Конституция и доктрины России современным взглядом

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования при Отделении общественных наук РАН
Конституция
и доктрины России
современным взглядом
Материалы Всероссийской научной конференции
(Москва, 17 марта 2009 г.)
Москва
Научный эксперт
2009
УДК 342.4:321.01(470+571)
ББК 67.400.1+66.3(2 Рос)0
П 65
Редакционно-издательская группа:
С.С. Сулакшин (руководитель), В.Э. Багдасарян
Ю.А. Зачесова, Ю.Е. Мешков
П 65 Конституция и доктрины России современным взглядом / Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 17 марта
2009 г.) — М.: Научный эксперт, 2009. — 496 с.
ISBN 978-5-91290-063-1
Всероссийская научная конференция «Конституция и доктрины
России современным взглядом» была посвящена актуальным междисциплинарным проблемам. На пленарном заседании, в секционных
докладах конференции была предпринята попытка оценить с научной точки зрения пройденный 15-летний путь действующей Конституции РФ, посмотреть на актуальное проблемное поле, представить
новые теоретические, методологические и практические правовые и
государственно-управленческие задачи в этой области.
Работа конференции, помимо пленарного заседания, велась в трех
секциях — «Доктринальные документы в государственном управлении», «Практическое состояние доктрин в российском законодательстве», «Доктрина и государственная политика».
Все доклады, вошедшие в книгу и приложение к ней (на компактдиске), поименованы в общем содержании сборника.
Материалы публикуются в авторской редакции.
Издание предназначено для политиков, руководителей государственных структур, представителей органов законодательной власти,
ученых, преподавателей и студентов вузов.
УДК 342.4:321.01(470+571)
ББК 67.400.1+66.3(2 Рос)0
ISBN 978-5-91290-0630-1
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
при Отделении общественных наук РАН, 2009
© Научный эксперт, 2009
Информационное письмо
Отделение общественных наук РАН,
Институт научной информации по общественным наукам РАН,
Институт государства и права РАН,
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования при ООН РАН
проводят
Всероссийскую научную конференцию
«Конституция и доктрины России
современным взглядом»
(Москва, 17 марта 2009 г., новое здание Президиума РАН)
Председатель конференции — Якунин В.И., доктор политических наук,
научный руководитель Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН
Председатель программного комитета конференции — ЛисицынСветланов А.Г. — чл.-корр. РАН, директор Института государства и права
РАН
Председатель оргкомитета конференции — Сулакшин С.С., доктор
политических наук, доктор физико-математических наук, генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования при ООН РАН
3
На конференцию выносятся следующие вопросы:
I. Доктринальные документы в государственном управлении России:
− Конституция России: уроки периода;
− теория доктринальных документов в государственном управлении;
− система и структура доктринальных документов;
− правовая и управленческая природа доктринальных документов
− процедуры разработки и принятия доктринальных документов в России;
− ревизия и систематизация российского законодательства.
II. Практическое состояние доктрин в российском законодательстве:
− российские доктринальные документы: современное состояние и направления развития;
− иерархия правовых актов в системе российского законодательства;
− послание Президента России, доктрина, стратегия, концепция, основы
политики, национальные проекты, программы: есть ли система?
− действующие российские доктрины: действующие ли?
− доктринальные документы в зарубежном праве.
III. Доктрина и государственная политика:
− политическая природа доктрины;
− доктрина и государственная идеология;
− доктрина и государственная политика как управленческая практика;
− институты, возможности и ограничения участия гражданского
общества и бизнеса в процедурах подготовки, принятия и реализации доктринальных документов;
− взаимодействие федерального Центра и регионов при определении приоритетов развития и реализации доктринальных документов.
4
Учреждения и организации,
принявшие участие в конференции
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Академия труда и социальных отношений
Академия экономической безопасности МВД России
Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации
Ассоциация военных политологов
Верховный Суд Российской Федерации
Волгоградской областной административной комиссии
Воронежский государственный университет
Государственная академия инноваций
Гродненский государственный университет им. Я. Купалы
Гуманитарный университет
Евразийский центр управления проектами
Законодательное Собрание Красноярского края
ЗАО «ТРИН»
Институт общественного мнения «Квалитас»
Институт проблем передачи информации им. А.А. Харкевича РАН
Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН
Институт регионального законодательства
Институт социологии РАН
Институт экономики переходного периода
Институт экономики РАН
Института права Башкирского государственного университета
Института социально-политических исследований РАН
ИППК МГУ им. М.В. Ломоносова
Казанский государственный технологический университет
Компания «Росюрконсалтинг»
Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации
Кубанский государственный университет
Курский государственный университет
Московская финансово-юридическая академия
Московский государственный областной университет
Московский институт юриспруденции
Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет
ООО «ИннИТ»
5
Пензенский государственный университет
Российская Академия государственной службы при Президенте РФ
Российская академия Правосудия
Российский государственный институт интеллектуальной собственности
Российский государственный социальный университет
Российский государственный технологический университет им. К.Э. Циолковского
Рязанский государственный радиотехнический университет
Санкт-Петербургский государственный университет
Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского
Сибирская академия государственной службы
Сибирский государственный университет путей сообщения
Ставропольский государственный университет
Уральский государственный технический университет
Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации
Фонд ИНДЕМ
Центр законотворчества Правительства Москвы
Южно-Уральский государственный университет
Южный научный центр РАН
6
Вступительное слово
от оргкомитета конференции
С.С. Сулакшин
Уважаемые коллеги, cегодня, продолжая наши традиции научных конференций междисциплинарного плана, но всегда в тематическом коридоре
проблем государственного управления, Отделение общественных наук РАН,
Институт научной информации по общественным наукам РАН, Институт
государства и права РАН, Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования проводят Всероссийскую научную конференцию «Конституция и доктрины РФ современным взглядом».
Это междисциплинарная тема. Недавно исполнилось 15 лет со дня принятия действующей Конституции России. Общественность это событие
по-своему отметила; целесообразно, чтобы и научное сообщество тоже оценило пройденный путь, с научной точки зрения посмотрело на актуальное
проблемное поле, поделилось своими результатами и, возможно, сформулировала новые теоретические, методологические и практические правовые и
государственно-управленческие задачи в этой области.
Конференция научная, поэтому оргкомитет, ее устроители ожидают, что
состоится плодотворный обмен скорее не мнениями и вкусовыми оценками
и предпочтениями, а научными результатами, научными постановками.
Труды конференции, как всегда, будут изданы и распространены по широкому кругу государственно-управленческих и научных адресов.
Перед тем как передать бразды правления председателю конференции
В.И. Якунину, я хотел бы от имени оргкомитета пожелать творческих успехов
конференции, интересных результатов, плодотворных научных обменов.
7
Пленарное заседание
Крупные корпоративные инициативы
как вклад в доктринальное государственное
управление
Якунин В.И. (Москва)*
Доктрина как инструмент экономического развития
В настоящее время в России в полной мере преимущественно осуществляется только краткосрочное и среднесрочное прогнозирование и программирование развития. Долгосрочного доктринального государственного управления до недавнего времени практически не было.
Правовой основой современного доктринального государственного
управления является Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации»1, а также Бюджетный кодекс Российской
Федерации.
Но закон о прогнозировании не закрепляет достаточным образом правовой статус долгосрочного планирования. Нормы закона, в отличие от
остальных его положений о среднесрочных и краткосрочных программах,
не закрепляют ни порядок разработки, ни содержание программ, а лишь
дают отсылку к подзаконным актам уровня постановлений Правительства.
Такое понижение уровня нормативных актов, регулирующих долгосрочное
развитие, было одним из ключевых препятствий для формирования и реализации данного направления государственной политики.
Потребность же формирования и легитимизации доктринального государственного управления в российской управленческой практике как имплементации долгосрочных документов государственного планирования и прогнозирования — доктрин — в законодательное и государственно-управленческое
пространство России обусловлена целым рядом обстоятельств.
* Более подробную информацию об авторах см. «Сведения об авторах».
1
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
8
Пленарное заседание
В государственном управлении необходимы упорядочение, управленческая организация, обеспечение обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных
действий государственных властей по управлению развитием государства.
Необходимо определение и нормативно-правовое закрепление самих
целей как согласованных в обществе и в государстве ценностей развития,
в их связи с общими конституционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками как более высокого уровня, так и иными частными политиками.
Необходимо создание системы или публичного механизма управления
экономическим развитием страны, отличающегося прозрачностью и устойчивостью в условиях изменчивости политической конъюнктуры.
Доктрина должна устанавливать цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие
на экономическое развитие страны, их временные рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в области экономического развития,
должна указывать систему (структуру) органов и организаций, их статус и
ответственность в сфере управления экономическим развитием Российской
Федерации.
В случае правового закрепления обязывающих норм и их реализации,
доктрина может утверждаться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В таком случае она будет являться нормативным
правовым актом и станет актом, обязательным к исполнению для всех органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и
физических лиц (рис. 1).
Рис. 1. Место доктрин в системе механизмов и документов российского
законодательства и политической нормативистики
9
Конституция и доктрины России современным взглядом
О роли крупных корпораций
В разработке такого рода долгосрочных планирующих документов, на
многие годы вперед определяющих ключевые приоритеты развития, должны принимать участие не только государственные органы и научные организации, но и представители крупных частных и государственных корпораций.
В России, как правило, корпорациям (даже если это корпорации, созданные государством) отведено решение только тактических задач. Вопросы
же стратегического долгосрочного развития конкретных отраслей остаются
на усмотрении государства. Но есть довольно заметный зарубежный опыт
создания и функционирования государственных корпораций и других
крупных хозяйствующих субъектов, который говорит о возможности участия частных структур в процессах разработки, определения и реализации
стратегии развития государства.
Во многих зарубежных странах такие крупные государственные корпорации создаются (упраздняются) решениями органов законодательной
или исполнительной власти с соблюдением всех положенных для принятия
нормативного акта процедур. Бюджет и отчеты о результатах деятельности
нередко утверждается такой корпорацией не самостоятельно, а тем государственным органом, который данную корпорацию учредил. Руководство корпорации также назначается актом законодательного органа, президента или
премьер-министра. Корпорации не находятся в прямом подчинении какого
либо органа и организационно самостоятельны, их статус во многом сходен
со статусом частных компаний, но при этом включает и элементы статуса
публичных субъектов: полномочия по досудебному урегулированию некоторых споров, полномочия по изданию нормативных правовых актов и др.
Таким образом, зарубежные государственные корпорации сочетают публичные, государственные и частные интересы в своей деятельности.
Отношение в России к крупным хозяйствующим субъектам как к изначально тактическому, а не стратегическому элементу решения стоящих
перед государством задач очевидно. Например, при создании государственных корпораций о них декларировалось, как о временном явлении практически во всех сферах. То есть, это попросту временный инструмент для решения текущих задач. Более того, можно говорить о том, что это временное
«сбрасывание» государством решения задач в отдельных отраслях на «плечи» другого, частного, хоть формально и находящегося в госсобственности,
субъекта, вместо предложения действительно работающего долгосрочного
решения. При определенных стоящих перед крупными хозяйствующими
субъектами публичных задачах (развитие отрасли, социальное партнерство, прикладные и фундаментальные научные исследования и разработки)
их суть сохраняют чисто коммерческой — получить максимальную при10
Пленарное заседание
быль. Неслучайно наделение ряда госкорпораций бюджетными средствами на целевые задачи на деле сводится в настоящее время к банковскому
прокручиванию этих средств. Может быть, сняты указанные при создании
госкорпораций целевые задачи? Но об этом ничего не сказано. Значит, средства планировались не на эти целевые, а на какие-то другие конъюнктурные
надобности.
Участие же крупных хозяйствующих субъектов в формировании и
реализации стратегий развития своей положительной стороной могло бы
иметь и такие моменты, как установление более четких критериев эффективности (результативности) — денежные и другие ресурсы в пределах
одной, даже крупной, компании не так распылены, а также — прозрачность
и более открытая публичная отчетность при реализации государственной
программы.
Бюрократизированность процедур в государственном аппарате замедляет процесс подготовки и принятия решений, организационные структуры
коммерческих субъектов позволяют придать данному процессу большую
гибкость и оперативность реагирования на изменения внешних условий
(кризис, техногенные и экологические катастрофы, землетрясения и др.).
В то же время, обширный и специализированный аппарат крупной компании позволяет принимать согласованные и сбалансированные решения довольно быстро.
Стратегия 2030
В июне 2008 г. Правительством была утверждена Стратегия развития
железнодорожного транспорта до 2030 года2, разработанная по инициативе
РЖД и ставшая одним из первых долгосрочных документов по планированию в стране. Отличительной особенностью Стратегии стало одновременное утверждение и плана мероприятий по реализации первого этапа
Стратегии до 2015 г. Долгосрочный характер планирования в сфере развития железных дорог обусловлен масштабностью стоящих задач по модернизации самой отрасли и смежных отраслей (машиностроения, металлургической промышленности, придорожной инфраструктуры), значительной
продолжительностью периода проектирования и строительства железных
дорог. Необходимость опережающего развития сети железных дорог вызвана подготовкой основ для долгосрочного развития отраслей экономики и
регионов страны. В таких условиях текущее, краткосрочное планирование
становится неоправданным, близоруким.
На региональном уровне ОАО «РЖД» также участвует в развитии территорий. Например, заключено и уже реализуется Генеральное соглашение
2
Распоряжение Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р «Об утверждении Стратегии
развития железнодорожного транспорта в РФ до 2030 года».
11
Конституция и доктрины России современным взглядом
с Правительством Москвы о социально-экономическом сотрудничестве3.
В рамках этого и других соглашений с правительством города идет дальнейшее планирование развития транспортного комплекса Москвы: как собственно железнодорожной инфраструктуры в Москве и Московской области, так и интеграции с инфраструктурой городского транспорта в единую
комплексную систему, участия в социальных программах города. В 2008 г.
утверждена совместно разработанная Генеральная схема развития Московского железнодорожного узла4, реализация которой должна стать важной
составной частью выполнения одобренной Правительством Российской
Федерации Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской
Федерации до 2030 года. Инициативы РЖД по развитию территорий, прилегающих к вокзалам, других объектов инфраструктуры железнодорожного
транспорта в черте города и по участию в решении проблемы пробок и повышения комфортности пассажироперевозок в столице были положительно восприняты и приняты в разработку.
В современных условиях кризиса инвестиции в инфраструктурные проекты должны стать одной из мер по поддержке экономики. Подъем транспортной инфраструктуры позволит поддержать не только непосредственно
железные дороги — они являются инструментом преодоления кризиса и
позволяют продолжить рост ВВП, создать новые рабочие места и основу
для дальнейшего развития экономики в посткризисную эпоху. Эти инвестиции позволили бы сохранить заказы для отечественной тяжелой промышленности, в частности, на закупки локомотивов, пассажирских вагонов. И,
по оценке, сохранить более 130 тыс. рабочих мест в смежных с железнодорожным транспортом отраслях. Во время кризиса начала 30-х гг. прошлого
века именно инфраструктурные проекты стали стимулятором экономики,
помогли производству не остановиться. Проекты тех лет создали разветвленную сеть автомобильных и железных дорог, связавших подавляющее
большинство населенных пунктов, а не только крупные города.
В этом смысле Стратегия развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года имеет еще и антикризисное значение. В зарубежной практике частная инициатива в государственном управлении
реализуется не только в инфраструктурных, но и в иных сферах.
В качестве одного из самых известных примеров функционирования организаций частного бизнеса в системе государственного управления можно
упомянуть Федеральную резервную систему США, выполняющую функции
3
Постановление Правительства Москвы от 20 мая 2008 г. № 421-ПП «О реализации Генерального соглашения с ОАО "РЖД" и соглашений о социально-экономическом сотрудничестве с Московской и Октябрьской железными дорогами — филиалами ОАО "РЖД" в
2006–2007 гг. и задачах на 2008–2009 гг.».
4
Постановление Правительства Москвы от 18 ноября 2008 г. № 1070-ПП «О Генеральной
схеме развития Московского железнодорожного узла».
12
Пленарное заседание
Центрального банка. ФРС США состоит из 12 региональных резервных
банков, принадлежащих коммерческим банкам, которые являются их собственниками (учредителями). ФРС США независима в своей оперативной
деятельности, но в долгосрочном развитии границы этой независимости
ограничены. Деятельность Совета управляющих ФРС США постоянно контролируется Конгрессом США, председатель Совета управляющих или его
представители еженедельно встречаются с представителями Казначейства,
Экономического Совета, Бюджетного комитета и др. Другие члены Совета управляющих и их помощники проводят регулярные совещания с правительством страны. В контакте с Казначейством региональные резервные
банки проводят операции на валютных рынках, принимают меры по поддержанию и стабилизации курса доллара. ФРС США также несет ответственность за защиту национальной банковской и платежной систем, процентные ставки, эмиссионную политику, обеспечение максимальной занятости
населения5. Это классический пример участия в государственных функциях
негосударственных институтов. Правда, он же показывает, насколько опасным может быть смешивание государственных полномочий и корпоративных интересов. Речь идет, конечно, о мировом финансовом кризисе, начавшемся на американской финансовой территории. Поэтому государство
никогда не может стать вторичным по отношению к бизнесу. Оптимальным
является образ авиационной спарки, состоящей из ведущего и ведомого, в
которой, тем не менее, важны именно оба элемента.
Примером участия в региональном планировании может являться государственное агентство без права акционирования капитала — Администрация долины реки Теннесси. Данный регион в начале ХХ в. был одним
из наиболее экономически отсталых. Федеральный акт о создании Администрации был принят в 1933 г. и в его преамбуле были установлены следующие цели: интересы национальной безопасности, сельского хозяйства и
индустриального развития, улучшения условий навигации и контроля за наводнениями. Возглавлял Администрацию совет, состоящий из трех членов,
назначаемых президентом. Совет находился под контролем Сената США.
Актом были определены источники финансирования (преимущественно
облигации), установлены координационные связи Администрации и федеральных органов — Сената и Конгресса США, Казначейства, Федеральной
энергетической комиссии и других агентств. По сути, речь шла о программе
создания многоцелевых гидротехнических сооружений водосборного бассейна в целом, за счет чего осуществлялось бы и социальное развитие региона. По мере развития проекта Администрация брала на себя все более
диверсифицированные полномочия, в которые стали входить — рыбное хозяйство, городское планирование, поддержка сельских кооперативов, строительство дорог, инфраструктура здравоохранения и другие задачи. Таким
5
Акт Конгресса о Федеральной резервной системе, 1913 г. (FEDERAL RESERVE ACT).
13
Конституция и доктрины России современным взглядом
образом, создание Администрации из решения локальной задачи привело к
возникновению и развитию субъекта, ответственного за комплексное развитие региона.
В сфере высоких технологий и инструментов государственного управления также есть аналогичные примеры. Текущие разработки корпорации
Microsoft направлены, в том числе, и на автоматизацию электронных государственных служб (развитие концепции e-Government — «электронного
правительства»). Пакет разработок включает три стратегические инициативы: концепция автоматизации государственных служб; портал государственных служб; электронные сообщества. Программные продукты корпорация ориентирует на специфику процедур государственного управления и
преодоление закрытости и бюрократизированности управления.
Похожие инициативы имеют место и в европейских странах. Так, например, во Франции действует практика заключения отраслевых соглашений
между государством и группой частных компаний, предусматривающих
взаимные обязательства двух сторон. К примеру, государство обязуется
формировать и поддерживать для бизнеса благоприятный налоговый, таможенный режим, предоставлять госзаказ. В то время как частные компании
обязуются достигнуть определенных объемов производства в установленный срок, провести модернизацию производств, направить необходимую
сумму инвестиций в научно-исследовательские разработки, поддерживать
качество продукции и услуг на высоком уровне.
Отраслевые ассоциации и союзы за рубежом активно участвуют и в программах профессионального образования и обучения. При возникновении
новых потребностей в профессиональном обучении крупные компании самостоятельно или совместно с правительством принимают непосредственное участие в планировании, реализации, контроле, а нередко и в финансировании новых видов профессионального образования.
В России только зарождаются протоформы соучастия крупных корпораций в доктринальном нормативно-правовом строительстве. Можно назвать
РСПП как инструмент коммуникаций по линии бизнес — власть. Совет по
конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ в
принципе также находится в подобной нише. Однако сказать, что опыт по
созданию Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской
Федерации до 2030 года ОАО «РЖД» отражает системно работающий механизм — нельзя. Проблему расширения ряда документов стратегического
планирования экономического развития можно и нужно решать с использованием возможностей, ресурсов и заинтересованности крупных корпораций.
Именно так мы расцениваем выводы из опыта ОАО «РЖД» по разработке и принятию Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года.
14
Доктрина судебной власти в современной России:
проблемы теории и практики реализации
Анишина В.И. (Москва)
Доктрина как теоретическое образование в системе юридической науки, как известно, основным своим назначением имеет утверждение, распространение и продвижение идей, составляющих ее содержание. Учение
о конституционно-правовом статусе судебной власти в системе науки конституционного права концентрирует в себе множество идей, касающихся
всех сторон деятельности российских судов в системе современного государства.
Формирование доктрины предполагает выявление и формулирование
сущностных идей, продвижение их по пути официального признания, а
при необходимости и нормативного закрепления. Для нас исходным моментом является наличествующее официальное провозглашение идеи самостоятельности судебной власти в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Дальнейшее развитие этого постулата происходит как в других нормах
Конституции, различных законодательных актах, так и в решениях органов
судебной власти и реализуется в государственно-правовой практике.
Попытаемся выделить наиболее значимые из элементов, направлений,
составляющих содержание правового явления самостоятельности судебной
власти, а соответственно, и проследить, в каких общественных отношениях
названная доктрина будет проявлять себя и влиять на их развитие и содержание.
В характеристике «самостоятельность», относимой к судебной власти,
первой и основной составляющей необходимо указать ее автономное существование, отделение от других ветвей власти. В данном признаке имеется несколько взаимосвязанных элементов: обособленная система органов,
собственные конституционные функции, отличные от функций других институтов власти, производные от функций государства в целом и реализуемые посредством осуществления собственных конституционно-правовых
полномочий, ресурсный потенциал.
Система органов. Обособленность судебной власти предполагает наличие собственной системы органов, структурно организованных в единый
механизм и наделенных полномочиями осуществлять функции государственной власти от имени Российской Федерации.
Первый объективный признак самостоятельности судебной власти —
учреждение конституционными положениями и, на их основе, нормами
федеральных конституционных законов системы органов судебной власти. Действующая Конституция РФ, учреждая судебную власть, определила
15
Конституция и доктрины России современным взглядом
основные параметры системы ее органов, призванных осуществлять правосудие. В частности, она содержит:
а) положения о порядке установления судебной системы (ч. 3. ст. 118 —
«Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом»);
б) нормы об учреждении высших судов России (ст. 125, учреждающая
Конституционный Суд Российской Федерации и устанавливающая
основы его статуса и полномочий; ст. 126 об учреждении Верховного
Суда Российской Федерации в качестве высшего судебного органа по
гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции; ст. 127, устанавливающая что Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным
органом по разрешению экономических споров).
Структура как судебной системы в целом, так и строение отдельных ее
элементов и подсистем устанавливается федеральным конституционным законодательством, принятым в развитие указанных конституционных норм.
Это законы — «О судебной системе Российской Федерации»6, «О Конституционном Суде Российской Федерации»7, «Об арбитражных судах Российской Федерации»8, «О военных судах Российской Федерации»9, «О мировых
судьях Российской Федерации»10. Однако правовое регулирование организации системы органов, осуществляющих судебную власть, на сегодняшний
день не завершено. До сих пор отсутствуют необходимые законы о полномочиях судов общей юрисдикции, О Верховном Суде Российской Федерации,
нет единого модельного федерального акта об основах правового статуса
конституционных (уставных) судов Российской Федерации11.
Представляется необходимым еще раз подчеркнуть идею конституционного определения системы судов в Российской Федерации, поскольку она за6
О судебной системе Российской Федерации: ФКЗ РФ от 23 октября 1996 г. // СЗ РФ.
1997. № 1. Ст. 1.
7
О Конституционном Суде Российской Федерации: ФКЗ РФ от 21.07.1994 г. // СЗ РФ. 1994.
№ 13. Ст. 1447.
8
Об арбитражных судах Российской Федерации: ФКЗ РФ от 28 апреля 1995 г. // СЗ РФ.
1995. № 18. Ст. 1589.
9
О военных судах Российской Федерации: ФКЗ РФ от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26.
Ст. 3170.
10
О мировых судьях в Российской Федерации: ФЗ РФ от 17.12.1998 г. // СЗ РФ. 1998.
№ 51. Ст. 6270.
11
Построение системы судебных органов, виды судов и их процессуальные полномочия
при осуществлении правосудия довольно подробно описаны в юридической литературе;
не дублируя эти исследования, назовем некоторые из них: Абросимова Е.Б. Судебная власть
в Российской Федерации: система и принципы. М., 2002. С. 36–48; Ермошин Г.Т. Статус судьи Российской Федерации. Учебно-практическое пособие. М.: РАП. 2004. С. 31–37; Савицкий В.М. Организация судебной власти в РФ. М., 1996 и др.
16
Пленарное заседание
нимает важнейшее место в доктрине судебной власти. Реализация этой идеи
в аспекте ее структурной составляющей требует не только обязательного
конституционного и нормативного оформления системы органов судебной
власти, но и создания этих органов на практике. До настоящего времени активно обсуждается, но практически не решается проблема создания органов конституционной юстиции в субъектах. Как известно, функционирует в
настоящее время только 14 конституционных (уставных) судов субъектов12.
При этом в конституциях еще 38 субъектов Российской Федерации имеются действующие нормы о конституционном (уставном) суде, из них в семи
субъектах приняты законы о конституционном (уставном) суде13. Однако
сами суды не сформированы. Так же серьезная проблема в структурном
формировании судебной системы связана с созданием специализированных
судов. Широко обсуждается проблема формирования административных
судов, которая в законодательном порядке была обсуждена и не получила
одобрения14. Кроме того, ведутся дискуссии о создании трудовых судов15,
ювенальных, пенитенциарных, социальных, торговых, патентных16 и других
специализированных судебных учреждениях в системе российских судов.
Судебная власть для реализации своих полномочий должна иметь систему органов, обеспечивающую эффективное, профессиональное, справедливое и своевременное рассмотрение дел. Конечно же, некоторые научные дискуссии в названном направлении имеют небольшой шанс быть
реализованными, систему и количество специализированных судов должен
определить конституционный законодатель, исходя из позиции по данному
вопросу самой судебной власти, потребностей правовой системы, общества
и государства в целом. Конституционная норма об учреждении суда должна
беспрекословно исполняться законодателем, и парламент обязан принимать
12
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. М. 1999. С. 16.
Законы приняты — в Республике Ингушетия, городе Москве, Красноярском крае, Иркутской, Курганской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе.
14
См: например, Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон
«Об административном судопроизводстве. Общая часть». Инициативный проект. М., 2001;
Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. М.: РАП. 2002.; Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании //
Журнал российского права. № 6. 1997. С. 11–20; Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция? // Советская юстиция. 1993. № 7. С. 12–13 и др.
15
Костян И.А., Пискарев И.К., Шеломов Б.А. О специализированных судах по трудовым
делам и Трудовом процессуальном кодексе РФ // Хозяйство и право. 2003. № 8; Нуртдинова А.Ф. Концептуальные проблемы формирования специализированной трудовой юстиции // Проблемы защиты трудовых прав граждан: Материалы научно-практической конференции. М.: МОТ. 2004. С. 119–125; Анишина В.И. Проблемы реформирования трудовой
юстиции в Российской Федерации как инструмент реформирования трудового права (трудовой суд) — там же. С. 187–196.
16
Юсуфов А. Будет ли создан в России патентный суд? // Промышленная собственность
(ИС). 2005. № 5. С. 2–8; и др.
13
17
Конституция и доктрины России современным взглядом
соответствующие законодательные акты без промедления и десятилетних
задержек.
Признание конституционно-правовой доктрины самостоятельности
судебной власти в ее институциональном аспекте означает наличие определенных обязательств у государства. Прежде всего, государство обязано
учреждать систему судебных органов отдельно от других органов власти,
вне системного подчинения — например, прокуратуре или Министерству
юстиции, а, кроме того, — и это в настоящее время основная проблема в
данном спектре для Российского государства — на нем лежит обязанность
создания автономной системы органов судебной власти определенного качества.
Названная доктрина, как представляется, содержит идею о том, что обязанность государства — обеспечить условия, при которых создаваемые в
государстве системы судов, во-первых, охватывали бы всю территорию17;
во-вторых, были адекватны общественно-правовым потребностям (были
территориально доступны, имели достаточное число штатных единиц судей
и судебного персонала)18; в-третьих, включали органы, полномочные рассматривать все категории правовых споров (общие и специальные суды);
в-четвертых, были организованы так, чтобы могли это делать компетентно
и профессионально19. Таким образом, названная доктрина обязывает государство к созданию отделенной от иных властных институтов системы органов судебной власти, необходимой и достаточной для разрешения всех
подведомственных судам дел — как в количественном, так и качественном
измерении.
Функции. Следующей основополагающей составляющей доктрины самостоятельности судебной власти необходимо назвать собственные конституционные функции в системе государственной власти, посредством которых
выражается функциональная обособленность этой ветви власти. Функции
судебной власти не только напрямую производны от функций государства,
но и в своем содержании базируются на функциях права.
17
Например, территории военных, межнациональных конфликтов, территории антитеррористических операций (функционирование судов на территории Чечни в 1994–2000 гг.)
и т. п.
18
Проблема перегруженности российских судов делами исключительно остро стояла последние несколько лет и была частично снята введением мировой юстиции и увеличением
численности судей различного уровня, общее число судей общей и арбитражной юрисдикции с 2000 г. (18252 чел.) до 2004 г. (22068 чел.) увеличилось на 3816 чел. или более чем на
20%. // Судья. Ноябрь 2004. Спецвыпуск. С. 17. Однако, как отмечается, штат судей увеличен на 20%, а количество дел возросло более чем в два раза.
19
Например, автор данной работы считает, что в сфере контроля в отношении нормативноправовых актов различного уровня необходима целостная система конституционных
(уставных судов), необходимы специальные судебные органы для проверки подзаконных
актов (актов администрации) и т. п.
18
Пленарное заседание
В правовой науке под функциями государства понимают такие направления его деятельности, в которых непосредственно выражается его сущность как социального явления20. В функциях государственных органов
раскрывается конкретная деятельность каждого отдельного звена в механизме государства. Кроме того, функции государства носят эволюционный характер, изменяются по мере развития общественных отношений и
государственно-правовой системы21.
В современных исследованиях к числу функций Российского государства авторы относят самые разнообразные направления его деятельности22,
однако основной и общеопределяющей представляется функция государства организовать определенные социумы в их развитии, и использовать
при этом право как инструмент, без которого невозможно регулирование23.
Доктрина разделения властей предполагает распределение функций государства между его ветвями, поскольку деятельность каждой из них имеет
специфический характер, обусловленный направлением деятельности данной власти в системе управления обществом.
Каждая из ветвей власти занимает в этом функциональном механизме
свое место. Законодатель создает регулирующий инструмент для поведения социума, исполнительная власть проводит его в жизнь. Основная же
нагрузка по «отлаживанию» механизма, разработанного двумя названными
ветвями власти, ложится на судебную власть. В сложных условиях реформирования российской государственности она обеспечивает такое направление в механизме государства, как разрешение социального и правового
конфликта, т. е. основная функциональная нагрузка по достижению социального мира выполняется судом. В самой сущности правосудия как основной функции судебной власти заложена идея разрешения общественных
противоречий, достижения социального компромисса на основе права.
Как известно, в юридической науке регулятивная функция права в самом
общем виде определяется существованием позитивных норм, указывающих,
20
Милль Дж.С. Утилитарианизм. О свободе. СПб. 1882. С. 169.
Такого мнения придерживаются, например: Сорокин В.В. Государство переходного периода: теоретические вопросы. Барнаул, 2000; Владимиров В.А. Основные функции посткоммунистического государства в области внутренней политики. Учебное пособие. Тверь.
1992.
22
Подробнее см: Морозова Л.А. Функциональная характеристика российской государственности // Актуальные проблемы юридической науки. Курск. 1998. С. 19–54; Буренчева Т.В. Функции Российского государства: Понятие, содержание, классификация. // Вопросы теории права и государства. М., 1998. Вып. 1. С. 22–29; Бернацкий В.О. К вопросу о
сущности и функциях государства. // Вестник Омского отделения Академии гуманитарных
наук. Омск. 1997. № 2. С. 32–40. Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе. // Теория права: новые идеи. М., 1991. Вып. 1. С. 13.; Бабаев В.К., Бабаев С.В. Функции
современного Российского государства. Н. Новгород, 2001; Сырых В.М. Теория государства
и права. М., 2002. С. 34; и др.
23
Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 40.
21
19
Конституция и доктрины России современным взглядом
что должны делать субъекты права при определенных ситуациях, какие следует выбирать варианты поведения и какие при этом возникают права и
обязанности. Тенденции развития правотворчества судов свидетельствуют
об участии судов в осуществлении данной функции государства. Охранительная функция в социальном аспекте — вытеснение правовыми средствами отношений, противоречащих интересам общества. С учетом связи
с регулятивной функцией, охранительная характеризуется как функция,
направленная на охрану, защиту отношений, являющихся правомерными,
установившимися на основе регулятивных правовых норм. Судебная власть
выполняет функции именно такого характера, осуществляя правосудие по
уголовным, административным, гражданским и иным категориям дел.
Конституция или законодательство не указывают прямо на перечень
функций судебной власти. Однако функция правосудия и конституционного судебного контроля прямо закреплены в ст. 118 и ст. 125 Конституции
Российской Федерации. Это исключительные функции судебной власти, никакая другая власть или ее отдельные органы или общественные институты
не вправе их осуществлять. Конституционно также закреплены некоторые
из важнейших форм реализации функции судебного контроля, которые
также принадлежат исключительно суду. Ст. 22, к примеру, устанавливает,
что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются
только по судебному решению.
Судебная власть выполняет и другие функции в системе государственности. К примеру, М.Р. Чарыев относит к ним правосудие, судебный контроль,
конституционный контроль, толкование Конституции РФ (основные) и судебный надзор, воспитательную функцию, функцию предупреждения правонарушений, выступление с законодательной инициативой, обобщение судебной практики и анализ судебной статистики и др. (вспомогательные)24.
Компетенция. Компетенционный элемент в содержании доктрины судебной власти — один из самых важных и мало изученных в российской правовой
науке. Закрепленные в Конституции полномочия и возможности судебной
власти выявлены и определены далеко не в полном объеме, хотя представляют собой значимый и мощный блок средств в системе правовых механизмов
развития государственности и управления общественными процессами.
Основным критерием системы разделения властей и различных систем
государственных органов и органов власти по специализации (например,
судов в РФ) является признак собственной компетенции и наличия определенного комплекса полномочий, посредством которых данная система выполняет свои функции.
Конституция Российской Федерации детально регламентирует полномочия органов законодательной и исполнительной власти; полномочия су24
Чарыев М.Р. Функции судебной власти. // Правосудие в Российской Федерации. 2002.
№ 3. С. 7–11.
20
Пленарное заседание
дебной власти не выделены в отдельный перечень и их конституционное
регулирование зачастую представляет собой не уполномочивающую норму, как статьи 83, 84, 102, 103,114, устанавливающие правомочия других органов власти в Российской Федерации, а складываются из общей картины
правовых гарантий различных институтов конституционного права. Эта
специфика юридической техники приводит к отсутствию единообразного
понимания и определения круга полномочий судов, входящих в компетенцию судебной власти.
Полномочия судов закрепляются в действующей Конституции РФ, к
примеру, и через гарантированность прав и свобод.
Первыми по важности и значимости для становления принципа самостоятельности суда, в том числе в компетенционной ее составляющей, необходимо указать полномочия судебного конституционного контроля. Ст. 125
Конституции учреждает специальный судебный орган — Конституционный Суд Российской Федерации и устанавливает основы его компетенции
по реализации этих полномочий.
Данные полномочия представляют собой комплекс средств реализации
контрольной функции судебной власти, в них реализуется основной потенциал суда как сдерживающего и контрольного механизма в системе разделения властей. Конституционная норма ст. 125 непосредственно содержит
перечень полномочий Конституционного Суда РФ как одного из высших
органов судебной власти по осуществлению функции судебного конституционного контроля. Многие исследователи отмечают, что именно с приобретением этих полномочий судебная власть становится самостоятельной
силой, имеющей влияние не только на граждан, но и на само государство,
его регулятивный и управленческий потенциал.
Базовым блоком полномочий наделяет судебную власть ст. 118 Конституции РФ, которая определяет, что осуществление правосудия по конституционным, гражданским, административным и уголовным делам является исключительной прерогативой суда. Совершенно очевидно, что из этой
нормы следуют правовые возможности судов по рассмотрению всех категорий дел, возникающих из социальных коллизий и подлежащих судебному
разрешению.
Это положение, рассматриваемое в системе с положениями ст. 46 Конституции о гарантированности судебной защиты прав и свобод каждого,
позволяет прийти к выводу о том, что именно судебная власть наделяется
Конституцией правомочиями по разрешению всех правовых споров и не
может отказать в судебной защите (рассмотрении дела) даже при обстоятельствах, когда, к примеру, законодатель не устанавливает порядка рассмотрения таких дел. По характеру эти полномочия могут быть оценены как
общие, поскольку Конституция дает общий перечень видов полномочий и
распределить их между судами должен законодатель. Это обстоятельство,
21
Конституция и доктрины России современным взглядом
как нам представляется, в полной мере не согласуется с доктриной самостоятельности судебной власти.
Действующий механизм конституционного определения полномочий судебной власти (ст. 118) посредством провозглашения правосудия исключительной прерогативой суда и приведения перечня видов судопроизводства,
недостаточно обеспечивает полноту и целостность системы компетенции и
полномочий судов в различных сферах социальных и правовых конфликтов. Именно в сфере полномочий суда чаще всего возникает пробельность
процессуального закона по вопросам подведомственности и подсудности
судебных дел.
Исходя из смысла принципа самостоятельности судебной власти, данные
прерогативы законодателя должны дополняться двоякими гарантиями. Вопервых, в гл. 7 Конституции РФ должен содержаться максимально широкий
перечень полномочий судов, и он должен носить открытый характер. Вовторых, суды должны быть официально наделены полномочиями по расширительному толкованию этого конституционного перечня и иметь право
и обязанность самостоятельно принимать к своему производству судебные
споры в ситуации пробела закона. Из сложившейся практики известно, что
судьи именно так и поступают, толкуя положения ст. 46 Конституции РФ о
праве каждого на судебную защиту. Однако в данной ситуации право суда
решать вопросы о наличии судебной подведомственности у тех или иных
категорий дел, не отнесенных к его полномочиям специальными нормами,
не является легитимным, четко определенным и может повлечь отказ в принятии обращения.
Полагаем, что это право судов (принимать и рассматривать дела в случае
отсутствия законодательно установленных процедур) должно быть закреплено конституционно. Известно, что до настоящего времени, к примеру,
не определены законодательно полномочия судов в сфере нормоконтроля
в отношении законов субъектов РФ, принятых по предметам их ведения,
некоторых видов подзаконных актов, таких как постановления и распоряжения министерств и федеральных агентств, и т. п.
Предлагаемый порядок реализации дискреционных полномочий судов,
представляющий собой право и обязанность судов в решении вопросов судебной подведомственности дел, будет являться дополнительной гарантией
права каждого на судебную защиту, причем судебную защиту тем судом,
рассмотрению которого оно подлежит. Поскольку генеральная подведомственность судебных дел, общая норма о легитимности такого права (и обязанности) суда будет определена Конституцией РФ, и будет иметь прямое
действие в случае отсутствия нормы специального закона.
Исходя из принципа высшей ценности человека, его прав и свобод,
Конституция РФ устанавливает особые гарантии в виде судебного порядка рассмотрения дел об ограничении прав и свобод в процессе уголовного
22
Пленарное заседание
преследования человека от имени государства. Так, статьи 22 и 23 Конституции, декларирующие право на свободу и личную неприкосновенность,
неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту
своей чести и доброго имени, устанавливают в виде гарантий этих прав судебный порядок их ограничения государством. Каждому из перечисленных
прав (ст. 22, 23, ч. 2 ст. 46) должна коррелировать конституционная обязанность государства в виде правомочий органов судебной власти разрешать
конкретные виды дел (об аресте, задержании, возможности прослушивания
личных переговоров и перлюстрации переписки и т. п.). Полномочия эти
должны быть определены конституционно, поскольку касаются вопросов:
а) ограничения конституционных прав и
б) полномочий органа государственной власти, осуществляющего свою
деятельность именем государства.
В сфере конституционных полномочий судебной власти можно выделить еще так называемые «скрытые», подразумеваемые полномочия, которые вытекают из самого существа судебной власти, ее назначения, места
и роли в государственно-правовой системе25. Это дискреционные полномочия судов, правотворческие, интерпретационные и иные прерогативы,
осуществляемые как в процессе рассмотрения конкретных дел, так и самостоятельно. Г.А. Гаджиев рассматривает некоторые из таких полномочий в
качестве объективных критериев самостоятельности судебной власти. К их
числу он относит дискреционные полномочия судов, применение конституционных правовых принципов в судебной деятельности, прямое применение Конституции, толкование Конституции и закона, а также оценку применяемого закона судом.
Полагаю, можно выделить и другие признаки этого же порядка — применение международных норм и решений международных судебных органов, правотворческие функции судов и формирование судебных источников права, разработка основ судебной политики и некоторые другие. Это
важнейшие полномочия, отражающие в большей мере сущность судебной
деятельности, проведение в правоприменительной практике идей права,
проявление судейского усмотрения26.
Такие полномочия используются судами при разрешении так называемых «трудных» дел, когда норма закона непонятна, противоречива либо вовсе отсутствует. Такие полномочия играют особую роль в системе правового регулирования, поскольку они корректируют, исправляют, толкуют
нормативное регулирование, и таким образом осуществляется правовое
воздействие судебной власти в системе разделения властей.
25
О таких полномочиях говорит профессор Гаджиев Г.А. в книге «Самостоятельность и
независимость судебной власти в Российской Федерации». М., 2006.
26
О сущности судейского усмотрения и его роли в правовой системе — см.: Барак А. Судейское усмотрение. М.,1999; Дворкин Р. О правах всерьез. М., 2004.
23
Конституция и доктрины России современным взглядом
Выводы суда, формирование правовых позиций по различным вопросам разрешения конкретных жизненных ситуаций при осуществлении
правосудия формируют судебную практику, используются судами в аналогичных случаях, а зачастую и законодателем — при восполнении пробела.
Это полномочия правотворческого характера, и они представляют собой
важнейший элемент в системе взаимодействия суда и законодателя по созданию права, утверждают новое качество судебной деятельности, отражают
судебное видение праворегулирования.
Правотворческие полномочия представляются нам особо значимыми
для утверждения доктрины судебной власти, поскольку выражают сущность и смысл этой доктрины — достижение равенства суда с другими ветвями власти в потенциале регулятивного воздействия на сферу правовых
отношений в обществе, на деятельность самого государства по установлению нормативных предписаний. Это служит основной идее правового государства — ограничение государства правом, в данном случае — посредством судебного решения.
Ресурсы. Последним из признаков наличия действительного властного
потенциала наряду с системой органов, собственными функциями и полномочиями, необходимо назвать ресурсную базу суда как ветви государственной власти. Это многогранная проблема, включающая в себя, прежде всего,
ресурсы человеческого и материально-технического характера.
Ресурсы — это необходимое условие поступательного развития и формирования состояния самодостаточности судебной власти. Конституция устанавливает основные параметры данной составляющей в целях обеспечения
возможности функционирования судебной системы как комплекса органов
и сообщества носителей власти автономно, без обращения к другим ветвям
власти. Однако и в этом вопросе, как нам представляется, необходимы меры
законодательного плана.
Важность проблемы определяется, прежде всего, тем, что ресурсы призваны не к тому, чтобы удовлетворить потребности конкретных лиц, выполняющих судебные полномочия, а обеспечить эффективное и самостоятельное функционирование судебной власти в конституционно означенных
целях. Реальность такова, что множественные правовые и процессуальные
нормы могут оставаться мертвой буквой, если нет самого здания суда, нет
специалистов, которые могли быть назначенными на должность судьи,
секретаря судебного заседания и т. п. Первая ресурсная составляющая —
кадры судебной системы. Основы кадрового ресурса регулируют Закон
«О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.27, Закон «Об
органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 14 марта 2002 г.
и другие акты.
27
24
СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.
Пленарное заседание
Доктрина самостоятельности судебной власти в ресурсном аспекте подразумевает возможность неангажированного, свободного подбора кадров,
без допуска возможностей для определенных политических сил назначать
«своих» судей. Обязательно закрепление не только системы гарантий независимости, несменяемости и неприкосновенности судьи, но и выработка паритетного подхода, определение равных начал в установлении статуса
всех носителей власти (законодательной, исполнительно и судебной) и их
роль в решении кадровых вопросов в том числе. Судебная власть должна
иметь максимально широкие полномочия в решении кадровых вопросов
собственной системы. К примеру, выборы председателей и заместителей
председателей судов всех уровней коллективами данных судов.
Однако нельзя перейти и в другую крайность — закрытость, келейность
решения кадровых назначений, поскольку это может привести к проблемам
необновляемости, застоя в составе судейского корпуса, что также недопустимо. Необходимо изменение законодательства и практики первичного
подбора кандидатов на должности судей, привлечения к этому процессу
широких слоев юридической общественности, прежде всего, из сферы юридического образования и научных кругов.
Органической составляющей ресурсного элемента доктрины самостоятельности является проблема материального и материально-технического
обеспечения судебной власти. Ст. 124 Конституции РФ предусматривает, что
«финансирование судов производится только из федерального бюджета и
должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления
правосудия в соответствии с федеральным законом». По всей видимости,
под словом «полного» (осуществления правосудия) в этой статье конституционный законодатель имел ввиду осуществление правосудия, обеспечивающего потребности общества и государственно-правовой системы, качественного и эффективного, а независимого, т. е. не нуждающегося в том,
чтобы обращаться к другим государственным и общественным структурам
по вопросам финансового обеспечения. То есть, по сути, намерения конституционного законодателя явно направлены на учреждение такой системы финансирования судов, которая должна обеспечить самостоятельность
суда как ветви государственной власти.
Однако конструкция конституционной нормы такова, что предоставляет
право другой ветви власти — законодателю определять параметры «достаточности» материально-технического обеспечения судебной власти. Такой
подход, как нам представляется, не согласуется с доктриной самостоятельности судебной власти. Конституция должна отнести этот вопрос так же
к числу основополагающих начал, которые должны решаться на основе их
равного конституционного статуса.
В конституционных положениях необходимо отразить требования одноуровнего материального обеспечения всех ветвей власти, т. е. каждый
25
Конституция и доктрины России современным взглядом
уровень органов всех ветвей власти (высшие федеральные, высшие органы на уровне субъекта, местные органы) должен получать из бюджета
материально-технические средства, транспортные, технологические, связь
в одинаковом стандарте (например, на единицу носителей власти). Такой
конституционный подход может обеспечить ресурсное равенство всех ветвей власти в целях эффективизации и действенности системы разделения
властей. Финансовая самостоятельность судебной власти прошла весьма
сложные этапы своего становления, когда исполнительная власть предпринимала попытки частично приостановить финансирование судов, и Конституционный Суд РФ подтвердил, что нормы Конституции не допускают
таких действий как нарушающих принцип самостоятельности судебной
власти.
В результате, эти конституционные нормы получили свое развитие в
Законе «О финансировании судов Российской Федерации» от 10 февраля
1999 г. Процессы формирования конституционного стандарта взаимоотношений и взаимодействия властей в российской государственно-правовой
системе, определения механизмов укрепления каждой из них, диктуют новые алгоритмы решения ресурсных проблем обеспечения деятельности
каждой из них.
Принцип паритетности, равноуровневости в этом вопросе должен стать
вторым шагом после упомянутого решения Конституционного Суда РФ,
утвердившего недопустимость произвольного отказа в финансировании
судебной власти исполнительной. Нам представляется данная идея весьма
важной составляющей в утверждении доктрины самостоятельности судебной власти.
