курс лекций по дисциплине прокурорский надзор

Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования
Таганрогский государственный радиотехнический университет
В. Н. Дранников
КУРС ЛЕКЦИЙ
ПО ДИСЦИПЛИНЕ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
Учебное пособие
Для студентов специальности
021100 Юриспруденция
Таганрог 2004
Рецензент: канд.юр.наук Зарва Г.Н. (Таганрогский институт управления и экономики).
Дранников В.Н.
Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное
пособие. − Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. – 120 с.
Настоящее учебное пособие представляет собой набор основных лекций по
общей части учебной дисциплины «Прокурорский надзор», которые систематизированы в определенной последовательности.
Предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников высших образовательных учреждений. Может представлять практический
интерес и для широкого круга читателей, интересующихся юриспруденцией.
с Дранников В. Н., 2004
2
Содержание:
Указатель сокращений……………………….……………………………….. 4
1. Лекция № 1.
Содержание и основные понятия
дисциплины «Прокурорский надзор»…..…………………………………… 5
2. Лекция № 2.
Исторические этапы учреждения,
становления и развития прокуратуры
России…………………………………………………………………………. 8
3. Лекция № 3.
Предмет, функции, направления
и система учебной дисциплины
«Прокурорский надзор»……………………………………………..………. 36
4. Лекция №4.
Цели, задачи и принципы
деятельности прокуратуры РФ……………………………………………… 40
5. Лекция № 5.
Система, структура, организация
и управление деятельностью
прокуратуры РФ ……………………………………….…………………….. 44
6. Лекция № 6.
Правовое регулирование деятельности
прокуратуры РФ……………………………………………………………… 58
7. Лекция № 7. Специализированные прокуратуры в РФ ………………… 63
8. Лекция № 8. Концепция развития прокурорского надзора в РФ………. 69
Приложение
1. Конституция Российской Федерации
от 12 декабря 1993 года (извлечение)…………………………………………………………………………….. 74
2. Федеральный Закон
«О прокуратуре Российской Федерации»
(в редакции федеральных законов:
от 17.11.95 № 168 – ФЗ, от 10.02.99 № 31
– ФЗ, от 19.11.99 № 202 – ФЗ, от 02.01.2000 № 19 – ФЗ)………………..… 77
3
Указатель сокращений:
Арб ПК
–
Арбитражно-процессуальный кодекс.
БВС СССР
–
Бюллетень Верховного Суда СССР.
БВС РСФСР –
Бюллетень Верховного Суда РСФСР.
БВС РФ
–
Бюллетень Верховного Суда РФ.
ВС РФ
–
Верховный Суд РФ.
ГВП
–
Главная военная прокуратура.
ГК РФ
–
Гражданский кодекс РФ.
ГПК РФ
–
Гражданско-процессуальный кодекс РФ.
МВД РФ
–
Министерство внутренних дел РФ.
ИУ
–
исправительное учреждение.
ОРД
–
оперативно-розыскная деятельность.
ОРМ
–
оперативно-розыскные мероприятия.
РФ
–
Российская Федерация.
УК РФ
–
Уголовный кодекс РФ.
УПК РФ
–
Уголовно-процессуальный кодекс РФ.
ФЗ
–
Федеральный Закон.
ФСБ
–
Федеральная служба безопасности.
4
Лекция № 1. Тема: Содержание и основные понятия дисциплины
«Прокурорский надзор».
1. Краткое содержание курса.
2. Общепринятая терминология.
1. Краткое содержание курса.
Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в
Российской Федерации, согласно Конституции РФ и Федеральному Закону «О прокуратуре Российской Федерации», рассматривается как одна из самостоятельных
форм государственной деятельности, обеспечивающая успешную реализацию задач
по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации, осуществление принципов социальной справедливости, а также является одной из наиболее
существенных гарантий по реальной охране прав и законных интересов граждан.
В содержание курса правовой дисциплины «Прокурорский надзор» в первую очередь входят:
- раскрытие задач прокуроров и их полномочий;
- существо актов прокурорского реагирования (протест, представление, постановление – универсальны для всех направлений прокурорской деятельности, но в каждом
из них есть своя специфика), их структура, реквизиты, требования правового и стилистического характера;
- изучение тактики и методики осуществления прокурорского надзора;
- положение о единстве и неделимости прокурорского надзора (акты, равная мера
прокурорского реагирования на любую проблему);
- система и структура органов прокуратуры;
- формы участия прокуратуры в совершенствовании законодательства и правовой
пропаганды;
- взаимодействие с другими правовыми учебными дисциплинами (уголовное и уголовно-процессуальное право, гражданское и гражданско-процессуальное право,
административное право, уголовно-исполнительное право, криминалистика, семейное право, трудовое и др. отрасли права).
2. Общепринятая терминология.
Для успешного усвоения курса прокурорского надзора необходимым условием является освоение терминологии, которая выработана в теории и практике
прокурорского надзора и активно используется в научной, учебной и практической
деятельности.
Коренным практически для всех остальных терминов является понятие
«прокурор». Однако для удобства усвоения курса освещение этих терминов целесообразно разделить на две группы в зависимости от того, является ли то или иное
понятие правовой категорией закона или же не упоминается в нем, но присутствует
в литературе по прокурорскому надзору, разрабатывалось в одноименной теории.
Итак, к первой группе терминов относятся:
прокурор − физическое лицо, состоящее на постоянной (или временной) службе в
органах прокуратуры, принятое на работу в установленном ФЗ «О прокуратуре РФ»
5
порядке и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.
«прокурор» имеет два значения:
1) должностное лицо собирательное, обобщающее;
2) другие должностные лица, выполняющие прокурорские
функции.
Прокурорский работник – под ним, согласно Федеральному Закону «О прокуратуре РФ» ст.41, понимается работник органа учреждения прокуратуры, имеющий
классный чин или воинское звание, но выполняющий функции, не связанные с надзором или следствием и др. оперативной деятельностью (научной, педагогической и
др.).
Прокурорский надзор – триединое понятие:
1) основная функция прокуратуры, как самостоятельный и специфический
вид государственной деятельности федеральной государственной службы
(надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел в суде,
участие в правотворческой деятельности, координация борьбы с преступностью и др.).
Важнейшая функция – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
2) отрасль юридической науки – сумма знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, методах и средствах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. (тесная взаимосвязь с науками: уголовное,
уголовно-исполнительное, гражданское и арбитражно-процессуальное право, криминалистика и др.);
3) учебная дисциплина – часть учебных программ юридических образовательных учреждений, которая по структуре и содержанию делится на общую и особенную части, как и во всех юридических дисциплинах.
В общей части рассматриваются вопросы предмета, метода, системы, целей, задач и
принципов, а также полномочий прокуроров и т.д.
Содержанием особенной части является правовая информация об особенностях осуществления деятельности прокуратур на отдельных направлениях прокурорского надзора, о специфике прокурорского реагирования на различные виды
неточности требований Конституции РФ и всех законов.
Предмет прокурорского надзора – также входит в эту группу (тема 3, вопрос 1).
Полномочия прокурора – совокупность его прав и обязанностей, установленные ФЗ
«О прокуратуре РФ» ст.22 (требования предоставления материалов, статистики и
др. сведений), ст. 30 (исполнение законов при осуществлении ОРД, следствия, дознания, отмены при этом незаконных решений и т.д.). Ряд полномочий предоставляются соответствующими статьями УК, ГК, АрбК, УПК, ГПК, АрПК и др. законами
РФ при обязательном учете должностного положения прокурора и сферы его деятельности.
6
Вторая группа терминов курса прокурорского надзора содержит следующие:
Объект прокурорского надзора. Под ним следует понимать деятельность, связанную с исполнением законов, государственных органов, учреждений, организаций,
органов местного самоуправления, а также должностных и физических лиц.
Субъект прокурорского надзора – участник прокурорско-надзорной деятельности
(прокурор в узком и широком смысле этого термина), производящий проверку исполнения законов юридическими и физическими лицами (субъектами надзора). И
тех и других может быть несколько в ходе одной проверки.
Правовые средства прокурорского надзора – предусмотренные законами действия
и правовые акты, с помощью которых регулируются полномочия прокуроров
По цели правовые средства прокурорского надзора классифицируются на
следующие группы:
- правовые средства, направленные на выявление нарушений законов (требования от
руководства поднадзорных органов предоставления для прокурорской проверки
необходимых документов, их копий, материалов, статистических и иных сведений);
- правовые средства, направленные на устранение выявленных нарушений законов
(протесты на незаконные действия поднадзорных; внесение представлений об устранении нарушений законов и обстоятельств, им способствовавших; требования об
отмене любых незаконных и необоснованных постановлений органов дознания,
следователей, а также постановлений администрации органов и учреждений);
- правовые средства предупреждения нарушений закона (санкционирование действий и решений должностных лиц в случаях, предусмотренных законом; дача согласия на совершение определенных действий, предусмотренных законом; принятие
решений; участие в производстве следственных и других процессуальных действиях; дача указаний следователю или дознавателю по вопросам квалификации преступления и т.д., внесение представлений);
- правовые средства привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение законов (возбуждение уголовного дела, возбуждение производства об административном правонарушении; представление с предложением о наложении дисциплинарного взыскания);
- правовые средства возмещения ущерба, причиненного нарушением закона (предъявление и поддержание в судах иска в интересах пострадавших; дача письменных
указаний органам дознания и предварительного следствия о принятии мер по обеспечению гражданского иска).
Акты прокурорского надзора (реагирования) – документы, закрепляющие
специальное решение прокурора, которое выражает его реакцию на выявленные
нарушения закона (постановления, протесты, представления, письменные требования).
Методы и тактика прокурорского надзора также относятся к этой группе терминов, но рассмотрению их посвящен второй вопрос настоящей темы.
7
Контрольные вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
Сформулируйте определение прокурорского надзора.
Назовите основные составляющие содержания прокурорского надзора.
По каким признакам определяются составы групп основных терминов
прокурорского надзора?
Приведите состав и понятие первой группы термина прокурорского надзора.
Приведите состав и понятия второй группы терминов прокурорского надзора.
Лекция № 2. Тема: Исторические этапы учреждения, становления
и развития прокуратуры России.
1.
2.
3.
4.
История возникновения прокуратуры в зарубежных странах.
Возникновение прокуратуры в России.
Послепетровский период развития прокуратуры в России.
Губернская реформа 1779 года в России и совершенствование
структуры органов прокуратуры.
5. Судебная реформа 1862 года.
6. Дооктябрьский период деятельности органов прокуратуры.
7. Послеоктябрьский период деятельности прокуратур в России.
8. Учреждение самостоятельных органов прокуратуры в СССР.
9. Военный период деятельности прокуратур.
10. Послевоенное развитие органов прокуратуры СССР (до 1992
года).
11. Развитие прокуратуры Российской Федерации (1992-н/в).
1. История возникновения прокуратуры в зарубежных странах.
На переломном этапе нынешних радикальных преобразований, когда
кризисное российское общество находится в поиске подходящих моделей государственных структур, часто с оглядкой на западный мир, юристы всё с большим интересом обращают внимание на многовековую историю петровского творения – прокуратуру. При этом они отмечают поразительное сходство противоречивой ситуации времен петровских и нынешних. Как и в тот переломный для Отечества период,
прокуратура сейчас подвергается суровому испытанию – от попыток растворения ее
независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного «ока государева».
Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная
служба, назначение которой состояло в том, чтобы «… над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». В 1713
году в России вводится должность Генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714
года «О должности фискалов». В Указе получили четкое разграничение компетенции обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых). К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требова-
8
ния. Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярна в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и
правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям.
За образец этой службы Петр I взял, по мнению некоторых источников,
государственные органы Франции, по мнению других − Германии, но на наш
взгляд, это разногласие не представляется существенным, так как появление первого органа власти, который выполнял функции надзора, связано с процессом утверждения королевской власти во Франции и борьбой королевской власти с феодальными сепаратистскими тенденциями. Как известно, в общеисторический промежуток времени Французское государство являлось одним из наиболее прогрессивных
государств в Европе, развивающихся на пути к установлению абсолютизма и складыванию единого национального государства. В связи с этим логично было бы
предположить, что Германия в дальнейшем позаимствовала у Франции некие черты
государственного устройства.
Следует отметить, что, в отличие от судопроизводства, зародившегося в
далеком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно. Считается, что впервые прокуратура была образована во Франции в
XIV веке в период инквизиционного процесса. Король Филипп IV Ордонансом от
25 марта 1302 года учредил прокуратуру как орган представительства интересов
монарха.
С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля,
влияние которого на формирование ее органов и определение направлений в ее деятельности было весьма сильным. (Не без причины прокуратуры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля».)
Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно расширялась.
При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к
сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк
В.И. Веретенников, «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма».
Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор «всегда и во всем»
защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо
из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы
промыслов и торговли, учреждения университетов. Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявленным требованиям, чтобы и здесь не нарушались интересы короля.
Со временем в круг обязанностей прокурора был включен даже контроль
за работой сеньориальных и церковных судов. Велика была роль прокуроров и при
производстве дознания.
В 1586 году был принят Закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных
9
органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность
прокурора административно-политического характера; надзор за производством
следствия; судебно-правовую деятельность.
Очень важное значение для уголовного процесса Франции имел Ордонанс 1670 года, которым разделялось расследование в суде гражданского и уголовного исков, а сторона публичного обвинения в лице королевских прокуроров получила право предъявлять обвинение в совершении преступлений, влекущих за собой
позорящие и мучительные наказания. Однако в те времена, как отмечал Н.Н. Полянский, « прокурор не возбуждал дела самостоятельно: он мог выступать лишь в
качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным:
даже рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров.
В дальнейшем прокуратура Франции претерпела различные преобразования, наиболее интенсивно проходившие в период 1789-1810 годов. Тем не менее, ее
основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых
карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в
государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства, взяточничества, бороться с которыми представлялось
возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно
именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.
В последующие периоды прокуратура Франции претерпела весьма существенные преобразования (1789-1810 гг.), однако основное ее предназначение осталось прежним – выполнение карательных функций в государстве, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.
Весьма пространный исторический экскурс о становлении и развитии
прокуратуры во Франции не случаен: прокуратура Франции послужила прообразом
прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран.
2. Возникновение прокуратуры в России.
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью.
Кроме того, оставался без контроля и просмотра высший государственный орган –
Правительствующий сенат. Правда, иногда император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генералревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не удовлетворяло
Петра I.
Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как
бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Указ о ней вышел в январе 1722 года. В нем отмечалось:
«Быть при Сенате генерал–прокурору и обер–прокурору, также во всякой коллегии
по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал–прокурору». (Указом
Президента РФ от 29 декабря 1995года №1329 день 12 января провозглашен Днем
работников прокуратуры Российской Федерации).
10
Таким образом, в 1722 году в России был введен новый государственный
институт, доселе не существовавший в России – прокуратура. Цель, поставленная
перед прокуратурой – проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто
надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь – за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля
1722 года законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.
Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при
сенате генерал–прокурору и обер–прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал–прокурору» от 12 января
1722года; Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах
компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от
18 января 1722 года; «О должности генерал–прокурора» от 27 апреля 1722года. Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору.
«Генерал–прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы сенат свою
должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния
времени по регламентам и указам отправлял», « также должны накрепко смотреть,
дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался
решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производятся и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и
решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего
участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении».
Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основными среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение протеста в
органах, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.
Генерал–прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции
дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами.
Генерал–прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал
Сенату принимать решения по вопросам, не урегулирования правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегии Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору. «Генерал–прокурор, - писал русский политолог А.Д. Градовский, − по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет
единственное и решительное влияние на мнение сенаторов».
Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела
надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей.
Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель,
11
бывший министр юстиции, генерал – прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал,
что в России «прокуратура с момента ее создания (1722г.) и до судебных реформ
Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в
законе, слабое и незначительное на практике».
Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде
всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего
сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора ее основатель Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше».
В.О. Ключевский писал, что Петр I немало размышлял над будущим
прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед
вельможными чинами и «сиятельствами», в том числе и перед Сенатом, который
сам являлся высшим органом управления и контроля в России.
Указ « О должности генерал–прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое распоряжение императору. В табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал–
лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалами.
Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения Петр
находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других
стран, в первую очередь пример Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о
каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от
имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно – надзорные функции общегосударственного значения, формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору.
Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовали незаконные
распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей
власти о замеченных злоупотреблениях.
По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому
омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от
нарушителей со стороны властей.
По-другому объясняют возникновение должности генерал-прокурора
теоретики прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский и
Н.В. Муравьев. Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно из
проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I – коллегиальности и единоначалия: «Должность генерала-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому как Сенат − начало коллегиальное». Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостат-
12
ках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя непопулярность фискального надзора, естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством,
так как это последнее в известной степени все таки приносило свою долю пользы и
правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления».
А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел
в «крайнем упадке нравственности в обществе».
Первым генерал-прокурором Петр назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался
полным доверием Петра, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так
верно, как будто я сам видел». Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то
время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи нередко
погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не
падала тень такого подозрения. Никаких особых личных требований для службы в
прокуратуре в тот период не определялось: велено было избрать « их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению
генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только
перед императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров.
Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его
обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот
орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «»протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях». В последнем случае
руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или
Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласиях с
прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того
постановления, которое опротестовалось. В то же время прокурор, чей протест был
отклонен, направлял специальное «донесение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное
преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом
расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских
делах.
В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.
Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др. Изучение исторических материалов позволяет с полной уверенностью утверждать, что российская прокуратура своему
сознанию обязана лично административному гению Петра I, в 1722 году. Была не
просто скопирована уже ранее существующая модель, а был создан уникальный
Государственный орган надзора и контроля, в первую очередь не только за судеб-
13
ной властью, но и за всем административным аппаратом Государственного управления, это позволяет охарактеризовать российскую прокуратуру как исторически
самобытный элемент власти и управления.
3. Послепетровский период развития прокуратуры в России
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны. Как и во всех направлениях государственной и политической деятельности, она стремилась восстановить реформы своего отца и многого в этом достигла. Указом Императрицы от 12 декабря 1741 года, была восстановлена прокуратура в рамках Указа Петра I от 1722 года. Прокуратуре был придан ряд полномочий
по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и
переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере
были сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако
в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.
В целом после петровского периода Российской государственности, не
смотря на перипетии истории и некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее
надзорная роль сохраняется, а в царствование Екатерины II даже заметно возрастет.
В частности, учреждение в России в 1775 году губерний и создание соответствующих губернских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности местных властей и в судопроизводстве.
4. Губернская реформа 1779 года в России и совершенствование
структуры органов прокуратуры
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен
местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое
в 1775 году «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и
полномочия губернских прокуроров.
Реформа планировала осуществить разукрупнение губерний, их число
было удвоенно, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло пятидесяти. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному
принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков.
Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным и полицейским делам. В основу деления был положен чисто количественный критерий – численность населения. На территории губернии проживало
около четырехсот тысяч душ, на территории уезда – около тридцати тысяч душ.
Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения
в статусе воеводств проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались, упразднялись провинции как территориальные единицы. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на
14
губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами
здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения.
Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и
два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе
уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган
управления – нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два
заседателя). Руководство несколькими губерниями поручалось генералгубернатору.
1. Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года. Апелляционный инстанциой для уездных судов стал верхний земский суд, состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право
ревизии и контроля за деятельностью уездных судов. Верхний земский суд
состоял из назначенных императором председателя и вице-председателя и
избранных на три года дворянством десяти заседателей.
2. Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты,
члены которых избирались на три года.
3. Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями
чиновники.
4. В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сословных представителей (председателя и двух заседателей).
5. Апелляционной и ревизионной инстанцией в губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам).
6. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы.
Реформа 1775 года сделала попытку отделить суд от администрации. Попытка не
удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались губернатором.
Председатели всех судов назначались правительством.
5. Судебная реформа 1862 года.
Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на
департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность,
а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Укрепляя прокуратуру как
орган надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначенному генерал-прокурору
князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно
уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и
твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине».
Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите
государства и справедливости, в том числе и о защите интересов подданных рос-
15
сийского государства. В таком значительном для государственного управления и
судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О
прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами
лишениями свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404
«Учреждения …» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские
стряпчие смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами
определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают
зловредные взятки». «Нравственно-полицейские его обязанности, − говорил Н.
Дмитриев об обязанностях прокурора во времена Екатерины, - состояли в наблюдении, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушении общественного спокойствия, о запрещенных торгах».
По «Учреждению…» прокуроры осуществляли надзор за деятельностью
всех присутственных мест губернии. Характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора» как наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений, А.Ф. Кони писал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их
прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их; внимательный
«читатель» определений всех присутственных мест, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления».
Однако стремление правительственной власти самодержавной России на
всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская
опека, отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблений – все это в сильнейшей степени стесняло права человека, и именно с этим
приходилось бороться прокурорам того времени.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована
и усилена в период царствования Александра II.
Еще до судебной реформы, в 1862 году, Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение
прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в
Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались
незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К
их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского
надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени
всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в Империи генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость
прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.
