экологического учёта);
5) экологические стандарты для предприятий.
К источникам экологической информации в области охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов, не имеющим нормативного
закрепления, относятся:
1) материалы общественных экологических организаций;
2) публикации СМИ (информационная продукция);
3) специализированное
экологическое
образование
СМИ
и
специализированное экологическое образование, являясь источниками
экологической информации, обладают при этом определённой спецификой
[31].
4) Ежегодный Национальный доклад о состоянии окружающей природной
среды в Республике Казахстан, ежегодные статистические сборники.
Таким образом, информация в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов представляет собой результат,
проведенный путем и полученных вследствие административных мероприятий
и информационного взаимодействия различных уполномоченных структур,
также продукт научной деятельности и общественных организаций.
61
2
ПРОБЛЕМЫ
ПРАВОВОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДОСТУПА
ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
2.1 Понятие, цели и задачи государственного регулирования доступа
общественности к экологической информации
Естественный ход человеческой цивилизации в течение прошлых веков
содействовал усугублению проблемы охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов, ущемляя интересы людей в данной
области. С нашей точки зрения, основные стороны взаимодействия природы и
общества отражают важность задач, стоящих перед последним, ведь от
характера взаимодействия природы и общества стала зависеть судьба
человечества. Общество осознает необходимость сохранения естественной
природы и стабильной окружающей среды, обеспокоенное данным
положением, общество поручает государству внести основной вклад в их
решение.
Весомым аргументом в пользу государственного участия в регулировании
экологических отношений является природоохранный аргумент. Основными
загрязнителями окружающей среды являются потребители природных ресурсов
природопользователи. В связи, с тем что сохранность природы требует
больших затрат, большинство природопользователей заботятся о ней лишь по
остаточному принципу. И это является одним из весомых факторов
необходимости контроля в данной области со стороны государства. Охрана
окружающей среды в свою очередь это система государственных и
общественных мер, направленных на сохранение и восстановление
окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и
иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
В соответствии со ст. 31 Конституции Республики Казахстан охрана
окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, является
одной из важнейших целей государства [1].
Это означает, что эффективное применение законодательства об охране
окружающей среды, а также обеспечение реализации прав граждан на
благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду является
обязанностью уполномоченных государственных органов.
Профессор С.Б. Байсалов, отмечал, что все государственные органы в
какой-то мере обязаны охранять окружающую среду, даже если это не основная
цель их деятельности. Потому что охрана природы - важнейшая
государственная задача. Она входит в круг обязанностей всех органов
государства [94, с. 16].
«Органы государства - есть часть государства как целого, через которую
действует само государство» [95, с. 123].
Особенность органов, специально созданных в целях охраны окружающей
природной среды, заключается в надведомственном характере контрольных
полномочий. Это означает, что они следят за соблюдением экологического
законодательства всеми государственными органами, предприятиями,
62
учреждениями, независимо от форм собственности и ведомственной
принадлежности [96, с. 108].
Именно государство с его огромным потенциалом и возможностями
воздействия обязано взять на себя функции обеспечения охраны окружающей
среды и рационального использования природных ресурсов, социальной
защиты сельских жителей, обеспечения занятости населения. При любом
режиме действует субъективный фактор, то есть вероятность, что политические
решения могут быть продиктованы интересами отдельных групп лиц, которые
не всегда совпадают с интересами общества. Действительно, доминантой
управления является противоречие между объективным характером управления
и субъективным способом его осуществления [97, с. 33].
Профессор Н.Б. Мухитдинов, разделяет все органы в области охраны
окружающей среды на три блока, выделяет три вида государственного
управления: органы общего управления, специального управления и органы
ведомственного управления [98, с. 29]. Отраслевые органы специальной
компетенции обычно называют органами ведомственного управления.
Профессор Д.Л. Байдельдинов, следует наиболее распространенной
классификации органов государственного управления в области охраны
окружающей среды. Отмечая, что вопросами окружающей среды в нашей
республике ведает широкий круг государственных органов. В соответствии с
общепринятой моделью они классифицируются на три группы: органы
представительной, исполнительной и судебной власти. Каждая из этих групп
отличается между собой целевым назначением, характером и объемом работы,
формами и методами. Но совокупность этих органов выстраивается в стройную
систему, способную реализовать экологическую функцию государства [99, с.
47].
М.М. Бринчук, в свою очередь подразделяет все органы государственного
управления в области охраны окружающей природной среды и
природопользования на три вида: органы общей компетенции, органы
специальной компетенции, функциональные органы [100, с. 226].
Р.К. Дубаев, отмечает, что охрана окружающей среды осуществляется при
помощи специально построенной целостной системы государственных органов
со специфичными полномочиями, реально позволяющей регулировать
общественные отношения в сфере охраны окружающей среды [101, с. 45].
С.Д. Бекишева, подразделяя все органы государственного управления в
области охраны окружающей природной среды и природопользования на три
вида, предлагает подразделить, органы специальной компетенции на
комплексные и отраслевые [102].
Государственное регулирование стало обиходным термином, иногда
употребляемым как противоположному государственному управлению,
содержание которого до сих пор остается недостаточно определенным. Во
многих научных исследованиях авторами различных отраслей, были сделаны
попытки разграничения и разъяснений по поводу смысловых различий понятий
«управление» и «регулирование». Все они отличаются, и отсутствует единство
мнений по данному поводу, ни словари, ни научные источники не содержат
63
четких, убедительных пояснений. В теории управления есть четыре подхода к
соотношению
«государственное
управление»
и
«государственное
регулирование» [103].
В первом случае управление и регулирование отождествляются, здесь
наблюдается «полное совпадение признаков регулирования и управления» [104,
с. 20]. В этом случае ученые, считают, что нет принципиальных различий по
целевому назначению. Во втором случае понятие «управление» является более
широким и включает в себя «регулирование».
Профессор Б.В. Ерофеев при исследовании природы государственного
управления в области использования и охраны земель придерживался этой
точки зрения. Рассматривая государственное регулирование земельных
отношений как целенаправленную деятельность государственных органов по
организации рационального использования земель и их охраны путем принятия
экономико-правовых мер. По его мнению, указанное регулирование является
частью государственного управления в целом [105].
Согласно третьему подходу напротив понятие «государственное
регулирование» включает в себя «государственное управление». Это более
емкое понятие, охватывающее «широкий спектр средств и инструментов, в том
числе методы и средства косвенного регулирования рыночных отношений [106,
с. 263-269].
Профессор Б.А. Жетписбаев, утверждает, что одним из проявлений
государственного регулирования сельского хозяйства является управление
сельскохозяйственным производством, что представляет собой комплекс
мероприятий, проводимых государством и направленных на осуществление
аграрной
политики
государства
для
достижения
благополучия
сельскохозяйственного товаропроизводителя и всего сельского населения [107,
с. 93].
Н.Н. Веденина, отмечает, государственное регулирование - это более
широкое понятие, чем государственное управление, последнее часть первого,
что, конечно же, не умаляет большого значения деятельности исполнительных
органов государственной власти в области охраны окружающей среды и
рационального использования природных ресурсов» [108, с. 31].
По утверждению четвертых, оба понятия стоят в одном ряду и
охватываются более широким понятием, охватывающим как «государственное
регулирование», так и «государственное управление». Например, «о
государственном воздействии ..., включающем как понятие государственного
управления со свойственными ему правилами, директивными методами
воздействия на регулируемые отношения, так и понятие государственного
регулирования, использующие косвенные методы воздействия» [106, с. 265].
Такой метод авторы определили как метод «государственного
воздействия» [109, с.157].
Профессор Л.К. Еркинбаева, соглашаясь с мнением последних авторов,
отмечает, что трансформация термина «государственное управление» в
«государственное регулирование» была вызвана изменениями, вызванными
переходом к рыночной экономике [103, с. 134].
64
По мнению, С.Т. Культелеева, регулирование экологической системы
происходит через управление экологопользованием, которое теснейшим
образом связано с охраной окружающей среды. Эти понятия не тождественны,
однако в законодательстве в области охраны окружающей среды и
использовании природных ресурсов нет четких разграничений в регулировании
и управлении [109, с. 157].
На наш взгляд, проблемы правового обеспечения доступа общественности
к экологической информации относится к государственному регулированию.
Законодатель в ЭК РК, в ст. 6, проводит некое разграничение между
регулированием в области охраны окружающей среды и управления
природными ресурсов. Вместе с тем, как видим из статьи, в ней трудно четко
разграничить регулирующие и управленческие функции. По существу,
регулирующие включены и в управленческие функции [109, с. 158].
Содержание государственного регулирования отношений в области
использования природных ресурсов и охраны окружающей среды составляют
его функции. Функция (лат. functio - «исполнение, осуществление») обязанность, круг деятельности; назначение, роль [110, c. 556].
В настоящее время имеется множество точек зрения на понимание,
выделение и классификацию функций регулирования. Рассмотрим, что
понимают под функциями государственного управления в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов ученые-экологи.
Д.Л. Байдельдинов выделяет следующие функции:
1) нормирование качества окружающей природной среды;
2) осуществление экологического мониторинга;
3) ведение экологического и природноресурсового кадастра.
4) проведение экологической экспертизы;
5) организация экологического контроля;
6) взимание экологических платежей и налогов;
7) применение карательных мер за нарушения законодательства в области
экологии [111, с. 90-91].
Данный перечень на наш взгляд, следует дополнить еще некоторыми
функциями: сбор необходимой для осуществления управления информации,
планирование, нормотворчество.
М.М. Бринчук, понимает функции управления как постоянное направление
деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального
природопользования [100, с. 221].
По мнению О.И. Крассова, функции управления это особый вид
деятельности по специальным направлениям и содержанию, необходимый для
организации эффективной охраны окружающей среды [112, с. 152].
О.Л. Дубовик утверждает, что функция управления – закрепленное в
законодательных и иных нормативных актах направление деятельности
субъекта или группы субъектов экологического управления по организации
охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов. И к
функциям экологического управления относит:
65
1) определение стратегии (принятие государственных концепций) и
планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных
планов);
2) учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей
среды, (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров);
3) распределение и перераспределение природных ресурсов между
пользователями;
4) пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;
5) разрешительная система (выдача разрешений и лицензий на
пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую
среду);
6) нормотворчество;
7) контроль и надзор;
8) разрешение споров (кроме подсудных) [113, с. 402-403].
На наш взгляд, такая функция как разрешительная система (выдача
разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание
воздействий на окружающую среду), выделяемая О.Л. Дубовик как
самостоятельная, на самом деле является составляющей функции
распределения
и
перераспределения
природных
ресурсов
между
пользователями [114].
С.Д. Бекишева считает, что функциями государственного управления в
области охраны окружающей природной среды и природопользования
являются следующие:
1) сбор экологической информации, ее анализ и оценка;
2) государственный учет природных ресурсов и ведение государственных
кадастров;
3) планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и
природопользованию;
4) координация управления в данной области;
5) нормотворчество;
6) распределение и перераспределение природных ресурсов;
7) территориально-пространственное устройство природных ресурсов, т. е.
отвод природного ресурса на местности, установление границ выделяемого
природного ресурса;
8) экологический контроль и надзор;
9) экологическое воспитание и образование [115, с. 60].
Итак, рассмотрев взгляды экологов, приводим стандартный перечень
функций государственного управления в области охраны окружающей
природной среды и природопользования:
1) организация экологического контроля и надзор;
2) прогнозирование и планирование мероприятий по использованию и
охране природных объектов;
3) учет природных ресурсов и других природных объектов;
4) сбор, учет, хранение и распространение экологической информации;
66
5) экологическое нормирование, лимитирование и стандартизация в
области природопользования и охраны окружающей среды;
6) экологическая экспертиза;
7) наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществление экологического мониторинга);
8) ведение экологического кадастра;
9) экологическая сертификация;
10) разрешение споров о праве экологопользования;
11) проведение экологической экспертизы;
12) взимание экологических платежей и налогов;
13) экологическое воспитание и образование;
14) нормотворчество;
15) распределение и перераспределение природных ресурсов.
Для того чтобы выработать более чёткое представление об экологической
информации и сформировать целостную структуру элементов, представляется
необходимым обратиться к механизмам её распространения. Далее рассмотрим
основные функции государственного регулирования окружающей среды и
природных ресурсов.
Важной функцией является контроль в регулировании области охраны
окружающей среды, охраны, воспроизводства и использования природных
ресурсов. В соответствии со ст.111 ЭК РК целью государственного контроля в
области охраны окружающей среды, охраны, воспроизводства и использования
природных ресурсов являются обеспечение экологической безопасности,
экономия природных и энергетических ресурсов, устойчивое использование
биологических ресурсов, повышение конкурентоспособности национальной
продукции [26].
Самой
характерной
функцией
государственного
регулирования
окружающей среды и природных ресурсов является мониторинг. Правовую
основу мониторинга окружающей среды и природных ресурсов в Республике
Казахстан составляют общие и отраслевые нормативные правовые акты.
Общим нормативным правовым актом является ЭК РК в котором
предусмотрена Глава 16 «Мониторинг окружающей среды и природных
ресурсов». В соответствии со ст.137 ЭК РК государственный экологический
мониторинг - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей
среды, природных ресурсов в целях оценки, прогноза и контроля изменений их
состояния под воздействием природных и антропогенных факторов [26].
Объектами государственного экологического мониторинга являются
атмосферный воздух, земля, поверхностные и подземные воды, недра,
животный и растительный мир, а также климат и озоновый слой Земли,
экологические системы, факторы воздействия окружающей среды на здоровье
населения.
Создание единой государственной системы мониторинга окружающей
среды и природных ресурсов предусматривает ст. 138 ЭК РК.
Единая государственная система мониторинга окружающей среды и
природных ресурсов - многоцелевая информационная система, включающая
67
наблюдение за состоянием окружающей среды и природных ресурсов, а также
анализ данных об их фактическом состоянии для принятия управленческих и
хозяйственных решений в целях обеспечения экологической безопасности,
охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов,
а также санитарно-эпидемиологического благополучия населения [26].
Следующая функция государственного регулирования окружающей среды
и природных ресурсов – кадастровая. Основное предназначение кадастра –
обеспечение информацией, необходимыми сведениями и данными о
качественной и количественной характеристике. В целях систематизации
экологической информации и улучшения доступа к ней государственные
органы формируют и поддерживают электронные кадастры экологической
информации.
Доступ к государственным информационным ресурсам (информационным
базам данных) экологической информации осуществляется посредством
формирования и поддержания общедоступных регистров и кадастров
экологической информации.
Предоставление доступа к документам и информационным ресурсам,
содержащим сведения и данные с ограниченным доступом, осуществляется в
порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
Государственные органы в соответствии с их компетенцией
распространяют посредством размещения в Интернете и применения иных
общедоступных информационно-коммуникационных средств следующие виды
экологической информации:
1) доклады о состоянии окружающей среды;
2) проекты и тексты нормативных правовых актов и международных
договоров по вопросам охраны окружающей среды;
3) проекты и тексты документов, касающихся государственной политики,
программ и планов в области охраны окружающей среды;
4)
отчеты
по
результатам
контрольно-инспекционной
и
правоприменительной деятельности в области охраны окружающей среды;
5) информация, отнесенная к перечню базовых услуг электронного
правительства в области охраны окружающей среды.
Для распространения экологической информации государственные органы
могут привлекать физических лиц и юридические лица в порядке,
предусмотренном законодательством Республики Казахстан о государственных
закупках и государственном социальном заказе.
Государственным фондом экологической информации осуществляются
централизованный сбор, учет и хранение экологической информации. Ведение
Государственного фонда экологической информации осуществляется
организацией, подведомственной уполномоченному органу в области охраны
окружающей среды [26].
Так, частью 1 ст. 136 ЭК РК установлено, что физические и юридические
лица должны иметь доступ к информации о работе государственных органов,
осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей
среды, охраны, воспроизводства и использования природных ресурсов и ее
68
результатах. В то же время, в части 2 указано, что государственные органы,
осуществляющие государственный контроль в области охраны окружающей
среды, охраны, воспроизводства и использования природных ресурсов,
обеспечивают публикацию результатов не всех, а только отдельных проверок и
годовой отчетности.
Ст. 118 ЭК РК на должностных лиц, осуществляющих государственный
экологический
контроль,
налагается
обязанность
сохранять
конфиденциальность инспекторской информации, а о фактах нарушения
экологического законодательства, в которых содержатся признаки уголовно
наказуемого деяния, информировать только правоохранительные органы.
Ст. 118 ЭК РК на должностных лиц, осуществляющих государственный
экологический
контроль,
налагается
обязанность
сохранять
конфиденциальность инспекторской информации, а о фактах нарушения
экологического законодательства, в которых содержатся признаки уголовно
наказуемого деяния, информировать только правоохранительные органы.
Ст. 127 ЭК РК также направлена на обеспечение конфиденциальности
информации при проведении инспекторской экологической проверки [26].
Наличие в законе подобных противоречий создает условия для сокрытия
государственными органами той экологической информации, в отношении
которой
Орхусская
конвенция
требует
использовать
критерии
заинтересованности общественности [11].
То же самое можно сказать о Законе Республики Казахстан «О
государственной статистике», который гарантирует физическим и
юридическим лицам конфиденциальность первичной статистической
информации, что может наложить ограничение на получение общественностью
статистических данных о выбросах, сбросах и размещаемых отходах
конкретного предприятия.
Интересующая широкую общественность информация может быть
отнесена к категории для служебного пользования на основании п. 4 ст.13
Закона «Об административных процедурах», согласно которой «Информация
может быть отнесена к категории документов «для служебного пользования»
по решению руководителя государственного органа, организации».
Сведения o мощности оборудования, о сырьевой базе, количестве рабочих
смен, размерах финансирования природоохранных мероприятий и т.д.
конкретного хозяйствующего субъекта могут быть отнесены к коммерческой
тайне, поскольку такую информацию действующее законодательство не
признает информацией о состоянии окружающей среды и ее загрязнениях, хотя
без этой информации невозможно оценить масштаб воздействия хозяйственной
деятельности на окружающую среду [35].
В этой связи представляется, что лишь небольшая часть экологической
информации, представляющей интерес для широкой общественности,
становится общедоступной путем ее опубликования в СМИ и размещения на
веб-сайтах государственных органов. Большая же часть экологической
информации доступна только посредством ее запроса.
69
Общественности проблематично получить информацию и по ряду важных
химических веществ-загрязнителей, поскольку мониторинг по ним отсутствует
и как следствие, государственные органы такой информацией не располагают.
Не являются общедоступными для общественности и материалы оценки
воздействия на окружающую среду и государственной экологической
экспертизы, поскольку такая информация в состав Государственного фонда
экологической информации может быть включена только с согласия заказчика
планируемой деятельности.
Орхусская конвенция требует от государств разработки механизмов
доведения до сведения общественности достаточного объема информации о
продукции. Эта информация должна предоставляться таким образом, чтобы
потребители имели возможность сделать экологически обоснованный выбор.
Согласно ст. 2 части 3 Орхусской конвенции, информация о генетически
измененных организмах является экологической информацией, доступ к
которой государство-участник обязано обеспечить для содействия защите права
каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде,
благоприятной для его здоровья и благосостояния [11].
В этой связи представляется, что лишь небольшая часть экологической
информации, представляющей интерес для широкой общественности,
становится общедоступной путем ее опубликования в СМИ и размещения на
веб-сайтах государственных органов. Большая же часть экологической
информации доступна только посредством ее запроса.
Общественности проблематично получить информацию и по ряду важных
химических веществ-загрязнителей, поскольку мониторинг по ним отсутствует
и как следствие, государственные органы такой информацией не располагают.
Не являются общедоступными для общественности и материалы оценки
воздействия на окружающую среду и государственной экологической
экспертизы, поскольку такая информация в состав Государственного фонда
экологической информации может быть включена только с согласия заказчика
планируемой деятельности.
Как следует из содержания ст. 281 ЭК РК, генетически модифицированные
организмы и продукты относятся к потенциально опасным биологическим
веществам [26]. Целями государственного регулирования в области
безопасности пищевой продукции, как указано в ст. 4 закона «О безопасности
пищевой продукции», являются обеспечение безопасности пищевой продукции
для жизни и здоровья человека и окружающей среды, защиты законных
интересов потребителей, экологической безопасности, национальной
безопасности [116].
Закрепленные в ст. 4 принципы прозрачности мероприятий, гласности,
доступности, достоверности информации, прослеживаемости пищевой
продукции во всех процессах (на стадиях) ее разработки (создания),
производства (изготовления), оборота, утилизации и уничтожения, возлагает на
государство обязанность сделать эту информацию общедоступной.
Между тем, в Казахстане информацию о деятельности с ГМО нельзя
признать общедоступной и к этой информации право свободного доступа
70
физическим и юридическим лицам не обеспечено, поскольку такая информация
не включена в перечень информации, публикуемой на веб-сайте Министерства
энергетики, к компетенции которого относится развитие системы
распространения информации, ведение Государственного фонда экологической
информации, а следовательно, и обязанность по формированию и поддержанию
общедоступного информационного ресурса о ГМО.
2.2 Система и полномочия государственных органов в данной сфере и
проблемы совершенствования их деятельности
Стандартное современное видение системы государственных органов
отражено в работах Д.Л. Байдельдинова, где указано, что вопросами экологии в
нашей республике ведает широкий круг государственных органов. В
соответствии с общепринятой моделью они классифицируются на три группы:
органы представительной, исполнительной и судебной власти. Каждая из этих
групп отличается между собой целевым назначением, характером и объемом
работы, формами и методами. Но совокупность этих органов выстраивается в
стройную систему, способную реализовать экологическую функцию
государства [99, с. 47].
В систему органов охраны окружающей среды можно отнести:
- Правительство Республики Казахстан;
- Центральный исполнительный орган Республики Казахстан в сфере
охраны окружающей среды - Министерство энергетики;
- Местные представительные и исполнительные органы.
В системе природоохранных министерств создан специальный
государственный орган, осуществляющий контроль в области охраны
окружающей среды Комитет экологического регулирования и контроля.
Из приведенной данной системы, охрана окружающей среды и
природопользование осуществляется всеми уровнями исполнительной власти.
В компетенцию каждого входят определенные функции, с помощью которых и
действует механизм охраны окружающей среды в Республике Казахстан.
К государственным органам, осуществляющим функции охраны
окружающей среды, относятся центральный исполнительный орган в области
охраны окружающей среды и органы специальной компетенции.
Центральным
исполнительным
органом
Республики
Казахстан,
осуществляющим формирование и реализацию государственной политики,
координацию
процесса
управления
в
сферах
нефтегазовой,
нефтегазохимической промышленности, транспортировки углеводородного
сырья, государственного регулирования производства нефтепродуктов, газа и
газоснабжения, магистрального трубопровода, электроэнергетики, угольной
промышленности,
атомной
энергии,
охраны
окружающей
среды,
природопользования, охраны, контроля и надзора за рациональным
использованием природных ресурсов, обращения с твердыми бытовыми
отходами, развития возобновляемых источников энергии, контроля за
государственной политикой развития «зеленой экономики» является
Министерство энергетики Республики Казахстан, которое имеет в своей
71
структуре ведомство – Комитет экологического регулирования, контроля и
государственной инспекции в нефтегазовом комплексе Министерства
энергетики Республики Казахстан;
- Комитет атомного и энергетического надзора и контроля Министерства
энергетики Республики Казахстан.
Органами, осуществляющими государственный контроль в области
охраны окружающей среды, охраны, воспроизводства и использования
природных ресурсов, являются:
Органами, осуществляющими государственный контроль в области
охраны окружающей среды, охраны, воспроизводства и использования
природных ресурсов, являются:
1) уполномоченный орган в области охраны окружающей среды;
2) уполномоченный государственный орган в области использования и
охраны водного фонда;
3) центральный уполномоченный орган по управлению земельными
ресурсами;
4) уполномоченный государственный орган в области лесного хозяйства;
5) уполномоченный государственный орган в области охраны,
воспроизводства и использования животного мира;
6) уполномоченный государственный орган в области особо охраняемых
природных территорий;
7) уполномоченный государственный орган по изучению и использованию
недр;
8) уполномоченный государственный орган в области промышленной
безопасности;
9) уполномоченный государственный орган в области санитарноэпидемиологического благополучия населения;
10) уполномоченный государственный орган в области ветеринарии;
11) уполномоченный государственный орган в области защиты и
карантина растений;
12) уполномоченный государственный орган в области использования
атомной энергии;
13) органы транспортного контроля.
Национальный Орхусский центр Республики Казахстан создан в июне
2009 года на базе республиканского государственного предприятия
«Информационно-аналитический центр охраны окружающей среды» в целях
реализации Орхусской конвенции. Этот центр является связующим звеном
между государственными органами и гражданским обществом.
Итак, к государственным органам, осуществляющим функции охраны
окружающей среды, относятся центральный исполнительный орган в области
охраны окружающей среды и органы специальной компетенции.
С момента обретения Казахстаном государственной независимости страны
развития и реформирование уполномоченного органа в области охраны
окружающей среды в своем развитии прошли несколько этапов. Реакция на
рост экологической угрозы - создание более чем в ста странах государственных
72
структур, связанных с охраной природы. В нашей стране в 1988 г. был
образован Государственный комитет Казахской ССР по охране природы.
Постановление Совета Министров Казахской ССР от 18 февраля 1988 года «О
реализации Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров
СССР от 7 января 1988 года «О коренной перестройке дела охраны природы в
стране» [117].
Который в 1990 году, был преобразован в Государственный комитет
Казахской ССР по экологии и природопользованию на базе упраздненного
Государственного комитета Казахской ССР по охране природы [118].