Таким образом, в содержании доктрины самостоятельности судебной
власти органически сочетаются элементы институционального, структурного, функционального, компетенционного и ресурсного обеспечения. При
этом идея самостоятельности носит характер системообразующей, целевой,
на достижение которой должны быть направлены все конституционные
и правовые средства данной сферы; она устанавливает основные начала
в регулировании правового положения судебной власти посредством как
общих, так и специальных норм различных институтов конституционного
права.
Для наиболее эффективной и конституционно адекватной реализации
данного принципа нам представляется необходимым существенно изменить и дополнить содержание гл. 7 Конституции Российской Федерации.
Представляется необходимым предложить специальную норму о полномочиях судебной власти Российской Федерации как самостоятельной ветви власти. Включить в данную норму возможно более полный, но при этом
обязательно открытый перечень полномочий. Закрепить в качестве таковых: осуществление правосудия по гражданским, уголовным, администра26
Пленарное заседание
тивным и иным делам; судебный конституционный контроль; судебный
контроль в отношении органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в установленных законом процессуальных формах; толкование Конституции РФ
и казуальное толкование норм права; полномочия специального характера в уголовном судопроизводстве (санкционирование ареста, задержания,
обыска, выемки и др.). Так же в качестве специальной нормы установить
паритетное начало в вопросах ресурсного обеспечения судебной власти
(кадры, материально-технические средства, финансирование, информационные технологии и др.). На основании данной нормы сформировать полный комплект необходимых нормативных актов о полномочиях, структуре,
ресурсном обеспечении судебной власти, отметив при этом, что судебная
власть наделяется правом законодательной инициативы по этим вопросам
как вопросам ее ведения.
Данная доктрина концентрирует в себе множество идей, в числе которых важнейшее место занимают исследованные в этой части основополагающие начала институциональной, функциональной, компетенционной,
ресурсной самостоятельности судебной власти. Важно и то, что это двусторонний процесс, и названная доктрина воздействует и на формирование
конституционно-правового содержания отмеченных элементов статуса судебной власти.
Все названные элементы тесно связаны между собой, и в системе идей
доктрины самостоятельности характеризуют две стороны данного правового явления — внешнюю и внутреннюю. Внешний и внутренние аспекты самостоятельности судебной власти состоят: первый — в отделении от
других институтов власти, а второй — в наличии собственных внутренних
ресурсов для осуществления властных полномочий. В каждом из анализируемых элементов принципа самостоятельности четко прослеживаются эти
характеристики, именно их комплекс необходим для обеспечения реализации идей доктрины.
На основании изложенного полагаем что, конституционно-правовое содержание принципа самостоятельности судебной власти заключается в установлении норм, обеспечивающих возможность эффективной организации и
деятельности судебной власти в Российской Федерации; его современное состояние позволяет говорить о его доктринальном значении и формировании
на его основе конституционно-правовой доктрины. Этот принцип включает
полный комплекс правовых, политических, социальных, ресурсных (кадровых, финансовых, материально-технических, информационных, коммуникационных) средств для организации и осуществления деятельности судебной
власти, а доктрина формирует основное идеологическое начало в развитии
конституционно-правового механизма формирования и реализации таких
средств в российской государственно-правовой практике.
27
Конституция и доктрины России современным взглядом
Самостоятельность судебной власти — не самоцель, это необходимое
средство для решения конституционных задач прогрессивного развития
государства и общества, утверждения в Российской Федерации правового государства, эффективной реализации функций и назначения судебной
власти в государственно-правовой системе. Назначение же судебной власти
состоит в том, чтобы всемерно способствовать утверждению демократических принципов государственного строя, его стабилизации, укреплению
господства права и раскрытию его богатого потенциала. Судебная власть
в правовом государстве призвана утверждать в обществе идеи справедливости и гуманизма, нести в широкие массы населения высокую правовую
культуру28.
Конституция как ценностно-мировоззренческий
феномен
Багдасарян В.Э. (Москва)
В знаменитой сенатской речи против рабства видный сподвижник Авраама Линкольна, будущий госсекретарь США Уильям Сьюард заявлял: «Есть
Закон и выше Конституции»29. Сенатор имел в виду Закон Божий. Указывалось на очевидный диссонанс между христианскими ценностями и узаконенным американской Конституцией институтом рабства. Как известно,
в результате событий Гражданской войны эта конституционная норма была
отметена, и ценностный диссонанс, таким образом, ликвидирован.
Задача, которая стояла в данном случае перед нами, заключалась в анализе ценностного содержания и ценностных диссонансов в Конституции
Российской Федерации. В качестве ключевого исследовательского метода
использовался контент-анализ, применяемый в широком страновом сравнении конституционных текстов.
Историко-аксиологическая эволюция Основного закона
На настоящее время Конституция оценивается в качестве эквивалентного понятия по отношению к дефиниции «Основной закон». Однако при
рассмотрении проблемы в мегаисторической проекции обнаруживается их
категориальное разграничение. Исторически смысловое значение Основно28
Топорнин Б.Н. Развитие судебной власти в России: Общие подходы. // Судебная реформа: Проблемы и перспективы / Отв. ред. Б.Н. Топорнин, И.Л. Петрухин. М., 2001. С. 3.
29
Клюкина Т.П., Клюкина-Витюк М.Е., Ланчиков В.К. Политика и крылатика: Высказывания деятелей Великобритании, Ирландии, США и Канады. М., 2004. С. 183.
28
Пленарное заседание
го закона подвергалось кардинальным трансформациям (рис. 1). Первоначально под ним понимался комплекс религиозных заповедей. По существу,
во всех религиях откровения под законом, в сакральном смысле слова, понимался именно закон Божественный. В другом случае он попросту не был
бы легитимен. Ведическая религия сама определялась индусами как закон
Ариев. Для евреев Израиля Основной закон по сей день — это Тора. По этой
причине израильтяне по сей день упорно воздерживаются от принятия Конституции30.
Закон
религиозный
Закон
религиозный
рия н»
Тео исти
ух
«дв
Сфера
духовных
ценностей
ценности
духовные
ценности
Закон светский
Закон светский
естественные
ценности
Конституция
Рис. 1. Историческая трансформация аксиологии Основного закона
В правосознании населения средневековой Руси обнаруживается четкое
разграничение: одно дело Судебник, а совсем другое — Закон Божий. Отмеченное разграничение сохранялось и в период Российской империи. Закон Божий по-прежнему четко различался по уровневой приоритетности
со Сводом гражданских законов. Закон Божий в традиционных системах
права ценностно окормлял собой светское законодательство31.
Начало расщепления единой аксиологической системы правосознания
происходит под влиянием распространения теории двух истин. Окончательно наступление этого раскола контекстуализируется в идейном отношении с эпохой Просвещения. Именно в атмосфере просветительства конца XVIII — начала XIX вв. возникают первые конституции, формируется
направление конституционализма. В основе конституционного феномена,
в диссонанс с прежним пониманием Основного закона, лежала секулярная
идея. Другое дело, что остались, конечно, мировоззренческие компоненты,
в большей или меньшей степени инкорпорированные в конституционные
статьи.
30
Госратян С.М. Религиозные партии государства Израиль. М., 1996.
Памятники права периода образования Русского централизованного государства. XIV–
XV вв. М., 1955; Клибанов А.И. Духовная культура средневековой Руси. М., 1996.
31
29
Конституция и доктрины России современным взглядом
Известно, что разработчиками первых конституций — и американской,
и французской, и польской, и латиноамериканских (в т.ч. российских конституционных проектов эпохи Александра I)32 — являлись лица, принадлежавшие к ложам вольных каменщиков. Фиксируются буквально текстовые
совпадения уставов масонских братств с первыми конституциями (особенно в части преамбулы)33. Еще более очевидно такого рода компоненты
обнаруживаются в Декларации прав человека и гражданина и в первых декларациях независимости. Так, Декларация прав гражданина и человека открывается с апелляции к некой теологической фигуре — Верховному существу. Характерно, что не к Христу. Далее в ней проводится связь Верховного
существа (традиционное масонское наименование Демиурга) с выдвигаемым концептом естественных прав человека. Сообразно с пантеистическим
миропониманием, Бог растворяется в Природе, и человек, будучи частицей
божественно-природной субстанции, уже в силу своего рождения наделен
естественными правами. Отсюда выстраивалось все дальнейшее развитие
идеологии прав человека34.
Показательна также в этом отношении Декларация независимости США.
Она открывается положением о том, что права человека устанавливаются по
законам природы и ее Творца35. Дальше — все люди наделены их Творцом
неотчуждаемыми правами. Христианская мысль, как известно, ничего о неотчуждаемых правах, а тем более, о естественном праве человека не говорит. Напротив, в ней получила развитие прямо противоположная идея — о
первородном грехе. Право, согласно с христианской традицией, дается не в
силу рождения, а на основании Божественного завета: Ветхого — для евреев, Нового — для христиан.
В итоге двухистинного расщепления духовные ценности оказываются
вытесненными в сферу религии и культуры. Светское же законодательство
фокусировалось в основном на естественном интересе, будучи связаннным
с благосостоянием и гражданскими правами человека. Но, вместе с тем,
проведенный нами анализ позволяет утверждать, что нет ни одной конституции, в которой не был бы представлен и духовно-мировоззренческий
компонент правосознания. Весь вопрос в пропорциях представительства.
Именно духовные ценности конституций определяют их национальное сво32
Касаткин В.П. Попытка становления конституционализма в России в период правления
Александра I / В.П. Касаткин // Проблемы правоведения. Вып. 1. Белгород: Белгородский
государственный университет, 2003. С. 25–30.
33
Захаров В.Ю. Основные этапы развития масонства в России, его соотношение с конституционализмом // Электронный журнал «Знание. Понимание. Умение». 2008. № 6.
История.
34
Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 26–29.
35
Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII–XIX вв. М., 1957;
Фурсенк А.А. Американская буржуазная революция XVIII в. М.; Л., 1960; Аптекер Г. История американского народа. Американская революция 1763–1783. М., 1962. Т. 2.
30
Пленарное заседание
еобразие. Наша задача состоит, в данном случае, в выявлении пропорций их
представительства в Конституции РФ.
Конституционный ценностный классификатор
Классификация ценностных ориентиров, которые присутствуют в конституциях разных стран, позволяет выделить следующие типы аксиологических идеологем:
1) Бог, религиозные и этические ценности;
2) историческая традиция государственности, апелляция к предкам;
3) государственное единство;
4) идеологический проект, апелляция к будущему;
5) национальное освобождение, суверенность;
6) международное позиционирование, характер взаимоотношений с другими государствами;
7) специфика национального жизненного уклада, особенности национального бытия;
8) права и благосостояние человека.
Данные установки представлены в конституционных текстах в разных
соотношениях и иерархиях (рис. 2).
Историческая
традиция
государственности
БОГ,
религиозные
ценности
Государственное единство
Национальное
освобождение
Специфика
национального
жизненного
уклада
Идеологический
проект
Права
и благосостояние
человека
Международная интеграция,
международное
позиционирование
Рис. 2. Доминация ценностных ориентиров в конституциях стран мира
Посмотрим, как эти перечисленные ценностные ориентиры находят отражение в современной российской Конституции. Ее преамбула содержит
апелляцию к шести из восьми аксиологических принципов. Однако их формулировка в российской Конституции минимально решает те задачи, ко31
Конституция и доктрины России современным взглядом
торые этими ценностными ориентирами определяются (рис. 3). Сравним
характер их выражения с конституционными текстами иных государств.
«соединенные общей судьбой
на своей земле», «чтя память
предков, передавших нам
любовь и уважение к Отечеству,
веру в добро и справедливость»
НЕТ
«сохраняя исторически
сложившееся
государственное единство»
«возрождая суверенную
государственность
России и утверждая
незыблемость ее
демократической основ»,
«исходя из общих принципов
равноправия
и самоопределения
народов»
«стремясь обеспечить
благополучие и процветание
России», «исходя из
ответственности за свою
Родину перед нынешним
и будущими поколениями»
«утверждая права и свободы
человека, гражданский мир
и согласие»
НЕТ
«сознавая себя
частью мирового
сообщества»
Рис. 3. Ценностные номинации в преамбуле Конституции РФ
1-й параметр: Бог, религиозные и этические ценности
В Конституции РФ данный ценностный ориентир вовсе отсутствует.
Противопоставить этому вакууму можно далеко не только законодательство полутеократического Ирана, но и конституционные тексты традиционно позиционирующихся в качестве светских либерально-демократических
государств. Для примера возьмем Конституцию Швейцарии, демократизм
которой вряд ли кто поставит под сомнение. Открывается она следующим
обращением: «Во имя всемогущего Бога, швейцарский народ и кантоны,
чувствуя ответственность перед Творением…»36.
2-й параметр: Историческая традиция государственности, апелляция
к предкам
Конституция РФ: «соединенные общей судьбой на своей земле». Что
утверждает данная фраза? Она не так безобидна, как может показаться на
первый взгляд. Проводится мысль, что народы России объединились, создав
государственность не на основе какой-либо осознанной идеи, сознательного
выбора, а в силу действия некой судьбы, фатума, сведшего их на одной территории. Для сравнения, обратимся к тексту Конституции Словакии: «В смысле духовного наследия Кирилла и Мефодия и исторического завета Великой
Моравии…». Согласитесь, совершенно другая постановка вопроса.
3-й параметр: Государственное единство
Конституция РФ: «сохраняя исторически сложившееся государственное
единство…». К данной формулировке может быть адресован тот же упрек,
36
32
Здесь и далее тексты конституций см.: <http://constitution.garant.ru/DOC_4000.htm>.
Пленарное заседание
что и в предыдущем рассмотренном примере. Государственное единство
России, указывает приводимый конституционный фрагмент, сложилось
именно таким образом исторически, без объяснения причин и оснований
этого единения. В общем, так случилось. Почему же народы России должны стремиться сохранить данный исторический конструкт — разъяснений
не следует. Совершенно иная формулировка предложена в тексте договора
о Европейском союзе: «Полные решимости перейти на новый этап в европейской интеграции, заложенные образованием европейских сообществ;
сознавая историческое значение прекращения деления европейского континента и необходимость образования прочных основ для строительства
будущей Европы».
4-й параметр: Идеологический проект, апелляции к будущему
В российской Конституции данный ценностный ориентир представлен в
минимально конкретизированном, с точки зрения номинации целей, виде:
«обеспечить благополучие и процветание России». Возможно ли в современном деидеологизированном мире нечто иное? Чтобы убедиться в такой
возможности, достаточно обратиться к преамбуле турецкой Конституции:
«В соответствии с концепцией национализма, а также формами и принципами, провозглашенными основателем Республики Турция бессмертным
лидером и непревзойденным героем Ататюрком, настоящая Конституция,
которая утверждает вечное существование Турецкой нации и Родины, а
также неделимое единство турецкого государства…». Турция — это государство — член Североатлантического альянса, для вхождения в который
идеологически аккумулятивная Конституция не стала препятствием.
5-й параметр: Национальное освобождение, суверенность
Номинированный ценностный ориентир представлен в Конституции РФ
двумя смысловыми утверждениями: «возрождая суверенную государственность» и «исходя из общих принципов самоопределения народов». Заявляя
о возрождении суверенной государственности, демонстрируется отрицание советского опыта государственного строительства. Подразумевается,
что суверенности в рамках СССР не было. Данное положение противоречит
идее политического преемства Российской Федерации от Советского Союза и непрерывности потока национальной истории. С изгнанием в 1612 г.
поляков из Москвы, Россия более не утрачивала государственного суверенитета. Менялись лишь ее официальные названия. Суверенность России
сохранялась и в прославленном многими выдающимися достижениями советском периоде ее истории. С этой точки зрения корректнее говорить не
о возрождении суверенной государственности России, а об установлении
нового формата российской государственности — Российской Федерации.
Апелляция к «общим принципам самоопределения народов» имеет в
специфических российских условиях многоэтничности и вовсе дезинтеграционное значение. Используемая как обоснование государственного един33
Конституция и доктрины России современным взглядом
ства России, данная фраза может быть применена и в прямо противоположном смысле.
Иной тип формулировки идей национального освобождения и суверенности представляет литовская Конституция: «Веками решительно защищавший свою свободу и независимость, сохранивший свой дух, родной язык,
письменность и обычаи, воплощая естественное право человека и каждого
народа свободно жить и творить на земле своих отцов и предков — в независимом Литовском государстве».
6-й параметр: Международное позиционирование, характер взаимоотношений с другими государствами
Определение места России в мире исчерпывается в Конституции РФ
следующим утверждением: «Сознавая себя частью мирового сообщества».
Претензии на какую-либо особую роль отсутствуют. Нет даже указания на
национальные интересы. Главный обозначенный ориентир — международная интеграция. Для сравнения, Конституция КНР расставляет приоритеты
внешней политики совершенно иначе: «Китайский народ должен будет вести борьбу против внутренних и внешних вражеских сил и элементов, которые подрывают наш социалистический строй. Тайвань является частью
священной территории Китайской Народной Республики. Завершение великого дела воссоединения Родины — священный долг всего китайского народа, в том числе и наших соотечественников на Тайване».
7-й параметр: Специфика национального жизненного уклада, особенности национального бытия
Данный ценностный ориентир в Конституции РФ совершенно не отражен. Тематика цивилизационной специфичности и национальной самобытности России оказалась чужда конституционным законотворцам. Для
сравнения, обратимся к Конституции Ирландии. Первая (что само по себе
показательно) статья Основного закона республики звучит следующим
образом: «Ирландский народ настоящим утверждает неотъемлемое, неотчуждаемое и суверенное право избирать собственную форму правления,
определять свои отношения с другими народами и развивать свою политическую, экономическую и культурную жизнь в соответствии с его собственными склонностями и традициями». Ирландские законодатели посчитали,
таким образом, необходимым продекларировать, что политика, экономика
и культура страны имеет собственные национальные традиции формирования и определяется в своем развитии в соответствии с ними.
8-й параметр: Права и благосостояние человека
Указанный ценностный ориентир не только номинирован в преамбуле,
но и проходит через весь текст российской Конституции. Вторая статья дает
перечень высших государственных ценностей — «человек, его права и свободы». И все! В этом ценностном ряду не нашлось места даже для самой
России. Идеологический перекос в российской Конституции в направлении
34
Пленарное заседание
неолиберального ценностного подхода представляется, таким образом, очевидным.
Аксиология конституций через призму количественного анализа
Методика применяемого количественного анализа базировалась на
сравнении частоты употребления ценностно-аккумулятивных понятий в
конституционных текстах различных государств мира. Всего с этой целью
было проанализировано 60 конституций. Для предупреждения возможного
упрека в экзотике законодательства государств геополитической периферии, использовались, главным образом, конституции западных стран.
Текстовые объемы конституций, как известно, различны. При большем
объеме частота употребления искомых понятий так же потенциально возрастает. Российский показатель в диапазоне сравниваемых текстов — средний, что говорит о корректности проводимых нами сравнений именно в
отношении к России. Особое внимание в данном сравнительном анализе
обращалось на конституции: СССР (с точки зрения изменения ценностного
насыщения Основного закона — увеличения/снижения), Китая (как одного из наиболее интенсивно развивающихся государств современного мира)
и Белоруссии (как одного из наиболее интенсивно развивающихся государств на постсоветском пространстве). Все указанные конституционные
тексты по словарному объему несколько меньше российского аналога при
большем, как выяснится ниже, ценностном насыщении. Совокупность высказанных соображений позволяет говорить о корректности примененной
нами исследовательской методики (рис. 4). Мы не ставили перед собой задачу построения ценностного рейтинга конституций стран мира, а решали
проблему аксиологической оценки российского Основного закона в контексте мирового конституционного законодательства.
Сама категория «ценности» — насколько она приемлема для традиций
российского законотворчества? Данные контента показывают, что никакого отторжения данного понятия на уровне конституционного законодательства не существует. Напротив, частота употребления слова «ценности»
в Конституции России выше, чем в основных законах других государств
(рис. 5). Другое дело, что за номинируемым термином обнаруживается зачастую содержательная пустота.
Частота употребления в конституциях слова «Бог» и идущих от него
лингвистических производных.
В конституционном тексте Российской Федерации данный понятийный
ряд отсутствует. Это объясняется светским характером Российского государства. Однако, к примеру, в Конституции Германии понятие «Бог» употребляется 4 раза, Нидерландов — 7 раз, Ирландии — 9 раз. Все эти государства
также, казалось бы, позиционируется в качестве светских. Но светскость
35
Конституция и доктрины России современным взглядом
я
Ро
сс
и
ан
Ир
ни
я
ба
Ал
я
ди
Ин
Ге
рм
ан
ия
ни
я
Ис
па
я
я
нд
и
ла
Ир
Гр
ец
и
Ит
ал
ия
Рис. 4. Количество слов в конституциях стран мира
Рис. 5. Частота употребления слова «ценности» в конституциях стран мира
36
Пленарное заседание
Ро
Бр сси
я
а
Ш зи
ве л и
йц я
ар
и
Че я
хи
Ли Ту я
х т рц
ен ия
ш
т
Ук ейн
ра
и
Гр на
ец
Ал ия
ба
н
Ш ия
ве
Но ци
рв я
Ге еги
рм я
ан
и
Ин я
ди
Ни По я
де льш
рл а
а
Ир нд
ла ы
нд
ия
Ир
ан
не явилась для них основанием отвергать ценностное значение религии и
религиозного мировоззрения. Речь уже не идет о теократическом Иране, в
Конституции которого имя Бога упоминается 24 раза (рис. 6).
Рис. 6. Частота употребления слова «Бог» в конституциях стран мира
С апелляции к Божеству открываются преамбулы многих конституционных текстов. Германская Конституция: «Сознавая свою ответственность
перед Богом и людьми…». Греческая Конституция: «Во имя Святой, Единосущной Неразделимой Троицы…». Ирландская Конституция: «Во имя пресвятой Троицы, от которой исходят все власти и к которой как нашей последней надежде должны быть направлены все действия человека и государства,
Мы народ Эйре, смиренно признавая все наши обязанности перед нашим
священным Господином Иисусом Христом, который поддерживал наших
отцов в столетних испытаниях…». Все перечисленные государства признаются и светскими, и демократическими. Они представляют три различных
направления в христианской культуре — соответственно, протестантизм,
православие и католицизм. Очевидно, что российская Конституция является на этом фоне производной от гипертрофированного понимания сущности светского государства.
Сакральные ориентиры в конституционных текстах задаются не только апелляцией к Богу. Другим индикатором сакрализации является частота
употребления слов «святой», «священный». В Конституции РФ и они отсутствуют. Даже священный долг защиты Родины, о котором говорилось в советском конституционном тексте, в Основном законе РФ более не номини37
Конституция и доктрины России современным взглядом
я
ци
ан
Ир
Ки
та
й
Гр
е
Ш
ве
ци
я
Но
рв
ег
ия
Ту
рц
ия
Ир
ла
нд
ия
Ит
ал
ия
Ф
ра
нц
ия
г.)
7
97
СС
СР
(1
Ро
сс
ия
руется. Для сравнения: в Конституции Франции соответствующие термины
употребляются 4 раза, КНР — 4 раза, конфессионально близкой России православной Греции — 24 раза (рис. 7).
Рис. 7. Частота употребления слов «святой», «священный» в конституциях стран мира
Насколько текст Конституции РФ определяет российскую национальную идентичность? Кто мы такие? — на этот вопрос Основной закон России
не дает какого бы то ни было ответа. Нет в ней ни наименования «русские»,
ни даже «россияне». Современная российская Конституция оказалась парадоксальным образом лишенной субъекта государственной идентичности.
Между тем, в конституционных текстах большинства других государств, в
том числе этнически неоднородных, такая идентификация содержится. Национальная принадлежность фиксируется в соответствующих конституциях со следующей частотой: идентификатор «китайцы» употребляется 6 раз,
«немцы» — 8 раз, «швейцарцы» — 9 раз, «греки» — 15 раз, «бразильцы» —
23 раза. «Советский народ», как новая идентификационная общность, фигурировал в тексте Конституции СССР 14 раз (рис. 8).
Наряду с национальными, в конституционных текстах применяются религиозные идентификаторы. В целом они используются значительно реже.
Однако и данный тип идентичности нашел свое отражение в конституционном законодательстве зарубежных государств. Религиозные идентификаторы присутствуют, в частности, в конституциях Италии, Норвегии, Дании,
Швеции, политическая система которых традиционно позиционируется в
качестве выражения принципов либеральной демократии. В российском
Основном законе ничего подобного не содержится (рис. 9).
38
Ру
сс
к
ие
,р
о
Ит сси
ал ян
ья е
н
По ц ы
Но ля
рв ки
е
С л жц
ов ы
Хо аки
р
Сл ват
ов ы
ен
Ин цы
Ф д
ра ус
нц ы
Р у у зы
м
Ки ын
та ы
йц
По
ы
рт Тур
уг ки
ал
ьц
Ш Не ы
Лю ве м
й ц
Со ксе ца ы
ве мб рц
тс ур ы
ки ж
й цы
на
ро
М
д
ек Гр
си ек
и
Бр к а
аз нц
ил ы
ьц
ы
количество слов
Пленарное заседание
Ит
ал
ия
М
ал
ьт
а
Ш
ве
ци
я
Гр
ец
ия
ни
я
Да
Ро
сс
ия
Ар
ге
нт
ин
Ф
а
ин
ля
нд
ия
Ис
па
ни
я
Гр
уз
ия
По
ль
ш
а
Но
рв
ег
ия
количество слов
Рис. 8. Национальные идентификаторы в конституциях стран мира (количество слов)
Рис. 9. Религиозные идентификаторы в конституциях стран мира (количество слов)
В ряде исследований Центра проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования было доказано основополагающее значение для жизнеустойчивости государства фактора идейно-духовного состояния общества. Одной из важнейших скреп государственности является
идеология. Ее эквивалентом выступает национальная идея. В современной
Конституции РФ слово «идеология» используется дважды, и оба раза в негативном значении. Широко употребляемое слово «идея» и вовсе отсутству39
Конституция и доктрины России современным взглядом
я
ци
Ту
р
Ки
та
й
СС
СР
Ге
рм
ан
и
Ав я
ст
ри
Ка
я
за
хс
та
н
М
ек
си
ка
Ро
сс
ия
Ир
ан
Ин
ди
я
Яп
он
ия
Ф
ра
нц
ия
Бе
ло
ру
сь
Бр
аз
ил
ия
Ис
па
ни
я
ет. Парадоксальным образом Конституция России оказалась Конституцией без идей. Для сравнения, в конституционных текстах иных государств
указанные термины нашли свое отражение, получив при этом позитивное
звучание: СССР — 5 раз, Китая — 5 раз, Турции — 9 раз (рис. 10).
Рис. 10. Частота употребления терминов «идеология», «идея»
в конституциях стран мира
Показательно выглядит также частота употребления самих идеологем.
Они определялись в данном случае на основе подсчета «измененных словообразований. В Конституции РФ, на удивление, нет ни одного понятия
такого рода. Для сравнения, в конституционном тексте КНР они присутствуют 30 раз, СССР — 38 раз. Из констатации этой диспропорции следует прямой вывод об искусственном вычищении из Конституции РФ 1993 г.
всех терминов, каким-либо образом уподобляемых идеологии (рис. 11).
Может быть, фиксируемое выхолащивание идеологем есть не более чем
реакция на доминирующую в советский период схоластику марксистсколенинской теории? Для проверки этого предположения целесообразно обратиться ко второй составляющей идейно-духовного фактора, просчитав
частоту употребления терминов «дух», «духовность». Удивительное дело: в
Конституции РФ они также полностью отсутствуют. Основной закон Российской Федерации оказался вычищенным не только по отношению к идеологии, но и духовности. Показательно, что в американской Конституции
частота употребления духовной терминологии также находится на нулевой
отметке. Не здесь ли обнаруживается матрица абсолютизированного секуляризма? В конституциях других стран частота употребления терминов
«дух», «духовность» иная: Греция — 3 раза, КНР — 4 раза, Белоруссия —
4 раза, СССР — 5 раз, Турция — 12 раз (рис. 12).
40
СС
СР
ди
я
Яп
он
и
Бе я
ль
ги
я
М
ек
си
ка
Ш
ве
ци
я
Ир
ан
Гр
ец
ия
Ис
па
ни
я
Ге
рм
ан
ия
Ту
рц
По
ия
рт
уг
ал
ия
Бр
аз
ил
ия
Ки
та
й
Ин
Ро
сс
и
я
Пленарное заседание
Ро
сс
ия
Хо СШ
рв А
Но ат
рв ия
Ге ег
рм ия
Бо ани
лг я
а
М рия
ек
си
к
Ир а
Ш ан
ве
ци
Ч я
Сл ех
о и
По ве я
рт ни
уг я
ал
Ит ия
ал
и
Уз Ин я
бе ди
ки я
Ру ста
м н
ы
ни
Гр я
ец
и
Ш Ки я
ве та
йц й
Бе ари
СС ло я
СР ру
(1 сь
97
Ту 7 г.
рц )
ия
Рис. 11. Частота употребления «измененных» словообразований в конституциях стран
мира
Рис. 12. Частота употребления слов «дух», «духовность» в конституциях стран мира
Другой вопрос, насколько этически ориентирована российская Конституция. Этот показатель измеряется в данном случае по частоте употребления терминов «мораль» и «нравственность». В российской Конституции
данный показатель имеет опять-таки минимальное значение — одно упоминание. Для сравнения: в конституционном тексте СССР — 4 раза, КНР —
5 раз, Италии — 5 раз, Греции — 6 раз, Белоруссии — 8 раз (рис. 13).
41
Ро
сс
и
Яп я
он
Ге
и
рм я
ан
ия
Ин
К а дия
за
хс
т
М ан
ек
си
Ис ка
па
ни
я
Ту
рц
ия
СС
СР
Ир
ан
Ки
та
Ит й
По ал
рт ия
уг
ал
ия
Гр
е
Бр ци
аз я
ил
Бе ия
ла
ру
сь
Конституция и доктрины России современным взглядом
Рис. 13. Частота употребления терминов «нравственность», «мораль» в конституциях
стран мира
Ит
ал
Но ия
рв
ег
Ш
ия
ве
йц
ар
ия
Че
хи
я
Хо
рв
ат
и
Ге
рм я
ан
ия
Ис
па
ни
я
Ро
сс
ия
Бр
аз
ил
ия
По
ль
СС
ш
СР
а
(1
97
7
г.)
Ли
тв
а
Ту
рц
ия
Ки
По
та
й
рт
уг
ал
ия
Традиционным средством достижения этических императивов выступает воспитание. Целесообразно, соответственно, проверить это в сравнительном анализе конституционных текстов. В Конституции РФ в спектре
рассматриваемых государств он имеет среднее значение — четыре упоминания. Но это заметно меньше, чем в акцентированно сравниваемых конституционных текстах: СССР — 7 раз, КНР — 9 раз. Более высокая частота
употребления данного текста обнаруживается, к примеру, в конституциях
Литвы и Польши (рис. 14).
Рис. 14. Частота употребления слова «воспитание» в конституциях стран мира
42
Пленарное заседание
ия
ия
га
л
ил
По
рт
у
СС
СР
аз
Бр
ш
а
Ро
сс
ия
Ир
Ш
ан
ве
йц
ар
ия
Ту
рц
ия
Хо
рв
ат
ия
Ин
ди
я
Ис
па
ни
я
Бе
ла
ру
сь
Ук
ра
ин
а
Ки
та
й
ль
По
Ит
ал
ия
Определенный смысловой аккумулятор гуманитарной сферы — понятие «культура». Оно довольно часто употребляется в конституционных текстах, отражая частоту присутствия в целом в общественной коммуникации.
В Конституции России указанное понятие встречается, естественно, чаще,
чем иные, ценностно-аккумулятивные термины — 11 раз. Но на мировом
фоне этот показатель выглядит крайне незначительно. Так, в Конституции
Украины он употребляется 25 раз, Китая — 26 раз, СССР — 27 раз, Португалии — 49 раз (рис. 15).
Рис. 15. Частота употребления термина «культура» в конституциях стран мира
Слова «патриот», «патриотизм» в целом не имеют в конституционных
текстах широкого употребления. Нет этих терминов и в современной российской Конституции. Однако данное обстоятельство не означает их полное отсутствие в мировом конституционном законодательстве. Они обнаруживаются, в частности, в конституциях Казахстана, Греции, СССР, Китая
(в конституционном тексте КНР — четырежды) (рис. 16).
Рис. 16. Частота употребления терминов «патриот», «патриотизм» в конституциях стран
мира
43
Конституция и доктрины России современным взглядом
Ро
Ру сси
м я
ы
Ис ния
па
Бо ни
лг я
ар
и
Че я
Сл х
и
ов я
ен
Ит ия
а
Ш лия
ве
Хо ц
и
Ф рв а я
ин т
ля ия
По н
рт ди
у я
М гал
ол и
да я
Ве вия
н
М гри
ек я
Сл си
ов к а
ак
Аз
и
ер Гре я
ба ци
йд я
ж
а
Ки н
та
Ту й
рц
ия
Аккумулятивным выражением патриотического отношения к своей
стране традиционно рассматривается понятие «Родина». В Конституции
РФ данный термин встречается лишь в единственном случае. На мировом
конституционном фоне Россия и здесь занимает позицию аутсайдера. В отличие от россиян, финны посчитали целесообразным использовать термин
«Родина» в своей Конституции — 3 раза, греки — 5 раз, китайцы — 6 раз,
турки — 8 раз (рис. 17).
Рис. 17. Частота употребления термина «Родина» в конституциях стран мира
Сегодня с высот государственной власти формулируются задачи активизации демографической политики. А насколько адаптирован к ним Основной закон Российской Федерации? Об этом дает представление показатель
частоты употребления термина «семья». Без соответствующего семейного
фундамента демографическая политика нереализуема. И опять-таки, по искомому показателю Конституция РФ оказывается при страновом сравнении в нижних рядах — 3 упоминания. Для сравнения, в конституционном
тексте СССР — 5 раз, КНР — 7 раз, Мексики — 9 раз, Португалии — 15 раз,
Бразилии — 19 раз (рис. 18).
Другой ценностный индикатор — отношение к прошлому. Одним из его
измерителей может выступать частота употребления термина «история».
В данном случае российская Конституция имеет среднее для мирового
уровня значение. Тем не менее, ее показатель ниже, чем в конституционных
текстах Украины, Китая, Турции (рис. 19).
А каково практическое значение обращения к истории? Ценностное значение прошлого выражается в словах «традиция», «наследие». По частоте
употребления данных терминов Конституция России снова находится в положении аутсайдера. Таким образом, история оказывается в конституционном
тексте понятием, не несущим значительную смысловую нагрузку (рис. 20).
44
Ро
сс
ия
Че
Ге хи
рм я
ан
Бо ия
лг
а
Сл ри
ов я
ен
ия
Ки
та
й
Гр
Аз
ер у з
ба ия
йд
Ки жан
рг
Сл изи
ов я
ак
Бе ия
ла
Ту ру
рк сь
м
ен
Ал ия
ба
н
Ук ия
ра
ин
По а
По ль
рт ша
уг
ал
Ис ия
па
Бр ни
аз я
ил
ия
за
хс
та
н
Аз
ж
ан
аи
на
йд
СС
СР
Ук
р
ба
Ки
та
й
Хо
рв
ат
ия
Ту
рц
ия
Бр
аз
ил
ия
ер
Ли
тв
а
Ар
м
ен
ия
Ин
ди
я
Бе
ло
ру
сь
Ро
сс
По
ия
рт
уг
ал
ия
Ка
Ге
рм
ан
ия
Ш
ве
ци
я
Ро
сс
ия
Ир
ан
Ит
ал
ия
Гр
ец
ия
Ир
ла
нд
ия
СС
СР
Ис
па
ни
я
Ту
рц
ия
По
ль
Бе ша
ла
ру
сь
Ки
та
й
М
ек
си
ка
Бр
аз
По или
я
рт
уг
ал
ия
Пленарное заседание
Рис. 18. Частота употребления термина «семья» в конституциях стран мира
Рис. 19. Частота употребления термина «история» в конституциях стран мира
Рис. 20. Частота употребления слов «традиция», «наследие» в конституциях стран мира
45
Конституция и доктрины России современным взглядом
Сл
Ро
сс
ия
ов
ен
ия
Ир
ла
нд
ия
Да
ни
я
Гр
ец
ия
Ин
д
Ал ия
ба
ни
я
Ки
та
й
Гр
у
Ар зи
я
ге
нт
ин
Яп а
он
Ру ия
м
ы
ни
По я
ль
ш
а
М
ек
си
к
Ге
рм а
ан
ия
Но, может быть, российская Конституция обращена не к прошлому, а
к будущему? Проверить это также легко по частоте употребления соответствующего термина. Категория «будущее» только один раз употребляется
в российском Основном законе — в его преамбуле. Для сравнения, в Конституции Германии данное понятие фиксируется 5 раз. Конституционное
законодательство закладывает в подсознание немецких граждан установку
развития (рис. 21).
Рис. 21. Частота употребления термина «будущее» в конституциях стран мира
А насколько в Конституции РФ заложена идея развития? Развитие — довольно распространенный в речевой коммуникации термин. Следовало бы,
соответственно, ожидать его широкую представленность в конституционном тексте. Однако в Конституции РФ он встречается минимально — 7 раз.
При сравнении с конституционным законодательством интенсивно развивающихся государств современного мира Россия явно проигрывает: Белоруссия — 14 раз, Индия — 32 раза, Китай — 34 раза, Бразилия — 46 раз,
СССР — 55 раз. Не является ли текст Конституции, с соответствующей ценностной ориентированностью, одним из весомых факторов высокой динамики развития? (рис. 22).
За счет чего предполагается в конституции обеспечивать линию развития страны? Традиционным измерителем инновационной ориентированности является понятие «наука». Конституция РФ по частоте употребления
этого, казалось бы, очевидного для третьего тысячелетия понятия также
имеет крайне низкий показатель — 5 упоминаний. При этом в конституционном тексте Индии слово «наука» используется 10 раз, Китая — 15 раз,
Турции — 15 раз, СССР — 16 раз. Деградация по отношению к советскому
времени очевидна (рис. 23).
46
Ф
ин
ля
По СС
рт СР
уг
ал
ия
нд
ия
Ни
Ир
де
а
рл н
ан
ды
Че
х
М ия
ек
си
к
Ро а
сс
и
Ф
ра я
н
Ге ция
рм
ан
и
Ит я
ал
Ш
и
ве
йц я
ар
Бе ия
ла
ру
с
Гр ь
ец
и
Ис
я
па
ни
я
Ин
ди
я
Ки
Бр тай
аз
ил
ия
Пленарное заседание
я
И
Хо ран
рв
ат
ия
Ли
Бе тва
ла
ру
с
Гр ь
ец
и
Ге
рм я
ан
ия
Ис
па
ни
я
Ин
ди
Ук я
ра
По
ин
рт
а
уг
ал
ия
Ки
та
Ту й
рц
ия
СС
Бр СР
аз
ил
ия
Ро
сс
и
М
ек
си
ка
Рис. 22. Частота употребления термина «развитие» в конституциях стран мира
Рис. 23. Частота употребления термина «наука» в конституциях стран мира
При минимизации одних ценностей на первый план выходят другие. Что
это за ценности применительно к Конституции РФ? Традиционно базовым
понятием для либерального категориального аппарата выступает «свобода». Частота употребления данного термина в тексте российских основных
законов исторически парадоксальна — 69 раз. Конституция России оказывается одной из самых свободолюбивых в мире. Впереди нее, по рассматриваемому показателю, — только Конституция Германии (рис. 24).
Показательно также соотношение в конституциях разных стран категорий «права» и «обязанности». Слово «право» во всех без исключения конституционных текстах употребляется чаще. Различия заключаются в величине пропорций. В Конституции РФ термин «право» употребляется в 6,1
47
Конституция и доктрины России современным взглядом
Яп
он
Бе ия
ль
ги
я
Ир
ан
Ки
та
Ни Д й
а
де ни
рл я
ан
Ав ды
ст
р
М ия
ек
си
ка
СС
СР
Ит
а
Ф лия
ра
нц
и
Гр я
ец
ия
Ф Ин
ин ди
ля я
н
Ис дия
па
н
Бе ия
л
Ш ар
ве ус
йц ь
ар
и
Ро я
сс
и
Ге
рм я
ан
ия
раз чаще, нежели «обязанности». Это четвертый показатель среди всех конституций. Для сравнения, в США «права» по частоте упоминаний только в
1,8 раз превосходят «обязанности» (рис. 25).
М
Ир
а
ек н
си
к
Гр а
ец
ия
Ф
С
ин Ш
ля А
н
Но дия
рв
ег
ия
СС
СР
Ин
Ф ди
р
я
По а н ц
рт ия
уг
ал
ия
Ки
та
Ит й
а
Бе лия
ла
р
Бр ус
аз ь
ил
Ис ия
па
ни
Ни Ро я
с
де си
рл я
ан
д
Ге
рм ы
ан
и
Яп я
он
ия
Рис. 24. Частота употребления термина «свобода» в конституциях стран мира
Рис. 25. Соотношение употребления слов «права» и «обязанности» в конституциях
стран мира
Таким образом, ценностный диссонанс в Конституции РФ налицо. Соответственно, актуализируется задача пересмотра Основного закона Российской Федерации в сторону ее духовно-ценностного насыщения. «Реформы
нравов, — провозглашал в свое время К. Гельвеций, — следует начинать с
48
Пленарное заседание
реформы законов»37. Очевидно, что начинать при такой постановке вопроса
следует с конституции.
Конституционные циклы и перспективы ценностной инверсии
российского Основного закона
Главное, предупреждают приверженцы либеральной теории понимания
права, ни в коем случае нельзя изменять конституцию. Такого рода изменения подрывают, с их точки зрения, основы правосознания, выстраивающиеся на безоговорочном признании авторитета высшего закона. Но конституция — это не религиозный сакрализованный текст Божественного
откровения. В отличие от последнего, конституционное законодательство
выступает не целью, а средством, инструментарием реализации соответствующих ценностных установок. Поэтому догматизация текста конституции снижает ее действенные потенциалы. Несоответствие вызовам и запросам современности делает закон юридически бессмысленным. Ссылка
здесь на историческую устойчивость американской Конституции является
на мировом фоне исключением из правил. Как правило же, конституционное законодательство довольно часто модернизируется. Из существующих
на сегодняшний день конституций значительная часть была принята позже принятия российского Основного закона. Из всех существующих в мире
конституций 37,7% были приняты или существенно модернизированы уже
после того, как 12 декабря 1993 г. референдум в РФ утвердил новое конституционное законодательство.
Возрастное распределение конституций позволяет заметить, что в России,
на общем мировом фоне, она не выглядит в достаточной степени «молодой»38.
Распределение в данном случае проводилось в 5-летнем временном интервале
от даты установления конституционного закона. Российский Основной закон
принадлежит к самой распространенной по численности возрастной группе
конституций — 15–20 лет. Особое диспропорциональное выделение данной
группы указывает, что именно относимые к ней государства должны быть
объективно подвержены конституционному реформированию (рис. 26).
За 15–20 лет происходит смена поколений в человеческом смысле. Соответственно, происходит определенная ценностная модификация. Должно ли
конституционное законодательство реагировать на эти аксиологические инверсии? С одной стороны, базовые национальные ценности, составляющие
фундаментальную основу цивилизационного бытия, не могут пересматриваться при каждом новом поколении граждан. Но с другой, не должно быть
и конституционной законсервированности, препятствующей историческому развитию народа, в том числе его ценностной рефлексии. Это задача на
37
38
Антология философской мысли. М., 1989. Т. 3. С. 152.
Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. М.,, 2005. С. 666–672.
49
Конституция и доктрины России современным взглядом
оптимизацию, примирение на уровне конституционного законодательства
традиционного и модернизационного компонентов национальной жизни.
40
Количество стран
35
30
25
20
15
10
5
до
5
5– лет
10
10 л
–1 ет
15 5 л
–2 ет
20 0 л
–2 ет
25 5 л
–3 ет
30 0 л
–3 ет
35 5 л
–4 ет
40 0 ле
–
т
45 45 л
–5 ет
50 0 ле
–5 т
55 5 л
–6 ет
60 0 ле
–6 т
65 5 л
–7 ет
70 0 л
–7 ет
75 5 л
–8 ет
80 0 ле
–8 т
85 5 л
е
10 –90 т
0– ле
13 105 т
5– л
19 14 ет
0– 0 л
1 е
22 95 т
0– ле
22 т
5
ле
т
0
Рис. 26. Возрастная динамика конституций стран мира
В девяностые годы записные либеральные публицисты нередко иллюстрировали советский правовой нигилизм частым пересмотром Основного
закона — «ленинская Конституция», «сталинская Конституция», «брежневская Конституция». Едва не состоялась еще и «хрущевская Конституция».
Но достаточно обратиться к мировому опыту, включая опыт западных государств, чтобы убедиться, что конституционное реформирование является событием тривиальным. Никто ведь не будет говорить о правовом нигилизме испанцев на том основании, что Конституция Испании менялась
11 раз, не считая вносимых в каждую из них поправок. Для Франции ныне
действующая Конституция и вовсе 15-я по счету. И что с того? Осуществляя
законодательную модернизацию, государства решают через нее возникшие
управленческие задачи, вырабатывают адаптивную модель соотнесения
основных законов с новой изменившейся исторической реальностью. На
нижеприводимом рисунке отражена общая для Европы высокая динамика
конституционных реорганизаций. Для стран «третьего мира» замены конституций осуществляются в целом с той же ритмической периодичностью39.
Таким образом, если замена существующей Конституции РФ диагностируется как назревшая необходимость, доводы о противопоказанности такого
шага, не будучи в достаточной степени аргументированными, не должны
послужить весомым препятствием в принятии соответствующего политического решения.
39
50
Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. М.,, 2005. С. 666–672.
Количество стран
Пленарное заседание
Количество принятых конституций в истории страны
Рис. 27. Частота принятия (замены) конституций по странам Европы
Примечание: На рис. столбцы означают: в шести странах конституция принималась по
одному разу (1-й столбец); в семи странах — по два раза (2-й столбец) и т. д.
Идея пересмотра основных законов актуализируется в российском политическом дискурсе с устойчивой периодичностью. Исследователи говорят
об особых исторически проявляемых конституционных циклах России40.
В данном случае мы прослеживаем их ритмическую динамику, начиная с
кондиций, предъявленных в 1730 г. Анне Иоанновне. Диапазон конституционного цикла в России составляет временной интервал от 13 до 26 лет.
Соответственно, усредненное значение циклически повторяемой конституционной активности будет соответствовать 19-ти годам. Имея в распоряжении данную величину, можно прогнозировать, что в 2012 г. россияне увидят
новую Конституцию (рис. 28).
Конституционный проект
Н.С. Хрущева
Рис. 28. Конституционные циклы в истории России
40
Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М., 2005.
51
Конституция и доктрины России современным взглядом
Но конституция — это не предмет вольного проектирования. Основной
закон должен выражать базовые принципы цивилизационного бытия народа, его высшие ценностные ориентиры. Пока же конституционные проекты соотносятся в большей степени описанию М.Е. Салтыкова-Щедрина:
«Чего-то хотелось, не-то конституции, не то севрюжины с хреном, не то
кого-нибудь ободрать».
Конституция и доктрины
как управленческие категории
Сулакшин С.С. (Москва)
Конституция и доктрины — это настолько привычные для слуха слова,
что иногда мы утрачиваем их коренное содержание. Для чего нужна конституция? Выделяется две функции (рис. 1). Первая, о которой уже сегодня
говорилось: номинирование принципов, ценностей, конфигураций и связей в функционировании и развитии государств и социальных общежитий.
Номинирование принципов и ценностей.
Статика
Рис. 1. Для чего нужна конституция?
Но, естественно, есть и вторая функция — это превращение ценностей
в результат, в факты нашей жизни. И между этими двумя позициями лежит
52
Пленарное заседание
довольно длинная дорога. Преобразование ценностей, принципов и номинаций в результат — это, конечно, область государственного управления и
управления как такового. Цепочка весьма длинна. Я ее обозначу: принцип,
ценность, цель, проблема, задача, решение, нормативно-правовые акты и
оперативно-управленческие распоряжения, программа действий, механизмы контроля исполнения, механизмы коррекции. Вся эта профессиональная,
обремененная управленческими атрибутами дорога очень непроста. Я хочу
показать, что в государственном строительстве существует ряд проблем, задач нормативно-правового плана, организационно-управленческого плана,
которые необходимо поставить и решить, чтобы от ценности до результата
связь была бы неразорванной. Но, к сожалению, в российской практике в
большинстве важных случаев эта связь разорвана.