16
Следует отметить, что, согласно воспоминаниям современников, «история Министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов (XIX века. – В.Б.)
представляла немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями.
Борьба эта не всегда была успешна, но само уже возникновение ее, основанное на предписании закона, определявшего обязанности губернского прокурора,
действовало благотворно, не говоря уже о тех случаях, когда последствиями ее являлись сенаторские ревизии, «несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою».
И все же, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду судебная реформа 1864 года) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, накануне реформы 60-х годов XIX
века находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине XIX века сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором
высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Бер-прокуратура,
осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. По мнению С.М. Казанцева (мы разделяем эту
точку зрения), беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института.
Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому
времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было
нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований.
Вот почему как только во второй половине 50-х годов XIX века встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение
даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.
Следует отметить, что немаловажным фактором установленного порядка
формирования органов прокуратуры того времени следует считать и такой весьма
существенный фактор, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что «нет ничего более дорогого в государстве, как дешевый суд».
Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия
от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты
определенные успехи, хотя факты негативного характера были и тогда нередки.
Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть
уверенным в своем будущем.
Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители
дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претен-
17
довать на вакансии прокурорских должностей. В силу одного этого обстоятельства
они являлись рьяными защитниками царского престола.
В ходе проведения Александровских реформ весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Основные положения о прокуратуре
устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являющиеся
незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К
их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от
имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в
империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.
Касаясь этого вопроса, приват-доцент Московского университета
С.И. Викторский писал:
1. Организована у нас прокуратура по началу единства и нераздельности,
откуда – равноправность чинов прокуратуры и право замены одного ее члена другим.
2. Вторым началом, положенным в организацию прокуратуры, является
начало иерархического устройства, т.е. руководительство со стороны чинов прокуратуры высшего ранга чинами ее низшего ранга.
3. Независимость каждого чина прокуратуры является третьим началом,
причем она понимается в смысле лишь возможности оставаться ему последовательным в дальнейшей деятельности, раз он, руководимый своим убеждением, высказался по делу в определенном направлении, а не в смысле предоставления ему права
отказаться от исполнения поручения высшего чина по обследованию преступления».
Утверждая акты реформы, Александр II писал в Указе Правительствующему сенату 20 ноября 1864 года: «Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они
вполне соответствуют желанию нашему возродить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть
постоянным руководителем действий всех и каждого от высшего до низшего».
Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В «Учреждениях судебных установлений» прокурорскому надзору посвящен
раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их
товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора».
Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Оберпрокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената. Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают
только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством
следствий. А вот дознанием они фактически руководили. По производству дознания
18
о преступных деяниях политические чины состоят в непосредственной зависимости
от прокуроров и их товарищей», − гласит закон. Все материалы предварительного
следствия поступали в прокуратуру для выяснения: следует ли обвиняемого предать
суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; произведено
ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать «указанный в законе ход всякому следствию» в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта.
Имея в виду российский Устав уголовного судопроизводства,
П.И. Люблинский в 1864 году отмечал: «Этот Устав нельзя рассматривать только
как свод предписаний судебным властям о формах производства, но как закон, обращенный к подданным, о правах, которые им представлены в ограждение произвола государственно-судебных органов».
В Уставе гражданского судопроизводства в 1864 году предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным:
1) по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;
2) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих,
глухонемых и умалишенных;
3) по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей;
4) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском
деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда
уголовного;
5) по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для
освобождения от судебных издержек);
6) по делам брачным и о законности рождения.
Интересно, что по брачным делам роль ответственной стороны, в случае
ее отсутствия, выполнял муж, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.
Весьма характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 года
наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось, что прокуратура не должна
вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность
судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило
«обличение обвиняемых перед судом», то есть поддержание обвинения. Прокуроры
приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке;
им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.
Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 года состояла в ограничении прокурорского надзора
исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и
19
следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского
надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно
закончилось лишь к началу XX века. Поэтому в 60-90-е годы XIX века в прокурорском надзоре существуют как бы две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратуры. Причем как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.
По условиям того времени, с учетом порядков, царивших в российских
судах до 1864 года, реформа, вне всяких сомнений, была крупным шагом вперед.
Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились судебные следователи;
стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права
на защиту; в суды уверенно проник так называемый народный элемент – избираемые мировые судьи и присяжные заседатели.
6. Дооктябрьский период деятельности органов прокуратуры.
Во второй половине XIX − начале XX века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:
1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;
2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры
функциями государственного юрисконсульта.
«Новая прокуратура» хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных
властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии.
Давно назревшие реформы государственного устройства внесли много
изменений в российскую административную систему, что касается органов прокуратуры, то весьма вероятно, что итогом судебных и административных реформ
Александра I явилась, прежде всего, новая идеологическая концепция деятельности
прокуратуры, если ранее прокуроры считали себя прежде всего служителями государя императора, выступали всецело от его имени и первостепенной задачей своей
видели надзор за административными и судебными органами государства, прежде
всего во имя интересов императора, недаром прокуратуру называли «Око государево», то после реформы 60-70 годов XIX века работники прокуратуры перестали
отождествлять себя с самодержавием в той степени, как это было раньше, на первый план выходит понимание того, что главным приоритетом в деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением законности в обществе и государстве,
то есть с этого момента прокуратура начинает длительный и поэтапный путь к своему становлению в современном варианте, когда прокуратура выступает не, сколько
от имени государства, сколько стремиться стать гарантом законности и выступать
от имени закона.
20
После убийства Александра II (с 1 марта 1881 года) его приемник Александр III свернул все либеральные реформы, отменил проект конституции и издал
манифест, подтверждавший его самодержавную власть. Нормой жизни тех времен
стали административные высылки без суда, военные суды и закрытые судебные
процессы, в этот период принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом
Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора.
Усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 году было принято специальное Положение о мерах к
ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.
Против выделения судебной власти в качестве особой, независимой от
других государственных органов, выступил министр юстиции Н.В. Муравьев. В
начале 1894 года в докладе Александру III он заявил, что «суд должен быть, прежде
всего, верным и верноподданным проводником и исполнителем самодержавной
воли монарха».
В мае 1885 года закон предоставил министру юстиции право надзирать за
чинами судебного ведомства, в 1887 году он получает право устранять гласность
судебного разбирательства, в 1889 году министру юстиции были подчинены городские судьи.
В этот период российской истории ясно проявляются тенденции к превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после революции 1905 года. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов,
революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными
экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами.
Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания – смертную
казнь, только с 19 августа 1906 года по 20 апреля 1907 года вынесли свыше тысячи
смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военнополевых в применении репрессий к революционно настроенным массам: только за
период 1907-1909 гг. они приговорили к смертной казни три тысячи сто девяносто
шесть человек. Царская прокуратура реакционного периода была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.
Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 года, пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.
7. Послеоктябрьский период деятельности прокуратуры в России.
После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были
ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского над-
21
зора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей
могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор и контроль за законностью входил в функции многих
органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и
уездными отделами юстиции.
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны,
стало нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 году со всей остротой
встал вопрос о создании прокуратуры.
По предложению В.И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект «Положение о прокурорском надзоре», который в мае 1922 года был вынесен для обсуждения и принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция, главным образом в
лице Каменева, Рыкова, Зиновьева и Осинского, решительно выступала против создания централизованной, независимой от местных органов прокуратуры.
По предложению Н.В. Крыленко проект «Положение о прокурорском
надзоре» был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось
26 мая 1992 года. Постановление ВЦИК о принятии «Положения о прокурорском
надзоре» 28 мая 1922 года было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым
и секретарем ВЦИК А.С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.
Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 года, когда М.И. Калинин как председатель ВЦИКа подписал принятое этим органом «Положение о прокурорском надзоре». В нем говорилось: «В целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной политики борьбы с преступностью ВЦИК
постановляет:
Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную
прокуратуру».
Были определены и ее функции. Первым прокурором России стал Д.И.
Курский, а после образования СССР первую должность прокурора Верховного суда
СССР занял П.А. Красиков. В разные годы прокурорами (генеральными прокурорами) Союза ССР и РСФСР были И.А. Акулов, Н.В. Крыленко, В.А. АнтоновОвсеенко, М.И. Васильев-Южин, А.Я. Вышинский, К.Н. Сафонов, Р.А. Руденко,
А.М. Рекунов, Б.В. Кравцов и др.
В период с 1917 по 1922 года, то есть в период времени с ликвидации
прокуратуры и вплоть до ее воссоздания, ее функции выполняли различные революционные органы управления. Основная тяжесть в таком надзоре была возложена
на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции
по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в
1922 году не были преобразованы в органы Главного политического управления.
Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также
органы Народного Комиссариата государственного контроля, пока в 1920 году они
не были ликвидированы в силу их малой эффективности.
22
Таким образом получается, что образовавшийся «вакуум» после ликвидации царской прокуратуры был немедленно заполнен различными временными
революционными инспекциями и комитетами, и могло ли произойти иначе? Наиболее вероятным представляется, что нет, потому как глубокий анализ функций прокуратуры позволяет с полной уверенностью утверждать, что прокуратура в России
со времен своего образования в 1722 году является жизненно важным элементом
государственного механизма в России, без которого и без того немалые проблемы
бюрократизации государственного аппарата, взяточничества, казнокрадства, и пр.
стали бы неразрешимой проблемой, породив полнейший беспорядок и анархию в
сфере государственного управления всех уровней.
Формированию единой прокуратуры и укреплению ее органов немало
способствовало то обстоятельство, что следственный аппарат к этому времени в
основном был передан в ее систему в соответствии с Постановлением ВЦИК СНК
от 3 сентября 1928 года «О внесении изменений в Положение о судоустройстве
РСФСР». До этого момента аналогичную судьбу имели и органы следствия, которым пришлось побывать в системах самых различных ведомств: губернской власти,
Министерства юстиции Верховного Суда. Существует мало данных о том, что короткое время органы следствия были самостоятельной структурой при органах исполнительной власти, т.е. Следственным комитетом при СНК. На Следственный
комитет указывают многие исследователи как на более совершенную структуру
построения следственного аппарата в стране, однако конкретных ссылок на законодательство, послужившее основанием к созданию указанного Комитета, они не дают. Нет достаточной информации и том, по каким причинам нахождение следственного аппарата в Комитете не оправдало себя на практике, в результате чего
Следственный Комитет при СНК был ликвидирован. Отметим, что весь период
отыскания места для органов следствия знаменуется тем, что фактическим ее организатором, оперативным руководителем и надзорной инстанцией являлась прокуратура, которой и предстояло в конечном итоге принять следственный аппарат в свою
систему, так как органы прокуратуры были более всего близки к следственному
аппарату и следствию.
Решение проблемы о месте следственного аппарата было не менее длительным и не безболезненным. По утверждению историков-криминалистов, реформирование следственного аппарата в первые годы существования РСФСР происходило медленно и нерешительно. Так, например, И.Ф. Крылов указывает на то, что с
начала 1918 до 1934 года было принято более восьми законодательных актов, определяющих место того или иного следственного подразделения в системе правоохранительных органов. Разумеется, от частой перестановки в следственном аппарате
высокий деловой уровень кадрового состава, специалистов следственного дела сохранить было трудно. Между тем бурное развитие страны требовало немалых сил,
сдерживающих противостояние государственным установкам, выраженным в ужесточенных нормах законодательства. Надо сказать, что в этих условиях нестабильность статуса следственного аппарата не смогла причинить делу борьбы с преступностью серьезного вреда только потому, что УПК 1922 и 1923 гг. придавали особое
значение прокурорскому надзору за следствием и дознанием. По существу, следо-
23
ватели в своей деятельности всегда чувствовали направляющую роль прокуратуры,
что помогало им успешно выполнять сложные и ответственные задачи.
8. Учреждение самостоятельных органов в СССР.
Интеграция органов прокуратуры и следствия придала новый мощный
импульс их единой деятельности в борьбе с преступностью. Исполнились надежды
лучших теоретиков и практиков единомышленников Ленина на их единство. К подобному единению, например, стремился нарком юстиции Д.И. Курский, который в
докладе на IV съезде делегатов советской юстиции подчеркивал, что прокуратура
должна быть едина «как орган, концентрирующий в своих руках организацию следствия, наблюдающий за розыском; ибо эта область и раньше принадлежала, бесспорно, прокуратуре, а в условиях нашего параллелизма, известной расхлябанности
создание такого органа поможет нам взять в свои руки следственные органы и следственное производство».
Ключевым моментом в истории современной прокуратуры явилось Постановление ЦИК СНК СССР от 20 июня 1933 года о создании Прокуратуры СССР,
которое сыграло серьезную роль в укреплении организационного единства органов
прокуратуры и усилении ее роли в деятельности всех правоохранительных органов.
С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась, прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное
предназначение которой состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами
и гражданами.
Начиная с 1926 года, органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 года ВЦИК «Положение о судопроизводстве РСФСР»
определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их
процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же
время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства. В «Положении» сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым
должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших
следователей и следователей по важнейшим делам.
Таким образом, нахождение следственного аппарата в подчинении прокуратуры исторически оправдало себя. Подтверждением данного вывода являются
периоды суровых испытаний войной и послевоенного времени, когда в тяжелых
условиях восстанавливалось разрушенное народное хозяйство.
Несмотря на большую роль прокуратуры в деле организации следствия,
государственные власти не сразу передали его в систему прокуратуры, а лишь после
успешного завершения эксперимента, проведенного в Московской области, где
следственный аппарат был передан в подчинение прокуратуры. Законодательное
оформление данная перестройка получила в результате Постановления ВЦИК СНК
РСФСР от 3 сентября 1928 года, которым внесено соответствующее изменение в
Положение о судоустройстве РСФСР. Все это указывает на то, как серьезно решался вопрос о месте следственного аппарата в государственной структуре.
24
Дальнейшее становление органов прокуратуры, и в частности создание
прокуратуры СССР (1933), а также централизация прокуратуры (1936), положительно влияли на состояние следствия и дознания. Давая научную оценку преобразованиям прокуратуры и связанным с ней органам следствия, В.М. Савицкий правильно отмечал, что «организационное укрепление прокуратуры оказало большое
влияние на усиление активности прокуроров и в такой важной отрасли прокурорского надзора за соблюдением социалистической законности, какой является надзор
за законностью действий органов дознания и предварительного следствия. Прокуроры все больше и больше сосредоточивали в своих руках руководство органами
расследования, объединяя и направляя их действия по борьбе с преступностью.
9. Военный период деятельности прокуратур.
В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была подчинена общей задаче – победе советского народа над фашизмом. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года,
объявившим в стране военное положение, работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад.
Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.
Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении, прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.
Интересы военного времени потребовали перестройки системы и структуры органов прокуратуры, в особенности органов прокуратуры прифронтовой полосы. С целью укрепления трудовой и исполнительной дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 года прокурорскоследственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного
обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов
прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.
Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию
или в партизанские отряды. Немало из них погибло в баях с немецко-фашистскими
захватчиками.
Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию злодеяний немецкофашистских захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении главных военных преступников на Нюрнбергском процессе.
10. Послевоенное развитие органов прокуратуры СССР (до 1992 года).
В послевоенное время работники прокуратуры Союза ССР, прокуратур
РСФСР, УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разобла-
25
чению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими территориях Союза ССР. Высококвалифицированные прокуратуры и
следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по
1 октября 1946 года.
Главным обвинителем от СССР выступал Р. А. Руденко, занимавший в
тот период пост Прокурора Украины, назначенный на пост Генерального прокурора
СССР.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на
укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности,
в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии. Важную
роль в усилении прокурорского надзора сыграл приказ Генерального прокурора
СССР № 128 от 17 июня 1946 года «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в которым были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные правонарушения закона.
Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли
надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 года. Вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей
закрепляется определенный участок района или города, практически эти участки
соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к производству по территориальности. Следователь был тесно
связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних
дел, дислоцированных на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему
расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени
социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.
Учитывая важное государственное и политическое значение органов
прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на
обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года
принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР».
Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных
полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 года в
совете Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов ав-
26
тономных областей образованы президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.
Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля
1955 года «О порядке рассмотрения дел президиумами судов».
Установленный порядок рассмотрения президиумами судов надзорных
протестов прокуроров и председателей судов, полномочия этих судов, ревизионное
начало их деятельности - все это впоследствии нашло закрепление в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 года и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 года.
Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по
опротестованию незаконных и необоснованных решений как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане реабилитации невинно
пострадавших граждан в период культа личности.
К тому же периоду относится и принятие такого важного законодательного акта, как «Положение о прокурорском надзоре в СССР», утвержденное Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года.
Разработка и принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР имели целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и
устранению нарушений закона, в особенности в сфере общего надзора, в стадии
производства дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.
В Положении содержалось весьма важное требование к организации деятельности прокуратуры, чтобы Генеральный прокурор СССР и все подчиненные
ему прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров,
исходя из закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации четко отлаженной деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и
повышению ответственности прокуроров за качество выполненной работы.
Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении было сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и следователей относительно их образовательного ценза: эти должности вправе занимать
только лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных заведениях. Для прокуроров краев, областей,
городов и районов был определен возрастной ценз − 25 лет.
В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда
был закреплен правовой статус следственного аппарата и прокуроров различного
профиля, потребовалось более четко определить структуру центрального аппарата
27
Прокуратуры Союза ССР, прокуратур союзных и автономных республик, краев и
областей, объем полномочий прокуроров по различным отраслям их деятельности.
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956
года «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» вводятся отделы по
отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора.
Генеральный прокурор СССР в приказе 354 от 10 апреля 1956 года утверждает структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев и областей. При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устраняются лишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением «О структуре центрального аппарата
Прокуратуры СССР».
Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах
на оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры. Фактически решение
по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности в
деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии. Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах
союзных республик.
На заседания коллегий выносятся вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР, организацией контроля исполнения
в органах прокуратуры, отчеты прокуроров, подчиненных Генеральному прокурору,
о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводятся в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.
В качестве совещательного органа при генеральном прокуроре СССР
создается Методический Совет, возглавляемый заместителем Генерального прокурора СССР. Состав Методического Совета утверждается Генеральным прокурором
СССР. В него входят прокуроры, следователи и ученые-юристы. Решения Методического Совета имеют рекомендательный характер. На заседания Совета выносятся
наиболее сложные вопросы законодательного, организационного и теоретического
характера, относящиеся к деятельности органов прокуратуры.
Важное значение в укреплении трудовой и исполнительской дисциплины
в органах прокуратуры имело Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры, утвержденное Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 24 февраля 1964 года. В Положении подчеркивается, что советские прокуроры и следователи должны быть образцом высокой сознательности, принципиальности и трудолюбия: в нем установлен перечень
поощрений и взысканий и порядок их объявления. Приказ о поощрении или взыскании приобщается к личному делу каждого работника прокуратуры.
28
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года. Следует подчеркнуть, что
ни одна из прежних Конституций нашего государства не уделяла такого большого
внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному из
государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава − глава 21, в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.
В Конституции было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных
органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР». Эта конституционная
норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но
и создала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства.
Конституция СССР возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но единообразным исполнением законов.
Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 года, ни в Положении о
прокурорском надзоре 1955 года не было указано на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов. Между тем для
нашего государства с его разветвленной экономикой и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей территории СССР соблюдались требования по «единой» законности, каких бы проблем законность не затрагивала.
Весьма значительно, что Конституция возложила на органы прокуратуры
осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.
Если Конституция СССР 1936 года возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР, то Конституция 1977 года эту обязанность возложила как на
Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров (разумеется, что осуществление высшего надзора каждым из прокуроров реализовывалось в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве –
Верховного совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.
Устанавливается единый для прокуроров всех уровней прокурорской
системы – Генеральной прокуратуры СССР, прокуроров союзных, автономных округов, районов и городских прокуроров – пятилетний срок пребывания в должности
(по Конституции СССР 1936 года срок полномочий Генерального прокурора СССР
составлял семь лет, других прокуроров – пять лет). Важной конституционной новеллой было включение в Основной Закон СССР положения о том, что организация
и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом о прокуратуре
СССР.
Закон о прокуратуре СССР был принят 30 ноября 1979 года. По этому
закону работала российская прокуратура в последующие годы вплоть до распада
СССР. Закон состоит из четырех разделов:
1. Общие положения;
2. Система органов прокуратуры и их организация;
29
3. Прокурорский надзор;
4. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры.
Следует отметить, что «надзорный» третий раздел включал четыре главы, раскрывавшие содержание основных отраслей прокурорского надзора:
- общего надзора;
- надзора за исполнением органами дознания и предварительного следствия;
- надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
- надзора за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах
предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.
Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х-начале 90-х гг., нельзя не обратить внимания на то, что в это
время существенно расширяется предмет и пределы прокурорского надзора. В связи
с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый Съездом народных депутатов
СССР 26 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в
связи с совершенствованием системы государственного управления», в соответствии с которым в предмет прокурорского надзора было включено соблюдение законности деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий
и массовых движений.
История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашла отражения роль Закона «О прокуратуре СССР», принятого 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора.