Далее по годам распределим и рассмотрим государственной структуры,
связанных с охраной окружающей среды и использования природных ресурсов.
В 1991 году - «В связи с образованием Государственного комитета
Казахской ССР по экологии и природопользованию на базе упраздненного
Государственного комитета Казахской ССР по охране природы в соответствии
с Указом Президента Казахской ССР от 20 декабря 1990 года «О реорганизации
органов государственного управления в Казахской ССР» Кабинет Министров
Казахской ССР постановляет:
1 Установить, что Государственный комитет Казахской ССР по экологии и
природопользованию (Госкомэкология) является центральным органом
Государственного управления в области охраны природы и использования
природных ресурсов и наряду с облисполкомами, Алма-Атинским и Ленинским
горисполкомами несет всю полноту ответственности за состояние окружающей
среды и рационального природопользования в республике. Решения
Государственного
комитета
Казахской
ССР
по
экологии
и
природопользованию, принимаемые в пределах его компетенции, являются
обязательными для исполнения всеми министерствами, ведомствами
республики, а также объединениями, предприятиями и организациями» [119].
1992 год - «Во исполнение Указа Президента Республики Казахстан от 7
февраля 1992 года «О совершенствовании организации и деятельности органов
государственного управления Республики Казахстан в условиях экономической
реформы» в части образования Министерства экологии и биоресурсов
Республики Казахстан Кабинет Министров Республики Казахстан
постановляет:
2 Установить, что Министерство экологии и биоресурсов Республики
Казахстан, являясь правопреемником Государственного комитета Республики
Казахстан по экологии и природопользованию и Министерства лесного
хозяйства Республики Казахстан, обладает полномочиями и осуществляет
функции органа надведомственного управления и контроля в области охраны
окружающей природной среды на территории Республики Казахстан.
Решения Министерства экологии и биоресурсов Республики Казахстан и
его органов на местах, принимаемые в пределах их компетенции, обязательны
для исполнения всеми министерствами, ведомствами, учреждениями,
предприятиями, организациями, независимо от форм собственности и
ведомственной принадлежности, и гражданами» [120].
73
1997 год - Образовано Министерство экологии и природных ресурсов
Республики Казахстан с передачей ему функций, полномочий по управлению
имуществом и делами упраздняемого Министерства экологии и биоресурсов
Республики Казахстан, а также части функций, полномочий по управлению
имуществом и делами упраздняемого Министерства энергетики и природных
ресурсов Республики Казахстан [121].
1999 год - Образовано Министерство природных ресурсов и охраны
окружающей среды Республики Казахстан с передачей функций в сфере
лесного, рыбного и охотничьего хозяйства, водных ресурсов, за исключением
функций мелиорации, ирригации и дренажа [122].
2002 год - Реорганизовано Министерство природных ресурсов и охраны
окружающей среды Республики Казахстан путем его преобразования в
Министерство охраны окружающей среды Республики Казахстан с передачей
Министерству сельского хозяйства Республики Казахстан функций и
полномочий в области управления водными ресурсами, лесным, рыбным и
охотничьим хозяйством [123].
2007 год - Принят Экологический кодекс. В результате часть полномочий
Министерства охраны окружающей среды была передана местным
исполнительным органам. В частности, были переданы полномочия по
проведению государственной экологической экспертизы для ряда объектов
хозяйственной деятельности.
Постановлением правительства Республики Казахстан от 8 декабря 2007
года № 1201 «Вопросы Министерства охраны окружающей среды Республики
Казахстан» были реорганизованы территориальные органы Министерства
охраны окружающей среды. Произошло их укрупнение путем слияния.
Комитет природоохранного контроля Министерства охраны окружающей
среды Республики Казахстан был реорганизован в Комитет экологического
регулирования и контроля [124].
Государственные учреждения – территориальные органы Министерства
охраны окружающей среды – были реорганизованы в государственные
учреждения
–
территориальные органы
Комитета
экологического
регулирования и контроля Министерства охраны окружающей среды.
2013 год - Министерство охраны окружающей среды Республики
Казахстан наделяется функциями и полномочиями по реализации и контролю
за государственной политикой развития «зеленой экономики» с передачей ему
функций и полномочий в области:
охраны и надзора за рациональным использованием природных ресурсов,
формирования государственной политики управления водными ресурсами, а
также функций и полномочий по управлению водными ресурсами и развитием
рыбного хозяйства, за исключением вопросов мелиорации; вопросов
утилизации твердых бытовых отходов;формирования государственной
политики в сфере развития возобновляемых источников энергии [125].
«25» февраля 2013 года утверждено новое положение о Министерстве, в
соответствии с которым в ведомство министерства переходят Комитет лесного
74
и охотничьего хозяйства, Комитет рыбного хозяйства, Комитет по водным
ресурсам (которые ранее были в ведомстве МСХ) [126].
29 октября 2013 года Министерство охраны окружающей среды
Республики Казахстан реорганизовано в Министерство окружающей среды и
водных ресурсов Республики Казахстан [127].
Министерстве окружающей среды и водных ресурсов Республики
Казахстан были переименованы комитеты, департаменты и подведомственные
организации министерства [128].
Согласно Положению о Министерстве охраны окружающей среды и
водных ресурсов Республики Казахстан, утвержденному постановлением
Правительства Республики Казахстан от 8 декабря 2007 года № 1201,
центральным
исполнительным
органом
Республики
Казахстан,
осуществляющим руководство и межотраслевую координацию по вопросам
реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и
природопользования и обеспечения экологически устойчивого развития
общества является Министерство охраны окружающей среды и водных
ресурсов Республики Казахстан, которое имеет в своей структуре ведомство Комитет экологического регулирования и контроля и территориальные органы.
2014 год 6 августа 2014 года Министерство охраны окружающей среды и
водных ресурсов Республики Казахстан было расформировано. Его функции
частично переданы Министерству энергетики, частично Министерству
сельского хозяйства [129].
Как видим из истории, в последние два десятилетия центральный
исполнительный орган в области охраны окружающей среды прошел
многочисленные оптимизации, реорганизации, ликвидации.
По мере этих преобразований менялось не только название ведомства, но,
и постепенно сокращались функции и полномочия. Из последней структуры
реорганизованного Министерство охраны окружающей среды и водных
ресурсов Республики Казахстан были выведены ведомства, осуществляющие
государственное управление минеральными, водными, рыбными, лесными
ресурсами и заповедными территориями.
Принятое новое решение государства на сегодняшний момент однозначно
нельзя сказать насколько эффективным будет данное решение и какие плоды
оно принесет. Природоохранная отрасль, имеющая в Казахстане достаточно
богатый опыт, оказалась раздробленной.
Таким образом, в настоящий момент управление и контроль состояния в
сфере окружающей среды осуществляется различными Министерствами. Таким
образом выходит, что, у такого жизненно важного и многообразного объекта,
каким является окружающая среда и экология в целом, нет единого
ответственного ведомства, «хозяина». На наш взгляд, в таком подходе к
принятию решений отсутствует комплексность, также там, где нет единого
методического руководство, трудно будет получить доступ общественности к
реальной и достоверной характеристике экологической ситуации в стране и в
отдельных регионах.
75
Из сегодняшних минусов можем отметить, что пока на интернет ресурсах,
нет никакой информации и с момента реорганизации все еще не обновляется
информация о деятельности комитетов в частности, на сайте Государственной
экологической информации, такой не дается.
Общие полномочия государственных органов в области охраны
окружающей среды определены в 3-ей главе ЭК РК «Компетенция
государственных органов в области охраны окружающей среды и
природопользования» [26].
В соответствии со статьей 31 Конституции Республики Казахстан охрана
окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, является
одной из важнейших целей государства [1].
Это означает, что эффективное применение законодательства об охране
окружающей среды, а также обеспечение реализации прав граждан на
благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду является
обязанностью уполномоченных государственных органов.
К государственным органам, осуществляющим функции охраны
окружающей среды, относятся центральный исполнительный орган в области
охраны окружающей среды и органы специальной компетенции.
Охрана окружающей среды - система государственных и общественных
мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды,
предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
К государственным органам, осуществляющим функции охраны
окружающей среды, относятся центральный исполнительный орган в области
охраны окружающей среды и органы специальной компетенции.
Охрана окружающей среды — система государственных и общественных
мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды,
предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Итак, резюмируя, вышесказанное, на наш взгляд, участие общественности
в процессе принятия решений и реализации программ в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов имеет ряд
потенциальных преимуществ. Посредством открытого и прозрачного общения
между государственными органами и различными уровнями, будет организован
цикл участия, что, помимо прочего, может дать следующие результаты:
1) надлежащее участия в принимаемых управленческих решениях, что в
значительной степени повышает шансы на успешную реализацию мероприятий
в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;
2) осведомленность общественности в области охраны окружающей среды
и использования природных ресурсов;
3) ответственность
и
эффективность
проводимых
мероприятий
правительства в области охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов;
76
4) объединение
идей и получение достоверной и своевременной
информации, необходимой для процесса принятия решений в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов;
5) предоставление гражданам возможности воспользоваться своими
конституционными правами, таких, как право жить в благоприятной среде.
2.3 Правовые аспекты доступа к правосудию по вопросам защиты
экологических прав граждан
Важной гарантией реализации экологических прав граждан является
доступ к правосудию граждан по вопросам защиты экологических прав
граждан. Обеспечение права граждан на судебную защиту является
существенным признаком правового государства. Право каждого на свободный
доступ к правосудию закреплено в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека
[130], в ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод [131], в ст. 14 Международного Пакта о гражданских и политических
правах [132] и других международно-правовых документах. В Республике
Казахстан право каждого на защиту прав и свобод, в том числе и на судебную
защиту, закреплено в статьях Конституции.
Согласно Конституции Республики Казахстан правосудие осуществляется
только судом [1]. Судебную систему составляют Верховный Суд и местные
(областные, районные) суды. Судебная система занимает центральное место в
государственном
правозащитном
механизме,
являясь
основным
государственным институтом восстановления и защиты нарушенных прав
человека, независимым от законодательной и исполнительной ветвей
государственной власти.
В целях реализации поручений Главы государства, озвученных в Послании
Президента Республики «Стратегия «Казахстан – 2050»: новый политический
курс состоявшегося государства» определены пять ключевых приоритетов
работы судов на предстоящий период: 1) обеспечение качественного
отправления правосудия; 2) искоренение волокиты и бюрократизма; 3)
служение народу и государству превыше всего; 4) открытость и доступность
правосудия; 5) борьба с коррупцией и правонарушениями в судебной системе
[133]. Данные приоритеты направлены на дальнейшее совершенствование
судебной системы по повышению эффективности отправления правосудия и
укреплению доверия граждан к судам.
Республика Казахстан став Стороной Орхусской Конвенции, взяла на себя
обязательства по реализации трех основных ее составляющих в том числе,
обеспечение доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей
среды. В сфере охраны окружающей среды особое значение в контексте
доступа к правосудию имеет Орхусская конвенция в соответствии со ст. 9
граждане и общественные объединения имеют право на обращение в суд для
оспаривания действий или бездействия частных лиц либо государственных
органов, которые нарушают положения национального законодательства,
относящегося к окружающей среде. Суть положений ст. 9 Орхусской
Конвенции состоит в том, чтобы национальное законодательство обеспечивало
77
общественности возможность реализации своего права на обращение в суд для
оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных
органов, которые нарушают положения национального законодательства в
сфере окружающей среды, а также права на справедливое разрешение
заявления в суде. Обращаться в суд в защиту прав других лиц, общественных и
государственных интересов, согласно ст. 56 ГПК РК, имеют право
государственные органы и органы местного самоуправления, организации или
отдельные граждане, но только в случаях, предусмотренных законом [134].
Поскольку ст. 56 ГПК РК носит отсылочный характер, то применительно к
организациям, законодатель, вероятнее всего, имел ввиду все, другие
организации, которые не относятся к числу государственных органов и органов
местного самоуправления, а, следовательно, и общественные объединения.
В Казахстане последовательно принимаются меры по развитию судебной
системы, повышению эффективности и объективности судопроизводства,
максимальному обеспечению открытости и прозрачности судебных процедур и
осуществлению задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан.
Орхусская Конвенция возлагает на страну обязанность по отмене или
уменьшению финансовых затрат, связанных с реализацией права обращения в
суд. Содержание принимаемых судебных актов должно быть доступно для
всех, кто желает с ними ознакомиться.
Доступ к правосудию по вопросам защиты экологических прав граждан
неразрывно связан с категорией их защиты. Право каждого на доступ к
правосудию – важнейшая гарантия реализации права в обществе.
Результативность осуществления права на доступ к правосудию по вопросам
зашиты экологических прав граждан в Казахстане зависит, на наш взгляд, не
только от активности самих граждан и общественных объединений, но и во
многом от системы гарантий, предусмотренных в Конституции нашего
государства, в отраслевом законодательстве.
Наличие
различных
взглядов
на
содержание
определяет
многофункциональность и сложность понятие доступа к правосудию. В рамках
обоснования рассмотрим понятие «доступ к правосудию».
Д. Козак определил доступность правосудия как «наличие
институциональных и процессуальных гарантий, обеспечивающих права
потенциальных участников процесса получить справедливое правосудие».
Таким образом, общей категорией для приведенных позиций является
гарантированность, т.е. важно наличие действенных правовых средств
обеспечения реализации прав граждан на доступ к правосудию, в том числе по
вопросам защиты экологических прав граждан [32].
Указывается, что «доступность правосудия представляет собой
гарантированную законом возможность для заинтересованных лиц
инициировать судебный процесс в любой его стадии и получить судебную
защиту посредством вынесения законного и обоснованного судебного акта»
[135].
При этом нами доступ к правосудию понимается не только как
возможность обратиться в суд за защитой нарушенного права, но и успешная
78
реализация этого права. По замечанию Д. Козака, ответ на вопрос о
доступности суда - это ответ на вопрос «а есть ли суд» [136].
При анализе гражданского процессуального законодательства нельзя не
отметить ряд факторов, способных создать препятствия для доступа к
правосудию. Прежде всего, следует признать, что механизмов оказания
помощи для устранения или уменьшения финансовых препятствий для доступа
общественности к правосудию в рамках реализации положений Конвенции в
Республике Казахстан до настоящего времени не создано. Действующим
процессуальным законодательством установлен обязательный порядок уплаты
государственной пошлины для обращения в суд, при этом, размер
государственной пошлины и порядок освобождения от уплаты государственной
пошлины предусмотрены НК РК.
Из общественных организаций только общественные организации
инвалидов освобождаются от уплаты госпошлины при подаче исков по
вопросам, входящим в их компетенцию. Никакие другие общественные
организации, в том числе экологической направленности, от уплаты
государственной пошлины в судах не освобождаются.
Для общественных организаций экологической направленности
«опасение» проиграть иск и в этом случае понести расходы по возмещению
судебных издержек, служит серьезным препятствием к правосудию.
Анализ содержания ст. 501 НК РК, освобождающей от уплаты
государственной пошлины в суде физических и юридических лиц,
обратившихся в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом
интересов других лиц [137], и анализ ст. 56 ГПК РК, которая дает право
организациям или отдельным гражданам обращаться в суд с иском в защиту
прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе, а
равно общественных или государственных интересов, сводится к вопросу о
том, создают ли данные нормы условия для доступа к правосудию
экологическим общественным объединениям, например, с иском в защиту прав
и законных интересов жителей конкретного региона, где планируется
разместить экологически опасный объект, т.е. в защиту неопределенного круга
лиц [134].
Прежде всего, поскольку ст. 56 ГПК является отсылочной нормой,
необходимо выяснить, какие случаи и какой закон имел ввиду законодатель,
ссылаясь на них в ст. 56 ГПК РК, как на обязательное условие для обращения в
суд в защиту прав других лиц [134].
Если обратиться к закону «Об общественных объединениях», то он
предоставляет общественным объединениям право обращаться в суд в защиту
прав и законных интересов только членов своей организации [62].
Наличие в данной норме такого обязательного условия ее применения как
«в случаях, предусмотренных законом», указывает на то, что к экологическим
общественным объединениям данная норма не применима, поскольку закон
«Об общественных объединениях» не предусматривает право общественного
объединения обращаться в суд в защиту прав других лиц, общественных и
государственных интересов [62].
79
На это же указывает и содержание ст. 8 ГПК РК, согласно которой право
на обращение в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц возникает
в силу прямого указания в законодательных актах [134].
Между тем, Казахстан имеет опыт законодательного закрепления права
общественных объединений обращаться в суд в защиту прав и законных
интересов неопределенного круга лиц. Так, законом Казахской ССР от 5 июня
1991 года «О защите прав потребителей» ст. 23 общественным организациям
потребителей было предоставлено право самостоятельно или через прокурора
предъявить иск в суд о признании действий продавца, изготовителя (их
представителей), исполнителя, а также органа управления противоправными в
отношении неопределенного круга потребителей (коллективный иск) и
прекращении этих действий [138]. Данный закон утратил силу 4 мая 2010 года,
когда был принят новый закон «О защите прав потребителей», который тоже
закрепил право общественных объединений потребителей предъявлять иски в
суд в интересах потребителей, в том числе в интересах неопределенного круга
потребителей [139]. Опыт разработчиков закона «О защите прав потребителей»
можно использовать и для приведения в соответствие с Орхусской конвенцией
закона «Об общественных объединениях».
При анализе ст. 56 ГПК РК, нельзя не обратить внимания и на присутствие
в ней такого понятия, как «защита общественных и государственных
интересов» [134]. Однако, что конкретно входит в круг общественных и
государственных интересов процессуальный закон не разъясняет.
Следует признать, что отсутствие в процессуальном законе четко
прописанных процессуальных процедур доступа к правосудию по
экологическим спорам, создает правовые проблемы и препятствия для доступа
общественности к правосудию.
На наш взгляд, для полноценной реализации права общественности на
доступ к правосудию, необходимо предоставить общественным объединениям
право обращаться в суд в защиту прав других лиц, неопределенного круга лиц,
общественных и государственных интересов, для чего внести соответствующие
изменения и дополнения в закон «Об общественных объединениях»,
Экологический кодекс и Гражданский процессуальный кодекс Республики
Казахстан.
В действующем процессуальном законодательстве Главой 27 ГПК, так, в
соответствие со ст. 278-279 ГПК РК, предусмотрено право граждан и
общественных организаций обращаться в суд и оспаривать решения, действия
(или бездействие) как государственных органов, должностных лиц и
государственных служащих, так и других органов, организаций и должностных
лиц, которые нарушают положения национального законодательства,
относящегося к окружающей среде [134].
В целях обеспечения единообразного понимания и применения судами
законодательных актов при рассмотрении заявлений физических и
юридических лиц в порядке и по основаниям, установленным главой 27 ГПК,
Верховным Судом Республики Казахстан принято Нормативное постановление
80
от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм
главы 27 ГПК», в котором даны следующие разъяснения:
Решение государственного органа, органа местного самоуправления,
действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего
может быть обжаловано в суде, если заявитель полагает, что:
1) нарушены принадлежащие ему субъективные права, свободы или
законные интересы;
2) созданы препятствия к осуществлению им своих субъективных прав,
свобод или законных интересов;
3) на него незаконно наложена какая-либо обязанность [140].
Очевидно, что данным разъяснением Верховный Суд фактически
констатирует, что в Казахстане общественные объединения не обладают
правом оспаривать в суде действия (бездействие) государственного органа,
органа местного самоуправления, общественного объединения, организации,
должностного лица, государственного служащего, если:
- нарушены принадлежащие не ему субъективные права, свободы или
законные интересы, а других лиц;
- созданы препятствия к осуществлению не им своих субъективных прав,
свобод или законных интересов, а другим лицом;
- незаконно наложена какая-либо обязанность не на него, а на другое
лицо.
Далее, согласно ст. 280 ГПК РК, гражданин и юридическое лицо вправе
обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда им стало
известно о нарушении их прав, свобод и охраняемых законом интересов.
Пропуск трехмесячного срока для обращения с заявлением не является
основанием для суда к отказу в принятии заявления. Причины пропуска срока
выясняются в судебном заседании при рассмотрении заявления по существу и
могут являться одним из оснований к отказу в удовлетворении заявления [134].
Представляется,
что
установленный
процессуальным
законом
трехмесячный срок для обращения в суд, ограничивает право общественности
на доступ к правосудию, поскольку не учитывает время, необходимое
общественности для проверки полученной экологической информации путем
официального запроса. В соответствии с законом Республики Казахстан «О
порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», запрос
может рассматриваться в течение тридцати календарных дней и может быть
продлен еще на тридцать календарных дней, а в некоторых случаях на
неопределенное время, до окончательного его исполнения [36]. Поэтому,
применительно к обжалованию действий (бездействия), которые нарушают
требования законодательства, относящегося к окружающей среде, срок для
обращения в суд должен быть более продолжительным.
Слова «общественность», «заинтересованные лица», «заинтересованные
стороны» упоминаются в ряде статей ЭК РК, но при этом, определения понятия
«общественность», как и определение понятия «заинтересованные лица» (или
«заинтересованные стороны»), статья 1 ЭК РК не содержит.
81
Не содержит определения этих понятий и действующий Гражданский
процессуальный кодекс Республики Казахстан, что не способствует
расширению доступа «заинтересованной общественности» к правосудию ст. 9
п. 2 и 3 Орхусской Конвенции для защиты прав и законных интересов
неопределенного круга лиц, а также природоохранного законодательства.
Предлагаем
законодательно
закрепить
следующие
определения
следующего содержания в ст.1 ЭК РК, что позволит более широко трактовать
процессуальную
правоспособность
для
доступа
к
правосудию
«заинтересованной общественности»:
- общественность – одно или более чем одно физическое или юридическое
лицо, их ассоциации, организации или группы, объединения;
- заинтересованная общественность – общественность, интересы которой
затрагиваются или могут затрагиваться процессом принятия решений по
вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет
заинтересованность в этом процессе.
Также из приведенного выше анализа право общественных объединений
экологической направленности на обращение в суд в защиту прав и законных
интересов неопределенного круга лиц, в законодательстве Республики
Казахстан не закреплено, но все же на практике судьями констатируются факты
об рассмотрение интересов неопределенного круга лиц, эти вопросы
рассмотрим ниже. Для усовершенствования действующего законодательства в
области доступа общественности к правосудию, в Экологическом кодексе, в
законе «Об общественных объединениях» и в Гражданском процессуальном
кодексе необходимо закрепить право общественных объединений обращаться в
суд в защиту общественных интересов, прав и законных интересов
неопределенного круга лиц.
Механизмов оказания помощи для устранения или уменьшения
финансовых препятствий для доступа общественности к правосудию в рамках
реализации положений Конвенции в Республике Казахстан до настоящего
времени не создано. Для общественных организаций экологической
направленности «опасение» проиграть иск и в этом случае понести расходы по
возмещению судебных издержек, служит серьезным препятствием к
правосудию.
Срок для обращения в суд, установленный ст. 280 ГПК РК, применительно
к обжалованию действий (бездействия), которые нарушают требования
законодательства, относящегося к окружающей среде, должен быть более
продолжительным. Представляются также весьма актуальными рекомендации
об ограничении принципа состязательности сторон применительно к
рассмотрению споров, связанных с вопросами охраны окружающей среды, а
именно: применение принципа презумпции опасности планируемой
деятельности и принципа презумпции виновности загрязнителя.
Как одним из критериев, проблем к доступу к правосудию, на наш взгляд
является фактор недоверие населения к системе правосудия, которое на
сегодняшний время катастрофически падает. Все это, на наш, взгляд, ведет к
82
росту социальной напряженности и создает угрозу поиска решения проблем
вне правового поля.
Реализация доступа к правосудию по вопросам защиты экологических
прав граждан возможна при наличии действенного правового механизма,
элементами которого являются возмещение вреда, причиненного в результате
экологического правонарушения, признания решений, действий (или
бездействий)
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления и их должностных лиц недействительными, обеспечение иска
и др. [32].
Для анализа реализация доступа к правосудию по вопросам защиты
экологических прав граждан на практике, за основу возьмем обобщение
судебной практики, проведенной на основании изучения гражданских дел,
судебных актов базы электронной системы Единая автоматизированная
информационно-аналитическая система судебных органов Республики
Казахстан (далее - ЕАИАС СО РК).
Согласно статистическим данным базы электронной системы ЕАИАС СО
РК в рассматриваемом периоде всего по республике судами первой инстанции
по искам, связанным с охраной окружающей среды окончено производством:
- в 2010 году - 602 дела, с вынесением решения рассмотрено 532 дела, из
них с удовлетворением иска вынесено 498 решений или 93,6% от общего числа
решений;
- в 2011 году - 795 дел, с вынесением решения рассмотрено 677 дел, из них
с удовлетворением иска вынесено 653 решений или 96,5% от общего числа
решений;
- в 2012 году - 646 дел, с вынесением решения рассмотрено 538 дел, из них
с удовлетворением иска вынесено 518 решений или 96,3% от общего числа
решений [141].
Анализ дел и судебных актов показал, что местные суды в основном
правильно применяют нормы законодательства при рассмотрении дел
обобщаемой категории. Вместе с тем, по некоторым категориям дел еще не
устоялась единая судебная практика в применении и толковании норм
экологического законодательства.
Например, 8 мая 2012 года Экологическое Общество (далее – ЭО)
«Зеленое спасение» обратилось в суд с заявлением в интересах граждан,
проживающих в п. Иргели ул. Мерей, к Государственному учреждению (далее
– ГУ) «Отдел земельных отношений Карасайского района», ГУ «Отдел
архитектуры и градостроительства Карасайского района» о признании действии
ответчиков, не предоставивших запрашиваемую информацию незаконными.