Но сначала о самих принципах и ценностях российской Конституции
в версии 1993 г. (рис. 2). В докладе профессора Багдасаряна эта тема уже
обсуждалась достаточно подробно, но обращу внимание, что не только
ценностные системно-образующие категории выглядят неупорядоченно и
противоречиво. А еще и целая часть ценностно-целевых полаганий, непосредственно выводящих на упомянутую цепочку, также выглядят достаточно критично.
Рис. 2. Как обстоят дела с конвертацией принципов в управление?
Обращу внимание на такие противоречия, как объявление «многонационального народа», но чуть ниже разговор во множественном числе, о
53
Конституция и доктрины России современным взглядом
«народах». Это не безобидное противоречие. Небезобидно и то, что ряд
конституционных императивов, в смысле их реализуемости, беспомощен
(рис. 3). Обращаю внимание на выделенные римскими цифрами обозначения, указывающие только на некоторые примеры ценностных установлений Конституции, которые мы желали бы видеть в виде результатов нашей
жизни. Это достойная жизнь и свободное развитие человека. Это идеология, которая запрещена Конституцией, или идея, или национальная идея.
Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную. Это равноправие субъектов Федерации. И это ответственность за экономическое развитие страны.
Рис. 3. Как обстоят дела с конвертацией принципов в управление?
Ценности увидели. Каков же результат их объявления? Какова практическая оценка той управленческой цепочки, в чувствительном звене которой мы и полагаем и предлагаем усилить роль доктрины?
Итак.
Социальное государство (рис. 4). Если взять интегральные показатели
развития страны за последние годы, то можно увидеть, что все больше сырья продается за рубеж, все больше валютной выручки вкладывается не в
развитие страны, а выводится за рубеж, и, в том числе, проигрывается в
казино под названием «обанкротившиеся ипотечные американские компании». А демографический суммарный тренд, который включает и рождаемость, и смертность, и продолжительность жизни, и миграцию, продолжает
системно ухудшаться.
54
Пленарное заседание
Рис. 4. Так как обстоят дела с конвертацией принципов в государственную политику,
т. е. управление и результат?
Достойная жизнь на практике означает, что 7% населения не могут купить себе еду. Для 36% недоступна одежда. Для 75% — бытовая техника. Для
91% — машина. Для 95% — жилье. И лишь 1% может позволить себе эти
блага (рис. 5).
Независимые исследования показывают, что в области распределения по
доходам рабочего населения область недоступности благ приходится тоже
на 95% населения страны (рис. 6).
Но при этом удивительно, что управленческие решения приводят к снижению так называемой зарплатоемкости ВВП страны (рис. 7).
Объяснение заниженной в 2-2,5 раза оплаты труда в стране якобы более низкой, чем в других странах, производительностью труда не проходит
(рис. 8). Потому что, если сравнивать по показателям производительности
труда и зарплатоемкости ВВП по странам мира, то в сравнении с США наш
труд недооценен в 2-2,5 раза.
Свободное развитие каждого. И финансирование образования, которое
среди всех стран всего мира за редким исключением самое низкое (рис. 9).
Финансирование науки также выглядит среди стран мира аномальным.
Цитирую текст Конституции: «Цензура запрещена». И цитирую высшее политическое публичное установление, недавно прозвучавшее из уст
первого лица страны: «свобода лучше, чем несвобода». Что это означает в
55
Конституция и доктрины России современным взглядом
Рис. 5. «Достойная жизнь» — покупательная способность населения
100
%
Недоступность благ
90
80
70
60
50
40
30
20
жилье
10
отдых за
границей
машина,
дача
0
0
10000
20000
I
30000
40000
II
доход, руб./мес.
50000
60000
70000
III
Рис. 6. «Достойная жизнь»: оплата труда и доступность благ
56
80000
IV
отн. ед.
Пленарное заседание
тыс. руб. в месяц
годы
Ю
ж.
Ко
ре
я
Рис. 7. «Достойная жизнь…» и оплата труда. Указана средняя зарплата
Разрыв производительности труда по отношению к США – в 3,6 раза
Разрыв оплаты труда по отношению к США – в 9,6 раза
Ресурс повышения оплаты труда – 2,6 раза
Рис. 8. «Достойная жизнь» и эксплуатация труда
57
Конституция и доктрины России современным взглядом
Рис. 9. «Свободное развитие каждого…» и реалии образования и науки
реальности? Это порнография, психопатия, растление, матершина, грязь,
убожество, которые потоками льются на нас, наших детей, на молодежь, на
население в целом из СМИ (рис. 10). Или может быть свобода для педофила
лучше, чем несвобода? Свобода для всей этой грязи, как оказывается, лучше, чем несвобода для нее.
Рис. 10. «Цензура запрещена», а высшая идея — это «свобода лучше, чем несвобода…»
58
Пленарное заседание
«Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Если вдумываться в управленческое содержание этого тезиса, то он означает, что в стране запрещена национальная
идеология, национальная идея, но никакой человек, особенно российский,
никакой живой организм — такой как страна, не жизнеспособен, если нет
смысла жизни, идеи, которая мотивирует его в разных сферах проявления
его жизнедеятельности. И выясняются удивительные обстоятельства, когда
это формулируется, в том числе с помощью довольно строгих, неэмоциональных математических методов. Если мы посмотрим на идейно-духовный
уровень российского общества по XX–XXI вв., то увидим как коррелирует
этот показатель с так называемым коэффициентом жизнеспособности государства, который у нас в Центре предложено вычислять (рис. 11). Очевиден тренд этого показателя. Он позволяет предположить, что живой
организм — российская страна — при экстраполяции жизнеспособности
страны до 2030 г. может достичь нуля. И судьба Советского Союза в этом
смысле не является для России совсем уж фантастической.
Отн. ед.
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
год
0
1900
1920
1940
1960
1980
2000
год
Рис. 11. «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или
обязательной»
Система разделения властей. Это поразительно, когда видишь свидетельства того, как именно они на практике «разделены» (рис. 12). Можно видеть
объем законодательных инициатив, исходящих от органов законодательной
власти, федеральных и субъектов Федерации, и, с другой стороны, результативность этих инициатив. Она очень низка. Можно видеть минимальные
объемы законодательных инициатив исполнительной власти и максимальную результативность этих инициатив. Законодательная власть внутри са59
Конституция и доктрины России современным взглядом
мой себя неспособна реализовать свои собственные инициативы. Это, как
очевидно, является не разделением властей, а монополизацией власти.
Рис. 12. «Государственная власть осуществляется на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную»
Равноправие субъектов Российской Федерации (рис. 13). Удивительно
построена вертикаль власти в «суверенной демократии», как еще именуют
нашу Россию на рубеже 2000-х гг. Математическая оценка помогает видеть
уровень скоординированности, осмысленности региональной политики
федерального Центра. С рубежа 2000-х гг. видно, что эта осмысленность и
скоординированность исчезли и не восстанавливаются. Но, в результате, в
это же время вразнос, по экспоненте начинают расти разбросы развитости
субъектов Российской Федерации, которые раздирают территориальную
целостность страны.
РФ, ответственная за экономическое и социальное развитие России
(рис. 14).
Нет более актуальной темы сегодня, чем финансово-экономический кризис. Если мы обратим внимание на важнейшие макроэкономические показатели финансовой и экономической системы страны, то можно видеть, что
конституционные нормы ответственности федеральной власти за экономическое развитие выглядят как результат полной безответственности этой самой власти за экономическое развитие. Фантастические, экономически необъяснимые, прямо противоположные задачам антикризисного управления,
60
Пленарное заседание
А.О.)
Бурятский А.О.)
год
раз
раз
Бурятский А.О.)
год
год
год
населения
Рис. 13. «Во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты РФ
между собой равноправны»
Рис. 14. Ведение РФ
устойчивого экономического роста и развития страны решения тотально
принимаются в экономической, государственно-управленческой практике
(рис. 15).
61
Конституция и доктрины России современным взглядом
Доля сырья
в экспорте, %
Вторая сырьевая
«горка»
Первая сырьевая
«горка»
70
50
СССР
30
РФ
Сброс
цен 1
20
Внешний
корпоративный
долг
Внешний
госдолг
Крах СССР
10
млрд рублей
Сброс
цен 2
40
500 млрд долл.
60
?
год
год
год
0
19 65 1 970 197 5 1 980 1 985 1 990 199 5 2 00 0 2 005 201 0
Государственный внешний долг
Частный внешний долг
Коэффициент покрытия
импорта экспортом, %
300
Включение
механизма
переэкспортизации
250
200
150
год
85
19
91
19
95
19
98
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
*
11
19
81
19
год
19
30
66
19
18
18
01
100
Рис. 15. Причины тяжести финансово-экономического кризиса — результат
собственной экономической политики России
Первое: сырьевой характер экономики страны. Экспорт превышает импорт уже более чем в два раза, а разница не используется для развития, для
социальных потребностей, а вывозится за рубеж, на депозиты зарубежных
банков. До двух триллионов долларов финансов финансово-экономический
блок Правительства изъял из оборота страны. Надо цифру осмыслить. Два
триллиона долларов изъято из финансового оборота страны. Финансовый
кризис в России подготовлен и осуществляется своими собственными руками. Российский бизнес выдавлен за границу и вынужден был кредитоваться
там, подпадая под механизмы политической манипуляции схемами перекредитования, которые были выключены с сентября прошлого года. Роль
государства в управлении экономикой должна исчисляться не как доля государственной собственности, а как доля перераспределения в национальном хозяйстве. А именно как доля государственных расходов в ВВП.
В отличие от двухвековой истории показателей для ведущих стран мира,
в России — процесс обратный, аномальный. Экономического объяснения
этому нет, равно как нет экономического объяснения заниженной оплате
труда в России.
Эти примеры, которых на самом деле гораздо больше, почти без исключения подтверждают очень важную мысль: от принципов и ценностей, даже
от тех, которые, казалось бы, в конституции заложены, до результатов в
практической жизни можно и не дойти (рис. 16). Вопрос: почему? Потому
62
Пленарное заседание
что преобразование принципов в управление, к сожалению, отягощено и
некомпетентностью, и коррупционностью, и странными кадровыми обстоятельствами. Примеры достаточно хорошо известны.
Рис. 16. …от принципа и ценности до результата можно и не дойти…
Как можно преодолеть этот очень тяжелый участок государственной «дороги» от принципа, ценности к результату? Здесь мы видим теоретическое и
методологическое обоснование новой нормативной и управленческой роли
доктрин в системе российского законодательства (рис. 17).
Рис. 17. Что могут доктрины при управленческом подходе к ним
63
Конституция и доктрины России современным взглядом
Очевидно, что государственная политика как управленческая практика
формируется в двух пространствах: нормативно-правовом и нормативнополитическом. Это выглядит в виде двух своеобразных пирамид. Это
нормативно-правовая законодательная пирамида страны — от Конституции до местных и локальных нормативно-правовых актов — и политиконормативистская пирамида: послания Президента, призывы, декларации,
нравоучения, угрозы и т. д. (рис. 18). Они, действуя в совокупности, формируют государственные политики, которые рождаются либо на основе произвола конкретных фигур и особенностей их профессиональной, моральной,
политической и т. д. подготовки и состояния, либо на основе федеральных
законов, которые нужно выполнять. Существуют надзорные инстанции,
механизмы наказания за неисполнение.
Рис. 18. Что могут доктрины при управленческом подходе к ним
Так вот, если доктрина приобретает статус федерального закона и управленческую атрибутику, то, на наш взгляд, это может позволить отчасти компенсировать вышеотмеченные затруднения. Доктрина в традиционном понимании — это система взглядов или принципов, основ, и в этом смысле
управленческой атрибутики не содержит (рис. 19).
Но доктрина может выступать и как нормативно-правовой, высшего
специализированного государственно-управленческого уровня документ,
который может задавать порядок формирования и содержания управленческой практики, программ ее реализации, формировать и приводить в действие механизм ее исполнения.
64
Пленарное заседание
Рис. 19. Что есть доктрина в управленческом подходе
Доктрина сегодняшняя в системе законодательства и управления в России неотличима даже терминологически (рис. 20). Нет правового обозначения этой категории. Доктрина неразличима от концепций, стратегий,
программ — их десятки и сотни, если взять во внимание ведомственные документы, они дублируют друг друга, они не скоординированы. Самое нехорошее, что они не отягощены управленческой атрибутикой. На самом деле,
парадоксально, но эти документы не предназначены для исполнения, а потому они и не исполняются.
Рис. 20. Как дела с доктринами в России?
65
Конституция и доктрины России современным взглядом
Но модель доктрины как нормативно-правового документа, федерального закона может включать в свою внутреннюю распорядительную манифестацию всю управленческую атрибутику, не только ценность, которая
проистекает из конституции, но и цели развития, управления, структуру
управления (рис. 21). Необходимо управленчески отражать специфику момента и цивилизационных накоплений страны и т. д. Как видно, если все эти
обстоятельства заложены в федеральном законе, то любой исполнительной
команде, любому лидеру, приходящему на правление в России, даны уже
достаточно обязательные атрибуты реального управления. Значит, шанс на
то, что результаты управления будут совпадать с ценностно-целевыми полаганиями возрастает.
Рис. 21. Модель доктрины как управленческого документа
Можно проследить на примере Экономической доктрины РФ, которая
по этому типу разработана в Центре проблемного анализа, что это действительно федеральный закон, со всем управленческим содержанием, которое
было обозначено (рис. 22). Это содержание исчисляется очень большим количеством управленческих постановок и решений. Таким образом, если в
этом виде доктрины будут имплементированы в цепочке, начинающейся от
высших ценностей, обозначенных в рамках российской Конституции, в зазоре до управления и получения результатов, то шансы на последовательность, открытость, прозрачность, результативность управления, на наш
взгляд, возрастут.
66
Пленарное заседание
Рис. 22. Управленческий подход на примере Экономической доктрины РФ
Конечно, совершенно ясно, что действующая Конституция при всем том
организующем и позитивном вкладе за 15 лет новейшей российской истории, который был произведен, содержит в себе очень серьезные мины замедленного действия, заложенные под российскую государственность. На
рис. 11 уже показывался тренд снижения жизнеспособности страны, и это
не шутки. Мины заложены в Конституции образца 1993 г., как образно можно выразиться, потому, что эта Конституция «в переводе с английского».
Итак, Центр проблемного анализа предлагает новый взгляд на теорию,
методологию и практику создания российских доктрин как инструментария государственного управления. Разработаны несколько доктрин предложенного типа (рис. 23).
Рис. 23. Работы Центра проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования
67
Конституция и доктрины России современным взглядом
Ведется работа над доктриной национальной безопасности страны, над
доктринальным документом «Национальная идея России», основной смысл
которого заключается в том, чтобы, понимая факторы жизнеспособности
страны, гарантировать ей эту жизнеспособность сегодня и в будущем. И,
наконец, имея в виду прозвучавшую конструктивную критику в отношении
«мин», заложенных в Конституцию, конечно, речь должна идти о новой редакции Конституции Российской Федерации.
Доктрина прав человека.
Критическое прочтение
Мартыненко В.В. (Москва)
Через 45 лет после принятия «Всеобщей декларации прав человека»,
ставшей первым международным официальным признанием равенства
прав и свобод всех людей по праву рождения, основные положения данной
доктрины были закреплены в Конституции РФ (как и обязанность государства гарантировать права и свободы человека согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права). Однако не секрет, что 15летний период, прошедший с момента принятия российской Конституции,
предоставил многочисленные примеры несоблюдения или неадекватного
исполнения государственной властью своих конституционных обязанностей. Действия Правительства, органов правопорядка и судов по вопросам,
касающимся соблюдения и защиты провозглашенных в Конституции прав
и свобод граждан, заслуживают многочисленных критических замечаний.
Но такая критика оказывается малопродуктивной, если не учитывать и не
стремиться исправить присущие самой доктрине прав человека изъяны, которые создают трудности для воплощения заложенных в ней принципов и
положений на практике.
Проблема прав человека является составной частью общей философской концепции естественных законов и прав, появившейся, можно сказать,
в глубокой древности и получившей относительно полное оформление в
теории государства как общественного договора. В настоящее время теория
договорной природы государства фактически забыта, но многие ее базовые
положения и противоречия продолжают свое существование в различных
конституционных нормах и воспроизводятся, хотя и в несколько измененной форме, в современной доктрине прав человека, которая, с нашей точки
зрения, нуждаются в переосмыслении и корректировке.
68
Пленарное заседание
Принято считать, что естественно-правовая доктрина получила развитие
на почве идей индивидуализма и либерализма, где стремление установить
границы государственной власти выливалось в требования соблюдения
прав отдельных лиц. Во главу угла ставилась задача обеспечения свободы
человека в его стремлении к самореализации и удовлетворению своих потребностей. Эта свобода определялась в качестве естественного права, которое формально признавалось ограниченным свободой и правами других
людей. Но границы указанной свободы оказывались размытыми. В результате, задача раскрытия потенциала и способностей человека на практике
сводилась к вопросу о возможностях самореализации отдельных индивидов или о свободе для избранных. Иными словами, происходил закамуфлированный процесс преобразования понятия естественного права. Защита
прав человека превращалась в идеологическое обоснование права сильного. В качестве конечного пункта, логически завершающего подобное обоснование, неизбежно проявлялась высшая и наиболее извращенная форма
индивидуализма в виде авторитарной власти, основанной на полицейских
методах хозяйствования и на подавляющих всякую инициативу корыстных
интересах бюрократии.
Кроме того, естественные права и свободы человека определялись как
данные свыше, а не получающие свое признание в процессе взаимодействия
людей. И эти данные свыше права отделялись от признания необходимого
наличия соответствующих данным правам обязанностей. Примером такого
подхода может служить широко разрекламированное в свое время изречение Ж.-Ж. Руссо: «Человек рождается свободным, но повсюду он в оковах»41.
Если естественные права признавались за человеком от рождения или от
Бога42, то установление обязанностей человека относилось и относится к
прерогативе общества и государства. Но в таком случае неизбежно оказывается, что государственной власти приписываются если не божественные,
41
Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре, или Принципы политического Права. Кн. 1.
Гл. I.
42
Заметим, что даже в контексте взаимоотношений человека и Бога более логичным
представляется вопрос не о наличии или получении каждым человеком еще до рождения
естественных прав, а о возложении Богом естественных обязанностей, связанных с сотворением человека и его земным существованием. Кстати, и «первородный грех» можно интерпретировать в этой плоскости. При этом история человечества показывает, что общей
его задачей или обязанностью можно считать все более полное раскрытие заложенных в
человеке способностей и возможностей. Заметим, что средства для реализации этой задачи
человечества в той или иной форме могут быть обнаружены в «Священном писании»: плодиться и размножаться; трудиться в поте лица; относиться к другому как к себе; делиться
результатами своего труда и помогать друг другу, любить и ближнего, и врага своего и т. д.
А в качестве инструмента выполнения возложенных на человека обязанностей (раскрытие
своих способностей и возможностей), но не цели человеческой жизни, можно рассматривать обладание людьми стремлением к счастью, к получению удовлетворения от материальных, духовных и душевных благ.
69
Конституция и доктрины России современным взглядом
то сверхъестественные мифические полномочия. Неслучайно концепция
естественных прав и законов использовалась как в целях сакрализации государства и обоснования божественной природы власти вообще, так и в качестве антитезы позитивного права.
Наряду с этим появлялись претензии на знание природы, смысла и цели
человеческой жизни. Такой целью называлось, например, стремление к
счастью или благу, пусть и по-разному понимаемому. При этом проблема
обеспечения человеческого счастья и блага вменялась в задачи государства,
что приводило к постоянному созданию таких «идеальных» конструкций
государственного и общественного устройства, воплощение которых на
практике оказывается несовместимым с принципами свободной деятельности человека. Как известно, все теоретические построения, заявлявшие
о благе целого, разрушались, вступая в противоречие с естественным законом человеческого развития. Кроме того, они неизменно служили идеологической основой для появления различных форм тоталитарной власти,
которая, реализуя себя в форме неправомерного насилия, разрушающего,
кстати, естественные основы своего сохранения, препятствовала созданию
условий, необходимых для самореализации индивидов в процессе их совместной деятельности.
И сегодня отрытым остается вопрос о возникновении и изменении права, об устройстве правовых отношений как средства осуществления справедливости, а не способа сохранения привилегией тех, кто имеет власть
устанавливать положительное право в обществе. Во многом нераспознанными оказываются социальные основы права, которые далеко не ограничиваются темой положительного или позитивного права. Невыясненными
предстают и природа власти, условия ее появления и сохранения.
Конечно, все, кто признает, что человеческая жизнь — это не произвольный набор различных состояний, согласны с положением, что жизнь людей
развивается в соответствии с объективными или «естественными» законами. Но не всегда учитывается, что основным проявлением естественных законов является раскрытие разнообразных физических, интеллектуальных и
умственных возможностей, заложенных в человеке.
Под человеком в данном случае понимается не отдельная личность, а
некий совокупный индивид, представленный человеческим сообществом
в целом. Ведь раскрытие человеческих способностей оказывается возможным только при наличии и посредством взаимодействия людей, при расширении и углублении разделения труда между ними. Этот процесс — эмпирически познаваемая реальность, которая в ходе человеческой истории все
более отчетливо себя проявляет.
Вместе с тем, даже в научном сообществе далеко не всегда осознается
тот факт, что этот процесс оказался бы невозможным без готовности одних
членов общества вносить больший вклад в создание материальных и духов70
Пленарное заседание
ных благ, чем они получают или могут получить в тот или иной конкретный
период времени от других его членов. Иными словами, социальное развитие
возможно только при наличии и расширении различных форм кредитных
отношений в обществе. Самым простым примером может служить забота о
детях и их воспитании, что, правда, характерно и для всего живого на Земле. Особенность человеческого рода (в отличие от животного мира) заключается в том, что такие взаимоотношения постепенно стали проявляться в
процессе взаимодействия людей, которые не были связаны родственными
узами. От того, насколько в обществе созданы условия для сознательного
принятия индивидами такой социальной позиции, сформировано понимание кредитных отношений как естественной нормы социальной жизнедеятельности, во многом зависели и зависят условия развития того или иного
общества.
Важно в этой связи уточнить и само понятие общественного развития.
С нашей точки зрения, это понятие приобретает смысл только в случае, если
оно отражает и выявляет точки приращения социальных связей. Указанное приращение оказывается возможным в результате постоянного поиска,
нахождения и воспроизводства адекватной системы прав и обязанностей
в обществе. Адекватной эта система оказывается тогда и до тех пор, пока
она способствует естественному расширению кредитных отношений. Только в этом случае обеспечиваются условия для раскрытия возможностей и
способностей индивидов, что проявляется в расширении свободы их творчества, углублении разделения труда и одновременно в укреплении социальной интеграции, уровня социальной взаимозависимости и социального
партнерства.
В различных религиозных и философских системах можно обнаружить
много положений, направленных на стимулирование людей вносить больший вклад в «общее дело» и так называемое общественное благо. Это называлось добродетельность или благотворительность. Однако при этом затушевывалось то обстоятельство, что люди с такой установкой и образом
жизни всегда оказывались кредиторами общества.
В данном случае термин «кредитор» понимается в широком, а не узко
экономическом смысле. Хотя сегодня и чисто экономический аспект рассмотрения указанной проблемы более чем актуален: мировой финансовый
кризис в очередной раз демонстрирует, что злоупотребления в денежнокредитной сфере приводят к нарушению прав человека в глобальном масштабе. Но для меня важно обратить внимание и подчеркнуть следующую
мысль. Если исходить из понимания объективных законов социального развития, то именно за кредиторами общества естественным образом должны
были закрепляться определенные права и привилегии. Появление указанных прав одновременно означало принятие на себя должниками соответствующих обязательств. Еще раз отмечу, что социальное развитие стало
71
Конституция и доктрины России современным взглядом
возможным по причине того, что одни люди, обладая более высокими способностями и реализуя их на практике, по собственной инициативе стали
делиться результатами своей деятельности (включая знания и опыт) с другими, удовлетворяя их потребности. Взамен они могли получать лишь обязательства в виде признания их прав как кредиторов. Вполне естественная
норма социальной жизни заключается в том, что только за тем человеком
может признаваться право требовать удовлетворения своих потребностей
за счет других людей, кто принимает на себя в ответ соответствующие обязательства или предварительно обеспечивает результатами своей деятельности удовлетворение чужих потребностей.
Таким образом, понятие «кредитор» предполагает признание его вклада другими членами общества в виде наделения определенными правами,
форма фиксации которых может быть различной. Один из механизмов
фиксации данных прав связан с возникновением института вождей племен,
старейшин и жрецов, в последующем трансформировавшегося в государство. Логично считать, что именно больший по сравнению с другими людьми вклад в жизнеобеспечение и существование племени или рода позволил
выделиться соответствующей группе вождей и старейшин. Естественное
признание прав данных людей, оказавшихся кредиторами общества, и происходило в виде наделения их определенными атрибутами и символами
власти. Другим способом фиксации и реализации прав кредиторов стал институт денег, предоставивший их держателям право на получение тех или
иных товаров или услуг. Появление денег, в свою очередь, способствовало
расширению кредитных отношений, росту производства товаров и услуг, а
также формированию механизмов и условий дальнейшей интеграции социума по горизонтали.
Бесспорно, то или иное лицо, совершающее добродетельный поступок
(и оказываясь в роли кредитора общества), может в качестве своего рода
оплаты испытывать удовлетворение от самого факта собственных действий
или даже от самопожертвования. Но для развития общества необходимо,
чтобы подобное отношение к делу и подобные действия приобрели постоянный и массовый характер. А для этого требуется соответствующее признание со стороны тех, кому «благотворительность» оказывается. Более того, и
любая добродетель также нуждается в определенных формах признания и
вознаграждения, поскольку в противном случае она может вырождаться в
маниакальные действия различного рода фанатиков.
«Обещания» вознаграждения за добродетель в эсхатологической перспективе, конечно, можно рассматривать как способ закрепления в сознании людей необходимости таких кредитных отношений, которые не
трансформировались бы в ростовщические; которые способствовали бы
развитию человеческой личности, а не превращались в фактор ее закабаления. Однако обратная сторона такого подход связана с тем, что мы пере72
Пленарное заседание
стаем замечать или забываем о кредитной природе социальных прав. Его
негативная сторона заключается еще и в том, что он помогает представителям государства обосновывать свои претензии на власть вне обязательного
условия исполнения самой властью возложенных на нее обязанностей и ее
ответственности перед обществом.
Неслучайно сегодня мы постоянно сталкиваемся с ситуацией, когда со
стороны различных государственных структур выдвигаются лишь требования к гражданам относительно соблюдения ими обязательств, установленных властью. Одновременно, применяя различные формы насилия, они
пытаются закрепить за собой и определенными социальными группами
монопольные привилегии.
В частности, налогообложение рассматривается государством как его
неотъемлемое право, а уплата гражданами налогов — как одна из их главных обязанностей. Любое уклонение от этой обязанности жестоко карается.
Однако рациональное использование полученных за счет налогов средств
на общественно значимые цели не рассматривается государством как обязанность, невыполнение которой делает ничтожным и его право на сбор
налогов. Забывается, что на самом деле налогообложение следует рассматривать как форму социального страхования и кредитных отношений. Отданные гражданами налоги должны возвращаться к ним в форме социально
необходимых благ и услуг, организация которых возлагается на государство.
В противном случае, право государства на сбор налогов в социальном плане
превращается в насилие над обществом.
Давно известно, что несоответствие между объемами прав и обязанностей в конечном счете приводит к тому, что само право перестает существовать. Но мы по-прежнему наступаем, и, похоже, будем и дальше наступать
на одни и те же грабли, если не осознаем необходимости рассмотрения государственной власти и права как производных от естественно возникающих
в обществе кредитных отношений между людьми.
Сказанное в полной мере относится и к такому социально-правовому
институту, как деньги43. К сожалению, кредитная природа денег и необходимость рассмотрения их в качестве инструмента обеспечения социальных
прав кредиторов так же до сих пор не осознается. Хотя всем очевидно, что
деньги предоставляют своим держателям вполне определенные права, тем
не менее, сохраняется представление о них как о неком, пусть и особом или
даже условном, товаре, обладающим абстрактным качеством всеобщего эквивалента.
Поясним, что абстрактное понятие «всеобщего эквивалента» вынужденно
возникает в теоретических конструкциях, если исходить из представлений о
возникновении денег из товарообмена, а не в результате развития кредитных
43
Подробнее см.: Мартыненко В.В. Социальная философия денег // Вопросы философии,
2008. № 11. С. 143–154.
73
Конституция и доктрины России современным взглядом
отношений как инструмента фиксации прав кредиторов. Понятно, что в рамках товарообмена невозможно говорить о появлении у контрагентов прав или
обязанностей. Обмен является лишь механизмом реализации уже имевшихся
у них прав, в частности, на те или иные товары или услуги. Таким образом,
«потребность» наградить деньги определением всеобщего эквивалента появилась в результате недостаточного понимания основ формирования социальных прав и обязанностей, происходящих из кредитных отношений44. От
внимания философов и экономистов ускользнул тот факт, что именно благодаря своей кредитной основе деньги стали активно использоваться в качестве
инструмента обмена. Путем формирования и использования общей формы
кредитных инструментов и инструментов обмена происходило признание
(не всегда осознанное) различными членами общества своей потребности и
зависимости от результатов деятельности друг друга, а, следовательно, взаимное признание прав и обязанностей, включая право частной собственности.
Адам Смит (1723–1790), чье «Исследование о природе и причинах богатства народов» считается предтечей как современного либерализма, так и
марксизма, признавал, что если один человек обладал большим количеством
определенного продукта, чем сам нуждался в нем, а другой испытывал в нем
44
Из-за такого непонимания проистекает рассмотрение института денег не как формы
фиксации социальных прав, признаваемых за кредиторами, а как представления о появлении денег из товаров, пользовавшихся повышенным спросом. Приверженцы указанных
представлений, выделяя в качестве основополагающей функции денег их функцию как
средства обмена, упускают из виду целый ряд факторов. В частности, то обстоятельство,
что потребности производителей товаров, пользовавшихся повышенным спросом, по
определению, должны были полностью удовлетворяться в результате обмена их продукции
на все остальные товары (которые могли быть произведены их контрагентами при данном
уровне развития товарного производства). Тот факт, что эти товары свободно обменивались на все другие, не означает что они выполняли функции денег. Для того чтобы стать
деньгами, необходим был относительный избыток этих товаров, поскольку они должны
были использоваться их потребителями не по назначению (не в соответствии с их потребительной стоимостью). Но в случае появления избытка таких товаров они уже не пользовались бы повышенным спросом, а, следовательно, и не могли бы, согласно утверждениям
самих сторонников выведения денег из товарообмена, претендовать на денежный статус.
Вместе с тем, если рассмотреть ситуацию с драгоценными металлами, которые действительно стали одной из первых форм денег, то в рамках простого товарообмена в принципе
невозможно убедительно объяснить появление повышенного спроса на них как на товар.
В частности, почему у кого-то из наших давних предков вообще появилась идея поменять
свой пригодный для индивидуального употребления товар, например, на такой практически бесполезный в то время для человеческой жизнедеятельности металл, каким являлось
то же золото? Как этот металл вообще мог оказаться товаром, не говоря уже о том, чтобы
стать таким товаром, который начал бы активно использоваться различными товаропроизводителями в обмен на результаты своей деятельности? В существующих сегодня трактовках роли и функции денег этот вопрос не раскрывается. И не раскрывается он потому,
что в большинстве экономических теорий практически полностью игнорируется социальная природа денег, а в социальных теориях недооценивается роль кредитных отношений.
В результате, кредитная природа и сущность денег так и остаются нераспознанными.
74
Пленарное заседание
недостаток, но в данный момент не имел ничего такого, в чем нуждался первый, то между ними не могло бы произойти никакого обмена. Но вместо того,
чтобы предположить естественную необходимость возникновения между
людьми кредитных отношений, формой фиксации которых могли оказаться определенные предметы (скорее всего, им первоначально придавалось и
сакральное значение), которые в последующем стали использоваться также
в качестве средства обмена, Смит пошел по другому пути. Не заметив, что
общество развивается на острие готовности части своих членов, обладающих большими творческими способностями (как умственными, так и физическими) к прагматическому альтруизму, проявляющемуся в различных
формах кредитно-правовых отношений, Смит предпочел остаться в границах товарообмена и голого эгоизма. Согласно его логике, для развития товарообмена «каждый разумный человек… должен был стараться так устроить
свои дела, чтобы постоянно наряду с особыми продуктами своего собственного промысла иметь некоторое количество такого товара, который, по его
мнению, никто не откажется взять в обмен на продукты своего промысла»45.
Но в таком случае получается, что каждый разумный человек должен был
сначала полностью потерять разум. Он должен был обменивать результаты
своего труда на ненужные ему для жизни предметы и надеяться на то, что
появятся столь же неразумные люди, которые начнут поступать аналогичным образом, и выбор ненужных предметов у них совпадет. Эти ненужные
предметы станут тогда «всеобщим орудием торговли», приобретая неизвестным образом способность быть всеобщим эквивалентом. Абсурдность такого предположения очевидна. Поэтому все философы и экономисты (до А.
Смита и после него), занимавшиеся проблемой денег, фактически подменяли
вопрос об их появлении темой необходимости денег для товарообмена.
Заметим также, что во всех существующих теориях денег их появление
обосновывается при таком уровне развития процесса разделения труда и
товарного производства, достижение которого могло состояться только
после появления денег. При этом сами деньги, независимо от того, рассматриваются ли они как знаки стоимости или их бытие приравнивается
к определенной материальной оболочке, анализируются главным образом
как средство обращения и смешиваются с их исторически изменчивой формой46, что сегодня порождает неадекватное отношение к денежной эмиссии,
инфляции и банковской системе.
45
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2007. С. 83.
Первоначально деньги выступали — вернее, имели видимость — как определенная товарная форма. Но и в такой форме деньги неправомерно смешивать с каким-либо товаром, а также вести их происхождение из простого товарообмена, чего, к сожалению, до сих
пор не удается в полной мере осознать как российским, так и зарубежным исследователям.
Если бы между людьми существовал только обмен товарами и услугами, то никакого расширенного их воспроизводства, никакого социально-экономического развития не происходило бы, и потребности в деньгах не возникло.
46
75
Конституция и доктрины России современным взглядом
Широкое распространение, которое, благодаря одному из родоначальников теории договорного происхождения государства — английскому
философу Томасу Гоббсу (1588–1679), получило сравнение денег с кровью
государства или социального организма, конечно, может увлекать воображение, но не проясняет вопрос о происхождении денег и изменении денежных форм. Более того, такая аналогия приучает смотреть на деньги (как и на
власть и право) как на нечто данное свыше.
Если отбросить предположение, что всех людей когда-то вдруг внезапно
осенила божественная (или дьявольская) идея использовать какой-либо товар в качестве денег (а не как товар), то следует признать, что потребность
в деньгах не могла появиться в условиях простого товарообмена47. Социальная необходимость появления денег заключалась не просто в обеспечении товарного обмена, она была вызвана потребностью формирования
47
Функции денег не мог начать выполнять ни один товар, обладавший вполне конкретной потребительной ценностью (стоимостью) и пользовавшийся повышенным спросом.
Деньги могли появиться только в процессе организации кредитных отношений, благодаря
возможности получить кредит у производителей, чьи товары пользовались повышенным
спросом. Формой фиксации этих кредитных отношений, скорее всего, первоначально выступали определенные материальные атрибуты, которые уже использовались в качестве
сакральных символов власти, указывавших на особые социальные права вождей племен,
старейшин и т. п. При этом сам факт возникновения кредитных отношений (когда производители товаров повышенного спроса вместо непосредственного обмена их на другие
товары стали предоставлять их в кредит) способствовал росту цепочки этих отношений,
а вместе с ними — развитию процесса разделения труда в обществе, следовательно, расширению масштабов и структуры товарного производства. Ведь тот, кто получал в кредит
нужный ему товар (а не вынужден был менять его на собственную продукцию), сам теперь
оказывался в состоянии предоставить кредит потребителям своего товара. Это обеспечивало возможность и вызывало потребность в росте кредитных инструментов, превращая
производство бывших «сакральных атрибутов» в самостоятельную сферу деятельности.
Среди них особую роль приобрели драгоценные металлы, которые, обладая такими свойствами как однородность, делимость без потери качества, сохранность, оказались наиболее
пригодными для фиксации ставших количественно разнообразными прав различных кредиторов (в традиционной трактовке — для выполнения функции меры стоимости), а также
для их обмена. Таким образом, сакральные атрибуты, первоначально отражавшие общественное признание естественного права конкретных кредиторов, окончательно обрели
денежную форму после того, как масштабы кредитных отношений в обществе существенно увеличились. Произошедший в итоге рост производства и появление новых товаров
способствовали ускоренной реализации прав кредиторов. Это и проявилось в расширенном использовании кредитных инструментов в качестве инструментов товарообмена, чем
можно объяснить теоретическое «выведение» денег из простого товарообмена. За блеском
золота кредитная природа денег, конечно, стала трудно различима. И, тем не менее, любую
форму денег, включая их золотую оболочку, правильно рассматривать не как товар, а как
кредитный инструмент. Это стало достаточно очевидным с появлением современных форм
так называемых банковских денег. Но и сегодня многие не отдают себе отчета в том, что
характерной особенностью денег является то, что их обладатели (если не учитывать получение денег в качестве подарка, наследства или в результате воровства) до момента их
использования всегда выступают в роли кредиторов других членов общества.
76
Пленарное заседание
кредитных отношений между относительно независимыми и свободными
экономическими субъектами, возрастающее число которых характеризует
каждую новую стадию исторического развития человечества. Можно также сказать, что деньги оказались нужны прежде всего для того, чтобы раскрыть и расширить социальные горизонты человеческой свободы, реализовать творческое, разумное содержание индивидуальности, воплотить в
жизнь основу социального развития. Появление денег знаменовало собой
начало функционирования социального механизма организации и реализации кредитных отношений, определяющих систему естественных прав и
обязанностей членов общества.
Важно только учитывать, что характер прав и обязанностей не может
оставаться постоянным. Он с неизбежностью должен меняться по мере
расширения человеческого общества, изменения социальной роли и места
отдельных членов и социальных групп. Появление естественного права у
кредиторов — в частности, в виде признания их права на власть, на собственность и т. д. — не могло само по себе сохраняться в течение неограниченного времени. Это право в своем естественном (или справедливом)
значении ограничено периодом, в течение которого результаты их деятельности и руководства способствовали реализации человеческого потенциала,
включая потенциал той или иной формы организации социума. Величина
потенциала того или иного общества проявляется в предельно возможном
уровне разделения труда и развитии способностей людей при данной форме
организации своего общежития и поддерживаемой системе установленных
(но уже не естественных) прав и обязанностей. Несоответствие между положительными законами и естественно признаваемыми правами и обязанностями на деле проявляется в распространении представлений о том, что
сложившаяся в обществе система прав и обязанностей не является справедливой.
В свою очередь, распространение подобных представлений можно рассматривать как социальный индикатор того, что наступило время, когда
долг общества перед его первоначальными кредиторами оказывался погашенным. Однако бывшие кредиторы могут злоупотреблять своими ранее
вполне естественными правами, требуя закрепления за собой власти и имеющихся привилегий. Эти претензии перестают иметь под собой естественные основания. Удержание бывшими кредиторами власти превращается в
форму нелегитимного (в значении «не признаваемого справедливым») насилия. Вместе с тем, сохранение власти с помощью указанных мер за бывшими
кредиторами, превратившимися на деле в должников общества, формирует
основы для естественного распада или разрушения властной вертикали и
социальной структуры данного общества.
Всегда существовало и существует стремление сохранить права без учета обязанностей, что на деле приводило и приводит к нарушению баланса, к
77
Конституция и доктрины России современным взглядом
деформации соответствия между естественными правами и обязанностями
членов общества и социальных групп. На различных временных интервалах
человеческой жизни такая деформация выражалась и выражается в фактах
эксплуатации, в социально-политических конфликтах и распадах социальных и политических образований. Причем стремление к эксплуатации может проявляться в требованиях «социальной справедливости», если за этими требованиями скрывается лицемерное желание получать больше, чем
отдавать, а получая — не принимать на себя взамен никаких обязательств.
Иными словами, идея «естественных прав» как основы социальной справедливости может трансформироваться в неправомерные требования «социального равенства», которые используются в качестве ширмы для всех,
кто стремится к получению для себя или сохранению за собой больших
прав, но пытается уклониться от выполнения своих обязательств.
Поддержанию подобного рода стремлений в обществе способствовало
то обстоятельство, что по мере роста общественного организма изменялась
и форма фиксации прав кредиторов, становясь все больше обезличенной
(в виде знаков отличия, государственных регалий, а также денежных инструментов). В частности, произошло обезличивание власти в том смысле,
что не власть стала атрибутом конкретного человека как кредитора общества, а человек стал находиться при власти; не человек стал «красить место»,
а «место — человека». При этом не государство оказывалось кредитором
общества, а общество — кредитором государства, ожидая, правда, от представителей власти исполнения определенных общественно полезных обязанностей. Среди части членов общества распространились и раболепные
поверхностные представления о том, что распределение основных форм
вознаграждения зависит от произвольного усмотрения и решения власть
имущих, что только властвующие и вышестоящие лица могут им что-то
предоставить, дать что-то необходимое. Вспомним некрасовское: «Вот приедет барин — барин нас рассудит, / Барин сам увидит, что плоха избушка,
/ И велит дать лесу, — думает старушка». При таком подходе, как правило, не учитывается, что государство что-либо кому-либо дает только после
того, как оно отнимет это у кого-то другого. Правда, как свидетельствует
исторический опыт, раболепное отношение в обществе к представителям
государства будет сохраняться лишь до тех пор, пока они окончательно не
потеряют кредит доверия социума. Тем самым кредитная природа социального права на власть, хотя в полной мере и не осознается, но постоянно дает
о себе знать.
Что касается денег, то с ними происходила похожая метаморфоза. Появившись как кредитный инструмент, они в процессе все более широкого использования в расчетах за товары и услуги приобрели анонимный (обезличенный) по отношению к конкретному кредитору характер. Превращаясь в
важнейший элемент формируемой естественной системы прав и обязанно78
Пленарное заседание
стей между людьми, деньги стали объединять не только партнеров по конкретным экономическим трансакциям, но и так называемых «социальных
анонимов», выступавших на самом деле в роли анонимных кредиторов. Последние со временем переставали иметь непосредственные прямые контракты со своими должниками и могли уже не обладать конкретным представлением друг о друге. Косвенным образом все товаропроизводители являлись
связанными между собой посредством уходящих вглубь кредитных цепочек,
которые проявлялись на поверхности в виде единых инструментов, используемых при реализации и приобретении товаров и услуг. Но процесс превращения денег в анонимный инструмент реализации прав на получение товаров
и услуг привел к тому, что у различных членов общества появилось стремление, став обладателями денег, получить права и привилегии, не прикладывая
при этом особых усилий, не становясь кредиторами общества и не исполняя
необходимых обязанностей. Но если подобные стремления и злоупотребления в государстве и обществе приобретают значительный размах, это ведет к
обесценению денег. Иными словами, и здесь кредитная природа социального
права неизменно напоминает о себе.
Вместе с тем, возможность реализации указанного стремления на практике и его негативные социальные проявления привели к тому, что в различных политико-философских трактатах вину за неправомерные действия
людей и социальных групп часто стали возлагать на деньги, доходя в своих крайних проявлениях до «обоснований» и требований их уничтожения.
При этом часто не осознавался тот факт, что тем самым, по существу, пытались обосновывать необходимость уничтожения социального права (вместо
того, чтобы стремиться ограничить возможные злоупотребления правом).
Неслучайно подобные попытки, предполагавшие уничтожение социально
неуничтожимого, на практике всегда воплощались в установлении и расширении различных форм рабовладельческих отношений. Любые нерациональные ограничения, а также монополизация денежно-кредитной сферы,
тормозя процесс социального развития, сопровождались грубым ущемлением прав и свобод человека.
Ведь отличительное внутреннее свойство денег заключается в том, что
они могут эффективно функционировать только в обществе, где действуют
относительно свободные субъекты, которые добровольно (а не по принуждению власти или насилия) вступают друг с другом в кредитные отношения, согласовывают свои интересы, права и обязанности. При возникновении принудительного производства и обмена результатами человеческой
деятельности, осуществляемого под эгидой власти и посредством насилия,
деньги обесцениваются и перестают функционировать. Поэтому деньги,
как основной механизм горизонтальной взаимосвязи членов гражданского
общества, и государство, как политическая организация со своей властной
вертикалью, в определенном смысле являются и должны быть антагони79
Конституция и доктрины России современным взглядом
стами. В то же время, их самостоятельное существование (одновременно и
взаимодополняющее, и ограничивающее возможные злоупотребления друг
друга) можно считать залогом социально-экономического развития и общественной стабильности.
Проблема в том, что представители государства, обладая монопольным
правом на насилие — т. е. на организацию отношений, которые никак нельзя отнести к сфере добровольных и равноправных, — склонны пренебрегать
своей ответственностью перед обществом и злоупотреблять своими правами. В этом случае власть старается монополизировать денежную эмиссию
и подчинить себе сферу денежно-кредитных отношений как основу существования независимых от власти прав и свобод граждан. Аналогичным
образом и те, кто добился своих прав, зафиксированных с помощью денег,
в процессе конкурентной борьбы в рамках рыночных отношений могут оказаться заинтересованными в сохранении своих позиций за счет устранения
этих рыночных отношений с помощью насилия, в получении монопольных
прав и привилегий. Если и те, и другие заходят в этом своем порыве слишком далеко, то уничтожается сама основа для функционирования денег —
добровольные кредитные отношения между независимыми социальными
субъектами, как и относительная свобода человека в реализации своих возможностей и способностей в обществе.
Хотя государству, бесспорно, может и должна принадлежать весомая роль
в обеспечении нормальных условий функционирования денежно-кредитных
отношений, но ни само государство, ни какой-либо орган государственной
власти не могут рассматриваться в качестве действительного источника денег48. Важно осознать всю пагубность постоянно предпринимаемых властью
48
В существенной коррекции нуждается ст. 75 Конституции РФ, согласно которой за Банком России закрепляется монопольное право на денежную эмиссию. Дело в том, что «эмиссия денег» неправомерно приравнивается к понятию «эмиссия банкнот Банка России»,
деноминированных в рублях. Подобное отождествление несет в себе крайне негативные
социально-политические последствия и не соответствует действительности. В настоящее
время основную часть денежной массы составляют обязательства (денежные средства,
учитываемые на счетах) коммерческих банков, которые представляют собой институциональную основу существования и функционирования современной формы денег. При этом
необходимо осознать, что основная задача коммерческих банков заключается в формировании полноценной денежной массы и денежной эмиссии, осуществляемой в процессе кредитной деятельности (а не в перераспределении временно свободных денежных средств).
Участие Центрального банка (как банка банков) в денежной эмиссии должно ограничиваться рамками механизма рефинансирования (кредитования) коммерческих банков. Работа данного механизма должна быть нацелена на обеспечение условий бесперебойного
выполнения банками своих обязательств перед реальным сектором экономики. Активную
роль Банк России должен играть в процессе не денежной эмиссии, а при осуществлении
контроля над качеством кредитной политики банков, своевременно принимая меры, направленные на финансовое оздоровление проблемных банков. При этом банкротство и
ликвидация коммерческого банка как юридического лица (созданного учредителями для
извлечения прибыли) должны сопровождаться мерами, направленными на сохранение
80
Пленарное заседание
попыток установить и утвердить государственную монополию на денежную
эмиссию, подчинив себе сферу денежно-кредитных отношений и ликвидировав тем самым основу формирования независимой от властной вертикали
системы прав и обязанностей в гражданском обществе.
Когда денежная власть оказывается в тех же руках, что и политическая, она перестает служить противовесом различным злоупотреблениям
правом. Результатом является задавленное гражданское общество, полное
игнорирование проблемы обеспечения провозглашенных прав граждан,
возникновение тоталитарного государства. Последнее, правда, в конечном
счете начинает противоречить интересам социальных структур и социальных субъектов, его образующих, что ведет к его распаду, также сопровождающемуся исключительно болезненными для общества явлениями.
