Алиев Т.Т. Пределы стабильности и перспективы модернизации

Общество
Государство
Право
Выпуск 3 - 2014
Интерн ет-ж урнал
http://gosuprav.ru/
Интернет-журнал «Общество, государство, право» ISSN 2309-4265 http://gosuprav.ru/
Выпуск 3 - 2014 http://gosuprav.ru/issue-3-13-2014.html
URL статьи: http://gosuprav.ru/PDF/05OGP314.pdf
Алиев Тигран Тигранович
Заведующий кафедрой конституционного и международного права ИГУПИТ
Доктор юридических наук
Профессор
Пределы стабильности и перспективы модернизации
конституции Российской Федерации
Важнейшим регулятором общественных отношений в демократическом правовом
государстве была и остается Конституция, которая в современных условиях выступает не
только юридическим учредительным документом, но и выполняет миссию ценностного
ориентира для всех без исключения социальных структур и институтов. В Российской
Федерации, пережившей в начале 90-х годов прошлого столетия тяжелые исторические
потрясения кардинальной ломки политической системы и идеологического мировоззрения,
Конституция РФ 1993 года стала стержневым элементом, позволившим установить новый
государственный правопорядок, основанный, прежде всего на приоритете прав и свобод
человека и гражданина, центральной роли народа в системе властеотношений. Принципы и
ценности, сформулированные в Основном законе страны, дали развитие всей правовой
системе, а также предопределили ключевой смысл права как базового регулятора
общественных отношений. Выступая в 2008 году на научной конференции, посвященной 15летию Конституции РФ, Д.А. Медведев отметил: «Конституция явилась результатом
общественного договора – по сути, настоящего общественного договора о путях
долгосрочного развития страны, несмотря на то, что она принималась в очень сложной
ситуации и её принятие сопровождалось весьма непростыми политическими процессами. Тем
не менее, она стала ценностной платформой на десятилетия вперёд, и принесла новую
прочность и государству, и тем самым создала пространство для свободного развития
каждого человека и общества в целом»1.
К сожалению, реальное значение Конституции РФ и ее общественное восприятие
находятся в обратно пропорциональном соотношении. Так, за последние два десятилетия
мнение граждан о Конституции РФ кардинально не изменилось: россияне все также слабо
знакомы с ее текстом. По данным ВЦИОМ, в 2012 году только 18% опрошенных читали
Конституцию, 59% знают о ее положениях, а 22% практически не имеют никаких
представлений о ней.
Официальный сайт Президента РФ // URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/2445. Дата обращения
19.09.2013.
1
1
05OGP314
Общество
Государство
Право
Интерн ет-ж урнал
Выпуск 3 - 2014
http://gosuprav.ru/
Результаты проведенных опросов также демонстрируют разделение общественного
мнения на две диаметрально противоположные части: одни считают, что Конституцию можно
совершенствовать и дополнять (45 %), другие – что она не должна часто меняться (43 %)2.
Вопрос о когерентности стабильности и реформирования Конституции РФ выходит на
первый план в свете грядущего 20-летнего юбилея Основного закона России. Как мы видим, и
в рядовом гражданском мировоззрении, и в научной мысли существуют вариативные
настроения, объяснимые самой юридической природой Конституции.
С одной стороны, как главный документ государства, регламентирующий
фундаментальные основы государственного и общественного строя и обеспечивающий
социальный консенсус, Конституция должна оставаться стабильной.
С другой стороны, развитие общественных отношений само по себе детерминирует,
чтобы их правовое регулирование осуществлялось в соответствии с уровнем их
модернизации. Как отмечает профессор В.В. Маклаков: «Каждая конституция в связи с
изменениями в общественной жизни, в соотношении политических сил может, а порой и
должна быть изменена. В основе изменений лежит народный суверенитет. Если имеется
желание избирательного корпуса, полученное на голосовании, то стало быть, в конституцию
могут быть внесены изменения»3.
Аналогичной точки зрения придерживается и С.А. Авакьян, который также считает,
что избежать изменений конституции в принципе нельзя. Он пишет: «Однако динамическое
начало в конституционном регулировании должно содействовать тому, чтобы конституция
была не только законом на бумаге, но и актом прямого действия. Следовательно, динамизм,
выполнив свою роль, помогает вновь заложить стабильность в конституцию, т.е. обеспечить
дальнейшее ее более или менее длительное действие без изменений.