Определением Карасайского районного суда от 15 мая 2012 года заявление
общества возвращено в соответствии с подпунктом 1 п. 1 ст. 154 ГПК. Суд
указал, что истцами не представлены подтверждающие документы об
обращении истцов к вышеуказанным компетентным органам.
2 августа 2012 года ЭО «Зеленое спасение» обратилось с частной жалобой
на определение суда и ходатайством о восстановлении пропущенного срока. В
ходатайстве заявитель просил суд восстановить срок для подачи частной
83
жалобы, так как судом определение суда от 15 мая 2012 года отправлено за
исходящим № 7272 от 28 июня 2012 года и ими получено 28 июля 2012 года,
что подтверждается конвертом со штампом.
Определением апелляционной судебной коллегии по гражданским и
административным делам Алматинского областного суда от 28 августа 2012
года пропущенный срок обжалования восстановлен, и определение суда первой
инстанции отменено. Заявление направлено для рассмотрения в суд со стадии
принятия. Коллегия отметила, что предварительное обращение в вышестоящие
органы и организации, должностному лицу не является обязательным условием
для предъявления искового заявления в суд.
Определением Карасайского районного суда от 11 сентября 2012 года
заявление ЭО «Зеленое спасение» возвращено в связи с неподсудностью,
поскольку иск заявлен юридическим лицом к юридическим лицам.
4 декабря 2012 года ЭО «Зеленое спасение» обратилось с вышеуказанным
заявлением в специализированный межрайонный экономический суд (далее специализированный межрайонный экономический суд) Алматинской области.
Определением специализированного межрайонного экономического суда
Алматинской области от 11 декабря 2012 года заявление по данному делу
возвращено в связи с неподсудностью. Суд указал, что из содержания
заявления усматривается, что иск подан в защиту интересов гражданки С.В.
Ахметовой, в связи с угрозой обрушения ее дома. С.В. Ахметова является
физическим лицом и в случае нарушения ее права она вправе самостоятельно
обратиться в суд с заявлением о защите ее прав по подсудности в
территориальный суд, т.е. Карасайский районный суд. Также указано что,
документов подтверждающих полномочия ЭО «Зеленое спасение» на
предъявление иска от имени Ахметовой С.В. к материалам дела не приложено.
Определением апелляционной судебной коллегии по гражданским и
административным делам Алматинского областного суда от 12 февраля 2013
года определение специализированного межрайонного экономического суда по
данному делу отменено с направлением для рассмотрения в тот же суд со
стадии принятия заявления к производству суда. Коллегия указала, что суд при
возврате иска вошел в обсуждение вопросов, которые должны были быть
изучены при рассмотрении дела по существу.
В
результате
лишь 18
февраля
2013
года определением
специализированного межрайонного экономического суда Алматинской
области заявление принято в производство суда и возбуждено гражданское
дело.
Между тем, расширение доступности, прозрачности судопроизводства
является одним из приоритетных направлений деятельности Верховного Суда.
Доступ к правосудию является основным средством обеспечения
соблюдения Орхусской конвенции ст. 9. Это третий элемент Конвенции,
который
предусматривает
принудительный
характер
соблюдения
экологического
законодательства,
укрепляет
механизм
обеспечения
соблюдения национального законодательства в области окружающей среды.
84
Доступ к правосудию предполагает наряду с законодательным
закреплением гарантированного права на обращение в суд у каждого
гражданина, также наличие таких факторов как: доступность суда населению,
обеспечивающая своевременный прием заявлений; разумные и справедливые
судебные расходы; разумные сроки рассмотрения и разрешения дел;
своевременное и качественное изготовление судебных актов, протоколов
судебных заседаний, беспрепятственное их предоставление сторонам судебного
спора; своевременное разрешение апелляционных и кассационных жалоб,
ходатайств по оспариванию судебных актов в надзорном порядке; простота
процессуальных положений; гарантии бесплатной юридической помощи
нуждающимся; эффективное исполнение судебных решений и т.д.
Изучение показало, что в судебной практике возникают вопросы по
надлежащему оформлению исковых заявлений для судебной защиты прав
общественности, а также по подсудности дел по искам экологических
объединений. Из содержания Орхусской Конвенции следует, что сторона,
подписавшая данный международный договор берет на себя обязательства
рассматривать экологические вопросы наиболее эффективным образом при
участии всех заинтересованных граждан. Государством обеспечивается
эффективный доступ к судебным разбирательствам по вопросам, касающимся
окружающей среды, включая возмещение и средства судебной защиты. В
соответствии со ст. 9 Орхусской Конвенции граждане и общественные
объединения имеют право на обращение в суд для оспаривания действий
(бездействия) частных лиц либо государственных органов, которые нарушают
положения национального законодательства, относящегося к окружающей
среде [11].
По смыслу ст. 8 ГПК общественность имеет право обратиться в суд с
заявлением о защите прав и охраняемых законом интересов других лиц или
неопределенного круга лиц в случаях, предусмотренных законом.
Согласно части 1 ст. 56 ГПК в случаях, предусмотренных законом,
организации могут обращаться в суд с иском в защиту прав, свобод и
охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе, а равно
общественных или государственных интересов [134].
Ст. 14 ЭК РК предусмотрено, что общественные объединения имеют право
защищать права и интересы граждан в области охраны окружающей среды [26].
Таким образом, суды Казахстана, реализуя положения международного
договора и национального законодательства, принимают к своему
производству иски (заявления) экологических общественных объединений о
защите прав неопределенного круга лиц по вопросам, касающимся
окружающей среды.
Следует отметить, что лица, предъявившие иск в защиту чужих интересов,
пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные
обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения. Отказ
указанных органов и лиц от иска не лишает лицо, в интересах которого
возбуждено дело, права требовать рассмотрения дела по существу. Если лицо, в
интересах которого возбуждено дело, не поддерживает заявленного требования,
85
суд оставляет иск (заявление) без рассмотрения, если не ущемляются права
третьих лиц ст. 8 и ст. 56 ГПК.
Кроме того, согласно ст. 59 ГПК представителями по поручению в суде
могут быть уполномоченные организаций, которым законом, уставом или
положением предоставлено право защищать права и интересы членов этих
организаций, а также уполномоченные организаций, которым законом, уставом
или положением предоставлено право защищать права и интересы других лиц.
В силу ст. 19 Закона Республики Казахстан «Об общественных
объединениях» экологические общественные объединения вправе представлять
и защищать права и законные интересы своих членов в судах и других
государственных органах, иных общественных объединениях [62].
Изучение судебной практики показало, что в случаях, когда заявления
подаются экологическими объединениями в своих интересах, а также в
интересах неопределенного круга лиц на действия государственных органов,
органов местного самоуправления, то в соответствии с частью 1 ст. 30 ГПК они
рассматриваются специализированными межрайонными экономическими
судами по месту нахождения государственного органа, органа местного
самоуправления, решение (действие, бездействие) которого обжалуется.
Когда экологическое объединение подает заявление на действия
государственных органов, органов местного самоуправления, в интересах
физических лиц согласно доверенности, выданной и оформленной в
соответствии с законом, то они рассматриваются районными судами ст. 27 ГПК
по месту нахождения государственного органа, органа местного
самоуправления, решение (действие, бездействие) которого обжалуется.
Например, экологическое общество «Зеленое спасение» обратилось в
Карасайский районный суд Алматинской области с заявлением в защиту
интересов граждан, проживающих в п. Иргели ул. Мерей к ГУ «Отдел
земельных отношений Карасайского района», ГУ «Отдел архитектуры и
градостроительства Карасайского района» о признании действий ответчиков, не
предоставивших запрашиваемую информацию незаконными и др.
Определением Карасайского районного суда от 11 сентября 2012 года
заявление возвращено в связи с неподсудностью. Суд указал, что иск
предъявлен юридическим лицом к юридическим лицам.
Определением специализированного межрайонного экономического суда
Алматинской области от 11 декабря 2012 года заявление по данному делу
возвращено в связи с неподсудностью. Суд указал, что из содержания
заявления усматривается, что иск подан в защиту интересов гражданки С.В.
Ахметовой, в связи с угрозой обрушения ее дома. С.В. Ахметова является
физическим лицом и в случае нарушения ее права она вправе самостоятельно
обратиться в суд с заявлением о защите ее прав по подсудности в
территориальный суд, т.е. Карасайский районный суд. Также указано что,
документов подтверждающих полномочия ЭО «Зеленое спасение» на
предъявление иска от имени С.В. Ахметовой к материалам дела не приложено.
Определением апелляционной судебной коллегии по гражданским и
административным делам Алматинского областного суда от 12 февраля 2013
86
года определение специализированного межрайонного экономического суда по
данному делу отменено с направлением для рассмотрения в тот же суд со
стадии принятия заявления к производству суда. Коллегия указала, что суд при
возврате иска вошел в обсуждение вопросов, которые должны были быть
изучены при рассмотрении дела по существу.
По другому делу, ЭО «Зеленое спасение» в защиту интересов граждан,
проживающих по адресу: г. Алматы, ул. Бокейханова обратилось в суд с
заявлением к Департаменту комитета государственного санитарноэпидемиологического надзора Министерства здравоохранения по г. Алматы о
признании действий (бездействий) государственного органа неправомерными и
понуждении предоставить информацию. При этом к заявлению приложена
доверенность от указанных граждан на представление интересов в суде.
Определением специализированного межрайонного экономического суда
г. Алматы от 13 июня 2012 года заявление ЭО «Зеленое спасение» возвращено
в связи с неподсудностью, поскольку заявитель оспаривал действия
государственного органа в интересах физических лиц.
В силу ст. 13, ст.14 ЭК РК физические лица и экологические общественные
объединения вправе получать от государственных органов и организаций
своевременную, полную и достоверную экологическую информацию [11].
Также ст. 164 ЭК РК органа физические и юридические лица наделены
правом
свободного
доступа
к
общедоступным
государственным
информационным ресурсам экологической информации [11]. Государственные
органы, а также должностные лица, выполняющие государственные функции,
или физические и юридические лица, оказывающие населению на основе
публичного договора услуги, имеющие отношение к окружающей среде,
обязаны предоставлять открытый доступ к экологической информации, в том
числе по запросам физических и юридических лиц.
Более того, в соответствии с подпунктом 2 п.1 ст. 17 Закона Республики
Казахстан «О государственных секретах» сведения о состоянии экологии не
подлежат засекречиванию [142].
По искам общественности о предоставлении экологической информации
от государственных органов и организаций в судебной практике [143].
К примеру, ЭО «Зеленое спасение», которое имеет многолетнюю практику
судебной защиты экологических прав граждан в стране, отмечает следующие
основные проблемы, мешающие доступу к правосудию:
- отказ в приеме исковых заявлений о бездействии государственных
органов,
заявления отклоняются под любыми предлогами;
- суды стремятся вывести из числа ответчиков государственные органы;
- заявления не рассматриваются по существу, судьи выходят за рамки
исковых требований;
- судьи допускают произвольные трактовки законов;
- судьи допускают произвольные трактовки международных конвенций;
- решения судов не выполняются в течение многих лет;
87
- прокуратура практически не может обеспечить единообразное
применение законодательства, суды не считаются с ее мнением [144].
Сегодня очень часто можно услышать об отсутствии доверия, о
несправедливости, о нарушениях закона в чиновничьих структурах, о наличии
отмененных судом постановлений о наложении штрафа, то есть граждане
осознают, что нарушаются их конституционное право на благоприятную
окружающую среду, тем не менее, бездействуют.
Достижение высокого уровня гласности и прозрачности правосудия
видится также в урегулировании порядка взаимоотношений суда с другими
государственными органами, со средствами массовой информации и
общественностью. Принять меры по углублению специализации судов и судей:
изучить обоснованность создания и других судов. Ввести в практику
обязательные курсы повышения квалификации действующих судей,
независимо от стажа их работы, раз в 5 лет.
88
3 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА К
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
3.1 Понятие и система экологических прав граждан в Федеративной
Республике Германии
Общепризнанным лидером в деле охраны окружающей среды является
Федеративная Республика Германия.
Германия выступила одним из ведущих инициаторов бережной заботы об
окружающей природной среде как источнике жизни и здоровья нынешнего и
будущих поколений. Уже к концу 60-х гг. XX в. произошло осознание
серьезности влияния экологических факторов на общественную жизнь и как
следствие на теоретическом и практическом уровнях стал подниматься вопрос
о нормативном закреплении необходимости охраны окружающей среды. В этой
стране к 70-м годам XX века начала складываться отрасль экологического
права, основу которой составили такие законы как Закон ФРГ об отходах (1972
г.), Закон ФРГ об охране природы (1976 г.), Закон ФРГ о водохозяйствований
(1976 г.) и др.
Одна из двух лидирующих на тот момент политических партий Свободная демократическая партия Германии в качестве одного из
программных тезисов в 1971 г. сформулировала предложение включить в
Основной Закон ФРГ статью о праве граждан на благоприятную окружающую
среду. Затем последовало закрепление этого предложения Правительством ФРГ
в Экологической Программе, принятой 14 октября 1971 г. [145].
В Германии дискуссия о необходимости законодательного закрепления
центрального экологического права началась в 70-х годах прошлого столетия
[146]. Но если в 1971 г. немецкий законодатель разделял позицию о
необходимости закрепления субъективного экологического права, то с 1973 г.
речь идет о принципе охраны окружающей среды, а позже о государственной
цели по охране окружающей среды, т.е. объективной норме, которая
ориентирована на государство и общество в целом и лишь косвенно касается
частных лиц [147].
По мнению проф. X. Штайгера, сторонника антропоцентричной
концепции, в первую очередь должно быть защищено индивидуальное
правовое благо, а не окружающая среда. Сама правовая норма не смогла бы
сохранить естественные основы жизни, т.к. для этого необходим корректный
набор действий человека. Благодаря правовой норме можно управлять
поведением, но она сама по себе не способствует реализации возможности
проживать в благоприятной экологической обстановке [148., с. 26].
У сторонников позиции о необходимости закрепления в Основном законе
ФРГ цели государства в области охраны окружающей среды также возникали
трудности в том, как сделать соответствующую норму действенной.
Общее, что объединяло два подхода по созданию «экологической» нормы
в Основном законе ФРГ, заключалось в том, что такая норма должна быть
достаточно конкретной, легко определяемой по содержанию [148., с. 17].
89
При этом не было единой точки зрения относительно содержания
субъективного экологического права - будет ли оно включать только
притязания на защиту или еще и требование исполнения обязательств
государства в области охраны окружающей среды, отсутствовало единство в
формулировке
центрального
субъективного
экологического
права.
Предлагались следующие варианты: право на чистую окружающую среду
(Recht auf saubere Umwelt) [149], право на наилучшую окружающую среду
(Recht auf Umwelt im bestmöglichen Zustand) [150], на достойную для человека
окружающую среду (Recht auf menschenwürdige Umwelt) [151], право на
качество жизни (Recht auf Lebensqualität) [152], право на здоровую
окружающую среду (Recht auf gesunde Umwelt) [153] и др.
Однако в 1977 г. Федеративный Административный Суд ФРГ
категорически заявил: «В конституционном праве нет места экологическому
праву, которое дает субъективно-правовую защиту, по аналогии со ст.2 и
последующими Основного закона ФРГ, защищающие различные социальные
блага» [154]. С этой позицией к тому времени было согласно большинство
ученых и практиков.
Вопрос о включении в Основной закон ФРГ «экологической» нормы вновь
стал обсуждаться в конце 80-х гг. XX в. [155].
Принятое в тот период экологическое законодательство достаточно
эффективно справлялось с задачей охраны и восстановления окружающей
среды. Были введены жесткие эколого-правовые ограничения в отношении
субъектов хозяйственной деятельности, что серьезным образом повлияло на
улучшение состояния окружающей среды. Одновременно шел процесс
укрепления экологического сознания в немецком обществе ввиду, как полагают
специалисты, двух основных групп причин. Первая из них связана с общей
либерализацией общества в конце 60-х годов прошлого столетия. Гражданские
инициативы оказали мощное противодействие реализации опасных для
окружающей среды проектов, все больше укрепляя экологическое сознание. В
80-х годах XX века на базе экологического движения была организована партия
«зеленых», которая активно занималась и занимается по сей день
экологическим просвещением [156].
Вторая группа причин - объективный рост экологического загрязнения,
участившиеся техногенные катастрофы мирового масштаба. Так, после аварии
на Чернобыльской АЭС в 1986 г. в Германии было создано Федеральное
министерство по экологии, охране природы и безопасности реакторов, что
положило начало организационному обеспечению охраны окружающей среды,
а следовательно, и прав человека и гражданина [156, с. 24].
Отметим, экологическое право в Германии формировалось в рамках
отрасли административного права и сегодня представляет собой
самостоятельную комплексную отрасль публичного права.
Конституционно цель защиты окружающей среды в Германии, закреплена
в ст. 20а Основного закона (Grundgesetz – GG), согласно которой все
государственные учреждения, неся ответственность перед грядущими
поколениями, обязаны принимать меры по сбережению естественных основ
90
жизни. В соответствии, со ст. 20а: «Государство защищает, сознавая
ответственность перед будущими поколениями, естественные основы жизни
человека и животных в рамках конституционного строя посредством
законодательства и через осуществление исполнительной и судебной власти в
соответствии с законом и правом». Спецификой «экологической» статьи
германской Конституции является то, что она распространяется и на будущие
поколения.
Экологические вопросы являются одними из приоритетных в деятельности
государства, что обоснованно позволяет его именовать «экологическим»,
наряду с такими его признаками, как правовое, демократическое и социальное в
соответствии ст. 20а Основного закона ФРГ [157].
Однако ст. 20а Основного закона ФРГ, если трактовать ее буквально, не
содержит в себе и обязанности государства по охране окружающей среды, как,
впрочем, и положения об обязанности каждого охранять окружающую среду.
Данная статья представляет собой объективно-правовую норму, которая
отразила цель государства, тем более и расположена она не в разделе
«Основные права», а в разделе «Федерация и Земли», сразу после ст. 20а,
провозгласившей ФРГ демократическим, социальным и федеративным
государством.
Такое толкование данного конституционного положения нашло отклик и
среди немецких правоведов. Отсутствие закрепления на законодательном
уровне центрального экологического права, ученые аргументируют тем, что
такое право представляется весьма широким по своему содержанию, с
«размытыми» границами. В связи с этим, прямое законодательное закрепление
этого «нечеткого» права изначально заложило бы трудности в его реализации.
Оно осталось бы лишь декларацией. С нашей стороны, можем добавить, что,
возможно, здесь кроется консервативная осторожность публичной власти и
даже ее боязнь быть подвергнутой лавине экологических исков в адрес
государства со стороны граждан.
Также основополагающими правами, закрепленными в Основном законе, в
частности положениями в ст. 3 о запрещении дискриминации, содержащимися.
Ст. 19 п. 4 Основного закона предусматривает эффективные возможности для
обращения в суды в случае нарушения государственными органами прав
граждан [155].
В германском праве, впрочем, как и в европейском, не закреплено
основополагающее экологическое право - право на благоприятную
окружающую среду или его аналог.
Несмотря на то, что до сих пор право на благоприятную окружающую
среду не закреплено, его провозглашение в законодательстве ЕС имело бы ряд
преимуществ: во-первых, формулировка права на благоприятную окружающую
среду позволило бы сконцентрировать все экологические аспекты этого права в
одном пункте. Это бы обеспечило юридическую определенность и
защищенность. Во-вторых, закрепление экологического права обратило бы
внимание на важность такого права и на необходимость охраны окружающей
среды. Наконец, гарантирование права на благоприятную окружающую среду
91
уравняло бы его важность с такими правами как право на собственность,
свободу предпринимательства и др.
В немецкой эколого-правовой литературе было предложено несколько
вариантов понимания права на благоприятную окружающую среду. Так, одни
авторы полагают, что право на благоприятную окружающую среду как
субъективное право состоит из двух элементов: во-первых, оно должно быть
закреплено нормативно как право каждого и, во- вторых, оно должно быть
гарантировано судебной защитой и действиями исполнительных органов
власти [158].
Другие авторы отмечают, что в содержание права на благоприятную
окружающую среду должно быть включено право каждого на доступ к
экологической информации, право на участие при принятии экологически
значимого решении, право на доступ к правосудию по экологическим делам
[159].
Ф. Эрмакора выдвинул свою версию формулировки права на
благоприятную окружающую среду: «Каждый имеет право на чистую
естественную окружающую среду. Это право обладает наивысшим
общественным интересом. Это право включает в себя право на участие в
принятии экологически значимых решений, доступ к правосудию и
информацию по экологическим вопросам» [160].
Несмотря на отсутствие центрального экологического права в европейском
праве и германском законодательстве, закрепление получили иные
экологические права - право на доступ к экологической информации, право на
участие при принятии экологически значимых решений и право на доступ к
правосудию по экологическим делам, имеющие четкий механизм реализации.
Таким образом, отсутствие основного экологического права граждан Германии
«на бумаге» компенсируется эффективной реализацией иных экологических
прав граждан, что приводит к осуществлению права на благоприятную
окружающую среду в действительности. Ключевую роль в обеспечении прав
граждан при взаимодействии с окружающей средой, безусловно, играют органы
государственной власти, которые, будучи выразителями интересов граждан,
четко выполняют предписанные им эколого-правовые обязанности. Тем не
менее, на наш взгляд, включение в немецкое законодательство центрального
экологического права граждан позволило бы усилить их эколого-правовой
статус.
В германском законодательстве закреплены следующие экологические
права граждан:
1) Экологические права в области охраны окружающей среды: право на
доступ к экологической информации в Законе ФРГ «Об экологической
информации» [161], право на участие в публичных слушаниях Закон ФРГ «Об
оценке воздействия на окружающую среду» [162], Закон ФРГ «О защите от
загрязнений» [163], Закон ФРГ «Об удобрениях» [164], Закон ФРГ «О
землеустройстве» [165], Строительный кодекс ФРГ [166], Постановление
Правительства ФРГ о предоставлении разрешений на строительство
сооружений в развитие Глава 7 Закона ФРГ «Об атомной энергии» [167] и др.
92
Экологические права в области природопользования: право на свободу
пребыванием в лесах [168] и др.
- Экологические права в области экологической безопасности: право на
защиту от атомного воздействия на окружающую среду [169] и др.
Исследование правовых целей находится в центре внимания многих
ученых - правоведов. Впервые данная категория подробно была
проанализирована немецким юристом Р. Иерингом, который отмечал, что «цель
есть творец всего права» [170]. Целью института экологических прав граждан и
обязанностей является реализация и обеспечение этих прав, достижение
благоприятного для человека состояния окружающей среды. В отличие от
казахстанского в германском законодательстве отсутствует четкое нормативное
закрепление принципов экологического права. Рассматриваемые ниже
принципы имеют скорее теоретическое происхождение, в их основе лежит
анализ немецкого законодательства и выявления тех общих начал, в
соответствии с которыми строится экологическое право Германии.
В немецкой юридической литературе [171] принято обозначать несколько
групп принципов экологического права ФРГ.
Выделяют основные принципы экологического права (Leitprinzipien),
которые создавались на протяжении всего формирования немецкого
экологического законодательства. Основные принципы базируются на
представлении о необходимости постоянного обеспечения естественных основ
жизни. Эти принципы развивались на разных уровнях: на уровне европейского
права, немецкого федеративного права и на уровне права земель Германии. По
своей сути эти принципы имеют политические истоки происхождения,
изначально они не имели качеств правовых принципов, а только со временем
приобрели правовой характер. На различных уровнях данные принципы имеют
разное содержание. Мы остановимся на рассмотрении федеративных
принципов Германии.
Можно выделить следующие «основные принципы» экологического права
Германии:
принцип
превентивной
охраны
окружающей
среды
(Vorsorgeprinzip), принцип «загрязнитель всегда платит» (Verursacherprinzip) и
обязанность каждого и общества в целом охранять окружающую среду
(Kooperationsprinzip).
Все остальные принципы по своей сути являются исключениями или
уточнениям главных трех принципов (принцип интеграции (Integrazionsprinzip),
принцип учета экологических интересов при принятии решений государством
(Querschnittsprinzip) и др.
Впервые три главных принципа стали частью экологической политики
Правительства ФРГ [172]. Затем они были отражены в экологическом отчете
Правительства ФРГ в 1976 г.[173].
Однако данные принципы приобретают обязательное значение после их
законодательного закрепления. Так, например, некоторые положения Закона
ФРГ о защите от загрязнений можно трактовать как законодательное
закрепление принципа превентивной охраны окружающей среды.
-
93
Говоря о содержании трех основных принципов, стоит отметить, что
принцип превентивной охраны окружающей среды следует главной своей цели
предотвратить возникновение опасности для окружающей среды. Особое
значение этого принципа отмечается и на уровне Европейского Союза [174].
При помощи принципа «загрязнитель всегда платит» обосновывается
обязанность субъектов хозяйственной деятельности устранить вред,
причиненный окружающей среде, и произвести компенсацию. В основе
данного принципа лежит идея о том, что окружающая среда не является
благом, которое можно безнаказанно губить.
Согласно принципу кооперации, охрана окружающей среды является
задачей всего общества, и не должна рассматриваться только как задача
государства. Из этого следует, что совместная деятельность государства и
общества в вопросе решения экологических проблем необходима. Хотя и не
отрицается ведущая роль государства.
Несмотря на то, что принципы экологического права Германии еще не
получили четкого нормативного закрепления, тем не менее ими
руководствуются в своей деятельности как государство, так и общество в
целом.