Из сказанного вытекает, что в контексте решения проблемы обеспечения
и соблюдения прав человека адекватность и правомерность государственной деятельности необходимо оценивать с позиции создания государственной властью условий для поддержания естественно возникающих в обществе полноценных кредитных отношений, при жестком противодействии
любым формам монополизации и злоупотребления правом.
В заключение подчеркну, что понимание кредитной природы социальных прав в государстве и обществе позволяет не только откорректировать
доктрину прав человека и более обоснованно подойти к решению проблемы их защиты, но и демифологизировать представления о возможностях
рынка и государственного регулирования. При этом в ином свете предстает вопрос, связанный с определением положительных и негативных сторон
функционирования института частной и государственной собственности.
Кроме того, возникает осознание необходимости переформулировать цели
и функции финансовых структур и банковской системы, а, следовательно,
выработать разумные принципы проведения денежной политики, включая
действенные меры по борьбе с инфляцией. Иными словами — сформировать необходимые механизмы для решения значительной части экономических и социально-политических проблем современной России.
банка как социально значимого института, обеспечивающего условия существования и
функционирования денег для предприятий реального сектора экономики и граждан. В настоящее время, когда под деньгами понимаются лишь банкноты Банка России, этого не
происходит, что, в частности, приводит к усилению и углублению негативных социальноэкономических последствий современного финансового кризиса.
81
Мобилизационный и агитационный характер
реализации доктрин современной России
в качестве основы государственного управления
Чернышов А.Г. (Москва)
Зачастую, используя в своих материалах понятие «доктрина» или же
слыша данную трактовку от других, мы вольно или невольно представляем нечто важное и объемное по своему смыслу и звучанию. И действительно, доктрина (лат. — doktrina) — учение, научная или философская теория,
система, руководящий теоретический или политический принцип49. Таким
образом, доктрина, а точнее сказать — доктрины, существующие в качестве
основополагающих и руководящих принципов («Делай так, и не иначе») на
высоком теоретическом, философском и, что очень важно, одновременно
и практическом уровне — развивают положения Основного закона страны и готовят (если это требуется в силу реальных изменений жизненных
обстоятельств) дополнения определенных положений в Конституцию страны, в тот основной свод правил и юридических норм, по которому живет
(должно жить) в данное время общество. Иными словами, фактически не
политическая целесообразность и не сиюминутная экономическая ситуация влияют (или должны влиять) на изменение статей Основного закона
страны. Изменение Конституции должно быть логично подготовлено всем
процессом развития, выстрадано, осознано властью и обществом, соотнесено с реалиями. И доктрины, в этом смысле, шаг за шагом готовят (должны готовить) этот объективный процесс. Но это когда желаемое, пусть и по
прошествии определенного времени, но становится действительным. У нас
же, как правило, это вещи несопоставимые. О желаемом мы все время говорим как о насущной потребности для достижения определенных перемен и
качественных характеристик. О действительном же все время думаем, как о
якобы свершившемся факте, а на самом деле пребываем в иллюзиях.
Доктрины, пусть они и не назывались так в прошлом, имели место на
протяжении длительного существования российского общества. При этом
они несли в себе ряд сущностных моментов, определявших как специфику
развития общества и государства именно в данный период, так и определенные, качественные характеристики общего порядка, имеющие длительный, «вековой» характер и проросшие на ментальном уровне, в системе
ценностей. Так, например, процесс (доктрина) собирания русских земель в
единое государство в исторической плоскости всегда имел сугубо практическое значение. Особенно это было ощутимо тогда, когда раздробленность,
49
82
<http://ru.wikipedia.org/wiki>.
Пленарное заседание
постоянная вражда княжеств между собой и жажда власти отдельных представительств высших слоев общества обескровливали Русь, разрывали ее
на отдельные части и ставили ее грань выживания. С другой стороны, собирание земель было характерной доктринальной установкой на всем протяжении российской истории. И «Русская Правда» или Правда Ярослава50
как правовой кодекс Руси тоже имела в этом смысле вполне объективные
причины появления на свет. «Русская Правда», основанная на устном законе Руси, на уже устоявшихся традициях и нормах поведения, фактически
вводила в оборот законы писаные, формировала свод правил поведения,
вырастающих из объективных жизненных ситуаций. Таким образом, доктрины, как руководящий теоретический принцип, постепенно получали закрепление в правовой сфере в качестве общепринятых правил и норм. Но,
еще раз подчеркнем это особо, юридические закрепления носили характер
объективный, а не субъективный. Изменения основных правовых документов, несмотря на то, что и подготавливались, скажем так, технически и идеологически конкретными людьми, тем не менее, несли в себе важные объективные основания.
Обратимся еще раз к российской истории, чтобы продолжить логику рассуждений. Оценивая объективно исторические эпохи, мы увидим, к примеру, что интересы собирания и защиты земель имели значительный перевес
над интересами мирной культуры, торгового, умственного и художественного обмена. Для россиянина, обладателя огромных пространств земли,
вступал в силу, на первый взгляд, такой парадоксальный, но объективный и
естественный по своей сути феномен осажденной крепости51. А раз так, то
фактически на всем протяжении российской истории выстраиваемые и
действующие доктрины имели сугубо мобилизационный характер. Будь
то эпоха Петра I с его попыткой вестернизации страны и многочисленными
военными походами, или более близкий к нам ХХ в., с коллективизацией,
индустриализацией либо периодом «холодной войны».
И сегодня, уже в ХХI в., разрабатывая различные доктрины, нельзя обойтись без общепринятого для нас, выстраданного и, по сути дела, логического
в силу целого ряда объективных обстоятельств мобилизационного принципа развития. И нет ничего крамольного в том, что современные российские
доктрины будут учитывать и, более того, основываться и произрастать из
мобилизационных правил организации нашего социума. Однако есть одно
«НО!» Безусловно, что учитывая новые реалии, пытаясь адекватно ответить
на глобальные вызовы современности, мы будем (и должны) пытаться найти ответы в нашей истории. Но мир принципиально изменился, а значит, и
50
Большинство современных исследователей связывают Древнейшую Правду с именем
киевского князя династии «рюриковичей» — Ярослава Мудрого.
51
Подробнее см.: Чернышов А.Г. Диктатура в России: историко-психологические аспекты // Империя фарисеев. Социология и психология диктатуры. Саратов, 1994. С. 109–165.
83
Конституция и доктрины России современным взглядом
мы все должны суметь соответствовать этим изменениям. А раз так, то применяя сегодня мобилизационный принцип для скрепления нашего жизнеустройства, нужно видеть и его ограниченность, и его возможные перспективы. Приоритет должна получить другая парадигма, а именно — опора на
самоорганизацию общества. Не мобилизация «сверху», а самоорганизация
«снизу», подкрепленная усилиями элиты по мобилизации граждан на выполнение стоящих задач. При одновременном понимании, какое разделение полномочий нам надо произвести. Выстраивая и разграничивая права и обязанности между федеральным Центром и субъектами Федерации,
между государственными и муниципальными органами власти, надо не забыть провести главные разделения между государством, конкретным гражданином и теми сообществами, в которые он вступает, чтобы апеллировать
к верховной власти. Только после этого выстраивать новую парадигму развития. И понимать при этом, что сегодня, в условиях, когда управленческая
элита занята решением собственных узкогрупповых и корпоративных задач, общество представляет собой атомизированное, разорванное на клочки «покрывало». Никто особо и не выстраивает цельную (пусть в чем-то и
мобилизационную по сути своей) доктрину, при которой члены общества
были бы сподвигнуты на ратные подвиги и на трудовые свершения. В этом
смысле, в чем-то антиподом для мобилизационных доктрин (а где-то — параллельным образом) сегодня в России в качестве основы государственного управления действует в чистом виде агитационный характер доктрин.
Управленческая элита улавливает «снизу» (за счет своих многочисленных
экспертных групп) сигналы и посылы, подхватывает их и активно на этом
пиарится. Обратно посылаются сигналы благодарности «за мудрые советы»,
что они приняты и будут внедряться в жизнь как потребность всего общества. На самом же деле, реально мало что в этом смысле происходит. Озвученные самой же элитой с высоких трибун идеи, вроде бы как взращенные и
услышанные от самых массовых слоев общества, тут же «умирают». В этом
смысле можно говорить о модели «пиарной демократии», которая бурным
процессом расцвела в современной России. А, как все знают, благими намерениями дорога зачастую мостится отнюдь не в сторону храма, а в противоположном направлении…
Нельзя, конечно, сказать, что все доктрины, разработанные в прежние
годы и формирующиеся сегодня, несут в себе элементы лишь «голой» агитации. На официальном и общественном уровне действуют разного рода
доктринальные разработки: военная, демографическая, промышленная,
экологическая, антикоррупционная и другие.
Вот, например, «Промышленная доктрина России»52, разработанная в
2004 г. группой ученых и практиков, входящих в «Движение развития». В их
программном документе, выставленном на широкое обозрение и обсужде52
84
<http://www.d-razvitija.ru>.
Пленарное заседание
ние в интернете, значится, что «доктрина предполагает проект локомотивных индустрий, которые могли бы стать основанием новой национальной
промышленной системы и основой для целевого вложения избыточных
средств Стабфонда и других государственных и частных средств. Реализация
этих проектов даст реальный, а не «пиаровский» толчок развитию экономики и всей страны в целом». И далее. «Промышленное развитие организуется на основе единой системы государственного планирования на федеральном, региональном и местном уровнях». При этом авторы данной доктрины
приводили слова Д.И. Менделеева, который говорил о том, что «в развитии
промышленности главное влияние неизбежно должно принадлежать строю
правительства». Иными словами, организация промышленного роста и
развития должна являться приоритетом для деятельности Правительства
Российской Федерации в реальном масштабе дел, а не базироваться исключительно на агитационно-пропагандистском варианте. К тому же, мало уже
сказать, что необходимо активно развивать промышленную политику. Да
еще чрезвычайно важно для современных условий, чтобы при этом она несла в себе не ресурсную, а именно инновационную составляющую, имела
четкое высокотехнологическое, энергосберегающее направление и экологическую основу.
К сожалению, даже та часть доктрин, которые получили изначально существенную поддержку на официальном уровне и были подкреплены усилиями известных ученых и экспертов, тем не менее, в ходе своей реализации
зачастую скатывались на рекламно-агитационный уровень. В результате, от
самой доктрины оставалась лишь оболочка, а сущностные моменты не доходили до своей реализации в силу оторванности от жизни. Одна из главных причин того, что многие доктрины приобрели «рекламно-митинговый»
характер (и в этом смысле мобилизационный и агитационный принцип
внедрения доктрин совпадал в своем основном векторе) состоит в том, что
официальная доктрина, создаваемая на национальном уровне, изначально
имеет декларативный характер, не несет в себе четкую постановку задач для
исполнения и поэтому порой диаметральным образом расходится с доктриной научной, создаваемой в университетах или иных научных и экспертных
сообществах. В агитационной мишуре теряются сущностные элементы конструкции. И важное, с технической точки зрения, информационное сопровождение реформ превращается порой в доминирующую и единственно
возможную силу, имеющую при этом вполне самодостаточный характер.
Финансовый кризис еще более обнажил глубину этого разрыва и показал воочию, что многие предыдущие доктрины, в том числе и созданные
недавно, больше не работают. Образовалось серьезное расхождение между
созданными доктринальными установками и политико-экономическими
реальностями. И поэтому нужны новые социальные, экономические, политические, управленческие доктрины, которые могли бы учитывать со85
Конституция и доктрины России современным взглядом
временные реалии и иметь на два порядка больше внутренней прочности,
нежели нынешние лингвистически выверенные тексты, но беззубые с точки зрения жизненных ситуаций. По сути дела, старые законы (возможно,
и Конституция страны) не учитывают или слабо учитывают современную
реальность. А новых «живых» доктрин, запущенных для предметной и
поэтапной реализации, практически нет. Зачем сегодня вообще существует Конституция и действуют многочисленные законы? Чтобы ограничить
деятельность гражданина и создать на его пути многочисленные барьеры
(о снижении и даже ликвидации чиновничьих барьеров, к примеру, мы уже
говорим не один год), или же для того, чтобы создать каждому члену общества благоприятные условия развития и раскрытия своих способностей?
Максимальная свобода действий, приносящая плоды для всех, или же имитация свободы, в том числе, так четко закрепленная и в Основном законе
страны, где, в отличие от текстов советских вариантов Конституции, термин «свобода» является доминирующим?
Два года известные экономисты страны пытались сделать прогноз развития страны до 2020 г., была создана так называемая Концепция–2020. Но
сегодня глобальный кризис сделал этот монументальный труд целого коллектива авторов просто теорией и превратил в прах. В 2000 г. Центр стратегических разработок тоже занимался долгосрочной программой развития
страны, но и эта работа пошла насмарку. Данная организация, несмотря на
серьезную политическую и финансовую поддержку, так и не смогла стать
«фабрикой идей» для исполнительной вертикали. Конечно, скажете вы, нечто подобное было и в ХХ в. Вначале, по предложенным «сверху» планам
и стратегиям, которые должны были реализоваться в СССР, его граждане
должны были уже к 1980 г. жить при коммунизме. Потом, по другим принятым общенациональным планам и доктринальным установкам, к 2000 г.
каждая советская семья должна была получить по отдельной благоустроенной квартире и при этом вкусить «райское наслаждение» от успехов нового
общества благоденствия. Не получилось в очередной раз.
Видимо, пора уже предметно очертить те доктринальные основания, на
которых мы должны строить сегодняшний и завтрашний день — и с точки зрения государственного управления, и с точки зрения развития общества, — и соединить эти стратегические наработки с правовыми нормами
вновь принимаемых федеральных законов и корреляцией с Основным законом страны.
И ответить на банальный вроде бы вопрос: а какова сегодня общенациональная доктрина для России? Раньше мы жили под лозунгами «Догнать и
перегнать Америку», первыми выйти в открытый космос и т. д. А сегодня?
Одна часть населения, еще помнящая лихолетья не понаслышке, отвечает:
«Лишь бы не было войны». Другая часть в очередной раз борется за выживание (и это в условиях мирного времени и в собственной стране, при
86
Пленарное заседание
отсутствии агрессора извне). А элита тем временем наслаждается жизнью и
проматывает свои огромные состояния в казино.
Выходит что с трибун провозглашается одна доктрина, ее обосновывают
и сопровождают многочисленные экспертные группы, т. е. имеется мощное
интеллектуальное и информационное сопровождение, а на деле реализуется, как мы уже и отмечали, совершенно иное. Этот принцип фиксирует
удержание ситуации любой ценой, создание элементов лояльности (лояльность покупается любой ценой) и зависимости групп влияния от Центра
и сохранение «статус-кво» на неограниченный период времени. И оказывается, что спускаемые «сверху» вроде бы благие начинания вообще слабо
учитывают состояние и потребности не только самых «низов», а, что еще
более важно, — «среднего класса». В итоге получается, что и экспертное сообщество оказывается лишь в роли обслуживающего, вспомогательного,
а не равноправного элемента для власти, и «средний класс» не становится
цементирующим элементом конструкции такой модели государственного
устройства, т. к. не может окрепнуть и проявить себя в полную силу.
В итоге, формируется доктрина с тотальными установками из Центра и
малозависимая от реальных потребностей граждан страны. Самоорганизация граждан как главный элемент созидательного объединения общества
практически не учитывается и не развивается. Навязываются определенный
стиль поведения, ценностные ориентации и принципы жизнедеятельности.
Если же большинство несогласно с такими подходами, происходит жесткое
подавление инициатив. Таким образом, «удачно» погашенный конфликт
вынуждает граждан «уйти в себя», превращает общество в аморфное, апатичное состояние. При этом возникает, а точнее сказать, обостряется труднопреодолимый разрыв между теоретическими официальными догмами и
их реальным воплощением.
Нам сегодня нужны реальные, а не «кукольные» доктрины. Необходимы доктрины прорыва, доктрины созидания, доктрины инновационного
мышления, доктрины конструирования новой социальной реальности. Но
пока мы не очистимся от нынешних доктрин, которые активно продолжают
действовать в современном российском обществе (доктрина казнокрадства,
доктрина имитации бурной деятельности, доктрина личной безответственности и бездеятельности и т. д.), которые вольно или невольно захватили
весь ореол обитания нашего социума, все этажи его управленческой и общественной пирамиды — выйти на путь позитивного эволюционного развития нам будет невозможно. И в этом смысле мы сегодня или сформулируем Доктрину Возрождения или окончательно и бесповоротно погрязнем в
Доктрине деградации и развала. Иного, как говорится, не дано.
87
Доктрина как правовой инструмент решения
проблем гуманитарного развития
Колесник И.Ю. (Москва)
В настоящее время серьезные проблемы в области охраны природы,
здравоохранения, образования, обеспечения доступности для населения
жилья и в других отраслях гуманитарного развития требуют безотлагательного решения, что уже осознается на самом высоком уровне.
В связи с этим органы государственной власти и управления предпринимают попытки систематизировать документы, определяющие направления
развития социальной политики. К сожалению, эти попытки не основаны на
строго научном и системном подходе и малорезультативны.
Так, в настоящее время распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Указанная Концепция не предусматривает конкретного плана действий
для органов государственного управления, и этим серьезно обесценивается
ее содержание.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября
2008 г. № 1663-р утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. Указанные Основные направления содержат, в отличие от концепции, Перечень проектов по
реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, где называется ответственный за
проект орган государственного управления, основные мероприятия проекта, федеральные программы и даже целевые индикаторы проекта. Но
правовое значение понятия «проект» для юриста невелико, поскольку нигде
не упоминается обязательность реализации проекта для органов государственного управления и ответственность за недостижение индикаторов, а
также общественный контроль за ходом исполнения.
Сам уровень актов (Концепции и Основных направлений деятельности)
по своей юридической силе и по степени конкретизации не позволяет комплексно, на основе научного анализа, с обеспечением высокой степени эффективности и результативности решать задачи повышения благосостояния населения.
Достаточно привести только один пример.
Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р была
утверждена Программа социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы).
88
Пленарное заседание
Положения Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), посвященные вопросам модернизации образования, содержат ссылку только
на один документ — Концепцию модернизации российского образования
на период до 2010 года, утвержденную приказом Минобразования РФ от
11 февраля 2002 г. № 393. Вместе с тем, за последнее время в сфере образования принят целый ряд документов, мало согласованных как между собой,
так и с упомянутой программой.
Так, существуют Программа модернизации педагогического образования, утвержденная приказом Минобразования РФ от 1 апреля 2003 г.
№ 1313, Концепция национальной образовательной политики Российской
Федерации, одобренная приказом Министерства образования и науки РФ
от 3 августа 2006 г. № 201, и ряд других.
Такая нормативно-правовая «разноголосица» вносит путаницу в управление, тормозит процессы развития, поощряет коррупцию.
Что же предлагает юридическая наука в помощь государственному
управлению?
В настоящее время существуют предложения по изменению ситуации в
сфере формирования и реализации социальной политики.
Сегодня в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования завершается масштабное исследование, посвященное созданию нормативного правового акта под названием «Социальная доктрина
Российской Федерации».
В Центре создана универсальная методология разработки интегрированных управленческих решений в виде нормативных правовых актов, которая была применена при разработке Социальной доктрины Российской
Федерации.
Подготовка документов такого рода осуществляется путем использования строгих научных методов: системности; статистического портретирования, в результате которого и в статике, и во временной динамике анализируются тренды развития многочисленных количественных показателей;
постановка задач на оптимизацию с заранее четко сформулированными
целями; причинно-следственный математический анализ; сравнительный
страновый и исторический анализ и многих других.
К сожалению, как уже указано выше, социальная политика и ее правовое строительство в настоящее время осуществляется достаточно бессистемно. Причина этого заключается, прежде всего, в отсутствии нормативных правовых документов общего плана, длительного действия и
комплексного наполнения, обоснованного по механизму согласования
интересов, обеспеченного механизмами реализации, привлечения к ответственности должностных лиц, а также ресурсами, т. е. актов доктринального уровня.
89
Конституция и доктрины России современным взглядом
Под социальной доктриной (в управленческом смысле) понимается
основной (исходный) государственно-управленческий политический и
нормативный правовой документ, задающий формирование и содержание
государственной социальной политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.
В рамках исследования Центра социальное развитие страны рассматривается в контексте ценностных целевых полаганий, с позиций реалистичности программируемых управленческих действий, на глубину трехпериодного планирования свыше 25 лет.
Правовая форма Социальной доктрины — федеральный закон. Этим документ принципиально отличается от принятых на сегодня в Российской
Федерации доктрин и концепций, основная проблема которых заключается
в том, что они являются лишь «системой взглядов», но не подлежат обязательной реализации на практике, потому что соответствующего управленческого механизма просто не существует.
Предлагаемый проект Социальной доктрины утверждается федеральным законом «О Социальной доктрине», в силу чего сама Доктрина также
приобретает статус федерального закона. Подобная форма уже была использована в российской правовой практике: речь идет о Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».
Необходимость выбранной правовой формы принятия Доктрины федеральным законом объясняется следующим.
1. Законодательная форма предполагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения общественного консенсуса по основным положениям Доктрины, по привлечению к дискуссии научной и
экспертной общественности, бизнеса, а также всех ветвей и уровней
государственной власти.
2. Юридическая сила Доктрины как федерального закона такая же, как и
федерального закона о бюджете, что существенно повышает вероятность ее реализации, дает гарантии ресурсного обеспечения Доктрины.
3. Федеральный закон обязателен для исполнительной власти, а четкие
программные положения позволяют приступить к исполнению Доктрины без промедления.
4. Утверждение Доктрины федеральным законом обеспечивает прозрачность ее исполнения, дает возможность контролировать ее исполнение
различными ветвями власти (Государственной Думой Федерального
Собрания РФ, Президентом РФ).
5. Федеральный закон обладает большей устойчивостью от воздействий
политической конъюнктуры, системностью и гибкостью.
Основные отличительные содержательные черты Доктрины заключаются в следующем.
90
Пленарное заседание
1. Системность построения документа в полной управленческой цепочке:
интересы — ценности и цели — проблемы — задачи — управленческие
решения — государственно-управленческие документы — программа
действий.
2. Ценностное формирование целеполаганий.
3. Строгость и унификация терминологии и формулировок.
4. Прозрачность системы формирования социальной политики.
5. Механизмы обязательности исполнения, привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение.
6. Обеспечение устойчивости социальной политики в долгосрочной перспективе, закрепление механизма ее обновления.
Структура предлагаемой Доктрины следующая.
1. Федеральный закон «О Социальной доктрине Российской Федерации»,
который легитимизирует, определяет статус и механизм реализации
Доктрины.
2. Социальная доктрина Российской Федерации, которая обладает статусом федерального закона и состоит из следующих глав:
Глава 1 «Общие положения» — содержит описание статуса Доктрины,
терминологии, в ней используемой, методологии ее формирования и реализации, в том числе ценностного подхода, положенного в ее основу.
Глава 2 «Текущее и целевое состояние социальной сферы и социальной
политики России. Стратегия перехода» — содержит критическую оценку
текущего состояния и задает принципы переходного процесса и целевые
ориентиры социально-экономического развития России в долгосрочной
перспективе.
Глава 3 «Состояние социальной сферы и социальной политики и их
управленческие решения» — содержит описание основных социальноэкономических проблем и предлагаемых для них решений в различных
сферах социально-экономического управления — т. н. направлениях. Описание проблем и их решений увязано друг с другом и детализировано, указаны правовые формы решений (закон, подзаконный акт), что позволяет
органам исполнительной власти приступить к их принятию и реализации
без промедления. Структура главы обеспечивает прозрачный механизм
формирования государственной социальной политики, последовательно демонстрируя переход от поставленных целей к решаемым проблемам
и управленческим решениям и соответствующие причинно-следственные
связи.
Глава 4 «Механизм реализации Социальной доктрины Российской Федерации» — содержит описание принципов и системы построения органов
государственного управления социальным развитием, основных принципов
реализации государственных функций прогнозирования, планирования,
мониторинга и контроля социально-экономического развития, основных
91
Конституция и доктрины России современным взглядом
требуемых преобразований в государственном управлении социальноэкономическим развитием.
Глава 5 «Программа правового обеспечения реализации Социальной
доктрины Российской Федерации» — содержит структурированную по
субполитикам Программу реализации предписаний Доктрины с указанием
ориентировочного срока принятия тех или иных решений, а также органа,
ответственного за их разработку.
Ценности, положенные в основу формирования Доктрины, имеют следующий вид.
1. Социальный гуманизм.
2. Обеспечение социального благополучия, а именно — материального
уровня жизни, одухотворенности, физического и нравственного здоровья граждан.
3. Социальная защищенность населения.
Заданные в Доктрине высшие ценностные цели преломляются в основные ценности и цели, реализуемые в каждой отдельном направлении (гл. 3
Доктрины), а также являются критерием для выявления проблем социальноэкономического развития и выбора вариантов их решения в конкретной
социально-экономической сфере. Таким образом, вся Доктрина системно
подчинена реализации ценностных целей, а сформированные в итоге решения направлены на их практическую реализацию в кратко-, средне — и
долгосрочной перспективе.
Механизмы реализации Доктрины, а также государственного управления социально-экономическим развитием изложены в главе 4 Доктрины,
а также в проекте федерального закона «О Социальной доктрине Российской Федерации». Их основные положения заключаются в следующем.
1. Приоритет Доктрины для всех решений в сфере социальноэкономического управления на территории России (федеральном, региональном и местном уровнях). Это предполагает, прежде всего, приоритет ценностного выбора и принципов построения государственного
управления в социально-экономической сфере.
2. Устойчивость Доктрины при смене политических циклов (выборы
Президента и Государственной Думы) за счет усложненного порядка
внесения изменений, формирование посланий Президента РФ с учетом Доктрины.
3. Принятие на основе Доктрины программ социально-экономического
развития России на средне — и долгосрочную перспективу, ежегодный
контроль их реализации, политическая ответственность Правительства РФ за их реализацию в форме отставки, процедура которой может
инициироваться Федеральным Собранием РФ при неудовлетворительных отчетных данных о ходе реализации программ социальноэкономического развития.
92
Пленарное заседание
4. Введение обязательного прогнозирования, планирования и мониторинга социально-экономического развития в соответствии с перечнем
параметров, установленных в Доктрине.
5. Структурные изменения в системе федеральной исполнительной власти: выделение трех «министерств развития» (Минэкономразвития,
Минтрудсоцразвития, Минрегионразвития) в особую группу министерств, ответственных за формирование, соответственно, общеэкономического, социального и регионального компонентов программ
социально-экономического развития России.
Успешное социальное развитие России означает в обозримом будущем
политику развития образования, здравоохранения, поддержку семей с детьми, молодежи, пенсионеров, инвалидов и иных лиц, нуждающихся в помощи государства.
Основные направления социальной политики сгруппированы в 15 направлений — сходных видов деятельности, которые позволяют применить
похожие приемы и способы управления:
1 Доходы и оплата труда.
2. Пенсионное обеспечение.
3. Образование.
4. ЖКХ и жилье.
5. Демография.
6. Здравоохранение.
7. Занятость.
8. Культура.
9. Семья.
10. Гендерное направление.
11. Молодежь.
12. Экология.
13. Социальная защита граждан.
14. Благотворительность.
15. Социальное партнерство.
В рамках каждого направления для выявленных проблем предлагаются
концепты и конкретные управленческие решения (гл. 3 Доктрины). Степень
проработки решений достаточно высока, а использование системного подхода позволяет установить взаимосвязи между решениями в рамках различных направлениий и в итоге сформировать интегральную программу
правового обеспечения реализации Доктрины (гл. 5 Доктрины). Программа содержит перечень решений (проектов нормативных правовых актов),
указание на ориентировочный срок принятия этих решений и орган, ответственный за их разработку.
Принимая во внимание, что основное содержание перечисленных в программе решений изложено в гл. 3 Доктрины, организация их разработки и
93
Конституция и доктрины России современным взглядом
контроль за ее ходом после принятия Доктрины значительно облегчаются, и
это составляет одно из основных практических преимуществ Доктрины по
сравнению с имеющимися в настоящее время в России доктринальными и
концептуальными документами.
Реализация Доктрины, планирование и реализация решений, из нее вытекающих, осуществляются в трех периодах:
− текущий (краткосрочный) — (1–3) года;
− среднесрочный — (3–5) лет;
− долгосрочный (стратегический) — (5–25) лет.
Это позволяет на практике реализовать принцип так называемого трехпериодного управления, дающий возможность связанным образом прогнозировать и задавать вектор долгосрочной перспективы социальноэкономического развития при государственном управлении в текущем и
среднесрочном периодах.
Таким образом, сформированный по научно-обоснованной методологии
нормативно-правовой документ новой формации может значительно повысить качество государственного управления и серьезно упорядочить и улучшить нормативно-правовое обеспечение социальной политики в России.
Доктрина как технология
государственного управления
Вилисов М.В. (Москва)
Прежде всего, необходимо уточнить понятийный аппарат. В докладе использованы следующие термины в следующих значениях:
− решение, принимаемое в рамках государственного управления, —
это объединенный процесс целеполагания и реализации мероприятий по достижению цели, включающий механизмы обратной
связи;
− политическое решение — постановка цели субъектом, наделенным
политической властью, и реализация выбранного варианта ее достижения;
− государственно-управленческое решение — это реализация осознанно
сделанного субъектом государственного управления выбора варианта
достижения управленческой цели, легитимно оформленного соответствующим властным актом;
− доктрина — это политическое решение, содержащее долгосрочные
цели развития общества и государства в конкретной сфере (управле94
Пленарное заседание
ния), определяющие цели иных решений, принимаемых в рамках государственного управления.
1. Ценностно-целевой подход к разработке
государственных управленческих решений
Разработка государственного управленческого решения с применением
ценностно-целевого подхода с неизбежностью ставит вопрос о ценностях
и целях. Как показала практика и исследования Центра, даже определения
ценности и цели многие из практикующих управленцев дать затрудняются.
Ключевыми категориями для применения ценностно-целевого подхода являются «ценность», «цель», «проблема» и «задача». Данные категории детально в теоретическом плане описаны во многих работах Центра проблемного
анализа. Остановимся подробнее на практических аспектах их применения.
Ценность, говоря простым языком, это то, что для вас как для субъекта
управления является наиболее важным в данном предмете деятельности;
то, ради чего эта конкретная деятельность осуществляется; ради чего это
управленческое решение должно быть принято. Наиболее общее определение ценности может быть таким: это критически важное состояние предмета деятельности для субъекта деятельности. Под целью в самом общем
управленческом смысле мы понимаем желаемое значение того или иного
показателя объекта управления.
Определять ценности при каждой разработке (государственноуправленческого решения (ГУР) сложно. Упростить этот процесс может очевидный общественный консенсус, достигнутый ранее по данному вопросу.
Можно игнорировать постановку этого вопроса, если у лица, принимающего решения (ЛПР), есть желание и возможность пренебречь консенсусом
и волевым образом номинировать субъективные ценности (причем такое
поведение не всегда плохо и иногда даже оправданно, только оно должно
подкрепляться готовностью нести ответственность).
Упростить определение ценностей может их фиксация определенным
легитимным образом — например, на уровне определенных политических
решений.
Точно также обстоят дела с постановкой управленческих целей. Учитывая иерархичный характер государственного управления, идеальной является ситуация, когда управленческие цели нормативно предписываются
сверху. В том случае, если само ГУР достаточно высокого уровня, то цель
должна формироваться самостоятельно, либо при наличии неких специальных механизмов. Такими механизмами на практике являются политические
решения.
Таким образом, политические решения важны как для формирования
ценностей, так и для постановки целей при разработке и принятии кон95
Конституция и доктрины России современным взглядом
кретного государственно-управленческого решения с использованием
ценностно-целевого подхода. Рассмотрим, каким образом на практике может действовать механизм этой взаимосвязи.
2. Соотношение политических и управленческих решений
Любые управленческие решения в целом весьма сходны и обладают
рядом объединяющих их свойств. Говоря о различиях между политическим и государственно-управленческим решением, необходимо помнить, что и объект, и субъект управленческого воздействия у них весьма
сходны. Субъектом управленческого воздействия в обоих случаях является субъект, наделенный государственной властью. Объектом, соответственно, являются все возможные отношения и их участники, на которые может распространяться государственная юрисдикция. Конечно,
при детальном рассмотрении возможно установить, что в случае с политической сферой властный субъект не обязательно тождественен государству или конкретным государственным органам — политической
властью могут обладать субъекты и институты, не являющиеся государственными. Однако реализация их власти будет происходить через механизмы государственного управления. С другой стороны, рассматривая сферу государственного управления, можно увидеть значительно
большую строгость и конкретность в определении властного субъекта — это всегда конкретный государственный орган, наделенный строго
определенными полномочиями и вытекающими из них возможностями,
определяющими, в том числе, и объект возможного управленческого
воздействия. Выход за установленные ограничения при принятии решений в рамках государственного управления может приводить к утрате
легитимности, т. е. к утрате государственно-властного ресурса.
Таким образом, представляется возможным установить некоторые критерии различий между политическим и государственноуправленческим решениями.
1. Субъектом принятия политических решений является субъект, наделенный политической властью. При этом под политической властью
понимается возможность реального осознанного и волевого воздействия на общественные процессы на уровне конкретного государства,
т. е. возможность сознательно и по собственной воле воздействовать на
объект государственного управления. Таким образом, субъектом принятия политических решений могут являться и государственный орган,
и политическая партия, и организованная группа граждан (сход граждан, все население страны, участвующее в референдуме, и т. д.), в том
числе и группа, насильно захватившая и успешно удержавшая власть, и
даже внешние по отношению к данной стране силы.
96
Пленарное заседание
Субъектом принятия государственно-управленческих решений всегда
являются только органы государственной власти, имеющие строго установленную форму, определенную компетенцию и четкие функции, определенные правом. Выход за эти рамки для субъекта будет означать потерю
возможностей на использование государственно-властного ресурса.
2. Объектом воздействия политического решения являются значимые
для государства общественные отношения. Как уже было отмечено, государственная власть — высшая форма власти, которая самостоятельно
определяет сферу своих интересов и внимания. При этом пределы государственного воздействия на общественные отношения, как правило,
устанавливаются законодательно, и после их установления государство
обязано действовать в установленных рамках. Однако сами эти рамки,
как правило, определяются в процессе политической борьбы за власть:
победа либералов, например, позволяет эти рамки сузить; установление
тоталитарного режима позволяет их практически неограниченно расширить. В каждом из этих случаев объект воздействия политического решения будет различаться, но всегда он будет отражать значимые для властной элиты общественные отношения, которые в результате реализации
политической власти закрепляются как государственно-значимые.
Объектом воздействия государственно-управленческого решения
также являются значимые для государства отношения, однако они приобретают достаточно четкую форму и рамки, установленные законодательно. Объект воздействия государственно-управленческого решения,
как правило, четко идентифицирован и легко поддается классификации.
Кроме того, политическое и государственно-управленческое решения могут различаться по форме принятия. Если для политических
решений строго установленных форм не существует и все определяют целевые установки политических акторов, то для государственноуправленческих решений важнейшее значение имеют форма их принятия и механизм реализации. На практике, зачастую, излишнее внимание
к форме принятия государственно-управленческого решения может
приводить к утрате связи с поставленными целями.
Таким образом, обобщая, можно сделать вывод, что политические
решения принимаются политическими акторами в процессе борьбы
за получение и удержание политической (государственной) власти.
Государственно-управленческие решения принимаются органами государственной власти в процессе государственного управления как процесса реализации государственной власти. Конечно, полностью разграничить политические и государственно-управленческие решения
невозможно. Более того, последние часто могут являться формой реализации или обеспечения реализации первых. Именно этот аспект является важным в рамках настоящего исследования.
97
Конституция и доктрины России современным взглядом
Рассматривая соотношение политических и государственно-управленческих решений на практике, можно сделать однозначный вывод, что
политические решения являются источниками для принятия управленческих решений, при этом управленческие решения «встроены» в цикл
жизни политического решения. Под циклом жизни управленческого
решения (будь то политического или государственно-управленческого)
предлагается понимать совокупность последовательных стадий, отражающую степень осознания и достижения поставленных властным субъектом
целей при принятии решения в сфере государственного управления. Таким
образом, цикл жизни решения начинается с осознания властным субъектом
определенной цели53, а заканчивается — осознанием достижения или недостижения этой цели, что, в свою очередь, ведет к корректировке существующих и возникновению новых целей и т. п. Так как выше мы определили
субъект принятия политических решений намного более широко, чем субъект принятия ГУР, то и спектр целей этого субъекта, а также их масштаб (во
времени, в пространстве, в ресурсном измерении) может быть значительно
больше, чем масштаб целей ГУР. Поэтому и цикл жизни политического решения может вмещать в себя несколько или даже множество циклов жизни
конкретных ГУР — это будет определяться масштабом целей, их взаимозависимостью, причинно-следственной связью, приоритетом, временными
параметрами.
Так, например, политическое решение об удвоении ВВП54 имеет глобальный объект управленческого воздействия — экономику страны, которая
характеризуется показателем ВВП, а также значительный срок достижения
этой цели — 10 лет. Для достижения этой цели в течение 10 лет должно быть
принято и реализовано множество управленческих решений, достигнуто
множество управленческих целей. Все это время такое политическое решение должно реализовываться, итоги конечного этапа цикла жизни этого
решения будут подведены в 2013 г., когда будет понятно, достигнута ли поставленная цель или нет.
Возникает вопрос о том, как обеспечить исполнение этого решения и
достижение поставленной цели в таком длинном временном промежутке,
в течение которого будут меняться руководители Правительства, составы
Государственной Думы, глава государства; да и сам политический субъект,
принявший такое решение, может существенно изменить свой статус, в том
числе и вообще сойти с политической арены.
Таким образом, очевидно, что именно политические решения определяют характер принятия ГУР, являются их первоисточником. При этом понятно, что далеко не все политические решения имеют долгосрочный характер.
53
Осознание цели, в свою очередь, базируется на ценностном выборе и интересах властного субъекта и действующих на него групп.
54
См.: <http://www.putin2004.ru/programm/vvp>.
98
Пленарное заседание
Кроме того, далеко не все политические решения имеют большой масштаб
в части объекта управленческого воздействия. В связи с этим закономерно
возникает вопрос об особом типе политических решений — о доктринах.
3. Понятие доктрины. Доктрина как технология
государственного управления
Исходя из описанного выше, предлагается следующее определение доктрины с точки зрения его политического содержания: «Доктрина — это политическое решение, задающее долгосрочные цели развития общества и государства в конкретной сфере (управления)».
Рассмотрим подробнее признаки доктрины, вытекающие из этого определения:
Доктрина — это политическое решение, т. е.:
1) результат политического выбора и баланса политических интересов,
содержит определенный ценностный выбор;
2) содержит властный компонент, т. е. может императивно определять
деятельность государства;
3) должно иметь объективную форму существования.
Доктрина определяет долгосрочные цели. Ключевым моментом здесь являются цели как желаемые ориентиры, к которым стремится политический
(управленческий) субъект. Долгосрочность — вторична и относительна, она
определяется не сроком, а устойчивостью цели — переменчивые во времени
цели не должны входить в предмет доктрины.
Доктрина действует в определенной сфере (управления). Сфера может
быть и очень широкой — зависит от политического выбора и потенциального интереса государства. Сфера действия доктрины в большинстве случаев совпадает со сферой управления.
В связи с изложенным возможно выделить следующие функции доктрины в государственном управлении:
Доктрина дает ценностный выбор (в ходе политического процесса), что
делает ненужным дискуссии относительно ценностного выбора при разработке каждого конкретного управленческого решения.
Доктрина фиксирует ценностный выбор — делает его доступным и понятным для широкого круга «пользователей» в рамках государственного
управления, которые обращаются к нему для того, чтобы лучше уяснить,
зачем нужно то или иное управленческое решение и какие в нем должны
быть приоритеты.
Доктрина определяет долгосрочные цели развития, что является чисто
управленческим компонентом. Определение долгосрочных целей позволяет
создать так называемый «стратегический телескоп», задающий целеполагание в краткосрочном и среднесрочном периодах, исходя из долгосрочных
99
Конституция и доктрины России современным взглядом
целей. Определение в доктрине долгосрочных целей вкупе с определением
и фиксацией ценностного выбора задает строго определенный «коридор»,
направление развития, устойчивый к электоральным изменениям в политической системе.
Доктрина определяет приоритеты целей, которые должны соблюдаться
при формировании и реализации государственных управленческих решений в сфере ее действия.
Доктрина может выполнять мобилизующую функцию, повышать уровень пассионарности, морально-духовный тонус общества.
Исходя из перечисленных функций, можно сделать вывод о том, что доктрина в государственном управлении может выполнять чисто технологическую функцию, заключающуюся в обеспечении устойчивости в достижении
системы долгосрочных управленческих целей в той или иной сфере.
Политологическая характеристика доктрины, исходя из приведенных
определений, позволяет сделать вывод о возможности их существования в
различных формах: в письменной и устной, в тайной (секретной) или явной,
в виде одного документа или системы документов — форма в данном случае является лишь инструментом, призванным обеспечить эффективность
реализации доктрины, которая, в свою очередь, определяется результативностью достижения поставленной цели (системы целей).
Показав, что доктрина может выполнять на чисто технологическом
уровне совершенно конкретные цели в государственном управлении, мы
подходим к самому важному с точки зрения управления вопросу: т. к. ова
же наиболее эффективная форма существования самой доктрины? Однако
перед этим необходимо ответить еще на один вопрос: а может ли не быть
доктрин в государственном управлении?
При первом взгляде ответ очевиден: конечно, нет! В качестве примера
приводят существующие в российской правовой системе документы с названием «доктрина»: Доктрина информационной безопасности (Указ Президента РФ от 09.09.2000 г. № Пр–1895), Морская доктрина на период до
2020 года (утверждена Президентом РФ 27.06.2001), Военная доктрина (Указ
Президента РФ от 21.04.2000 г. № 706), Военная доктрина (Указ Президента
РФ от 02.11.1993 г. № 1833 — утратил силу), Доктрина развития российской
науки (Указ Президента РФ от 13.06.1996 г. № 884), Национальная доктрина образования (Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 г. № 751),
Экологическая доктрина (Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г.
№ 1225-р), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава от 28.12.1999 г.
протокол № 20).
Однако подробный анализ этих документов показывает, что далеко не
все из них отвечают выделенным нами признакам. Соответственно, можно сделать вывод о том, что эти документы доктринами не являются и не
100
Пленарное заседание
выполняют соответствующие функции. Означает ли это, что российское
государственное управление осуществляется без доктрин? И да, и нет. Действительно, большинство документов, которые в российской управленческой практике и правовой системе носят название «доктрина» (а также —
«стратегия, «концепция») доктринами в рассматриваемом выше понимании
не являются. Однако это означает лишь то, что в российском управлении
нет явных доктрин, существующих в письменной форме. Как было показано выше, доктрины могут быть скрыты от широкой общественности, а
могут даже и не иметь письменной формы — и все равно выполнять свои
функции. Реконструировать содержание таких доктрин, их конечную цель
возможно при анализе последовательно принимаемых и реализуемых
государственно-управленческих решений в тех или иных сферах. Подобные
исследования не являются предметом настоящего доклада, хочется лишь
отметить, что в работах Центра проблемного анализа такие реконструкции
были сделаны, в частности, в отношении финансовой и денежно-кредитной
политики российских финансовых властей55. Некоторые исследования позволяют предположить, что подобные реконструкции также могут дать аналогичные результаты, особенно в экономической сфере56.
Так какая же форма доктрин более предпочтительна для России: явная,
дающая системные ценностные и целевые основания широкому кругу субъектов, принимающих решения в государственном управлении, и всему населению, или тайная, доступная лишь небольшим элитным группам и подверженная теневому воздействию? В подавляющем большинстве случаев результаты
анализа свидетельствуют о предпочтительности первого варианта.
В связи с этим возникают совершенно конкретные практические вопросы о том, каков должен быть облик современных российских доктрин. Очевидно, что для открытого и легитимного исполнения своих функций они
должны быть встроены в систему нормативно-правового регулирования,
что будет обеспечивать реальный приоритет поставленных в них целей над
иными целями в данной сфере управления, обеспечивать определенную
устойчивость к изменениям, обеспечивать механизмы реализации.
Исходя из этого, в правовом понимании доктрину необходимо рассматривать как нормативный правовой акт. В работах Центра проблемного
анализа предлагается следующее определение доктрины: «Доктринальный
правовой акт — специальный нормативный правовой акт, направленный
на регулирование целей, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований
на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы».
55
См., например: Сулакшин С.С. Инфляция «не по Кудрину». М.: Научный эксперт, 2009.
См., например: Довгель Е.С. Экономические проблемы в странах СНГ и пути их решения
// <http://dovgel.com/htm/konz/k-r.htm>.
56
101
Конституция и доктрины России современным взглядом
Однако это не означает, что доктрины могут приниматься только в виде
отдельных самостоятельных нормативных правовых актов. Основные доктринальные положения должны закладываться уже в Конституции Российской Федерации, ценностное и целеполагающее содержание которой должно
быть существенно усилено. С точки зрения государственного управления,
нормотворчества и правоприменения это даст существенные позитивные
результаты, приводящие к повышению ценностного единства общества и
аппарата управления: ведь как при разработке и принятии новых нормативных правовых актов и иных управленческих решений, так и при применении уже действующих, в том числе судами, будут приниматься во внимание
основные ценностные и целевые установки, закрепленные на уровне нормпринципов в Конституции.
Следующий уровень доктринальных документов — это федеральные
законы. На этом уровне уже предпочтительнее говорить о доктрине как о
самостоятельном правовом акте, определяющем систему ценностей, принципов, целей и механизм их реализации, содержащем нормы, обеспечивающие принятие государственных управленческих решений в соответствии с
доктриной.
На иных уровнях нормативно-правового регулирования также могут содержаться доктринальные положения, которые должны быть строго увязаны по степени приоритета с содержанием доктрин более высокого уровня.
Появление в правовой системе полноценных документов доктринального уровня сможет сделать процесс государственного управления намного
более эффективным применительно ко всему циклу жизни государственных управленческих решений по следующим причинам:
1) на этапе планирования деятельности по разработке решений в сфере
государственного управления основным источником станут целевые
установки доктринальных документов;
2) на этапе разработки проекта решений в сфере государственного
управления существенно упростится вопрос ценностного выбора и
постановки цели — соответствующие положения будут закреплены в
доктринах на законодательном уровне; это сократит затраты на постановку и уяснение задачи, составление технических заданий внешним
исполнителям — разработчикам проектов управленческих решений и
приемку их работ;
3) на этапе согласования проектов решений разногласия по концептуальным вопросам будут решаться путем обращения к нормам доктринальных документов;
4) на этапе исполнения контроль эффективности будет осуществляться
как с позиции достижения целей конкретного решения, так и с позиции достижения целей, поставленных в доктринальном документе.
102
Секция I
Доктринальные документы
в государственном управлении России
Доктрина, интерпретационный процесс
и конституционное право
Капицын В.М. (Москва)
Вопросы доктринальности в деятельности высших органов государственной власти чрезвычайно актуальны, что отражалось в современной
юридической литературе (Авакьян С.А., Богданова Н.А., Давид Р., Шульженко Ю.Л., Хабриева Т.Я., Пряхина Т.М., Марченко М.Н., Бошно С.В. и др.).
За последние годы наблюдается концентрация внимания на проблеме доктрин. Это связано с тенденцией стабилизации политической обстановки,
сближением в последние годы юридической и политической составляющих
Конституции РФ, поправками к ней, совершенствованием интерпретационного процесса.
Период постсоветского развития принес ценный опыт интерпретации в
деятельности Конституционного суда РФ, работе над доктринами, концепциями, стратегиями, программами, Посланиями Президента РФ, осмыслении решений Европейского суда по правам человека относительно жалоб
граждан России. Сформировалась конституционная доктрина, что дает
основания для последующей правовой интерпретации, а в целом толчок
развитию конституционного права и государственного управления. Вместе с тем, в российском законодательстве по-прежнему отсутствуют законы «О Президенте РФ», «О государственном и общественном контроле и
системе государственных контрольных органов», «О нормативно-правовых
актах», «Об органах исполнительной власти», «О разграничении полномочий судов в РФ», «О Верховном суде РФ», «О судах общей юрисдикции РФ»,
«О статусе юридического лица публичного права». Не институционализированы отношения общественности и государства, осуществляющих официальную и неофициальную интерпретацию; в процессе интерпретации
выпадают отдельные звенья.
