Анализ системы надзора за рынком в Российской Федерации

Проект: EuropeAid/132827/C/SER/RU
“Сближение систем технического регулирования
и стандартизации ЕС и РФ”
Отчет # 1.1.-1 АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА
РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проект финансируется
Европейским Союзом
в консорциуме с
Проект финансируется Европейским Союзом и выполняется компанией European Profiles S.A.
в консорциуме с Австрийским институтом стандартизации, SIQ – Словенским институтом
качества и метрологии, LGAI Technological Center S.A., EVOLUXER S.L. Мнения, выраженные
в этом отчете, не обязательно отражают мнения Европейской Комиссии.
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стр. 2 из 8
Анализ системы надзора за рынком в Российской Федерации
Европейский подход
Я допускаю, что применение на российском рынке существующего в ЕС
подхода и миоворззрения на обеспечение безопасности товаров может стать
сложной задачей для компетентных российских экспертов. Для обеспечения
успешного функционирования системы надзора за рынком, требуется наличие
нескольких элементов.
Во-первых, необходимо разработать национальную законодательную базу,
которая заложит прочную основу для деятельности предпринимателей,
потребителей и регуляторов. Предпринимателей необходимо информировать, а
они, в свою очередь, должны отдавать себе отчет в том, какова их ответственность
и обязательства.
Регламент 765/2008 Европейского парламента и Совета от 9 июля 2008 года,
устанавливающий требования к аккредитации и надзору за рынком в отношении
реализации продукции и отменяющий действие Регламента (ЕЭС) № 339/93,
Решение № 768/2008/EC Европейского парламента и Совета от 9 июля 2008 года,
определяющее общие условия реализации продукции и отменяющее решение
Совета 93/465/EEC и Директива 2001/95/EC Европейского парламента и Совета
от 3 декабря 2001 года по общей безопасности продукции, как и директивы
Нового Подхода, предусматривают первостепенную обязанность соблюдения
правовых норм со стороны субъектов экономической деятельности, а также
импортеров и дистрибьюторов.
Я считаю необходимым подчеркнуть, что круг вопросов, рассматриваемых
Проектом, ограничен промышленными товарами (в толковании ЕС непродовольственные товары).
Cистема оценки соответствия должна быть надлежащего уровня. Стандартизация,
нотифицированные органы, испытательные лаборатории и аккредитация являются
базовыми элементами целостной системы.
Желательно, чтобы органы по надзору за рынком были в достаточной мере
квалифицированными и обладали достаточными ресурсами для реализации своих
полномочий принимать необходимые меры в случае обнаружения риска, а в случае
нарушения закона назначать взыскания.
Потребители должны знать о своих правах, поскольку только в этом случае они
будут в состоянии делать правильный выбор.
Консультации с партнерами РФ
С марта 2013 года в Москве проводились встречи с представителями
Министерства промышленности и торговли, Росстандарта, Роспотребнадзора. К
сожалению, в указанный период некоторые встречи не удалось провести, в
частности, с представителями Министерства экономического развития. До сих пор
от российской стороны не получен какой-либо обобщающий документ.
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стр. 3 из 8
Законодательство
Основным законом в области надзора за рынком и защиты потребителей в
России является Федеральный закон № 294-ФЗ от 26 декабря 2008г. «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Данным законом главным образом регулируются вопросы организации и
осуществления государственного контроля. В нем прописывается порядок
организации проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль, порядок
взаимодействия уполномоченных органов. В законе прописываются права и
обязанности этих органов и их должностных лиц в ходе осуществления проверок, а
также права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении в отношении них государственного контроля.
Основные термины, используемые в законе, не согласуются с терминами,
используемыми в законодательстве ЕС.
Данный закон связан с вопросами осуществления государственного контроля,
проверок. Вопросы надзора за рынком в тексте не рассматриваются.
К числу полномочий федеральных органов исполнительной власти,
осуществляющих государственный контроль, относятся:
Разработка и проведение единой государственной политики по защите прав
юридических лиц в соответствующих областях деятельности.
 Организация и проведение надзора в соответствующих областях деятельности.
 Организация и осуществление мониторинга эффективности государственного
контроля со стороны федеральных органов в соответствующих областях
деятельности на основании показателей и по методологии, утвержденных
правительством РФ.
 Осуществление других полномочий, предусмотренных законодательством РФ.
Государственные органы исполнительной власти РФ осуществляют надзор на
региональном уровне, а органы местного самоуправления на муниципальном
уровне.