Принятие закона «О прокуратуре СССР» было обусловлено тем, что Положение о прокурорском надзоре в ССР, принятое в 1955 году, во многом устарело
и не отвечало требованиям жизни, практика прокурорского надзора за исполнением
законов выработала новые средства реагирования на установленные нарушения
закона. За этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права (около двадцати основ), уголовные, уголовно-процессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с
учетом современных требований определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Все эти нововведения были отражены в Законе «О прокуратуре СССР».
В законе «О прокуратуре СССР» получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно
в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы деятельности прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и
законных интересов граждан.
В законе «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Весьма четкая регламентация задач и полномочий прокуроров по каждой из отраслей надзора позволила
30
устранить параллелизм в деятельности отдельных подразделений Прокуратуры
СССР и нижестоящих прокуратур.
Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только
предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.
В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то
обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя - от
следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным
делам при Генеральном прокуроре СССР. При этом в Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность следователя в вопросах раскрытия и расследования
преступления и его ответственность за законностью и обоснованность принятых
решений.
Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования
прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в законном порядке, обязательны для исполнения.
С принятием Закона «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее расширение в деятельности прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и коллегиальности. Законом предусматривалось создание коллегий в Главной
военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах областей) и автономных областей.
Весьма существенные дополнения в Закон «О прокуратуре СССР» Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по всем без
исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.
В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в
1988-1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ,
внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР,
конвенция военной промышленности и т.д.) был существенно трансформирован
центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 года «О структуре Прокуратуры Союза СССР»
преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления
и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора.
Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной
платы определять структуру и штаты Главных управлений и отделов Прокуратуры
Союза ССР.
31
С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза СССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора _ Прокуратуру
Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ
являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также
законодательство по различным отраслям права.
Для выработки совместных с прокурорами республик решений образовалась федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав
коллегии входили его заместители и генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных
объектах, его функции были переданы прокурорам республик.
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь постановления Верховного
Совета РСФСР от 15 ноября 1991 года «Об образовании единой системы органов
прокуратуры РСФСР».
В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и
на основании ст. 179 Конституции РСФСР (1978 года) Верховный Совет РСФСР
образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры
Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт
усовершенствования следственных работников.
Определена численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР в
количестве 39,5 тысяч человек. Правительству РСФСР предложено перевести с 1
января 1992 года органы Прокуратуры РСФСР на централизованное материальнотехническое обеспечение. Принято решение об устранении кратности должностных
окладов для следователей и прокуроров относительно минимальной заработной
платы в РСФСР.
С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры, вводится «Двойное»
подчинение прокуроров – Генеральному прокурору суверенного государства и
высшим органам власти.
В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться
большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального
прокурора РСФСР, на 1 января 1992 года недокомплект кадров прокуроров и следователей составил одну тысячу двести человек.
Существенно снизился престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизился профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.
32
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 года.
11. Развитие прокуратуры Российской Федерации (1992-н/в).
Распад Союза, новые политико-правовые условия нашей жизни, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной власти,
становлением подлинного федерализма во взаимоотношениях между Российской
Федерацией и ее субъектами, развитием рыночных отношений существенно изменили место и роль прокуратуры.
Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон «О
прокуратуре Российской Федерации», принятый 17 января 1992 года. Однако данный Закон был принят в то время, когда еще действовала Конституция РСФСР 1978
года. К тому же этим законом объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством были в определенной степени
ограничены. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года
потребовало подготовки новой редакции Закона о прокуратуре, внесения в него существенных изменений и дополнений.
В период известных событий 1993 года Президент России издал Указ от
20 октября 1993 года «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации». Этим указом были установлены задачи
органов прокуратуры, в частности, на нее были возложены задачи координации
деятельности правоохранительных органов в деле борьбы с преступностью и полностью сохранены все положения Закона о прокуратуре 1992 года.
После принятия на референдуме новой Конституции Российской Федерации возникла дискуссия о роли и месте прокуратуры, о сохранении ее функции,
ограничении их только функцией поддержки обвинения в суде. Однако дальнейшее
развитие государство показало, что прокуратура оправдывает свое предназначение,
занимает важное место в государственном механизме и положение ее как органа
надзора было сохранено. Более того, Федеральным законом от 17 ноября 1995 года
в закон «О прокуратуре РФ» были внесены существенные изменения. В частности,
была введена специальная глава «О прокурорском надзоре за соблюдении прав и
свобод человека и гражданина» и чем была подчеркнута правозащитная функция
прокуратуры, а также закреплена роль прокуратуры как координатора деятельности
правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
В Конституции РФ 1993 года идет речь о прокуратуре в одной статье,
причем помещенной в главе 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ». Однако принцип независимости прокуроров от местных
властей был ограничен, поскольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию
с ее субъектами. К тому же ч. 3 статьи 129 Конституции РФ оставляет открытым
вопрос о том, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласована
кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конститу-
33
ционный срок, после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной
нормы привела к тому, что отказываться на назначение предложенной Генеральным
прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы представительной власти.
Согласно ч. 4 статьи 129 Конституции РФ, полномочия, организация и
порядок деятельности прокуратуры РФ определяется федеральным законом.
В Конституции Российской Федерации 1993 года прокуратуре посвящается ст. 129, где устанавлено, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокурору вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Из содержания ст. 129 следует, что Конституция не определяет функции
(полномочия) прокуратуры Российской Федерации, относя этот и другие вопросы
организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального
закона.
Отсутствие конституционного решения таких вопросов стало одной из
причин различных подходов к определению функций (полномочий) и места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации. В частности, имели
место попытки «ликвидировать» надзорные функции российской прокуратуры, сведя ее деятельность лишь к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти «реформаторские» идеи не получили
общественной поддержки.
В условиях идеологической борьбы группой ученых и практиков была
создана Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный
период. На основе этой Концепции разработан и введен в действие Федеральный
закон от 17 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Изменения, внесенные в
ранее действовавший Закон, настолько существенны, что можно говорить о качественно новом нормативном акте, отвечающем интересам укрепления законности и
правопорядка в сложный переходный период развития России. В нем в значительной мере учтен опыт сходных государственно-правовых структур развитых стран
мира. Одновременно сохранены и усилены положения, учитывающие преемственность отечественного правового опыта. Акцент сделан на развитие огромного правозащитного потенциала прокуратуры, в том числе в реализации ею конституционного приоритета обеспечения реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина. С учетом этого в Закон введена специальная глава о прокурорском надзоре за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина как главном приоритете в его
деятельности. В этих целях прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а
также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций
34
прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов
деятельности.
Фундаментальные ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение,
не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных
правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. Актуальным в этой связи представляется
развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.
В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она устанавливает и принимает меры к
устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Одновременно
всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных
властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все ветви власти заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.
Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может
разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить
опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть, применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судьями, органами
исполнительной власти приведут к тяжким последствиям. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то не будет механизма реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти,
получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и, в определенной мере, судебной властью.
Из содержания Конституции Российской Федерации следует, что прокуратура не может относиться к органам судебной и исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118 Конституции), а ст. 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Федерации, являются федеральными органами –
звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции).
До принятия конституции 1993 года прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора Российской Федерации на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был
ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти – законодательной, только ей был подконтролен и только её решения обязан был выполнять.
В декабре 1998 года Государственная Дума приняла закон о дополнениях
и изменениях в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», который вступил в силу в
момент его опубликования 17 февраля 1999 года.
35
Этим законом в положение прокуратуры внесены существенные изменения и дополнения, расширены ее функции и круг поднадзорных органов в статье 1
ч. 1 этого закона говорится, что на прокуратуру наряду с надзором за исполнением
закона возложен надзор за соблюдением Конституции РФ. Согласно внесенным
дополнениям прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов также
коммерческими и не коммерческими организациями и учреждениями, судебными
приставами, расширен и перечень мер прокурорского реагирования, в частности,
восстановлена такая мера прокурорского предостережения о недопустимости нарушения закона (статья 25 Закона) и ряд других изменений.
Согласно этому закону прокуратура сохранила свой статус, свое положение как орган надзора, который выполняет эту функцию в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
(статья 1 ч. 2 Закона).
В настоящее время Президент, будучи главой государства, берёт на себя
ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура
должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению
правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных
актов.
Подводя итог краткому рассмотрению истории развития органов прокуратуры, можно сказать, что «… сложившаяся в нашей стране система прокуратуры
выдержала испытание временем. Она может без коренных структурных изменений
служить надежным гарантом законности и правопорядка».
Таков правовой статус современной российской прокуратуры.
Лекция 3. Тема: Предмет, функции, направления и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор».
1. Понятие предмета дисциплины «Прокурорский надзор».
2. Функции прокурорского надзора.
3. Основные направления прокурорского надзора.
4 Пределы прокурорского надзора.
5. Система, методика и тактика учебной дисциплины «Прокурорский надзор».
1. Понятие предмета дисциплины «Прокурорский надзор».
Предметом любой науки является установление и изучение закономерностей определенного рода.
Теория государства и права (общетеоретическая правовая наука) исследует общие закономерности возникновения, функционирования и дальнейшего развития государства и права. Соответственно для прокуратуры − закономерности возникновения, функционирования и развития ее и основной ее функции – прокурорского надзора. Практически нет ни одного документа, изданного в последние годы,
где бы ни подчеркивалась необходимость решительной активизации прокурорского
36
надзора на основе качественного улучшения научных исследований в сфере его организации и осуществления. В этой связи встает необходимость точного определения предмета прокурорского надзора.
Исходя из смысла ст.21,26,29,32 ФЗ «О прокуратуре РФ» понятие и предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности (федеральной
службы) находятся в зависимости от характера правоотношений.
2. Функции прокурорского надзора.
Термин «функция» в юриспруденции применяется для обозначения основных наиболее важных направлений деятельности человека, государства, науки.
Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных
органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Следовательно, ключевой категорией, раскрывающей и объясняющей
содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и любого другого
государственного органа, являются ее функции (основные направления ее деятельности). В функциях прокуратуры выражается ее сущность, та реальная роль, которую она играет в решении вопросов поддержания законности и общественного правопорядка в удовлетворении разнообразных интересов населения страны и каждого
человека и гражданина в частности. Функциями прокуратуры согласно ФЗ «О прокуратуре РФ» являются:
- прокурорский надзор за исполнением законов;
- уголовное преследование;
- координация деятельности правоохранительных органов;
- участие в правотворческой деятельности;
- редакция и выпуск специальных изданий;
- международно-правовая деятельность.
3. Основные направления прокурорского надзора.
Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее
создания, является надзорная. В зависимости от социальной направленности, характерных полномочий и средств, а также других элементов, эта функция прокуратуры
подразделяется на ряд направлений.
Естественно, что каждое направление прокурорского надзора имеет свой
предмет – исполнение законов определенными юридическими и физическими лицами в конкретной сфере деятельности. По своей сущности прокурорский надзор
един и неделим, поскольку едины цели и задачи прокуратуры, его система и правовая база. Однако предмет прокурорского надзора в соответствии с отраслями права
имеет свои особенности, порожденные особенностями отраслевых законодательств,
что предполагает изучение всех направлений прокурорской деятельности. В едином
прокурорском надзоре в соответствии с теорией и ФЗ «О прокуратуре РФ» выделяются следующие его направления:
1. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (ранее
это направление называлось «общий надзор» и характеризовалось чрезвычайной
широтой предмета надзора – многообразием нормативно-правовых актов).
37
Ныне, согласно ФЗ «О прокуратуре РФ» ст.21, объектами надзора являются:
- федеральные министерства;
- государственные комитеты;
- государственные службы;
- иные федеральные органы исполнительной власти;
- представительные органы государственной власти субъектов РФ;
- исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
- органы местного самоуправления;
- органы военного управления;
- органы контроля;
- органы управления коммерческих и некоммерческих организаций;
- руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора, в пределах его деятельности на практике выделяют дополнительные, более узкие направления (подотрасли). Например: надзор за исполнением законов в социальной сфере, экономической, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних и т.д. Согласно этой же статье (21 ФЗ «О прокуратуре РФ») прокурорский надзор осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием им нормативно-правовых
актов, издаваемых перечисленными объектами прокурорского надзора.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В этом направлении прокурорский надзор осуществляется за исполнением Конституции РФ и законов, обозначенных в первом направлении объектами надзора. Специфика этого направления определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан.
В предмет данного направления прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования
прав и свобод человека и гражданина, которые исполняют сотни означенных выше
органов власти и управления.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД,
дознание и предварительное следствие.
Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы,
имеют возможность острейшего вмешательства в личные права и свободы каждого
конкретного человека. По этой причине государство сочло необходимым закрепить
это направление деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов обозначенными органами в самостоятельное направление надзора, подчеркивая его
важность. При этом государство обеспечивает наряду с гражданами и свои интересы. Так, при совершении преступлений против госсобственности, порядка управления правосудия и т.д. прокурор, исполняя надзор за исполнением законов, требует
принятия мер к установлению размеров и вида ущерба, а также мер по его возмещению, защищает интересы государства.
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принуди-
38
тельного характера, администрациями мест содержания задержанных заключенных
под стражу.
Выделение этого вида деятельности прокуроров в самостоятельное направление, как и в предыдущем случае, следует объяснить исключительной важностью специфического контекста законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих различные виды наказаний, а также специфическую деятельность органов, исполняющих наказание. Специальным законодательством регулируются не только права и свободы граждан, осужденных за совершение преступлений, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в
случае заключения их под стражу. В этом случае прокурорский надзор отражает
политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений. Обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства есть двуединая задача прокурорского надзора.
5. Участие прокуратуры в рассмотрении дел в суде.
Согласно ФЗ «О прокуратуре РФ» (ст.35, 36, 39), прокурор участвует в
рассмотрении уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел. Это
самостоятельное направление в деятельности прокуроров состоит из надзорной и
иной (ненадзорной) деятельности. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокурор
выполняет две основные функции: равноправно участвует в состязательном процессе (поддерживает обвинение); осуществляет прокурорский надзор за законностью
решений, приговоров, определений и постановлений суда. Реализация этой функции
предполагает право и обязанность прокурора (ч.1 ст.36) опротестовать или обжаловать в установленном порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности.
Ч.5 ст.35 ФЗ «О прокуратуре РФ» предусматривает право Генерального
прокурора РФ принимать участие в заседаниях ВС РФ, ВАрС РФ, а также ч. 6 ст. 35
предоставляет ему право обращаться в Конституционный Суд РФ в связи с нарушениями конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Ст. 39 ФЗ «О прокуратуре РФ» уполномочивает Генерального прокурора
на обращение в ПВС РФ и ПВАрС РФ с представлением о даче этими судами разъяснений по вопросам судебной практики по делам их компетенции.
Осуществление прокурором обозначенных функций позволяет решить
ряд задач:
1) защита прав и свобод человека и гражданина;
2) защита охраняемых законом интересов общества и государства;
3) защита охраняемых законом прав и интересов предприятий организаций
и иных юридических лиц.
Полномочия прокурора по осуществлению этих задач предоставлены как
процессуальным законодательством, так и напрямую ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ»
и позволяют:
- участвовать в рассмотрении дел судами;
- выступать в качестве государственного обвинителя в суде (в отличие от предыдущего закона имеет право отказаться);
39
- обращаться в суд с заявлением (о признании нормативно-правовых актов недействительными);
- вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан
и охраняемых законом интересов общества или государства;
- ч.1 ст.36 ФЗ «О прокуратуре РФ» предоставляет право в рамках процессуального
законодательства опротестовать или обжаловать в вышестоящий суд не вступившее
в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение
или постановление суда;
- ч.2 ст.36 − то же самое в отношении вступивших в законную силу актов суда.
Кроме названных выше направлений деятельности и соответствующих им
предметов прокурорского надзора, в соответствии со ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»
на прокуратуру возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
4. Пределы прокурорского надзора.
Исходя из вышеуказанного общим предметом прокурорского надзора
являются правовые нормы, регламентирующие деятельность объектов надзора по
направлениям его осуществления. Предмет прокурорского надзора позволяет установить в каждом конкретном случае пределы надзора.
Пределы прокурорского надзора – это категория, которая позволяет определить компетенцию прокуроров (объем прав и обязанностей) для установления
круга нормативных актов, подлежащих точному и единообразному исполнению,
что составляет предмет прокурорского надзора, а также круга органов, законность
деятельности которых поднадзорна прокуратуре, исходя из полномочий прокуроров.
5. Система, методика и тактика учебной дисциплины «Прокурорский
надзор».
Система учебного курса «Прокурорский надзор», как принято считать,
состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части изложены вопросы истории учреждения и совершенствования деятельности органов прокуратуры, как
самостоятельного государственного органа, его система и вертикаль структуры органов прокуратуры, а также предмет, методика и тактика и другие дефиниции.
В особенной части курса освещаются сущность, цели и задачи, полномочия прокуроров на основных направлениях деятельности органов прокуратуры.
Специальные разделы отводятся изучению организации и деятельности прокуроров
в сферах надзора за исполнением законов. Особое место при этом отводится надзору за исполнением законов в отношении несовершеннолетних и участию прокуроров в совершенствовании законодательства и в правовой пропаганде. При этом совершенно ясно, что закон не дает, да и не может дать, обязательных рекомендаций о
том, какие правовые средства необходимо применить в конкретных случаях для
выявления фактов нарушения законов и их устранения. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной и практической деятельности по надзору за исполнением законов.
Совокупность научно-обоснованных и проверенных на практике методов
и приемов (способов) применения правовых средств прокурорского реагирования
40
на факты нарушения законов составляет методику прокурорского надзора. Наиболее эффективные и прошедшие апробацию на практике методы закрепляются приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, а также в методических рекомендациях и письмах органов прокуратуры, специальных пособиях и разработках.
Каждая конкретная ситуация, складывающая при применении правовых
средств для выявления и устранения фактов нарушений закона объектами прокурорского надзора, требует выбора прокурорами максимально эффективных приемов
и способов. В этих целях в теории и практике прокурорского надзора в каждом конкретном случае применяется совокупность наиболее оптимальных приемов и способов их применения, т. е. совокупность приемов и способов эффективного применения правовых средств с целью достижения решения задач по выявлению и устранению фактов нарушения закона с учетом конкретных условий и обстоятельств
именуемая тактикой прокурорского надзора.
Контрольные вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Что является предметом прокурорского надзора?
Назовите основные функции прокурорского надзора и их содержание.
Каково соотношение между функциями и направлениями прокурорского
надзора?
Приведите основные направления прокурорского надзора.
Дайте определение пределов прокурорского надзора.
Какова система курса «прокурорский надзор в РФ»?
Лекция 4. Тема: Цели, задачи и принципы деятельности прокуратуры Российской Федерации.
1. Цели деятельности прокуратуры РФ.
2. Общие, специальные и частные задачи прокуратуры РФ.
3. Принципы организации и деятельности прокуратуры
РФ.
1. Цели деятельности прокуратуры РФ.
Цели и задачи в любом виде человеческой деятельности, в т.ч. и в прокурорском надзоре, тесно взаимосвязаны между собой. Целью прокурорского надзора
является результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и, в частности, реализация ее важнейшей функции – прокурорского
надзора. Цели прокурорского надзора определяются, прежде всего, статусом прокуратуры, а также ее местом и ролью в государстве. Более конкретно они определены
в Конституции РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ» и другими законами, регламентирующими деятельность органов прокуратуры.
Пункт 2 ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» определяет цели прокуратуры:
- обеспечение верховенства закона;
- обеспечение единства и укрепления законности;
41
- обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
- обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Для достижения этих целей выделены направления деятельности прокуратуры (они
изложены ранее), которые закреплены п.2-4 ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ».
2. Общие, специальные и частные задачи прокуратуры РФ
Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны и
в то же время более многочисленны. Они различаются между собой по уровню, содержанию средств их решения, компетенции органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи.
Всю совокупность задач прокурорского надзора принято делить на три
вида:
Общие задачи, которые определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», а также рядом отраслевых законодательств (УПК, ГПК и т.д.). Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входящих
в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного
строя;
б) политических, трудовых, жилищных и иных личных и имущественных
прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией
РФ, конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;
в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений ,
предприятий независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.
Специальные задачи, объем и содержание которых определяются направлениями прокурорского надзора, являются одновременно и общими задачами,
поскольку вносят конкретику в их решения, и задачи каждого направления (своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых объектами, перечисленными в ст.21 ФЗ «О прокуратуре РФ»; выявление на этих же объектах всех нарушителей закона; недопущение безнаказанности за эти правонарушения).
Частные задачи более разнообразны и многочисленны, чем общие и
специальные, поэтому перечислить их практически невозможно. Частные задачи
различаются в зависимости от направления прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется
прокурорский надзор. Примером частных задач могут служить: своевременное получение информации о конкретном нарушении закона, своевременность истребования материалов для проверки; своевременность опротестования незаконных приговоров и решений суда и т.д.
3. Принципы деятельности прокуратуры РФ.
При выполнении каких-либо легальных задач во всем мире исполнители
руководствуются определенными началами, выход за пределы которых не будет
отвечать общепринятым нормам общества. По общему правилу такие основополагающие начала принято называть принципами.