103
Конституция и доктрины России современным взглядом
Практика показывает, что в доктринальном подходе нуждается регулирование процессов в сферах общественной жизни, деятельности государственных и муниципальных органов. Но до сих пор не определено место
доктрин в ряду других документов, их статус, источниковый характер, порядок подготовки, иерархия доктринальных документов. В обществе высокую
оценку получила разработка Государственной экономической доктрины
России ЦПА и ГУП при ООН РАН. Проект доктрины регионального развития, представленный этим центром, показал «разрыв» таких компонентов
как территория, население, культура и труд, а также пути преодоления этого
разрыва. Последний углубляется глобальными процессами; пространство
мест (территорий) все больше расходится с пространством потоков (капиталов финансовых и человеческих)1.
Все это затрагивает проблемы совершенствования интерпретационного процесса в конституционном праве. Метод, который необходимо применить к исследованию данного объекта и выявлению соответствующего
предмета, должен объединять в себе свойства системного, ценностного,
институционального, идентификационного, юридико-антропологического,
формально-юридического, синергетического, лингвистического подходов.
Настолько сложен предмет доктринальности в свете интерпретационного
процесса. Цель исследования — показать особенности доктрин в сравнении
с другими актами, выявить возможности интерпретации и институционализации доктрин. Нуждается в дополнительной проработке их способность
принимать характер источника права, приобретать юридическую силу.
Вопросов здесь очень много. Какие документы можно относить к доктринам? Кто их творит и оформляет как официальные документы, имеющие отношение к государственному управлению? Какая управляющая воля
выражается в доктринах? Насколько доктрины способны стать управленческими документами? Необходима классификация доктрин, поскольку к
такому разряду могут относиться весьма разнородные документы; необходимо упорядочить сам процесс отнесения к доктринам различных интерпретационных актов.
Интерпретационный процесс показывает, что доктрины могут обретать
силу источника права. В мире известны даже системы доктринального права, в частности мусульманское право, в котором интерпретация религиозных догм, приводит к существованию интерпретационных школ («толков»)
правоведов и богословов, позволяющих формировать жизнеспособную правовую систему и решать повседневные вопросы правового регулирования.
Чертами подобной доктринальности обладала советская правовая система,
где догмы марксистско-ленинской идеологии, Моральный кодекс строителя
коммунизма использовались для направления развития государства и пра1
Кастельс М. Информационная эпоха: Экономика, общество и культура. М.: ГУ ВШЭ,
2000. С. 392, 398.
104
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ва. В Англии общее право основывалось помимо прецедентов на доктрине,
исходящей из положения известного юриста Кока «разум — жизнь права»2.
Есть системы судебной официальной доктринальной интерпретации, при
которой на основе судебной или квазисудебной интерпретации оформляются решения высшей юридической силы (постановления конституционных судов), акты конституционных советов. Есть и другие формы.
В какой же форме возможна институционализация и легитимация доктрин в России? Как отмечено в Государственной экономической доктрине,
а также пояснительной записке к Проекту Доктрины регионального развития ЦПА и ГУП при ООН РАН, необходима легализационная институционализация доктрин (закрепление в форме федерального закона)3. Понятно стремление упорядочить отношения в обществе с помощью закона,
добиться очень важной для государственного управления упорядоченности подобного рода документов, встраивания последних в иерархию источников и процедур легитимации. В идеале необходимо к этому стремиться.
Но на данный момент вопросы остаются; возникают и новые. Какие доктрины, все или некоторые из них, закреплять в виде законов? Возможны ли
другие, более адекватные формы придания юридической силы доктринам.
Например, с помощью Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, Постановлений Конституционного Суда РФ, административных
договоров? А, возможно, требуется юридизация Посланий Президента РФ
и (или) придания мобилизационно-обязательного характера его распоряжениям4?
Сравним доктрину с другими политико-правовыми явлениями и актами. Что отличает доктрину от правового нормативного акта? Во-первых, ее
природа и функции. Это — концептуализированный документ; он включает
совокупность руководящих принципов. Как появляется доктрина? Она —
результат интерпретации определенных ценностей и нормативных актов
в контексте наличной социальной среды. Социальная среда характеризует
общество в плане его насыщенности нормативностью (ценностями и правилами), эффективности влияния последней на стабилизацию и регулируемость отношений в сообществах и сферах жизни. Доктрина «считывает»
требования социальной среды. Поэтому должна обладать чертами концепции, т. е. иметь:
2
См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.:
Международные отношения, 1999. С. 190.
3
См.: Государственная экономическая политика — Экономическая доктрина России.
К умной и нравственной экономике. В 5 томах / Автор. совет: Якунин В.И., Сулакшин С.С.,
Богдасарян В.Э. и др. — М.: Научный эксперт, 2008. Т. IV. C. 2835; Доктрина регионального
развития Российской Федерации. Проект.
4
Как это было с Приоритетными национальными проектами в 2005 г. Оказалось достаточно распоряжений Президента РФ от 5 сентября 2005 г., чтобы доктринальные подходы
обратились в проекты и нормативные документы управленческого характера.
105
Конституция и доктрины России современным взглядом
1) теоретическую основу — постулаты, общие закономерности, описание
идеализированного объекта;
2) эмпирическую основу, включающую множество фиксируемых фактов,
требующих теоретических объяснений;
3) логическую основу — допустимые правила логического вывода и доказательства5;
4) аргументационную основу — выведенные утверждения и рассуждения
с доказательствами, (как отмечает А.Ф. Черданцев, в доктринальном
толковании достоинством является сопровождение выводов развернутой аргументацией и рассуждениями6);
5) образ, идеальную модель требуемого регулирования;
6) основу для классификации интерпретационных схем, моделей, доктрин.
Включая в себя руководящий принцип (или совокупность принципов)
доктрина уже может приобретать характер политико-правового источника и основания интерпретации пространства между фактом и ценностью.
При наращивании объяснительного, критического, оценочного ресурса,
доктрина усиливает свою интерпретационную силу, сама служит основой
последующей интерпретации правовых документов. Значит, она должна содержать в себе критерии качества, как для самореференции (оценивания
самой себя), так и для интерпретации других документов. Ей необходимо
обладать функциональностью: объяснительной, синтезирующей, предсказательной, оценочно-методической, мобилизационной.
Обеспечение интерпретационной основательности доктрины зависит от
характеристик:
1) системности, т. е. возможностей ее интерпретации в системе с другими
актами;
2) проектности доктрины — обеспеченности ее потенциала, ориентированного на социальные изменения, стратегиями, программами, технологиями;
3) субъектности доктрины, т. е. потенциала легитимных и дискреционных полномочий субъекта, интерпретирующего и представляющего
доктрину как проект;
4) контекстности доктрины, включенности ее в культурный и нормативный контекст.
Доктрина обладает гибкостью процессуального и дискурсного характера; процесс и дискурс в доктрине усиливают континуальность, т. е. неразрывное единство с предыдущими и последующими актами интерпретации.
5
См.: Игнатенко В.В. Концептуальные основы теории правового качества закона // Академический юридический журнал. Иркутск. 2000. № 1;
6
Черданцев А.Ф. Толкование права // Общая теория государства и права. В 3-х т. Т. 2. / Под
ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало. С. 492.
106
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
В отличие от нормативных актов, она скорее формирует среду для их принятия, применения, интерпретации. Доктрина улавливает выдвижение, артикуляцию проблемы, отмечает рост значения ее для общественности, по
сравнению с конкурирующими проблемами, а в определенной степени и
конструирует проблему.
Но, чтобы она становилась основой управления, еще необходима способность направлять волю ответственных за это управление, мобилизовать
управленцев, а также граждан, на реализацию проектов. Значит, она должна
обладать мобилизационной и, по возможности, юридической силой. В условиях глобализации, модернизации общества, распространения сетевых
структур особенно важна реконцептуализация понятия власти, ее измерений с учетом того, что переплетение различных властных и управленческих
воль достигло серьезных масштабов. В политической науке отмечено, что
понимание власти отошло от связи ее преимущественно с элитными учреждениями и перешло на включение субъектов, отношений и учреждений повседневной жизни. Без этого не может быть, например, выработки доктрин
федерализма, демографии, политической системы, дискреционных (скрытых) полномочий главы государства. Не случайно, мы наблюдали ренессанс
идей гегемонии и перевода с языка идей на язык повседневности А. Грамши,
концепций governmentality (управляемости) М. Фуко, глобального проектирования и др.
Так, в частности, ряд Посланий Президента РФ Федеральному Собранию в 2000 гг. принимал доктринальный характер, включая в себя конкурентоспособные по своему содержанию и доминантной интерпретации
руководящие политико-правовые принципы. В Послании Президента РФ
В.В. Путина 2007 г. руководящим принципом был представлен принцип сохранения преемственности власти. В последнем Послании Президента РФ
А.Д. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. доктринальность проявляется в руководящем принципе сохранения управляемости и
консолидации общества в условиях мирового финансового кризиса. В основе распоряжений Президента РФ о Приоритетных национальных проектах
содержалось доктринальное толкование состояния общества и государственного управления в ситуации, когда накапливались богатства, а управленческая машина не могла реализовать их на пользу обществу.
В понимании природы и механизма доктринальной интерпретации, ее
мобилизационности, важно уяснить, как происходит научная, социальная и
политическая проблематизация? Есть некая универсальная линия, начиная
с научной работы студента и кончая принятием международных конвенций.
Научная или социальная проблема выступают как предполагаемое необходимое условие развития. На представление такого условия «наклеивают ярлык» проблемы. При этом необходим перевод на язык убеждаемого сообщества, для чего используют определенные каналы убеждения и объяснения.
107
Конституция и доктрины России современным взглядом
Другими словами, используются арены публичного дискурса и действия,
чтобы успешно конкурировать в борьбе за дефицитный ресурс общественного внимания7. Деятельность ЦПА и ГУП при ООН РАН по формированию
социальных представлений о доктрине как нормативном акте происходит в
русле такой проблематизации. Социальные доктрины ярко демонстрируют
необходимость завоевания дефицитного общественного внимания, которое
может соединиться с легитимными полномочиями и возможностями политической дискреции института (субъекта), представляющего доктрину.
Поэтому, представляется назревшей задача — своевременно, по мере необходимости, используя нынешний, преимущественно политический и дискурсивный характер доктрин, придавать им научный политико-правовой
характер и продвигать в правовое пространство. Объективно в этом направлении работают академический политико-правовой дискурс в ИГиП
РАН, Институте законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ, деятельность Конституционного Суда РФ, Послания
Президента РФ, законодательный процесс, интерпретационная деятельность Общественной палаты РФ. В научной литературе складываются соответствующие исследовательские позиции8.
Доктрины собственно не могут разрабатываться без интерпретационного процесса в рамках конституционного права. Они не обладают всеми
признаками процессуальной рационализации, т. к. очень содержательны,
трудно формализуются. Они относятся к виду продуктов интерпретации,
которые называют «насыщенным описанием»9. «Насыщенное описания» в
качестве научного требования означает не просто эмпирическую фиксацию
фактов, а аналитическую процедуру, доведенную до определенного уровня интенсивности, погруженности в исследуемые социальные отношения.
Расширяется круг объектов, заслуживающих интерпретации. Специалисты
оперируют понятием «конституционная герменевтика»10.
Как классифицировать доктрины? Представляется необходимым здесь
отталкиваться от направленности интерпретации на ценностные коды. Интенции (цели) и позиции субъектов интерпретационного процесса предполагают поиск в текстах ценностного кода. Так воля законодателя исходит
из того, что «всякое установленное право по понятию своему есть попытка
7
Hilgartner S., Bosk Ch.L. The rise and fall of social problems: a public arenas model // American
journal of sociology. 1988. Vol. 94 (№ 1). P. 53–78.
8
См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.
М., 1997; Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001; Пряхина Т.М.
Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2008; Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий / Под ред. А.И. Дмитриева. М., 2009.
9
Термин, введенный антропологом К. Гиртцем, применим к доктринальной интерпретации.
10
Кравец И.А. О правовой природе конституционной герменевтики // Право и политика.
2003. № 1. С. 15.
108
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
быть справедливым правом…попыткой принуждения к справедливому»11.
В этом суть правового кодирования, чтобы вкладываемое в текст легитимирующее значение (воля), благодаря коду, могли бы понять и принять субъекты интерпретации, в том числе и граждане.
Коды поддерживают связь закона (решения судьи, политического решения) и властного субъекта с социальным контекстом, жизненными сферами. Коды характеризуют систему ожиданий, основанных на ценностях,
что расширяет возможности интерпретации. Логико-лингвистическая
и формально-логическая интерпретация в сочетании с ценностной и
юридико-антропологической могут обозначить переход от ценностей жизненных сфер (человека и жизни как высшей ценности), обозначающих их
принципов, норм-целей, норм-программ, к более конкретным формам, которые должны редуцировать ценностное значение кода до уровня конституционных норм и далее рабочих (управленческих) норм. Здесь важно не
потерять ценностное содержание, на что указывает доктрина.
Законодатель распространяет формы права на содержательную систему
(факты реальных отношений), которую, особенно в конституционном праве, очень трудно формализовать. Ценностные коды (справедливости, гуманизма, солидарности, соразмерности и т. д.) выражают открытую языковую
и социально-гуманитарную систему. Интерпретация показывает, удается
ли, формулируя нормы, сохранять содержательность естественного языка,
добиваться «обоснованности, формальной определенности, ясности, точности, с тем, чтобы не допускалась возможность их неоднозначного толкования, и, следовательно, произвольного применения»12. Для нас в данном
аналитическом случае (анализе доктринальности) важно в такой редукции
видеть основания для классификации доктрин, в частности, разделения их
на базовые и производные (управленческие).
Для классификации доктрин важное значение приобретает также иерархии сценариев при отборе «корректной» интерпретации и легитимации
вывода, переходящего в норму или правовую позицию. Это вопрос поиска легитимной «верховной» интерпретации). Серьезность этого вопроса в
гносеологическом плане отмечал «отец» герменевтики Г.-Г. Гадамер, приводя знаменитый тезис И. Канта «нет правила, из которого можно было бы
выводить разумное применение правил»13. Интерпретационная практика
оценивает влияние разных интерпретаторов: профессионального дискурса,
вывода законодателя (судьи), авторитета субъекта политической дискреции
11
Штаммлер Р. Сущность и задачи права и правоведения. М., 1908. С. 78.
См: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке
конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московской области.
14 июля 2005 года // Российская газета. 2005. 22 июля.
13
Гадамер Г.-Г. Актуальность прекрасного. М., 1991. С. 8.
12
109
Конституция и доктрины России современным взглядом
и др., при этом обозначает возможное подключение ситуационного анализа. Важно различать подходы к обоснованию легитимной «верховной»
интерпретации. Ею в зависимости от межсубъектного взаимодействия и
методологического подхода могут выступать итоги референдума (субстанционализм), волю законодателя (позитивизм), толкование судей (интерпретивизм, реализм), дискрецию суверена (верховный децизионизм), решения
отраслевого характера (технократизм). Интерпретация оценивает «зазор
между действиями на основе ясного и недвусмысленного приказа и действиями, совершение которых требует, так сказать подключения разума,
позволяющего провести важные различения»14.
Вопрос о «верховной» интерпретации подчеркивает субъектность доктрины, волю, репрезентированную в том или ином решении, учении, послании. Здесь также затрагивается вопрос основания классификации доктрин.
Легитимная «верховная» интерпретация должна обеспечить соответствие
ценностного кода и раскодированных смыслов15. Поэтому в ряде моментов,
особенно, когда обостряется политическая борьба, предпочтительнее, чтобы Конституционный Суд РФ выступал субъектом легитимной «верховной» интерпретации. Это доказывала ситуация 1992–1993 гг. в России, затянувшийся опыт Украины 2004–2009 гг. Но бывают ситуации, когда на место
такого субъекта выдвигается глава государства (Франция 1958 года, Россия
в начале 2000 годов).
Логическая интерпретация в сочетании с философско-правовой, социологической, системной, институциональной помогает учитывать особенности объектов интерпретации: конституционно-правовых или управленческих отношений. Это важно для объяснения не только гносеологических,
но и онтологических основ интерпретации. Прежде всего, необходимо учитывать фундаментальность отношений жизненных сфер, что должно быть
прописано в основах конституционного строя. При разработке нашей Конституция, в пылу острой политической борьбы, доминирующие силы ориентировались на важные классические ценности, но не учли новых рисков
на пороге XXI в. Демократия, разделение властей, федерализм, республика,
местное самоуправление, права человека важны, но базовыми для современных конституционных доктрин являются, прежде всего, конституцион14
А.Ф. Филиппов, характеризует ситуацию интерпретации, анализируя подход К. Шмитта
к гоббсовскому «Левиафану»: «…Вот эти обстоятельства, говорит разум, относятся к разряду тех, что одинаковы всегда и для всех и всеми рассматриваются одинаково; вот эти — к
разряду тех, что не прописаны в виде инструкций, но мне и таким как я, совершенно ясно,
что здесь делать в соответствии с разумом и справедливостью; ну, а вот здесь ясно говорит
писанный закон, если же мне потребуется авторитетное суждение, я обращусь к интерпретациям, которые дает суверен и уполномоченные им лица …» (Филиппов А.Ф. Критика Левиафана // Карл Шмитт. Левифан в учении о государстве Томаса Гоббса. СПб, 2006, С. 67)
15
См.: Петрова С.Н. Семантика декодирования: новые подходы // Знаковые системы в социальных и когнитивных процессах. М., 1990.
110
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ные ценности жизненных сфер. Их необходимо закреплять в перечне основ
конституционного строя, чтобы они превалировали по своей юридической
силе перед остальными институтами конституционного права.
Такова особенность современности. В России возникли реальные угрозы
жизненным сферам, а соответственно, территориальности, телесности, культуре, труду россиян как экзистенциям, ставшим ценностями выживания.
Отталкиваясь от них, выстраивается субстанциональный баланс жизнедеятельности, доходя до самоуправления, демократии, разделения властей. Регулирование отношений в основных жизненных сферах порождает ожидания
правопорядка и предпосылки ценностно-ориентационного единства общества. Эти экзистенциальные ценности фундируются в основных жизненных
сферах: территориальной (место, территориальная определенность, транспортная мобильность, окружающая среда), естественно-антропологической
(быт, жилище, семья, забота, здоровье), духовно-культурной (смысл жизни,
культ, свобода совести, образование, культура), агентно-профессиональной
(труд, его охрана, трудовые отношения, экономические свободы, собственность). Фундаментальность обусловливает предсказуемость и определенность действий граждан, их консолидированость. Конституционное право обобщает ценностные ориентации, фиксируя идентичный для многих
смысл в различных ситуациях на перспективу.
В соответствии с ценностями названных фундаментальных жизненных
сфер необходимо разрабатывать фундаментальные доктрины:
а) пространственно-территориального (регионального) развития, экологическую, транспортную; б) демографическую, здравоохранения;
в) культурную, образовательную;
г) экономическую, промышленную, профессиональную. ЦПА и ГУП становится пионером в разработке таких доктрин.
Возможно, базовые доктрины необходимо закреплять федеральным законом.
Фундаментальность обусловливает ценности консоциальности, и в
свою очередь поддерживается последними. Консоциальность выражается в
конституционно-правовых отношениях, выражает необходимость сочетания частных (приватных), групповых (организационных, корпоративных,
национально-этнических), региональных и национально-государственных,
а также глобальных стремлений. Она предполагает сбалансированность
субъектности разных акторов и сообществ, формирование соответствующих полномочий в механизмах управления, а в идеале − конструирование
многоуровневой субъектно-ресурсной сети, обеспечивающей безопасное
и продуктивное социальное взаимодействие, сотрудничество и разрешение конфликтов. Нормы конституционного права, отражая ценности жизненных сфер, конструируют индивидуальные (частные), корпоративные,
общественно-государственные, а частично и международные механизмы
111
Конституция и доктрины России современным взглядом
субъектности (представительства интересов, компетенции, охраны и защиты законных интересов и прав).
Наряду с фундаментальными доктринами необходимо разрабатывать
управленческие, которые поддерживают консоциальность, могут непосредственно влиять на балансированость субъектностей, консолидацию общества. Среди управленческих также можно провести разделение на базовые
и производные. Как базовая управленческая может выступать Социальная
доктрина, рассматриваемая не как распределительная, а как активизирующая субъектность и усиливающая защищенность всех жителей России. Производные управленческие доктрины посвящаются отдельным отраслям производства, государственного и корпоративного управления могут в целях
оперативности могут утверждаться нормативными Указами Президента.
Вопрос поддержания сбалансированной субъектности, баланса публичных и частных интересов как конституционно защищаемых ценностей разработывался, в частности, в концепциях солидаризма (Л. Дюги) и социологии
интересов (Ф. Хек). Л. Дюги считал, что существует конституционное органическое право для всякого частного или публичного коллективного лица; и
в этом плане конституционное право проявляется и как «конституционное
корпоративное право»16. Консоциальность поддерживает и скрепляет все
жизненные сферы; конституционные принципы и нормы должны учитывать специфику разных территорий, этносов, социально-демографических
слоев (детей, пенсионеров, мигрантов и т. д.), культур, социальных страт.
Например, консоциальность в агентно-профессиональной сфере предполагает поддержание социального партнерства работников и работодателей,
регулирование минимума размера оплаты труда, трудовой пенсии, помощь
безработным. Сочетание фундаментальности и консоциальности помогает
интерпретатору учитывать специфику местных субкультур, общества и государства в целом17.
Игнорирование этого сочетания фундаментальности и консоциальности приводило к серьезным дефектам. Например, в России, как до, так и после принятия Федерального закона «Об общественных объединениях» (от
19 мая 1995), создавались общественно-политические движения и политические партии на конфессиональной, этно-национальной и профессиональной основе. Это в условиях многонациональной и поликонфессиональной
страны, попавшей к тому же в сильную зависимость от миграционного притока, разбалансировало субъектность, усиливало социальную напряжен16
Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства // Антология мировой политической мысли. В 5-ти томах. Т. III. М., 1999. С. 590.
17
См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности
положения части второй статьи 170 и части второй статьи 235 КЗоТ РФ и пункта 3 статьи
25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» в связи с запросом Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда г. Кемерово. 24 января 2002 года.
112
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ность. И только много позднее был принят закон «О политических партиях»
от 11 июля 2001 г., признавший невозможным государственную регистрацию подобных политических партий. Конституционный Суд РФ в своих решениях признал этот запрет соответствующим аутентичному смыслу статей 13 и 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 19 (части 1 и 2),
28 и 29, поскольку он в условиях России учитывает требование социальной
консолидации18.
Несоответствие норм ряда законов требованиям фундаментальности и
консоциальности приводило к дефектам, облегчавшим действия различных
групп с контр-солидарными корпоративными и индивидуальными интересами. Такие группы, обладая влиянием на государственную или муниципальную власть, не считались с онтологией конституционного права. Так в
1990-х годах в России практически вошла в обычай частная доктрина оптимизации налогооблагаемой базы хозяйствующих субъектов (по существу,
уход от налогов). И только после 2000 г. суды начали интерпретировать само
понятие «оптимизация налогов» как обозначение правонарушения, наносящего вред консоциальности, что было подтверждено и в решении Конституционного Суда РФ.
Возобладавшая доктрина земельных отношений (вопреки оценке большинства законодательных собраний субъектов РФ), привела к серьезной
деградации жизненных сфер и разбалансированию субъектностей. Только
в 2007 г. Генпрокуратура РФ серьезно занялась расследованием рейдерских
захватов земель сельхозназначения, хотя на карту поставлены экзистенциальные фундаментальные ценности: основы существования сельских жителей России. Цивилистский романтизм в условиях неразграниченности
прав собственности на землю, трудности межевания и кадастровой оценки
земель сыграли на руку контр-солидарным группам, усугубив незащищенность жизненных сфер.
Это тем более актуально, т. к. в современных условиях возрастает влияние социальных рисков как угрозы жизненным сферам. Часть людей (в России около 40%) не обладает серьезными ресурсами для нейтрализации
возрастающих рисков, что приводит к еще большему ограничению их субъектности. А возвышение успешных групп (10–15%) определяется часто их
адаптацией к теневым отношениям, криминалу, концентрацией в их руках
не принадлежащих им лично ресурсов жизненных сфер (земельных, экологических, культурных и коммуникационных, трудовых и производственных), финансов, должностей. Предотвратить разрушения предпосылок
18
В частности, см.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с
запросом Коптевского районного суда г. Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И.В. Артемова и
Д.А. Савина. 18 декабря 2004 года.
113
Конституция и доктрины России современным взглядом
фундаментальности и консоциальности может формирование многоуровневой субъектно-ресурсной сети, объединяющей механизмы представительства, самоорганизации, легитимной реализации, соблюдения, охраны
и защиты прав и интересов всех законопослушных людей во всех жизненных сферах. Субъекты индивидуального, группового (корпоративного),
общественно-государственного, государственного, международного характера, поддерживая такую «сеть» обеспечивают взаимодействие также
ресурсов интерпретации общественности, законодательной, судебной и исполнительной власти.
Конституционная интерпретация в ее широком понимании осуществляется в цикличном обмене мнениями по поводу идей, концепций, проектов
правовых актов, действующих законов и правоприменения, имеет многие
уровни, интегрирована на официальном и неофициальном уровнях во взаимодействие должностных лиц, экспертов, исследователей, а также и граждан
по поводу конституционных ценностей, принципов, методов разработки,
применения, оценки и изменения правовых актов. Общество включено в циклы: восприятие идей, разработка и принятие законов, их применение, установление и устранение дефектов и т. д., направленные на преодоление неопределенности в правовом регулировании, а потому пронизанные перманентной
интерпретацией. Она обеспечивает общественный и профессиональный дискурс, эволюцию доктрин, правовой культуры, законодательства.
Конституционное право нуждается в широком интерпретационном
процессе, в чем убеждает тематика и содержание референдумов, выборов,
партийных дебатов, парламентских слушаний, научных конференций. Все
это служит культурным контекстом для другого уровня интерпретации: Посланий Президента, законодательного процесса, конституционных судов,
Верховного Суда РФ, Европейского суда по правам человека. Здесь как раз
применима концепция гегемонии и перевода А. Грамши19, а соответственно, интерпретации. Чем ближе к современности, тем важнее эти проблемы.
Глобализация, рост неопределенности, сетевые взаимодействия расширяют
плюрализацию социальных практик, усложняют коммуникацию. Особенность современного конституционного права в том, что интерпретационный процесс все больше принимает дискурсный политико-правовой характер, широко включает политических акторов, усиливает конкуренцию на
публичных аренах.
19
Заостренно проблема перевода поставлена у социологов Б. Латура и М. Каллона, которые выходят его за рамки систем и функций, как слишком ригидных понятий, говорят о
«цепочках перевода», выстраивающихся в результате различной деятельности «соперничающих стратегий, пробных столкновений сил, работы по мобилизации и вербовке, выработке механизмов участия в прибылях и вынужденных точек соприкосновения с тем,
чтобы между акторами были установлены альянсы и ассоциации, чтобы мог появиться
идейный лидер этих ассоциаций» (см.: Коркюф Ф. Новые социологии. М.: 2002, С. 101).
114
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Усложнение интерпретационного характера доктрин связано, например,
с экспансией проблем безопасности20, зависимости конструирования социальной реальности от доминирующего дискурса, от процесса коллективного определения значимых проблем21, что все больше актуализирует требования познания и нейтрализации источников и факторов трудности перевода
и интерпретации. Такой процесс, выявляя конституционно-правовую природу общественных отношений, выходит на коммуникативные и логические аспекты: субъектов (законодателя, судов, кругов профессионального
дискурса), гносеологию, телеологию, конфликтологию, ресурсы интерпретации, легитимную «верховную» интерпретацию и др.
Кто же субъекты такого интерпретационного процесса? Узким представляется отнесение лишь конституционных судов к таковым субъектам. Институциональный подход не дает полного представления. Тот же парламент
можно представить не только как институт, но и как живое сознание людей
(депутатов и аппарата), как совокупность знаний, привычек, поведенческих
стереотипов, действующих в парламенте, неформальные социокультурные
факторы. «Внутренняя среда»: общение в комиссиях, комитетах, на сессиях,
в кулуарах влияет на интерпретацию и функционирование его, как организации самым существенным образом22. Сторонники юридического интерпретивизма отмечают влияние профессионального дискурса23. В интерпретационном процессе участвует парламент, обсуждая и принимая законы.
Представители палат парламента выступают как сторона в каждом заседании Конституционного Суда РФ. Как и представители Президента РФ,
Правительства РФ. Окончательное решение принимают конституционные
судьи, тем не менее, участники процесса, так или иначе, воздействуют на легитимную «верховную» интерпретацию. Возможно влияние политической
дискреции Президента РФ, особенно при интерпретации законопроектов,
утверждении и отклонении законов. Но «прелести» отклонений в интерпретации испытывают на себе также суды, граждане, организации, поэтому нередко выступают заявителями в конституционные суды, Европейский суд
20
Агамбен Дж. Homo Sacer. Суверенная власть и голая жизнь. М., 1995.
См.: Боск Ч.Л., Хилгартнер С. Рост и упадок социальных проблем // Социальная реальность. 2008. № 2.
22
См.: Бирюков Н.И, Сергеев В.М. Становление института представительной власти в современной России. — М.: Издательский сервис, 2004. С. 14. («строительство» текста, новые
идеи, дебаты, аргументы — вот тот материала, с которым, по необходимости должен иметь
дело исследователь парламентской деятельности»).
23
«Открытый профессиональный конституционалистский дискурс, в том числe
акадeмичeский (а значит, и унивeрситeтский), … и eсть тот фактор, с которым должны
считаться дажe конституционныe суды». (Курис Э. О стабильности конституции, источниках конституционного права и мнимом всeмогущeствe конституционных судов // Конференция органов конституционного контроля стран молодых демократий. Ереван. 2004.
№ 4 (26).
21
115
Конституция и доктрины России современным взглядом
по правам человека, другие суды, тем самым, стимулируя коммуникацию и
интерпретационный процесс.
Концепция взаимодействия иерархических структур знания предполагает, что конституционно-правовое значение норм кодируется и раскодируется под воздействием «сценариев» иерархической соотнесенности понятий и
действий, что важно для классификации доктрин. О значении субинститута
иерархий в праве писали, в частности, Н. Луман24. Ранее Г. Кельзен обосновывал необходимость «высшей (основной) нормы» как основания нормативного порядка, универсального логического предположения (и оправдания) значимости позитивного права.
Общая классификация доктрин предполагает учет характера интерпретации. Можно выделить, исходя из основания, степени и характера интерпретации, следующие типы:
1) доктрины как политические и правовые учения (позитивизим, юснатурализм, социологическая школа, юридическая антропология, исторические школы);
2) научные доктрины как догмы конституционного права25;
3) судебные конституционные доктрины26;
4) судебные доктрины в пределах отраслевого толкования;
5) доктрины административного права (с точки зрения представителей
социологической школы права);
6) так называемые доктрины профессоров, учебники, лекционные курсы
(Франция) и доктрины комментаторов (Германия)27;
7) нормативно закрепленные доктрины, например, о правотворческой
компетенции судебной практике (doctrina legal в Испании, нечто подобное в Мексике). Видимо, необходимо выделять и тип управленческих доктрин, которые, несмотря на их производность, серьезно влияют на поддержание консоциальности и обеспечение фундаментальных
жизненных сфер.
Для конституционно-правовых и управленческих отношений разработка доктрин имеет последствия, сказывающиеся на положении регионов, большинства населения, правах человека, этносов, целостности государства. Актуальным становится обмен опытом юристов, социологов,
логиков, лингвистов в создании доктрин, систем мониторинга как элемента субъектно-ресурсной сети, предполагающей повышение уровня интерпретационного процесса. Причем элементами такой «сети» могут стать не
24
Luhman N. Rechtsystem und Rechtsdogmatik. Stuttgart — Berlin — Koln — Mainz, 1974;
Луман Н. Власть. М., 2001.
25
См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.
26
Тарибо Е.В. Судебные доктрины и практика конституционного суда российской федерации // Право и политика, 2005, № 2.
27
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999. С. 107.
116
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
только государственные и муниципальные органы, партии и общественные
объединения, но и академические, вузовские интерпретационные центры,
научно-практические конференции, семинары, центры общественной экспертизы, правового просвещения населения, общественные палаты.
Политическая доктрина в нормативном
регулировании современной России
Денисов С.А. (Екатеринбург)
Господство в современной юридической науке методологии идеалистического позитивизма приводит к тому, что юристы видят нормы права только тогда, когда они оформлены в писаных нормативных актах. Это
позволяет позитивистам уходить от изучения реальной правовой системы
страны и не реагировать на актуальные проблем общественного развития
(прятаться от них в тиши кабинетов со сборниками нормативных документов). Социологический подход к изучению правовой системы требует
выделения в ней двух групп норм. Во-первых, это нормы официального
позитивного права, которые содержатся в писаных нормативных актах и
выполняют функции фасада правовой системы. Вторая группа включает
нормы реального позитивного права. Это нормы, фактически осуществляющие правовое регулирование общественных отношений в стране.
Естественно, нормы официального и реального позитивного права могут
частично совпадать по своему содержанию. Но некоторые из них могут
вступать в конфликт между собой. Исследователи развивающихся стран
отмечают, что в этих странах обычно существует глубокая пропасть между
нормами реального и официального позитивного права28. Такое положение
характерно и для России начиная с ХХ в. в связи с тем, что государство,
наряду с прямым подавлением общества, активно стало применять метод
хитрости и обмана.
Нормы официального права, имеющие рекламный характер для страны,
удобно размещать в писаных законах, в том числе в конституции. Реальные
нормы содержатся в писаных и не писаных актах. Их можно найти в обычаях, прецедентах, доктринах, сформулированных правителем.
Предметом исследования в данной статье является реальное позитивное
право.
28
Riggs Fred W. Administration in Developing Countries. The Thеory of Prismatic Sociеty.
Boston, 1964. Р. 59–60.
117
Конституция и доктрины России современным взглядом
Конституция РФ 1993 г. утверждает, что она имеет высшую юридическую силу в стране (ч. 1 ст. 15). Как и другие нормы Конституции, декларирующие основы конституционного строя, это положение лишь идеал, к
которому можно стремиться, но далеко не реализуемое на деле требование.
Конституция и писаные законы не могут занять в России господствующее
положение по нескольким причинам.
Во-первых, конституция и закон, принятый парламентом приобретают
высшее значение только в гражданском обществе. Здесь элиты гражданского общества стремятся поставить под свой контроль огромный бюрократический аппарат государства. Они оформляют свои интересы в виде норм
права и закрепляют эти нормы через своих политиков в парламенте в виде
законов. Через суд, политические структуры в правительстве эти законы
навязываются государственной бюрократической машине. Верховенство
законов здесь не просто красивая доктрина, а инструмент для реализации
интересов сильного гражданского общества.
Российское общество не является гражданским. Оно относится к обществам административного типа, где масса населения не способна на самоуправление. Она не может сформулировать свои правовые идеи, не может
выдвинуть из своей среды конкурирующих политиков, способных поставить через парламент под контроль общества класс бюрократии. Административное общество нуждается в опеке со стороны государственной бюрократии. Последняя вырабатывает правовую идеологию и навязывает ее
населению. Бюрократические элиты формулируют нормы права, которые
являются инструментом управления обществом. Эти нормы могут помещаться где угодно: в подзаконных актах, обычаях и т. д. Закон и конституция здесь не играет решающей роли. Чаще всего в них помещаются нормы,
выполняющие идеологические функции и не осуществляющие реальное
правовое регулирование. Не устраивающие бюрократию нормы легко нейтрализуются с помощью специального механизма их нейтрализации или
блокирования29.
Во-вторых, Россия, начиная с XVIII в. пытается показать, что она относится к группе развитых европейских стран. С этой целью она имитирует
институты этих стран. Важнейшим инструментом имитации становятся
принимаемые законы. Нормы этих законов ни кто не собирается исполнять. Часто нет даже субъектов, заинтересованных в их реализации. Это
явление стало типичным для многих азиатских стран в ХХ в. Описывая
правовую систему стран Дальнего Востока, Р. Давид отмечает, что «структура и институты западного типа, введенные в этих странах, в большинстве
случаев остаются простым фасадом, за которым регламентация обществен29
Денисов С.А. Механизм нейтрализации норм права // Новая правовая мысль. Волгоград.
2008. № 5. С. 2–7.
118
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ных отношений строится, как правило, в соответствие с традиционными
моделями»30.
В-третьих, Россия относится к категории стран, где институты не имеют доминирующего значения в жизни общества. Более важную роль в ней
играют конкретные лица, управляющие страной. Для населения в 1930-е гг.
и сейчас не важно, какую официальную должность занимает Правитель, и
какие полномочия связывает закон с этой должностью. Люди делегируют
конкретному Правителю суверенитет, в том числе право принимать важнейшие нормативные решения, которые стоят выше норм всякого писаного
права. Кроме того, Правитель обладает реальной властью в стране. В его руках экономические инструменты и аппарат принуждения. Сила нормативных решений Правителя определяется его авторитетом и наличием инструментов для воплощения их в жизнь.
Правитель может избрать разные способы формализации своих нормативных решений в жизнь. Он может провести свои решения через Конституцию и законы, может облечь их в подзаконные акты (указы, постановления), а может изложить в виде политических доктрин. Преимущество
доктринальной формы в том, что в ней можно обосновать необходимость
той или иной нормы права. Кто бы мог подумать, например, что увеличение
срока пребывания одного человека на должности Президента РФ до 12 лет
(после того, как он до этого занимал эту должность 8 лет) направлено на
обеспечение свободы и демократии в стране. Послание Президента РФ Федеральному Собранию хорошо обосновывает необходимость этих изменений в Конституции РФ31.
Норма доктрины, в отличие от сухого нормативного акта, может быть
изложена доступным, населению образным и ярким языком. Так, Д.А. Медведев указал, что только Президент РФ имеет право вносить изменения в
Конституцию РФ. Попытки других субъектов сделать это он назвал «реформаторским зудом», который абсолютно неуместен32. В доктринальном документе легче сделать то, что американские специалисты по законотворчеству
называют «протащить всадника с конем» или спрятать главную норму за
фасадом цветастых фраз. Так, Послание Д.А. Медведева Федеральному Собранию останется в истории России документом, в котором сделан шаг к
закреплению пожизненной власти В.В. Путина. Грамотным людям ясно, что
масса хороших слов о свободе, демократии и справедливости, которые содержатся в Послании, являются лишь прикрытием этой важной для судьбы
страны нормы.
30
Давид Р., Жозеф-Спиноза К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999. С. 355.
31
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 4.
32
Там же.
119
Конституция и доктрины России современным взглядом
Политическая доктрина стала традиционным источником реального позитивного права в России. Она была положена в основу советской правовой
системы. Конституция СССР изучалась только юристами, а принципы, на
которых должна была строиться вся общественная жизнь, содержащиеся в
трудах В.И. Ленина, вождей коммунистической партии, изучались во всех
вузах страны в рамках так называемых общественных наук. Принятие законов СССР не привлекало такого внимания, как изложение речи Генерального секретаря ЦК КПСС на очередном съезде КПСС. Во время чтения этих
речей в 1970-е гг. почти все предприятия страны прекращали работу. Рабочих собирали у телевизора для просмотра выступления вождя на партийном форуме. Любое общественное действие должно было найти опору не в
Конституции СССР, а в той или иной доктрине, высказанной вождем. Отчет
любой организации заключался не в том, чтобы сверить ее деятельность с
законами страны, а в доказательстве, что она работала в соответствие с заветами вождя. Конечно, современная правовая система уже не столь идеологизирована, как советская. Поэтому значение политической доктрины в
ней сильно уменьшилось. В 1990-е гг. вместе с падением доверия к Президенту РФ, его высказывания вовсе перестали иметь нормативное значение
для населения. С начала ХХI в. роль политической доктрины в форме высказываний Правителя стала расти вместе с его авторитетом. Рост значения
политических доктрин, исходящих от государственного аппарата, связан
с усилением государственной пропагандистской машины и ограничением
свободы средств массовой информации.
Гражданское общество развитых стран мира не исключает правовую
доктрину из системы источников права. Но там она исходит не от бюрократических элит, включая Правителя, а от авторитетных ученых (например, научная доктрина в Великобритании) или от авторитетных публичных
политиков. Здесь необходимо обратить внимание, что административное
общество, в отличие от гражданского, как правило, не выделяет из своего
состава публичных политиков. Часто, политик административного общества — это бюрократ, дослужившийся до высшего положения в государственном аппарате. Он строит свою карьеру, опирается не на поддержку
масс, а умело играя в аппаратных играх. Так построили свои карьеры все
Правители России, начиная со Сталина. Авторитет этим политикам и их
доктринам придают государственные органы пропаганды. Действенность
таких доктрин зависит не от того, насколько они отражают общественные
потребности, а от эффективности используемых пропагандистских инструментом и от системы подавления общественной мысли, свободы средств
массовой информации. Из этого исходит сущностное отличие доктрин в
разных типах общества. В гражданском обществе они выражают интересы
каких-то групп общества, в первую очередь, экономически доминирующих.
Доктрины административного общества, естественно, отражают интересы
120
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
класса управленцев, заключающиеся в стремлении пожизненно сохранить
власть в своих руках и не допустить развития гражданского общества.
Государства административного типа, к которым относится современная Россия, имеют монократическую форму правления. Начиная с ХХ в.
они часто пытаются выглядеть республиками. Верховная власть в них принадлежит Правителю, который и декларирует важнейшие нормативные
политико-правовые доктрины. С одной стороны население признает суверенитет Правителя, и высказанные им идеи приобретают наибольший вес.
С другой стороны, Правитель должен постоянно показывать населению
насколько он мудр, и излагать перед ним идеи, которые могли бы служить
ориентиром в жизни общества. Естественно, сами доктрины могут создаваться в тиши кабинетов, аппаратными работниками или нанятыми учеными (служилой интеллигенцией). Правитель обычно излагает нормативные
доктрины в своих выступлениях перед населением или на каких-либо формах. Пропагандистская машина не только доводит эти доктрины до населения, но и обеспечивает их привлекательность. Если ценность доктрины не
очевидна, то она исходит не от Правителя, а от его окружения. В этом случае
Правитель может дистанцироваться от выдвинутой нормативной идеи, не
давая ясного знака, поддерживает он ее или нет. Так, например, произошло
с идеей «суверенной демократии».
Одной из форм выражения политической доктрины в современной России стали послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Официальное позитивное право не придает им нормативного значения, но в
окружении Правителя дают понять, что они имеют большее социальное
значение, чем Конституция РФ.
Конечно, в основном политическая доктрина содержит в себе не конкретные нормы права, а принципы, указания на основные направления поведения и мысли подданных.
Документ, излагающий нормативные политико-правовые доктрины
надо уметь читать. Такие документы обычно содержат не только реальные
требования, но и массу лозунгов имеющих идеологическое значение. Они
используются в качестве обмана непосвященных в тайны бюрократического
языка. Так, в речах советских вождей постоянно присутствовали призывы
расширять и углублять демократию в стране. Сегодня модны декларации о
защите прав и свобод человека и гражданина. В данном случае политическую доктрину надо толковать ограничительно.
Декларация принципов, которые не будут реализованы государством,
тем не менее, имеет реальное нормативное значение. Она показывает, какими лозунгами должен пользоваться аппарат государства для прикрытия
своей деятельности. Идеологическая пропаганда должна быть слаженной.
Если после октября 1917 г. вся деятельность государства прикрывалась лозунгом защиты революции, то сегодня, в выступлениях лидеров страны
121
Конституция и доктрины России современным взглядом
ясно указано, что высшей ценностью является порядок и стабильность в
стране33.
Нормативная доктрина нуждается в толковании с помощью системного
метода. Так Президент РФ в Послании Федеральному Собранию перечисление критических замечаний в сторону демократической оппозиции закончил тем, что потребовал от законодателей ужесточить ответственность
за экстремистские действия34. Из истории авторитарных режимов известно,
что они понимают под экстремизмом всякую деятельность, направленную
против власти правящей группы. Так, в СССР можно было получить лишение свободы за критическое письмо в адрес органов власти. Современная
Россия только подбирается к этому уровню авторитаризма. По требованию
Президента РФ законодатели постепенно готовят нормативную базу для
того, чтобы всякую оппозицию можно было обвинить в экстремизме35 и без
суда присяжных отправить в места лишения свободы36. Когда Д.А. Медведев говорит о готовности правящей группы и впредь обеспечивать всеми
«законными средствами» «конституционный порядок» сразу вспоминаются
дубинки ОМОНа, направленные против мирных демонстрантов в СанктПетербурге и в Москве в 2007 г., во Владивостоке в 2008 г.
Нормативную ясность доктрине могут придавать факты деятельности
правящей группы. В.В. Путин последние два года до начала кризиса прямо показывал обществу, что страны Запада являются врагом той России, которую
он строит. Он обвинял их в колониальной политике в отношении России, в
подрыве ее суверенитета37. Какие страны являются образцом для него, показывали его внешнеполитические связи с Кубой, Ираном, Ливией, Сирией.
Доктрина становится ясной соединяясь с прецедентами, с реальной практикой. Так, указание на то, какие СМИ нужны руководству страны, Д.А. Медведев дал, назвав российское телевидение одним из лучших в мире38. В своем
Послании Федеральному Собранию в 2008 г. он сначала сказал, что в России
властвует бюрократия39, а затем он объявил, что с его точки зрения это и на33
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
34
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
35
ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 15 Федерального закона «О противодействии
экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3447; Хамраев В. Госдума превзошла ФСБ в борьбе с экстремизмом // Коммерсантъ. 2007. 21 июня. С. 2.
36
ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
по вопросам противодействия терроризму» от 30 декабря 2008 г. № 321-ФЗ // Российская
газета. 2008. 31 декабря. С. 8.
37
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
38
Быков Д. Сдать власть // Компания. 2008. № 18. С. 10.
39
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 3.
122
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
зывается «положительный опыт создания демократического государства».
Назвав Россию свободной страной, он дал этой бюрократии сигнал, что она
и дальше может подавлять гражданское общество и оппозицию40.
Историческое толкование изложенной в Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2007 г. доктрины позволяет понять, что глава государства потребовал от чиновничества страны поддержать класс служилой
интеллигенции, поскольку она выполняет полезные для государства воспитательные функции в обществе и ее можно использовать для борьбы с
западной демократической и гуманистической идеологией. «Настоящее
искусство, — сказал глава государства, — несет в себе серьезный воспитательный заряд, формирует начала патриотизма…»41. Опять же не следует
забывать, что слово патриотизм в устах современной бюрократии означает
призыв сохранить старую Россию, со всеми ее традициями административного общества.
После Октябрьской революции 1917 г. большевики активно использовали в своей пропагандистской деятельности создаваемую сеть библиотек и
изб-читален. В 2007 г. Президент РФ вспомнил об этом инструменте советской пропаганды, указал на его большое значение и потребовал от чиновников поддержать создание информационно-библиотечной сети, включая
создание сети президентских библиотек в стране. Всем ясно, какой направленности книги будут предлагаться в этих библиотеках. Начальство знает,
что полезно читать населению, а каким книгам не место в президентской
библиотеке. Конечно, все эти меры не имеют ни чего общего с реализацией
права граждан России на доступ к мировым культурным ценностям (ч. 2
ст. 44 Конституции РФ).
Доктрины, исходящие от высших должных лиц могут содержать в себе
дефинитивные нормы. Они дают новое толкование терминов и словосочетаний. Например, в советский период в докладах вождей под социализмом
понималось не то, к чему стремились социалистические партии Европы, а
административное общество с господством коммунистической бюрократии.
Сегодня лексика управленческой элиты изменилась. Так, «разграничение
полномочий между центром и регионами», о котором говорилось в Послание
Президента Федеральному Собранию 2001 г., означает переход к централизации управления страной. Население, послушно подчинявшееся партократии, в СССР назвалось сознательным. Сегодня, общество, поддерживающее
правящую группу, называют «зрелым гражданским обществом»42.
40
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 8.
41
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
42
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 2.