При этом в германском законодательстве отдельно не выделены
принципы, направленные на обеспечение экологических прав граждан, но они
вытекают из вышеуказанных принципов экологического права. Так, например,
принцип превентивной охраны окружающей среды по своей сути направлен на
достижение благоприятного для человека состояния окружающей среды при
помощи различных предупредительных средств (экологический контроль,
экологическое нормирование, стратегическая экспертиза и др.). Воплощение
принципа
«загрязнитель
всегда
платит»
позволяет
восстановить
«поврежденную» окружающую среду, что является гарантией для граждан в их
отношениях «общество - природа». Принцип кооперации охраны окружающей
среды отражает, например, необходимость участия граждан в принятии
экологически значимых решений.
В Германии на конституционный уровень выведен термин «естественные
основы жизни», который включает в себя природные и природно антропогенные объекты. Тот же смысл включают в это понятие и ряд
экологических законов Германии. Так, ст 2 п. 1 Закона ФРГ об оценке
воздействия на окружающую среду перечисляет компоненты, которые
требуется охранять: животные и растения, земля, вода, воздух, климат,
ландшафт. В ст. 1 п. 1 Закона ФРГ об охране природы отмечается, что под
естественными основами жизни человека понимается: ресурсоемкость,
животные и растения, а также разнообразие, уникальность и красота природы и
ландшафтов, наряду с природно-аитропогенными объектами (например, лес,
выращенный человеком). При этом к естественным основам жизни, как мы
видим, законодатель не относит антропогенные объекты и памятники
культуры, которые иногда на уровне Европейского Союза входят в состав
окружающей среды. Отсутствие в немецком законодательстве термина,
описывающего состояние окружающей среды (например, благоприятная), по
94
мнению ряда немецких авторов, объясняется, в том числе, сложностью
выработки критериев этой самой благоприятности.
В германской правовой литературе категория «правовое средство»
(Rechtsmittel) рассматривается как институт процессуального права, с помощью
которого осуществляется повторная проверка решения суда в вышестоящей
судебной инстанции [175]. Термин же «инструмент» (Instrument) имеет более
широкое содержание и представляет собой средство достижения поставленной
правовой цели.
Отметим, что инструментальный подход весьма характерен для
экологического права Германии. Так, под инструментами германского
экологического права понимаются нормативно закрепленные правовые
установления и меры, направленные на выполнение поставленной правовой
цели - охраны естественных основ жизни [176]. Таким образом, немецкоправовой термин «инструмент» соответствует российскому термину «правовое
средство» и также объединяет в себе средства - инструменты и средства деяния.
Одну из ведущих ролей в формировании эффективного правового
механизма реализации экологических прав граждан следует отвести
идеологическим правовым средствам. Экологическое просвещение необходимо
для формирования экологического сознания, которое состоит из трех
компонентов: 1) экологические знания, т.е. знания человека о природе, о
проблемах охраны окружающей среды, о методах, образе мышления и
традициях, связанных с природой; 2) отношение к экологии, т.е. страхи,
возмущение, гнев, нормативная ориентация и система ценностей, а также
готовность к действиям, причем субъект оценивает сегодняшнее состояние
окружающей среды как такое, которое не должно быть ухудшено,
воспринимает
экологические
проблемы
эмоционально,
обдумывает
возможности их решения и готов к их решению; 3) экологические действия, т.е.
фактическое повседневное экологичное поведение.
В Германии экологическое просвещение имеет место быть уже в школе,
где введены специальные предметы природоохранной направленности. Также
развита система дополнительного экологического образования путем
осуществления:
эколого-биологической
и
туристско-краеведческой
деятельности, которые и определяют выбор клубной, кружковой,
экспедиционной и других форм работы.
С начала 1990-х годов по поручению федерального правительства был
проведен
ряд
эмпирических
исследований,
посвященных
уровню
осведомленности граждан Германии об экологических проблемах и их
экологическому поведению. Результаты этих исследований опубликованы и на
тот момент охарактеризованы как достаточно высокие.
В целях повышения уровня экологического сознания в обществе
Федеральное правительство распространяет самые разнообразные материалы
для повышения уровня информированности по проблемам окружающей среды,
причем как через свой веб-сайт, так и в многочисленных печатных изданиях. В
частности, можно привести следующие примеры: Служба просвещения
95
Федерального министерства по окружающей среде, охране природы и
безопасности реакторов ФРГ координирует все просветительские мероприятия,
проводимые в школах и за их пределами, и предоставляет о них
соответствующую информацию.
В рамках Федеральной схемы развития органического сельского хозяйства
(Bundesprogramm Ökologischer Landbau) Федеральное министерство защиты
прав потребителей, продовольствия и сельского хозяйства подготовило для
конкретных целевых групп подробные информационные материалы по
органическому сельскому хозяйству и продуктам. По линии этой Схемы, в
частности, создан центральный Интернет-портал по вопросам органического
сельского хозяйства (www.oekolandbau.de), на котором имеется информация
для деловых кругов, научных работников и преподавателей, а также проводятся
выставки и мероприятия для потребителей. Деятельность в области
просвещения по вопросам охраны окружающей среды и природы регулируется
ст. 3 Закона ФРГ об охране природы и принятыми на его основе
законодательными актами земель.
Важный вклад в реализацию экологических прав граждан вносит проект
Германии IMPEL «Неформальное урегулирование экологических споров в
рамках соседского диалога», цель которого состоит в распространении
информации о позитивном практическом опыте применения процедур
посредничества в качестве добровольного инструмента разрешения спорных
ситуаций между субъектами хозяйственной деятельности и заинтересованными
гражданами.
В Германии инструменты экологического права классифицируются в
зависимости от:
- назначения (инструменты планирования, инструменты организации
производства);
- метода воздействия на общественные отношения (инструменты
непосредственного управления поведением, инструменты косвенного
управления поведением) и др.
Обращает на себя внимание классификация инструментов (правовых
средств), исходя из их принадлежности отраслям права, которая позволяет
оценить природу используемых инструментов с точки зрения диспозитивного и
императивного методов правового воздействия на общественные отношения инструменты частного права, инструменты уголовного права.
Исходя из вышесказанного, критериями эффективности правового
механизма реализации экологических прав граждан являются:
- закрепление в законодательстве экологических прав граждан;
- нормативное закрепление и четкое определение цели правового
механизма реализации экологических прав граждан;
- полнота, системность и взаимосвязь правовых средств реализации
экологических прав граждан;
- активная позиция граждан в вопросе реализации принадлежащих им
экологических прав;
96
исполнение
органами
государственной
власти,
местного
самоуправления, субъектами хозяйственной деятельности, гражданами
возложенных на них обязанностей по охран окружающей среды;
- четкость работы организационно-правового, экономико-правового,
идеолого-правового, юридико-правового механизмов и их правовых средств по
обеспечению реализации экологических прав граждан.
Проблемы реализации экологических прав граждан имеются и в ФРГ.
Выделяют две основные из них: несовершенство правотворчества и недостатки
правоприменения. Так, в литературе проблемы реализации норм права описаны
следующим образом: «после того как становятся известно о негативных
воздействия на окружающую среду в обществе растет волна негодования и
выдвигаются требования по ужесточению законодательства. Но если бы
существующие законы применялись полностью и исполнялись, то вред бы не
произошел. Правоприменению часто противодействует большое количество
норм, постоянно растущая плотность правового регулирования и почти
непонятное для понимания, отсутствие внутренней гармонии экологического
права и возможность множества интерпретации законодательства» [177].
В ФРГ экологические права граждан не выделены в самостоятельный
эколого-правовой институт. Экологическое право Германии более
объективизировано и императивно в данной области отношений. Основной
упор делается не на субъективно - правовые начала, а на жесткое выполнение
всеми обязанными субъектами экологических требований, эффективной работе
инструментов экологического права - экологического нормирования,
экологического планирования, экологического управления и др. В немецком
законодательстве не закреплено центральное экологическое право граждан, как
это сделано в казахстанском законодательстве путем предоставления права на
благоприятную окружающую среду. Основной закон ФРГ устанавливается
лишь цель германского государства по охране естественных основ жизни,
нормативно не закрепив за гражданами центрального экологического права.
В контексте построения правового механизма реализации экологических
прав граждан отмечается некая иерархия и двойственная природа
экологических прав граждан. С одной стороны, право на благоприятную
окружающую среду, право на доступ к экологической информации и др.
являются правами в собственном понимании; с другой стороны, они являются
одновременно целью и средствами реализации экологических прав, где право
на благоприятную окружающую среду можно рассматривать как цель
правового механизма реализации экологических прав граждан (право-цель),
тогда как иные экологические права выступают в качестве правовых средств
достижения цели правового механизма реализации экологических прав граждан
(права-средства). Одновременно, каждое право-средство правового механизма
реализации экологических прав граждан имеет свой собственный правовой
механизм реализации. Система экологических прав граждан выглядит
следующим образом: право - цель (центральное экологическое право) и правасредства реализации центрального экологического права.
-
97
Правовой механизм реализации экологических прав граждан по
законодательству Федеративной Республики Германии характеризуется тем,
что доминирующее положение занимают закрепленные обязанности субъектов
права, за невыполнение которых предусмотрена юридическая ответственность.
С учетом всего вышесказанного встает вопрос: почему реализация
экологических прав граждан в Казахстане находится на достаточно низком
уровне, несмотря на их закрепление в законодательстве, а в Германии, несмотря
на отсутствие провозглашенных экологических прав (имеется ввиду
центрального экологического права), гражданин чувствует себя намного более
защищенным при взаимодействии с окружающей средой?
На наш взгляд, ответ кроется в несовершенстве правового механизма
реализации экологических прав граждан в Казахстане, низком уровне
экологического правосознания, слабой гарантированности этих прав со
стороны государства, невыполнением субъектами права своих экологических
обязанностей, несоблюдение принципа неотвратимости наказания за
экологические правонарушения и многом другом. Хочется надеяться, что в
ближайшем будущем ситуация в области охраны окружающей среды и
реализации экологических прав граждан в Казахстане кардинально изменится в
лучшую сторону, в чем не последнюю роль сыграют достижения зарубежных
государств, таких как, например, Германия.
В основе германского экологического права лежит экоцентричный подход,
предопределяющий необходимость охраны окружающей среды вне
зависимости от интереса в этом человека, что позволяет создавать
благоприятные условия для его жизни и при отсутствии законодательно
закрепленного субъективного права на благоприятную окружающей среду в
ФРГ.
Направлениями совершенствования правового механизма реализации
экологических прав граждан в Казахстане с учетом современного
положительного опыта Германии являются:
- усиление системы правовых гарантий со стороны государства и иных
обязанных субъектов в целях реализации экологических прав граждан;
- повышение роли юридической ответственности и конкретизация
санкций за незаконное препятствие реализации экологических прав граждан,
- наделение органов местного самоуправления достаточным кругом
полномочий в области охраны окружающей среды (например, по
предоставлению экологической информации, осуществлению муниципального
экологического контроля и др.);
- внедрение правовых мер экономического стимулирования в области
охраны окружающей среды;
- формирование экологического правосознания путем закрепления в
законодательстве требований по осуществлению экологического просвещения
и т.д.
Реализация экологических прав граждан Германии обеспечивается
эффективно действующим правовым инструментарием:
98
- организационного характера - через наделение органов местного
самоуправления большим кругом полномочий в области охраны окружающей
среды, что позволяет оперативно обеспечивать реализацию экологических прав
граждан; наличием не только государственного экологического контроля, но и
надгосударственного со стороны Европейского Союза;
- экономического характера - через закрепление в законодательстве мер
экономического стимулирования в области охраны окружающей среды,
предопределяющих инициативу субъектов хозяйственной и иной деятельности
проводить природоохранные мероприятия; развитое правовое регулирование
деятельности по оказанию природоохранных услуг;
- идеологического характера - через целенаправленное проведение
государством предусмотренного законодательством мер экологического
просвещения и др.
3.2 Сравнительно правовой анализ доступности общественности к
получению экологической информации в Германии
Реализация положений Орхусской конвенции, осуществляются в Германии
в соответствии с федеральной системой разделения сфер компетенции как на
федеральном уровне, так и на уровне земель. В соответствии с федеральной
системой разделения сфер компетенции в Федеративной Республике Германия
исполнение законов в области охраны окружающей среды в основном
возложено на федеральные земли.
Положения Орхусской конвенции оказали существенное влияние на
европейское и германское экологическое право. В целях имплементации
Орхусской конвенции Европейский Союз принял, наряду с Директивой
2003/4/ЕС Европейского Парламента и Совета о доступе общественности к
экологической информации [178], Директиву 2003/35/ЕС Европейского
Парламента и Совета об участии общественности при принятии экологических
значимых решений. Участие общественности в процессе подготовки планов и
программ, касающихся окружающей среды, было юридически гарантировано
посредством интеграции в германское национальное законодательство
положений европейских директив 2001/42/EC и 2003/35/EC, которые, в
частности, приводят европейское законодательство в соответствие с
положениями Конвенции об участии общественности в процессе принятия
решений по вопросам, касающимся окружающей среды
На федеральном уровне интеграция законодательства была осуществлена
путем принятия следующих законов:
В Германии положения Конвенции о доступе к экологической информации
и положения Директивы 2003/4/EC осуществляются посредством принятого на
федеральном
уровне
Закона
об
экологической
информации
(Umweltinformationsgesetz – UIG) с внесенными в него поправками от 22
декабря 2004 года и законодательства об экологической информации принятого
на уровне земель.
Закона о введении Стратегической экологической оценке (далее – СЭО) и
осуществлении директивы 2001/42/ЕС Gesetz zur Einführung einer Strategischen
99
Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG – SUPG) от 25 июня
2005 года. Посредством этого закона положения о СЭО, включая положения,
регламентирующие консультации с общественностью, а также перечень планов
и программ, в отношении которых проведение СЭО является обязательным,
были интегрированы в действующий Закон об экологической оценке
воздействия. Германия также является Стороной Протокола о Стратегической
экологической оценке (Протокола о СЭО), вступившего в силу 11 июля 2010
года.
Закона о приведении Федеральных строительных норм и правил в
соответствие с директивами ЕС (Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an
EU-Richtlinien – EAG Bau) от 24 июня 2004 года, который благодаря адаптации
действующих правил в отношении участия общественности обеспечивает
применение положений директивы о СЭО в области планирования
территориальной застройки.
Закон ФРГ об участии общественности от 9 декабря 2006 года, в принятии
экологически значимых решений [179], который является ключевым в данной
сфере отношений. Этот закон предусматривает в соответствии с
законодательством ЕС участие общественности в подготовке определенных
планов и программ, если они не подпадают под требование о проведении СЭО
в каждом конкретном случае согласно директиве о СЭО, например планов в
области качества воздуха или планов управления доходами. Он подверг
национальное законодательство многочисленным изменениям.
Кроме того, права на получение доступа к информации гарантируются
федеральным законом об административной процедуре, в сфере
потребительской информации Законом о потребительской информации, а на
получение общей официальной информации законодательством о свободе
информации, принятым на федеральном уровне и уровне земель. Наряду с этим
федеральные и земельные законы о доступе к геоданным и законы о
геоинформации
способствуют
распространению
пространственной
экологической информации и т.д.
В Германии есть два специальных закона, посредством которых при
определенных важных процессах проектирования и получения допуска было
внедрено раннее и повторное участие общественности при поэтапных
проектировочных процессах. С одной стороны, это касается проектирования
трансграничных
линий
электропередач
сверхвысокого
напряжения
посредством созданного в 2011 году Закона об ускорении расширения
электросети (NABEG) с дополнительными положениями Закона об энергетике
(EnWG) и, с другой стороны, поиска и выбора месторасположения могильника
для тепловыделяющих радиоактивных отходов посредством уже упомянутого
Закона о поиске и выборе месторасположения могильника для
тепловыделяющих радиоактивных отходов (StandAG) вступившего в силу
летом 2013 года.
Закон ФРГ «Об экологической информации» стал результатом воздействия
европейских норм и положений на материю национального законодательства и
непосредственным правовым следствием ратификации Директивы Директивы,
100
кроме, пожалуй, ее центрального определения «Информация», которое было
заменено принципиально иным термином «Данные» [180].
В Законе ФРГ «Об экологической информации» [181] дается этим
«данным» следующее определение: «Экологическая информация» - это все без
исключения виды информации в письменной, визуальной, акустической,
электронной или иной материальной форме о состоянии компонентов
окружающей среды».
К экологической информации относятся в соответствии со п. 2 ст. 3 Закона
«Об экологической информации», а также в соответствии с определениями
Закона ФРГ «Об эмиссиях», все данные, касающиеся производственных
мощностей предприятия. Сюда же относятся данные обо всех видах, свойствах
и количестве образующихся выбросов, таких, как шум, вредные вещества,
пыль, выделение тепла, вибрации и световое загрязнение. Экологическими
признаются данные о выпускаемых продуктах, используемых при этом
компонентах и образующихся отходах ст. 2, ст. 3. На основании п. 2 ст. 3
Закона «Об экологической информации» в ФРГ можно получить доступ к
запросам на получение разрешений для ведения хозяйственной деятельности, к
официальным
ответам
органов
власти
на
поданные
заявления,
предварительным
решениям,
итоговым
разрешениям,
протоколам
согласований, а также извещения об изменениях в действующем производстве.
Сюда также относятся данные о вредных выбросах, об их количестве,
результаты проведенного государственного контроля, а также общие сведения
для оценки последствий возможных аварий или чрезвычайных происшествии.
В тексте Закона «Об экологической информации» также дано официальное
определение понятия «общественность», т.е. круга лиц, обладающих правом
доступа к экологической информации и обращения с ней: «общественность» означает одно или множество физических и юридических лиц, либо
организации и группы, причисленные к общественности на основе
внутригосударственных законодательных актов или судебной практики» [182].
Под «общественностью» понимаются физические лица без указания на их
обязательное объединение в гражданские группы или приобретение
правосубъектности юридических лиц. Принципиальное значение имеет
вводимое в законодательство требование, ограничивающие число
общественных групп, обладающих правом получения информации. На
получение информации может рассчитывать только «затронутая» часть
граждан. Данное понятие охватывает лица, чьи интересы затронуты или могут
быть затронуты в ходе реализации мероприятий. Валено, что к числу
затронутой общественности причислены общественные группы, проявляющие
интерес к принимаемому решению. В соответствии с данным определением
негосударственные организации, работающие в области охраны окружающей
среды и выполняющие внутригосударственные предписания, обладают
законным интересом в праве доступа к экологической информации [183].
Согласно законодательству Германии, участие общественности в принятии
решений по конкретным видам деятельности, регулируется на широкой основе.
101
Крупные строительные и инфраструктурные проекты, например
строительство
аэропортов,
железных
дорог,
шоссейных
дорог,
автомагистралей, судоходных каналов, портов, мусорных полигонов и
трубопроводных систем, подпадают под процедуру так называемой защиты
проекта, которая также предусматривает обязательное активное участие
общественности ст. 73 Федерального закона об административной процедуре
(Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG) [184].
Федеральный закон об оценке воздействия на окружающую среду (Gesetz
über die Umweltverträglichkeitsprüfung далее– UVPG), предусматривает
организацию процесса консультаций с общественностью при выдаче
разрешений на виды деятельности, оказывающие значительное воздействие на
окружающую среду, в том числе виды деятельности, перечисленные в
приложении 1 к Орхусской конвенции. В данном случае UVPG устанавливает
минимальный стандарт, который должен соблюдаться во всех случаях, если
положения специального закона являются менее строгими в сравнении с
требованиями UVPG. В рамках своей юрисдикции земли приняли правила,
которые соответствуют нормам, содержащимся в UVPG на федеральном
уровне.
В соответствии с законодательными положениями Германии процесс
выглядит следующим образом: компетентный орган должен сначала уведомить
общественность в районе, где предполагается строительство объекта ст. 10 п.3
BImSchG, первое предложение, совместно со ст.8 п.1, первое предложение,
Девятого постановления об осуществлении Федерального закона о борьбе с
выбросами, и ст. 9 UVPG. В этом уведомлении общественности должна быть, в
частности, предоставлена следующая информация: подробные данные в
отношении заявки и проекта, характера возможного решения, компетентного
органа,
предусмотренной
процедуры,
подробной
информации
об
установленных сроках для обсуждения общественностью и сроках
представления замечаний, а также информация о трансграничных
консультациях между органами власти и общественностью ст.9 п.1 Девятого
постановления об осуществлении Федерального закона о борьбе с выбросами.
Сразу после публикации уведомления общественности, для ознакомления
в течение не менее одного месяца, должны быть предоставлены проекты
планов и программ, экологический доклад и другие соответствующие
документы ст. 14 п.2 UVPG. Места для предоставления такой информации
должны выбираться таким образом, чтобы обеспечивалось эффективное
участие заинтересованной общественности. Заинтересованная общественность
имеет возможность в течение соответствующего периода, составляющего не
менее одного месяца, представлять свои мнения. Это служит залогом того, что
затрагиваемая или потенциально затрагиваемая процессом принятия решения
общественность, или общественность, проявляющая интерес к процессу
принятия решения, имеет возможность подробно ознакомиться с
соответствующими планами и высказать свое мнение на самом раннем этапе
этого процесса. Результаты этих консультаций с общественностью должны
быть надлежащим образом учтены в дальнейшей процедуре разработки или
102
изменения плана или программы ст. 14 UVPG. Аналогичная процедура
предусмотрена в отношении планов и программ, подпадающих под действие
Закона об участии общественности, а также в отношении планов
территориального обустройства, в случае которых также используется
формальный процесс проведения консультаций с общественностью
(предоставление документов для изучения общественностью). Кроме того, в
соответствии со Строительными нормами и правилами (BauGB) консультации с
общественностью должны, как правило, проводиться на самом раннем этапе. В
частности, общественность должна информироваться об общих целях, задачах
и возможном воздействии планов и иметь возможность высказать свое мнение
и принять участие в обсуждении ст. 3 BauGB.
Органы власти при планировании проектов с не только незначительными
последствиями для интересов третьих лиц должны способствовать тому, чтобы
исполнитель проектов заблаговременно информировал общественность о целях
проекта, средствах для его реализации и вероятных воздействиях и чтобы она
имела возможность высказаться и обсудить проект (участие общественности на
раннем этапе). Кроме того, предусматривается публикация общественного
уведомления, а также документации, которую надлежит предоставлять для
ознакомления, на сайте уполномоченного органа. Согласно законодательству
Германии общественность должна иметь возможность для ознакомления с
заявкой и сопроводительной документацией в течение не менее одного месяца с
момента такого уведомления; любые замечания в отношении осуществления
проекта могут подаваться в компетентный орган в письменной форме в течение
двух недель по истечении периода ознакомления. Процесс консультаций с
общественностью согласно законодательству Германии должен быть
организован сразу после того, как компетентный орган приходит к
заключению, что документация по заявке на проект является полной. В случае
проектов, требующих проведения оценки воздействия на окружающую среду
(далее - ОВОС), такая документация должна также включать нетехническое
краткое описание документов. Это служит гарантией того, что общественность
будет иметь достаточную базу для эффективного проведения консультаций. На
данном этапе компетентный орган не принимает какого-либо решения о
приемлемости проекта для целей утверждения. Для проектов, требующих
проведения ОВОС, компетентный орган на этом предварительном этапе также
может обратиться к экспертам, заинтересованным общинам, соседним
государствам, признанным экологическим организациям, а также к прочим
третьим сторонам, к которым могут также относиться представители
общественности, с предложением принять участие в совещании по
определению предварительного охвата ОВОС.
В специальной процедуре поиска и выбора месторасположения
могильника для тепловыделяющих радиоактивных отходов имеет место еще
более широкое участие общественности в соответствии с положениями ст. 9 и
10 StandAG (Закон о поиске и выборе месторасположения могильника для
тепловыделяющих радиоактивных отходов). Согласно ним обязательным
является проведение диалогов с гражданами и собрания граждан, а также
103
информирование, например, через интернет, о целях проекта, средствах и ходе
его реализации, а также о его предполагаемых последствиях в сочетании с
возможностью общественности высказать свою позицию по этому вопросу.
Общественность имеет возможность представлять в письменной форме
замечания по проекту в компетентный орган.
После установления всех необходимых фактов и обеспечения участия всех
сторон компетентный орган, на основе всех выводов, сделанных в рамках
административного производства, включая результаты консультаций с
общественностью, принимает окончательное решение.
Надлежащий учет результатов процесса консультаций с общественностью
в принятом компетентным органом решении гарантируется, к примеру, в
отношении проектов, подпадающих под процедуру выдачи разрешений, в
соответствии с законодательством о борьбе с выбросами, ст. 20 Девятого
постановления об осуществлении Федерального закона о борьбе с выбросами, а
в других случаях – ст. 11, первое предложение, и ст. 12 UVPG. Компетентный
орган, в частности, подготавливает краткое описание и оценку воздействия
проекта на окружающую среду, в которых должны быть мнения, высказанные
общественностью, и которые, в свою очередь, должны быть приняты во
внимание в решении об утверждении проекта в интересах эффективной защиты
окружающей среды.
Общественность
должна
быть
проинформирована
посредством
публичного извещения об утверждении или отклонении заявки на проект.
Общественности должен быть предоставлен текст решения вместе с
изложением причин, по которым оно было принято (например, ст. 21 а)
Девятого постановления об осуществлении Федерального закона о борьбе с
выбросами и ст. 9. Компетентные органы в соответствии с применимым к ним
природоохранным законодательством осуществляют на регулярной основе
надзор за соблюдением действующего законодательства и пересмотр выданных
разрешений. Следует также отметить, что необходимость в определении
«заинтересованной общественности» отсутствует, поскольку законодательство
Германии содержит процедуры, предусматривающие универсальное участие.