42
Принципы организации и деятельности прокуратуры – это наиболее общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные требования,
предъявляемые к ней. Под этим понимаются обязательные для любого прокурора и
прокурорского работника такие принципы, которые реализуются в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры – прокурорского надзора.
К ним относятся закрепленные в ст.129 Конституции РФ и ст.4 ФЗ «О прокуратуре
РФ» следующие принципы:
Принцип законности, является важнейшим общеправовым началом не
только всех юридических дисциплин, но и деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Для органов прокуратуры этот принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направлена на достижение главной
цели прокуратуры – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. К тому же для прокуратуры принцип законности означает обеспечение
его требований в деятельности самих органов прокуратуры. Решению этой задачи
способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначаемым
на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров разных уровней, а также порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников.
Принцип единства прокурорского надзора. Согласно ст.129 Конституции
РФ прокуратура – единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру – Генеральной прокуратуре РФ. Принцип единства прокурорского надзора выражается в следующем:
- в единстве целей и общих задач осуществления прокурорского надзора
в стране;
- в единстве полномочий прокуроров всех уровней по выявлению правонарушений и реагирования на них;
- в единообразии форм организации и деятельности всех прокурорских
органов;
- в едином для всех звеньев прокуратур законодательстве для осуществления прокурорского надзора;
- в едином внутреннем содержании прокурорского надзора – проверке
исполнения требований законов и устранения правонарушений;
- в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с
прокурорским надзором;
- в единоначалии прокуроров, которое предполагает жесткую вертикаль
власти (Ген. прокуратур – районный прокурор); централизация системы;
- в единой системе прокуратуры (не допускается создание и деятельность
на территории страны прокуратур, которые не входят в единую систему п.3 ст.11
ФЗ «О прокуратуре РФ»).
43
Принцип независимости. Согласно ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ», органы
прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, иных органов и общественных организаций и объединений - это положение закона имеет принципиальное значение. Названным законом прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность каких бы то ни было федеральных или местных органов. Сущность этого принципа заключается в том, что
каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении возложенных
на него обязанностей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Следовательно, по замыслу законодателя прокуратура может обеспечить точное исполнение законов только
в том случае, если прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от местных и других органов государственного управления ст.5 ФЗ «О прокуратуре РФ»,
не исключая, однако, при этом взаимодействие с ними. Особо следует подчеркнуть
политическую независимость прокурора. П.4 ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ» содержит
запрет на членство прокуроров в общественных организациях и политических партиях, а также создание их в органах прокуратуры.
Принцип гласности. Согласно ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ», органы прокуратуры действуют огласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям
законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства
РФ о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне. Нормативное
ограничение принципа гласности определяется нормами Конституции РФ, а также
нормами федерального законодательства (ч.1 ст.23 Конституции РФ – личная тайна;
Закон РФ «О государственной тайне – ст.5; ГК РФ – ст.857 – банковская; ст.946 –
страхование; п.2 ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ» специально охраняемые законами
тайны – следственная, врачебная, совещательной комнаты в суде, нотариальная и
т.д.; перечень сведений, не составляющих служебную и коммерческую тайну – Постановление Правительства РФ № 35 от 5 декабря 1991 года). Разглашение этих
сведений, составляющих охраняемую законом тайну, влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст.183 УК – коммерческая или банковская тайна; ст.283 УК – государственная тайна; ст.310 УК – предварительное следствие).
Принцип гласности состоит в обязанности Генерального прокурора ежегодно представлять в Федеральное собрание доклад о состоянии законности и правопорядка и собственный отчет о проделанной работе по их укреплению. Реализуется этот принцип созданием самостоятельных структурных подразделений по информации населения. Для Генеральной прокуратуры – это Центр информации и
общественных связей. Все это способствует информированности органов государственной власти и местного самоуправления, общества о состоянии законности и
правопорядка в стране и на местах, повышению уровня правосознания населения и,
в конечном счете, укреплению законности и недопущению нарушений законности в
работе самой прокуратуры.
44
Контрольные вопросы
1. Назовите цели и задачи органов прокуратуры РФ.
2. Охарактеризуйте общие, специальные и частные задачи прокуратуры РФ.
3. Какие принципы определяют деятельность органов прокуратуры РФ?
4. Каковы сущность и значение наиболее значимых на ваш взгляд принципов деятельности прокуратуры РФ.
Лекция 5. Тема: Система, структура, организация и управление
деятельностью прокуратуры Российской Федерации.
1.
2.
3.
4.
Состав системы прокуратуры РФ.
Структура органов прокуратуры РФ.
Организация деятельности прокуратуры РФ.
Внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры
РФ.
5. Основы управления прокуратурой РФ?
1. Состав системы прокуратуры РФ.
Прокуратура (от лат. рrосurаrе − «забочусь, обеспечиваю, предотвращаю») является специальным государственным органом (системой органов), в компетенцию которого входит: осуществление прокурорского надзора, возбуждение
уголовных дел, поддержание обвинения, представительство интересов государства
в судебном процессе.
В Российской Федерации прокуратура является, с одной стороны, уникальным инструментом, позволяющим сохранять единое законодательное пространство федеративного государства, с другой стороны – системой, способной быстро и эффективно осуществлять правозащитную функцию, восстанавливая нарушенные права и законные интересы граждан, общественных организаций, государства.
Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Систему прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации) составляет Генеральная прокуратура
Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими
лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные
и иные специализированные прокуратуры.
В основе построения системы прокурорских органов лежит административное и национально-государственное устройство, установленное Конституцией
Российской Федерации, в соответствии с которым в каждом из субъектов Российской Федерации имеется соответствующая прокуратура.
45
Таким образом, согласно статье 11 ФЗ «О прокуратуре РФ» в систему
прокуратуры РФ входят:
- Генеральная прокуратура РФ;
- прокуратуры федеральных округов;
- прокуратуры субъектов РФ;
- приравненные к ним военная и другие специализированные прокуратуры;
- прокуратуры военных округов, родов войск, флотов и флотилий, транспортные прокуратуры, природоохранные прокуратуры на режимных объектах территориях;
- прокуратуры городов и районов;
- другие территориальные прокуратуры (межрайонные, городов с районным делением);
- военные (прокуратуры гарнизонов);
- иные специализированные прокуратуры (транспортные и природоохранные на правах прокуратур районов, прокуратуры по надзору за исполнением
законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, назначенное судом);
- научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими
лицами (НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной
прокуратуре РФ и др., редакции нечастных изданий, являющихся юридическими
лицами)
Состав системы Генеральной прокуратуры РФ можно представить следующей схемой.
46
Генеральная прокуратура РФ
Прокуратуры
Федеральных округов
Главная военная
прокуратура
Прокуратуры
субъектов РФ
Специальные прокуратуры на правах субъектов РФ
Прокуратуры
городов, районов
Транспортные
прокуратуры
Военных округов
Межрайонные
прокуратуры
Природоохранные прокуратуры
Прокуратуры
родов войск
Городов с районным
делением
Прокур. надзор за орг.
и учрежд.
исполняющими
наказание
Прокуратуры
флотов и флотилий
Прокуратуры второго
управления
Генеральный
прокурор РФ
Научные и
образовательные
учреждения
Редакции
47
Прокуратуры
гарнизонов
Перечисленные выше органы прокуратуры обладают всеми признаками
системности:
- единство (не входят ни в какую другую систему органов);
- централизованность (жесткая вертикаль подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящему – вплоть до Генеральной прокуратуры);
- общностью целей и задач, стоящих перед каждым прокурором;
- единообразие полномочий, предоставленных каждому прокурору в пределах его компетенции;
- единством законодательной базы, регулирующей деятельность прокуроров.
2. Структура органов прокуратуры РФ.
Системность органов прокуратуры четко просматривается в их тесной
взаимосвязи и взаимозависимости. Результаты деятельности нижестоящих прокуратур практически зависят от деятельности вышестоящих прокуратур (кадры, контроль постановка задач и т.д.) и наоборот: успешная деятельность вышестоящих
прокуратур определяется результатами деятельности нижестоящих.
Каждый из элементов (звеньев) системы прокуратуры имеет свою структуру. В полном объеме все подразделения прокуратуры, естественно, представлены
в структуре Генеральной прокуратуры РФ. Систему прокуратуры, равно как и Генеральную прокуратуру, возглавляет Генеральный прокурор, который имеет первого
заместителя и заместителей. Структура прокуратуры динамична и зависит от изменяющихся задач. Однако есть определенный круг подразделений, который необходим для выполнения любых задач. Речь идет о следующих управлениях:
- организационно-контрольное;
- кадров (работы с персоналом);
- по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов;
- по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности;
- по делам несовершеннолетних и молодежи;
- второе управление (спецпрокуратуры в/г);
- по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам;
- по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам;
- по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе;
- по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах;
- по надзору за исполнением уголовных наказаний;
- международно-правовое;
- по исполнению законов налогового законодательства;
- правового обеспечения;
- управление делопроизводства;
- управление делами.
Отделы на правах управления:
- безопасности;
48
- реабилитации жертв политической репрессии;
- криминалистики;
- писем;
- гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и мобилизационной
работе;
- первый (режим секретности).
Отделы в составе управлений:
- в организационно-контрольном – организационного обеспечения, планирования и контроля, статистики и анализа;
- в управлении кадров – (третий, пенсионный);
- в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов – по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, по надзору за исполнением законов в сфере экономики, по надзору за законностью правовых актов,
по надзору за исполнением природоохранного законодательства;
- в главном следственном управлении – по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в МВД РФ; по расследованию преступлений в экономике; по расследованию бандитизма, умышленных убийств.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ, кроме выше обозначенных,
входят:
- Секретарь ГП (на правах управления);
- центр информации и общественных связей (на правах управления);
- приемная Генерального прокурора (на правах управления).
В Генеральной прокуратуре на правах структурного подразделения существует Главная военная прокуратура, Коллегия и Научно-консультативный совет.
Структура Генеральной прокуратуры представлена ниже.
49
Структура Генеральной прокуратуры РФ
Коллегия ГП
Ген. Прокурор
Научн. кон. совет
Секретарь
Приемная
Центр
Зам. ФО
Зам. ГП
Зам. гл. воен.
ГСУ
Орг. и контр.
Кадров.
ОРД надз.
Орг. обесп.
Третий
Эконом.
План контр.
Пенсион.
Бандитизм
Стат. анализ
Налог. закон.
Федер. безоп.
Уголовные дела
Прав. обесп.
Н/л и молод.
Арбитр. проц.
Упр-ние делопр.
2 упр. (в/г)
Тр-т и таможн.
Упр-ние делами
Межд.-прав.
Гл. военная пр.
Отделы пр. упр.
Надз. зак. зак.
Субъект РФ
Безопасности
Пр. и св. гр.
Район
Реаб. жер. пол. реп.
Эконом.
Криминалистики
Пр. актов
Писем
Природоох.
Структура прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур имеет большое сходство со структурой генпрокуратуры, хотя может быть и ограничена в размерах в силу различия
компетенции.
50
Структура и численность состава конкретной прокуратуры субъекта федерации, города, района или приравненных к ним прокуратур зависит от социальноэкономической характеристики региона, на территории которого действует прокуратура, численности населения и других факторов.
3. Организация деятельности прокуратуры РФ.
Под организацией прокуратуры понимается установленный порядок назначения на должность прокурорских работников, а также порядок создания и ликвидации отдельных органов прокуратуры.
Ч.2 ст.129 Конституции РФ предусматривает, что Генеральный прокурор
РФ назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Это положение конкретизировано в ст.12 ФЗ «О прокуратуре
РФ». Если кандидатура, предложенная Президентом РФ, не получает требуемого
количества голосов членов Совета Федерации, в течение 30 дней Президент РФ
представляет новую кандидатуру и т.д. Но, к сожалению, в этом законе не прописано количество выходов Президента РФ в Совет Федерации с подобным предложением, если его кандидатуры будут отклоняться, а равно как при освобождении Генерального прокурора от должности. Эти проблемы в законе, как показали события
недавнего времени, имеют существенное социально-политическое значение. Временное отстранение Генерального прокурора от должности осуществляется только
в случае возбуждения против него уголовного дела по постановлению конституционного Суда РФ от 1 декабря 1998 года Президентом РФ (ФЗ «О прокуратуре РФ»
не имеет урегулирования этого вопроса).
Согласно п.3 ст.12 ФЗ «О прокуратуре РФ» назначенный Генеральный
прокурор РФ обязан принять присягу (ст.40 Ф. Закона), текст которой отличен от
текстов присяги остальных прокуроров.
Срок полномочий Генерального прокурора – 5 лет.
Количество назначений одного и того же лица на эту должность, количество пятилетних сроков и порядок освобождения по окончанию срока пребывания
Генерального в должности ФЗ «О прокуратуре РФ» не регулируется. Первый заместитель и заместители прокурора согласно п.2 ст.14 ФЗ «О прокуратуре РФ» назначаются на должность и освобождаются от нее Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Остальное законом не регулируется.
Генеральный прокурор РФ назначает на должность приказом и освобождает от нее следующих работников:
в генеральной прокуратуре
- начальников главных управлений, управлений и отделов; а также их заместителей;
- советников, старших помощников и старших помощников по особым
поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ;
- помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ;
- старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений,
отделов;
51
- старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов;
- старших следователей по особо важным делам и следователей по особо
важным делам и их помощников.
в субъектах РФ (ч.3 ст.129 Конституции РФ, ст.13).
- прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ (законодательные собрания, думы и т.д., а также главы администрации
субъекта РФ);
- заместителей этих прокуроров.
в городах и районах
- прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур.
Научные направления
- директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений и их заместителей.
Заместители Генерального прокурора РФ назначают неперечисленных
раннее работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ.
Прокурор субъекта РФ и приравненные к нему прокуроры назначают на
должность и освобождают от нее:
- работников аппарата соответствующих прокуратур, за исключением
своих заместителей (см. перечень номенклатуры в Генеральной прокуратуре);
- иных работников аппарата прокуратуры субъекта РФ;
- работников прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур.
Директора (ректоры) научных и образовательных учреждений назначают
и освобождают от должности весь штатный персонал руководимых ими учреждений, кроме своих заместителей. Прокуроры городов, районов, приравненных к ним,
прокуратур назначают на должность всех остальных работников этих прокуратур,
не занимающих прокурорские и следственные должности. Важнейшим организационным моментом в деятельности прокурора любого звена является подбор и расстановка персонала, от чего практически зависит успешное и результативное выполнение функций возглавляемой им прокуратуры. В этой связи к лицам, назначаемым на прокурорские, следовательские и иные должности, предъявляется ряд формальных и нравственно-этических требований, а также определенных запретов.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 66 от 11 ноября 1996 года «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры РФ» формальными требованиями к кандидатам в прокуроры являются:
- гражданство (гражданин России);
- возраст не моложе 25 лет (25-30);
- образование высшее юридическое (при неоконченном высшем образовании и среднем юридическом до 6 месяцев испытательного срока);
- стаж юридической деятельности (не менее 3-5 лет);
- присяга.
52
Нравственно-этические требования:
- объективность;
- справедливость;
- беспристрастность;
- неподкупность;
- принципиальность;
- честность; непримиримость; инициативность;
- житейский опыт и др.
Запреты (п.2 ст.40 ФЗ «О прокуратуре РФ»):
- гражданин иностранного государства;
- лицо, признанное судом недееспособным или частично недееспособным;
- лицо, лишенное судом права занимать государственные должности;
- лицо, имеющее заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению служебных обязанностей;
- близкое родство и свойство (родители, супруги, братья, сестры, дети –
обоих супругов);
- предпринимательство;
- членство в партии, депутатство, участие в забастовках, совместительство (кроме науки и образования).
4. Внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры
РФ.
Помимо основных принципов деятельности органов системы прокуратуры, в том числе и специализированных, для повышения эффективности их деятельности определены внутриорганизационные принципы (зональный и предметный).
Они используются в качестве организационных начал и в соответствии с
ними осуществляется распределение обязанностей в структурных подразделениях
органов прокуратуры различных уровней.
Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем ее, возложенный на структурные подразделения, распределяется по территориальным зонам между работниками прокуратуры. Количество, административных,
территориальных зон зависит от численности штатов прокуратуры. Зональный прокурор (уровень прокуратуры субъекта РФ) в пределах компетенции прокурора
субъекта РФ и применительно к определенному направлению (отрасли) прокурорского надзора выполняет следующие функции:
- изучает состояние законности в регионе (на основе имеющейся статистики и т.д.);
- отслеживает организацию работы органа прокуратуры порученной ему
зоны ответственности;
- контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального
прокурора РФ;
- участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону,
оказывая при этом практическую помощь;
53
- на основе анализа официальных данных и собственного изучения состояния прокурорской деятельности вносит предложения об устранении выявленных недостатков и совершенствовании деятельности;
- контролирует исполнение данных им указаний;
- организует работу по повышению квалификации прокуроров и прокурорских работников прокуратур, входящих в зону;
- строит свою работу в тесном контакте с другими зональными прокурорами;
- ведет рабочее производство (наряд), в котором концентрируются все
документы или копии документов, касающихся каждой прокуратуры зоны.
На основе зонального принципа организации работы осуществляется
прокурорский надзор:
- по разрешению жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций;
- участию в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами
соответствующих районов и т.д.
Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия
предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами служат сферы правового
регулирования, т.е. определенные группы нормативно-правовых актов, надзор за
исполнением которых осуществляет прокуратура. Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточения усилий всех структурных подразделений на решения важнейших приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных
законов.
Анализ и обобщение материалов по определенному предмету прокурорского надзора (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма,
решения коллегии и др.) составляют суть предметного принципа. На их основе разрабатываются предложения по совершенствованию организации прокурорского
надзора, координации деятельности правоохранительных органов и взаимодействию с государственными и общественными организациями.
В настоящее время получил распространение предметно-зональный
принцип организации работы органов прокуратуры. Его суть состоит в закреплении
за зональными прокурорами еще и определенных предметов ведения. Такой подход
способствует развитию специализации зональных прокуроров при осуществлении
надзора за исполнением законов на приоритетных направлениях деятельности, а
также комплексному проведению аналитической работы и выработке на ее основе
более эффективных методических указаний в реализации прокурорского надзора.
Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении (согласно, означенных выше внутриорганизационных принципов) оформляется письменным распоряжением руководителя подразделения и находит свое отражение в положении о структурном подразделении органа прокуратуры.
5. Основы управления органами прокуратуры РФ.
Эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от
управленческого воздействия их вышестоящих структур на нижестоящие. При этом
54
роль управления в деятельности прокуратуры выражается двуединой задачей.
Управление, с одной стороны, создает и регулирует оптимальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и иных
функций прокуратуры, а с другой стороны, призвано совершенствовать реализацию
этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации
тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и
их аппаратов. Таким образом, управлением органами прокуратуры является многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих
органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения функций и задач, возложенных на них ФЗ «О прокуратуре РФ» и иными нормативно-правовыми актами.
Управляющее воздействие осуществляется:
- принятием нормативно-правовых актов, обязательных к исполнению;
- выдачей конкретных заданий (осуществить проверку …);
- направлением информационных писем (об опыте или недостатках на
конкретном участке деятельности прокуратур);
- отчетом прокурора по результатам проверки или за определенный период времени;
- выработкой и корректировкой критериев оценки деятельности прокуратур и прокурорских работников;
- выбором конкретных приоритетных направлений на основе анализа их
деятельности и рациональных средств повышения активизации и действенности
мер укрепления законности на этих направлениях;
- использованием в управлении зонального и предметного принципов.
Наукой и практикой управленческой деятельности выработаны и широко
применяются, в т.ч. и в органах прокуратуры, следующие функции управления:
- аналитическая функция, которая состоит в истолковании и объяснении
процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах,
сферах правовых отношений, в деятельности самих органов прокуратуры по ее укреплению. Осуществлению этой функции способствуют методы статистики, криминологии, криминалистики и теории управления.
К задачам аналитической деятельности относятся:
- оценка оперативной обстановки;
- установление процессов и тенденций состояния законности и определения факторов, способных воздействовать на эти изменения;
- определение необходимости в изменениях организационной структуры
органов прокуратуры.
К объектам аналитической деятельности следует отнести:
- оперативную обстановку состояния законности на определенный период;
- состояние законности в регионе в целом, в его различных частях, по определенным видам преступлений и правонарушений за определенный период;
55
- состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по
выполнению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах
правовых отношений (экология, налоги и т.д.).
Для осуществления анализа приведенной выше деятельности используются методы аналитической функции и виды статистической отчетности и документированной информации (справки, спецдонесения, отчеты, жалобы и т.д.).
- прогностическая функция, осуществляется, как силами научных подразделений прокуратуры, так и сотрудниками самих прокуратур, функционально
ответственными за это направление деятельности. Функция прогнозирования рассматривается, как средство, позволяющее на основе соответствующего анализа с
достаточной степенью обоснованности:
- формировать перспективные конкретные задачи на определенный период деятельности прокуратуры; планировать мероприятия для решения этих задач;
- маневрировать прокурорскими кадрами;
- обосновать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры;
- вносить аргументированные предложения в федеральные программы
мер по усилению борьбы с преступностью;
- оказывать помощь в планировании законопроектных работ;
- определять очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов.