123
Конституция и доктрины России современным взглядом
Фундаментальным институтом демократии в России является, конечно,
Президент43 (еще недавно им являлась КПСС). Отсюда не трудно догадаться, что чем больше полномочий у Президента, тем больше в стране демократии. Изменения в Конституции РФ, направленные на увеличение срок
занятия должности Президента одним человеком до 12 лет (все знают этого
человека), обеспечивающие ему пожизненное правление называются сегодня «созданием более устойчивой правовой модели» и «укреплением власти»
(ясно кого)44. И это справедливо. Монархия действительно является наиболее устойчивой и консервативной моделью формы правления.
Нормы политико-правовых доктрин административного государства,
осуществляющие реальное воздействие на поведение людей постоянно
вступают в конфликт с нормами конституции. Это неизбежно в силу того,
что конституция направлена на ограничение власти государственного аппарата, что совершенно не устраивает управленческие элиты. Конституция
декларирует демократию, а политическая доктрина административного государства должна доказать необходимость сохранения власти в стране в руках правителя и назначенных им людей.
Конституционный принцип может не отрицаться политической доктриной прямо, но вытесняться конкурирующим принципом, который предлагается в замен декларируемого. Так, российская либеральная Конституция
1993 г. недвусмысленно требует от государства соблюдения прав и свобод
гражданина (ст. 2). Но административное государство не может позволить
гражданам использовать свое право для выдвижения оппозиции и смены
правящей группы. Поэтому вместо демократических свобод доминирующая в последние годы доктрина предлагала населению патерналистскую заботу государства о своих подданных и поднятие величия России на международном уровне. До сих пор большинство населения соглашалось на этот
обмен.
Политико-правовая доктрина имеет эффективное действие, если согласуется с характером развития общества. В административных обществах
человек никогда не являлся высшей ценностью. Поэтому, как отмечалось
выше, идея подъема и укрепления России, декларируемая в последние годы
как национальная идея45 легко вытеснила из общественной жизни главный
принцип Конституции РФ 1993 г. о высшей ценности человека, его прав
и свобод (ст. 2). Либеральная идея о том, что люди сами определяют свою
судьбу, а государство должно создавать условия для реализации их планов
43
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 4.
44
Фаризова С. Президент пригрозил губернаторам частными лицами // Коммерсантъ.
2008. 19 ноября. С. 3.
45
Кузьмин В. «Мне выступать с политическими завещаниями преждевременно» // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 1.
124
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
в стране не прижилась. Как в советские времена Правитель определяет детальный план развития общества, а подданные должны внести свой вклад
в его исполнение. Такой план наметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2007 г. Выполнение этого плана «потребует созидательной работы всего общества, потребует огромных усилий и огромных финансовых средств» — предупредил Президент46. Каждый гражданин
должен внести свой вклад в реализацию этого плана, — поясняет слова
Президента журналист47. Улучшение своей жизни допускается только через преумножение трудом богатства своей Родины48. Теория «великого муравейника», где все должны работать на общую цель вновь восторжествовала. К 2007 г. консолидированная вокруг главы государства бюрократия
вновь почувствовала себя единственным полноправным хозяином страны.
Обращаясь к ней в своем Послании Президент России говорил: «мы обязаны сделать все для того, чтобы выработать план практических конкретных
действий. Мы должны сделать все, чтобы убедить в эффективности этого
плана подавляющее большинство граждан страны и сделать их реальными
соучастниками общего созидательного процесса» (выделено мною)49. Как в
великие 1930-е гг. перед населением поставлена масштабная национальная
задача возрождения страны, которая требует мобилизации всех на ее выполнение (единства страны)50. Конечно, население сегодня не столь наивно,
чтобы жертвовать собой ради великих целей. Провозглашенная доктрина навряд ли будет реализована в жизнь. Программа развития страны до
2020 г., которую, не смотря на начавшийся экономический кризис, по инерции пропагандировал Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию51 очень похожа на планы Н.С. Хрущева догнать и перегнать Америку и
построить к 1980 г. коммунизм в СССР. Но если бы цены на нефть не упали
и план великих преобразований, намеченных вождем удалось бы реализовать, то это стало бы хорошей основой для его культа личности.
Конституция РФ провозглашает суверенитет народа и выборы в органы
власти, как средство его реализации (ст. 3). Она закрепляет децентрализованное управление страной посредством федеративного устройства (ст. 1)
и местного самоуправления (ст. 3 и 12). Эти принципы мешают сплочению
класса бюрократии в целях удержания власти над обществом. Поэтому
управленческие элиты противопоставили им принцип «вертикали власти».
46
Кузьмин В. «Мне выступать с политическими завещаниями преждевременно» // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 2.
47
Там же.
48
Там же.
49
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 5.
50
Там же. С. 3, 5.
51
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 3.
125
Конституция и доктрины России современным взглядом
Глава региона рассматривается Президентом РФ как менеджер52, назначенный главой государства и только перед ним ответственный за управление
населением региона.
Идее многопартийности и идеологического плюрализма монократия
обычно противопоставляет идею сплоченности общества и духовного единства народа. Требование сплочения общества для выполнения трудных задач,
например, прозвучало в Послании Президента РФ Федеральному Собранию
в 2007 г.53 и давно уже реализуется на деле путем подавления оппозиции и навязывание единомыслия населению страны. Всем ясно, что сплотиться надо
вокруг Правителя, который знает дорогу на трудном пути «к подлинному возрождению страны». Здесь легко усмотреть намек на то, что оппозиция, выступающая против Правителя, является врагом общества и через требование демократии и политических свобод мешает стране идти по правильному пути.
Всякий грамотный человек понимает, что современная Россия не реализовала конституционных идеалов демократии, республики, федерализма
и правового государства (ст. 1 Конституции РФ). Более того, для того чтобы воплотить их в жизнь страна должна отказаться от прежних традиций,
порвать со своим прошлым. Тысячелетия Россия была авторитарным или
тоталитарным государством с монархической или диктаторской формой
правления, имперским государственным устройством. Веками в ней правил
не закон, а произвольная воля правителя и его чиновников. Идеалы российской Конституции воплощены в большей степени в развитых странах
Запада. В этих условиях вполне ясны становятся требования Президент РФ
хранить самобытные культурные ценности, уважать своих предков и каждую страницу нашей отечественной истории. Действительно, эти ценности
являются основой монократии, которая прикрывается словом «единство
страны» и политики изоляции от развитых стран Запада, которая прикрывается словом «суверенитет»54. Прозападная демократическая оппозиция в
Послании Президента РФ названа псевдодемократической и обвинена в том,
что она стремится вернуть страну в трудные 1990-е гг., разворовать общенациональное богатство, ограбить людей и государство «лишить нашу страну экономической и политической самостоятельности»55. Это ясный сигнал
чиновничеству страны, как нужно вести себя с демократами. Результатом
является то, что в стране ликвидированы почти все демократические партии. Реальная сила осталась только у левой оппозиции, которой демократия
нужна лишь для прихода к власти. Как показывает советский опыт, после
52
Граник И. Дмитрий Медведев сориентировался моментально // Коммерсантъ. 2009.
21 февраля. С. 2.
53
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
54
Там же.
55
Там же.
126
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
захвата власти левые партии тут же забывают о каких-либо политических
правах оппонентов.
Декларируемые сегодня политические доктрины не могут откровенно
выступать против демократических норм Конституции. Но когда Президент РФ гневно требует прекратить финансирование Западом работы неправительственных некоммерческих организаций, направленной на развитие гражданского общества и демократии в стране56, всем становится ясно,
какое общество намерено строить правящая группа. Как бы не разъясняли
идею «суверенной демократии» государственные пропагандисты, всем понятно, что при этой демократии общество не должно, как на Западе иметь
свободы слова, не должно иметь права выбора между борющимися за власть
элитами. Авторитарные режимы ХХ в. в СССР, в Африке и Азии часто выдвигали идеи своей особой демократии, не похожей на западную.
Весь дух российской Конституции направлен на обеспечение свободного развития общества. Но административное патерналистское государство
не может этого допустить. Поэтому Президент РФ обращается к чиновничеству, собравшемуся в зале Кремля, с требование сформировать «дееспособное гражданское общество»57. Всем понятно, какое общество могут построить чиновники. Свободное общество неизбежно лишит бюрократию
власти, превратит ее в инструмент в руках общества. Класс управленцев не
глуп и не склонен к суициду и, естественно, будет строить послушное своей
воле общество, которое не сможет стать сильным и гражданским. Названная
идея Президента РФ обозначила конец периода, в котором государственная бюрократия жила своей жизнью, а общество своей. Они друг другу не
мешали. Призыв к бюрократии строить гражданское общество можно рассматривать как начало возврата к тоталитаризму, при котором государство
управляло всеми сферами жизни общества. Призыв Президента был услышан чиновниками. Давление на независимые от государства общественные
организации усилилось (часть из них была ликвидирована)58. Президент РФ
в 2007 г. прямо указал бюрократии пути имитации формирования гражданского общества через общественные палаты, созданные под контролем начальства, через финансирование деятельности послушных воле начальства
квазиобщественных объединений59. Фактически предлагается восстановить
советскую систему общественных организаций. С идеями о том, как создать
гражданское общество, которое позволит правящей сегодня группе пожиз56
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
57
Там же.
58
Охлопков А. Тюменское «За права человека» лишили прав // Коммерсантъ. 2008. 10 сентября. С. 12.
59
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
127
Конституция и доктрины России современным взглядом
ненно «продолжать демократические преобразования», выступил в своем
Послании к Федеральному Собранию РФ Д.А. Медведев в 2008 г.60.
Административное государство по своей сути не может допустить действия ст. 13 Конституции РФ, декларирующей принцип идеологического
плюрализма, ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей свободу мысли и слова,
свободу средств массовой информации. В докладах Генерального секретаря
ЦК КПСС съезду КПСС всегда был раздел о направлениях идеологической
пропаганды. Известно, что раб безразлично относится к средствам производства, принадлежащим хозяину. Для того, чтобы рабочие лучше работали
на государство, в последние годы Советской власти от пропагандистской машины требовалось, чтобы она внедряло в сознание советского народа чувство хозяина на производстве. В Послании Президента РФ к Федеральному
собранию в 2007 г. улавливаются отголоски старой советской доктрины. Обращаясь к собравшейся бюрократической элите страны, он говорит: «мы с
вами только тогда сможем сохранить нашу государственность и суверенитет, если наши граждане будут видеть, будут чувствовать, будут уверены в
том, что все усилия государства направлены на защиту их кровных интересов — на улучшение их жизни, на повышение их благосостояния и их безопасность. И если они смогут гордиться своей страной» (выделено мною)61.
Указания направлений деятельности огромной пропагандистской машины
легко просматриваются в Послании Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию 2008 г. Любому понятно, что этим направлением по-прежнему
является антиамериканизм, убеждение населения в величии России62.
Идеи великодержавия, развиваемые правящей группой страны последнее
время привели к изоляции России, конфликту ее с развитыми странами мира.
Это в свою очередь мешает реализовать в полную силу требования Конституции о свободе предпринимательства (ст. 8 и 34). Руководство страны выделило привилегированную группу предпринимателей, которых иногда называет
«социально ответственными» за то, что те участвуют в редистрибутивных
бюрократических схемах. Остальные предприниматели отнесены ко второму сорту и не пользуется привилегиями, не получают поддержки во время
экономического кризиса. Страна закрылась от иностранных инвестиций в
перспективные сферы экономики, которые получили название стратегических63. Из других сфер иностранный инвестор ушел сам. Колоссальные государственные средства тратятся на то, чтобы не допустить попадания акций
60
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 4.
61
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
62
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 2.
63
Указ Президента РФ «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3313 с дополнениями.
128
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
российских компаний в руки иностранных собственников. В условиях сурового климата для предпринимательства, страна возвращается к командноадминистративной модели экономики. Это особенно хорошо видно на примере создания государственных корпораций и вхождения государства в
капитал частных банков и компаний в условиях экономического кризиса.
Как известно, приоритетные национальные проекты в 2007 г. использовались как элемент избирательной кампании Д.А. Медведева. Видимо в
целях поднятия авторитета будущего Президента РФ В.В. Путин в 2007 г.
дал рекламу доктрины эффективного «ручного управления»64, которое
фактически прямо противоположно принципу правового государства, закрепленному в ст. 1 Конституции РФ. Очевидно, что поддерживать силу
административного государства трудно без культа личности вождя, без
превознесения его заслуг перед населением.
Любое монократическое государство основано на доктрине «хорошего
царя и плохих бояр». Эта доктрина носит традиционный характер, но должна всячески поддерживаться Правителем. Современная Россия достигла невиданной за последние годы централизации управления. Это создает опасность того, что население будет винить Правителя во всех своих неурядицах.
Чтобы избежать этого, Президент В.В. Путин в своих выступлениях доказывал, что региональные и местные власти обладают широкими полномочиями в решении проблем в регионах и на местах, что именно они должны
нести ответственность за нерешенные проблемы65. Население всегда должно видеть перед собой «козла отпущения» и на нем срывать свое недовольство. Роль заботливого «царя» активно разыгрывает Д.А. Медведев. Он не
берет на себя ответственность решать возникшие в связи с экономическим
кризисом проблемы, а только требует чего-то от министров, региональных
чиновников. В своем Послании Федеральному Собранию он четко отделил
себя от бюрократии и свалил на нее всю вину за преследование бизнеса, подавление свободы слова в России, организации управляемых выборов66. Для
того, чтобы показать, что он строгий «отец» в феврале 2009 г. были сняты с
должностей четыре губернатора67.
Политико-правовая доктрина может толковать нормы конституции в
выгодном для класса управленцев духе. Так, под социальным государством,
декларированным в ст. 7 Конституции РФ, у нас понимают патерналистское
государство, которое заботится о всей жизни подданных: об их трудоустройстве, заработной плате, обеспечении квартирами, социальном обслу64
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля. С. 3.
65
Там же.
66
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 4.
67
Силаев Н. Резерв распечатан // Эксперт. 2009. № 7. С. 63–64.
129
Конституция и доктрины России современным взглядом
живании, об их образовании и воспитании. Государство, опекающее своих
подданных, подается так же как демократическое государство. Поддержка
доктрины патерналистского государства явно просматривается в Послании
Президента Федеральному Собранию РФ 2007 г. и во всей практике подавления предпринимательства с помощью налогов, монополий, вытеснения
зарубежных инвесторов из страны. Людям мешают самим, без помощи государства создавать для себя богатства. Не следует забывать, что экономическое господство бюрократии в административном обществе основано на
редистрибуции. Названное Послание Президента РФ очень походит на отчет Генерального секретаря ЦК КПСС на очередном съезде партии о том,
что она сделала для бедного населения и что еще сделает («планов громадье»). При этом очень важно, чтобы население оставалось бедным и нуждалось в опеке со стороны государства. Справедливости ради, надо сказать,
что доктрина патерналистского государства естественным путем рождается
в экономике основанной на получении природной ренты. Такая экономика неизбежно становится редистрибутивной, а государство превращается в коллективного феодала, раздающего бенефиции между подданными.
В последние годы принцип демократии, декларированной Конституцией
РФ (ст. 1) подменяется в России принципом управляемой демократии. Так,
Президент Д.А. Медведев призывает бюрократию страны «…принять меры по
дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во
власти»68. Сразу вспоминаются выборы в СССР, в ходе которых партаппарат
строго следил за тем, что в депутаты попало определенное заранее количество
женщин, национальных меньшинств, молодежи и т. д.
Иногда кажется, что ряд нормативных доктрин, излагаемых главой
государства, воплощаются в жизнь. Так для реализации требований
Президента РФ о помощи малому и среднему бизнесу приняты хорошие
законы, выделены финансовые средства. Но в административном
государстве бюрократия не может жить на одну зарплату. Она налагает
на не защищенных малых и средних предпринимателей коррупционные
«налоги» и нейтрализует все принимаемые меры по поддержке бизнеса.
Опять же поддерживается миф о «добром царе и зловредных боярах».
То же самое происходит с требованием бороться с коррупцией. В стране
действительно принимаются меры, приводящие к росту количества
чиновников, привлеченных к ответственности. Но это сравнимо лишь с
увеличением жертвоприношений, которые производили первобытные люди
своим богам, чтобы они позволили им жить, т. к. они живут. Коррупция
является неотъемлемым признаком административного общества, где все
зависит от произвола чиновника. Сколько бы чиновников не приносилось
в жертву «богу борьбы с коррупцией», она от этого не уменьшится. Но
68
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 4.
130
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
глава государства может заработать на антикоррупционной риторике и
чиновниках, принесенных в жертву, какие-то дивиденды.
Правитель в своих выступлениях может дать обязательное для всех
подданных толкование норм законов. Так, Президент РФ четко и ясно указал,
что переход к пропорциональным выборам депутатов Государственной
Думы является серьезным шагом по демократизации избирательной
системы. Может ли после этого Конституционный Суд РФ признать, что
этот переход не делает страну более демократической и федеративной?
Президент страны может в своих посланиях Федеральному Собранию
использовать намеки, смысл которых понимают только те, кто хорошо знает
историю страны и положение в ней. Например, Д.А. Медведев обратился с
угрозой применения санкций к неким силам, которые могут использовать
административные ресурсы для «недобросовестной конкуренции» в
период экономического кризиса. Видимо он вспомнил 1990-е гг., когда класс
бюрократии раскололся на конкурирующие группировки и своими руками
подорвал основы административного государства. В ноябре 2008 г. ему
уже приходилось выносить предупреждение губернаторам, ставящим под
сомнение необходимость их назначения Президентом РФ69. «…мы просто
обязаны консолидироваться вокруг наших национальных приоритетов» —
сказал Д.А. Медведев, обращаясь к высшей бюрократии, собравшейся в
Кремле70. Каждый, кто знает историю России, понимает, что ее национальным
приоритетом всегда было сохранение мощного административного
государства, подавляющего всякую самостоятельность общества.
Ученым России в условиях авторитарного и тоталитарного режима всегда
было трудно изучать свойства бюрократического государства, формы его
нормативного регулирования общественных отношений. Но этим когда-то
надо начинать заниматься.
Доктрина регионального развития РФ как фактор
эффективной региональной политики
Малчинов А.С. (Москва)
Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования за последние два года были проведены значительные исследования в сфере регионального развития, большая часть из которых апро69
Фаризова С. Президент пригрозил губернаторам частными лицами // Коммерсантъ.
2008. 19 ноября. С. 3.
70
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.
С. 3.
131
Конституция и доктрины России современным взглядом
бирована в экспертно-научных кругах и на площадках ряда общественных
институтов.
В результате недостаточной эффективности действующей политики государства в сфере регионального развития в настоящее время сложились
диспропорции практически по всем макроэкономическим показателям,
характеризующим состояние социально-экономического развития регионов России. Неблагоприятная ситуация в сфере социально-экономического
развития регионов России требует нового комплексного управленческого
подхода, который позволил бы эффективно решать накопившиеся проблемы. Такой подход видится в принятии доктринального документа особого
типа как Доктрина регионального развития Российской Федерации.
Возникает вопрос. Что есть доктрина? С общенаучной точки зрения под
доктриной понимают систему взглядов в какой-либо сфере. Но вполне очевидно, что для государственного управления одной только системы взглядов недостаточно. Поэтому для поставленных целей в рамках предложенного подхода Доктрина получила иное, управленческое содержание.
Сегодня, несмотря на огромное количество действующих программных
и доктринальных документов (всего около 700), в России так и не принят
нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. Сложность заключается и в том, что непонятен статус этих документов, под вопросом обязательность их исполнения,
отсутствует соответствующий механизм соотношения их между собой и необходимое управленческое наполнение. Поэтому ожидать какого-то вклада
этих документов в повышение эффективности государственного управления не приходится. К сожалению программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых, а политических документов, зависящих от воли конкретных высших лиц государства.
Такая ситуация складывается и в сфере региональной политики. Разработанная и размещенная на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации стратегия социально-экономического
развития регионов России вообще не имеет статуса ни политического, ни
нормативно-правового документа. Что касается Стратегии социальноэкономического развития РФ до 2030 года, то и в ней региональная составляющая представлена крайне слабо.
Очевидно, что эффективность реализации этих документов напрямую
зависит от правовой формы утверждения. Лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой
статус и встроены в систему нормативно-правового регулирования, имеют
хоть какой-то шанс быть реализованными на практике.
Итак, под Доктриной и в частности, под Доктриной регионального развития мы понимаем нормативный правовой акт, определяющий содержание
государственной региональной политики Российской Федерации, включая
132
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.
Доктрину регионального развития предлагается утвердить на уровне федерального закона, в силу чего сама Доктрина также приобретает статус федерального закона со всеми вытекающими из этого последствиями. Подобная форма уже использовалась в российской правовой практике: речь идет,
например, о Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».
Почему федеральный закон? Дело в том, что законодательная форма
предполагает широкие возможности публичного обсуждения, привлечения
к дискуссии научной и экспертной общественности, бизнеса, а также всех
ветвей и уровней государственной власти. Федеральный закон обязателен
для исполнительной власти, поднадзорен, обеспечиваются прозрачность
исполнения Доктрины, возможность контролировать ее исполнение различными ветвями власти и это существенно повышает вероятность реализации Доктрины и гарантии ее ресурсного обеспечения.
Разработанная Доктрина регионального развития состоит из пяти глав и
имеет следующую структуру.
Глава 1 «Общие положения» содержит описание статуса Доктрины, методологии ее формировании и реализации, в том числе ценностного подхода, положенного в ее основу, и используемую в ней терминологию.
К ценностям, положенным в основу формирования Доктрины относятся:
− достойный уровень жизни каждого во всех субъектах Российской Федерации;
− стабильность численности населения и сбалансированная заселенность территории Российской Федерации;
− экономическая и национальная безопасность, территориальная целостность Российской Федерации.
Именно эти ценности региональной политики определяют дальнейшую
систему целей и задач, приоритеты и механизмы государственного управления, заложенные в Доктрине.
Глава 2 «Текущее и целевое состояние регионального развития и региональной политики России. Стратегия перехода» содержит оценку текущего состояния и задает принципы переходного процесса и целевые ориентиры регионального развития России в долгосрочной перспективе. Для
предметного мониторинга и контроля их реализации в Доктрине вводится
перечень параметров регионального развития, которые являются целевыми
количественными ориентирами. К ним в частности, относятся:
− объем ВРП на душу населения в субъектах Российской Федерации;
− темп роста ВРП на душу населения в субъектах Российской Федерации;
133
Конституция и доктрины России современным взглядом
− объем инвестиций бюджетных средств в основной капитал на душу
населения в субъектах Российской Федерации;
− объем инвестиций собственных средств предприятий в основной капитал на душу населения в субъектах Российской Федерации;
− количество субъектов Российской Федерации — доноров и реципиентов;
− доходы на душу населения в субъектах Российской Федерации;
− номинальная начисленная заработная плата на душу населения в субъектах Российской Федерации;
− динамика долга субъектов Российской Федерации — государственного
и корпоративного — и расходов на его обслуживание;
− динамика внутреннего долга субъектов Российской Федерации и расходов на его обслуживание;
− динамика долей налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации;
− уровень безработицы в субъектах Российской Федерации;
− уровень смертности в субъектах Российской Федерации;
− уровень рождаемости в субъектах Российской Федерации;
− другие, всего около 30 параметров.
Глава 3 «Направления региональной политики и регионального развития. Основные проблемы и решения» содержит описание основных
проблем в сфере регионального развития и предлагаемых решений в различных сферах управления.
Например, в рамках такого направления региональной политики как
«Бюджеты и налоги в региональной политике» предложено свыше 15 управленческих решения, которые могут быть воплощены либо в организационноуправленческие решения, либо в нормативные правовые акты. Описание
проблем и решений увязано друг с другом и детализировано, обозначены
правовые формы реализации идей (закон, подзаконный акт), что позволяет
органам государственной власти приступить к их принятию и реализации.
Всего приведено 14 направлений региональной политики:
− федеративное устройство Российской Федерации;
− пространственное развитие Российской Федерации;
− бюджеты и налоги в региональной политике;
− инвестиции в региональной политике;
− социальное развитие регионов Российской Федерации;
− административные центры субъектов Российской Федерации в решении задач региональной политики;
− местное самоуправление и межмуниципальное сотрудничество;
− развитие территорий с особым статусом: особые экономические зоны,
закрытые административно-территориальные образования, наукограды, монопрофильные города;
134
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
− развитие проблемных регионов России: Дальний Восток, северные
территории, депрессивные регионы;
− миграционные вопросы в региональной политике. Обеспечение сбалансированной структуры расселения;
− внешнеэкономическое сотрудничество субъектов Российской Федерации;
− развитие инфраструктурных объектов;
− государственное управление региональным развитием;
− формирование и реализация федеральных, межрегиональных и региональных целевых программ.
Глава 4 «Механизм реализации Доктрины регионального развития
Российской Федерации» содержит описание принципов и системы построения органов государственного управления региональным развитием,
основных принципов реализации государственных функций прогнозирования, планирования, мониторинга и контроля регионального развития, содержит описание основных требуемых преобразований в государственном
управлении региональным развитием. Основные положения механизмов
реализации Доктрины, а также государственного управления региональным развитием заключаются в следующем.
1. Приоритет Доктрины для всех решений в сфере управления региональным развитием. Соответственно все иные нормативные правовые
акты федерального, регионального и муниципального уровней должны соответствовать положениям Доктрины.
2. Относительная устойчивость Доктрины при смене политических циклов (выборы Президента и Государственной Думы).
3. Принятие на основе Доктрины программ в сфере регионального развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу, ежегодный контроль их реализации.
4. Введение обязательного прогнозирования, планирования и мониторинга регионального развития в соответствии с перечнем параметров,
установленных в Доктрине.
5. Структурные изменения в системе федеральной исполнительной власти: усиление роли Министерства регионального развития России в
формировании и реализации государственной региональной политики, введение института региональных министров (федеральных министров по делам федеральных округов), ответственных за эффективность и результативность государственной региональной политики в
конкретных регионах России.
Глава 5 «Программа нормативно-правового обеспечения реализации
Доктрины регионального развития Российской Федерации» содержит
структурированную по направлениям региональной политики программу
реализации предписаний Доктрины с указанием ориентировочного срока
135
Конституция и доктрины России современным взглядом
принятия тех или иных решений, а также органа, ответственного за их разработку. Программа содержит перечень решений (проектов нормативных
правовых актов), указание на ориентировочный срок принятия этих решений и орган, ответственный за их разработку. Это позволяет на практике реализовать принцип так называемого трехпериодного управления, дающий
возможность связанным образом прогнозировать и задавать ориентиры
долгосрочной перспективы регионального развития, учитывая, что в Программе реализации Доктрины регионального развития около 90 организационно-управленческих решений и нормативных правовых актов.
Ключевые решения, предложенные в проекте Доктрины регионального
развития прошли верификацию, а по ряду из них просчитан экономический
эффект от их реализации. Например, так называемое, градиентное управление инвестициями и налоговыми ставками приводят к значительному увеличению ВРП.
На рис. 1 представлены результаты расчетов по одному из 12 сценариев — Модель снижения ставок основных налогов (на 30% от их начального
уровня) и удвоение инвестиций для Сибирского, Приволжского, Южного
ФО. Этот сценарий предусматривает использование обоих механизмов для
всех трех «проблемных» федеральных округов. В результате: прирост ВРП
Сибирского ФО за 8 лет составил 90,20%; Приволжского ФО 56,46%; Южного 56,56%. ВВП России за тот же период вырос на 23,8% по сравнению с
базовым вариантов развития экономики.
100
80
Рис. 1. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России
относительно базового варианта развития экономики, в % к 2007 году
136
2015
2014
2012
2010
2009
0
2008
20
2011
40
2013
60
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Следует также отметить, что различные предлагаемые механизмы сглаживания межрегиональной дифференциации дают разные результаты.
Показано, что дополнительное инвестирование средств непосредственно
в основные фонды предприятий и организаций дают более ощутимый эффект по сравнению с налоговыми преференциями.
Проведенные эксперименты показали, что выравнивание регионального
развития — процесс долгосрочный, но при применении предлагаемых мер
уверенный и результативный.
Таким образом, необходимость принятия Доктрины регионального развития Российской Федерации диктуется бессистемностью, нестратегичностью и непоследовательностью действующей региональной политики.
Доктрина — безусловный шаг к формированию и реализации эффективной
государственной региональной политики.
По результатам разработки проект Доктрины регионального развития
был направлен около 300 адресатам для рецензирования в различные регионы России и страны СНГ. Разработчиком получено около 30 рецензий.
В целом рецензенты отмечают высокий уровень проработки документа.
Предполагается, что в течение 2009 года будет подготовлен полный пакет
сопроводительных документов к проекту Доктрины, включая финансовоэкономическое обоснование, который будет направлен заинтересованным
субъектам законодательной инициативы.
Национальная идея и идеология
в Конституции России
Богатырев К.А. (Москва)
Одной из основных проблем современной России является отсутствие
четко сформулированной государственной идеологической доктрины. Как
показывает мировая практика, идеология является одним из наиболее важных факторов, которые обеспечивают целостность государства. Именно она
определяет направление большинства процессов протекающих в обществе.
В основе идеологии всегда лежит национальная идея. При этом диалектика
государственной идеологии является своеобразным отражением этой идеи
в реальной национальной истории. Идеологическая доктрина государства
обязана находиться в основе национально-государственной идентичности,
обеспечивая тем самым преемственность национально-исторического образа жизни. Конечно, отдельные положения могут видоизменяться, и кор137
Конституция и доктрины России современным взглядом
ректироваться, что является закономерным следствием процесса развития.
Однако главным является то, чтобы корректировка идеологии происходила
плавно, в соответствии с реальным темпом эволюции общества. Именно сохранение преемственности идеологии при смене власти является важнейшим фактором стабильности общества71.
Относительно такого государства как Россия определения «нация» и
«национальная идея» не могут употребляться том значении, которое они
имеют в классической мировой политологии. Россия представляет собой
единую цивилизацию, объединяющую в себе множество различных наций
этносов и народностей. Поэтому в данном случае определение «национальный» является синонимом определения «цивилизационный».
Идеологический кризис ставший одной из основных причин распада
СССР и явное пренебрежение, проявленное к данному вопросу со стороны
новых властей, привели к тому, что в 1990-е гг. в России образовался своеобразный вакуум в этой области. Кампания деидеологизации, начатая в середине 1980-х гг., имела сугубо практический характер и определенную цель,
которой являлось разрушение коммунистической идеологии, и, поэтому
играла роль чисто разрушительного фактора. Однако вместе с чисто коммунистической идеологией отвергались и идейные ценности евразийской,
российской цивилизации, многие из которых по объективным причинам
не только сохранялись в советский период, но и получили свое дальнейшее
развитие.
В постсоветской России государственная идеология находилась в полном беспорядке. Список общественно-политических сил и течений был
слишком велик и разнообразен. Этот идеологический разнобой серьезным
образом дезориентировал общественное сознание. Все политические партии и движения, формировавшиеся в постсоветский период, так и не сумели
пока еще предложить обществу целостную, новую, принадлежащую именно России идеологию. Основная причина заключается в том что каждая из
партийных программ всегда исходит из конкретности современной обстановки и видит выход из кризиса лишь в сумме определенных мер, которые
носят в большинстве своем не идеологический, а политический характер.
Естественное стремление общества к гражданской самоорганизации приобрело распыленный характер. Все попытки навести порядок в сфере государственной идеологии, в большинстве своем носили эпизодический и
кратковременный характер.
В рассматриваемом периоде обнаруживается четыре этапа, которые отражают процесс изменения позиции официальных российских властей к
необходимости обеспечения своей власти соответствующей идеологической базой.
71
См. подробнее: Богатырев К.А. Приоритетные национальные проекты: первые итоги и
перспективы реализации. Сборник научных работ. — М. 2007.
138
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Первый из названных этапов проходил под лозунгом деидеологизации
общества и государства, унаследованным либеральными реформаторами от
демократического движения времен перестройки. Однако реформаторы из
так называемой «команды Гайдара» руководствовались в своих действиях
вполне определенной идеологической доктриной либерализма, фактически,
навязывая обществу свою групповую идеологию в качестве единственно
возможной стратегии реформирования России. Помимо положений «классического либерализма», их взглядам был присущ крайний антиэтатизм,
принимающий особенную форму по отношению к историческому русскому государству практически означавший его полное отрицание по причине принципиального нереформирования, связанного с принадлежностью
к «азиатскому способу производства», государству «восточного типа», а
также ярко выраженный европоцентризм, признающий именно западную
цивилизацию наиболее эффективной, жизнеспособной и, в конечном счете, что по сути дела не оставляло альтернатив для дальнейшего развития
России. Как лично заявил Е.Т. Гайдар, российскому государству необходимо
«сменить свою социальную, экономическую, в конечном счете, историческую ориентацию, стать республикой «западного» типа»72.
В 1994–1995 гг., несмотря на закрепленное в 13 статье новой Конституции
РФ положение о том, что в России «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной»73, была предпринята
попытка создания новой идеологической доктрины, которая получила название — «демократический патриотизм». Эта идея вошла в качестве основных положений в Послание президента, Федеральному собранию получив
название «Об укреплении Российского государства». Составными элементами новой идеологии стали: концепция формирования новой политической нации «россиян», общепатриотическая риторика, включавшая в себя
идею России как великого государства, заявления о необходимости реинтеграции постсоветского пространства, с ведущей ролью России, а также возрождение формулировки — «единая и неделимая Россия». В политической
практике особое развитие получила теория новой российской нации.
После непростой победы на президентских выборах в 1996 г., еще более
обостривших идейную поляризацию российского общества, Б.Н. Ельцин
сам инициировал процесс разработки новой единой национальной доктрины. Выступая на встрече со своими доверенными лицами 12 июля 1996 г.,
Б.Н. Ельцин сделал заявление о необходимости выработки новой национальной идеи. При этом он особо подчеркнул, что «она может понадобиться
уже в 2000 году, на следующих президентских выборах», а позднее заявил и
о важности «обеспечения исторической преемственности» президентской
власти. Однако ослабление реальной власти президента как основного эле72
73
Гайдар Е.Т. Сочинения. В 2 т. М., 1997. Т. 1. С. 166.
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
139
Конституция и доктрины России современным взглядом
мента существовавшей политической системы практически аннулировало
весь положительный потенциал данного проекта. Начиналось постепенное
разложение верховной власти и всех ее институтов, активизировалось образование противоборствующих внутриэлитных кланов, была поставлена
под сомнение основа власти — суперпрезидентская Конституция. Кризис
17 августа 1998 г. стал закономерным итогом курса проводившегося с 1992 г.
в социально-экономической, политической и идеологической областях.
Следующий этап (сентябрь 1998 — конец 1999) стал временем поиска
альтернатив прежнему курсу, в ходе чего во властных структурах произошло формирование группы консерваторов. Президент и его окружение
были озабочены, прежде всего, проблемой преемника, способного гарантировать им безопасность после передачи власти. Выход из кризиса был
возможен только за счет укрепления государства. Из этих факторов и сложилась необходимость выдвижения новой — консервативной — доктрины.
Е.М. Примаков олицетворял собой консерватизм советского государственного руководителя.
Предложенная им стратегия укрепления государства с построением
социально ориентированного рынка с государственным участием отвечала ожиданиям общества. Однако такой самостоятельный человек как
Е.М. Примаков не вполне подходил на роль преемника. Преемником в итоге стал В.В. Путин. Жесткость и целеустремленность в решении чеченского
вопроса, подкрепленные имиджем убежденного государственника, позволили новому премьеру занять уже давно актуализированную идеологическую нишу так называемого просвещенного консерватизма. Эта тенденция
получила свое подтверждение сначала в ряде программных политических
документов, содержавших, в том числе, положение о необходимости национальной идеи, понимаемой как патриотизм, державность, государственничество и социальная солидарность, а в дальнейшем и в политической практике В.В. Путина выступавшего уже в качестве главы государства.
В принципе многие россияне за последнее время вновь обрели и продолжают обретать простые ориентиры в жизни, утраченные в 90е гг. XX в.
вместе с работой, стабильным социальным статусом и моральной цензурой. Однако вопрос о единой государственной идеологии остается чрезвычайно актуальным и сегодня в период начала национального возрождения
России.
Кроме России на Земле существует множество государств, большая
часть которых блокируются в группы, которые могут быть названы «цивилизациями». Эти группы стран имеют свои идеологии и свои цели, которые
могут не просто не совпадать с идеологией и целями нашего общества, нашей русской цивилизации, но и прямо конфликтовать с ними.
Выше было упомянуто о том, какое большое значение для общества
имеет то, насколько в идеологии сохраняется историческая преемствен140
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ность. Именно поэтому вопрос о преемственности исторического развития
России сегодня становится весьма важным и значимым, принципиальным
вопросом, особенно когда речь заходит о формировании государственной
идеологии. Если сохраняются и развиваются те ценностные ориентации, которые являются сутью российской цивилизации и обеспечивают единство
всего процесса исторического развития страны и народа. Важно выявить
в историческом развитии России именно те элементы, которые обеспечивали бы преемственность и непрерывность ее развития как самобытного
государственного образования, как условие преодоления любых, даже самых трагических испытаний, как фактора формирования народом России
духовной сферы своего существования и уникальной цивилизации, вошедшей в историю человечества как российская, евразийская цивилизация.
В современной России постепенно усиливается движение духовного сопротивления, целью которого являются поиски своей национальной идеологии, способной не только противостоять внешнему воздействию, но и
обеспечить дальнейшее развитие российской цивилизации. На сегодняшний день многие представители интеллигенции часто указывают на отсутствие некой духовной составляющей, которая объединила бы всех граждан
России навсегда, и при этом данное объединение не выглядело бы столь же
искусственным, как «единый советский народ» или «дорогие россияне».
Естественно, в наибольшей степени настойчивы в предложении своих
программ и проектов для реализации их во всероссийском масштабе отечественные политики из всего партийного спектра. Многие из них сходятся в
том, что России и сейчас нужна государственная идеология. Не такая, конечно, какой был догматический марксизм, а гибкая, мобильная, современная
и своевременная. При этом гибкость идеологии ни в коем случае не должна
означать отход от ее базовых принципов.
Очевидно, что для того чтобы перейти к практической разработке идеологической доктрины на государственном уровне необходимо провести
инвентаризацию законодательства. Самым главным российский законом
является Конституция РФ. Поэтому логично в данном случае будет начать
в первую очередь именно с нее. Основным препятствием для введения единой государственной идеологии являются две совершенно потерявшие свой
смысл статьи: об идеологическом многообразии (ст. 13, п. 1) и о том, что не
может быть никакой государственной или обязательной идеологии (ст. 13,
п. 2). Эти статьи были введены для закрепления безыдейного состояния общества, возникшего после крушения коммунистической идеологии. Однако
хаос в сознании долго продолжаться не может, иначе он способен разрушить
само государство как это и случилось с СССР после краха коммунистической идеологии. Конституция как основной закон государства является
производным от идеологии и целей общества, а никак не наоборот. Закон
может лишь регламентировать поведение субъектов права, причем в рам141
Конституция и доктрины России современным взглядом
ках доминирующего мировоззрения и господствующей идеологии. Сама же
идеология гораздо шире любого числа законодательных актов. Идеология
включает в себя нравственные принципы, мировоззренческие тенденции,
формировавшиеся в обществе на протяжении всей истории его развития
и т. п. В то время как законы лишь конкретизируют частные случаи, возникающие в идеологическом пространстве. Их господство над идеологией в
целом приводит к тому, что частное начинает определять общее, а это часто
приводит к совершенно непредсказуемым последствия. Так что идеология
в обществе может и должна присутствовать всегда, тем более, она вполне
может быть и государственной.
Сразу следует отметить, что в данном случае речь идет лишь о внесении
поправок в действующую Конституцию, а не о безапелляционной замене ее
новой. Внесение таких поправок может свидетельствовать лишь о способности государственного законодательства к позитивным изменениям, направленным на улучшение жизни граждан.
С 2001 г. в Российской Федерации началась разработка и реализация
Федеральной целевой программы «Формирование установок толерантного
сознания и профилактика экстремизма в российском обществе»74. Однако,
и не в последнюю очередь благодаря закрепленному в конституции положению об идеологическом многообразии, идея толерантности как веротерпимости сразу же стала объектом для попыток представителей всевозможных
идеологических течений, навязать под прикрытием лозунгов толерантности
свою идеологию. Толерантного к себе отношения стали требовать различные радикальные политические группировки. Изначальный смысл толерантности постепенно стал вытесняться, а сама толерантность стала превращаться в идеологию вседозволенности.
Толерантность представляет собой искренне осознанную уважительную
способность относиться снисходительно к кому-либо, или к чему-либо. Вместе с тем, толерантность не должна представлять из себя терпимость или требование обязательной терпимости вообще ко всему. Превратное понимание
толерантности превращает ее в требование терпимости к самым крайним
проявлениям цинизма, терпимости, а вернее попустительства к самым крайним формам проявления безнравственности и приводит, таким образом, не
только к их оправданию, но даже способствует их прославлению.
Идеология толерантности представляет собой нечто безграничное и
хаотичное, не имеющее в себе различий между добром и злом, но эта хаотичность лишь видимая, т. к. вся эта идеология упорядоченно враждебна
по отношению к традиционным исторически сложившимся духовным ценностям.
74
Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2001 года № 629 «О
федеральной целевой программе «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001–2005 гг.)».
142
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
Если толерантность превращается в требование относиться с потворством
к любым проявлениям безнравственности, то она предстает как агрессивная идеология, прямо противоречащая российской конституции. Гарантии прав граждан на защиту от дискриминации по религиозному или национальному признаку содержатся в Конституции Российской Федерации
(часть 5 статьи 13, часть 2 статьи 19, часть 2 статьи 29), в Уголовном кодексе
РФ (статьи 136, 282, 2821, 2822), иных нормативно-правовых актах. Превращать и так присущее российскому обществу терпимое отношение к иным
вероисповеданиям и национальностям в специфическую форму идеологии
нет никакой необходимости. Особо следует обратить внимание на то, что
сторонники новой идеологии называют ее привилегией сильных и умных,
не сомневающихся в своих способностях продвигаться на пути к истине через диалог и разнообразие мнений и позиций»75. Отсюда налицо выделение
особой группы лиц, которые присваивают себе особые привилегии и права
исходя из своего превосходства над всеми остальными членами общества.
Такие тенденции неминуемо ведут к разрушению целостности российского
общества к резкому обострению противоречий существующих внутри него
а, в конечном счете, к анархии и гражданской войне.
Толерантность как идеология представляет собой секулярную квазирелигиозную идеологию. Если рассматривать ее содержательный аспект, то
это, по сути, навязанная принудительная индифферентность к одним явлениям общественной жизни и ценностным ориентирам и принуждение
к неприятию других взглядов и суждений, часто — просто отличающихся
чем-либо от тех, что пропагандируются в рамках данной секулярной религии. Толерантность, трансформированная в идеологию, есть не что иное,
как секулярная религия, основанная на искажении понятий, как толерантности, так и терпимости. Претендуя на общеобязательность и статус государственной идеологии, а также на роль принципа правоотношений и на
универсальность в удовлетворении духовных потребностей, она характеризуется явно выраженными двойными стандартами оценки действительности. Для такой идеологии характерны нетерпимость к любому отличному от
нее мировоззрению или убеждению и, одновременно, жесткий диктат идеологической позиции основанной на принудительной индифферентности к
проявлениям безнравственности и разрушению исторически сложившихся
духовно-нравственных ценностей и религиозно-культурных традиций.
Большую опасность для современной России представляют собой попытки распространения в стране идеологии «культуры мира». Основные
принципы, которой явно не соответствуют исторически сложившимся в
России культурно-поведенческим стандартам, а иногда прямо противоречат им. Так, например, в ноябре 2002 г. Правительство Москвы утвердило
75
Толерантное сознание // <http://www. peace.ru/tolerance/what_is_tolerance. htm>.
143
Конституция и доктрины России современным взглядом
Среднесрочную городскую целевую программу «Москва на пути к культуре
мира: формирование установок толерантного сознания, профилактика экстремизма, воспитание культуры мира (2002–2004 годы)»76.
Анализ Программы позволяет выявить, что она явно не отвечала требованиям, предъявляемым к такого рода документам, и подготовлена некорректно, с правовой точки зрения. В программе также имеется значительное
количество утверждений сомнительного характера. Нигде в программе не
приведено определения понятий «толерантность», «культура мира», нигде не дано более или менее четких разъяснений, что означает поведение
«в духе культуры мира», и вообще в каком значении используется слово
«дух». Неопределенность основных понятий Программы, использование в
ее тексте неясных формулировок и понятий заставляет сомневаться в искренности ее разработчиков и отсутствии их стремлений навязывать в качестве общеобязательной какую-то свою идеологию, скрытую под патетикой «антиэкстремистской борьбы» и «толерантности». А также позволяет
идентифицировать «толерантность в духе культуры мира» как секулярную
квазирелигиозную идеологию, т. к. одним из ее признаков является манипулирование известными терминами и подмена их смысла.
Следует особо отметить ярко выраженный чисто агрессивный характер
идеологии «толерантность в духе культуры мира». Под навязывание этой
идеологии подводятся обоснования, имеющие явно манипулятивный характер: «Именно образование позволяет человеку либо быть открытым и
толерантным окружающему миру, проявлять живой и доброжелательный
интерес к судьбам других людей и народов, сокровищам мировой культуры, либо вести ущербное, ограниченное, изолированное существование
лишенного созидания и творчества маленького человека», который неизбежно становится потенциальной жертвой экстремизма и радикализма».
Безусловно, нельзя не согласиться с тем, что культурный и образованный
человек должен знать и понимать мировую культуру. Однако альтернатива,
сформулированная на основе противопоставления: принятие — неприятие
обязательной для себя идеологии «культуры мира», скорее всего, является
ошибочной. К тому же употребление таких определений в отношение тех,
кто не принял данную идеологию как «маленький человечек», влачащий
«лишенное созидания и творчества существование», да еще и потенциальная жертва террористов может быть квалифицировано как умышленная
попытка нанесения морального ущерба.
Во всемирной истории имеется множество примеров, когда такие «маленькие люди» вносили огромный вклад в культуру своих социальных и
76
Среднесрочная городская целевая программа «Москва на пути к культуре мира: формирование установок толерантного сознания, профилактика экстремизма; воспитание культуры мира (2002–2004 годы)». Утверждена Постановлением Правительства Москвы от 19
ноября 2002 г. № 955 — ПП.
144
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
государственных образований, обогащая тем самым мировую культуру в
целом одновременно становясь на пути каких-либо проявлений насилия.
И наоборот многие образованные лицемеры, принимая на словах идеологию
культуры мира и толерантности, становились и продолжают становиться
виновниками трагедий мирового масштаба, всегда находя этим действиям
надежное оправдание.
Очевидно, что конечной целью подобных мероприятий, на каком бы
уровне они не проводились, является навязывание россиянам определенной ценностно-мировоззренческой ориентации. При этом довольно сложно выявить базовые принципы, на которых основываются подобные действия. Так, например один из разработчиков программы внедрения новой
идеологии в России В.А. Тишков, разъясняет их следующим образом: «Терпимость и уважением к другой культуре выражаются не в отсутствии к ней
негативного отношения, а в стремлении ее познать и заимствовать все ценное и полезное»77. Таким образом, из этого можно сделать вывод, что если
человек отказываясь от навязываемых ему чужих ценностных ориентаций,
с большим уважением он ни относится к чужой культуре, то он автоматически получает определение — «ксенофоб». Прежде всего, это относится к
неприятию секулярной квазирелигии «культура мира».
Однако с такой точкой зрения категорически не согласны представители всех крупнейших религиозных организаций России. Так, по мнению
председателя Конгресса еврейских религиозных организаций и объединений в России, раввина З.Л. Когана, навязывание еврейским детям чуждых
им религиозных вероучений, принуждение их к участию в чуждых для них
религиозных действах является скрытой формой их духовно-культурного
геноцида и проявлением антисемитизма78.
Демократия является, прежде всего, не навязыванием идеологии, а свобода
выбора. Но именно в этой свободе выбора людям как раз и отказывают сторонники толерантизма. По существу, под лозунгами борьбы с национальной и религиозной нетерпимостью пропагандируется нетерпимость к национальной и
религиозной самобытности, т. к. самобытность проявляется в стремлении сохранить себя без существенных изменений, насильственно привнесенных или
навязанных извне. В данном случае бесспорную самоценность национальной
и религиозной культуры, присущей народам России, просто игнорируется.