С общественностью проводятся консультации при принятии решений,
касающихся преднамеренного выпуска генетически измененных организмов в
окружающую среду: ст. 18 Закона о генной инженерии (Gentechnikgesetz –
GenTG) устанавливает процедуру проведения консультаций для ситуаций,
когда ст. 10 Федерального закона о борьбе с выбросами требует применения
процедуры выдачи разрешения в иных случаях, когда накопленный опыт в
области высвобождения генетически измененных организмов является
достаточным для гарантирования защиты, используется упрощенная
процедура. Содержание документов, которые должны быть доступны для
ознакомления, определено в Постановлении о консультациях по вопросам
генной инженерии (Gentechnik-Anhörungsverordnung). Компетентные органы
должны осуществлять надзор за осуществлением Закона о генной инженерии
ст. 25 и в отдельных случаях могут издавать приказы, необходимые для
устранения выявленных нарушений или предупреждения возможных
104
нарушений в соответствии со ст. 26. данного Закона. Согласно ст. 28а
общественность должна информироваться об этих постановлениях.
В европейском праве и германском законодательстве, право на доступ к
экологической информации, право на участие при принятии экологически
значимых решений и право на доступ к правосудию по экологическим делам,
имеют четкий механизм реализации. Ключевую роль в обеспечении прав
граждан при взаимодействии с окружающей средой, безусловно, играют органы
государственной власти, которые, будучи выразителями интересов граждан,
четко выполняют предписанные им эколого-правовые обязанности, что
приводит к осуществлению права на благоприятную окружающую среду в
действительности.
В соответствии с ст. 2 п. 1. № 1 и ст. 2 п. 1 № 2 Закона ФРГ об
экологической информации обязанными субъектами по предоставлению
экологической информации являются только государственные органы, органы
местного самоуправления, а также физические или юридические лица
публичного права (juristische Personen des öffentlichen Rechts), т.е. такие лица,
которым государство на основании договора делегировало часть своих
полномочий по предоставлению экологической информации и которые
находятся под федеральным контролем (например, унитарные предприятия).
Под государственными органами понимаются в контексте Административного
процессуального кодекса ФРГ [185] все государственные органы, которые
выполняют публичные функции.
Таким образом, в круг обязанных субъектов в Германии не входят
хозяйствующие субъекты, на долю которых приходится наибольшее
загрязнение окружающей среды, и может показаться, что законодатель сужает
правомочия граждан в вопросах получения достоверной информации [186].
Германский подход укладывается в общую концепцию экологического права в
Германии, основанную, прежде всего, на доминирующем значении
обязанностей государства. В конечном итоге именно государственные органы
обладают всей полнотой информации по каждому хозяйствующему субъекту и
несут обязанность следить за выполнением таким субъектом экологических
требований. В качестве преимущества такого подхода можно отметить то, что
фактически обязать субъектов хозяйственной деятельности предоставлять
экологическую информацию гражданам проблематично, т.к. сразу возникают
сложности с контролированием выполнения данной обязанности.
В целом в немецкой литературе отмечается, что Закон ФРГ об
экологической информации еще не реализовал возложенные на него надежды.
Доступ к информации в целом и к экологической информации в частности,
несмотря на серьезное правовое регулирование, еще не до конца обеспечен
необходимыми правовыми средствами и гарантиями, возможно из-за
непоследовательного его применения в правосудии и из-за высокой стоимости
этой информации для получателей. Также причиной этого является традиция
граждан получать информацию только в необходимых случаях, например, при
нарушении их прав и др. Напротив, для скандинавских стран, например,
105
характерна превентивная активность населения по получению экологической
информации [187].
В Германии муниципалитеты наделены широким кругом полномочий в
области охраны окружающей среды, в частности им предоставлена
возможность осуществлять экологический контроль за деятельностью
хозяйствующих субъектов, к ним также можно обращаться с просьбой о
предоставлении экологической информации и общественности» отсутствует,
поскольку
законодательство
Германии
содержит
процедуры,
предусматривающие универсальное участие граждан.
В русле мер по поддержке охраны окружающей среды, принимаемых на
уровне
федерального
правительства
ФРГ
оказывается
поддержка
природоохранным организациям путем предоставления грантов на проекты в
области защиты окружающей среды и охраны природы, которые направлены на
повышение уровня осведомленности и активизацию деятельности в этой
области. В частности, они включают проекты по основным актуальным
проблемам, проекты, ориентированные на детей и молодежь, проекты в целях
поощрения поведения, совместимого с интересами охраны окружающей среды
и природы, проекты в области экологического консультирования и обучения.
В Германии существует огромное количество природоохранных союзов и
общественных организаций. Среди них широко известны национальные
экологические организации: BUND (Союз охраны окружающей среды и
природы Германии) и NABU (Союз охраны природы Германии).
Эти организации оказывают существенное влияние на принятие
экологически значимых решений в Германии, так как действуют на высоком
научном уровне по всей стране. Истории BUND и NABU сходны: их
природоохранная деятельность охватывает множество регионов и земель уже
около 20-30 лет; они занимаются самыми разными вопросами от локальных
мероприятий до проблем глобализации и изменения климата.
Сами союзы считаются открытыми для вступления: каждый, в силу своих
умений, знаний и навыков, может стать членом союза на местном или
национальном уровне. Такой вид, чаще всего неоплачиваемого, участия в
Германии называется Ehrenamt — «долг чести».
Немецкое
законодательство
предоставляет
неправительственным
экологическим организациям возможность участвовать в процессе принятия
управленческих решений. К таким решениям относят, например, проекты
новых улиц, железнодорожных путей, аэропортов, и.т.д. Ведомства могут
использовать знания экспертов общественных организаций для того, чтобы
реально представлять и оценивать ситуацию. Законы в Германии призваны
сохранить равновесие интересов нескольких сторон, так как принимающие
решения, как правило, находятся под давлением заинтересованных лиц,
которые намерены получить выгоду от планируемого проекта.
В Германии предусмотрено выплачивать т.н. экологические субсидии платежи государства частным лицам для достижения определенной публичной
цели без требования возврата - прямая субсидия. Наряду с ней есть косвенные
субсидии - в случае загрязнения окружающей среды субъект хозяйственной
106
деятельности платит все установленные платежи, в обратном случае освобождается от уплаты. Однако на факт субсидирования имеются расхожие
мнения. Преимущество экологической субсидий заключается в высокой
заинтересованности у их адресатов. Недостаток заключается в том, что
происходит безвозмездное использование государственных денег, искажаются
принципы конкуренции. На наш взгляд, потребность в субсидировании
природоохранной деятельности имеется, но с условием определения круга ее
адресатом и жесткого контроля за расходованием таких средств со стороны
государства.
Среди экономических правовых средств обеспечения реализации
экологических прав граждан хотелось бы остановиться на рассмотрении
экологического аудита, использование которого весьма развито в Германии и
имеет под собой серьезную нормативную основу оценки экологической
информации о предприятии или ином хозяйственном объекте с целыо
выработки необходимых корректирующих мер и принятия решений на
различных
уровнях
управления
охраной
окружающей
среды
и
природопользованием.
Развитие и распространение экологического аудита в Германии
обусловлено главным образом ужесточением экологического законодательства,
унификацией требований и стандартов в области торговли, выработкой общей
кредитной и финансовой политики в связи с созданием единого
экономического и экологического пространства. Невыполнение указанных
требований ведет к значительным финансовым и другим потерям. Однако в
Казахстане значительная часть экономической и политической элиты не
считает охрану природы делом первостепенной важности, а потому
финансируется это направление по остаточному принципу.
На наш взгляд, экологический аудит является одним из факторов
повышения эффективности охраны окружающей среды и рационального
природопользования.
Это
происходит
за
счет
стимулирования
природоохранной деятельности предприятий с целью повышения их
инвестиционной привлекательности для осуществления национальных и
международных инвестиций в промышленной области; повышения
конкурентоспособности отечественной продукции за счет увеличения фактора
экологичности; экологизации технологического процесса и внедрения
энергосберегающих и малоотходных технологий; предотвращение техногенных
и экологических катастроф и оздоровления окружающей среды. Безусловно,
такое положительное влияние оказывается и на реализацию экологических прав
граждан.
Отметим недостаточную прозрачность процесса формирования и
расходования финансовых средств, выделяемых на охрану окружающей среды.
В РК с упразднением экологических фондов такие платежи направляются в
бюджет и в дальнейшем проследить их целевое природоохранное расходование
крайне трудно. В Германии же существует классификация экологических
платежей - часть из них имеет фискальный характер и направляется в бюджет,
107
иные же платежи - на реализацию конкретных природоохранительных
программ.
Итак, ратификация общеевропейских норм всегда была для Германии
непростым делом. Первая редакция Закона «Об экологической информации» и
его последующие издания хорошо отражают сложности этого процесса. ФРГ
опять оказалась в сложной ситуации и вновь на грани судебного
разбирательства по делу о несвоевременной ратификации норм Директивы ЕС
«Об экологической информации». Из информационного процесса выпали все
16 федеральных земель, которые лишь к 2006 г. реформировали собственную
законодательную базу и информационные ресурсы в соответствии с новыми
европейскими нормами. Директива стала важной вехой в законодательной
истории Германии, а также в деле становления экологического
законодательства. Она установила право доступа к информации для физических
лиц с минимальными ограничениями, а также установила размер и характер
обязательных сборов за предоставление информации. Среди правоведов
Германии можно встретить рекомендацию по усилению роли досудебной
стадии в вопросе защиты экологических прав граждан (например, создать
перечь документов, содержащих экологическую информацию, которые
необходимо раскрывать при любых обстоятельствах, или наоборот, те
документы, которые нельзя раскрывать) [182]. Такая рекомендация будет
весьма полезна и для Казахстана в виду необходимости усиления правовых
средств обеспечения реализации экологических прав граждан.
108
4 ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В ОБЛАСТИ
ДОСТУПА
ОБЩЕСТВЕННОСТИ
К
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ
ИНФОРМАЦИИ
4.1 Проблемы имплементации норм Орхусской Конвенции в
законодательство Республики Казахстан
С первого дня своей независимости Казахстан высказался в поддержку
общепризнанных принципов поощрения и защиты прав человека,
провозглашенных в Уставе ООН и Всеобщей декларации прав человека. В
Конституции Республики Казахстан человек, его жизнь, права и свободы
провозглашены высшими ценностями государства.
За годы независимости проделано немало для укрепления гарантий
защиты прав и свобод человека. В национальной Концепции правовой
политики с 2010 до 2020 года намечено в процессе дальнейшего утверждения
принципов правового государства добиться, с одной стороны, максимально
возможной гарантированности осуществления конституционных прав и свобод
человека и гражданина, а с другой, безусловного и исчерпывающего
выполнения конституционных обязанностей всеми государственными
органами, должностными лицами, гражданами и организациями [6].
Казахстан стал полноправным субъектом международного права и
участником более 60 многосторонних универсальных международных
договоров в сфере прав человека, из которых 7 правозащитных конвенций
ООН, так называемых «международных инструментов защиты прав человека».
Для
обеспечения
активного
применения
ратифицированных
международных норм в судебной практике Верховный суд Республики
Казахстан 10 июля 2008 года принял нормативное постановление «О
применении норм международных договоров Республики Казахстан». В нем он
обязал судей руководствоваться нормами международных договоров с
участием Республики, являющимися составной частью действующего права в
Республике Казахстан [188].
Обеспечение доступа к правосудию по вопросам защиты экологических
прав граждан - задача, решение которой связано не только с деятельностью
национальных судебных систем, но и зависит от эффективности
международных
механизмов
защиты
прав
человека.
Уважение
общепризнанных принципов и норм международного права является
необходимым условием интеграции и членства в международном сообществе.
В соответствии с этим знание принципов и норм международного права по
вопросам защиты экологических прав граждан и приведение в соответствие с
ними национального законодательства по вопросам защиты экологических прав
граждан, включая создание новой системы процессуальных гарантий прав
человека и гражданина в сфере судопроизводства по вопросам касающимся
окружающей среды являются важным этапом на пути построения
демократического правового государства.
109
Для полноправного членства в международном сообществе необходимо
выполнение задачи по адаптации нашего национального законодательства, в
том числе в области охраны окружающей среды, к условиям и требованиям
ВТО и ЕС, а также соблюдение международных обязательств. Эта работа
особенно активно ведется на протяжении нескольких последних лет. Кроме
того, актуальность реформирования связана с повышением самостоятельности
хозяйствующих субъектов в области охраны окружающей среды, потребностью
в инвестиционной активности государства и природопользователей,
необходимостью экологизации других отраслей законодательства.
В Казахстане основные нормативные правовые акты, определяющие
основу для реализации положений о доступе к информации, участию
общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды, были приняты до ратификации
Орхусской Конвенции. Многие законодательные акты в полной мере отвечают
задачам и принципам Конвенции.
В соответствии с юридическим словарем конвенция международная есть
любое международное соглашение, устанавливающее взаимные права и
обязанности государств, ратифицировавших его.
Согласно ст. 4 Конституции действующим правом в Республике Казахстан
являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных
нормативных правовых актов, международных договорных и иных
обязательств
Республики,
а
также
нормативных
постановлений
Конституционного Совета и Верховного Суда Республики. При этом
международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет
перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из
международного договора следует, что для его применения требуется издание
закона.
Как
отмечено
в
мотивировочной
части
постановления
Конституционного Совета от 11 октября 2000 года № 18/2 при толковании п. 3
ст.4 Конституции, это означает, что Республика Казахстан выражает свое
согласие на преимущественную юридическую силу тех заключенных ею
международных договоров перед национальным законодательством, которые
ратифицированы Парламентом Республики путем принятия соответствующего
закона. Непосредственное применение таких международных договоров,
имеющих приоритет перед законами Республики, не означает отмену ими норм
действующих законов. Приоритет перед законами и непосредственное
применение ратифицированных международных договоров на территории
Республики предполагают ситуативное превосходство норм таких договоров в
случаях коллизий с нормами законов. Иначе говоря, такое преимущество
возможно, когда возникают условия, подпадающие под действие
ратифицированных международных договоров, если из самих договоров не
следуют требования издать законы для их применения [189].
Правовой формой межгосударственного сотрудничества в области охраны
окружающей среды и природопользования выступают международные
договоры ст. 193 ЭК РК.
110
Казахстан является участником большого числа международных
конвенций в области охраны окружающей среды, с рядом стран заключены
соглашения о сотрудничестве и иные международные договоры в области
охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов.
Всего, по нашему подсчёту, свыше 60 международных договоров РК
прямо или косвенно затрагивают сферу охраны окружающей среды (в том
числе вопросы эмиссий в окружающую среду, защиты озонового слоя от
выброса парниковых газов, предотвращения загрязнения с судов, торговли и
перевозок опасных химических веществ, промышленной безопасности на
опасных
производственных
объектах
и
предупреждения
аварий,
трансграничных воздействий и др.) [190].
Орхусская конвенция ратифицирована Республикой Казахстан 23 октября
2000 года. В Преамбуле к Конвенции отмечено, что адекватная охрана
окружающей среды необходима для осуществления основных прав человека,
что каждый человек имеет право жить в здоровой окружающей среде и обязан
охранять ее. Орхусская Конвенция относится к международным договорам,
которые имеют обязательную силу для государства, она налагает на
Правительства и государственные органы четкие обязательства перед
общественностью в части обеспечения ей доступа к информации, участия в
процессе принятия решений и доступа к правосудию [11].
Орхусская конвенция представляет собой новый вид международного
соглашения, так как регулирует взаимоотношения общества и государства по
поводу состояния окружающей среды. В силу этого Конвенция предоставляет
гражданам публичные экологические права и налагает на государства, ее
подписавшие, обязательства по их обеспечению, обусловливая этим
соблюдение прав человека. В этом случае принято говорить о триаде прав,
включающей доступ к информации, участие общественности в процессе
принятия экологически значимых решений, доступ к правосудию по вопросам,
касающимся окружающей среды. Орхусская конвенция увязывает охрану
окружающей среды с нормами в области прав человека.
Анализ общих положений Конвенции показывает, что: «Каждая Сторона
принимает необходимые законодательные, регламентирующие и другие меры,
включая меры по достижению совместимости положений, регламентирующих
порядок осуществления положений настоящей Конвенции, касающихся
информации, участия общественности и доступа к правосудию» п.1 ст.3
Конвенции [10]. В Конвенции во многих случаях делаются ссылки на
необходимость выполнения её положений в рамках национального
законодательства. Например, в статье 9 Конвенции «Доступ к правосудию»
имеются следующие отсылочные нормы: «Каждая сторона в рамках своего
национального законодательства», «где это предусматривается в соответствии с
национальными законами», «отвечающие предусмотренным в ее национальном
законодательстве критериям», «которые нарушают положения национального
законодательства» и т.д. [10].
111
Поэтому, выполняя требования конституционного положения о
приоритете международных договоров, ратифицированных Республикой
Казахстан, перед национальными законами, полагаю, следует различать:
- какие нормы национального законодательства отвечает требованиям
Конвенции;
- какие нормы Конвенции должны применяться непосредственно в силу
Конституционного положения о приоритете международных договоров перед
национальным законодательством;
- какие нормы Конвенции рекомендуют пересмотреть национальное
законодательство для обеспечения наиболее полной реализации положений
Конвенции [191].
Таким образом, Орхусская конвенция отличается основанным на правах
человека подходом, который признает за каждым право на здоровую
окружающую среду. Уникальность Конвенции заключается в том, что она
призвана действовать не только в области экологии, но и в сфере развития
демократии, то есть в качестве инструмента демократизации, поскольку она
предполагает расширение возможностей гражданского общества и
качественное улучшение системы связей между ним и государственными
органами [192].
Поэтому анализ имплементации Орхусской Конвенции позволит не только
выявить степень международной и внутренней ответственности правительства,
но и опосредовано определить уровень развития гражданского общества в
государстве и защиты прав населения.
Даже до подписания Орхусской конвенции правительство основывало
свою законодательную деятельность на принципах открытости, доступности
экологической информации. Об этом свидетельствуют нормы ст. 3, 71 Закона
РК об охране окружающей среды; Закон РК об экологической экспертизе.
В данный момент положения Конституции Республики Казахстан и в
Экологическом кодексе (ст. 4, 5, 13, 14, 17, 163) заложены основы на доступ к
экологической информации [1]. Помимо Экологического кодекса, механизмы
привлечения и участия общественности предусмотрены в целом ряде других
законодательных актов Республики Казахстан :
- в законе «Об архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности в Республике Казахстан» ст.13 согласно которой, до утверждения
градостроительной и архитектурно-строительной документации физические и
юридические лица имеют право принимать участие в обсуждениях, вносить
предложения по изменению принимаемых решений, затрагивающих
общественные или частные интересы [7].
- в законе ««О техническом регулировании» ст. 19, согласно которой с
момента опубликования уведомления о разработке проекта технического
регламента его проект должен быть доступен заинтересованным сторонам для
ознакомления.
Государственный орган, разработавший проект технического регламента
регулирования:
1) организует публичное обсуждение проекта;
112
2) дорабатывает проект с учетом полученных замечаний и размещает в
официальном печатном издании уполномоченного органа и информационной
системе общего пользования;
3) предоставляет по запросу заинтересованным сторонам полученные
замечания к проекту технического регламента.
Срок публичного обсуждения проекта технического регламента (со дня
опубликования уведомления о его разработке до дня опубликования
уведомления о завершении публичного обсуждения) должен быть не менее
шестидесяти календарных дней. Уведомление о завершении публичного
обсуждения проекта технического регламента должно быть опубликовано в
официальном печатном издании уполномоченного органа и информационной
системе общего пользования и содержать информацию о способе ознакомления
с проектом и перечнем полученных замечаний, наименование государственного
органа, разработавшего проект технического регламента, его почтовый и
электронный адреса [193].
- в Водном кодексе ст. 62 и ст. 63, в которых закреплены права физических
лиц обращаться в государственные органы и организации с запросами,
жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам использования и охраны
водных объектов и требовать их рассмотрения; вносить предложения о
проведении общественной экологической экспертизы в области использования
и охраны водного фонда и принимать в ней участие [194]. Что касается прав
общественных объединений в области использования и охраны водного фонда,
то им предоставлено право направлять своих представителей для участия в
работе бассейновых советов и по своей инициативе проводить общественный
контроль.
- в «Земельном кодексе» (статья 15 часть 2) на органы местного
самоуправления в области регулирования земельных отношений возлагается
обеспечивать участие населения в решении вопросов местного значения в
пределах полномочий, установленных законодательными актами Республики
Казахстан [195].
Что касается Лесного кодекса Республики Казахстан, то им предусмотрено
гражданское участие только в обеспечении охраны и защиты лесного фонда ст.
68 и в охране лесного фонда от пожаров, их предупреждении и тушении ст. 66
[196]. Общественное участие в процессах управления, планирования,
общественном экологическом контроле по вопросам охраны и защиты лесного
фонда, в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов, планов,
программ и принятия решений по вопросам устойчивого развития лесного
хозяйства Лесной кодекс не предусматривает.
Некоторые положения и идеи, содержащиеся в конвенции, были
имплементированы в новый Закон РК «О недрах и недропользовании». Так,
например, ст. 5 и 8 названного закона гласность проведения операций по
недропользованию
признают
одним
из
принципов
этого
вида
природопользования.
В п. 6 ст. 76 закона закреплено положение о том, что недропользователь
обязан соблюдать условия меморандума о взаимопонимании в отношении
113
Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей.
Закон также содержит целую главу 11, посвященную вопросам охраны
недр и окружающей среды, рационального и комплексного использования недр,
безопасности населения и персонала [197].
Профессор С.Ж. Елубаев отмечает, «что все недропользователи в
Казахстане, при разработке новых проектов расширения или модернизации
производства еще до начала строительства, проводят так называемые
общественные слушания с участием населения, общественных организаций,
средств массовой информации. Этот процесс напрямую связан с выполнением
положений Орхусской конвенции и требований национального экологического
законодательства.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании не содержит
конкретных норм, которые предусматривали бы участие общественности в
принятии экологически значимых решений на стадиях предоставления права
недропользования и разработки проектных документов. Между тем имеется
возможность участия общественности в реализации своего права на получение
доступа к информации, связанной с этим видом природопользования через
определенные
возможности,
предусмотренные
экологическим
законодательством. Однако, у общественности нет достаточных и эффективных
рычагов воздействия на процесс принятия экологически значимых решений в
сфере недропользования, особенно на ранних стадиях возникновения этих
отношений.
К примеру, согласно п. 3 ст. 61 Закона РК «О недрах и недропользовании»
проект контракта на недропользование до его подписания подлежит
обязательной экологической экспертизе. Экологическое же законодательство
ст. 57 ЭК РК, обеспечивает гласность государственной экологической
экспертизы и доступ населения к принятию решений. Названная норма кодекса
гласит, что заявка на проведение государственной экологической экспертизы
подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации
заказчиком намечаемой деятельности (например, недропользования). Всем
заинтересованным гражданам и общественным объединениям предоставляется
возможность выразить свое мнение в период проведения государственной
экологической экспертизы. При этом проводятся общественные слушания по
проектам, реализация которых может непосредственно повлиять на
окружающую среду и здоровье граждан. Кстати, эта норма была введена в ЭК
РК во исполнение обязательств, вытекающих из Орхусской конвенции.
Законодательством предусмотрена также возможность организации и
проведения общественной экологической экспертизы по заявке общественного
объединения, результаты которой становятся достоянием населения, и они
должны быть использованы природопользователями и учтены при проведении
государственной экологической экспертизы ст. 60-67 ЭК РК.
А вот на стадиях разработки и утверждения проектных документов
недропользователя участие общественности практически не обеспечивается.
Резюмируя сказанное, надо отметить, что, хотя действующее законодательство
и предусматривает возможность участия общественности в принятии
114
экологически важных решений в сфере недропользования, тем не менее, в
настоящее время нет эффективных правовых механизмов реализации такого
права общественности. Как уже было отмечено, общественность (граждане,
общественные организации) не участвуют в принятии решений по каждому
участку недр и виду недропользования, в том числе в процессе присуждения
контракта на геологическое изучение недр. Действующее законодательство не
предоставляет такие полномочия общественности. Неизвестно, плохо это или
хорошо.
Главное в этом процессе – обеспечить прозрачность предоставления
участков недр во владение и пользование, чтобы исключить элементы
кулуарности решения этих вопросов и коррупционные проявления. Конечно,
такая позиция не бесспорна. Широкое участие общественности в процессе
предоставления права на недропользование не является залогом обеспечения
прозрачности, справедливости и объективности в этом деле. Участие
общественности в принятии решений по каждому участку недр или по каждому
контракту еще больше затруднит и забюрократизирует этот процесс. Недра
находятся в исключительной собственности государства, поэтому
соответствующие институты государства в лице уполномоченных органов
должны обеспечить надлежащее владение и пользование недрами не только в
интересах недропользователя, но и в интересах государства и его граждан.
Механизмов обеспечения такого подхода предостаточно, если исключить
элементы злоупотребления и халатности со стороны государственных
чиновников, а также исключить коррупцию, уровень которой в настоящее
время весьма высок. Однако, желательно, участие общественности в процессе
контроля и мониторинга за деятельностью недропользователя в рамках
положений Орхусской конвенции и экологического законодательства
Республики Казахстан.
Тем не менее, законодательство о недрах обеспечивают некоторую
прозрачность процесса предоставления участков недр в разработку. Так,
например, информация о проведении конкурса и об условиях его проведения, а
также результаты конкурса на предоставление участков недр во владение и
пользование, публикуются в периодических печатных изданиях на всей
территории Казахстана на казахском и русском языках в соответствии ст.47, 52
и 53 Закона РК о недрах.