Разумеется, все должно быть в меру. Если изменения конституции станут частыми,
разговор об их стабильности теряет смысл»4. Таким образом, стабильность Конституции есть
не что иное, как результат череды изменений, которые меняя содержание Конституции, не
меняют ее фундаментальную сущность. Глубина затрагиваемого вопроса кроется и в
теоретическом определении соотношения фактической и юридической конституций, которые
в идеале должны максимально совпадать друг с другом. Диссонанс этих двух частей влечет
негативные последствия для стабильности общества и государства в целом. Поэтому важной
задачей сферы государственного управления является дефрагментация реально
существующих общественных отношений и конституционной материи.
Одним из вопросов, связанных с содержанием понятия стабильности Конституции РФ,
является исследование механизма ее обеспечения, а также определение пределов
консервативности высшего закона. На наш взгляд, Конституция сама в своей структуре
устанавливает внутренние нормативные ограничители, которые призваны придать
статический характер содержания документа и реализовать принцип незыблемости
конституционных норм, которые и без того носят абстрактный характер. Можно выделить два
См.: Официальный сайт ВЦИОМ // http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=113463. Дата обращения
19.09.20013.
2
Маклаков В.В. Глава II. Основы теории конституции // Конституционное (государственное) право
зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Б.А. Страшун. – 4-е
изд., обновл. и дораб. – М.: Норма, 2007. С. 106.
3
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – 2-е изд. М.: РЮИД, «Сашко»,
2000. С. 45.
4
2
05OGP314
Общество
Государство
Право
Интерн ет-ж урнал
Выпуск 3 - 2014
http://gosuprav.ru/
основных элемента, влияющих на устойчивость Основного закона России – это особый
порядок внесения изменений в Конституцию РФ и деятельность Конституционного Суда РФ.
Как уже было выше сказано, внесение изменений в Конституцию является неизбежным
и естественным процессом динамического развития общества, о чем свидетельствует и
общемировая практика. Однако для того, чтобы этот процесс не превращался в хаотичный и
нерегулируемый обычай, в качестве специфического ограничителя в Конституции РФ
установлен особый порядок внесения поправок и пересмотра ее норм. Во-первых, в статье
134 закрепляется более узкий круг инициаторов по сравнению с перечнем субъектов права
законодательной инициативы, содержащимся в статье 104 Конституции РФ.
Во-вторых, регламентирована дифференциация самих изменений в виде внесения
конституционных поправок в главы 3-8 Конституции РФ, изменений, вносимых в статью 65 и
пересмотра 1,2 и 9 глав Основного закона, предусматривающих неодинаковый механизм их
осуществления. Во многом различие подходов к изменениям в структуре одного документа
продиктовано особенностью содержания указанных глав.
Так, в главах 1,2 и 9 сконцентрированы наиболее фундаментальные конституционные
положения, включающие в себя базовые принципы и ценности существующего
конституционного строя, поэтому, по мнению С.А. Авакьяна, любые попытки изменить эти
главы будут рассматриваться как попытка изменить существующий строй, что влечет за
собой активизацию защитного механизма в виде усложненного порядка внесения изменений
через пересмотр всего ее содержания, то есть принятия нового проекта Конституции РФ 5.
Важной особенностью пересмотра Конституции РФ является отстранение
Федерального Собрания от процесса разработки, обсуждения и принятия нового проекта
Конституции РФ. Палаты российского парламента участвуют только в процедуре
инициирования и поддержки представленной инициативы о внесении и изменений в
указанные главы. Основная роль в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции РФ отводится
особому учредительному органу – Конституционному Собранию, деятельность которого
должна регламентироваться специальным федеральным конституционным законом.
Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность действующей
Конституции, либо разработать новый проект и вынести на всенародное голосование.
Сложность процедуры пересмотра Конституции РФ дополняется отсутствием нормативного
правового акта, определяющего правовой статус Конституционного Собрания, несмотря на
требования конституционных норм. Остается только догадываться о структуре, способах
формирования, составе и полномочиях этого органа. Данная проблема является предметом
затяжных научных дискуссий, которые, к сожалению, не воплотились до сих пор в
практическом результате, несмотря на многочисленнее законопроекты, поступавшие на
протяжении последних двух десятилетий в Государственную Думу Федерального Собрания
РФ.