Именно эти принципы и лежат в основе вполне определенной целостной
позиции практически всех сторонников внедрения новой идеологии. Интересным фактом является то, что для более убедительной аргументации своих
принципов они пытаются использовать высказывания известных российских
77
Тишков В.А. Культура толерантности в России // Этничность и толерантность в средствах массовой информации. М.: 2002. С. 16.
78
Письмо председателя КЕРООР, раввина З.Л. Когана от 21 октября 2002 г. председателю
Департамента образования г. Москвы Л.П. Кезиной.
145
Конституция и доктрины России современным взглядом
представителей культуры мирового масштаба. Так, например, довольно часто
приводится высказывание академика Д. Лихачева: «Великий народ, народ со
своей большой культурой, со своими национальными традициями, обязан
быть добрым, особенно если с ним соединена судьба малого народа. Великий
народ должен помогать, малому народу сохранить себя, свой язык, и свою
культуру». При этом ценность русской культуры, как правило, просто игнорируется, о ней предпочитают не вспоминать, т. к. ценность культуры «малого
народа» сторонниками толерантизма определяется как неизмеримо более высокая. В данном случае игнорируется и конституционная норма о равенстве
прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности, языка,
отношения к религии, убеждений (часть 2 статьи 19 Конституции РФ).
Следующим шагом навязывания идеологии культуры мира является
подмена образования, основанного на традиционных для России духовнонравственных ценностях, неким искусственным поликультурным» образованием. При этом основополагающим принципом является переход от этнокультурного к поликультурному образованию. Однако, учитывая имеющуюся
тенденцию минимизации и исключения возможности изучения русскими
детьми своей национальной культуры, это может привести к культурному
геноциду русских и, как следствие к активизации ксенофобных настроений в
российском обществе. В соответствии с общемировой практикой, образование в российских школах должно быть построено на основе доминирующей
в государстве культуры. В России же в этой роли выступает православная
культура на основе, которой и сформировалась многонациональная российская цивилизация. В мировой практике существует множество примеров,
когда в странах, где проживает множество национальностей и этнических
групп, вводится обязательное изучение в школе культуры доминирующей в
государстве национальности, что одновременно не исключает изучения ими
своей традиционной культуры. Особо следует отметить, что такая практика
получает все большее распространение именно в тех странах, которые принято считать образцами так называемой «просвещенной демократии» —
Франция Великобритания и другие европейские государства. Понимание же
поликультурного образования как образования, в основу которого заложена
квазирелигия под названием «культура мира», прямо нарушает Конституцию Российской Федерации, а именно статью 28, устанавливающую право на
свободу совести, часть 3 статьи 29, закрепляющую право граждан на свободу
убеждений, часть 2 статьи 30, запрещающую принуждение к вступлению в
какое-либо объединение или пребыванию в нем, и часть 2 статьи 44, устанавливающую право каждого на доступ к культурным ценностям.
В своем Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. Президент
РФ Д.А. Медведев отозвался о россиянах как о народе с тысячелетней историей, создавшем неповторимую культуру действующем на прочной основе
выработанных, выстраданных, выверенных за века ценностей и идеалов.
146
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Наш народ отметил президент духовно и нравственно богат. Говоря о
конкретных ценностях, он в первую очередь упомянул такие из них как
справедливость, понимаемая как политическое равноправие, а также личная, индивидуальная свобода.
Свобода слова, вероисповедания, выбора места жительства и рода занятий. И свобода общая, национальная. Самостоятельность и независимость
Российского государства. Жизнь человека, его благосостояние и достоинство. Межнациональный мир. Единство разнообразных культур. Защита
малых народов.
Вместе с этим Д.А. Медведев особо выделил семейные традиции заботу о
старших и патриотизм. Таковы сказал он наши ценности, устои нашего общества, и нравственные ориентиры. Таковы очевидные, всем понятные вещи,
общее представление о которых и делает нас единым народом, Россией. Наши
ценности формируют и наше представление о будущем. Мы стремимся к справедливому обществу свободных людей. Основу российской политики должна
составить именно идеология, в центре которой — человек. Как личность и
как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности.
А жизненный успех, которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности. От его способности к новаторству и творческому труду.
В качестве одного из основных факторов, способных серьезно упрочить
российское государство была определена поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю, сказал президент это не только
условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем
обществе, единства российской нации — как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны. Межнациональный мир — это одна из главных наших ценностей. У нас исторически сложился уникальный и богатейший опыт толерантности и взаимного уважения.
Программно-доктринальные документы
и управленческая практика в сфере
социально-экономического развития
Погорелко М.Ю. (Москва)
Настоящий доклад содержит отдельные результаты исследования по
теме «Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина
России», проведенного НП «Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования» в 2007–2008 годах. Исследование посвящено анализу проблем, снижающих эффективность государственно147
Конституция и доктрины России современным взглядом
го управления, и решению выявленных актуальных проблем в области
социально-экономического планирования и прогнозирования.
Речь идет об упорядочении механизма формирования государственной политики в конкретной, например, экономической или любой другой
области. На примере конструирования Экономической доктрины Российской Федерации, как государственно-управленческого документа высокого
уровня нового типа, предлагается системный ряд действий, который позволяет в известной степени решить выявленные проблемы. Однако, заявляя
в качестве результата исследования новый тип доктринального документа,
необходимо представить себе в какое реальное пространство российских
государственных программных и доктринальных документов предлагается
новация и в каком собственно состоянии это пространство сегодня находится. Как в нем в сегодняшней реальной практике задаются цели и средства для их достижений.
В СССР еще в первые годы его существования был создан планирующий и координирующий орган — Всесоюзный Совет Народного Хозяйства
(ВСНХ). И одним из первых принятых в реализацию научно обоснованным
комплексным планом реорганизации и развития экономики в масштабах
страны стал план по электрификации (ГОЭЛРО), рассчитанный на длительную перспективу. В дальнейшем в СССР утвердилась практика принятия
пятилетних планов развития с установкой на их досрочную реализацию.
Анализируя советский опыт планирования и прогнозирования можно отметить ряд не только несомненных преимуществ, позволявших в короткие
сроки мобилизовать экономику и переориентировать на выполнение срочных задач, но и недостатков жесткой плановой системы.
В зарубежных странах особый интерес к планированию и прогнозированию экономических процессов стал проявляться в начале 1930-х гг. под воздействием мирового экономического кризиса. Первые примеры планирования затрагивали в основном финансово-бюджетную и денежно-кредитную
сферы. Новый импульс система планирования получила в послевоенные
годы в комплексе мер по демилитаризации экономик и восстановлению народного хозяйства.
Так, Франция уже в 1946 г. начинает разработку общегосударственных
планов. В Японии в 1956 году был принят общегосударственный пятилетний план самообеспечения. В 1961 г. был принят уже десятилетний план
удвоения национального дохода. В начале 1960-х гг. в Южной Корее была
составлена долгосрочная программа развития (на двадцатилетний период),
делившаяся на четыре пятилетних периода-плана.
В настоящее время экономически развитые страны имеют и соответствующие службы, занимающиеся вопросами планирования на уровне государства. Во Франции это Генеральный комиссариат по планированию, в
Канаде — Экономический совет, в Японии — Экономический совет, в Ни148
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
дерландах — Центральное плановое бюро. В США и Великобритании это
специализированные совещательные органы при президенте и правительстве соответственно.
Заявленная функция по планированию и прогнозированию социальноэкономического развития должна включать в себя соответствующие правомочия уполномоченных органов, законодательно установленную систему
норм, регулирующую функционирование и развитие экономики в целом
и отдельные ее параметры. Такие параметры должны определять направления развития экономики, целевые характеристики ее структурных изменений, пропорции развитости как межотраслевые так и межрегиональные.
Сложность управленческой материи и обусловливает необходимость государственного характера планирования, целенаправленного воздействия на
пространственно-протяженную территорию, координацию деятельности
хозяйствующих субъектов.
Таким образом, представляется сомнительным, что российский орган
социально-экономического развития — Министерство экономического
развития Российской Федерации в состоянии, наряду с большим количеством выполняемых иных государственных функций по непосредственному текущему регулированию экономических отношений, заниматься такой
масштабной задачей. И, по сути, сейчас этим занимается лишь один из департаментов Министерства, что говорит о том низком значении которое
придается данной государственной функции.
Одной из ключевых проблем создания целостного пространства
социально-экономического управленческого проектирования в России является неурегулированность системы таких источников и оснований государственной политики — планирующих экономическое развитие страны
документов. Под источниками государственной политики имеется в виду
документарное воплощение содержания государственной политики, различные виды политических и правовых документов, отличающиеся по способу выработки содержания и уровню принятия.
Нормативное обеспечение государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством
Российской Федерации и другими органами власти. Однако какого-либо
установленного порядка и системы принятия подобных документов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение такие
документы, в действующем российском законодательстве не закреплено.
Данная группа актов напрямую адресована только исполнительным органам власти на федеральном и отчасти региональном и муниципальном
уровне. Иные органы власти формально ими не связаны, несмотря на то,
что последние иногда прямо касаются их деятельности. Органы законода149
Конституция и доктрины России современным взглядом
тельной власти практически исключены из числа субъектов, принимающих
программные документы. Однако этого нельзя сказать о субъектах Российской Федерации, где наиболее важные документы и программы принимаются чаще всего именно в форме законов субъектов Российской Федерации.
В Конституции России упоминаются три программных и доктринальных
документа: Послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84),
Военная доктрина (п. «з» ст. 83), федеральные программы (п. «е» ст. 71). При
этом Конституция лишь упоминает документы, не определяя их статус,
дальнейшего правового регулирования и управленческого конституирования они не получили.
С другой стороны, в последнее время принятие различных программных документов приняло массовый характер, практически все сферы общественных отношений охвачены ими и почти все наиболее актуальные
проблемы пытаются решать с их помощью. Но каково их управленческое
качество?
Несмотря на значительное количество существующих программных документов в России так и не принят нормативный правовой акт, который бы
регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. Но главная
сложность заключается в том, что неясен сам статус программных документов, обязательность для исполнения, механизм их исполнения, соотношение
между собой, управленческое содержание отсутствует. В этой сфере царит
бессистемность, доходящая до хаоса.
В целом, с начала 1990-х годов, было принято более 700 внутригосударственных различных программных и доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Однако все они неоднородны как по
форме, так и по содержанию (табл. 1). Можно выделить несколько основных
видов: доктрины, программы, концепции, стратегии, основы политики и
ряд других. Складывается ситуация, при которой программные документы
носят характер скорее не проектирующих, а политических документов (рассчитанных более на пиар), не обусловленных естественной и согласованной
в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития.
В сфере социально-экономического развития основными управленческими документами являются программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и федеральный бюджет. Не так давно
утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития
на период до 2020 года, хотя задача ее разработки ставилась еще в 1990-х годах. Программы социально-экономического развития на среднесрочную
перспективу разрабатываются на три года, бюджет — на один и три года.
Причем в условиях финансового кризиса на среднесрочное планирование
введен временный мораторий и пока управленческое планирование вернулось к краткосрочному периоду управления, а свежепринятая концепция
150
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Таблица 1
Уровень принятия российских доктринальных документов за период
с 1992 г. по декабрь 2008 г.
Постановление
Правительства РФ
Распоряжение
Правительства РФ
Ведомственный
акт
Акты Федерального Собрания РФ
Доктрина
Программа
Концепция
Стратегия
Основные
направления
Политика
Акт Президента
РФ
Вид документа
Федеральный
закон
Форма принятия
8
388
242
25
—
4
—
—
5
26
17
3
2
295
46
4
—
32
72
8
1
31
107
10
—
—
—
—
77
—
—
5
8
56
9
22
1
21
—
—
—
—
Всего
развития до 2020 года, по всей видимости, так и останется на бумаге. Тем
более что в отличие от федерального закона о бюджете это не просто подзаконный акт, но еще и акт ненормативный, т. е. — не общеобязательный,
т. к. Концепция утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации.
Обращаясь к опыту субъектов Российской Федерации, следует отметить
что здесь ситуация в определенном смысле обстоит лучше чем на федеральном уровне.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статьях 5
и 21 указывает, что программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представляются высшим должностным лицом
субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и утверждаются законом субъекта Российской Федерации. В статье 21 также устанавливается обязанность высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации по подготовке отчета о выполнении
программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и представление его в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации.
151
Конституция и доктрины России современным взглядом
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 34 относит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении также к компетенции
представительного органа.
Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования реализовали данные положения федерального законодательства в
своей управленческой практике, но и здесь сохраняются свои проблемы —
региональные и муниципальные программы социально-экономического
планирования не имеют общего вектора развития и не согласованы не только между собой, но и с федеральными актами.
Так мы подходим к необходимости подготовки документа, задающего содержание государственного управления. Основной интегративной проблемой государственной политики в России, и не только в сфере управления
социально-экономическим развитием, является отсутствие прозрачного и
признанного механизма их формирования и отчетливой формы выражения.
Распределение полномочий между институтами исполнительной власти
способствует «расщеплению» единой целенаправленной государственной
политики на отдельные фрагменты, что делает возможным «растворение»
полномочий и ответственности за принятые решения.
Программные документы должны провозглашаться явно и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком ценностные ориентиры,
стратегические цели и принципы их достижения. Конкретизированное содержание государственных политик должно по возможности пронизывать
всю управленческую деятельность, служить основой для разрешения управленческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях — основой для
управленческих инициатив. Документы самого общего плана, самого длительного действия, самого комплексного наполнения, самого обоснованного по механизму согласования интересов. Это и есть доктрины. Доктрина
должна задавать содержание государственного управления.
Виды и иерархию программных документов и их соотношение с иными
нормативными и ненормативными правовыми актами предлагается установить в федеральном законе «О правовых актах в Российской Федерации»,
проект которого в настоящее время разрабатывается Центром проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования. Данный закон
призван повысить эффективность законодательного регулирования общественных отношений, обеспечить единство и непротиворечивость правовой системы, закрепить научно-обоснованные стандарты, определяющие
содержание и форму правовых актов.
Одним из путей решения поставленной задачи по развитию системы
социально-экономического планирования и прогнозирования могут служить
доктрины. Если их наполнить управленческим содержанием, они могут играть
152
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
роль закрепленных в форме закона источников и оснований управленческой
практики государства, делая ее системной, легитимной и понятной. Конечно,
исполнительно-распорядительные действия органов государственной власти,
составляющие содержание политики, определяются личным опытом руководителей, воздействием различных групп интересов, в том числе и нелояльных государству. Но, с другой стороны, они могут проистекать из устойчивых
документов, которые легитимны, непреложны, продолжительны (действуют
дольше электорального цикла), согласованы обществом и политическими институтами. Именно эту роль могут исполнять доктрины.
Доктрина должна иметь нормативно-правовой статус. Для современной практики на федеральном уровне это во многом является новеллой,
поскольку даже статус послания Президента Федеральному Собранию до
конца не определен.
Соответственно такому управленческому пониманию государственной политики, Экономическая доктрина — это основной государственноуправленческий, политический и нормативно-правовой документ, задающий формирование и содержание государственно-экономической политики
или другой политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.
Ставя целью превратить доктрину экономической политики в долгосрочный источник конкретной управленческой практики государства, необходимо решить ряд проблем. Их решение выводит нас на структурный
макет универсальной доктрины как управленческого государственного документа нового типа. Ее структура должна включать следующие разделы:
− нормативно-правовой статус;
− уровень федерального закона;
− четкий понятийный аппарат;
− ценностный выбор;
− ценностный генератор целей развития;
− структура формируемой государственной политики;
− российская специфика;
− ключевые критериальные показатели развития в данной сфере;
− периоды планирования;
− стартовое и целевое состояние;
− текущая и среднесрочная временная глубина;
− стратегическая временная глубина;
− система государственного управления (органы, функции, порядок взаимодействия);
− программа действий;
− механизм реализации доктрины.
Утверждение Экономической доктрины федеральным законом, а не указом Президента Российской Федерации, имеет преимущества не только пото153
Конституция и доктрины России современным взглядом
му, что данная форма будет придавать положениям доктрины более высокую
юридическую силу, но и потому, что сама процедура принятия федерального закона предполагает достижение согласованности позиций гораздо более широко круга субъектов, чем подзаконный акт, каковым является указ
Президента РФ. В случае принятия федерального закона в правотворческом
процессе будут принимать участие, в первую очередь, представительный и
законодательный орган Российской Федерации — Федеральное Собрание
Российской Федерации, высшие судебные органы Российской Федерации
(в пределах своей компетенции), иные органы государственной власти в
пределах своей компетенции (свои предложения могут представлять Центральный банк, прокуратура России), а также не только федеральные органы
власти, но и органы власти субъектов Российской Федерации.
Следующей неоспоримой и на удивление новой вещью является понимание, что любое государственно-управленческое проектирование, начинающееся с доктрины, должно отталкиваться от ценностей, от ценностного
выбора политической власти, общества, государства. Однако, если взять в
руки программы социально-экономического развития, подготовленные в
Минэкономразвития России, другие программные документы развития, то
видно, что этим принципом в них пренебрегают. Говорится, как во времена
1990-х гг., о проценте приватизации, проценте демонополизации, говорится
о чем угодно, но только не об устойчивости развития, ценности человеческой жизни, демографических показателях, безопасности страны. Однако,
именно эти краеугольные ценностные вещи нужны для человека и для группы, для общества в целом и для государства. Именно они выстраиваются в
системном виде, их не так много, они должны закладываться как исходная
точка в конструировании всей государственной политики, в частности, экономической. Важно понимать, что только после формирования ценностей и
целей можно сформулировать проблемное поле управления, ибо оно рефлексивно именно к ценностному выбору.
Что касается конкретного проекта Экономической доктрины Российской Федерации, то в него закладывается следующая система ценностей.
Устойчивый экономический рост и пропорции экономической развитости в
долгосрочной перспективе, на основе воспроизводимых ресурсов, первичным из которых является интеллект, человеческий капитал. Социальный
гуманизм и национальная безопасность страны, качество экономического развития. Ценностная структура, как видим, пирамидально ветвится и
апеллирует к совершенно понятным и естественным ценностным категориям. Подчеркнем особенно, что государство является неотъемлемым адресатом ценностного целевого указания государственной политики.
Очевидно, что при формировании содержания государственного управления необходим учет российской специфики и особенностей — климатических и пространственных, накопленных в виде структур производства,
154
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
структур поселения, культуры потребительского поведения, цивилизационных накоплений (традиций, устоев, обычаев). Если этим пренебрегать, то
эффективность экономического механизма максимизирована не будет.
Из анализа факторов, влияющих на социально-экономическое развитие,
вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.
Невозможно строить управление без определения ключевых, критериальных показателей развития, причем в количественном измерении, чтобы
можно было давать задания чиновникам и спрашивать за их исполнение
или неисполнение. Важен принцип трехпериодного, взаимоувязанного планирования развития. Понятно также, что документ не может быть неизменным вечно, он должен содержать в себе механизм корректировки по мере
хода времени.
Несколько слов о системе вызовов и проблем в экономической политике.
Их оказалось, при отталкивании от ценностного выбора и его структуры,
более 550! Главные из них — это, конечно же, либеральная ловушка, в которую попали государственное управление и экономические стратегии. Монетаристская финансовая политика. Сырьевая ловушка. Перелиберализация
государственного управления с дефицитностью институтов, функций, полномочий государственного управления. Это накопившиеся диспропорция
развитости: отраслевые, региональные, социальные, структурно-размерные,
которые исчисляются не процентами и даже не десятками, а иногда сотнями
и тысячами процентов.
Из экономической политики, нацеленной на заявленные ценностные
цели, вытекает много следствий. Это и в финансах, и в структурах, и в социальных вопросах, промышленной политике, проблемах декриминализации,
политиках поселенческих, связанных не только с социальным гуманизмом,
но и с агропромышленным комплексом. Заметим, что в традиционных подходах формирования программных и доктринальных документов о такой
степени определенности речи не идет.
Но тогда возникает вопрос — а кто же и на каком этапе эти детали в
государственном управлении определяет? Беда в том, что зачастую никто и
ни на каком. Детали вообще не конкретизируются и в практике управления
не достигаются. В этом один из ключей низкой эффективности российского
госуправления.
Следуя указанной методологии получено, что ключевых решений в рамках управления экономическим развитием страны на сегодня более 160. И эти
решения отличаются от традиционного — «хорошо бы, чтобы было хорошо». Это решения, которые оформляются нормативными правовыми актами, по большей части, и нормативными организационно-управленческими
решениями. Решения — это конкретные документы, с конкретными ис155
Конституция и доктрины России современным взглядом
полнителями, с конкретными сроками исполнения, мандатом полномочий
и санкциями за неисполнение. Система ключевых решений в данном проекте экономической доктрины включает в себя все перечисленное. Причем
эти решения согласованы между собой и более подробно разворачиваются
в программе действий и принимаемых в соответствии с ней нормативных
правовых актах.
Ключевыми интегративными решениями являются следующие:
− восстановление роли и системы государственного управления экономическим развитием;
− значимое увеличение оплаты труда и пенсий;
− доведение уровня монетизации до рабочего состояния (по европейскому «стандарту» до 100%, по китайскому — до 200%);
− увеличение инвестиций в основные фонды не менее чем в два раза;
− сокращение степени открытости экономики;
− преодоление «переэкспортизации» российской экономики;
− рост доли государственных расходов в ВВП страны;
− рефлексия к ценностям-целям и состоянию объекта управления;
− настройка налоговой системы;
− стимулирование конкуренции;
− поддержка инноваций.
По части доли государственных расходов в ВВП феноменология российской экономики говорит о том, что эту долю надо повышать. Соответственно, ключевым решением, возвращающим финансы в оборот, предоставляющим дополнительный инвестиционный ресурс, позволяющим управлять
региональной развитостью, ее выравниванием является предлагаемый новый финансовый институт развития — Государственный внебюджетный
инвестиционно-кредитный фонд. Он связан, как видно, с проблемами на
уровне Центрального банка Российской Федерации, который по каким-то
причинам, в отличие от мирового опыта, лишен функции ответственности
за ликвидность банковской системы, функции ответственности за общее
экономическое развитие страны. Такие позиции, в отличие от российского
случая, записаны в большинстве законов о центральных банках большинства успешных стран.
В современных условиях формирование и реализация государственных
социально-экономических программ является одним из перспективнейших
направлений по выходу экономики из кризиса, завершения текущего этапа
ее модернизации и дальнейшего устойчивого развития.
Предлагаемая Экономическая доктрина России позволяет обеспечить:
− единство используемых в управлении показателей и индикаторов развития, с учетом их взаимосвязанности и взаимообусловленности;
− недискретность процесса планирования. Краткосрочный период планирования плавно перетекает в реализацию задач среднесрочного и
156
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
долгосрочного периодов планирования, не делая пауз между отчетными сроками на принятие новых краткосрочных планов;
− гибкость документа. Необходимый минимум жестких показателей
формирует поле ориентиров-целей документа, а непрерывная обратная
связь и заложенные в документ процедуры корректировки позволяют
реагировать на изменение внешних обстоятельств и адаптироваться к
ним;
− научную обоснованность. Подготовка документа такого формата,
определяющего направления развития экономической и социальной
сферы страны на долгосрочный период требует предельно возможной точности в оценках действующей ситуации и в выборе решений
существующих проблем. Обоснованность доктрины, конкретность поставленных задач и путей решений, ресурсная обеспеченность в долгосрочном периоде является одним из сложнейших вопросов управления, требующих разработанной научно-методологической базы для
принятия решений;
− консенсус. Разработка документа, воздействующего не только на государственные органы власти, но и на муниципальный уровень управления и на хозяйствующих субъектов, требует включения всех заинтересованных субъектов в законотворческий процесс (процесс принятия
решений). Такая организация процедур подготовки документа позволит задействовать обратную связь на первых же этапах «работы» документа.
Доктрина государственной конкурентной
политики — эффективный инструмент развития
конкуренции
Ахметзянова И.Р. (Москва)
Главным недостатком современной государственной конкурентной политики в России (если исходить из того, что такая политика вообще существует), является ее бессистемность и оторванность от контекста ценностей
и целей общей экономической политики государства. Кроме того, нет ясности относительно правовых оснований, границ и инструментов осуществления такой государственной политики.
За последние полтора десятка лет единый подход к формированию государственной конкурентной политики так и не был выработан. Отдельные
элементы, которые должны составлять конкурентную политику, относят к
157
Конституция и доктрины России современным взглядом
различным видам политик: антимонопольной, промышленной, тарифной,
таможенной и т. п. В отсутствие единой цели и линии проведения этих политик возникает их рассогласованность, недостаток единства в формировании стратегии развития рынков, повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов.
Причем на практике часто подменяются не только терминология, но и
содержание политики. В результате современная конкурентная политика
сводится в основном к мерам по борьбе с монополизмом, поэтому не случайно в законодательстве о конкуренции превалирует термин «антимонопольная политика».
Вполне очевидно, что современные проблемы развития конкуренции,
конкурентной среды требуют решений на высшем уровне, программноцелевого планирования такой деятельности, ресурсного обеспечения, широчайшей пиаровской кампании.
Однако сегодня складывается ситуация, при которой программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых (управленческих,
рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных
более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не
обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью
государственного строительства и общественного развития79.
В первом томе монографии «Государственная конкурентная политика и
стимулирование конкуренции в РФ»80 в качестве основного документа, закладывающего основы для государственной конкурентной политики, авторским коллективом нашего Центра предлагалась Концепция государственной конкурентной политики, утверждаемая указом Президента РФ. Однако
в ходе подготовки второго тома монографии авторы пришли к выводу о необходимости конструирования документа нового типа и решили отказаться
от первоначального варианта — концепции, утверждаемой указом Президента РФ, находящегося в русле традиционной российской управленческой
практики, в пользу Доктрины государственной конкурентной политики,
утверждаемой федеральным законом. Принципиальные отличия разработанного документа от имеющихся российских аналогов доктринальных
актов состоит в его статусе и содержании. Форма федерального закона, в
отличие от указа Президента РФ, предполагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения общественного консенсуса по основным
положениям доктрины, по привлечению к дискуссии научной и экспертной
общественности, бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной
79
Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Монография. Под ред.
С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2008. С. 17.
80
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Монография.
В 2-х т. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008.
158
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
власти. Юридическая сила доктрины в этом случае существенно повышает вероятность реализации доктрины и гарантии ее ресурсного обеспечения. Федеральный закон обязателен для исполнительной власти, поднадзорен, а четкие положения позволяют приступить к исполнению доктрины
без промедления. Обеспечивается прозрачность исполнения доктрины,
возможность контролировать ее исполнение различными ветвями власти
(Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации,
Президентом Российской Федерации). Достигается большая устойчивость
от воздействий политической конъюнктуры, системность и гибкость.
Анализ показывает, что лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой статус, встроены в систему и иерархию нормативно-правового регулирования, имеют
шанс быть реализованными на практике. В то же время даже встроенные в
систему имеющиеся документы подобного рода не выполняют своей основной функции: функции системного целеполагания, ценностного ориентирования, формирования основ государственной политики в том или ином
направлении. В результате реализация управленческих действий становится бессистемной, неорганизованной, непрогнозируемой и в итоге — неуправляемой.
Во избежание подобных ошибок Доктрина государственной конкурентной политики основывается на принципе ценностного подхода к государственному управлению, который предполагает подчинение государственной политики ценностному выбору, основанному на традиционных для
российского общества и государства цивилизационно и морально обусловленных высших ценностях, признаваемых как общественное благо. В качестве таких ценностных целей государственной конкурентной политики
нами были выбраны:
• развитая конкурентная среда;
• высокая конкурентоспособность российского бизнеса на внутреннем
и международном рынках;
• положительный внешний имидж России и ее высокий инвестиционный рейтинг, выравнивание условий конкуренции;
• прогресс российского рынка (увеличение числа хозяйствующих субъектов, повышение качества предоставляемых ими товаров работ и
услуг);
• рост валового национального продукта;
• сглаживание отраслевых, региональных, структурных диспропорций;
• ориентация государственной конкурентной политики не только на
защиту, но и на развитие конкурентных отношений, конкурентной
среды.
Общие ценностные установки являются критерием для идентификации проблем, препятствующих их реализации. В результате исследования
159
Конституция и доктрины России современным взглядом
было выявлено 153 проблемы развития конкуренции, конкурентной среды.
К основным проблемам относятся:
• отраслевые и региональные диспропорции развития конкуренции,
конкурентной среды;
• неспособность существующей кредитной системы стимулировать развитие малого и среднего бизнеса;
• несовершенство системы налогообложения малого и среднего бизнеса;
• отсутствие четкой государственной политики в области регулирования деятельности монополий;
• низкая комфортность ведения бизнеса в России;
• монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов;
• неэффективность государственного контроля за соглашениями и согласованными действиями хозяйствующих субъектов;
• несовершенство норм об ответственности за нарушения конкурентного законодательства.
В виду указанных причин состояние конкурентной среды выглядит следующим образом:
• Россия в мировом рейтинге экономической свободы в 2009 г. занимает
146 место из 179 позиций (российская экономика свободна лишь на
50,8%), отставая по этому показателю от таких стран как Эфиопия, Боливия, Доминиканская Республика. В 2008 г. место России в рейтинге
было 134-м из 157 позиций, а в 2007 г. — 120-м из 157 позиций81;
• отмечается низкая степень предпринимательской свободы (свобода
открытия (закрытия) бизнеса и свобода получения различных лицензий и разрешений) и свободы от коррупции, которые тесно связаны с
уровнем входных барьеров на рынке;
• по уровню благоприятности среды для ведения бизнеса (отчет
DoingBusiness2007 Мирового банка и International Finance Corporation)
Россия занимает 96 место, что на одну позицию лучше в сравнении с
2006 годом из 175 стран82;
• отмечаются существенные региональные диспропорции в территориальной структуре хозяйства с доминированием Центрального экономического района (из 13 таких районов страны на Центральный район
приходится пятая часть населения, численности занятых, стоимости
основных производственных фондов; четверть промышленного производства и розничного товарооборота, более ⅔ объема финансовых
потоков), что обуславливает неравные условия конкуренции между
регионами страны;
• доминирование производства продукции с малой добавленной стоимостью, приводящее к проигрышу в конкуренции цен с экономиками,
81
82
<http://www.heritage.org/index/Ranking.aspx>.
<http://www.doingbusiness.org/Documents/Overviews_07/DB07OverviewinRussian.pdf>.
160
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
в которых доминирует производство товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью — прежде всего нематериальных активов (знаний,
информации);
• доля малого и среднего бизнеса России в ВВП не превышает 17%83;
• малый бизнес кредитуется не более чем на 12–15% от потребности84;
• вытеснение государственными органами с рынка частных компаний,
работающих в портах Российской Федерации, и монополизация рынков подведомственными государственными предприятиями;
• устойчива тенденция к монополизации рынка обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных
средств;
• результаты незаметны демонополизации рынка услуг международной
и междугородней связи;
• высока степень монополизации энергетического рынка и транспортного машиностроения;
• розничный рынок нефтепродуктов монополизирован;
• оборот всей поддельной продукции, включая товары народного потребления — 80–100 млрд руб. в год, в результате чего экономика не досчитывает 1,5 млн рабочих мест, а государственный бюджет — 30 млрд
руб85.
Идентификация проблем с последующей их декомпозицией позволяет точно определить цели управления, сформировать конкретные решения (управленческие действия), придать им правовую форму и обеспечить
реализацию. Именно по такому алгоритму была сформирована Доктрина
государственной конкурентной политики: определение ценностей — выявление проблем — выработка решений (в ходе исследования было найдено
47 управленческих решений) — создание правовой формы решений — формирование программы действий.
Целевая концепция государственной конкурентной политики характеризуется следующими признаками:
Эффективная система обеспечения государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами
исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями,
а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими
субъектами, физическими лицами.
Активная стимулирующая конкурентная политика государства.
83
<http://www.rosbalt.ru/2008/02/22/459208.html>.
В условиях экономического кризиса условия кредитования малого и среднего бизнеса
еще больше ухудшились.
85
Российская газета. Федеральный выпуск № 3673 от 14 января 2005 г.
84
161
Конституция и доктрины России современным взглядом
Демонополизация и либерализация рынков электроэнергетики, железнодорожного и водного транспорта, гражданской авиации и связи.
Создание эффективного правового судебно-административного механизма охраны и защиты конкуренции.
Допустимость исключений (кроме состава недобросовестной конкуренции) из запретов антиконкурентного поведения, с целью:
− совершенствования производства, реализации товаров или стимулирования технического, экономического прогресса, повышения конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;
− получения покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в
результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок.
Выравнивание отраслевых и региональных диспропорций развития
конкурентной среды.
Исключение подмены реального контроля деятельности хозяйствующих
субъектов различными разрешительными, регистрирующими процедурами.
Межотраслевой баланс и управляемый профиль распределения рентабельностей по отраслям.
Установление перечня видов деятельности, относимых к сфере локальной естественной монополии и разграничение компетенции федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию и контролю
субъектов локальной естественной монополии.
Увеличение доли кредитов, предоставляемым субъектам малого и среднего предпринимательства.
Создание выгодных условий для внедрения объектов интеллектуальной
собственности.
Доктрина государственной конкурентной политики устанавливает помимо целей задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы
и мероприятия, определяющие и влияющие на развитие конкурентных отношений и среды, их временные рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в этой области, определяет систему (структуру органов и
организаций и их полномочия) управления состоянием конкурентных отношений и среды в стране.
В основе Доктрины государственной конкурентной политики заложены
следующие принципы:
− ориентация на создание эффективно функционирующего конкурентного
экономического пространства, защиту прав и интересов потребителей;
− комплексность и системность решения общих и частных экономических задач;
162
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
− дифференцированный подход к различным товарным и финансовым
рынкам (в объективно необходимых случаях с учетом целей регулирования);
− взаимозависимость и взаимосвязанность решения проблем развития конкуренции на федеральном, отраслевом и региональном уровнях;
− учет факторов интеграции российской экономики в мировую систему
хозяйства, открытости товарных и финансовых рынков для международной конкуренции в сочетании с мерами по защите отечественных
хозяйствующих субъектов;
− мониторинг изменения структур товарных и финансовых рынков и соответствия программно — реализационного механизма развития конкуренции структурам этих рынков;
− возможность реализации содержащихся в Доктрине государственной
конкурентной политики мер с помощью правовых норм проекта Конкурентного кодекса Российской Федерации.
К базовым понятиям в системе формирования и реализации государственной конкурентной политики относятся:
Конкуренция — состязательность хозяйствующих субъектов, при которой их самостоятельные действия ограничивают возможность каждого из
них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения
товаров на соответствующем товарном рынке;
Стимулирование конкуренции — активное формирование государством
условий для создания, развития и поддержания конкуренции.
Конкурентные интересы участников рынка — заинтересованность в недискриминационных условиях хозяйствования.
Доктрина государственной конкурентной политики в РФ — основной
государственно-управленческий документ, утверждаемый федеральный
законом, определяющий содержание государственной политики в области
создания, развития, поддержания и защиты конкуренции, программу ее
реализации и формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.
Конкурентный кодекс Российской Федерации — федеральный закон, объединяющий и систематизирующий материальные и процессуальные правовые нормы, регулирующие поддержание и защиту конкуренции на рынках
в Российской Федерации.
Государственная конкурентная политика — система ценностей и целей,
а также государственно-управленческих мер, решений и действий, направленных на обеспечение и реализацию мер по стимулированию и защите
конкуренции в Российской Федерации.
Государственная политика стимулирования конкуренции — часть государственной конкурентной политики, состоящая из мер, обеспечивающих
163
Конституция и доктрины России современным взглядом
развитие конкурентной среды посредством содействия созданию условий
справедливой конкуренции; условий хозяйствования, обеспечивающих
экономическую эффективность хозяйствующих субъектов; условий, стимулирующих повышение качества продукции; увеличения количества хозяйствующих субъектов; производства инновационных товаров, выполнения
работ и оказания услуг.
Государственная политика защиты конкуренции — часть государственной конкурентной политики, состоящая из мер, обеспечивающих пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции,
соблюдение положений Конкурентного кодекса Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями или органами, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, контроль экономической
концентрации.
Защита конкурентных интересов участников рынка — комплекс мер по
предотвращению вреда конкурентным интересам участников рынка, а также восстановительных (компенсационных) мер.
Конкурентное законодательство — комплекс нормативных правовых
актов, регулирующих отношения, связанные с созданием, развитием, поддержанием и защитой конкуренции в целях достижения общественного
благосостояния, повышения конкурентоспособности российского бизнеса,
баланса интересов хозяйствующих субъектов и потребителей.
Антимонопольное законодательство — часть конкурентного законодательства, устанавливающая составы правонарушений в области конкуренции, санкции за подобные нарушения, а также регулирующая иные меры по
защите конкуренции.
Конкурентоспособность — способность хозяйствующего субъекта произвести и прибыльно реализовать товар, услугу.
Исключительный санкционный характер российского антимонопольного
права — акцентированность законодательства на правовое регулирование
постфактум, в основном, путем наказания нарушителей антимонопольного законодательства, в должной мере не отражающая возможности и необходимости защиты и компенсации интересов хозяйствующих субъектов и
иных лиц, терпящих ущерб от указанных нарушений, и предотвращения их
префактум.
В результате исследования было выделено семь ключевых направлений
реализации Доктрины государственной конкурентной политики: стимулирование конкуренции; обеспечение свободы предпринимательской деятельности, преодоление административных барьеров; предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
164
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
государственное регулирование деятельности субъектов естественной
монополии (ценовое регулирование; специальные обременения субъектов
естественных монополий в интересах малого и среднего бизнеса; согласование инвестиционных программ субъектов естественных монополий;
контроль и надзор за субъектами естественных монополий; особенности
государственного регулирования естественных монополий на локальном
(региональном) уровне); государственный контроль экономической концентрации на товарных и финансовых рынках; конкурсное распределение
дефицитных ресурсов; государственная и муниципальная помощь; охрана
интеллектуальной собственности.
Все вместе они позволяют увязать между собой стимулирующие, защитные и обеспечительные меры государственного воздействия на экономику,
гарантировать достижение общественно значимых результатов в сфере развития конкуренции и одновременно предотвратить негативные побочные
эффекты от чрезмерного государственного регулирования конкуренции.
Реализация Доктрины государственной конкурентной политики осуществляется путем исполнения закрепленных в ней норм в форме принятия нормативных правовых и индивидуальных актов, обращений Президента Российской Федерации с посланиями к Федеральному Собранию
Российской Федерации и в иных формах, предусмотренных Доктриной государственной конкурентной политики и законодательством Российской
Федерации.
Основные нормативные правовые акты, подлежащие принятию для реализации Доктрины государственной конкурентной политики, формируют
Программу реализации Доктрины государственной конкурентной политики, которая является ее неотъемлемой частью и обязательна для исполнения федеральными органами исполнительной власти.
Программа реализации Доктрины государственной конкурентной политики содержит указание на органы, ответственные за разработку соответствующих проектов нормативных правовых актов, и сроки и принятия.
Доктрина государственной конкурентной политики полностью соответствует нормативным правовым актам, действующим в Российской Федерации, обладает необходимой нормативно-правовой природой и обязывает
к государственно-управленческой деятельности по обеспечению развития
добросовестной конкуренции.
165
Доктрина информационной безопасности России
и национальная система информационного
управления и противоборства
Цыганов В.В. (Москва)
1. Информационная война против России
События грузино-осетинского конфликта вновь и со всей очевидностью
показали, что против России ведется информационная война с использованием ведущих мировых СМИ. Действия России по обеспечению мира и
безопасности на Кавказе были представлены как неоправданные и чрезмерные, а истинный агрессор — как жертва. Медийные корпорации государствчленов НАТО фактически лишили общественность своих стран возможности объективно оценить трагедию. После событий в Южной Осетии в
мировые СМИ вернулись штампы «имперские замашки России» и «back in
USSR». Такой имидж вредит России во внешней политике и бизнесе. Нас
привыкают видеть агрессорами и «нечистыми на руку» партнерами. С нами
боятся идти на диалог и договариваться.
Россия, защитив Южную Осетию и Абхазию и признав их независимость,
поступила по справедливости. Однако, в результате информационной войны, мировое сообщество отказалось признать эти новые государства и осудило действия РФ. К сожалению, даже наши ближайшие партнеры, такие
как Шанхайская организация сотрудничества и Белоруссия, не высказались
однозначно в отношении статуса Южной Осетии и Абхазии. Тем не менее,
народы этих стран, как и подавляющее большинство россиян, поддержали
решения Дмитрия Медведева. В этой ситуации Президенту и Правительству
РФ как никогда необходима поддержка и понимание международной общественности. Передача правды, формирование нового облика нашей Родины
и наших ценностей за рубежом должны стать государственной программой
(в этом отношении можно взять пример с США).
Проблема имиджа России в мировом сообществе назрела давно. Об
этом неоднократно говорили, в том числе, и западные эксперты. Грузиноосетинский конфликт стал лакмусовой бумажкой, показав истинное отношение мирового сообщества к России. И мы оказались практически информационно беззащитны.
В будущем, в связи с обострением борьбы за мировые ресурсы, нарастает
вероятность вооруженных конфликтов, в которые напрямую или косвенно
может быть вовлечена РФ. При этом обычные войны (с применением вооруженных сил) будут неизбежно сопровождаться информационными война166
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ми. Результаты последних будут во многом определять исход вооруженных
конфликтов. К настоящему времени диапазон и интенсивность применения
информационного оружия стали настолько велики, что имеются прецеденты достижения победы в конфликтах только за счет его использования, без
применения традиционных средств вооруженной борьбы.
2. Доктрины информационной безопасности
Доктрина информационной безопасности — это целостная совокупность принципов, используемых в качестве основы программы действий.
В октябре 1998 года Министерство обороны США приняло «Объединенную доктрину информационных операций»86. Примечательно, что первоначально она называлась «Объединенная доктрина информационной войны».
Как указывают американские военные эксперты, информационная война
состоит из действий, предпринимаемых с целью достижения информационного превосходства в обеспечении национальной военной стратегии, путем воздействия на информацию и информационные системы противника,
с одновременным укреплением и защитой собственной информации, информационных систем и инфраструктуры. Информационное противоборство осуществляется путем проведения мероприятий, направленных против систем управления и принятия решений (C2W — Command & Control
Warfare), а также против компьютерных и информационных сетей и систем
(CNA — Computer Network Attack).
В 1990-х годах в России практически не существовало ясной государственной позиции по этой проблеме. Только в сентябре 2000 года Президентом РФ была подписана Доктрина информационной безопасности России,
ставшая основой формирования государственной политики в этой области.
В отличие от подхода, обозначенного США, в российской Доктрине на первое место ставится обеспечение информационной безопасности индивидуального, группового и общественного сознания.
Задача опережающего управления информационными потоками со
стороны России, применения перспективных отечественных разработок в
данной области, а также проблема рационального использования информационных ресурсов диктуют необходимость освоения и использования
новых инструментов государственной политики. Исходя из вышесказанного, можно констатировать, что Россия нуждается в скорейшем создании
национальной системы информационного управления и противоборства.
В работе рассмотрены вопросы ее формирования, проведен обзор законодательной базы, существующих структур и доктрин информационного
управления и противоборства.
86
Цыганов В.В. Информационный менеджмент и национальная система информационного управления и противоборства. М., ИПУ РАН, 2008.
167
Конституция и доктрины России современным взглядом
3. Законодательная база национальной системы информационного
управления и противоборства
Создание российской системы информационного управления и противоборства регламентировано следующими нормативными документами:
− «Доктрина информационной безопасности РФ» (от 09.09.2000);
− «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» (от 07.02.2008, Пр–212);
− Закон РФ от 27.12.1991 № 2124–1 (ред. от 24.07.2007) «О средствах массовой информации»;
− Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
− Указ Президента РФ от 12.05.2004 № 611 (ред. от 03.03.2006) «О мерах
по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена»;
− Федеральный Закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ (ред. от 16.10.2006) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»;
− Постановление Верховного Совета РФ от 17.07.1992 № 3335–1 «Об экономической поддержке и правовом обеспечении деятельности средств
массовой информации»;
− Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–
2010 годы)».
4. Имеющиеся подсистемы информационного управления
и противоборства
В органах государственной власти, отвечающих за обеспечение информационной безопасности России, контроль и координацию СМИ, имеются
следующие подсистемы информационного управления и противоборства:
− в Совете Безопасности РФ: Управление информационной безопасности;
− в правительстве: Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральное агентство по печати и массовым
коммуникациям, Роспечать, Росинформтехнологии, Россвязь, Россвязькомнадзор;
− в Федеральном Собрании: Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи; Комитет Государственной Думы по международным делам; Комитет Совета
Федерации по международным делам; Комиссия Совета Федерации по
информационной политике;
− в Администрации Президента Российской Федерации: Служба оперативной информации, Пресс-служба, Информационно-аналитический
центр, Аналитический центр по социально-экономической политике.
168
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
В сложившихся условиях назрела необходимость системной координации функционирования указанных подсистем информационного управления и противоборства, а также формирования на их основе отечественного
информационно-политического сообщества. Подобные прецеденты известны в развитых странах. К примеру, разведывательное сообщество США
объединяет 16 организаций, осуществляющих разведку внутри страны и за
рубежом.
5. Информационный менеджмент в условиях перемен
Информационная борьба, операции и войны известны с незапамятных
времен. Но системный их анализ возник в процессе эволюции информационного общества, направленной на овладение капиталом и властью87. Чтобы управлять эволюцией информационного общества в условиях ускорения изменений, нужен менеджмент, учитывающий его реалии — кратко,
информационный менеджмент (ИМ)88. Предмет ИМ — управление информационным воздействием и борьбой в социально-экономических системах
(включая информационные операции и войны). Цель ИМ — овладение
капиталом и властью Объекта информационного воздействия (кратко —
Объекта). Для достижения этой цели субъект ИМ оказывает влияние на заинтересованных лиц (персонал, партнеров, конкурентов и др.).
ИМ порожден информационным обществом и становится его проблемой. Например, общество и его члены могут оказаться не в состоянии блокировать управляемые узким кругом лиц информационные войны89. В этих
условиях выигрывают те, кто овладел теорией и практикой ИМ, основанного на обучении и использовании потенциала быстрых перемен90.
ИМ — управленческая деятельность, в основе которой лежат информационные технологии воздействия на Объект (личность, группу, организацию, общество). Соответственно, в зависимости от Объекта, различают
индивидуальный, групповой, организационный и социальный ИМ. В индивидуальном и групповом ИМ особенно важна агитация, в организационном и социальном — пропаганда. Индивидуальный, групповой и организационный ИМ делает упор на использование формальных и неформальных
структур. Социальный ИМ часто осуществляется с помощью партий, и тог87
Цыганов В.В., Бородин В.А., Шишкин Г.Б. Интеллектуальное предприятие: Механизмы
овладения капиталом и властью (теория и практика управления эволюцией организации).
М.: Университетская книга, 2004.
88
Цыганов В.В., Бухарин С.Н. Информационный менеджмент: механизмы управления и
борьбы в бизнесе и политике. Словарь-справочник. М.: Академический Проект, 2009.
89
Цыганов В.В., Бухарин С.Н. Информационные войны в бизнесе и политике. Теория и
методология. М.: Академический проект. 2007.
90
Бухарин С.Н., Цыганов В.В. Методы и технологии информационных войн. М.: Академический проект. 2007.
169
Конституция и доктрины России современным взглядом
да его называют партийным ИМ. Исторический социальный ИМ использует те или иные трактовки исторических событий для обучения общества и
управления его эволюцией.
В зависимости от сферы деятельности, ИМ может быть политическим
или экономическим. Политический ИМ использует партии и другие политические силы для борьбы за власть. Идеологический менеджмент — это
политический ИМ, построенный на определенной идеологии. Экономический ИМ направлен на овладение капиталом. Важный его тип — рекламный
менеджмент, позволяющий управлять поведением потребителей. Корпоративный ИМ включает общественные связи (public relation — PR). Глобальный ИМ направлен на решение проблем глобализации, формирование нового мирового порядка.
ИМ позволяет предсказать поведение членов информационного общества, определить, что они делают и чего от них можно ожидать, вести процесс
обучения. Он быстро распространяется в условиях глобализации, интернационализации производства и маркетинга, слияний и поглощений корпораций и др. Механизмы ИМ меняются, если не удовлетворяют потребностям.