На основе аналитической и прогностической функций базируется функция планирования работы органов прокуратуры.
Важнейшими их элементами являются конкретность и рациональность.
Наименование мероприятия
1
2
Примерная форма плана работы
Сроки
ОтветстФорма
венность
исполн.
Начало
3
Окончание
4
5
6
Отметка
об исполн.
7
Учитывая тот факт, что вертикаль управления органами прокуратуры
опускается «Сверху вниз», в планы, по мере их продвижения по структуре органов
прокуратуры, включают, помимо обязательных к исполнению пунктов планов вышестоящих прокурорских инстанций, свои собственные, связанные с необходимостью учета специфики конкретной территории.
Различаются три вида планирования:
- перспективное (на полугодие);
- календарное (месяц, три месяца − в зависимости от уровня органа прокуратуры);
- текущее на конкретный краткосрочный период работы.
Проекты плановых мероприятий обсуждаются на коллегиях, совещаниях
и т.д., согласовываются при необходимости с другими правоохранительными и
56
иными структурами управления. После этого утверждаются соответствующим прокурором.
Функция взаимодействия органов и структурных подразделений прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их
действий для оптимального достижения декларируемых целей укрепления законности и правопорядка с наименьшими затратами сил и средств.
Решение задачи взаимодействия находится в плоскости своевременного
взаимного обеспечения полной точной информацией, которая позволяет принимать
и реализовывать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения.
Организатором подобного взаимодействия правоохранительных органов выступает
прокурор и его заместители по направлениям деятельности. В этих целях распределение обязанностей среди заместителей прокурора оформляется его распоряжением, в котором указываются нормативная база, служащая основанием для группировки структурных подразделений прокуратуры под кураторством одного из заместителей (налоги, трудовые отношения и др. направления).
Для осмысленного восприятия взаимодействия структурных подразделений прокуратуры к распоряжению, как правило, прилагается схема и определяется
головное подразделение (по направлениям деятельности), которое выполняет все
функции управления (анализ, прогнозирование, планирование и т.д.).
Распоряжение о распределении обязанностей и схема взаимодействия доводится до сведения всех заинтересованных структур.
Контроль за исполнением как руководящих нормативно-правовых актов,
так и собственных, одинаково важен для всех правоохранительных органов. Особо
важное место эта функция занимает в структуре управления органами прокуратуры.
Его результативность зависит от сочетания повседневного контроля руководителей
структурных подразделений органов прокуратуры с работой организационноконтрольного управления (отдела) прокуратуры.
После принятия управленческого решения (протокол совещания, приказ,
указания, распоряжения, инструкция и т.д.) действует следующий алгоритм действий по его реализации:
- ознакомление с ним прокурорских работников – исполнителей;
- разработка организационных мероприятий и требований;
- определение головного подразделения (в случае необходимости);
- назначение персональных ответственных за координацию действий по
выполнению управленческого решения;
- назначение (с целью ознакомления с ходом его выполнения на месте)
комплексной бригады для осуществления одного из видов проверки: комплексной
(преступность), отраслевой (функции) и контрольной (по итогам работы первых
двух);
- доклад бригады прокурору, назначившему проверку, и корректировка
управленческого решения.
Управление предполагает целенаправленное воздействие на его объект с
помощью органически взаимосвязанных перечисленных ранее функций, которые
выполняются практически всем персоналом любого правоохранительного органа.
57
Вместе с тем существует еще одна функция – руководство, которая носит интегративный характер и присуща ограниченному кругу лиц правоохранительного органа.
Для прокуратур такими лицами являются прокуроры и первые лица структурных
подразделений. Функция руководства выражается в регулировании, принятии
управленческих решений и, если потребуется, в их корректировке по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры.
Задачами этой функции являются:
- подбор квалифицированного персонала органа прокуратуры;
- расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменением в оперативной обстановке;
- определение основных направлений деятельности органа прокуратуры
на конкретном этапе;
- установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению;
- обобщение и распространение положительного опыта;
- стимулирование работников прокуратур;
- принятие мер воздействия к нарушителям;
- регулирование организационной структуры прокуратуры в соответствии
с устойчивыми тенденциями в состоянии законности (обслуживание налоговых органов РУОП, приказы Генерального прокурора соответственно № 187 от 02.09.1997
года и № 67 от 27.09.1997 года).
Особая роль в управлении органами прокуратуры принадлежит коллегиям прокуратур и оперативным совещаниям, являющимися совещательными органами высших звеньев системы прокуратуры. Они вырабатывают и принимают масштабные для своей компетенции решения на основе функций и методов управления
для соответствующего звена прокурорской системы. Как правило, контроль за исполнением решений этих совещательных органов возлагается на организационноконтрольное управление (отдел, старший помощник или помощник прокурора).
Практически все значимые управленческие решения Генерального прокурора сопровождаются изданием определенного нормативно-правового акта (приказ, указание, распоряжение, инструкция, информационные письма, обзоры), которые являются обязательными для исполнения.
Обычно в них регулируются определенные аспекты внутриорганизационных отношений в прокурорской системе, порядок ввода в действие федерального
закона, критерии разграничения полномочий, порядок деятельности прокуратуры в
конкретной сфере деятельности.
Для иллюстрации этих положений приведем несколько таких приказов
Генерального прокурора РФ:
- «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и
ее предупреждении», № 31 от 29 июня 1997 года, в котором определены задачи и
приоритеты в деятельности прокуратуры;
- № 24 от 9 апреля 1994 года разграничивает компетенцию территориальных и специализированных прокуратур;
- «Об организации работы органов прокуратуры в борьбе с преступностью», № 34 от 26 июня 1997 года и ряд других.
58
Организация и порядок деятельности каждого структурного подразделения регламентируются Положением о данном структурном подразделении, которое
является его своеобразным учредительным актом.
Контрольные вопросы
1. Каковы основные элементы системы прокуратуры РФ?
2. По какому принципу создается структура прокуратур, подчиненных
Генеральной прокуратуре РФ?
3. Что понимается под организацией прокуратуры?
4. Каковы принципы внутриорганизационной деятельности прокуратуры
РФ?
5. Каким требованиям должен отвечать кандидат для приема на работу в
органы прокуратуры РФ?
6. В чем заключается сущность управления органами прокуратуры?
7. Назовите основные функции управления органом прокуратуры РФ.
Лекция 6. Тема: Правовое регулирование деятельности прокуратуры РФ.
1. Конституционные основы правового регулирования деятельности прокуратуры РФ.
2. Федеральный закон «О прокуратуре РФ».
3. Иные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность
прокуратуры РФ.
1. Конституционные основы правового регулирования.
В процессе изучения предыдущих тем курса дисциплины прокурорского
надзора часто прослеживается обязательность правового регулирования отдельных
направлений прокурорской деятельности. Из этого следует, что существует вполне
определенный объем нормативно-правовой базы, комплексно регламентирующий
деятельность системы прокуратуры.
Основные конституционные компоненты правовых основ деятельности
прокуратуры РФ закреплены в п. «0» ст.71 (исключительное ведение законодательства о прокуратуре РФ и ст.129, определяющей общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и
прокуроров субъектов федерации, при этом подчеркивается, что прокуратура РФ
составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим под общим руководством Генерального прокурора РФ).
2. Федеральный закон «О прокуратуре РФ».
Основным законодательным актом (после Конституции РФ), определяющим принципы организации и деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением законов РФ является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1999 года в редакции федеральных
законов от 17 ноября 1995 года и от 10 февраля 1999 года с одинаковым названием
59
«О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»». Значение этого Закона в доработанном виде определяется, прежде всего, его универсальностью, т.е. кругом закрепленных в нем основных понятий и направлений организации и деятельности прокуратуры. Он регулирует все функции и направления деятельности прокуроров, предмет и пределы надзора, полномочия, порядок прохождения службы и другие виды деятельности. В то
же время Закон не подменяет и не заменяет иных норм законодательства, регулирующих уголовно- процессуальную и иную деятельность прокуроров.
ФЗ «О прокуратуре РФ» состоит из 7 разделов, включающих 54 статьи.
I раздел (от 1-10) «Общие положения» определяет:
- статус органов прокуратуры в системе государственных органов;
- содержание основной функции органов прокуратуры, состоящей в
надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнении действующих на территории РФ законов;
- цели деятельности прокуратуры (в количестве 5 – см. лекцию № 4);
- основные направления деятельности, кроме рассмотренных ранее пяти направлений (см. лекцию № 3).
Закон определяет еще две: надзор за исполнением законов судебными
приставами и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью.
В этом же разделе ФЗ «О прокуратуре РФ» определяются:
- основные формы международного сотрудничества (ст.2);
- правовые основы деятельности прокуратуры (Конституция РФ ФЗ «О
прокуратуре РФ» (ст.3) УК, УПК, ГК, ГПК и т.д., международные договоры;
- принципы организации и деятельности (ст.4);
- гарантии обеспечения полномочий прокуроров и организации деятельности прокуроров (ст.5, 6);
- полномочия прокуроров по их участию в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти;
- порядок рассмотрения разрешения в органах прокуратуры заявлений,
жалоб и иных обращений (более миллиона ежегодно) (ст.10).
II раздел (ст.11-20) ФЗ «О прокуратуре РФ» посвящен:
- системе и организации Прокуратуры РФ;
- порядку назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ;
- образованию, реорганизации и ликвидации органов и учреждений
прокуратуры;
- назначению и освобождению от должности прокуроров субъектов РФ;
- назначению и освобождению от должности прокуроров городов, районов;
- определению структуры Генеральной прокуратуры, структур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур (ст.14, 15);
60
- определению структур городов, районов и приравненных к ним прокуратур (ст.16);- объему полномочий Генерального прокурора по руководству системой прокуратуры РФ (ст.17);
- объему полномочий прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним
(ст.19);
- определению статуса и места в органах прокуратуры их коллегий
(ст.20).
III раздел ФЗ «О прокуратуре РФ» в отличие от других состоит из четырех глав (ст.21-34) регламентирует надзорную функцию прокуратуры, состоящую из четырех по количеству направлений. Каждая глава содержит статьи, регулирующие предмет, полномочия и правовые средства прокуроров по осуществлению их деятельности в конкретном направлении прокурорского надзора:
Глава 1 (ст.21-35) – прокурорский надзор за соблюдением Конституции
РФ и исполнением законов субъектами надзора;
Глава 2 (ст.26-28) – прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Глава 3 (ст.29-31) – прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (в т.ч. и органов прокуратуры).
Глава 4 (ст.32-34) – прокурорский надзор за исполнением законов администрациям органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемых судом мер принудительного характера администрациями мест содержания задержанных, заключенных под стражу и осужденных.
В ст. 34 этой главы особо подчеркнута обязательность исполнения постановлений и требований прокурора.
IV раздел (ст.35-39) ФЗ «О прокуратуре РФ» участие прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел судами,
как самостоятельная функция прокуратуры, регламентирует не только надзорную
деятельность (ст. 36, 37), но и его полномочия при этом (ст. 38, 39).
V раздел (ст. 40-45) ФЗ «О прокуратуре РФ» «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры» красноречиво
говорит о его сути. В нем определены:
- порядок прохождения службы в органах прокуратуры РФ;
- правовой статус прокуроров и прокурорских работников;
- служба в прокуратуре является видом федеральной государственной
службы;
- порядок обжалования решений по поводу прохождения службы
(ст.40);
- ст. 401-405 определяют профессиональные и нравственно-этические
требования;
- испытательный срок после приема на службу;
- порядок и текст присяги;
- порядок и сроки прохождения аттестации и присвоения классных чинов (ст. 41);
61
- ст. 411-417 регулируют следующие вопросы прохождения службы: ведение личного дела, обеспечение форменным обмундированием, отпуск, перевод на
службу в другую местность, поощрение прокурорских работников, наложение на
них дисциплинарного взыскания;
- ст. 43 – порядок прекращения службы в органах прокуратуры;
- ст. 42 – порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной
и административной ответственности;
- ст. 431-434 – гарантии при избрании на выборную должность, порядок
исключения из списков работников органов и учреждений прокуратуры; восстановление в должности, вопросы профессиональной подготовки и повышения квалификации;
- ст. 44 – материальное и социальное обеспечение прокурорских работников: содержание и размер заработной платы, право на выходное пособие, на дополнительную жилую площадь, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг,
медицинское обслуживание и др.;
- ст.45 – определяет меры правовой и социальной защиты: обязательное
государственное страхование за счет средств государственного бюджета, право ношения оружия и др.
VI раздел (ст. 46-40) ФЗ «О прокуратуре РФ» «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры» регулирует:
- структуру и организацию органов военной прокуратуры (ст. 46);
- структуру Главной военной прокуратуры (ст. 46);
- полномочия военных прокуроров (ст. 47);
- кадры военной прокуратуры (ст. 48);
- материальное и социальное обеспечение военнослужащих и работников органов военной прокуратуры (ст. 49);
- финансирование и материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры (ст. 50).
VII раздел (ст. 51-54) ФЗ «О прокуратуре РФ» «Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры» определяет систему и порядок ведения
статистической отчетности:
- о состоянии преступности;
- о следственной работе;
- о прокурорском надзоре (ст. 51);
- о финансировании и материально-техническом обеспечении органов и
учреждений прокуратуры (ст. 52);
- о содержании текста и изображении печатей и др. атрибутики прокуратуры;
- о содержании некоторых наименований Закона.
3. Иные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность
прокуратуры РФ.
Кроме Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
деятельность прокуроров и органов прокуратуры регламентируется целым рядом
иных федеральных законов. С отдельными из них мы уже ознакомились, изучая
62
предыдущие темы. Другие следует привести сейчас «Об основах государственной
службы Российской Федерации»;
− «О
государственной
защите
судей,
должностных
лиц
правоохранительных и контролирующих органов»;
− «О милиции»;
− «Об органах федеральной безопасности в Российской Федерации»;
− «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.
Ряд процессуальных и обычных кодексов, регламентирующих работу
прокуратур по направлениям их деятельности, также входит в состав источников
правовой основы деятельности прокуратур. Неотъемлемой составной частью правовой основы деятельности прокуратуры служат международные договоры РФ; Конвенции и т.д. Иногда в них фигурируют в качестве субъекта-исполнителя непосредственно прокурор, в других случаях используется собирательный термин «учреждения юстиции» (имеются в виду суды, прокуратуры, нотариат и др.). Важно иметь в
виду общее юридическое правило, что международные договоры имеют юридическую силу, превышающую нормы федеральных законов, следовательно, они соблюдаются и исполняются в порядке высшего приоритета. При наличии международного двухстороннего договора о правовой помощи (уголовные, гражданские, таможенные и т.д.) направляются соответствующие просьбы о правовой помощи, обязательные для исполнения.
По общему правилу при отсутствии закона о нормотворчестве, до его
издания, нормотворчество осуществляется при помощи Указов Президента РФ (Положения о координации деятельности, о классных чинах прокурорских работников
и т.д.).
Особое место в правовой регламентации деятельности прокуратуры
имеют обязательные для исполнения приказы, указания, распоряжения, положения
и инструкции Генерального прокурора РФ. С отдельными, наиболее часто применяющимися в организации и деятельности прокуратуры, ознакомление произошло
ранее, при изучении предшествующих тем. Важно отметить, что все они основываются на положениях Конституции РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ» и других федеральных законов, международных договорах Российской Федерации.
Контрольные вопросы
1.
Назовите основные статьи Конституции РФ, регламентирующие деятельность органов прокуратуры РФ.
2. Каковы структура и содержание ФЗ «О прокуратуре РФ»?
3. Какими основными нормативно-правовыми актами регулируется организация и деятельность прокуратуры РФ?
Лекция 7. Тема: Специализированные прокуратуры в РФ.
1. Состав специализированных прокуратур РФ.
2. Военная прокуратура РФ.
3. Транспортные прокуратуры.
63
4. Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исполнительных учреждениях.
5. Природоохранные прокуратуры.
6. Прокуратуры Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.
1. Состав специализированных прокуратур РФ.
Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для
жизнеобеспечения общества и государства. К числу специализированных прокуратур относятся: военная прокуратура, транспортные прокуратуры, прокуратуры по
надзору за исполнением законов в исполнительных учреждениях, природоохранные
прокуратуры и прокуратуры Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.
Специализированные прокуратуры строятся по общим для органов прокуратуры
принципам; они руководствуются теми же законами, что и территориальные прокуратуры; перед ними стоят общие для всех органов прокуратуры задачи; они используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
Однако в их системно-структурном построении, а также в объектах и предмете надзора за исполнением закона есть некоторые особенности. Этому посвящен приказ
Генерального прокурора № 24 от 9 апреля 1996 года «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур».
2. Военная прокуратура РФ.
Систему органов военной прокуратуры, как было отмечено ранее, составляют:
- Главная военная прокуратура;
- военные прокуратуры военных округов, флотов;
- прокуратуры ракетных войск стратегического назначения;
- прокуратуры Федеральной пограничной службы РФ;
- московская городская военная прокуратура;
- военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ;
- военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.
Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры,
определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляется Генеральным прокурором РФ, приказы которого по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил, других войск и т.д.
Иные организационно-штатные вопросы решаются Главным военным прокурором
совместно с Генеральным штабом ВС РФ в пределах установленной штатной численности. Возглавляет структуру военной прокуратуры Заместитель Генеральной
прокуратуры РФ – Главный военный прокурор, который руководит деятельностью
органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров и следователей, издает приказы и
указания, обязательные для исполнения всеми военными прокурорами. Органы во-
64
енной прокуратуры осуществляют свои полномочия в пределах действующей федеральной нормативно-правовой базы, а также ведомственных правовых актов.
Главная военная прокуратура (ГВП).
Главный военный прокурор имеет первого заместителя и заместителей,
старших помощников со статусом начальников управлений, помощников со статусом заместителей начальников управлений.
Структура Главной военной прокуратуры состоит из управлений и отделов (самостоятельных и в составе управлений), канцелярии и приемной.
Положения о структурных подразделениях ГВП утверждаются Главным
военным прокурором.
В ГВП действует коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), первого заместителя и заместителей, других прокурорских работников,
назначаемых Главным военным прокурором, Персональный состав коллегии утверждается Генеральным прокурором по представлению ГВП.
Полномочия военных прокуроров. Их определяет ФЗ «О прокуратуре
РФ» и осуществляются они независимо от командования и органов военного управления. Полномочия заключаются в следующем:
- участие в заседаниях органов военного управления (коллегии, военные
советы, служебные совещания);
- назначение вневедомственных ревизий и проверок, запреты на их проведение, затраты на их проведение, по постановлению прокурора, возмещаются
органами военного управления, на довольствии которых состоят проверяемые части
и учреждения;
- по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить
на территории и в помещения воинских частей, предприятий и т.д. независимо от
установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам;
- проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц;
- требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания
задержанных и заключенных под стражу, соответственно воинскими частями, военными комендантами, караулами по конвоированию внутренних войск МВД РФ,
органами и учреждениями МВД РФ. Профессиональные и нравственно-этические
требования должны отвечать требованиям ст.40 ФЗ «О прокуратуре РФ». Офицерское звание и пригодность к воинской службе, за исключением отдельных случаев
(решает Генеральный прокурор РФ) обязательны. Процедура и порядок назначения
регламентируются общим для всех прокуратур ФЗ «О прокуратуре РФ». На офицеров органов военной прокуратуры распространяются действия законов «О воинской
обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих» «О прокуратуре
РФ», следовательно, на них распространяются правовые и специальные гарантии,
пенсионное, медицинское и другие виды обеспечения военнослужащих.
Финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделенного для этих целей.
65
Материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры,
выделение служебных помещений, транспорта, средств связи и других видов обеспечения и довольствия производится Министерством обороны РФ и других ведомств по установленной норме.
3. Транспортные прокуратуры.
Транспортная прокуратура, как впрочем и другие правоохранительные
органы, прошла сложный путь реорганизации от момента создания (как одно из
структурных Прокуратуры СССР) до настоящего времени, Хронология: 1960 год,
3.03 Указ ПВС «Об упразднении транспортных прокуратур», Приказ Генерального
прокурора СССР № 46 от 5.11.1980 года «Об организации транспортных прокуратур» на правах областных прокуратур, Приказ Генерального прокурора СССР № 9
от 28.02.1997 года «Об организации работы транспортных прокуратур», ст.12 «О
прокуратуре СССР». Таким образом, в органах советской прокуратуры сложилась
система транспортных прокуратур со строгим подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.
На транспортные прокуратуры возложен комплекс обязанностей:
- расследование преступлений, совершенных на железнодорожном,
водном и воздушном транспорте;
- надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и
предварительного следствия;
- надзор за исполнением законов в административной деятельности органов транспортной милиции;
- осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых должностными лицами транспортных организаций;
- участие в суде по уголовным и гражданским делам, связанным с правонарушениями на транспорте.
Приказом Генерального прокурора СССР № 72 от 2.10.1987 года «О
коренной перестройке деятельности транспортных прокуратур» были определены
главные направления в дальнейшем совершенствовании деятельности транспортных прокуратур. К ним следует отнести:
- пресечение действий, идущих вразрез с интересами народного хозяйства;
- охрана принципов законности и социальной справедливости независимо от местных интересов;
- обеспечение действенного надзора за исполнением законодательства,
направленного на безопасность движения всех видов транспорта;
- всемерная охрана перевозимых народно-хозяйственных грузов;
- усиление борьбы с преступностью, пьянством, нарушением трудовой
дисциплины на транспорте;
- обеспечение эффективности участия транспортных прокуроров в судах.