Однако такая публикация осуществляется только в целях проведения
конкурса, а не в связи с желанием привлечь общественность в процесс
принятия решения о предоставлении права недропользования. Однако следует
сказать, поскольку нормы Орхусской конвенции, как ратифицированного
международно-правового акта, имеют прямое действие и превалирующее
значение перед национальным законодательством, то они могут быть и должны
регулировать отношения в сфере природопользования напрямую.
Так, например, установление, закрепленное в п.7 ст. 6 Орхусской
конвенции о том, что процедуры участия общественности в принятии решений
по конкретным видам деятельности (не исключая недропользование) позволяют
ей представлять в письменной форме или, в необходимых случаях, в ходе
115
публичного слушания или рассмотрения вопроса с участием подателя заявки
любые замечания, информацию, анализ или мнения, которые, как она считает,
имеют отношение к планируемой деятельности.
Таким образом, Орхусскую конвенцию следует рассматривать как
применимое право при регулировании отношений в сфере недропользования.
Основным предметом регулирования обсуждаемой конвенции в первую
очередь является право общественности получать информацию по вопросам,
касающимся окружающей среды. В свою очередь по казахстанскому
законодательству под «окружающей средой» понимается «совокупность
природных и искусственных объектов, включая атмосферный воздух, озоновый
слой земли, поверхностные и подземные воды, земли, недра, животный и
растительный мир, а также климат в их взаимодействии» п. 41 ст. 1 ЭК РК.
Из этого следует, что общественность может получать доступ к
информации, в частности к материалам заявок на недропользование, если они
не отнесены к государственным секретам или, если они не ограничены к
широкому использованию по каким-то иным обстоятельствам. По крайней
мере, так можно интерпретировать. С другой стороны, исходя из того, что
материалы заявок на получение права недропользования, как правило, не
содержат информацию по вопросам охраны окружающей среды, то весьма
затруднительно говорить о праве общественности на доступ к такой
информации.
Во многих случаях судебные решения выносятся в пользу
государственных органов и недропользователей, тем самым положения
Орхусской конвенции не в полной мере реализуются в Казахстане. В связи с
чем представители общественности Казахстана обращаются в Комитет по
соблюдению Орхусской конвенции и в некоторые институты ООН, например, в
Экономический и Социальный совет, за разрешением спора.
В принципе такое развитие событий играет свою положительную роль,
поскольку международные органы по результатам рассмотрения жалоб и
обращений общественности Казахстана выставляют перед официальной
властью свои требования об обязательности соблюдения Орхусской конвенции
и положений других международно-правовых актов по вопросам, касающимся
окружающей среды. Власть реагирует на эти требования путем имплементации
норм международно-правовых актов в национальное законодательство,
разработки концептуальных документов – программ и планов по реализации
положений Орхусской конвенции, совершенствования процедур привлечения
общественности к решению вопросов по охране окружающей среды и т.д.
Таким образом, этот вопрос остается дискуссионным, приведем два
примера из практики ЭО «Зелёное спасение».
Специализированным межрайонным экономическим судом ЗападноКазахстанской области было отказано в удовлетворении заявления
общественного объединения ЭО «Зелёное спасение». В частности, общество
обжаловало действие начальника Управления статистики, отказавшего в
предоставлении информации по выбросам загрязняющих веществ в атмосферу,
осуществляемым совместным предприятием «Карачаганак Петролеум
116
Оперейтинг Б.В.». Свои требования общество заявило в защиту интересов
физических лиц, проживающих в пределах санитарно-защитной зоны
названного предприятия.
Отказ суда в удовлетворении заявления общества было в основном
мотивирован тем, что ряд законодательных актов Республики Казахстан, в
частности, Закон РК «О государственной статистики», обязывают
государственные органы, в том числе органы государственной статистики,
соблюдать принципы «сохранности государственных и коммерческих тайн,
конфиденциальности первичной статистической информации».
Кроме того, суд отметил, что ст. 13 вышеназванного закона гарантирует
физическим и юридическим лицам конфиденциальность первичной
статистической информации, и распространение такой информации
осуществляется только с их согласия. При этом экологическую информацию,
полученную органами статистики от предприятия «Карачаганак Петролеум
Оперейтинг Б.В.» суд расценил как конфиденциальную первичную
информацию. Это решение было оставлено без изменения вышестоящими
судебными инстанциями, хотя оно противоречило положениям Орхусской
конвенции.
Так, если обратиться к положениям названной конвенции,
ратифицированной Республикой Казахстан 23 октября 2000 года, и которая
является международным актом прямого действия, то трудно назвать решение
суда справедливым и объективным. Согласно конвенции каждая сторона,
ратифицировавшая её, обязана «содействовать защите прав каждого человека
нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной
для его здоровья и благосостояния». При этом каждая сторона-участница
конвенции «гарантирует права на доступ к экологической информации, на
участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».
Эти положения Орхусской конвенции перекликаются и с положением,
закреплённым в ст. 71 Закона РК «Об охране окружающей среды»,
действовавшем в момент возникновения исследуемых правоотношений,
которое гласило, что «сведения о состоянии, загрязнении и оздоровлении
окружающей среды, о финансировании (источниках финансирования), о
расходовании средств на мероприятия по охране и оздоровлению окружающей
среды, состоянии, воспроизводстве и использовании природных ресурсов,
воздействиях на окружающую среду, нормировании её качества и
экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности» являются
гласной, открытой и подлежит опубликованию через средства массовой
информации.
В силу этого обращение общества в компетентный государственный орган
о предоставлении информации о выбросах в атмосферу загрязняющих веществ
конкретным предприятием, на мой взгляд, было обоснованным, и такое право
общества вытекало из положений международного правового акта, который
имеет превалирующее значение перед национальным законодательством. Более
того, требование общества было заявлено в интересах граждан, проживающих в
117
пределах
санитарно-защитной
зоны
предприятия-недропользователя.
Приведённый пример свидетельствует о том, что суды при рассмотрении дел,
связанных с вопросами охраны окружающей среды, не во всех случаях
руководствуются нормами международных конвенций и других актов.
Другой пример. В 2004 году комитетом по соблюдению норм Орхусской
конвенции было рассмотрено заявление ЭО «Зеленое спасение» в связи с
нарушением, допущенным национальной атомной компанией «Казатомпром»,
которая не предоставила указанному общественному объединению расчета,
обосновывающего предложения НК «Казатомпром» о ввозе и захоронении на
территории Республики Казахстан радиоактивных отходов из других стран и о
финансовой выгодности для страны таких сделок. Судами Республики
Казахстан не было принято решения, удовлетворяющего требования общества
«Зеленое спасение», что явилось основанием к обращению в международный
орган по рассмотрению таких споров. По данному заявлению указанным
комитетом было вынесено решение, которым было обращено внимание
Правительства Республики Казахстан на следующие факты:
Казахстан не обеспечивает выполнение государственными органами
положений п. 1 и 2 ст.4 конвенции доступ к экологической информации;
длительная процедура рассмотрения и отказ в принятии иска
неправительственной организации в отношении доступа к экологической
информации являются несоблюдением п. 1 ст. 9 конвенции доступ к
правосудию;
- отсутствие четкой регламентации и руководства в отношении
обязательств государственных органов в отношении доступа к экологической
информации являются несоблюдением п. 1 ст. 3 конвенции общие положения.
Думается, что правоприменительная практика международных институтов
по рассмотрению подобных споров будет способствовать и формированию
единообразной судебной практики в Республике Казахстан»» [198].
Право на справедливое судопроизводство является фундаментальным
правом человека. Это один из повсеместно применяемых принципов,
являющийся краеугольным камнем международной правозащитной системы.
Обеспечение доступа к правосудию всегда были в центре внимания государств
и международных организаций. Право на справедливое судопроизводство было
признано и специально оговорено в других многочисленных международных и
региональных договорах и недоговорных нормах, принятых ООН и
региональными межправительственными органами. Эти правозащитные нормы
разрабатывались применительно ко всем правовым системам мира с учетом
большого разнообразия правовых процедур – в них приведены минимальные
гарантии, которые должны предоставляться всеми системами.
Резюмируя вышесказанное, можно заключить, что практически все
положения Орхусской конвенции имплементированы в законодательство РК,
однако, требуется продолжение данной работы со стороны государства.
118
4.2 Совершенствование законодательства в области доступа
общественности к экологической информации
В отличие от других международных соглашений, по которым страныучастницы выполняют обязательства только друг перед другом, Орхусская
конвенция налагает на государственные органы четкие обязательства перед
общественностью.
В современном обществе особую роль в принятии экологически значимых
решений отводится общественности. Усиление роли общественности в жизни
страны, участие общественности в формировании и реализации экологической
политики является важным аспектом существования и развития любого
демократического правового государства. От построения в Казахстане
реального правового государства, основанного на демократических началах,
зависит успех как экономических и социальных реформ, так и решения
проблем охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Эффективное партнерство неправительственного сектора и государства есть
залог успешного развития страны.
Общественности определена важная роль в развитии государства и не
только но, и мирового сообщества в целом, особенно во время интеграции. В
современном понимании общественность представляется не только как
«внутренняя и внешняя среда некоторой организации или проекта», но и как
«любые два гражданина демократической страны, если объединились для
выражения какой-либо идеи или позиции» [199].
Участие общественности и уровень активности в решении насущных
проблем является показателем эффективности проводимых в жизнь
демократических идей, и дает возможность определить, насколько развито
гражданское общество. Уровень формирования гражданского общества связан
с инициативностью разнообразных групп общественности и реальных
потребителей информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов. Свобода слова и печати, свобода доступа к
информации в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов - важные показатели существования гражданского общества в том или
ином демократическом государстве.
Участие общественности - это задача, которую непросто решить. Участие
общественности сталкивается с такими трудностями, как низкая
приоритетность, недостоверные сведения, нехватка и финансирования,
недостаточность стимулов, потенциала, коррумпированность на местах, а также
существующие различные барьеры на пути участия общественности в области
охраны окружающей среды. Несмотря на эти трудности, общепризнанно, что
участие общественности в области охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов позволяет добиться лучшего управления окружающей
средой и является показателем гласности, содержательности и открытости
процесса принятия решений.
В целом действующее законодательство Республики Казахстан в области
охраны окружающей среды предусматривает некоторые механизмы участия
общественности в процессе принятия решений. Вместе с тем, проведенный
119
анализ позволяет сделать вывод, что формы участия общественности в
принятии решений законодательно закреплены только в Экологическом
кодексе в процедуре ОВОС и в государственной экологической экспертизе.
Отсутствие
законодательного
закрепления
механизмов
участия
общественности в других кодексах, регулирующих общественные отношения в
области использования и охраны природных ресурсов, не гарантирует
практическое применение положений Орхусской конвенции всеми другими
ведомствами, кроме МООС. Кроме того, действующее законодательство не
содержит механизмов эффективного и своевременного вовлечения
общественности в процесс подготовки проектов законов, планов и программ в
области охраны окружающей среды.
Для дальнейшей имплементации в законодательство Республики Казахстан
положений Орхусской конвенции и детальной регламентации общественного
участия необходимо:
Механизмы и формы участия общественности в процессе принятия
решений закрепить во всех нормативных правовых актах, регулирующих
общественные отношения в области использования и охраны природных
ресурсов и на всех этапах принятия решений.
Разработать механизмы адекватного, своевременного и эффективного
информирования заинтересованной общественности на самом начальном этапе
процедуры принятия решений по всем вопросам, касающимся окружающей
среды и более четко прописать на уровне подзаконных актов все необходимые
параметры эффективного общественного участия в принятии решений по
конкретным видам планируемой хозяйственной деятельности.
Разработать четкую процедуру информирования о законотворческом
процессе, процессе подготовки планов и программ в области охраны
окружающей среды, вовлечения в эти процессы заинтересованной
общественности, механизмы учета общественного мнения на стадии принятия
окончательного решения.
Разработать четкие критерии, по которым общественные слушания можно
считать состоявшимися либо не состоявшимися, либо проведенными с
нарушением установленных требований, что позволит заинтересованной
общественности в случае необходимости оспорить результаты общественных
слушаний в судебном порядке.
В период проведения государственной экологической экспертизы, помимо
общественных слушаний, предусмотреть и другие возможные формы
общественного участия.
Предоставить общественности более свободные временные рамки
проведения общественной экологической экспертизы, не ограничивая ее
возможности только сроком, когда проводится государственная экологическая
экспертиза.
Разработать и законодательно закрепить эффективные механизмы
уведомления заинтересованной общественности о завершении государственной
экологической экспертизы и предоставления всем заинтересованным лицам
доступа к информации по объекту экспертизы после принятия решения по
120
заключению государственной экологической экспертизы, установить
конкретные сроки уведомления заинтересованной общественности о
завершении ГЭЭ и процедуру ознакомления с экспертным заключением.
Не однозначную оценку вызывает право государственных органов взимать
плату за предоставление экологической информации, хотя это и не
противоречит обязательствам Республики Казахстан по соблюдению
Орхусской конвенции, п.8 ст. 4 которой гласит: « Каждая Сторона может
разрешить своим государственным органам взимать плату за предоставление
информации при условии, что эта плата не превышает разумного уровня.
Государственные органы, намеревающиеся взимать плату за предоставление
информации, сообщают подателям просьб тарифы ставок, по которым могут
взиматься сборы, с указанием обстоятельств, предусматривающих взимание
сборов или освобождающих от их оплаты, и случаев, когда информация
предоставляется при условии предварительной оплаты такого сбора».
Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах» ст. 1
ч. 2-2 государственная услуга определяется как деятельность, основанная на
функциях, полномочиях, предусмотренных законодательными актами
Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан,
финансируемая за счет бюджетных средств и из бюджета (сметы расходов)
Национального Банка Республики Казахстан, направленная на обеспечение
прав, свобод, защиты законных интересов и удовлетворение потребностей
физических и юридических лиц, осуществляемая в соответствии со
стандартами государственных услуг. Представляется, что исходя из содержания
данной нормы закона, государственные информационные услуги должны
предоставляться бесплатно.
Между тем, ст. 166 часть 3 ЭК РК гарантирует безвозмездное
предоставление
экологической
информации
только
посредством
общедоступного государственного электронного регистра и кадастра
экологической информации, а часть 1 ст. 166 ЭК РК предоставляет
государственным органам право взимать плату за предоставление
экологической информации, при этом, единых Правил для государственных
органов по установлению тарифов по оплате услуг за предоставление
экологической информации не существует.
Для более эффективного и полного выполнения Республикой Казахстан
обязательств, вытекающих из положений Орхусской Конвенции, а также для
обеспечения гласности в работе государственных органов по предоставлению
экологической информации, снижению финансовых барьеров для доступа к
экологической информации и создания прозрачной системы такого доступа,
необходимо принятие Единых Правил для государственных органов по
установлению тарифов по оплате услуг за предоставление экологической
информации, а в ст. 15-2 закона «Об административных процедурах» закрепить
обязанность государственных органов размещать на своих веб-сайтах тарифы
ставок и порядок оплаты за информационные услуги, предоставляемые по
запросу физических и юридических лиц.
121
Орхусская конвенция ст.5.8 требует от государств разработки механизмов
доведения до сведения общественности достаточного объема информации о
продукции. Эта информация должна предоставляться таким образом, чтобы
потребители имели возможность сделать экологически обоснованный выбор.
Согласно ст. 2 ч. 3 Орхусской конвенции, информация о генетически
измененных организмах является экологической информацией, доступ к
которой государство-участник обязано обеспечить для содействия защите права
каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде,
благоприятной для его здоровья и благосостояния.
В Казахстане информацию о деятельности с ГМО нельзя признать
общедоступной и к этой информации право свободного доступа физическим и
юридическим лицам не обеспечено, поскольку такая информация не включена
в перечень информации, публикуемой на веб-сайте Министерства охраны
окружающей среды, к компетенции которого относится развитие системы
распространения информации, ведение Государственного фонда экологической
информации, а следовательно, и обязанность по формированию и поддержанию
общедоступного информационного ресурса о ГМО.
В целях дальнейшего выполнения п. 6-8 ст.5 Орхусской конвенции, в
Положении о Министерстве энергетики закрепить обязательство по созданию и
ведению доступного для общественности информационного ресурса о
деятельности с ГМО на территории Республики Казахстан, включающий
информацию о субъекте осуществления хозяйственной и иной деятельности в
области оборота ГМО, перечень ГМО, получивших разрешение для
размещения на рынок Республики Казахстан в виде продукта или в составе
продукта, оценке риска ГМО и (или) воздействия на здоровье человека и
окружающую среду, генетической модификации объекта, степени серьезности
любых неблагоприятных последствий для окружающей среды и (или) здоровье
человека, которые могут быть вызваны непреднамеренным выпуском ГИО или
отсутствием надлежащих мер по устранению опасности, в связи с чем, внести
соответствующие дополнения в нормативный акты.
Для полноценной реализации прав граждан и юридических лиц на доступ к
экологической информации:
- сократить перечень информации, которая может быть включена в
Государственный фонд экологической информации только с согласия заказчика
планируемой деятельности;
- должностным лицам, осуществляющим государственный экологический
контроль, обеспечить публикацию результатов всех проверок, в ходе которых
выявлены факты нарушения экологического законодательства;
- инспекторская информация о фактах нарушения экологического
законодательства, в которых содержатся признаки уголовно-наказуемого
деяния, не должна быть конфиденциальной;
- разработать критерии заинтересованности общественности в информации
с ограниченным доступом.
122
Вместе
с
тем,
при
анализе
гражданского
процессуального
законодательства нельзя не отметить ряд факторов, способных создать
препятствия для доступа к правосудию.
Прежде всего, следует признать, что механизмов оказания помощи для
устранения или уменьшения финансовых препятствий для доступа
общественности к правосудию в рамках реализации положений Конвенции в
Республике Казахстан до настоящего времени не создано. Действующим
процессуальным законодательством установлен обязательный порядок уплаты
государственной пошлины для обращения в суд, при этом, размер
государственной пошлины и порядок освобождения от уплаты государственной
пошлины предусмотрены Кодексом Республики Казахстан «О налогах и других
обязательных платежах в бюджет.
Размер государственной пошлины по искам имущественного характера
составляет для физических лиц - 1 процент от цены иска, для юридических – 3
процента. С подаваемых в суд жалоб на неправомерные действия
государственных органов и их должностных лиц, ущемляющие права
физических лиц - 30 процентов, с жалоб на неправомерные действия
государственных органов и их должностных лиц, ущемляющие права
юридических лиц , - 500 процентов минимального расчетного показателя,
установленного законодательством о республиканском бюджете на текущий
год. Обязательным условием при подаче в суд искового заявления или жалобы
является приложение документа, подтверждающего уплату государственной
пошлины. Отсутствие такого документа влечет оставление искового заявления
без движения.
Согласно ст. 501 НК РК, от уплаты государственной пошлины в судах
освобождаются, применительно к Орхусской конвенции:
- истцы - по искам о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным
повреждением здоровья;
- истцы по искам о взыскании в доход государства средств в возмещение
ущерба,
причиненного
государству
нарушением
природоохранного
законодательства Республики Казахстан;
- физические и юридические лица, обратившиеся в случаях,
предусмотренных законодательством, в суд с заявлением в защиту прав и
охраняемых законом интересов других лиц или государства.
Из общественных организаций только общественные организации
инвалидов освобождаются от уплаты госпошлины при подаче исков по
вопросам, входящим в их компетенцию. Никакие другие общественные
организации, в том числе экологической направленности, от уплаты
государственной пошлины в судах не освобождаются.
Обращаться в суд в защиту прав других лиц, общественных и
государственных интересов, согласно ст. 56 ГПК РК, имеют право
государственные органы и органы местного самоуправления, организации или
отдельные граждане, но только в случаях, предусмотренных законом.
Поскольку ст. 56 ГПК РК носит отсылочный характер, то применительно к
организациям, законодатель, вероятнее всего, имел ввиду все другие
123
организации, которые не относятся к числу государственных органов и органов
местного самоуправления, а, следовательно, и общественные объединения.
Препятствием для обращения в суд следует признать и наличие в
процессуальном законе нормы, регулирующей взыскание убытков за потерю
времени со стороны, недобросовестно заявившей заведомо неосновательный
иск или спор против иска либо систематически противодействовавшей
правильному и быстрому рассмотрению и разрешению дела ст. 112 ГПК РК.
Основная правовая проблема наличия в процессуальном законе указанной
нормы заключается в том, что суд может применить данную норму в любом
случае, если в удовлетворении иска будет отказано, а ответчиком будет
заявлено требование о компенсации за потерю рабочего времени.
Для общественных организаций экологической направленности
«опасение» проиграть иск и в этом случае понести расходы по возмещению
судебных издержек, служит серьезным препятствием к правосудию. Тоже
самое можно сказать и о содержании ст. 108 ГПК РК, согласно которой выплата
сумм свидетелям, экспертам, специалистам, а также оплата производства
экспертизы органами судебной экспертизы производится стороной, заявившей
соответствующую просьбу. Даже в том случае, если вызов свидетеля,
назначение экспертизы, привлечение специалиста производится по инициативе
суда, требуемые суммы выплачиваются сторонами в равных частях. Стоит
отметить, что отсутствие у истца или ответчика финансовых возможностей
произвести оплату, к примеру, за проведение назначенной судом экспертизы,
суд, в зависимости от того, какая сторона уклоняется от экспертизы, а также
какое для нее она имеет значение, вправе признать факт, для выяснения
которого экспертиза была назначена, установленным или опровергнутым часть
8 ст. 91 ГПК РК.
Суд обязан при вынесении решения распределить между сторонами
судебные расходы. Определение суда по вопросам, связанным с судебными
расходами, стороны имеют право обжаловать в вышестоящий суд.
Анализ содержания ст. 501 Налогового кодекса, освобождающей от
уплаты государственной пошлины в суде физических и юридических лиц,
обратившихся в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом
интересов других лиц, и анализ ст. 56 ГПК РК, которая дает право
организациям или отдельным гражданам обращаться в суд с иском в защиту
прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе, а
равно общественных или государственных интересов, сводится к вопросу о
том, создают ли данные нормы условия для доступа к правосудию
экологическим общественным объединениям, например, с иском в защиту прав
и законных интересов жителей конкретного региона, где планируется
разместить экологически опасный объект, т.е. в защиту неопределенного круга
лиц.
Прежде всего, поскольку ст. 56 ГПК является отсылочной нормой,
необходимо выяснить, какие случаи и какой закон имел ввиду законодатель,
ссылаясь на них в ст. 56 ГПК РК, как на обязательное условие для обращения в
суд в защиту прав других лиц. Если обратиться к закону «Об общественных
124
объединениях», то он предоставляет общественным объединениям право
обращаться в суд в защиту прав и законных интересов только членов своей
организации.
Наличие в данной норме такого обязательного условия ее применения как
«в случаях, предусмотренных законом», указывает на то, что к экологическим
общественным объединениям данная норма не применима, поскольку закон
«Об общественных объединениях» не предусматривает право общественного
объединения обращаться в суд в защиту прав других лиц, общественных и
государственных интересов. На это же указывает и содержание ст. 8 ГПК РК,
согласно которой право на обращение в суд за защитой интересов
неопределенного круга лиц возникает в силу прямого указания в
законодательных актах.
Между тем, Казахстан имеет опыт законодательного закрепления права
общественных объединений обращаться в суд в защиту прав и законных
интересов неопределенного круга лиц.
Так, законом Казахской ССР от 5 июня 1991 года «О защите прав
потребителей» ст. 23 общественным организациям потребителей было
предоставлено право самостоятельно или через прокурора предъявить иск в суд
о признании действий продавца, изготовителя (их представителей),
исполнителя, а также органа управления противоправными в отношении
неопределенного круга потребителей (коллективный иск) и прекращении этих
действий. Данный закон утратил силу 4 мая 2010 года, когда был принят новый
закон «О защите прав потребителей», который тоже закрепил право
общественных объединений потребителей предъявлять иски в суд в интересах
потребителей, в том числе в интересах неопределенного круга потребителей.
Опыт разработчиков закона «О защите прав потребителей» можно
использовать и для приведения в соответствие с Орхусской конвенцией закона
«Об общественных объединениях»
При анализе ст. 56 ГПК РК, нельзя не обратить внимания и на присутствие
в ней такого понятия, как «защита общественных и государственных
интересов». Однако, что конкретно входит в круг общественных и
государственных интересов процессуальный закон не разъясняет.
Следует признать, что отсутствие в процессуальном законе четко
прописанных процессуальных процедур доступа к правосудию по
экологическим спорам, создает правовые проблемы и препятствия для доступа
общественности к правосудию.
Для полноценной реализации Орхусской конвенции и права
общественности на доступ к правосудию, необходимо предоставить
общественным объединениям право обращаться в суд в защиту прав других
лиц, неопределенного круга лиц, общественных и государственных интересов,
для чего внести соответствующие изменения и дополнения в закон «Об
общественных объединениях», Экологический кодекс и Гражданский
процессуальный кодекс Республики Казахстан.
В соответствие с Орхусской конвенцией ст. 9 п.3 каждая Сторона
обеспечивает,
чтобы
представители
общественности,
отвечающие
125
предусмотренным в ее национальном законодательстве критериям, если
таковые существуют, обладали доступом к административным или судебным
процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и
государственных органов, которые нарушают положения национального
законодательства, относящегося к окружающей среде.
Порядок оспаривания решений и действий (или бездействия) органов
государственной власти, должностных лиц и государственных служащих,
предусмотрен Главой 27 Гражданского процессуального кодекса Республики
Казахстан. Так, в соответствие со ст. 278 ГПК РК, гражданин и юридическое
лицо вправе оспорить решение, действие (или бездействие) государственного
органа, органа местного самоуправления, общественного объединения,
организации,
должностного
лица,
государственного
служащего
непосредственно в суде.