Одна из последних попыток инициировать разработку специального законопроекта
была предпринята Д.А. Медведевым, который будучи еще Президентом РФ 20 февраля 2012
года по итогам встречи с руководителями политических партий, не прошедших
государственную регистрацию подписал перечень поручений, в котором указал
Администрации Президента РФ в срок до 20 марта 2012 года подготовить предложения по
проекту федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской
Федерации». Однако эти попытки также не увенчались успехом. Во многом пробельность
5
См.: Авакьян С.А. Указ соч. С. 262.
3
05OGP314
Общество
Государство
Право
Интерн ет-ж урнал
Выпуск 3 - 2014
http://gosuprav.ru/
правовой регламентации в данной сфере объясняется самим законодателем отсутствием
насущной необходимости в пересмотре Конституции.
Данная позиция отражена, например, в заключении Комитета по конституционному
законодательству и конституционному строительству Государственной Думы Федерального
Собрания РФ на один из проектов закона о Конституционном Собрании, в котором отмечено
следующее: «Динамика российского конституционализма связана не с изменением этих глав
и Конституции Российской Федерации в целом, а с реализацией ее потенциала, воплощением
конституционных норм в реально существующих политико-правовых процессах… В
настоящее время предпосылок для принятия Федерального закона «О Конституционном
Собрании» не существует»6.
Таким образом, логика непринятия представляемых на рассмотрение Государственной
Думы законопроектов о Конституционном Собрании определяется динамикой современного
общественного процесса, который пока не предусматривает кардинальной модернизации
конституционных установлений. С другой стороны, можно предположить, что принятие
федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» будет
сигнализировать о скором пересмотре положений Конституции РФ.
Нормы, сосредоточенные в главах 3-8 Конституции РФ, большей частью являются
продолжением конституционных установлений глав 1,2 и 9, то есть не несут первичной
фундаментальной нагрузки, поэтому их изменение не позволит так болезненно сказываться на
стабильности политической системы. Отсюда законодатель в этом случае предусмотрел более
облегченный вариант изменения Конституции РФ, предусматривающий, однако, и
квалифицированное большинство голосов обеих палат Федерального Собрания, и
дополнительное одобрение субъектами РФ.
Вопрос о необходимости внесения изменений в действующую Конституцию РФ в
порядке внесения конституционных поправок или пересмотра конституционного текста до
сих пор остается открытым. Тем более, что оснований для осуществления этих
преобразований Основной закон нашего государства оставляет предостаточно. Как
справедливо отмечает Т.Я. Хабриева: «В России уже пятилетний юбилей Конституции был
встречен массовой критикой ее положений. Ни одна научная конференция или семинар, не
говоря уже о политических форумах, не обходились без предложений о внесении
конституционных поправок или пересмотре Конституции»7. На наш взгляд, следует выделить
два главных направления, по которым могут производиться изменения Конституции РФ – вопервых, это устранение существующих коллизий в тексте Основного закона (например,
необходимость корреляции содержания статей 10 и 11 Конституции РФ), а, во-вторых,
приведение имеющихся конституционных норм в соответствие политической реальности. На
сегодняшний день критике подвергается большинство конституционных установлений,
относящихся к регулированию социальной сферы общественной жизни. К примеру,
прогностическое позиционирование Российской Федерации как социального государства в
сопоставлении с реальным воплощением данной трактовки в существующих условиях
заслуживает только отрицательных оценок.
В последнее десятилетие существующая практика функционирования Конституции РФ
демонстрирует некоторую закономерность, выраженную прямой корреляцией появления
Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от
04.09.2012 «По проекту Федерального конституционного закона N 4800-3 «О Конституционном Собрании» //
Электронный доступ с использованием СПС «КонсультантПлюс». Дата доступа 19.09.2013.
6
См.: Хабриева Т.Я. Доктринальное значение Российской Конституции // Журнал российского права.
2009. № 2. Электронный доступ с использованием СПС «КонсультантПлюс». Дата доступа 19.09.2013.
7
4
05OGP314
Общество
Государство
Право
Интерн ет-ж урнал
Выпуск 3 - 2014
http://gosuprav.ru/
инициативы внесения изменений Конституции РФ и юбилейной даты ее действия. Так, в
преддверии празднования 15-летия Конституции РФ Президент РФ Д.А. Медведев в послании
Федеральному Собранию в ноябре 2008 года внес два предложения, направленные на
изменение статей Основного закона, связанные с расширением контрольных полномочий
Государственной Думы Федерального Собрания в отношении деятельности Правительства
РФ, а также увеличением срока полномочий Президента РФ и депутатов Государственной
Думы. В качестве причин, побудивших сделать такие предложения и затронуть незыблемость
конституционной материи, он указал необходимость решения труднейших вопросов,
связанных с глобальным экономическим кризисом, модернизацией армии, укреплением
демократических институтов и поддержанием стабильности общества. Ссылаясь на
неоднократные публичные обсуждения этих вопросов и опыт развитых демократических
государств, Д.А. Медведев отметил следующее:
«…речь идет не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции.