Приказ Генерального прокурора РФ № 34 от 11.11.93 года четко определяет как предмет, так и пределы надзора за исполнением законов транспортными
прокурорами. На органы транспортной прокуратуры возложен надзор за законно-
66
стью правовых актов и исполнением законов всеми структурными и должностными
лицами Министерства путей сообщения, департаментов морского, речного и воздушного транспорта Министерства транспорта РФ, морского и речного Регистров, а
по вопросам исполнения законов о безопасности движения железнодорожного,
морского, речного, воздушного транспорта – независимо от форм собственности и
ведомственной принадлежности.
Согласно ст.35-38 УПК РФ дела, расследованные органами транспортной прокуратуры и поднадзорными им органы, направляются в территориальные
суды в зависимости от их подсудности и со всеми вытекающими из этого обязанностями транспортных прокуроров.
4. Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исполнительных учреждениях (ИУ).
В 1983 году Генеральным прокурором СССР образованы прокуратуры
по надзору за соблюдением законов в исполнительных учреждениях, с представлением им прав межрайонных прокуратур с подчинением прокурору соответствующего субъекта федерации. На них были возложены обязанности по надзору законов в
исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, находящихся на
территории регионов, где такие прокуратуры созданы.
Надзор же за соблюдением законов в местах содержания задержанных
и заключенных под стражу при исполнении наказания в виде исправительных работ
возложен на территориальных прокуроров.
Следователи прокуратур ИУ производят предварительное следствие по
уголовным делам о преступлениях, отнесенных законом к подследственности органов прокуратуры, совершенных осужденными в местах лишения свободы, а также
сотрудниками этих учреждений, за исключением военнослужащих конвойных и
внутренних войск, предварительное следствие в отношении которых осуществляют
органы военной прокуратуры.
Прокуроры возбуждают уголовные дела, санкционируют задержание и
арест подозреваемых и обвиняемых, утверждают обвинительное заключение и направляют дела в суд для рассмотрения по существу. Работники прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов в исправительных учреждениях,
предъявляют к виновным иски о возмещении причиненного материального ущерба.
На эти прокуратуры возложен также надзор за законностью актов судов по уголовным и гражданским делам. В случае их несоответствия законам, а также незаконного и необоснованного приговора прокуроры приносят кассационные протесты для
их отмены или внесения необходимых, по их мнению, изменений. Однако это право
принадлежит им только в случаях их участия в судебном рассмотрении уголовных
дел. В остальных случаях это является прерогативой территориальных прокуроров
(ст.371 УПК РФ).
Специализированные прокуроры дают заключение в судах по делам об
уголовно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания и замене
его более мягким, а также досрочном освобождении осужденных по болезни. Также
прокуроры означенных выше прокуратур в координации своих действий с территориальными прокурорами осуществляют надзор за соблюдением законов о трудовом
67
и бытовом устройстве лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и учреждений административного надзора за лицами, представляющими повышенную опасность.
Руководство и контроль за деятельностью прокуратур в ИУ в настоящее время осуществляют прокуроры субъекта РФ.
5. Природоохранные прокуратуры.
Любое государство мира в настоящее время согласно Теории государства и права, одной из основных как внешних, так и внутренних своих функций
имеет функцию охраны окружающей среды. В связи с общим ухудшением экологической обстановки, упорядочением законодательства в этой сфере деятельности
государства, естественно, требуется специальный контрольный орган. Для этих целей в государственной системе органов прокуратуры учреждены природоохранные
прокуратуры. Они созданы по принципу межрайонных прокуратур с соответствующими территории и численности населения штатами. Примерная штатная
структура выглядит следующим образом: прокурор, его заместитель, помощники
прокурора, следователи, вспомогательный состав. Контроль и руководство их деятельностью осуществляют прокуроры субъектов РФ по месту их дислокации. Пределы надзора ограничены соблюдением законов по охране природы и окружающей
среды.
Предметом надзора, осуществляемого этими прокуратурами, является
исполнение законов, направленных на защиту окружающей среды, природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными
лицами, перечень которых определяется прокурором субъекта РФ.
Задачи состоят в следующем:
- добиваться ликвидации источников загрязнения;
- квалифицированно расследовать уголовные дела этой категории;
- осуществлять надзор за законностью рассмотрения этих дел в судах;
- решительно реагировать на факты бесхозяйственносго отношения к
природным богатствам, загрязнению атмосферы, воздуха, земель и водных источников во взаимодействии с органами Госкомитета РФ по охране окружающей среды
и другими заинтересованными организациями.
Природоохранные прокуратуры осуществляют расследование экологических преступлений. Прокуроры участвуют на стороне государственного обвинения в процессе рассмотрения в судах уголовных дел, надзор за расследованием которых они осуществляли, и приносят кассационный протест только в этих случаях.
В остальных порядок участия прокуроров в судах регламентирован ст.371 УПК РФ.
6. Прокуратуры Второго управления Генеральной прокуратуры
РФ.
Указанные прокуратуры по своему назначению и, соответственно, по
подбору кадров прокуроров и следователей занимают свое особое место в системе
органов прокуратуры. Эти прокуратуры образованы Указом ПВС СССР от 1 июня
1979 года «О судах, прокуратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних дел,
действующих на особо режимных объектах». Однако этот Указ был опубликован в
открытой печати лишь в 1990 году 29 ноября по Заключению Комитета Конститу-
68
ционного надзора СССР «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах и свободах граждан». Прокуратуры Второго
управления Генеральной прокуратуры РФ созданы в целях обеспечения охраны государственной тайны и установленного режима секретности на особо режимных
объектах, перечень которых устанавливается Советом Министров СССР (ныне –
Правительство РФ). Правовой статус этих прокуратур тождествен статусу прокуроров городов или районов как по штатной численности, так и по объему полномочий
по установлению и устранению нарушений закона с подчинением непосредственно
Генеральному прокурору РФ.
В предмет надзора, осуществленного прокурорами прокуратур Второго
управления, включено исполнение законов местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления , предприятиями, организациями
и
учреждениями
закрытых
(монофункциональных)
административнотерриториальных образований, режимных предприятий, обслуживающими их военностроительными и воинскими частями.
Старшие следователи и следователи этих прокуратур проводят:
- расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных на особо режимных объектах;
- расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных за пределами таких объектов, если они непосредственно связаны с деятельностью этих
объектов.
Прокуроры особо режимных объектов пользуются процессуальными
правами субъекта РФ в части продления сроков следствия и содержания виновных
под стражей, а также опротестования в кассационном порядке приговоров, решений, определений и постановлений судов по этим объектам.
Генеральный прокурор РФ в приказе № 24 от 9 апреля 1996 года обязывает прокуроров Второго управления Генеральной прокуратуры РФ обеспечить
согласованность территориальных и специализированных прокуратур по всем направлениям их деятельности.
Контрольные вопросы
1. Какие признаки разграничивают компетенцию территориальных и
специализированных прокуратур.
2. Назовите виды и содержание деятельности специализированных
прокуратур.
3. Охарактеризуйте предмет надзора каждой из специализированных
прокуратур.
4. Какими нормативно-правовыми актами регулируется деятельность
специализированных прокуратур?
Лекция № 8. Тема: Концепция развития прокурорского
ра в РФ.
69
надзо-
Концепция (от лат. conteptuo) означает систему взглядов, определенное
понимание явлений, процессов в целях выработки конкретных направлений совершенствования деятельности в любой сфере общественной жизни. С 1965 года прокурорский надзор является самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей – самостоятельной учебной дисциплиной.
Именно с этого времени, хотя на протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры предпринимались такие попытки, в теории и практике чаще
стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе государственных органов, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств по устранению установленных им нарушений закона и др.
В период реформирования государства (с 1990 года) прокурорский надзор, как самостоятельный вид государственной деятельности, стал предметом острой научной дискуссии. Тогда и возникла необходимость разработать научнообоснованную концепцию организации и деятельности прокуратуры в этих условиях. После серии научно-практических конференций, научных публикаций видных
правоведов страны в 1993-1994 годах в стенах НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ был разработан проект концепции развития прокуратуры на переходный период как многофункционального
органа за надзором и исполнением законов. Реализация подавляющего большинства
положений этой концепции нашла свое отражение в новой редакции ФЗ «О прокуратуре РФ» 1995 года. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость
дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения на четко обозначенной концептуальной основе.
С точки зрения ученых и практиков, выработанной на основе аналитических и прогностических исследований, предмет и содержание концепции прокурорского надзора, ее сущность состоят в том, чтобы определить:
- степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;
- необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;
- место органов прокуратуры в системе государственных органов;
- соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов государства;
- дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ;
- конкретные меры законодательного и организационного характера по
преобразованию, организации и деятельности прокуратуры.
Научными исследованиями в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по
воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа,
входящего в систему государственной власти. В этой связи реформирование российской прокуратуры на современном этапе предлагается осуществить на основе
следующих концептуальных идей:
70
1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с
задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Однако правовое государство трудно представить без сильной многофункциональной прокуратуры.
Это означает:
- дальнейшее совершенствование законодательства о прокуратуре –
конституционное и отраслевое;
- усиление на этой основе влияния прокуратуры на состояние законности и правопорядка;
- активную защиту прав личности, интересов общества и государства.
Иными словами, необходима жесткая защита ценностей социальной
справедливости.
2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от местной власти.
Актуальнейшая проблема единства федерального государства находится в тесной связи с борьбой против местничества и сепаратизма (обеспечение вертикали власти). Позитивное ее решение возможно только при условии реального
обеспечения единства законности на всей территории страны. В качестве важнейшего института, цементирующего Российское государство, способна выступить
прокуратура как своеобразный гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и
федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Однако обеспечить реальную независимость прокуроров всех уровней
(кроме Генерального прокурора) не так просто. Принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры препятствует ст. 13 ФЗ «О прокуратуре
РФ», где прописана необходимость согласования назначения прокурора субъекта
РФ по согласованию с органами государственной власти этих субъектов. На взгляд
видных специалистов укреплению независимости прокуроров может послужить
законодательное закрепление принципа несменяемости прокуроров (ст. 121 Конституции РФ обеспечивает в отношении судей реализацию этого принципа).
3. Учет правовых традиций России и ее исторического опыта.
Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функционирования национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и др. факторов. Именно такой вывод сделан в итоговых документах встречи представителей Совета Европы с Генеральной прокуратурой РФ. 8-9 января 1997 года. С учетом этого факта в концепции
предлагаются осуществлять основные направления реформирования органов прокуратуры.
4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной деятельности.
Изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране объективно способствует совершенствованию деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях.
Использование такого рода опыта отдельных зарубежных стран по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничеству с общественными орга-
71
низациями, правовой экспертизе нормативных актов определено в концепции как
приоритетное направление, заимствование этого опыта. Но вместе с тем, по замыслу авторов концепции, следует избегать принудительного характера внедрения инородных правовых образований в государственно-правовую материю российского
общества.
5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы.
Такой подход, обозначенный в Концепции, предопределяет два этапа
реформирования института прокуратуры в РФ: переходного периода и политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания устойчивого правопорядка и реальной борьбы с преступностью. Для осуществления этого
направления концепции должны найти законодательное закрепление.
6. Усиление правозащитной функции прокуратуры.
Правозащитный потенциал ФЗ «О прокуратуре РФ» усилен выделением специальной функции надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В концепции выдвигается необходимость решения следующих
задач для органов прокуратуры;
- дополнить судебную форму защиты прав граждан;
- компенсировать издержки становления института парламентского
Уполномоченного по правам человека;
- обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной
системы охраны прав граждан.
И главное − результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей
прокурорской системы.
7. Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения
экономической безопасности страны.
Под предлогом способствования развитию рыночных отношений и
свободе предпринимательства в настоящее время прокурорский надзор из сферы
экономических отношений фактически устранен. Соответственно ограничены права
прокуроров в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.
В концепции предлагается существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в следующих сферах экономики:
- финансов и налогов;
- охране государственной собственности;
- охране природных ресурсов;
- в землепользовании;
- во внешнеэкономической деятельности;
- в добывающих отраслях.
Однако при этом придется преодолеть попытки заинтересованных кругов верхних слоев нашего общества по дальнейшему ослаблению прокурорского
надзора за исполнением законов в сфере экономики.
72
8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры.
Концепция развития органов прокуратуры излагает необходимость
четкого установления пределов и предмета общенадзорной деятельности за счет
сосредоточения правоохранительного потенциала:
- на обеспечении прав граждан и коллективов, определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалиды, недееспособные,
несовершеннолетние, престарелые), и предъявление исков в их защиту;
- деятельность тех структур органов власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов – их административная деятельность);
- активизации надзора за совершенствованием ведомственного и местного нормотворчества на предмет их соответствия законам РФ;
- внесении поправки в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» и включении в
предмет прокурорского надзора деятельность коммерческих и некоммерческих организаций;
- восстановлении права прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение должностным лицам, допустившим правонарушение.
9. Расширение функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности.
Многообразие задач координации круга ее участников, разнопланового
характера их деятельности диктует необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ». По замыслу авторов концепции,
ее необходимо выделить в законе в самостоятельный раздел, в котором обозначить
предмет, основные параметры правового статуса и полномочий прокуроров, как
координаторов, а также правовых средств реализаций данной функции.
10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью.
Судебная власть, при безусловном обеспечении независимости суда, не
может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности. Взаимодействие суда и прокуратуры – это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности
правоохранительной деятельности. Здесь следует исходить из того, что любой государственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, ожидает перерождение. Контроль суда за законностью применения
прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии,
как и контроль прокурора за законностью судебных решений, путем их опротестования в вышестоящие суды, не может рассматриваться как способ ограничения их
независимости.
Напротив, Концепция предполагает необходимую активизацию взаимного контроля суда и прокуратуры за законностью процессуальных действий и решений путем дальнейшего закрепления этих позиций в законодательстве.
73
Контрольные вопросы
1. Приведение определения концепции развития прокурорского надзора.
2. Назовите период времени реализации данной концепции.
3. Какие концептуальные идеи положены в основу ее разработки?
4. Какие цели позволяет достичь реализация концепции развития органов прокуратуры РФ?
Приложение
Конституция Российской Федерации
от 12 декабря 1993 г.
(извлечение)
Раздел первый
Глава 1. Основы конституционного строя
Ст. 2. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность
государства.
Ст. 10. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Ст. 15.
1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую
силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны
противоречить Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию
Российской Федерации и законы.
Ст. 19.
1. Все равны перед законом и судом.
2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
3. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные
возможности для их реализации.
Ст. 20.
1. Каждый имеет право на жизнь.
74
2. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие
преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела 'судом с участием присяжных заседателей.
Ст. 25. Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных
федеральным законом, или на основе судебного решения.
Ст. 41. 2. В Российской Федерации финансируются федеральные
программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по
развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения.
Ст. 46.
1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
3. Каждый вправе в соответствии с международными договорами
Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите
прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Ст. 47.
1. Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в
том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
2. Обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Ст. 48.
1. Каждому гарантируется право на получение квалифицированной
юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
2. Каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в
совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или
предъявления обвинения.
Ст. 49.
1. Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.
2. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность.
3. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу
обвиняемого.
Ст. 50.
1. Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление.
75
2. При осуществлении правосудия не допускается использование
доказательств, полученных с нарушением федерального закона.
3. Каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным
законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания.
Ст. 51.
1. Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего
супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным
законом.
2. Федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания.
Ст. 52. Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений
властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к
правосудию и компенсацию причиненного ущерба.
Глава 5. Федеральное собрание
Ст. 102. К ведению Совета Федерации относятся:
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации.
Глава 7. Судебная власть
Ст. 120.
1. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.
2. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с
законом.
Ст. 122.
1. Судьи неприкосновенны.
2. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе
как в порядке, определяемом федеральным законом.
Ст. 123
1. Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дел с в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом.
2. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом.
3. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
4. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.
Ст. 129.
1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
76
2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.
4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры
Российской Федерации определяются федеральным законом.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
(в ред. федеральных законов
от 17.11.95 № 168-ФЗ, от 10.02.99 № 31-ФЗ,
от 19.11.99 № 202-ФЗ, от 02.01.2000 № 19-ФЗ)
Раздел I. Общие положения
Статья 1. Прокуратура Российской Федерации
1. Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации,
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации исполнением законов,
действующих на территории Российской Федерации (в ред. Федерального закона от
10.02.99).
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления
законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
− надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а
также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (в ред. Федерального закона от 10.02.99);
− надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными
77
федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля,
их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в ред. Федерального закона от
10.02.99);
− надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
− надзор за исполнением законов судебными приставами (новый пятый
абзац введен Федеральным законом от 10.02.99);
− надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
− уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
− координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами
(далее — суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры,
определения и постановления судов (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
3. Прокуратура Российской федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
4. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.
Статья 2. Международное сотрудничество
Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей
компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других
государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает
соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в
разработке международных договоров Российской Федерации.
Статья 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
78
Статья 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры
Российской Федерации
1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее — органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2. Органы прокуратуры:
− осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
− действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан,
а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
− информируют федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
3. Прокуроры и следователи органов прокуратуры (далее — прокуроры
и следователи) не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
.
4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных
объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих
политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны
решениями общественных объединений.
5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
Статья 5. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора
1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или
следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование
в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
2. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений
по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством1.
79
3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы
проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры до их
завершения.
Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора
1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии,
необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций,
представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.
3. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из
их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.
Статья 7. Участие прокуроров в заседаниях федеральных органов
законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления
1. Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по
их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных
органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
2. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры
вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.
3. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
Статья 8. Координация деятельности по борьбе с преступностью
1. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему
прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.
2. В целях обеспечения координации деятельности органов, указанных
в пункте 1 настоящей статьи, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую ин-
80
формацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом
Российской Федерации.
Статья 9. Участие в правотворческой деятельности
Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий
необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов
вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об
изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных
правовых актов.
Статья 10. Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений
1. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за
защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и
постановление суда могут быть обжалованы только вышестоящему прокурору.
2. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным
законодательством.
3. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю
должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право
обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
4. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по
привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.
5. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.
Раздел II. Система и организация прокуратуры Российской Федерации
Статья 11. Система прокуратуры Российской Федерации
1. Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской
Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов, районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратура, научные и образова-
81
тельные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социальнобытового и хозяйственного назначения.
2. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений
прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным
прокурором Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
3. Создание и деятельность на территории Российской Федерация органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.
Статья 12. Назначение на должность Генерального прокурора Российской Федерации
1. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации,
2. Если предложенная Президентом Российской Федерации кандидатура на должность Генерального прокурора Российской Федерации не получит
требуемого количества голого членов совета Федерации, Президент Российской
Федерации в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.
3. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации приносит следующую
присягу:
"Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора
Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и
законы Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина,
охраняемые законом интересы общества и государства" /в ред.. Федерального закона от 19.Л.99).
4. В отсутствие Генерального прокурора Российской Федерации или в
случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае отсутствия Генерального прокурора Российской Федерации и его первого заместителя или невозможности исполнения ими
своих обязанностей — один из заместителей Генерального прокурора Российской
Федерации в соответствии с установленным распределением обязанностей между
заместителями.
5. Срок полномочий Генерального прокурора Российской Федерации
пять лет.
6. Сообщение о назначении Генерального прокурора Российской Федерации на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати.
7. Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту
Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.
82
Статья 13. Назначение прокуроров на должность, их подчиненность и основания освобождения от должности
1. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на
должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Прокуроры субъектов Российской Федерации подчинены :и подотчетны Генеральному прокурору Российской Федерации и освобождаются им от занимаемой должности.
2. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным
прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации (в ред. Федерального
закона от 10.02.99).
3. Сообщения о назначении прокуроров на должность и об освобождении их от должности публикуются в печати (в ред. Федерального закона от
10.02.99).
Статья 14. Генеральная прокуратура Российской Федерации
1. Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности
Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
3. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации образуется коллегия в составе Генерального прокурора Российской Федерации (председатель), его
первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором Российской Федерации.
4. Структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе
управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах
управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений − помощниками Генерального прокурора Российской
Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.89).
В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются
должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов
и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.
5. Генеральный прокурор Российской Федерации имеет советников,
старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по
особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора; Рос-
83
сийской Федерации имеют помощников по особым поручениям, статус которых
соответствует статусу заместителей начальников управлений (новым, пункт 5 введен Федеральным законом от-10,02.99).
6. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации образуется на
правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая
заместителем Генерального прокурора Российской Федерации - Главным военным
прокурором (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
7. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и
деятельностью органов прокуратуры. Положение о консультативном совете утверждается Генеральным прокурором Российской. Федерации (в ред. Федерального
закона от 10.02.99).