Согласно ст. 279 ГПК РК, к решениям, действиям (или бездействию)
государственных органов, органов местного самоуправления, общественных
объединений, организаций, должностных лиц, государственных служащих,
оспариваемым в суде, относятся коллегиальные и единоличные решения и
действия (или бездействие), в результате которых:
1) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы граждан и
юридических лиц;
2) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод,
а также юридическим лицом его прав и охраняемых законом интересов;
3) на гражданина или юридическое лицо незаконно наложена какая-либо
обязанность, или они незаконно привлечены к ответственности.
Таким образом, в действующем процессуальном законодательстве
предусмотрено право граждан и общественных организаций обращаться в суд и
оспаривать решения, действия (или бездействие) как государственных органов,
должностных лиц и государственных служащих, так и других органов,
организаций и должностных лиц, которые нарушают положения национального
законодательства, относящегося к окружающей среде.
В целях обеспечения единообразного понимания и применения судами
законодательных актов при рассмотрении заявлений физических и
юридических лиц в порядке и по основаниям, установленным главой 27
Гражданского процессуального кодекса, Верховным Судом Республики
Казахстан принято Нормативное постановление от 24 декабря 2010 года № 20
«О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского
процессуального кодекса Республики Казахстан», в котором даны следующие
разъяснения:
Решение государственного органа, органа местного самоуправления,
действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего
может быть обжаловано в суде, если заявитель полагает, что:
1) нарушены принадлежащие ему субъективные права, свободы или
законные интересы;
2) созданы препятствия к осуществлению им своих субъективных прав,
свобод или законных интересов;
126
3) на него незаконно наложена какая-либо обязанность.
Очевидно, что данным разъяснением Верховный Суд фактически
констатирует, что в Казахстане общественные объединения не обладают
правом оспаривать в суде действия (бездействие) государственного органа,
органа местного самоуправления, общественного объединения, организации,
должностного лица, государственного служащего, если :
- нарушены принадлежащие не ему субъективные права, свободы или
законные интересы, а других лиц;
- созданы препятствия к осуществлению не им своих субъективных прав,
свобод или законных интересов, а другим лицом;
- незаконно наложена какая-либо обязанность не на него, а на другое лицо.
Далее, согласно статье 280 ГПК РК, гражданин и юридическое лицо вправе
обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда им стало
известно о нарушении их прав, свобод и охраняемых законом интересов.
Пропуск трехмесячного срока для обращения с заявлением не является
основанием для суда к отказу в принятии заявления. Причины пропуска срока
выясняются в судебном заседании при рассмотрении заявления по существу и
могут являться одним из оснований к отказу в удовлетворении заявления.
Представляется,
что
установленный
процессуальным
законом
трехмесячный срок для обращения в суд, ограничивает право общественности
на доступ к правосудию, поскольку не учитывает время, необходимое
общественности для проверки полученной экологической информации путем
официального запроса.
В соответствии с законом Республики Казахстан «О порядке рассмотрения
обращений физических и юридических лиц», запрос может рассматриваться в
течение тридцати календарных дней и может быть продлен еще на тридцать
календарных дней, а в некоторых случаях на неопределенное время, до
окончательного его исполнения. Поэтому, применительно к обжалованию
действий (бездействия), которые нарушают требования законодательства,
относящегося к окружающей среде, срок для обращения в суд должен быть
более продолжительным.
Не все положения Орхусской Конвенции имплементированы в
действующее гражданское процессуальное законодательство Республики
Казахстан, свидетельством тому является отсутствие в нем таких понятий, как
«общественность», «заинтересованная общественность», «заинтересованные
лица», что не способствует расширению доступа «заинтересованной
общественности» к правосудию для защиты прав и законных интересов
неопределенного круга лиц, а также природоохранного законодательства.
Право общественных объединений экологической направленности на
обращение в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга
лиц, в законодательстве Республики Казахстан не закреплено.
Механизмов оказания помощи для устранения или уменьшения
финансовых препятствий для доступа общественности к правосудию в рамках
реализации положений Конвенции в Республике Казахстан до настоящего
времени не создано.
127
Для общественных организаций экологической направленности
«опасение» проиграть иск и в этом случае понести расходы по возмещению
судебных издержек, служит серьезным препятствием к правосудию.
Срок для обращения в суд, установленный ст. 280 ГПК РК, применительно
к обжалованию действий (бездействия), которые нарушают требования
законодательства, относящегося к окружающей среде, должен быть более
продолжительным.
Представляются также весьма актуальными рекомендации об ограничении
принципа состязательности сторон применительно к рассмотрению споров,
связанных с вопросами охраны окружающей среды, а именно: применение
принципа презумпции опасности планируемой деятельности и принципа
презумпции виновности загрязнителя.
Для усовершенствования действующего законодательства в области
доступа общественности к правосудию, выполнения положений Орхусской
Конвенции, в Экологическом кодексе, в законе «Об общественных
объединениях» и в Гражданском процессуальном кодексе необходимо
закрепить право общественных объединений обращаться в суд в защиту
общественных интересов, прав и законных интересов неопределенного круга
лиц [205].
Учитывая позитивный опыт Казахстана в продвижении положений
Орхусской конвенции, их имплементации в национальное законодательство, а
также в выстраивании диалога между судом, уполномоченными органами и
общественностью в области охраны окружающей среды. Хотим отметить, что
работу в этом направлении надо продолжить. Так как, она все еще носит
местами декларативный характер и осуществляется на неудовлетворительном
уровне.
Казахстану необходимы откровенные, объективные и аналитические
оценки. Они должны помочь всем нам лучше понять условия и нужды наших
людей, с тем, чтобы сфокусировать и объединить усилия для улучшения
качество жизни всех казахстанцев.
Говоря о сопоставимости вклада государства и неправительственных
организаций в процесс реализации Орхусской конвенции в стране, эксперты,
представители НПО практически единогласно признали значимость роли
государства в процессе имплементации документа, объясняя ее теми
основными функциями и полномочиями государства, которые необходимы для
реализации этого процесса. Одновременно с этим представители НПО
утверждают, что вклад негосударственных организаций является действительно
значимым, некоторые даже выделили, что вклад НПО видится более
существенным, нежели государственный, например, в вопросах, касающихся
практических
мероприятий
имплементации:
просветительская
и
консультативная деятельность, инициативы и побуждение к действию. Однако
на наш, взгляд, негосударственные организации в Казахстане не являются
действительно влиятельными акторами в данном процессе, реализовывая
отдельные экологические программы и играя не самую важную роль в вопросах
внедрения Орхусской конвенции.
128
Итак, среди основных проблем имплементации Орхусской конвенции по
нашему мнению, является связано, в том числе, с коррумпированностью и
элитарностью политической системы и некомпетентность представителей
власти, чиновников на местах и в центральных исполнительных органах, и
отсутствие координации между этими органами. Эта проблема порождает
следующие:
1) Несовершенство нормативно-правовой базы по вопросам, касающимся
процесса имплементации (в частности, нечеткость механизмов участия граждан
в процессе принятия решений по соответствующим вопросам; неэффективность
существующей системы сбора и обработки экологической информации,
условий ее распространения; несовершенство процедуры оценки влияния на
окружающую среду).
2) Неэффективность судебной системы Казахстана, что порождает
трудности, связанные с реальным доступом граждан к правосудию, в том числе
по вопросам, касающимся окружающей среды.
3) Некомпетентность и низкая осведомленность чиновников (по большей
части местного, но иногда и высшего уровня) по вопросам, касающимся
Орхусской конвенции.
4) Слабая институционализация Конвенции. Это проблема текучести
кадров, отсутствия четко регламентированных обязанностей и ответственности
определенных органов и лиц, занимающих соответствующие должности.
5) Проблема Орхусских центров. Несмотря на то, что существование
данных центров не определено Конвенцией, они, тем не менее, формально
созданы в Казахстане и призваны совершать информационную,
просветительскую и консультативную деятельность. Активность таких центров
позитивно бы сказалась на общей картине имплементации Конвенции, во
всяком случае, в части, касающейся обеспечения доступа к информации.
Однако Орхусских центров существуют по большей части лишь иллюзорно и в
лучшем случае являются площадкой для диалога между представителями
третьего сектора и властью.
6) Низкая активность общественности. Зачастую значимость вопросов,
являющихся предметом Орхусской конвенции, отодвигается на задний план
перед более приоритетными проблемами современного украинского общества
(социально- экономическими), что объясняет невысокую заинтересованность
граждан в данной сфере, их малую активность и, соответственно, неизменность
ситуации. С другой стороны, недостаточная осведомленность и
информированность населения по вопросам, касающимся Орхусской
конвенции, также является влиятельным фактором его пассивности [205].
Учитывая вышеперечисленное, для повышения качества имплементации
Орхусской конвенции в Казахстане, необходимы проведение таких
мероприятий:
- это доработка и совершенствование законодательной базы в
соответствующей сфере;
- разработка должной процедуры оценки влияния на окружающую среду
(что позволит общественности иметь адекватное представление о реальном
129
состоянии окружающей среды, угрозах и факторах, имеющих на нее влияние, а
значит, активнее принимать участие в решении проблем, касающихся данных
вопросов);
- совершенствование судебной системы с целью обеспечения должных
условий доступа к правосудию в соответствии со ст. 9 Конвенции;
- разработать механизмы адекватного, своевременного и эффективного
информирования заинтересованной общественности на самом начальном этапе
процедуры принятия решений по всем вопросам, касающимся окружающей
среды и более четко прописать на уровне подзаконных актов все необходимые
параметры эффективного общественного участия в принятии решений по
конкретным видам планируемой хозяйственной деятельности;
- разработать четкую процедуру информирования о законотворческом
процессе, процессе подготовки планов и программ в области охраны
окружающей среды, вовлечения в эти процессы заинтересованной
общественности, механизмы учета общественного мнения на стадии принятия
окончательного решения;
- разработать четкие критерии, по которым общественные слушания
можно считать состоявшимися либо не состоявшимися, либо проведенными с
нарушением установленных требований, что позволит заинтересованной
общественности в случае необходимости оспорить результаты общественных
слушаний в судебном порядке;
- предоставить общественности более свободные временные рамки
проведения общественной экологической экспертизы, не ограничивая ее
возможности только сроком, когда проводится государственная экологическая
экспертиза.
130
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современное общество волнует множество глобальных проблем, среди
которых основное место по значимости занимают экологические проблемы.
Основы государственной экологической политики были заложены еще на заре
независимости Республики Казахстан в виде норм Конституции, определяющих
необходимость защиты прав граждан на жизнь, на охрану здоровья, на охрану
со стороны государства благоприятной для жизни и здоровья окружающей
среды. Поэтому обеспечение экологической безопасности, наряду с другими
направлениями
национальной
безопасности,
по-прежнему
остается
обязанностью соответствующих государственных органов, организаций,
независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан в
соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Наряду с правами в Конституцию заложены обязанности граждан
сохранять природу и бережно относится к природным богатствам. Эти
конституционные нормы стали на долгие годы основой не только
экологического законодательства, но и всех стратегических и программных
документов в области охраны окружающей среды и рационального
использования природных ресурсов.
Составной частью правовой системы страны также являются
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры, в том числе 19 основополагающих конвенций в области охраны
окружающей среды, в том числе и Орхусскую Конвенцию. В них имеет место
регламентация доступа к экологической информации общественности,
распространения экологической информации, а также регламентация
некоторых форм участия общественности в принятии экологически значимых
решений.
Многообразие законодательных актов, гарантирующих свободный доступ
к экологической информации, дает основание полагать, что для казахстанского
общества характерна активная гражданская позиция по вопросам состояния
окружающей природной среды. Государство готово учитывать, принимать во
внимание мнение граждан в области экологии, удовлетворять потребности
граждан в сфере экологической информации и благоприятной окружающей
среды. Однако на практике эти положения не всегда реализуются в том виде, в
котором они предполагаются законодателем.
Активное участие общественности в природоохранной деятельности
признается необходимым для достижения экологической безопасности
Республики Казахстан и устойчивого развития современного международного
сообщества.
Несмотря на проводимые нашим государством, меры для обеспечения,
экологической безопасности и устойчивого развития, на практике, с
неизменной стабильностью устанавливаются факты, указанные нами в работе,
экологических правонарушений, противоречащих конституционному праву
граждан на благоприятную окружающую среду.
131
Общественность может эффективно участвовать в решении экологических
проблем в условиях, когда она хорошо осведомлена о существующих угрозах
окружающей среде и здоровью граждан. Очень важно создать условия для
получения информации по запросу из государственных органов, а также
организаций и предприятий, деятельность которых оказывает или может
оказать негативное воздействие на экологическую ситуацию.
И все же, по нашему мнению, возможности участия общественности в
решении экологических проблем в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов в реальной жизни ограничены.
Во-первых, это связано с недостаточным уровнем правового сознания и
заинтересованности большинства населения в получении доступа к
экологической информации в области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов.
Немаловажным является также нарушения норм законодательства, при
информировании общественности или отсутствием информации вообще о
проведении мероприятий, о строительстве зданий и сооружений и т.п., которые
впоследствии чаще приводят к негативным последствиям для окружающей
среды обитания человека, что может повлиять на его жизнедеятельность.
В ходе проведенного исследования можно выделить следующие выводы и
предложения:
1 На основе анализа терминологии в сфере доступа к экологической
информации,
предлагается
дополнить
действующее
экологическое
законодательство определениями:
1) экологическая информация это конкретные, имеющие не материальный
характер, достоверные сведения, носящий открытый или закрытый характер,
касающийся количественного и качественного состояния окружающей среды,
использования природных ресурсов, отдельных объектов природы а также
негативных последствии могущих возникнуть при антропогенном воздействии
на природные ресурсы, на организм человека вследствие хозяйственной и иной
деятельности;
2) общественность – одно или более чем одно физическое или
юридическое лицо, и в соответствии с законодательством Республики
Казахстан их ассоциации, организации или группы;
3) заинтересованные стороны - общественность, которая затрагивается или
может быть затронута процессом принятия решений по вопросам, касающимся
окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе;
для целей данного определения общественные объединения, содействующие
охране окружающей среды, считаются организациями, имеющими
заинтересованность;
4) заинтересованная общественность – общественность, интересы которой
затрагиваются или могут затрагиваться процессом принятия решений по
вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет
заинтересованность в этом процессе;
5) общественные слушания – одна из форм реализации прав
общественности на участие в процессе принятия государственных и
132
управленческих решений посредством проведения открытых собраний для
публичного обсуждения экологически значимых решений в соответствии с
требованиями Экологического кодекса Республики Казахстан и других
законодательных актов, которыми предусмотрено обязательное проведение
общественных обсуждений.
2 Принципы доступа общественности к экологической информации
являются концептуальной основой и имеют важное методологическое значение
в определении приоритетов и направлений государственной политики. Наряду
с принципами полноты, достоверности и своевременности экологическая
информация должна быть открытой для доступа. Это является необходимым
условием для реализации конституционного права на благоприятную
окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на
возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
3 Правовые нормы, регулирующие отношения в области экологической
информации,
содержащиеся
в
конституционном,
информационном,
экологическом, административном и других отраслях права, образуют
комплексный правовой институт.
4 Разработать четкую процедуру информирования о законотворческом
процессе, процессе подготовки планов и программ в области охраны
окружающей среды, вовлечения в эти процессы заинтересованной
общественности, механизмы учета общественного мнения на стадии принятия
окончательного решения. А также разработать критерии, по которым
общественные слушания можно считать состоявшимися либо не
состоявшимися, либо проведенными с нарушением установленных требований,
что позволит заинтересованной общественности в случае необходимости
оспорить результаты общественных слушаний в судебном порядке.
5 Механизмы и формы участия общественности в процессе принятия
решений закрепить во всех нормативных правовых актах, регулирующих
общественные отношения в области использования и охраны природных
ресурсов и на всех этапах принятия решений. Разработать механизмы
адекватного,
своевременного
и
эффективного
информирования
заинтересованной общественности на самом начальном этапе процедуры
принятия решений по всем вопросам, касающимся окружающей среды и более
четко прописать на уровне подзаконных актов все необходимые параметры
эффективного общественного участия в принятии решений по конкретным
видам планируемой хозяйственной деятельности.
Направлениями совершенствования правового механизма реализации
экологических прав граждан в Казахстане с учетом современного
положительного опыта зарубежных стран являются:
- усиление системы правовых гарантий со стороны государства и иных
обязанных субъектов в целях реализации экологических прав граждан;
- повышение роли юридической ответственности и конкретизация санкций
за незаконное препятствие реализации экологических прав граждан,
- наделение органов местного самоуправления достаточным кругом
полномочий в области охраны окружающей среды.
133
6 В основе германского экологического права лежит экоцентричный
подход, предопределяющий необходимость охраны окружающей среды вне
зависимости от интереса в этом человека, что позволяет создавать
благоприятные условия для его жизни и при отсутствии законодательно
закрепленного субъективного права на благоприятную окружающей среду в
ФРГ.
Реализация экологических прав граждан Германии обеспечивается
эффективно действующим правовым инструментарием:
- организационного характера - через наделение органов местного
самоуправления большим кругом полномочий в области охраны окружающей
среды, что позволяет оперативно обеспечивать реализацию экологических прав
граждан; наличием не только государственного экологического контроля, но и
надгосударственного со стороны Европейского Союза;
- экономического характера - через закрепление в законодательстве мер
экономического стимулирования в области охраны окружающей среды,
предопределяющих инициативу субъектов хозяйственной и иной деятельности
проводить природоохранные мероприятия; развитое правовое регулирование
деятельности по оказанию природоохранных услуг;
- идеологического характера - через целенаправленное проведение
государством предусмотренного законодательством мер экологического
просвещения и др.
8 Для полноценной реализации права общественности на доступ к
правосудию, необходимо предоставить общественным объединениям право
обращаться в суд в защиту прав других лиц, неопределенного круга лиц,
общественных и государственных интересов, для чего внести соответствующие
изменения и дополнения в закон «Об общественных объединениях»,
Экологический кодекс и Гражданский процессуальный кодекс Республики
Казахстан.
134
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1 Республика Казахстан. Конституция РК от 30 августа 1995 г. //
Информационно-правовая система «Әділет».
2 Стокгольмская Декларация ООН от 16 июня 1972 г. // Информационная
система «Параграф».
3 Ергобек Ш. Экологические права человека и право иностранных
инвестиций // Интернет ресурс // http:// www.5443x.narod.ru.
4 Назарбаев Н.А. Новый политический курс состоявшегося государства//
Послание Президента Республики Казахстан «Казахстан-2050» народу
Казахстана. – Алматы: Юрист, 2012. – 22 с.
5 Самакова А. Трансформация экологической политики в свете новой
Доктрины «Нур Отана» и Стратегии – 2050 // электронный портал
www.nurotan.kz.
6 Указ Президента Республики Казахстан. О Концепции правовой
политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года от 24 августа
2009 г. № 858. // Информационно-правовая система «Әділет».
7 Пятый национальный доклад Республики Казахстан о биологическом
разнообразии, 2014. // http://www.cbd.int/doc/world/kz/kz-nr-05-ru.pdf.
8 Декларация по окружающей среде и развитию: Декларация Организации
Объединенных Наций, 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // Действующее
международное право: в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М.: Изд-во
Моск. езависим. ин-та междунар. права. - 1997. - Т. 3. - С. 721–723.
9 Rio Declaration on Environment and Development: application and
implementation.: Report of the Secretary-General. 5-th ses. 7-25 apr. 1997. Distr.
General. E/CN. 17/1997/8. 10 February 1997 // Commission on Sustainable
Development: - New York, 1997. – 42 p.
10 Экономическое обоснование присоединения России к Орхусской
конвенции // Зеленый мир. - 2003. - №21-22. - С.7-16.
11 Орхуская Конвенция о доступе к информации, участию
общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию от 25
июня 1998 г. // Информационно-правовая система «Әділет».
12 Алексеев С.С. Философия права. – М., 1997. – 329 с.
13 Копылов В.А. Философия права Иммануила Канта // Вестник
Московского государственного университета. Серия 7. Философия. - 1999. –
№3. – С.14-30.
14 Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право:
Учебник // Отв. ред. О.Л. Дубовик. - М., Эксмо, 2005. - 462 с.
15 Васильева М.И. Эколого-информационные правоотношения: объект,
субъекты, принципы // Законодательство и экономика, 2009. Интернет ресурс
http://www.juristlib.ru/book_6361.html.
16 Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах. Учебное
пособие. - М.: Проспект, 2001. - 160 с.
17 Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф.
С.А. Боголюбова. - М.: НОРМА, 2000. - 144 с.
135
18 Горбачёв А.Н. Некоторые проблемы реализации права граждан
Российской Федерации на экологическую информацию // Образование и
общество. - 1999. - № 2. - С. 25-33.
19 Суперека С. В. Экологическое право. - М.: Проспект, 2008. - 360 с.
20 Велиева Д.С. Конституционно-правовые вопросы реализации права
человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в России: дис. ...
кан. юрид. наук: 12.00.06. – Саратов: Проволжская Академия государственной
службы, 2001. – 178 с.
21 Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник для вузов. – Москва: ТК
Велбн, 2005. – 165 с.
22 Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды):
Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристь, 1998. 249 с.
23 Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения
природопользования и охраны окружающей среды: дис. ... док. юрид. наук:
12.00.06. – М.: Российская Академия Наук, Институт государства и права, 2009.
– 355 с.
24 Шарафутдинов Д. Экологическое образование и воспитание в
Казахстане: опыт и проблемы // Устойчивое развитие (Sustainabe Development).
– 2005. – № 1 (49). – С. 15-17.
25 Республика Казахстан. Закон РК «О международных договорах
Республики Казахстан» от 30 мая 2005 года № 54-III // Информационноправовая система «Әділет».
26 Республика Казахстан. Экологический Кодекс РК от 9 января 2007 г. №
212 // Информационно-правовая система «Әділет».
27 Межпарламентская Ассамблея СНГ. Модельный закон «О доступе к
экологической информации» от 06.12.1997 // Информационно-правовая система
«Әділет».
28 Республика Казахстан. Проект Закона Республики Казахстан «Об
экологической информации» от 23.06.09 г. // Информационно-правовая система
«Әділет».
29 МПА Евразийского экономического сообщества. Типовой проект
законодательного
акта
«Об
экологической
информации»
принято
постановлением от 13.05.09 N 10-9 // Информационно-правовая система
«Әділет».
30 Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. - М.:
Юрайт-М, 2002. – 291 с.
31 Попов А.А. Правовое регулирование экологической информации: дис.
... док. юрид. наук: 12.00.06. – М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005. – 189 с.
32 Волков К.В. Правовое регулирование доступа к экологической
информации (сравнительно-правовой анализ): дис. ... док. юрид. наук: 12.00.06.
– М.: Российская Академия Наук, Институт государства и права, 2009. – 205 с.
33 Лаеская Е.В. Право на экологическую информацию. - Мн., 2003. //
http://www.kazenergy.com/
136
34 Республика
Казахстан.
Закон
Республики
Казахстан
«Об
административных процедурах» от 27 ноября 2000 года № 107-II //
Информационно-правовая система «Әділет».
35 Республика Казахстан. Закон Республики Казахстан «О порядке
рассмотрения обращений физических и юридических лиц» от 12 января 2007
года N 221 // Информационно-правовая система «Әділет».
36 Республика Казахстан. Гражданский кодекс Республики Казахстан
(Общая часть) от 27 декабря 1994 года // Информационно-правовая система
«Әділет».
37 Республика Казахстан. Кодекс Уголовно-процессуальный кодекс
Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года № 206-I // Информационноправовая система «Әділет».
38 Республика
Казахстан.
Закон
Республики
Казахстан
«Об
информатизации» от 11 января 2007 года № 217-III // Информационно-правовая
система «Әділет».
39 Республика Казахстан. Закон РК «О средствах массовой информации»
от 23 июля 1999 года № 451-I // Информационно-правовая система «Әділет».
40 Республика Казахстан. Закон РК «Об авторских и смежных правах» от
10.06.1996 №6-1// Информационно-правовая система «Әділет».
41 Республика Казахстан. Закон РК «Об особо охраняемых природных
территориях» от 7 июля 2006 года № 175-III // Информационно-правовая
система «Әділет».
42 Республика Казахстан. Водный кодекс Республики Казахстан от 9 июля
2003 года № 481-II // Информационно-правовая система «Әділет».
43 Республика Казахстан. Лесной кодекс Республики Казахстан от 8 июля
2003 года № 477-II // Информационно-правовая система «Әділет».
44 Республика Казахстан. Закон РК «О радиационной безопасности
населения» от 23 апреля 1998 г. № 219 // Информационно-правовая система
«Әділет».
45 Республика Казахстан. Закон РК от 16 июля 2001 года № 242-II «Об
архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике
Казахстан» // Информационно-правовая система «Әділет».
46 Алексеев С.С. Проблемы теории права. – Свердловск, 1972. – Т. 1. –
368 с.
47 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Курс лекций М.: Юристь, 1997. - 490 с.
48 Дощанова А.С. Правовое обеспечение предоставления земельных
участков для жилищного строительства Республика Казахстан: дис. … кан.
юрид. наук. – Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2009. – 151 с.
49 Батычком В.Т. Экологическое право. Краткий конспект лекций Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2009. – 260 с.
50 Северин В.А. Правовое регулирование информационных отношений //
Юрист.– 2001. – № 7 – С. 65-72.