В законе также предусматривается взаимодействие органов государственного
контроля по определению целей и масштабов плановых проверок и т.п.
В законе устанавливается, что плановые проверки проводятся не чаще чем
один раз в три года.
Контролирующий орган уведомляет юридическое лицо о предстоящей плановой
проверке за три рабочих дня до начала ее проведения.
Это дает возможность субъекту экономической деятельности подготовиться
к проверке, провести необходимые изменения в документах или скрыть их.
В ЕС подобный тип проверок не практикуется.
Обычной практикой является проведение внеплановых проверок. Законодательство
ЕС, как и законодательство РФ, предусматривает проведение документарных и
выездных проверок.
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стр. 4 из 8
Должностные лица компетентных контролирующих органов не имеют права:



требовать предоставления документов, не являющихся объектом проверки;
отбирать образцы продукции без соблюдения специальных условий;
распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и
составляющую государственную или коммерческую тайну.
В случае нарушения обязательных требований должностные лица
государственных надзорных органов могут принимать следующие меры:

выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их
устранения;
принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений и их
предупреждению действий по их недопущению в будущем;
принять меры по предотвращению возможного причинения вреда жизни и
здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде и т.п.


Если в ходе проверки выяснится, что действия юридического лица, его филиала,
структурного подразделения или индивидуального предпринимателя, товары,
изготовленные и продаваемые ими (выполненные ими работы или оказанные
услуги), содержат непосредственную угрозу нанесения вреда жизни и здоровью
граждан, вреда животным, окружающей среде, безопасности государства, или что
такой вред был нанесен, то орган государственного контроля или
муниципальный орган обязан немедленно принять меры для недопущения
нанесения вреда или прекращения его нанесения путем временного запрета на
осуществление деятельности юридического лица или
индивидуального
предпринимателя в порядке, установленном в Кодексе об административных
правонарушениях Российской Федерации, снятия товара, представляющего
опасность для жизни и здоровья граждан и для окружающей среды, с
реализации, и информировать граждан и других юридических лиц и
предпринимателей всеми имеющимися способами.
В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность
юридического лица, его филиала, структурного подразделения, индивидуального
предпринимателя, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы,
предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения
вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, окружающей среде,
безопасности государства или такой вред причинен, орган государственного
контроля или орган муниципального контроля обязаны незамедлительно принять
меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть
до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала,
представительства,
структурного
подразделения,
индивидуального
предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях, отзыва продукции, представляющей
опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и
довести информацию об этом до сведения граждан, а также других юридических
лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом.
Вышеупомянутые меры аналогичны мерам по надзору за рынком, принимаемым
соответствующими органами в странах ЕС.
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стр. 5 из 8
16 февраля 2013 года Правительство РФ издало Постановление № 129 «О
государственном информационном ресурсе в области защиты прав потребителей»,
которым предусматривается формирование такого ресурса Федеральной службой
по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
(Роспотребнадзор).
Роспотребнадзор уполномочен координировать деятельность других
министерств и ведомств. Помимо этого в базе данных будет содержаться
информация о соответствии товара требованиям безопасности и техническим
регламентам, а также информация об опасных товарах и т. п.
Некоторые элементы планируемой системы немного схожи с элементами
системы ЕС «RAPEX».
Но мы не знаем, как данная система будет
функционировать на практике.
Вопросы надзора за рынком также частично регулируются техническими
регламентами Таможенного союза, и подзаконными актами - постановлениями
Правительства, приказами министерств и решениями органов местного
самоуправления.
После всестороннего изучения федерального закона РФ №294-ФЗ мы можем
утверждать, что он не имеет своей целью регулирование осуществления надзора за
рынком продукции:



компетентные органы обладают ограниченным объемом прав и полномочий в
сравнении с органами по надзору за рынком государств-членов ЕС;
законом предусмотрено взаимодействие между соответствующими органов,
но на практике сотрудничество и обмен информацией отсутствуют в связи с
тем, что федеральные органы подчиняются различным министерствам или
непосредственно Правительству РФ;
организация надзора за рынком не предусматривает планирования и оценки
риска.
Надзор за рынком останется в рамках национальной системы регулирования.
Евразийская экономическая комиссия полагает, что три государства-члена
(Белaрусь, Казахстан и Российская Федерация) будут работать по единым
принципам. Для этого необходимо разработать общие программы
государственного контроля и требования к системам надзора за рынком и проверке
продукции, находящейся в обращении на рынках РФ и в рамках Общего
экономического пространства.
Основные органы надзора за рынком
Для нашего Проекта представляют интерес 3 основных органа, которые
осуществляют надзор за рынком в сфере промышленной продукции и
оборудования в РФ: Роспотребнадзор, Росстандарт и Ростехнадзор.
Я полагаю, что наибольшим объемом полномочий обладает Роспотребнадзор.
Статус органа установлен постановлением Правительства РФ № 322 от 30 июня
2004г.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека является федеральным органом исполнительной власти,
ранее находившимся в подчинении Министерства здравоохранения, а в настоящее
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стр. 6 из 8
время - в подчинении Правительства РФ. Основы для деятельности
Роспотребнадзора заложены в данном правовом документе. У службы имеются
широкие полномочия, начиная с лицензирования, осуществления проверок и
регистрации медицинского оборудования, производства и импорта пищевой
продукции, санитарно-эпидемиологического состояния населения и до санитарного
контроля на пограничных пунктах пропуска РФ.
Данный
орган
осуществляет
контроль
за
большинством
видов
непродовольственной продукции. Он осуществляет государственный контроль за
соблюдением
требований
о
включении
информации
о
классе
энергоэффективности продукции.
Роспотребнадзор уполномочен организовывать и проводить испытания,
анализы, оценки и в случае нарушения законов принимать необходимые меры.
Ростехнадзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и
атомному надзору) действует на основании Указа Президента РФ №724 от 12 мая
2008г. В своей деятельности эта служба подчиняется Правительству РФ. Наш
Проект интересует то, что в сферу его ответственности входят лицензирование и
проверка промышленных предприятий с целью обеспечения соблюдения
требований промышленной безопасности и безопасности на рабочих местах.
Данное ведомство занимается также лицензированием использования опасных
взрывчатых и химических веществ.
Ростехнадзор осуществляет контроль за безопасностью оборудования, зданий
и проводит проверки после несчастных случаев на производстве.
Постановление Правительства РФ № 294 от 17 июня 2004г. служит правовой
основой для осуществлению деятельности по надзору за рынком со стороны
Росстандарта (Федерального агентства по техническому регулированию и
метрологии). В его компетенцию входят вопросы промышленной безопасности.
Постановлением Правительства РФ от 13.05. 2013 № 407 "Об уполномоченных
органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля
(надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного
союза"
установлены
уполномоченные
органы
РФ
по
обеспечению
государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических
регламентов Таможенного союза. Контроль (надзор) за соблюдением требований,
установленных техническим регламентом Таможенного союза “О безопасности
низковольного оборудования” осуществляется Роспотребнадзором в отношении
продукции, реализуемой для нужд потребителей, и Росстандартом - в отношении
остальной продукции.
Мы можем прийти к заключению о том, что основная проблема коренится в
следующем:
В РФ надзор за рынком осуществляет ряд органов, но в то же время отсутствует
координирующий орган.
В Европейском союзе надзор за рынком организуется и осуществляется на
национальном уровне. Каждое государство — член ЕС осуществляет надзор на
своей территории, предпринимая все необходимые меры для того, чтобы все виды

АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стр. 7 из 8
продукции удовлетворяли установленным требованиям, вводит ограничительные
меры (отзыв, изъятия и т.п.) и налагает штрафные санкции.
В Таможенном союзе надзор за рынком также находится в компетенции
государств-членов. В трех странах-членах союза - Беларуси, Казахстане и
Российской Федерации — наблюдаются различия в вопросах организации, в
объемах полномочий, бюджетах и людских ресурсов соответствующих органов.
Поэтому мы полагаем, что Таможенный союз сможет с пользой для себя
воспользоваться опытом ЕС.
Положения Регламента ЕС 765/2008/EC могут послужить основой для этого.
В случае принятия регулирующего документа, мы предлагаем взять за основу
положения нового «Пакета по безопасности продукции и надзору за рынком»,
который, как ожидается, будет принят во второй половине 2014 года после
формирования нового Европейского парламента и Комиссии
Начальные рекомендации:
1. Сформировать структурное подразделение в одном из министерств осуществления
для надзора за рынком непродовольственной продукции.
2. Определить независимые национальные органы, отвечающие за осуществление
государственного контроля.
3. Создать Национальный координационный орган или Совет по надзору за рынком.
4. Возложить на Роспотребнадзор функции по координации.
5. Обеспечить эффективный обмен информацией.
6. Выработать стратегию в области надзора за рынком.
7. Помочь представителям российской системы надзора за рынком стать
наблюдателями PROSAFE.
Подготовить законодательный акт, устанавливающий единые правила и
процедуры надзора за рынком и для координации и обмена информацией между
органами, осуществляющими надзор за рынком. Данный закон может быть основан на
положениях Регламента ЕС 765/2008 и других директив и решений ЕС. При
подготовке такого закона будет необходимо принять во внимание предложение ЕС по
«Пакету мер по повышению безопасности продукции и усилению надзора за рынком»,
который был опубликован 13 февраля 2013 года.
В проекте закона необходимо использовать положительный опыт в области
законодательства, механизмов и процедур, накопленный в ряде стран-членов ЕС,
например, в Бельгии, Венгрии, Германии, Голландии, Словении, Швеции.
Для достижения этой цели в 2014 году желательно организовать и провести
конференцию или семинар и пригласить на них представителей Еврокомиссии и
государств-членов ЕС, чья практика осуществления надзора за рынком считается
лучшей.
Москва, 25 июля 2014г.
Георги Бода, ключевой эксперт 2 по надзору за рынком
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Стр. 8 из 8