Статья 15. Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры
1. Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним
военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие
прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
2. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к
ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются Коллегии в
составе прокурора субъекта Российской Федерации(председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности)и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.
3. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к
ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления и
отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и
отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители
и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов
Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а
также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует
статусу заместителей начальников управлений (в ред. Федерального закона от
10.02.Ш),
Статья 16. Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним
прокуратуры
Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные
специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В
указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и замес-
84
тителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников
прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а
также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов — следователей по особо важным делам) и их помощников (в ред. Федерального закона от
10.02.99).
По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.
Статья 17. Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по руководству системой прокуратуры Российской Федерации
1. Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой
прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми
работниками органов и учреждений Прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности
системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия
структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.
3. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры настоящим Федеральным
законом.
Статья 18. Полномочия прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными органами прокуратуры
Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним
прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения
всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания
своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.
Статья 19. Полномочия прокуроров городов с районным делением
по руководству подчиненными органами прокуратуры
85
Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью
районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам
предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных
прокуратур, о кадровых изменениях.
Статья 20. Коллегии в органах прокуратуры
Коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами.
На основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы.
Раздел III. Прокурорский надзор
Глава 1. Надзор за исполнением законов
Статья 21. Предмет надзора
1. Предметом надзора являются:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями
коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.
2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в
органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Статья 22. Полномочия прокурора
1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
− по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
− требовать от руководителей и других должностных лиц указанных
органов представления необходимых документов, материалов, статистических и
иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; про-
86
ведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
− вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (в ред.
Федерального закона от 10.02.99).
3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи
21 настоящего Федерального закона:
− освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых
административному задержанию на основании решений несудебных органов;
− опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается
в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными1;
− вносит представление об устранении нарушений закона.
4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований
прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Статья 23. Протест прокурора
1. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий
закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо
в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в
суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской
Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на
решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления —на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения
закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О
результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
3. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания
сообщается прокурору, принесшему протест.
4. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Статья 24. Представление прокурора
87
1. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и
условий, им способствующих;
о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
2. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору
сообщается о дне заседания.
3. В случае несоответствия постановлений Правительства Российской
Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации
Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента
Российской Федерации.
Статья 25. Постановление прокурора
1. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или
производства об административном правонарушении.
2. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то
органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах
рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Статья 251. Предостережение о недопустимости нарушения закона
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о
готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в
письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (введена Федеральным
законом от 10.02.99).
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Статья 26. Предмет надзора
1. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и
гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными
88
(законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами
контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в ред. Федерального закона от
10.02.99).
2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и
должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность
организаций.
Статья 27. Полномочия прокурора
1. При осуществлении возложенных на него функций прокурор:
− рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о
нарушении прав и свобод человека и гражданина;
− разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
− принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав
и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших
закон, и возмещению причиненного ущерба;
− использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего
Федерального закона.
2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное
дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты
уголовному преследованию в соответствии с законом.
3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина
имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу,
которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
4. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или
арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело
особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или
арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Статья 28. Протест и представление прокурора
Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий
права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот
акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
89
Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и
гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному
лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и
сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.
Глава 3. Надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие
Статья 29. Предмет надзора
Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и
гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие.
Статья 30. Полномочия прокурора
1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
2. Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
Статья 31. Расследование преступлений органами прокуратуры
Осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят
расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным
законодательством Российской Федерации к их компетенции.
Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.
Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом
меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
Статья 32. Предмет надзора
Предметом надзора являются:
90
− законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях,
исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
− соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и
лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их
содержания;
− законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Статья 33. Полномочия прокурора
1. При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:
− посещать в любое время органы и учреждения, указанные в статье 32
настоящего Федерального закона;
− опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и
лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
− знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного
характера, с оперативными материалами;
− требовать от администрации создания условий, обеспечивающих
права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых
мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в статье 32 настоящего Федерального закона, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До
рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;
− отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их
своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
2. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим
постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях,
исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного
в судебно-психиатрическое учреждение.
Статья 34. Обязательность исполнения постановлений и требований прокурора
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных
91
под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному
исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в
отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Раздел IV. Участие прокурора в рассмотрении дел судами
Статья 35. Участие прокурора в рассмотрении дел судами
1. Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
2. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в
качестве государственного обвинителя.
3. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить4 в дело в
любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
4. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел,
определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.
5. Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
6. Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в
Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению
в конкретном деле.
Статья 36. Опротестование судебных решений
1. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке
надзора, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу либо
протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор,
определение или постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления,
прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого
они участвовали (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
2. Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном
разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое
дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.
3. Протест на решение судьи по делу об административном право-
92
нарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями.
Статья 37. Отзыв протеста
Протест на решение, приговор, определение или постановление суда до
начала его рассмотрения судом может быть отозван прокурором, принесшим протест.
Статья 38. Приостановление исполнения судебного приговора
Принесение Генеральным прокурором Российской Федерации или его
заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена
смертная казнь, приостанавливает его исполнение.
Статья 39. Представление о даче судам разъяснении
Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в
Пленум Верховного Суда Российской Федерации, Пленум Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
Раздел V. Служба в органах и учреждениях прокуратуры.
Кадры органов и учреждений прокуратуры
(В ред. Федерального закона от 10.02.99)
Статья 40. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
1. Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.
Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований настоящего Федерального закона.
Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4
Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
2. Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры (далее также —> работники) регулируются законодательством Российской
Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной
службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
3. Порядок прохождения службы военными прокурорами и следователями органов военной прокуратуры регулируется настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" и Феде-
93
ральным законом "О статусе военнослужащих".
4. Работники вправе обжаловать вышестоящему руководителю и(или) в
суд решения руководителей органов и учреждений прокуратуры по вопросам прохождения службы.
Статья 401. Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на
должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в
органы и учреждения прокуратуры
1. Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской
Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждений высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на
них служебные обязанности.
На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут
назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных
учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную
аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений.
2. Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения
прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:
− имеет гражданство иностранного государства;
признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
− лишено решением суда права занимать государственные должности
государственной службы в течение определенного срока;
− имело или имеет судимость;
− имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;
− состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья,
сестры, дети, а также братья? сестры, родители или дети супругов) с работником
органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной
подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
− отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием
таких сведений.
3. Лица принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры
на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на
срок не более пяти лет.
4. Лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения
Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также прокурорские работники, обучающиеся в очной аспирантуре с сохранением денежного содержания, пре-
94
дусмотренного абзацем вторым пункта 3 статьи 434 настоящего Федерального закона, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее пяти лет. При увольнении из органов
или учреждений прокуратуры до истечения указанного срока, за исключением случаев увольнения по состоянию здоровья, в связи с призывом на действительную
военную службу, увольнения женщины, имеющей ребенка до восьми лет, в связи с
ликвидацией органа или учреждения прокуратуры, сокращением численности или
штата работников (далее — организационно-штатные мероприятия), указанными
лицами полностью возмещаются затраты на их обучение.
5. На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором
или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет.
На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж
работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет.
Генеральный прокурор Российской Федерации вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности
на руководящих должностях в Органах государственной власти (введена Федеральным законом от 10.02.99)
Статья 402. Ограничения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры
На лиц, занимающих должности, указанные в абзаце втором пункта 1
статьи 40 настоящего Федерального закона, распространяются ограничения, установленные статьей 11 Федерального закона "Об основах государственной службы
Российской Федерации" (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 403. Испытание при приеме на службу в органы прокуратуры
1. Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, за
исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до шести
месяцев. Продолжительность испытания определяется руководителем соответствующего органа прокуратуры, в компетенцию которого входит назначение на соответствующую должность, по соглашению с лицом, принимаемым на службу. Срок
испытания в процессе прохождения службы может быть сокращен или продлен в
пределах шести месяцев по соглашению сторон. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда испытуемый
отсутствовал на службе по уважительным причинам. Срок испытания засчитывает-
95
ся в стаж службы в органах прокуратуры.
2. Лица, указанные в пункте 1 настоящей статьи, зачисляются на соответствующую должность без присвоения классного чина и в период испытания исполняют возложенные на них служебные обязанности.
3. При неудовлетворительном результате испытания работник может
быть уволен из органов прокуратуры или по согласованию с ним переведен на другую должность.
Если срок испытания истек, а работник продолжает исполнять возложенные на него служебные обязанности, он считается выдержавшим испытание и
дополнительные решения о его назначении на должность не принимаются (введена
Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 404. Присяга прокурора (следователя)
1. Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора или следователя, принимает Присягу прокурора (следователя) следующего содержания:
"Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь:
− свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них
отступления;
− непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни
совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора и предварительного следствия;
− активно защищать интересы личности, общества и государства;
− чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей;
− строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну,
− постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры.
Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры".
2.Порядок принятия Присяги прокурора (следователя) устанавливается
Генеральным прокурором Российской Федерации (введена Федеральным законом
от 10.02.99).
Статья 405. Полномочия по назначению на должность и освобождению от должности
1. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности:
а) в Генеральной прокуратуре Российской Федерации — начальников
главных управлений, управлений и отделов и их заместителей, советников, старших
помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора Российской Федерации,
96
помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, старших прокуроров и прокуроров главных
управлений, управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и следователей
по особо важным делам и их помощников.
Назначение работников на иные должности может производиться заместителями Генерального прокурора Российской Федерации;
б) прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним
прокуроров в порядке, определенном пунктом 1 статьи 13 настоящего Федерального закона;
в) заместителей прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров;
г) прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров;
д) директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений
системы прокуратуры Российской Федерации (далее — научные и образовательные
учреждения прокуратуры) и их заместителей.
2. Прокурор субъекта Российской Федерации, приравненные к нему
прокуроры назначают на должность и освобождают от должности:
а) работников аппарата соответствующей прокуратуры, за исключением своих заместителей;
б) заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов ипрокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей,
следователей и их помощников нижестоящих прокуратур.
3. Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников, не занимающих
должности прокуроров и следователей.
4. Директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры назначают на должность и освобождают от должности научных и педагогических работников научных и образовательных учреждений прокуратуры (далее
— научные и педагогические работники), а также иных работников указанных учреждений, за исключением своих заместителей (введена Федеральным законом от
10.02.99).
Статья 41. Аттестация прокурорских работников.
Классные чины прокурорских работников
1. Аттестация прокурорских работников проводится для определения
их соответствия занимаемой должности и в целях повышения квалификации прокурорских работников, укрепления служебной дисциплины.
2. Аттестации подлежат прокурорские работники, имеющие классные
чины либо занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов.
3. Порядок и сроки проведения аттестации устанавливаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
97
4. Офицеры органов военной прокуратуры, научные и педагогические
работники подлежат аттестации в порядке, определяемом Генеральным прокурором
Российской Федерации для всех работников, с учетом особенностей прохождения
военной службы, научной и педагогической деятельности.
5. Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам
в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы пожизненно
присваиваются классные чины. Генеральным прокурором Российской Федерации
могут быть присвоены классные чины и другим работникам.
6. Порядок присвоения классных чинов определяется Положением о
классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом Российской
Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Статья 411. Служебное удостоверение
Прокурорским работникам выдается служебное удостоверение установленного Генеральным прокурором Российской Федерации образца.
Служебное удостоверение является документом, подтверждающим
личность прокурорского работника, его классный чин и должность.
Служебные удостоверения прокуроров и следователей подтверждают
их право на ношение и хранение боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств, иные права и полномочия, предоставленные прокурорам и следователям настоящим Федеральным законом (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 412. Личное дело прокурорского работника
1. Личное дело прокурорского работника содержит сведения об указанном работнике, о прохождении им службы в органах и учреждениях прокуратуры, повышении квалификации.
2. Запрещаются сбор и внесение в личное дело сведений о политической и религиозной принадлежности прокурорского работника.
Прокурорский работник имеет право на ознакомление со всеми ма»териалами, находящимися в его личном деле, приобщение к личному делу своих
объяснений в письменной форме.
3. Порядок ведения личных дел прокурорских работников устанавливается Генеральным прокурором Российской Федерации (введена Федеральным
законом от 10.02.99).
Статья 413. Форменное обмундирование
1. Прокурорские работники обеспечиваются бесплатным форменным
обмундированием в порядке и по нормам, которые устанавливаются Правительством Российской Федераций.
2. В случае участия прокурорского работника в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел в суде, а также в других случаях официального представительства органов прокуратуры ношение форменного обмундирования обязательно.
3. Лица, уволенные из органов и учреждений прокуратуры, имеющие
98
стаж работы в органах и учреждениях прокуратуры не менее 20лет, за исключением
лиц, уволенных за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, или лишенных классного чина по приговору суда, имеют право носить форменное обмундирование (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 414. Отпуска работников
1. Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам
предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней без учета времени следования к месту отдыха и обратно с оплатой
стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации.
Прокурорам и следователям, работающим в местностях с тяжелыми и
неблагоприятными климатическими условиями, ежегодный оплачиваемый отпуск
предоставляется по нормам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, но не менее 45 календарных дней.
Ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за стаж службы в
качестве прокурора или следователя, научного или педагогического работника предоставляется:
после 10 лет — 5 календарных дней;
после 15 лет — 10 календарных дней;
после 20 лет — 15 календарных дней.
В стаж службы, дающий право на предоставление дополнительного отпуска, засчитываются также периоды службы в качестве стажеров в органах и учреждениях прокуратуры. В указанный стаж в календарном исчислении засчитываются служба в других правоохранительных органах, военная служба, а также работа
в должности судьи.
2. По просьбе прокуроров и следователей, научных и педагогических
работников допускается с согласия администрации разделение отпуска на две части.
При этом оплата стоимости проезда к месту отдыха и обратно и предоставление
времени для проезда к месту отдыха и обратно производятся только один раз.
3. В отдельных случаях работнику по его заявлению с разрешения руководителя соответствующего органа или учреждения прокуратуры ежегодный оплачиваемый отпуск может быть предоставлен в следующем году.
4. Работникам, увольняемым из органов прокуратуры в связи с организационно-штатными мероприятиями, болезнью, выходом в отставку, на пенсию, по их желанию предоставляется очередной ежегодный оплачиваемый отпуск.
За неиспользованный в год увольнения очередной ежегодный отпуск выплачивается
денежная компенсация пропорционально проработанному времени (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 415. Перевод прокурорского работника на службу в другую
местность
1. Перевод прокурорского работника в интересах службы в другую
местность допускается только с его согласия, а при переводе в местности с тяжелы-
99
ми и неблагоприятными климатическими условиями — также при наличии медицинского заключения.
Перевод прокурорского работника на службу в другую местность по
его инициативе допускается лишь по согласованию с руководителями соответствующих органов прокуратуры.
2. Прокурорским работникам, переведенным на постоянную службу в
другую местность, расходы на их переезд и переезд членов их семей возмещаются в
полном объеме за счет средств федерального бюджета(введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 416. Поощрение работников
1. За примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения:
− объявление благодарности;
− награждение Почетной грамотой;
− занесение на Доску почета, в Книгу почета;
− выдача денежной премии;
− награждение подарком;
− награждение ценным подарком;
− награждение именным оружием;
− досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;
− награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации";
− награждение нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры
Российской Федерации" с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.
2 Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания "Заслуженный юрист Российской Федерации" и награждению государственными наградами Российской Федерации.
3. Генеральный прокурор Российской Федерации может устанавливать
виды поощрений, не предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи. Положения о
нагрудных знаках "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" и "За
безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации" утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
4. Для награждения работников используются средства наградного и
подарочного фондов.
5. Генеральный прокурор Российской Федерации может применять установленные настоящей статьей поощрения к не являющимся работниками органов
и учреждений прокуратуры лицам, оказывающим существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации (введена
Федеральным законом от 10.02.99).
100
Статья 417. Дисциплинарная ответственность
1. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право
налагать ни них следующие дисциплинарные взыскания:
− замечание;
− выговор;
− строгий выговор;
− понижение в классном чине;
− лишение нагрудного знака "За безупречную службу в прокуратуре
Российской Федерации;
− лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации";
− предупреждение о неполном служебном соответствии;
− увольнение из органов прокуратуры.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации имеет право налагать
дисциплинарные взыскания в полном объеме.
Генеральный прокурор Российской Федерации определяет полномочия
соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором Российской
Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним
прокуроры и директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за 'исключением лишения нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации".
4. Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют
право налагать взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также
увольнения работников, назначаемых ими на должность.
5. Наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры работников, награжденных нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации", может быть применено только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации.
6. Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая
времени болезни работника или пребывания его в отпуске.
7. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено во время болезни работника либо в период его пребывания в отпуске.
8. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести
месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — двух лет со дня его совершения.
101
9. Работник, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранён от должности с сохранением денежного содержания.
Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения, прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за
классный чин и выслугу лет (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 42. Порядок привлечения прокуроров и следователей к
уголовной и административной ответственности
1. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них
уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.
На период расследования возбужденного в отношении прокурора или
следователя уголовного дела они отстраняются от должности. За . время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.
2. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и
следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением
случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Статья 43. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры
1. Служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается при
увольнении прокурорского работника.
Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской
Федерации о труде, прокурорский работник может быть уволен в связи с выходом в
отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях:
а) достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры;
б) прекращения гражданства Российской Федерации;
в) нарушения Присяги прокурора (следователя), а также совершения
проступков, порочащих честь прокурорского работника;
г) несоблюдения ограничений, связанных со службой, а также возникновения других обстоятельств, предусмотренных соответственно статьей 11 и
пунктом 3 статьи 21 Федерального закона "Об основах государственной службы
Российской Федерации";
102
д) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
2. Предельный возраст нахождения прокурорских работников (за исключением научных и педагогических работников) на службе в органах и учреждениях прокуратуры — 60 лет.
Решением руководителя соответствующего органа или учреждения
прокуратуры допускается продление срока нахождения на службе работников, достигших предельного возраста и занимающих должности, указанные в статьях 14, 15
и 16 настоящего Федерального закона. Однократное продление срока нахождения
на службе в органах и учреждениях прокуратуры допускается не более чем на год.
Продление срока нахождения на службе работника, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста работник может
продолжить работу в органах и учреждениях прокуратуры на условиях срочного
трудового договора с сохранением полного денежного содержания, предусмотренного пунктом 1 статьи 44 настоящего Федерального закона;
3. Право на выход в отставку имеют прокуроры и следователи органов прокуратуры. Основаниями отставки являются:
а) выход на пенсию, предусмотренную пунктом 2 статьи 44 настоящего Федерального закона;
б) несогласие с решениями или действиями государственного органа
или вышестоящего руководителя.
Отставка Генерального прокурора Российской Федерации, его первого
заместителя и заместителей признается принятой после принятия решения об этом
Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Отставка прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров
городов, районов, приравненных к ним прокуроров признается принятой после
принятия решения об этом Генеральным прокурором Российской Федерации.
Отставка других прокуроров и следователей признается принятой после принятия решения об этом руководителем, имеющим право назначать их на эти
должности.
В трудовой книжке прокурорского работника производится запись о
его последней должности с указанием "в отставке" (в ред. Федерального закона от
10.02.99).
Статья 431. Гарантии для работника, избранного депутатом либо
на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления
Работник, избранный депутатом либо на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в органах и
учреждениях прокуратуры. После прекращения указанных полномочий работнику
по его желанию предоставляется ранее занимая должность, а при ее отсутствии —
другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы. Указанный период засчитывается работнику в общий трудовой стаж и выслугу
103
лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу
лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 432. Исключение из списков работников органов и учреждений прокуратуры
Погибшие (умершие) работники, а также работники, признанные в установленном порядке безвестно отсутствующими, исключаются из списков работников органов и учреждений прокуратуры в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 433. Восстановление в должности, классном чине и на службе в органах и учреждениях прокуратуры
1. Работники, признанные в установленном порядке незаконно уволенными, незаконно переведенными на другие должности или лишенными классного чина, подлежат восстановлению в прежней должности и классном чине либо с их
согласия назначению на равнозначную должность.
2. Работникам, восстановленным на службе в органах и учреждениях
прокуратуры, время вынужденного прогула засчитывается в общий трудовой стаж и
выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за
выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет (введена
федеральным законом от10.02.99).
Статья 434. Профессиональная подготовка и повышение квалификации работников
1. В целях обеспечения высокого уровня профессиональной подготовки
работников действует система непрерывного обучения и повышения квалификации
работников, включающая индивидуальную и групповую учебу по специальным
планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в региональных учебных центрах и
институтах повышения квалификации.
2. Повышение квалификации является служебной обязанностью прокуроров и следователей. Отношение к учебе и рост профессионализма учитываются
при решении вопросов о соответствии прокурора или следователя занимаемой
должности, его поощрении и продвижении по службе.
3. Подготовка научных и педагогических кадров из числа прокурорских работников осуществляется в отделениях очной аспирантуры при научных и
образовательных учреждениях прокуратуры.
Прокурорский работник, зачисленный в очную аспирантуру, освобождается от занимаемой должности и откомандировывается к месту учебы с сохранением должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет, выплаты
стоимости продовольственного пайка.