51 Кутузов В.И. К вопросу разграничения права граждан на
экологическую информацию и права граждан на экологическую
137
информированность // Современные наукоемкие технологии. – 2005. – № 1 – С.
84-86.
52 Матвеева Е.В. Правовой механизм реализации экологических прав
граждан в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии: дис.
... кан. юрид. наук: 12.00.06. – М.: Московский государственный университет
имени М.В. Ломоносова, 2010 – 206 с.
53 Голиченков А.К. Экологическое право России. Общий курс лекций для
бакалавров. – МГУ (на правах рукописи). - М., 2001. - 428 с.
54 Спиридонов Л.И. Теория государства и права. Учебник. - М.: Проспект.
1996. - 193 с.
55 Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для
высших учебных заведений / Под ред. В.Г. Стрекозова. - М.: - 2002. - 316 с.
56 Лукашева Е.А. Права человека: Итоги века, тенденции, перспективы /
Под ред. Е.А. Лукашевой. - М.: Норма, 2002. - 360 с.
57 Республика
Казахстан.
Закон
Республики
Казахстан
«О
некоммерческих организациях» от 16 января 2001 года № 142-II
//
Информационно-правовая система «Әділет».
58 Республика
Казахстан.
Закон
Республики
Казахстан
«О
государственном социальном заказе» от 12 апреля 2005 года № 36-III //
Информационно-правовая система «Әділет».
59 Республика Казахстан. Закон Республики Казахстан «Об общественных
объединениях» от 31 мая 1996 года № 3-I // Информационно-правовая система
«Әділет».
60 Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу
Казахстана от 16 сентября 1998 года «О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества,
экономическая и политическая реформа в новом столетии» // http://www.
www.akorda.kz.
61 Дозорцев В.А. Состояние и проблемы совершенствования
законодательства о некоммерческих организациях: мат. меж. науч.-практ. конф.
// Журнал российского права. - 1998. - №10–11. - С. 40-45.
62 Чуйков Ю.С. Размышления об экологическом сознании //
Астраханский Вестник экологического образования. - 2002. - №1 (3). – С. 33-47.
63 Маркович Данило Ж. Социальная экология. - М., 1997. - 330 с.
64 Косов Г.В. Экологическая детерминанта политической динамики
современного общества. - М.: АНМИ, 2003. - 291 с.
65 База данных юридических лиц // http://www.adilet.gov.kz.
66 Руководство по разработке и применению законов, регулирующих
деятельность неправительственных организаций. - Алматы: Международный
центр некоммерческого права, 2000. – С. 15.
67 НПО: решение проблем бедности. / Под ред. А. Ильясовой, С.
Исламовой. - Алматы: UNDP Kazakhstan, 2004. – 239 с.
68 Право на информацию: российское законотворчество о СМИ в 19992000гг. в контексте западноевропейских стандартов свободы слова / Под ред.
138
Г.В. Винокурова, А.Г. Рихтера. - Серия «Журналистика и права». Выпуск 29. //
Режим доступа: http://www.medialaw.ru.
69 Шевченко B.H. Интеллигенция и общественность в истории
российского общества [Электронный ресурс] // В диапазоне гуманитарного
знания. Серия «Мыслители». Вып.№4, - СПб., 2001. // Режим доступа:
http://anthropology.ru.
70 Винокуров Ю.Е., Высторобец Е. А. Участие общественности в
принятии экологически значимых решений (правовой аспект): научный доклад.
- М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2010. - С.7-8.
71 Алексеев С.С. Проблемы теории права. – Свердловск, 1972. – Т.1. – 368
с.
72 Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. – Алма–Ата, 1983. – 247 с.
73 Хаджиев А.А. Проблемы теории земельного права Республики
Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: дис. …
докт. юрид. наук. – А.: КазНУ им. аль-Фараби, 2005. – 362 с.
74 Абдраимова Ф.К. Проблемы правового регулирования охраны
окружающей среды от загрязнения отходами производства и потребления в
Республике Казахстан дис. … канд. юрид. наук. – Астана: ЕНУ, 2010. – 138 с.
75 Бекишева С.Д. Интерпретация принципов экологического права в
контексте обеспечения экологической безопасности // Режим доступа:
http://articlekz.com/node/2523?page=2http://articlekz.com.
76 Явич Л.С. Общая теория права. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1976. - 298 с.
77 Культелеев С.Т. Экологическое право Республики Казахстан. –
Алматы: ТОО ИК НАS, 2003.- 430 с.
78 Теория государства и права. Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. – М.:
Зерцало, 2007. – 376 с.
79 Пиголкина А.С. Теория права. Учебник. - М., 1996. - 180 с.
80 Баимбетов Н.С. Проблемы правового регулирования экологической
экспертизы в Республике Казахстан: дис. … кан. юрид. Наук – Алматы: КазНУ
им. аль-Фараби, 1999. – 131 с.
81 Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права // Ученые
записки ВНИИСЗ. - Москва, 1968. – Вып. 14. - С.45-60.
82 Басин Ю.Г. Избранные труды по гражданскому праву. – Алматы: АЮВШП «Әділет», 2003. - 732 с.
83 Гусева Т.В., Дайман С.Ю., Хотулева М.В. Виниченко В.Н., Веницианов
Е.В., Молчанова Я.П., Заика Е.А. Экологическая информация и принципы
работы с ней. / Под ред. В.Н.Виниченко. - М.: Эколайн. 1998. - 241 с.
84 Кутузов В.И., Попов А.А. Доступ к экологической информации:
правовые аспекты. Монография. - Брянск: ГУП «Клинцовская городская
типография», 2004. - 250 с.
85 Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник. - М.: Юристъ, 2003. 670 с.
86 Шемшученко Ю.С. Комплексная экологическая экспертиза и
мониторинг окружающей среды // Советское государство и право. - 1978. - №
10. - С. 91-97.
139
87 Экологическое право. Учебник для вузов. / Под ред.В.В.Гучкова. - М.
ЮНИТИ, 2000. - 415с.
88 Большая советская энциклопедия: В 30 т. - М.: Сов. энциклопедия,
1972. - Т. 10. – 1036 с.
89 Борискин Д.А. Общественное экологическое движение России на
пороге третьего всероссийского съезда по охране природы. - М.: РЭФИА, НИАПрирода, 2003. – 256 с.
90 Шарафутдинов, Д. Ф. Правовое регулирование участия общественных
организаций в получении и распространении экологической информации: дис.
… кан. юрид. наук. – Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2007. – 151 с.
91 Байсалов С. Б. Беречь природу, охранять ее богатства. - Алма-Ата,
1984. - 258 с.
92 Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. – М.:
АН СССР, 1958. – 221 с.
93 Бекишева С.Д., Филин В.В. К вопросу о полномочиях органов
экологического контроля // Сб.: Аграрное, экологическое и земельное право:
проблемы теории и практики / Сост. Абдраимов Б.Ж. - Алматы, 2003. - С. 108.
94 Алияров Е. Информатизация системы государственного управления в
Казахстане // Саясат-Policy. - 2006. - № 3. - С.33.
95 Мухитдинов Н.Б., Тукеев А.Ж., Мороз С.П. Горное право Республики
Казахстан. - Алма-Ата, 1992. - 450 с.
96 Байдельдинов Д.Л. Экологическое законодательство Республики
Казахстан. - Алматы, 1995. - 156 с.
97 Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды). – М.:
Юрист, 1998. – 688 с.
98 Дубаев Р.К. Правовое регулирование участия общественных
экологических организаций в охране окружающей среды в Республике
Казахстан: дис. … кан. юрид. наук. – Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2005. –
140 с.
99 Бекишева С.Д. Правовые проблемы охраны окружающей среды в
деятельности прокуратуры и МВД РК: дис. канд. юрид.наук: 12.00.06. –
Алматы, 2000. – 156 с.
100 Еркинбаева Л.К. Аграрные правоотношения в Республике Казахстан:
дис. … док. юрид. наук. – Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2008. – 354 с.
101 Кармолицкий Л.Л., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации. - М.: Зерцало-Теис, 1996. - 640 с.
102 Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник. - М., 1998. – 489 с.
103 Губин Г.П. Государственное регулирование экономики и права /
Государство и право на рубеже веков. - 2001. - № 3. - С.263-269.
104 Жетписбаев Б. Аграрное право Республики Казахстан. - Алматы:
Данекер, 2000. - 272 с.
105 Веденин Н.Н. Аграрное право. – М.: Юриспруденция, 2000. - 368 с.
106 Культелеев С.Т Экологическое право Республики Казахстан. Общая
часть. Учебное пособие. - Алматы: Издательство «NURPRESS», 2011.- 423 с.
140
107 Санжаревский И.И. Политическая наука. Мультимедийное учебнометодическое пособие. Словарь-справочник. Издание 6-е, испр. и доп. –
Тамбов, 2014. // http://www.virmk.ru.
108 Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики
Казахстан. – Алматы: Интерлигал, 2004. – 312 с.
109 Крассов О.И. Экологическое право. – М., 2001. – 305 с.
110 Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право.
Учебник / Отв. ред. Дубовик О.Л. – Москва: Эксмо, 2005. – 768 с.
111 Рахметова Г. Организационно-правовые основы регулирования
земельных отношений в Республике Казахстан.: дис. … кан. юрид. наук. –
Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2008. – 152 с.
112 Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан. –
Караганда: Арко, 2001. – 255 с.
113 Республика Казахстан. Закон РК «О безопасности пищевой
продукции» от 21 июля 2007 года № 301-III // Информационно-правовая
система «Әділет».
114 Постановление Совета Министров Казахской ССР от 18 февраля 1988
года «О реализации Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета
Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» от
7 января 1988 года // Информационно-правовая система «Әділет».
115 Указ Президента Казахской ССР. О реорганизации органов
государственного управления в Казахской ССР от 20 декабря 1990 года //
Информационно-правовая система «Әділет».
116 Постановление Кабинета Министров Казахской ССР. О схеме
управления Государственного комитета Казахской ССР по экологии и
природопользованию от 29 марта 1991 года № 202. // Информационно-правовая
система «Әділет».
117 Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан. Вопросы
Министерства экологии и биоресурсов Республики Казахстан от 11 марта 1992
года № 216. // Информационно-правовая система «Әділет».
118 Указ Президента Республики Казахстан. О мерах по дальнейшему
повышению эффективности Государственного управления в Республике
Казахстан от 10 октября 1997 года № 3655. // Информационно-правовая система
«Әділет».
119 Указ Президента Республики Казахстан. О структуре Правительства
Республики Казахстан от 22 января 1999 года № 6 // Информационно-правовая
система «Әділет».
120 Указ Президента Республики Казахстан. О мерах по дальнейшему
совершенствованию системы государственного управления Республики
Казахстан от 28 августа 2002 года № 931. // Информационно-правовая система
«Әділет».
121 Постановление правительства Республики Казахстан.
Вопросы
Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан от 8 декабря
2007 года № 1201 // Информационно-правовая система «Әділет».
141
122 Указ
Президента
Республики
Казахстан.
О
дальнейшем
совершенствовании системы государственного управления Республики от 16
января 2013 года № 466 // Информационно-правовая система «Әділет».
123 Постановление Правительства Республики Казахстан. О мерах по
дальнейшему совершенствованию системы государственного управления
Республики Казахстан от «25» февраля 2013 года № 172 // Информационноправовая система «Әділет».
124 Указ
Президента
Республики
Казахстан.
О
дальнейшем
совершенствовании системы государственного управления Республики
Казахстан от 29 октября 2013 года № 677 // Информационно-правовая система
«Әділет».
125 Постановление Правительства Республики Казахстан. О некоторых
вопросах Министерства окружающей среды и водных ресурсов Республики
Казахстан от 27 декабря 2013 года № 1413. // Информационно-правовая система
«Әділет».
126 Указ Президента. О реформе государственного управления
Республики Казахстан от 6 августа 2014 года № 875 // Информационноправовая система «Әділет».
127 Международные документы по правам человека. Всеобщая
Декларация Прав Человека, принята и провозглашена резолюцией 217А (III)
Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года // Информационно-справочная
система «Параграф».
128 Международные документы по правам человека. Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года,
Рим. // Информационно-справочная система «Параграф».
129 Международные документы по правам человека. Международного
пакта о гражданских и политических правах Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.
Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966
года, вступил в силу 23 марта 1976 года // Информационно-справочная система
«Параграф».
130 Послание Президента Республики Казахстан - Лидера Нации
Н.А.Назарбаева Народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый
политический курс состоявшегося государства» // Информационно-справочная
система «Параграф».
131 Республика Казахстан. Гражданский процессуальный кодекс
Республики Казахстан от 13 июля 1999 года № 411-I // Информационноправовая система «Әділет».
132 Масаладжиу P.M. Проблемы обеспечения доступности правосудия на
стадии надзорного производства в гражданском и арбитражном процессах.:
автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М. 2009. – 200 с.
133 Козак Д. Суд в современном мире: проблемы и перспективы //
Российская юстиция. - 2001. - № 9.- С. 3.
134 Республика Казахстан. Кодекс Республики Казахстан об
административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II //
Информационно-правовая система «Әділет».
142
135 Республика Казахстан. Закон КазССР «О защите прав потребителей»
от 05.06.1991 года // Информационно-правовая система «Әділет».
136 Республика Казахстан. Закон РК «О защите прав потребителей» от 4
мая 2010 года № 274-IV // Информационно-правовая система «Әділет».
137 Республика Казахстан. Нормативное постановление Верховного Суда
Республики Казахстан О некоторых вопросах применения судами норм главы
27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан от 24 декабря
2010 года № 20 // Информационно-правовая система «Әділет».
138 Справочник по судебным делам. //Правовая база// Интернет-сайт:
http://www eaias.supcourt.kz/E.
139 Республика Казахстан. Закон РК «О государственных секретах» от 15
марта 1999 года № 349-I// Информационно-правовая система «Әділет».
140 Извлечение из обобщения судебной практики Верховного Суда
Республики Казахстан по разрешению споров, связанных с применением
экологического законодательства в части реализации Орхусской конвенции, 30
апреля 2013 г, г. Астана // http: www.unece.org.
141 Письмо ЭО «Зеленое спасение» в Комитет по вопросам соблюдения
Орхусской конвенции, 07.06.2013 // http:www.greensalvation.org.
142 Договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе,
договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с этим
акты.
Подписан
2
октября
1997
г.
в
г.
Амстердаме
//
http://www.eurotreaties.com/amsterdamtreaty.pdf.
143 Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г.
Риме 4 ноября 1950 г. // «Собрание законодательства РФ»., 8 января 2001 г., - №
2. – 163 с.
144 Walde T.W., International Investment under the 1994 Energy Charter
Treaty // T.W.Walde (ed). The Energy Charter Treaty: An East-West Gateway for
Investment & Trade. – Kluwer Law International. – 1996. – 268 p.
145 Erbguth W„ Schlacke S. Umweltrecht. Baden-Baden: Nomos. 2. Aufl. 2008. - P. 21.
146 Umweltprogramm der Bundesregierung. Bundestags-Drucksache VI/2710
vom 14. Oktober 1971. - P. - 9.
147 Grundgesetz: Kommentar // Maunz Т., Dürig G. (Hrsg). München: Beck.
55. Aufl. 2009. - Р. 24.
148 Стенограмма выступления Федерального Канцлера Германии В.
Бранда на заседании Бундестага ФРГ от 18.01.1973 // Stenographische Protokolle
der 7. Wahlperiode, 7. - Sitzung des Deutschen Bundestages. - 1973.
149 Steiger H. Mensch und Umwelt / Arbeitskreis für Umweltrecht (Hrsg).
Berlin: Schmidt. - 1975. - Р. 15-45.
150 Klein H.H. Ein Grundrecht auf saubere Umwelt // Im Dienst an Recht und
Staat, Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag. Berlin. - 1974. - Р. 643.
151 Die Freiburger Thesen der Liberalen // rororo aktuell Nr. 1545 / Flach K.,
Maihofer W., Scheel W. (Hrsg). - Reinbek bei Hamburg. - 1972. - Р. 109. // http:
www.juris.de.
143
152 Экологическая Программа ФРГ, утвержденная Правительством ФРГ
от 14 октября 1971 г. // Umweltprogramm der Bundesregierung. BundestagsDrucksache VI/2710 vom 14. Oktober 1971. - Р. 9. // http: www.juris.de.
153 Выступление Министра внутренних дел ФРГ Х.-Д. Геншера на
открытии 3-го международного конгресса по вопросам охраны атмосферного
воздуха 8 октября 1973 // Technik und Umwelt, Sonderdruck des
Bundesministeriums des Innern. Bonn. 1973. - Р. 4. // http: www.juris.de.
154 Bulletin der Bundesregierung vom 28.03.1973, - Nr. 34. - 306 р. // http:
www.juris.de.
155 Czajka D Umweltschutz und Verfassung // Natur- und Umweltschutzrecht /
Benz H. (Hrsg). Heidelberg: - Müller, - Jurist. Verl. - 1989. - Р. 143.
156 Протокол заседания Бундестага ФРГ// BT-Protokolle 10/187. Р. 1425414269 // http: www.juris.de.
157 Erbguth W., Schlacke S. Umweltrecht. - Baden-Baden: Nomos. 2. Aufl.
2008. - P. 21-24.
158 Gesetz Deutschland. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland //
Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1 // http: www.juris.de.
159 The European Convention and the Future of European Environmental Law
// Jans J.H. (Hrsg). Croningen: - Europa Law Publishing. - 2003. - Р. 30.
160 Szczekalla P. Allgemeine Rechtsgrundsätze // Handbuch zum europäischen
und deutschen Umweltrecht (EUDUR) Bd. I // - Rengeling H. (Hrsg). München.
1998. - Р. 307.
161 The European Convention and the Future of European Environmental Law
// Jans J.H. (Hrsg). Croningen: Europa Law Publishing. - 2003. - Р. 39.
162 Gesetz Deutschland. Umweltinformationsgesetz // Bundesgesetzblatt Teil
III, Gliederungsnummer 100-1// http: www.juris.de.
163 Gesetz Deutschland. Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung //
http://www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
164 Gesetz Deutschland. Bundes-Immissionsschutzgesetz // http: www.gesetzeim-internet.de.
165 Gesetz Deutschland. Düngegesetz // http: www.gesetze-im-internet.de.
166 Gesetz Deutschland. Flurbereinigungsgesetz in der Fassung der
Bekanntmachung vom 16. Mörz 1976 // http: www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
167 Gesetz Deutschland. Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung
vom 23. September 2004 // Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1 //
http: www.juris.de.
168 Gesetz Deutschland. Atomrechtliche Verfahrensverordnung in der Fassung
der Bekanntmachung vom 3. Februar 1995 // Bundesgesetzblatt Teil III,
Gliederungsnummer 100-1 // http: www.juris.de.
169 Gesetz Deutschland. Bundeswaldgesetz vom 2. Mai 1975 //
Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1 // http: www.juris.de.
170 Иеринг Р. Цель вправе: в 2-т. - СПб., 1881. - Т. 1. – 987 с.
171 Kloepfer М. Umweltrecht. MuGnchen: Beck. 3. Aufl. 2004. - Р. 61.;
Erbguth W. Schlacke S. Umweltrecht. - Baden-Baden: Nomos. 2. Aufl. 2008. - Р. 48.
144
172 Экологическая Программа ФРГ, утвержденная Правительством ФРГ
от 14 октября 1971 г. // Umweltprogramm der Bundesregierung. BundestagsDrucksache VI/2710 vom 14. Oktober 1971. - Р. 9. // http: www.juris.de.
173 Gesetz Deutschland. Bundestagsdrucksache VII//5684. Р. 8. // http:
www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
174 Gesetz Deutschland. Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom
15. Juli 1985 // Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1// http:
www.juris.de.
175 Вылегжанина E.E. От решения проблем к их предупреждению:
Тенденции развития европейского экологического права // Международное
право - International Law. - 2004. - № 4. - С. 98-113.
176 Tilch H., Arloth F. Deutsches Rechts-Lexikon. In 3 Bänden mit
Ergänzungsband / Deutsches Rechts-Lexikon Bd. 3: Q-Z: Rechtsstand: 1. Februar
2001: Band3. - München: Beck. 3. Aufl. - 2001. - 944 р.
177 Kloepfer M. Umweltschutzrecht: Mit Entwurf des UGB. - München: Beck
Juristischer Verlag. 1. Aufl.- 2008. - Р. 79.
178 Breuer R. Praxisprobleme des deutschen Wasserrechts nach der Umsetzung
der Wasserrahmenrichtlinie // - Natur und Recht. - 2007. - № 8. Bd. 29. - Р. 503-513.
179 Richtlinie 2003/4/EG Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.
Januar 2003 Uber den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur
Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates - ABl. L Nr. 41 vom 14. Februar
2003, - Р. 26 // http: www.juris.de.
180 Gesetz Deutschland. Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz vom 9. Dezember
2006 BGBl. 1 S. 2819 // http: www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
181 Schämet Т., Schräder С., Wegener В IV. UIG. Kommentar. Heidelberg:
Springer, // - München: C.H. Beck Verlag. - 2002. - Р. 22.
182 Gesetz Deutschland. Umweltrecht 15 neubearbeitete Auflage. Stand I.
März2003. Р. 19. // http: www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
183 Umueltiecht Wichtige Gesetze und Verordnungen zum Schutz der Umwelt:
Textausgabe mit ausführlichem Sachvet/eichnis. 5 neubearbeitete Auflage. München:
Deutscher Taschenbuch Verlag, 2003 S. 12. // http://www.gesetze-iminternet.de/vwvfg.
184 Gesetz Deutschland. Verwaltungsverfahrensgesetz 23.01.2003 // http:
www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
185 Gesetz Deutschland. Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der
Bekanntmachung vom 19. Miirz 1991 (BGBl. I S. 686), die zuletzt durch Artikel 3
des Gesetzes vom 21. August 2009 (BGBl. I S. 2870) geändert worden ist // http:
www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
186 Epping V. Grundrechte. Berlin; Heidelberg; New York: Springer. 3. Aufl.
2007. S. 131.; Zimmermann N. Der grundrechtliche Schutzanspruch juristischer
Personen des oDffentlichen Rechts : ein Beitrag zur Auslegung des Art. 19 Abs. 3
GG - unter besonderer BeruDcksichtigung des Grundrechtsschutzes. Mudnchen:
Vahlen. - 1993. - Р. 11.
187 Koch H. Umweltrecht. KoDIn: - Heymanns. 2. Aufl. - 2007. - Р. 103.
145
188 Gesetz Deutschland. Umweltinformationsgesetz vom 22. Dezember 2004 //
http: www.gesetze-im-internet.de/bmjv.de.
189 Национальный
доклад
Республики
Казахстан
в
рамках
Универсального периодического обзора по правам человека на 2010 год //
Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 ноября
2009 года № 1778 // http: www.adilet.gov.kz/ru/node/23802.
190 Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан. Об
официальном толковании пункта 3 статьи 4 Конституции Республики
Казахстан от 11 октября 2000 г. N 18/2. // http: www.ksrk.gov.kz.
191 Емельянова Л.А. Международные обязательства Республики
Казахстан
в
сфере
экологии
(Аналитический
обзор)
//
http:
www.pravo.zakon.kz/4656376-mezhdunarodnye-objazatelstva-respubliki.html.
192 Борисов В.М. О некоторых аспектах реализации права на судебную
защиту (судебная практика по применению экологического законодательства) //
Судебная практика применения экологического и налогового законодательства.
Материалы семинара. – Алматы: Библиотека Верховного Суда Республики
Казахстан, 2005. – С. 15-35.
193 Public Participation, Grundrechte. Berlin // http: www.unece.org/env.
194 Республика Казахстан. Закон Республики Казахстан «О техническом
регулировании» от 9 ноября 2004 года № 603-II // Информационно-правовая
система «Әділет».
195 Республика Казахстан. Водный кодекс Республики Казахстан от 9
июля 2003 года № 481-II // Информационно-правовая система «Әділет».
196 Республика Казахстан. Земельный кодекс РК от 20 июня 2003 г. №
442-II // Информационно-правовая система «Әділет».
197 Республика Казахстан. Лесной кодекс РК от 8 июля 2003 г. № 477-II //
Информационно-правовая система «Әділет».
198 Республика Казахстан. Закон Республики Казахстан от 24 июня 2010
года № 291-IV «О недрах и недропользовании» // Информационно-правовая
система «Әділет».
199 Елюбаев Ж.С. Влияние Конвенции Европейской экономической
комиссии ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе
принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей
среды
(Орхусской
конвенции),
на
регулирование
недропользования в Республике Казахстан // http: www.zakon.kz/4513170vlijanie-konvencii-evropejjskojj.html.
200 Кондратьев Э.В., Абрамов Р.Н. Связи с общественностью / Под общ.
ред. С.Д. Резника. - М.: Академический Проект, 2008. – 417 с.
201 Доклад о принятых мерах по выполнению решения IV/9с соблюдение
Казахстаном
своих
обязательств
по
Орхусской
Конвенции
//
http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env.
202 Указ Президента Республики Казахстан от 30 мая 2013 года № 577 «О
Концепции по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» //
Информационная система «Параграф».
203 Четвертый национальный доклад Республики Казахстан о
146
биологическом разнообразии в 2008 // Информационная система «Параграф».
204 Пятый национальный доклад Республики Казахстан о биологическом
разнообразии в 2014 // Информационная система «Параграф».
205 Отчет «К вопросу о выполнении Республикой Казахстан Орхусской
конвенции». К Пятому совещанию сторон Орхусской конвенции, 2014.
Приложение к Вестнику «Зеленое спасение» // https://drive.google.com/file/d/0BZc3ie4diSqSmI2MFpVSUMxaE0/edit?usp=sharing.
147