О действительно важных, но все же уточняющих поправках, не затрагивающих политическую
и правовую сущность существующих институтов. Они скорее дают необходимый
дополнительный ресурс для их стабильного функционирования. Так что «реформаторский
зуд» в отношении Основного Закона абсолютно неуместен. Российская Конституция
эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться
незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй,
федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного
самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный
исторический период. И эти фундаментальные установления я как гарант Конституции буду
хранить и защищать»8.Инициативы Президента РФ, воплотившиеся в принятых 30 декабря
2008 г. с феноменальной скоростью законотворческого процесса Законах РФ о поправке к
Конституции РФ9, вызвали бурное обсуждение со стороны общественности, СМИ и научного
сообщества. И если увеличение срока полномочий депутатов и усиление контрольных
полномочий Государственной Думы были восприняты достаточно сдержанно, то инициатива
увеличения срока полномочий Президента РФ подвергалась достаточно резкой и частой
критике. В первую очередь высказывались опасения формирования на основе произошедших
изменений в Российской Федерации, так называемой, «суперпрезидентской» республики, тем
более, что Конституция РФ и без того наделила Президента РФ предельно широкими
полномочиями во всех трех направлениях государственной власти. Анализируя возможные
последствия принятых инициатив, С. А. Авакьян отмечает: «Если она (инициатива – прим.
авт.) поможет совершенствованию уровня руководства государственными делами, будем
радоваться. Главное, чтобы с увеличением срока президентских полномочий не родился
«демократический монархизм», который можно наблюдать в некоторых государствах»10.
Практические результаты увеличения сроков полномочий главы государства и
депутатов мы сможем увидеть только через несколько лет, а вот оценку состоятельности
усиления контрольных полномочий Государственной Думы можно дать уже сейчас. К
сожалению, приходится констатировать, что институт ежегодных отчетов Правительства РФ
8
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 // РГ. № 230. 06.11.2008.
См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий
Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1; Закон РФ о поправке к
Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении
Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
9
Авакьян С.А. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и
муниципальное право. 2008. № 23. Электронный доступ с использованием СПС «КонсультантПлюс». Дата
доступа 19.09.2013.
10
5
05OGP314
Общество
Государство
Право
Интерн ет-ж урнал
Выпуск 3 - 2014
http://gosuprav.ru/
о результатах своей деятельности за год на заседаниях Государственной Думы Федерального
Собрания полностью не реализует истинный смысл и содержание, заложенные общемировой
практикой его использования. Недостаточность нормативно-правовой регламентации
процедуры и правовых последствий предоставления отчетов, предопределила отсутствие
какого-либо механизма юридической ответственности Правительства РФ в случае признания
неудовлетворительными итогов его работы. Отсутствие прямой связи между отрицательным
отчетом, его неутверждением Государственной Думой и выражением вотума недоверия в
отношении высшего органа исполнительной власти РФ является главным фактором,
определяющим слабость, неразвитость данного института, а также актуализирует вопрос о его
целесообразности.
Оценивая итоги модернизации конституционных установлений, а также политикоправовой эффект конституционного реформирования в целом, профессор Н.В. Бутусова
совершенно справедливо отмечает: «…существует реальная угроза превращения Конституции
в ходе ее реформирования в орудие политических манипуляций, что создает опасность
нарушения политической стабильности и дискредитации Конституции как безусловной
ценности демократического общества и правового государства. То есть современные
политические и правовые реалии создают далеко не благоприятные условия для
конституционного реформирования»11. Другими словами, легитимность и успех проводимых
конституционных преобразований во многом зависит от участия в процедуре их
инициирования и разработки народа как носителя суверенитета. Именно политическая воля и
интересы населения должны быть доминантным основанием конституционного
реформирования, а не требования политической конъюктуры или интересы элиты.
Действующая Конституция РФ такого варианта, к сожалению, не предусматривает.
Бутусова Н.В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осуществления) //
Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. Электронный доступ с использованием СПС
«КонсультантПлюс». Дата доступа 19.09.2013.
11
6
05OGP314