104
Время обучения в очной аспирантуре засчитывается прокурорским работникам в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина,
доплату за выслугу лет и назначение пенсии за выслугу лет, при условии возобновления службы в органах и учреждениях прокуратуры не позднее одного месяца после окончания очной аспирантуры (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 44. Материальное и социальное обеспечение прокурорских
работников
1. Денежное содержание прокурорских работников состоит из не облагаемых подоходным налогом должностного оклада; доплат за классный чин, выслугу лет, особые условия службы (в размере 50 процентов должностного оклада); доплат за сложность, напряженность и высокие достижения в труде (в размере до 50
процентов должностного оклада); процентных надбавок за ученую степень и ученое
звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, почетное
звание "Заслуженный юрист Российской Федерации"; денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год; стоимости продовольственного пайка (если
паек не выдан в натуральной форме) (в ред. Федерального закона от 2 января 2000
г.).
Доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в труде
устанавливается по решению руководителя органа или учреждения прокуратуры с
учетом объема и результатов работы каждого прокурорского работника.
Должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются
Правительством Российской Федерации в процентном отношений к должностному
окладу Генерального прокурора Российской Федерации, который составляет 98
процентов должностного оклада Председателя Верховного Суда Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации устанавливаются размеры доплат за классный чин в процентном отношении к должностному окладу, а размеры
ежегодных доплат за выслугу лет — в должностных окладах с доплатой за классный чин.
Процентные надбавки за ученую степень и ученое звание выплачиваются кандидатам наук или доцентам в размере 5 процентов должностного оклада, докторам наук или профессорам — 10 процентов должностного оклада, за
почетное звание "Заслуженный юрист Российской Федерации" — в размере 10 процентов должностного оклада.
Денежное поощрение (премия) прокурорских работников по итогам
работы за квартал и год, а также оплата труда других работников определяются по
нормам, установленным для работников органов исполнительной власти.
2. Пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей.
105
Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам,
имеющим право на пенсионное обеспечение, предусмотренное настоящим пунктом,
выслугу не менее 20 лет и не получающим какую-либо пенсию, выплачивается
ежемесячная надбавка к денежному содержанию в размере 50 процентов пенсии,
которая могла быть им назначена.
Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам,
имеющим право на пенсионное обеспечение, предусмотренное настоящим пунктом,
выплачивается выходное пособие при увольнении:
а) на пенсию;
б) в отставку;
в) по достижении предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры;
г ) по состоянию здоровья или инвалидности;
д) вследствие организационно-штатных мероприятий.
Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам,
не имеющим Права на пенсионное обеспечение, предусмотренное настоящим пунктом, выходное пособие выплачивается лишь в случаях их увольнения по основаниям, предусмотренным подпунктами "г" и "д".
Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам
выходное пособие выплачивается за полные годы выслуги в следующих размерах:
менее 10 календарных лет — 5 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин;
от 10 до 15 календарных лет — 10 месячных должностных окладов с
доплатой за классный чин;
от 15 до 20 календарных лет — 15 месячных должностных окладов с
доплатой за классный чин;
20 календарных лет и более — 20 месячных должностных окладов с
доплатой за классный чин.
При увольнении прокуроров и следователей, научных и педагогических работников после их повторного поступления на службу в органы и учреждения прокуратуры пособие выплачивается с зачетом ранее выплаченных пособий,
исчисляемых в должностных окладах с доплатой за классный чин, в том числе за
службу в других органах.
Пенсионное обеспечение иных прокурорских работников осуществляется в соответствии с законодательством о пенсионном обеспечении государственных служащих.
3. Прокурорские работники имеют право по служебному удостоверению бесплатно пользоваться на территории Российской Федерации всеми видами
общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (кроме
такси), в сельской местности − любым попутным транспортом, а работники транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков − всеми видами железнодорожного, речного, морского, воздушного транспорта независимо от их ведомственной принадлежности; при направлении в служебные командировки они поль-
106
зуются правом бронирования и получения вне очереди мест в гостиницах и приобретения проездных документов на все виды транспорта.
4. Прокуроры и следователи имеют право на дополнительную жилую
площадь.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять прокурорам и следователям,
назначенным на должность и (или) нуждающимся в улучшении жилищных условий,
благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома в государственном или муниципальном жилищном фонде с учетом их права на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 квадратных метров или в виде отдельной комнаты. Указанное жилое помещение предоставляется прокурорам и следователям во внеочередном порядке, но не позднее шести месяцев и независимо от срока их проживания в данном населенном пункте. Стоимость жилых помещений компенсируется органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации.
Нуждающимися в улучшении жилищных условий с учетом положений
настоящей статьи признаются прокуроры и следователи, не обеспеченные жилой
площадью в соответствии с требованиями и нормами, установленными жилищным
законодательством Российской Федерации и жилищным законодательством субъектов Российской Федерации.
Прокуроры и следователи имеют право на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений, до предоставления им в установленном порядке жилого помещения для постоянного проживания.
Занимаемые прокурорами и следователями жилые помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в случае их освобождения предоставляются другим прокурорам и следователям, нуждающимся в
улучшении жилищных условий.
С согласия прокуроров и следователей им вместо предоставления жилого помещения выдается из средств федерального бюджета беспроцентная ссуда
на приобретение или строительство жилья, которая погашается из тех же средств
при условии их работы в органах прокуратуры в пределах территории данного
субъекта Российской Федерации не менее 10 лет.
5. Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам
и проживающим с ними членам их семей предоставляется 50-процентная скидка в
оплате жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных
фондов, в том числе проживающим в приватизированных жилых помещениях, а
также 50-процентная скидка в оплате всех коммунальных услуг (электроэнергия,
газ, центральное отопление, водоснабжение и другие), за пользование телефоном
независимо от вида жилищного фонда.
В жилых помещениях, занимаемых прокурорами и следователями, во
внеочередном порядке устанавливается телефон. В таком же порядке предоставляются места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах, летних оздоровительных учреждениях детям прокуроров и следователей.
107
6. Медицинское обслуживание (в том числе обеспечение лекарствами)
работников и проживающих с ними членов их семей осуществляется за счет средств
федерального бюджета.
7. Прокуроры и следователи, научные и педагогические работники,
уволившиеся в связи с выходом на пенсию в соответствии с пунктом 2 настоящей
статьи, пользуются правами и социальными гарантиями, предусмотренными абзацем первым пункта 3 и абзацем первым пункта 5 настоящей статьи, при предъявлении пенсионного удостоверения.
За членами семей лиц, указанных в абзаце первом настоящего пункта,
проживающими совместно с ними, а также за членами семей погибших (умерших)
прокурорских работников, получающими в соответствии с пунктом 2 настоящей
статьи пенсию по случаю потери кормильца, сохраняется социальная гарантия, предусмотренная абзацем первым пункта 5 настоящей статьи.
Медицинское обслуживание получающих пенсию прокурорских работников и членов их семей, а также лиц, указанных в абзаце втором настоящего
пункта, осуществляется в лечебных учреждениях, в которых они состояли на учете.
8. Расходы, связанные с предоставлением льгот по бесплатному проезду на транспорте, оплате жилых помещений и коммунальных услуг, оплате установки телефона и абонентской плате за пользование им, оплате мест в муниципальных детских, дошкольных учреждениях, школах-интернатах, летних оздоровительных учреждениях, возмещаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации (в ред. Федерального
закона от10.02.99).
Статья 45. Меры правовой и социальной защиты прокуроров и
следователей
1. Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой
находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица,
на жизнь и здоровье которых совершается посягательство в целях воспрепятствования законной деятельности прокуроров и следователей, а также их имущество.
Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральном законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", а
также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации имеет службу обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников.
2. Погребение прокуроров и следователей, погибших (умерших) в связи
с исполнением служебных обязанностей, а также уволенных со службы прокуроров
и следователей, умерших вследствие причинения им телесных повреждений или
иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, осуществляется за счет средств, выделяемых на финансирование органов прокуратуры.
3. Прокуроры и следователи имеют право на постоянное ношение и
хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового ору-
108
жия (пистолеты, револьверы) и специальных средств, а также на применение их в
порядке, установленном Законом РСФСР "О милиции". Типы и модели указанного
оружия и порядок его приобретения органами прокуратуры устанавливаются Правительством Российской Федерации.
4. Прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму,
равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания.
5. Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях:
− гибели (смерти) прокурора или следователя в период работы либо
после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельностью, — их наследникам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячного денежного
содержания прокурора или следователя;
− причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, — в размере,
равном 36-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания;
− причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, не повлиявших на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, — в размере, равном 12-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания.
В случае причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью,
им ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между их среднемесячным денежным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы
выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.
В случае гибели (смерти) прокурора или следователя в связи с исполнением служебных обязанностей, а также уволенных со службы прокурора или
следователя, умерших вследствие причинения им телесных повреждений или иного
вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, нетрудоспособным
членам их семей, находившимся на их иждивении, ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между приходившейся на их долю частью денежного содержания погибшего (умершего) и назначенной им пенсией по случаю потери кормильца без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному
личному страхованию. Для определения указанной части денежного содержания
среднемесячное денежное содержание погибшего (умершего) делится на число членов семьи, находившихся на его иждивении, в том числе трудоспособных.
За семьей погибшего (умершего) сохраняется право на получение благоустроенного жилого помещения на условиях и основаниях, которые имели место
на момент гибели (смерти) прокурора или следователя.
109
Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением имущества,
принадлежащего прокурору или следователю или членам их семей, в связи с их
служебной деятельностью, подлежит возмещению им или членам их семей в полном объеме, включая упущенную выгоду, в установленном порядке.
6. Основанием для отказа в выплате страховых сумм и компенсаций в
случаях, предусмотренных настоящей статьей, является только приговор или постановление суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смерти) прокурора или следователя, причинении им телесных повреждений либо уничтожении
или повреждении принадлежащего им имущества, которым установлено, что эти
события не связаны с их служебной деятельностью (в ред. Федерального закона от
10.02.99).
Раздел VI. Особенности организации и обеспечения
деятельности органов военной прокуратуры
Статья 46. Структура и организация органов военной прокуратуры
1. Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная
прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы Российской Федерации,
Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры
объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (далее •— органы военной прокуратуры).
В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и
районов, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские, прокурорско-следственные и следственные участки.
В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют
иные органы прокуратуры Российской Федерации, также за пределами Российской
Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска
Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором Российской Федерации на органы военной прокуратуры.
2. Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации, приказы которого по этим
вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, командования Федеральной пограничной
службы Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
Иные организационно-штатные вопросы решаются Главным военным прокурором
совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов в пределах установленной штатной численности.
110
3. Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального
прокурора Российской Федерации — Главный военный прокурор, который руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров и следователей,
издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами.
4. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Статья 461. Главная военная прокуратура
1. Главный военный прокурор имеет первого заместителя и заместителей, старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений, и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
2. Структуру Главной военной прокуратуры составляют управления,
отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная. Начальники управлений и самостоятельных отделов являются старшими помощниками, а
их заместители, начальники отделов в составе управлений, канцелярии и приемной
— помощниками Главного военного прокурора. Положения о структурных подразделениях Главной военной прокуратуры утверждаются Главным военным прокурором.
3. В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроровкриминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам.
4. В Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей
(по должности), других прокурорских работников, назначаемых Главным военным
прокурором. Персональный состав коллегии утверждается Генеральным прокурором Российской Федерации по представлению Главного военного прокурора (введена Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 47. Полномочия военных прокуроров
1. Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают
в пределах своей компетенции полномочиями, определенными настоящим Федеральным законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2. Военные прокуроры также обладают полномочиями:
− участвовать в заседаниях коллегий, военных советов,
− служебных совещаниях органов военного управления;
111
− назначать вневедомственные ревизии и проверки, затраты на проведение которых возмещаются по постановлению прокурора органами военного
управления, где состоят на довольствии проверяемые воинские части и учреждения;
− по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их
документам и материалам;
− проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других
местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц;
− требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания
задержанных и заключенных под стражу, соответственно воинскими частями, военными комендантами, караулами по конвоированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, органами и учреждениями внутренних
дел Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Статья 48. Кадры органов военной прокуратуры
1. Военными прокурорами и следователями назначаются граждане Российской Федерации, годные по состоянию здоровья к военной службе, поступившие
на военную службу, имеющие офицерское звание и отвечающие требованиям статьи 40 настоящего Федерального закона (вред. Федерального закона от 10.02.99).
2. По решению Генерального прокурора Российской Федерации или с
его согласия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица.
3. Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации —
Главный военный прокурор назначается на должность и освобождается от должности в порядке, установленном пунктом 2 статьи 14 настоящего Федерального закона. Главный военный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору
Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
4. Военные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от
должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
5. Заместители Главного военного прокурора, начальники управлений и
отделов Главной военной прокуратуры и их заместители, а также заместители прокуроров военных округов, флотов, приравненных к ним прокуроров назначаются на
должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской
Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
6. Иные прокуроры и следователи Главной военной прокуратуры назначаются на должность и освобождаются от должности Главным военным прокурором.
7. Прокуроры военных округов, флотов, приравненные к ним про-
112
куроры назначают на должность и освобождают от должности военных прокуроров
и следователей в своих аппаратах и нижестоящих прокуратурах (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
8. Офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих, проходят службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, Федеральной пограничной службе Российской Федерации, других войсках, воинских
формированиях и органах в соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" и обладают правами и льготами, установленными Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и настоящим Федеральным законом (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Призыв и поступление граждан на военную службу в органы военной
прокуратуры, их увольнение в запас и отставку производятся по представлению
Главного военного прокурора.
9. Определение офицеров на военную службу в органы военной прокуратуры и увольнение в запас (отставку) производятся по представлению Генерального прокурора Российской Федерации или Главного военного прокурора.
Увольнение в запас (отставку) лиц высшего офицерского состава производится Президентом Российской Федерации по представлению Генерального
прокурора Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
10. Должности военных прокуроров и следователей и соответствующие
им воинские звания включаются в перечни воинских должностей.
Присвоение воинских званий военным прокурорам и следователям
производится по представлению соответствующего военного прокурора в порядке,
установленном для военнослужащих. Воинские звания высшего офицерского состава присваиваются Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
Воинские звания офицеров органов военной прокуратуры соответствуют классным чинам прокурорских работников территориальных органов прокуратуры.
При увольнении офицеров органов военной прокуратуры (до полковника включительно) с военной службы и поступлении на службу в территориальные или специализированные органы прокуратуры им присваиваются соответствующие их воинскому званию классные чины, а при определении на военную
службу прокуроров и следователей, имеющих классные чины (до старшего советника юстиции включительно), им присваиваются − соответствующие воинские звания (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
11. Аттестация военных прокуроров и следователей производится в порядке, устанавливаемом Генеральным прокурором Российской Федерации для всех
прокурорских работников, с учетом особенностей прохождения военной службы.
Военным прокурорам и следователям с учетом профессионального
опыта и квалификации присваиваются квалификационные классы в порядке, устанавливаемом Генеральным прокурором Российской Федерации.
12. Военные прокуроры и следователи поощряются и несут дисциплинарную ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и
113
Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации. Право поощрения и наложения дисциплинарного взыскания имеют только вышестоящие военные прокуроры и Генеральный прокурор Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
13. Численность военнослужащих и лиц гражданского персонала органам военной прокуратуры выделяется за счет и пропорционально численности соответственно Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских
формирований. Численность личного состава органов военной прокуратуры включается в штатную численность Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск и воинских формирований (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
Статья 49. Материальное и социальное обеспечение военнослужащих и работников органов военной прокуратуры
1. На военнослужащих органов военной прокуратуры распространяется
законодательство Российской Федерации, устанавливающее правовые и социальные
гарантии, пенсионное, медицинское, другие виды обеспечения военнослужащих.
2. Денежное довольствие военных прокуроров и следователей состоит
из оклада по должности; оклада по воинскому званию; надбавок за выслугу лет, за
особый характер службы (в размере 50 процентов оклада по должности); за сложность, напряженность и специальный режим службы (в размере до 50 процентов
оклада по должности); процентных надбавок за ученую степень, почетное звание
"Заслуженный юрист Российской Федерации", а также иных надбавок и дополнительных денежных выплат, предусмотренных для военнослужащих. Должностные
оклады военных прокуроров и следователей устанавливаются в соответствии с абзацем третьим пункта 1 статьи 44 настоящего Федерального закона. Выплата денежного довольствия производится Министерством обороны Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации,
других войск, воинских формирований и органов.
Доплата за сложность, напряженность и специальный режим службы
устанавливается по решению руководителя органа военной прокуратуры с учетом
объема и результатов работы каждого военного прокурора или следователя (в ред.
Федерального закона от 10.02.99).
3. Военным прокурорам и следователям, имеющим право на пенсию за
выслугу лет, выплачивается ежемесячная надбавка к денежному содержанию в размере 50 процентов пенсии, которая могла быть им назначена (в ред. Федерального
закона от 10.02.99).
4. Правовое положение и материальное обеспечение гражданского персонала органов военной прокуратуры определяются по правилам, предусмотренным
для работников территориальных органов прокуратуры (введен Федеральным законом от 10.02.99).
Статья 50. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры
1. Финансирование органов военной прокуратуры осуществляется со-
114
ответственно Министерством обороны Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск и воинских
формирований за счет выделяемых им для этих целей средств федерального бюджета (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
2. Материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры, выделение им служебных помещений, транспорта, средств связи и других
видов обеспечения и довольствия производятся Министерством обороны Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской
Федерации, других войск и воинских формирований по установленным нормам (в
ред. Федерального закона от 10.02.99).
3. Охрана служебных помещений органов военной прокуратуры осуществляется воинскими частями.
Раздел VII. Иные вопросы организации и
деятельности органов прокуратуры
Статья 51. Статистическая отчетность
Генеральная прокуратура Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами разрабатывает
систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и прокурорском
надзоре, а также устанавливает единый порядок формирования и представления
отчетности в органах прокуратуры
Статья 52. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры
1. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и
учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств федерального бюджета.
Финансирование строительства и капитального ремонта зданий, технического оснащения органов прокуратуры может осуществляться также за счет средств местных бюджетов.
Финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры осуществляет Генеральная прокуратура Российской Федерации.
2. Органы местного самоуправления обеспечивают расположенные на
подведомственных им территориях органы прокуратуры соответствующими служебными помещениями на условиях аренды и их охрану органами внутренних дел.
3. Транспортными и техническими средствами и форменным обмундированием органы прокуратуры обеспечиваются в централизованном порядке
Правительством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета (в
ред. Федерального закона от 10.02.99).
4. Финансирование материально-технического и иного обеспечения органов прокуратуры, мер по социальной защите работников осуществляется также из
средств внебюджетного Фонда развития прокуратуры Российской Федерации. В
указанный фонд перечисляется 10 процентов денежных средств, поступающих по
115
инициативе прокуратуры в доход предприятий и организаций (введен Федеральным
законом от 10.02.99).
Положение о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации (введен Федеральным законом
от 10.02.99).
Статья 53. Печать органов и учреждений прокуратуры
Органы и учреждения прокуратуры имеют печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и полным наименованием учреждения.
Статья 54. Разъяснение некоторых наименований, содержащихся в
настоящем Федеральном законе
Содержащиеся в настоящем Федеральном законе наименования обозначают:
− прокурор (в пункте 3 статьи 1, статье 3, пунктах 3 и 4 статьи 4, пунктах 1 и 2 статьи 5, статьях 6, 7 и 10, пункте 1 статьи 22, статьях 25 и 27, пункте 1
статьи 30, статье 31, пункте 1 статьи 33, статье 34, пунктах 1− 4 статьи 35, статье 37,
пункте 3 статьи 40, пунктах 1 и 5 статьи 401, статье 404, пункте 3 статьи 405, пункте
5 статьи 41, статье 411, статье 414, статье 42, пункте 3 статьи 43, пункте 2 статьи 434,
пунктах 2 − 5 и 7 статьи 44, статье 45, пункте 3 статьи 46, статье 47, пунктах 1, 2, 6,
10 − 12 статьи 48, статье 49 настоящего Федерального закона) − Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники и помощники по
особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации,
их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители,
помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники
прокуроров; старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и
прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие в пределах своей
компетенции;
− прокурорские работники − прокуроры и следователи, а также другие
работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские
звания) (в ред. Федерального закона от 10.02.99).
116
Дранников Вячеслав Николаевич
КУРС ЛЕКЦИЙ
ПО ДИСЦИПЛИНЕ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
Общая часть
Учебное пособие
Ответственный за выпуск Дранников В. Н.
Редактор Белова Л. Ф.
Корректор Селезнева Н. И.
ЛР № 020565 от
23.06.97 г.
Формат 60х84 1/16
Печать офсетная
Усл. п.л. – 7,3
Тираж 100 экз.
Подписано к печати
Бумага офсетная
Уч-изд. л – 7,5
Заказ №
“С”
Издательство Таганрогского государственного радиотехнического университета
ГСП 17А, Таганрог, 28, Некрасовский, 44
Типография Таганрогского государственного радиотехнического университета
ГСП 17А, Таганрог, 28, Энгельса, 1
117