По мере накопления опыта информационного воздействия, корректируются
взаимные ожидания, формируется механизмы их влияния на участников.
Следует признать, что ускорение изменений требует разработки языка,
теории, методологии, методов и алгоритмов ИМ. На рубеже тысячелетий
возник кризис, обусловленный превышением необходимых скоростей принятия решений в реальных, жизненно важных социально-экономических
системах к предельно возможной для человека скорости обучения и реагирования. Превышение этих скоростей над скоростью мысли превращает
человека в послушного ученика, лишает его самостоятельного мышления.
В качестве примера можно привести ИМ на мировых финансовых рынках,
ведомых к кризису финансовыми «гуру» (наподобие А. Гринспена). Поскольку возможности познания безграничны, не вызывает сомнения, что
количество критических областей, в которых будет наблюдаться указанное
превышение, будет неуклонно возрастать. С ними будут расти разрушительные возможности информационных войн. Наиболее ловкие научились
вести их так, чтобы управлять эволюцией, овладевая капиталом и властью.
Одна из причин сложившегося положения — в том, что обществоведение не
смогло снабдить членов общества необходимыми знаниями об ИМ. Другая
причина состоит в том, что обладатели этих знаний приобретают капитал и
власть, и потому стремятся использовать их монопольно.
6. Информационные операции и войны
Технологии ИМ, как и ядерные технологии, имеют двойное назначение — они могут применяться во зло и на благо, быть наступательными и
170
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
оборонительными. Например, подавляющие механизмы информационных
войн приводят к упадку и разрухе. Развивающие механизмы ИМ могут стать
надежной опорой личного и общественного развития, повысить сопротивляемость, иммунитет граждан, организаций и общества к информационной
агрессии.
Разработкой языка, теории, методологии, методов и технологий информационных операций и войн занимаются многие исследователи и практики. Но на Западе их результаты традиционно не публикуются в открытой
печати, поскольку являются «секретным оружием» в борьбе за капитал и
власть2. В первую очередь, речь идет о системах управления, механизмах и
процедурах информационных войн.
Для того, чтобы сделать их достоянием российской общественности,
с 2007 г. Российская академия наук совместно с Академией военных наук
издает журнал «Информационные войны»91. В нем рассматриваются механизмы ИМ, в результате которых идеи превращаются в действия, а также
управленческие, стратегические, экономические, социальные и политические аспекты ИМ. Разрабатывается стандартный набор базовых моделей,
представляющих ИМ как управленческую деятельность, основанную на
формальных и неформальных процессах. Рассматриваются экономические
и социальные аспекты, которые лица, принимающие решения в процессе
ИМ, могут использовать для убедительности и побуждения исполнителей
и заинтересованных лиц к выполнению планов и установок. Комбинации
базовых механизмов используются для анализа и проектирования комплексных систем ИМ разного уровня и масштаба. На основе российской и
мировой практики, разработана концепция интеллектуальных механизмов
информационных операций и войн. Описаны методики и процедуры ИМ,
рекомендации по их государственному регулированию, методы самоорганизации и адаптации в информационных операциях и войнах.
Опыт показывает, что ИМ почти одинаков на корпоративном и государственном уровнях. Одни и те же ошибки могут совершать везде, поэтому
уроки одного сектора могут быть полезны другому. Эффективный ИМ использует одни и те же элементы: неудовлетворенность ситуацией, генерирование идеи, самоорганизацию, обучение, адаптацию и триумф. В этом отношении нет принципиального отличия ИМ в корпорации и государственном
учреждении. Например, общее у президента США и американских менеджеров транснациональных корпораций — все они хотят сохранить или
91
Информационные войны / Научно-практический междисциплинарный журнал (Теория войн, философия, психология, социология, политика, экономика, история, прикладная
математика). Свидет. о регистр. ПИ № ФС77–28172 от 29.04.2007. ISSN 1996–4544, Издатели: Центр исследований проблем безопасности Российской Академии наук, Центр проблем
стратегических ядерных сил Академии военных наук. ISSN 1996–4544. Международный регистрационный номер 9 771996 454504. <www.cpsias.ru>.
171
Конституция и доктрины России современным взглядом
сделать из управляемых ими организаций центры капитала. Для этого они
используют схожие механизмы ИМ — совокупности правил и процедур
прогнозирования, планирования, выделения ресурсов и стимулирования,
направленных на достижение определенной цели путем информационных воздействий. Для их исследования и разработки используются модели
теории систем управления организационной эволюцией, формализующие
принципы построения правил ИМ. В их основе лежат дальновидность, самоорганизация, обучение и адаптация заинтересованных лиц.
В работе92 описаны принципы и тенденции информационных операций и войн в глобальной политике и экономике. Разумеется, строить
прогнозы развития внешнеполитической и макроэкономической ситуации — дело неблагодарное. Изменения происходят буквально на глазах.
Однако есть и нечто такое, что остается относительно стабильным, неизменным. В первую очередь это касается базовых механизмов и процедур ведения информационных операций и войн. Как не парадоксально, за
века их сущность мало изменилась. В работе93 описаны методы их теоретического анализа.
Главная цель экономического ИМ — овладение капиталом. Например,
предприятие должно привлекать капитал для выживания и успешного развития. В условиях рынка, для этого нужно удовлетворять потребности заказчиков, экономики, общества и государства. Поэтому надо отслеживать
приоритеты потребителей, улавливать главные тенденции их поведения, бороться за них с конкурентами. Особенно сложно это делать, если потребители образуют цепочку, осуществляя, например, разные переделы (как в металлургии), или выполняют сложный наукоемкий проект (как в оборонной
промышленности). В этом случае информационные войны особенно опасны. Об этом свидетельствует негативный опыт развала научно-технических
цепочек, созданных в СССР2. Таким образом, для развития, накопления капитала предприятие должно не только противодействовать информационным войнам, влияющим на поведение заказчиков и потребителей, но и быть
готово их вести, учитывая макроэкономические тенденции, политэкономическую ситуацию в обществе и мире.
Заметим, что в России цепочка потребителей во многих случаях замыкается на государство. Ведь оно является держателем сырьевой ренты, дающей большую часть доходов в казну. Поэтому государство часто выступает
в роли заказчика (потребителя) в конце цепочки. Следовательно, для того
чтобы сохранить капитал в России, нужно бороться с информационной
агрессией против ее государства.
92
Бухарин С.Н., Глушков А.Г. Информационное противоборство. Книга 1. Основные принципы. М.: Полиори, 2004.
93
Бухарин С.Н., Глушков А.Г., Ермолаев И.Д. Информационное противоборство. Книга 2.
Основы теории. М.: Полиори, 2004.
172
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
В условиях глобализации, влияние мировой политики и экономики на
государство стремительно нарастает. Поэтому надо создавать эффективные
механизмы противодействия антироссийским информационным войнам,
закреплять их законодательно. Тогда самоорганизация общества шаг за шагом защитит его от информационной агрессии извне и изнутри.
Однако в условиях нарастающей волны информационных войн, обусловленных ускорением изменений, лишь малая их часть может регулироваться
через законодательные институты, созданные обществом. Решения об информационных операциях в большинстве случаев принимаются узким кругом профессионалов — агентов перемен. В корпорациях — это специалисты
по стратегическому планированию и управлению, в государстве — это политические аналитики и политтехнологи.
Впрочем, так было и раньше. Но в условиях медленных изменений общество и его институты имели достаточно времени, чтобы ознакомиться с этими
решениями и отвергнуть неприемлемые. Ныне ситуация коренным образом
изменилась. Высокие темпы перемен приводят к необходимости оперативного принятия решений в условиях все возрастающей неопределенности. Реальный путь снижения риска — использование знаний и опыта экспертов.
К сожалению, однако, способность человека к принятию решений ограничена его физиологическими возможностями. Человек приближается к
границе своей некомпетентности, когда созданные им системы становятся
настолько сложными, что прогнозирование последствий принимаемых решений — безнадежное дело. А в некоторых критически важных областях
деятельности, например на мировых финансовых рынках, человек уже достиг некомпетентности, когда даже при высокой квалификации игроков
случайные помехи вызывают финансовые кризисы.
Поэтому количество решений, принимаемых узким кругом лиц в политике, экономике и других сферах нарастает. Многие из них носят стратегический характер, и их результаты будут известны только в будущем. Сегодня
же эффективность (или неэффективность) альтернатив определяет узкий
круг экспертов-профессионалов. Они могут быть вовлечены в политические коалиции, например, выражать интересы или даже быть агентами третьей стороны, заинтересованной в информационных войнах, ослабляющих
общество или государство. О широком распространении такой практики
красноречиво свидетельствует содержание, да и само название нашумевшей книги «Агенты перемен — профессионалы в развивающихся странах»,
изданной под редакцией американских «архитекторов реформ» Д. Ильчмана и Г. Бенвенисте. Бурный рост слияний и поглощений корпораций, в сочетании с многочисленными скандалами, свидетельствует о деятельности
«агентов перемен» и на экономическом поприще.
Таким образом, по объективным и субъективным причинам общество
все в большей степени утрачивает способность к самоорганизации. Кон173
Конституция и доктрины России современным взглядом
троль над ним концентрируется в руках узкого круга лиц. Некоторые из них
(например, эксперты-технократы) не несут ответственности перед обществом за принимаемые судьбоносные решения. Инициирование и ведение
информационных войн становится уделом малоизвестных политтехнологов. Результатом «эффективного», с их точки зрения, ИМ является «адаптация» российского общества к новым условиям, выгодным им или их зарубежным заказчикам. Изменение общественного сознания осуществляется с
помощью СМИ и разнообразных сетей.
Однако общество должно реагировать на будущие вызовы и опасности, такие как угроза холода, голода, продовольственного и энергетического кризиса, расчленения России. Во имя своего выживания и развития
оно должно восстановить самоорганизацию. Для этого нужно понять и
освоить механизмы ИМ, основанные на адаптации и обучении. В интересах страны, ИМ должны использовать основные ветви власти — законодательная, судебная и исполнительная, не говоря уже о «четвертой власти» — СМИ.
7. О доктрине информационного противоборства И.Н. Панарина
В октябре 2008 года в еженедельнике «Военно-промышленный курьер»
была опубликована «Доктрина информационного противоборства»94. Ее автор — Игорь Николаевич Панарин, профессор, доктор политических наук,
декан факультета «Международные отношения» Дипломатической академии МИД России. В сложившихся условиях появление доктрины информационного противоборства можно было бы только приветствовать. Однако,
к сожалению, при ознакомлении с предложением Игоря Николаевича становится ясно, что его доктрина нереализуема95.
Главная причина — для того, чтобы претворить ее в жизнь, потребуются
средства, соизмеримые с бюджетом РФ. Дело в том, что информационная
война подразумевает взаимный обмен «информационными ударами» конфликтующих сторон. При этом каждая из этих сторон имеет собственную
целевую аудиторию. В соответствии с теорией, для победы в информационном противоборстве необходимо обеспечить охват целевой аудитории и
достаточное число информационных контактов с ее элементами. Известны
методики, позволяющие оценить бюджет информационной операции. Так
вот, для того чтобы выполнить вышеуказанные требования для целевой аудитории, обозначенной И.Н. Панариным в его доктрине, необходимы финансовые ресурсы, которыми Россия просто не располагает.
94
Панарин И.Н. Доктрина информационного противоборства // Еженедельник «Военнопромышленный курьер», 14.10.2008.
95
Цыганов В.В., Бухарин С.Н., Завьялов О.Ю., Лукьянова К.А. Национальная система информационного управления и противоборства // Информационные войны, № 2 (10), 2009.
174
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Например, для того чтобы обеспечить необходимое число информационных контактов с целевыми аудиториями развитых стран, необходимо
контролировать глобальные СМИ. Так что же, придется купить бизнес у Руперта Мердока, контрольные пакеты акций CNN, ВВC и пр.? Или создавать
подобные медиа-гиганты через третьих лиц? Но как это сделать, если нам
противостоит опытный и изощренный противник, к тому же более богатый?
Альтернатива — размещать по рыночным ценам информационные обращения в зарубежных СМИ на правах рекламы, с соответственной платой
за эфирное время и печатные полосы. Можно, конечно, создать на территории России коммуникационные мощности для вещания на геополитических конкурентов. Но какие альтернативные конкурентноспособные идеи
может для этого предложить Россия? И вообще, вещая с нашей территории,
невозможно обеспечить охват целевой аудитории развитых стран.
Доктрина Панарина предполагает, в частности, создание по всему миру,
начиная с США, стран Евросоюза и СНГ, неправительственных общественных организаций (НПО). Но сколько это будет стоить? Так, например, сегодня США тратят около $100 млн из своего бюджета на «поддержку демократии» в России. Намного больше средств идет на поддержку НПО через
неправительственные фонды США. Кроме того, США берут на себя бремя
подготовки тысяч агентов влияния для НПО в России. За свой счет их вывозят (нередко семьями) в США, где обучают «противодействию тоталитаризму» в России.
Таким образом, на создание и поддержку функционирования НПО в
России США тратят сотни миллионов долларов. А И.Н. Панарин предлагает России действовать таким образом во всем мире. Не будем при этом
говорить о том, что сделать агентом американского влияния российского
диссидента проще и дешевле, чем американского или европейского. Поэтому угрозы исходят совсем не оттуда, куда указывает И.Н. Панарин. Да и не
хватит у России ресурсов, чтобы «отстаивать свои цели и интересы в мировом информационном пространстве» по И.Н. Панарину, хоть всю нефть
заложи.
И совсем несерьезно после всего сказанного звучит заявление: «Сегодня
финансирование программ информационного противоборства более важно, чем финансирование программ ядерного сдерживания. Информационное оружие более опасно для России, чем оружие ядерное. И это необходимо признать политической элите России»9. А несерьезно потому, что хоть
весь бюджет РФ положи на реализацию доктрины Панарина, результата не
будет.
Кроме того, доктрина Панарина не учитывает многочисленные требования к содержанию и качеству информационных обращений. Например,
главная сила СССР в период его расцвета заключалась не в стратегических
175
Конституция и доктрины России современным взглядом
ядерных силах, а в привлекательности идеологии. Сейчас, когда мы приняли
идеологию наших геополитических конкурентов, а по финансовым ресурсам им значительно уступаем, у России нет шансов в информационном противоборстве, если оно будет осуществляться в рамках данной доктрины.
Критику доктрины Панарина можно продолжить. Так, например, «Требования к специалисту информационной войны» не содержат главного —
требований к объему и содержанию его знаний. Раздел «Система информационного противоборства» никакой системы не описывает. Раздел «Теория
информационного противоборства: основные понятия» не содержит ни
теории, ни определений основных понятий. «Ключевые компоненты системы» никак не обоснованы и т. д. А ведь под свою доктрину автор требует
колоссальное финансирование.
8. Интеллектуальные механизмы и технологии информационного
управления и противоборства
Главные недостатки доктрины Панарина проистекают из попытки решить
безусловно актуальную проблему, используя технологии стратегического информационного противоборства второго поколения, и копируя при этом не
самый удачный опыт наших геополитических конкурентов. Дело в том, что
стратегическое информационное противоборство, операции и войны второго поколения протекают в стационарной обстановке (к ним, в частности,
относятся «цветные революции» в странах СНГ). В таких войнах обычно побеждает сторона, обладающая перевесом в финансовых ресурсах.
Стратегическое информационное противоборство третьего поколения
связано с использованием интеллектуальных механизмов в условиях стремительно меняющейся обстановки. Теоретической основой для его ведения
является теория овладения капиталом и властью в условиях быстрых изменений. При этом перевес в финансовых ресурсах уже не гарантирует победы. Знание и умелое применение интеллектуальных механизмов и технологий дает возможность не проиграть в таких информационных войнах.
Как было показано в п. 5, 6, к настоящему времени разработаны теория,
методология, методы и технологии информационного менеджмента, управления и противоборства в условиях быстрых изменений. В их основе лежит
теория и методология овладения капиталом и властью. Накоплен богатый
и успешный опыт практического их использования в информационных
войнах в бизнесе и политике. Иногда победы в таких войнах достигались
при стократном превосходстве главного геополитического противника в
финансовых ресурсах.
Такую эффективность обеспечивают интеллектуальные информационные технологии, которыми пока не располагают геополитические конкуренты России. Имеется опыт практического применения теории овладения
176
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
капиталом и властью за счет использования интеллектуальных механизмов
ИМ в экологии, образовании, национальной безопасности и др. Примеры
реализации вышеуказанной теории, методологии, методов и алгоритмов
приведены в монографиях, изданных в серии «Социально-политические
технологии». С опытом практического применения теории информационного управления и противоборства можно познакомиться на страницах
журнала «Информационные войны».
9. Внешне-информационная корпорация
В сложившейся ситуации выглядит логичным создание государственной
корпорации, координирующей работы по продвижению бренда «Россия» за
рубежом (рабочее название — Внешне-информационная корпорация, сокращенно — ВИК)96. ВИК консолидировала бы усилия российских СМИ,
вещающих на зарубежную аудиторию. Она могла бы иметь отдельные СМИ
за рубежом, покупать площади иностранных печатных СМИ и время на
телевидении.
Первоочередным объектом информационного воздействия могла бы
стать молодежь других стран. Важное место в работе ВИК должно занимать
образование и пропаганда русского языка. Нормативно-методическая, организационная и теоретическая основа деятельности ВИК описана в п. 2–6.
ВИК может быть создана, например, на базе РИА Новости. Ее структура
может быть подобна Агенству печати Новости (АПН), ликвидированному
в 1990-х годах.
Особо отметим, что бюджет ВИК может быть небольшим, поскольку
предполагается использовать имеющиеся ресурсы и структуры. При этом
мы исходим из того, что все необходимое для успешного противодействия
информационной агрессии в России есть. Так, основные СМИ в России
находятся под контролем государства. Имеется необходимая нормативноправовая база (п. 3), организационные и финансовые ресурсы (п. 4), современная теория и методология (п. 5, 6), интеллектуальные методы и технологии информационного управления и противоборства (п. 8).
Наши предложения в сфере финансирования ВИК определяются оплатой труда полутора десятков специалистов высшей квалификации. Их легко
идентифицировать по научным публикациям и опыту практической работы
в сфере информационного менеджмента, операций и войн. Для них характерен богатый опыт, доказанная на практике эффективность методической
базы в различных областях информационного управления и противоборства, информационных войнах в экологии, образовании и др. Эта группа
96
Цыганов В.В., Завьялов О.Ю. Информационная государственная корпорация и информационное противоборство // Тр. XVI-й междунар. конф. «Проблемы управления безопасностью сложных систем». М.: РГГУ, 2008. С. 125–128.
177
Конституция и доктрины России современным взглядом
может готовить варианты управленческих решений для лиц, принимающих решения. Под эгидой ВИК возможна консолидация информационнополитического сообщества России, например, путем создания Ассоциации
информационного управления, Академии информационного противоборства и др. По сути, для создания национальной системы информационного
управления и противоборства и решения проблемы ее координации с помощью ВИК, достаточно политической воли.
10. Государственная информационная корпорация
В случае успеха, ВИК может стать базой создания государственной информационной корпорации (ГИК), предложенного еще в рамках Доктрины
информационной безопасности РФ от 9 сентября 2000 г. Создание ГИК позволит реализовать государственную политику в сфере контроля и управления информационными потоками. Возможные цели ГИК:
− координация и фильтрация информации, распространяемой в России
и за рубежом, в соответствии с государственной политикой;
− развитие инфраструктуры информационного обеспечения;
− создание перспективных технологий информационного воздействия;
− обеспечение достоверности информационных сообщений в России и
за рубежом;
− поддержание престижа государства в мире.
− Исходя из поставленных целей, определяются основные задачи ГИК:
− формирование международной информационной сети, создающей
условия для масштабного информационного взаимодействия;
− взаимодействие с иностранными СМИ;
− создание информационных центров в приоритетных регионах и странах;
− отслеживание и координация распространения информации в Интернете;
− разработка и реализация проектов внедрения перспективных технологий информационного взаимодействия;
− анализ и выработка предложений по обеспечению информацией приоритетных регионов и стран.
ГИК и ВИК призваны обеспечить информационную открытость российского государства и общества. Проводимые ими культурные мероприятия,
создание или покупка отдельных иностранных СМИ, развитие туризма в
Россию помогут улучшить общественное мнение о нашей стране. Создание
ВИК и ГИК — это долгосрочные инвестиции, которые не только помогут
взаимопониманию России и Запада, но и привлекут иностранные вложения
в нашу экономику.
Одной из первых акций ВИК могла бы стать организация на центральных
российских телеканалах серии телемостов с гражданами России, проживаю178
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
щими за рубежом, в том числе в США, странах ЕС и СНГ. Международный
телемарафон стал бы акцией поддержки курса российского правительства,
а мнение наших соотечественников — еще одним доказательством правильности решения Президента Медведева. Это покажет, что признание Южной
Осетии и Абхазии — не только и не столько политическая воля правящих
элит, а страстное желание самих народов жить отдельно от Грузии и идти
одним курсом со своим историческим партнером и защитником — Россией.
И что за словами наших политиков и дипломатов — великая сила убежденности целых народов в праве самим выбирать свой курс развития.
Международный телемарафон мог бы стать эффективным инструментом в противодействии размещению американских ракет в Польше, планам
вступления Грузии и Украины в НАТО и др. Мы должны дать возможность
высказаться нашим гражданам, независимо от места их проживания, по
этим жизненно важным вопросам.
ВИК могла бы привлекать внимание широкой общественности к проблематике информационного управления и противоборства, активизации
и мобилизации общества на борьбу с информационной агрессией из-за рубежа. Часто эта агрессия усугубляется внутренними проблемами России.
К ним относятся, в частности, коррупция, парализующая административный ресурс противодействия такой агрессии. Ведь даже если противник
имеет превосходство в финансовых ресурсах, использование административного ресурса позволяет победить в информационной войне.
11. Заключение
Мы живем в эпоху стремительных перемен. Их ускорение формирует
информационное общество, для которого характерен дефицит информации, нужной для принятия решений. Это лишает человека самостоятельного мышления, превращая его в послушного ученика экспертов, которые
часто оказываются агентами влияния заинтересованных лиц. Возникают
невиданные ранее возможности овладения капиталом и властью путем информационныых операций и войн. Информационная война заменяет «горячую» войну, делая все более актуальным лозунг: «Хочешь мира — веди
информационную войну!».
Доктрина информационной безопасности России на первое место
ставит обеспечение информационной безопасности индивидуального,
группового и общественного сознания. События последнего времени убедительно доказывают необходимость формирования новой ее компоненты — национальной системы информационного управления и противоборства. При ее создании следует исходить из того, что все необходимое
для успешного противодействия информационной агрессии из-за рубежа
в России есть.
179
Конституция и доктрины России современным взглядом
Так, основные СМИ в России находятся под контролем государства.
Имеется необходимая нормативно-правовая база, организационные и
финансовые ресурсы, научно-технический задел и интеллектуальные информационные технологии. Поэтому бюджет внешне-информационной
корпорации, координирующей систему информационного управления и
противоборства за рубежом, может быть небольшим. По сути, для создания и координации национальной системы информационного управления
и противоборства достаточно политической воли.
Эта система позволит консолидировать информационно-политическое
сообщество России. Традиционное обществознание не смогло снабдить
членов общества знаниями об управлении информационной борьбой. Те
же, кто овладел этими знаниями, приобретают кажущуюся извне магической способность использовать любые изменения в свою пользу, овладевая капиталом и властью. Понятно их стремление пользоваться этими
знаниями монопольно. Проблема научного обеспечения новой компоненты Доктрины информационной безопасности России состоит в создании
специальной дисциплины — теории информационного менеджмента, направленного на овладение капиталом и властью. Находясь на стыке таких
отраслей, как политология, социология, теория управления, экономика,
эта теория должна стать фундаментом для разработки методологии, методов и технологий управления информационными операциями эпохи
перемен.
Типология Конституции Российской Федерации
1993 г.
Завьялов В.Т. (Москва)
Конституция РФ стала олицетворением итогов противоборства двух
ветвей власти по проблемам форм правления и модели реформирования
общества. Каждая сторона желала коренных изменений в обществе, однако
вкладывала в модель преобразований различное понимание.
Законодательная власть выступала в защиту социально ориентированного развития экономики, против резкого падения уровня жизни населения
и грабительской приватизации государственной собственности, за сохранение вкладов в сберегательных кассах и др. Неудивительно, что парламент
обсуждал вопрос о корректировке курса либерализации, которая должна
сохранять социальные механизмы защиты населения. Президентская команда защищала «шокотерапию», означающая через отпуск цен и привати180
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
зацию резкий бросок страны в рыночную экономику при сохранении обнищания населения и падения производства.
Политическим срезом начала противостояния двух ветвей власти стали события 23 февраля 1992 г. в Москве, когда исполнительная власть (московская) впервые применила против 100 тыс. собравшихся демонстрантов
на Манежной площади дубинки и насилие со стороны ОМОНа. Пролилась
первая кровь — символ отхода исполнительной власти от демократических
идеалов. Возобладал силовой подход97 в решении политических конфликтов,
завершившийся танковым расстрелом парламента в Белом доме 4 октября
1993 г.98 Итоги референдума по Конституции РФ показывают, что она не была
одобрена абсолютным большинством населения. А если учесть приписки и
то, что бюллетени голосования избирателей были вскоре сожжены, то можно
иметь в виду спорность легитимного характера принятия Конституции РФ99.
§ 1. Конституция РФ 1993 г. — образец мнимого конституционализма. С насильственным уничтожением парламента в октябре 1993 г. в Москве
был открыт путь для утверждения сильной президентской власти, которая
стала контролировать процесс подготовки нужной для нее Конституции РФ
и выборов Государственной думы в декабре 1993 г. и формирования Совета
Федерации — второй палаты Федерального Собрания.
Сложившаяся тогда политическая система власти распределялась между
Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой, Советом
Федерации и судебной властью. Каждый субъект сохранял относительную
самостоятельность в проводимой политике и вселялась надежда на создание
полупрезидентского политического режима. Но вскоре ситуация изменилась — возникает обновленная вертикаль российской власти во главе с Президентом РФ и его Администрацией, ставшим центром российской политики. Центр оказался не подконтрольным ни Федеральному Собранию, ни
обществу. Конституционный Суд РФ также перестал быть самостоятельной
ветвью власти. Тем самым институт разделения властей в России не сложился в классическом, демократическом, виде и стал функционировать не на
основе «сдержек и противовесов», а на основе указов и решений Президента РФ и его Администрации. Российский парламент стал подконтрольным
главе государства, и становление парламентаризма сопровождалось осла97
Стало достоянием гласности решение Б.Н. Ельцина о применении в случае оглашения
ему импичмента 28 марта 1993 г. силового разгона депутатов VIII съезда посредством применением «окуривания» с использованием химических средств. См.: Коржаков А. Борис
Ельцин: От рассвета до заката. М., Изд. «Интербукс», 1997. С. 158–161.
98
Подробнее см.: Москва. Осень 93. Хроника противостояния. М., Республика. 2-е изд.,
исп. и доп. 1995; Березовский В., Червяков В. Осенний политический кризис. Сентябрьская
и октябрьская фазы 27 сентября — 5 октября 1993 года //Свободная мысль, 1993, № 15.
99
Так «согласно ряду российских и зарубежных исследований на деле конституция была
«принята» 43% голосовавших». См.: Лисичкин В.А., Шелепин Л.А. Россия под властью плутократии. М: Алгоритм. 2003. С. 83.
181
Конституция и доктрины России современным взглядом
блением его роли в политической жизни общества. Возникает, естественно, вопрос о типологии российской конституции 1993 г. и перспективе ее
обновления. Данный вопрос, на наш взгляд, целесообразно исследовать во
взаимосвязи развития типа политического режима и конституционализма
современной России.
Типологию президентской власти можно исследовать в свете теории
конституционализма, в которой рассматриваются вопросы рационализации устройства государства и самоуправления общества. В узком значении
слова конституционализм означает ограничение власти конституцией и
установление принципов государственного управления. В широком значении конституционализм характеризует становление и функционирование
политической системы общества и обеспечения политических свобод и
прав в обществе посредством системы ограничений политической власти.
В конституционализме главное-исследование сущности конституции, выявление в ней процессов согласования интересов групп населения, которое
на выборах выражает свободное волеизъявление по организации государственной власти, подчиняющейся гражданскому обществу.
Конституционализм многообразен, и он подразделяется на мнимый, номинальный и демократический (реальный). Характерными чертами мнимого конституционализма являются:
− господство и бесконтрольность политического режима в обществе;
− противоречивость между провозглашенными в конституции страны
демократическими идеалами и практикой управления обществом;
− управление тремя ветвями власти из одного центра;
− приоритет исполнительной власти в лице монарха, президента или
диктатора над законодательной и судебной властями;
− сращивание (сговор) верхушек исполнительной и законодательной
властей при сохранении формального их разделения;
− влияние исполнительной власти на законодательную власть через парламентские комиссии, назначение депутатов на административные
должности;
− кулуарный диалог между руководством ветвей власти;
− отсутствие реального влияния партий и общественных организаций в
политической жизни общества;
− непрозрачность принятия политических решений, без выполнения законодательных процедур и с подменой политической дискуссии закулисными интригами;
− нерациональное формирование правящей элиты и бюрократии, беспринципность взаимоотношений с коррумпированностью в структурах власти;
Обозначенные черты мнимого конституционализма позволяют главе государства превращаться в решающий политический фактор, влияющий на
182
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
развитие политического режима100. В российской истории формой проявления мнимого конституционализма был период монархизма в 1905–1917 гг.
Затем в советской России в 1918 г. после разгона большевиками Учредительного собрания наступает период номинального конституционализма,
характерными чертами которого являются:
− огосударствление общественной жизни;
− монополия одной партии на власть и отсутствие системы сдержек и
противовесов между исполнительной и законодательной властями;
− несоблюдение конституционных гарантий по обеспечению прав и свобод личности;
− отсутствие правовой нормы регулирования взаимоотношений между
государством и обществом;
− идеологизация всей общественной жизни и отсутствие политического
плюрализма;
− непрофессионализм депутатов парламента.
С прекращением существования СССР в декабре 1991 г. номинальный
конституционализм превратился в мнимый конституционализм. Этот процесс был обусловлен возникновением авторитарного президентского режима, главным отличием которого стало «усиление личной власти, когда все
принципиальные решения замыкаются не на отработанные нормативные
акты и процедуры, а на индивидуальные особенности главы государства…
С усилением или ослаблением президентской власти связаны ставки в серьезной политической игре, результатом которой может быть создание демократического парламентского государства или новый авторитарный режим»101.
Развитие авторитарного политического режима в современной России
характеризуется усилением централизации в структуре власти и отсутствием возможности контроля общества за деятельностью исполнительной
власти. Процесс централизации характеризуется образованием различных
советов при Президенте РФ и активностью силовых структур, не предусмотренных и неинституциональных по Конституции РФ. Назовем некоторые
из них:
− Совет Безопасности;
− Администрация Президента РФ;
− Президентский Совет;
− представители Президента РФ в Федеральных округах с их подразделениями;
− Главное управление охраны и служба безопасности Президента РФ;
− все силовые структуры и их вооруженные формирования, подчиненные Президенту РФ;
100
См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в
сравнительной перспективе. М.: РОССПЭН, 1998. С. 205–206.
101
Медушевский А.Н. Там же. С. 577–578.
183
Конституция и доктрины России современным взглядом
− право Президента РФ реорганизовывать Совет Федерации;
− организация пропрезидентской правящей партии в различных названиях;
− функционирование пропрезидентских СМИ и каналов телевидении;
− Общественная палата при Президенте РФ, контролирующая исполнение законов в обществе.
Некоторые структуры выполняют не только свои обязанности, но и нередко занимаются политической и сыскной деятельностью102, что вызывает
возмущение развивающегося гражданского общества.
§ 2. Особенности парламентаризма в контексте типологии российской конституции. Вместо шанса создать демократический парламентаризм после 1993 г., в России сформировался авторитарный парламентаризм
с урезанными или ослабленными функциями. Становление мнимого конституционализма происходило в условиях политического кризиса и отсутствия национального согласия по выбранным моделям экономического
и политического преобразования России. Оно определялось также ходом
завоевания и удержания политической власти, процессом приватизации и
усилением разрыва в доходах между преуспевающими и беднеющими слоями общества, процессом длительности усвоения новых либеральных ценностей. Исследования общественного мнения в тот период говорят о том,
что большинство российского общества не приняло еще либеральных ценностей. Были сильны представления о социалистическом государстве, которое, развивая общественные фонды потребления, проявляло заботу о социальной защищенности людей.
На возникновение мнимого конституционализма большое влияние оказал
процесс рассогласования интересов среди социальных групп общества. Анализ социально — экономического положения различных слоев населения показывает, что их интересы не вписываются в логику монетаризма, что опять
наступает период, когда исполнительная власть «навязывает» обществу всеобщее счастье, т. е. образ жизни не совпадающий с традициями и политической культурой большинства населения. Опять, как при большевизме, происходит насильственное насаждение образцов экономического поведения, не
свойственного предшествующему советскому периоду развития российского
общества. С этой стороны, правовые нормы, закрепленные в новой конституции, обеспечивают поддержку интересов не всего населения, а отдельных его
групп. Тем самым продолжает сохраняться разрыв в понимании разными слоями общества целей и результатов либерализации общественных отношений.
В настоящее время, как нам представляется, за 20-летний период либерализации еще не созданы предпосылки для достижения национального со102
Примером тому является принятие в декабре 2005 г. Государственной Думой проекта
закона о регистрации некоммерческих общественных организаций и контроле над ними,
подготовленный Минюстом РФ и одобренный Администрацией Президента РФ.
184
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
гласия. Нужно прожить многим поколениям людей, чтобы эволюционным
путем и без насилия обеспечить экономический рост в обществе и повышение жизненного уровня населения, и заключить национальное согласие по
одобренной модели экономического и политического развития общества.
Мнимый конституционализм закрепил преимущества власти перед
гражданами России. Как и раньше, не только сохраняется, но и обновляется в последнее время традиционная вертикаль российской власти, не контролируемой каким-либо институтом общества. Это в чем-то напоминает
нам модель монархической власти, не знающей предела своего господства
в обществе. Неудивительно, что после 1993 г. Ельцин Б.Н. постоянно искал
наследников на должность президента. И только в 1998 г. он остановился на
кандидатуре В.В. Путина, что не соответствует принципам реального, демократического конституционализма, когда главу государства выбирают путем состязательности на выборах кандидатов от политических партий без
наследования этой должности за кем-либо.
Что касается институционализации демократии, то надо отметить, что
сохраняющаяся вертикаль власти не устраняет полностью преград на пути
реализации системы «сдержек и противовесов» между ветвями власти. Ведь
в конституции не прописаны их механизмы, а только в асимметричной последовательности определены полномочия двух палат Федерального Собрания. В то же время «особенности российской системы разделения властей
проявляются также и в том, что власть Президента освобождена от всяких
сдержек и противовесов…, что приводит к тому, что сами правовые основы властных структур провоцируют на противоречия и конфликты между
ветвями власти»103.
Еще одна особенность. По Конституции Президент РФ сохраняет право
издавать указы, имеющие силу федеральных законов без их рассмотрения
палатами Федерального Собрания. Это говорит о том, что в конституции
отсутствует четкое разграничение законотворческой инициативы ветвей
власти на федеральном уровне. В итоге это упущение может быть использовано в ущерб развитию реального конституционализма в современных
условиях.
Анализ сущности российской конституции позволяет заключить, что
она является инструментальным подходом в политике президентской власти. И при сохраняющейся вертикали власти, развивающееся гражданское
общество в России не имеет гарантии на самоорганизацию и защиту своих
интересов. Примером тому является незащищенность мелкого и среднего
бизнеса от произвола чиновников, отдельных силовых структур, занимающихся государственным рэкетом. Если исходить из идеала демократического парламентаризма, то можно отметить, что его в России еще нет. На деле
103
Пак Сан Нам. Президентская власть в современной России. М.: МАКС Пресс, 2001.
С. 57.
185
Конституция и доктрины России современным взглядом
сложилась система мнимого конституционализма, при которой сохраняется
выборность и назначение в органы власти в условиях невозможного контроля общества над нею.
Еще не возникли условия становления демократического парламентаризма, основными функциями которого, наряду с законодательной, являются:
1. Обсуждение альтернативных программ развития общества и принятие
одной из них, ориентированной на национальные интересы.
2. Функция политического контроля и привлечения к ответственности
носителей исполнительной и судебной власти, выражение недоверия
правительству, объявление импичмента президенту.
3. Функция обеспечения политической гласности и контроль над исполнением принятых законов.
4. Функция легитимации парламента и ее распространение на всю политическую систему общества.
5. Трансформация партийных программ фракций парламента в законотворческий процесс.
6. Легитимация политического режима.
В деятельности российского парламента не проявляются в полном объеме функции обсуждения альтернативных программ развития общества,
контроля над исполнительной и судебной властями, обеспечения политической гласности и привлечения к ответственности представителей исполнительной власти. Они не получили своего развития по той причине, что
политический режим стал разновидностью политического корпоратизма,
защищающий вертикаль российской власти и выбранную модель управления обществом. И это обстоятельство не стыкуется с задачами развития
функций российского парламентаризма. Корпоративный характер политического режима подкрепляется деятельностью фракции «Единая Россия», в
которой состоит 308 депутатов.
Политический режим, став центром принятия политических решений, и
опираясь на закон о политических партиях (2001) и поправки к нему (2004),
закрепил право монопольного контроля над формированием партийной
системы в соответствии с той моделью, которая отвечает его интересам.
В данной модели первенствующая роль за развитием партийной системы
отводится «партии власти», а не структурам развивающегося гражданского
общества. Сохраняющаяся вертикаль власти не устраняет барьеры на пути
согласования интересов различных групп, при ней мы видим отсутствие цивилизованной конкурентной борьбы разных партий за демократизацию политического режима и формирование состязательной партийной системы.
Первостепенное внимание «партия власти» уделяет избирательному процессу, а также отбору кандидатов на назначаемую должность губернатора
и главы администрации, а затем, для видимости, процессу демократизации
186
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
политического режима и парламента, сохраняя принятую модель управления обществом, в которой отсутствуют механизмы развития политического
участия различных слоев населения по их ценностным ориентациям.
«Партия власти» не допускает конкуренции за власть других политических партий, контролирует все, что связано с несменяемостью власти и
отстраняет элементы развивающегося гражданского общества от контроля над процессами принятия и реализации управленческих решений. Поведение «партии власти» однозначно — ее преобладающее влияние и руководство абсолютным большинством комитетов в парламенте, даже при
деятельности других политических партий, а также бесконтрольное использование административных ресурсов и превращение партии в гибрид типа
«партия — государство». Сложившаяся партийная система, как правило,
исключает чередование разных партий во власти, развитие политического
участия населения и политическую самоорганизацию общества.
Под влиянием «партии власти» в России возник авторитарный тип
партийной системы с инклюзивной правящей партией, ослабляющей конкурентную борьбу за власть других политических партий. В сложившемся
типе партийной системы мы видим нарушение «партией власти» законов
о СМИ, о свободе информации, о запрещении представителям власти совмещать занимаемую должность с работой в руководстве партией, о дотациях государства печатным изданиям разной ориентации и др. Ее отход от
демократических принципов стал причиной оппозиционности ей некоммунистических партий, в частности, СПС, «Яблоко», «Родины», Либеральной
партии.
В настоящее время внутри «партии власти» вызревает раскол, вызванный
неоднозначностью оценок результатов монетизации льгот, начатой 1 января 2005 г. Так, 9 февраля 2005 г. в Государственной Думе при голосовании
по вопросу о недоверии Правительству РФ из-за провала всех социальных
и экономических проектов, реализуемых Правительством РФ при огромных финансовых потоках нефтедолларов, фракция «Единая Россия» подавляющим числом депутатов демонстративно не участвовала в голосовании.
Это характеризует не самостоятельность ее поведения в парламенте, а ее
зависимость от негласных установок политического режима. В настоящее
время при существующей однопартийной системе «партия власти» в соответствии с законами, подписанными Президентом РФ В.В. Путиным 11 декабря 2004 г. и 4 апреля 2005 г., по которым соответственно высшие должностные лица субъектов Российской Федерации» губернаторы областей и
краев, президенты национальных республик назначаются Президентом РФ,
и создается «Общественная палата» при Президенте РФ с контрольными
функциями над реализацией законов РФ, ослабляет парламентаризм современной России в центре и в регионах в части обсуждения альтернативных
программ развития общества и регионов, согласования интересов различ187
Конституция и доктрины России современным взглядом
ных социальных слоев общества в законотворческом процессе и гарантии
на деятельность независимой конструктивной оппозиции в парламенте РФ
и местных законодательных собраниях. Политический режим и парламентаризм раскалывает политическую оппозицию и после парламентских выборов 2007 г. можно сказать, что в обществе нет политических сил, способных противостоять монопольной поступи «партии власти».
§ 3.Современный конституционализм — источник конфликтов в
России. Россия идет противоречивым путем к демократии. Разные партии
пытаются оказывать влияние на власть в целях корректировки модели проводимых преобразований. Но этого недостаточно. По самой сути, назад
дороги уже нет, а дальнейшее продвижение вперед невозможно на основе мнимого конституционализма. Рыночная, социально ориентированная
экономика и развивающееся гражданское общество нуждаются в защите со
стороны правового государства, которое возможно в условиях реального
конституционализма. Поэтому разные политические партии не снимают
требования по обновлению отдельных статей Конституции в целях создания механизмов «сдержек и противовесов» между ветвями власти и их ответственности перед обществом за проводимую политику.
Многие политологи отмечают, что нынешняя конституция России напоминает скорее энциклопедию конституционной мысли Запада, нежели
работающий на благо общества основной закон. Конституция стала юридическим оформлением новой президентской власти и модели политической системы общества. Исследователи отмечают в тексте конституции
«архитектурные излишества»: «Конституционализм, привитый в России,
деградирует в чужеродной ему культурной среде до уровня политического инструмента. Такая конституция в чистом виде продукт политической
власти, ее атрибут… Но как продукт власти она вне власти не имеет никакого самостоятельного значения, значит, не способна укрепить и защитить
слабеющее государство…Российская конституция неподвижна, «статична».
Источник ее устойчивости — не в обществе, а в государстве, потому и кризис этой конституции есть лишь одна из форм кризиса российской государственной власти»104.
Не потому ли российское государство в настоящее время сильно ослаблено и не в полной мере выполняет возложенные на него функции управления, что таит угрозу кризиса государственной власти. Выход из создавшегося положения можно искать и по пути развития духа Конституции
1993 г. — развития демократических механизмов взаимоотношения между
104
Пастухов В.Б. Россия — 2000: Цивилизационный выбор и конституционный шанс //
Полис, 1998, № 6. С. 17; Он же. Власть и общество на поле выборов, или игры с нулевой
суммой //Полис, 1999, № 5. Так же. Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации
1993 г. как памятник эпохи //Государство и право, 2004, № 4, С. 13–16; Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа //Государство и право. 2004, № 9. С. 5–19.
188
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
обществом и властью. Раньше в печати отмечали, что ее обновление желательно начинать после выборов в Государственную думу в 1999 г. и президентских выборов в 2000 г. А до того важно сохранять относительную
неустойчивую стабильность политической системы и не допускать конфронтации между властью и оппозицией. Тогда власть с недоверием отнеслась к этим достаточно аргументированным предложениям оппозиции,
видя здесь форму борьбы за власть. Любая политическая партия борется за
власть — это аксиома. Главное — власть не должна пренебрегать возможностью защиты своей легитимности посредством диалога с оппозицией, заключения с ней различных соглашений по актуальным проблемам развития
России. В противном случае может случиться так, что власть будет опираться исключительно на силовые структуры. Такой выбор общество вряд ли
одобрит. Однако в России обозначился такой поворот развития105.
Консолидация политических сил не исключает поиск компромиссов, нахождение опорных точек для совместного решения общественных проблем.
Такой точкой могла бы стать проблемы экономической и национальной
безопасности нашей страны в условиях неоднозначных результатов глобализации, сближающая интересы власти и оппозиции.
Можно найти общее решение и по выводу России из глубокого общественного кризиса. На этом пути важно преодолеть стереотипы поведения
по отношению друг к другу, снять образ «врага» и проявить терпимость к
инакомыслию, сделав первый шаг навстречу друг другу с отправной точки
диалога или соглашения. Важно также исключить заигрывание друг с другом в целях ничегонеделания. И власть, и оппозиция выступают от имени
народа, значит, им и отвечать за свой выбор в политике диалога и соглашений перед народом. Соглашение между властью и оппозицией открывает
дорогу к согласию между властью и большинством народа. Оно не должно
носить верхушечный характер (по примеру сговора). Важно иметь в вицу
поддержку власти со стороны общества, поддержку той политики, которая
не расходится с интересами большинства населения.
Проблема соглашения власти с оппозицией не нова. Можно сослаться
на известного русского мыслителя И.А. Ильина, который в работе «О сущности правосознания» (1956 г.) отмечал, что государственная власть должна
осуществлять те политические программы, которые преследуют общий интерес. Он писал, что «только служение общему интересу превращает государственную власть в действительный, авторитетный орган политического
единения». Политическая программа не должна быть узкоклассовой. Она
должна быть общегосударственной: «Партия, лишенная государственной
программы, поддерживающая один классовый интерес, есть противогосударственная партия; она политически недееспособна; если она захватит
105
См.: Шевцова Л.Ф. Как Россия не справилась с демократией: Логика политического отката // Pro et Contra, 2004. Т. 8. № 3. С. 48–51.
189
Конституция и доктрины России современным взглядом
власть, то она поведет нелепую и гибельную политику и погубит государство раньше, чем сила вещей заставит ее наскоро придумать политические
добавления к ее противополитической программе».
Главное — обеспечить государственность партийных программ. Тогда
«борьба партий является уже не конкурсом классовых претензий, но спором
политических пониманий». Борьба за власть должна учитывать совпадение
воль граждан и партий. Только при этом условии «политическая борьба не
разъединяет народ».
Политические программы власти должны быть нацелены на реформирование общества и соответствовать имеющемуся уровню правосознания
народа. При этом условии реформы будут осуществляться. В противном
случае власть проявит политический максимализм, который может вызвать
разложение государства.
Суждения И.А. Ильина актуальны и применительно к современной российской действительности. Проводимая экономическая реформа не укрепляет общественное согласие, а скорее раскалывает общество на две противоположные стороны: сверхбогатых и обнищавших.
Неудивительно, что с разных сторон высказывается мнение о необходимости корректировки проводимой политики, об усилении регулирующей
роли российского государства в становлении рыночной экономики, как в
США и Западной Европе. Рынок сам по себе не может самоорганизоваться
без активной регулирующей роли государства, которое обеспечивает стабильность и устойчивость политического развития. Поэтому недопустимо
ослаблять регулирующие функции государства в процессе становления рыночной экономики. Это общеизвестно. А на деле произошло так, что «либералы» и «антикоммунисты» «пытаются ввести капитализм в России чисто
марксистскими методами, наивно полагая, что экономика сама все наладит и изменит общественные отношения. Как отмечают политологи, «для
объяснения и оправдания такого подхода эти «антимарксисты» явно или
неявно использовали марксистскую теорию первоначального накопления
капитала»106.
Процесс согласования интересов власти и оппозиции во многом определяется особенностями политической культуры российского общества. Она
еще не стала демократической и гуманистической. В условиях этой культуры
различные политические силы апробируют актуальные идеи и ценности современной демократии, которые способствуют росту политического участия
народа. Развитие демократической и гуманистической политической культуры невозможно одновременно в рамках всей страны. Не везде произошел
демократический перелом в политическом сознании и поведении населения.
Мировой опыт говорит, что в тех странах, где сосуществуют различные субкультуры, отсутствуют условия для повсеместного развития демократиче106
См.: Независимая газета. 1999. 10 марта. С. 9.
190
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ской и гуманистической политической культуры. Она формируется, прежде
всего, в промышленных центрах и крупных городах. А в целом продолжается взаимодействие различных субкультур и их ценностных установок.
В этом вопросе нельзя не считаться с мировой практикой. В настоящее
время власть сверху навязывает большинству населения новую шкалу ценностей в условиях глубокого общественного кризиса, не учитывая российской духовной жизни и повседневного уклада большинства россиян, их
традиций. Не вызовет ли это обратный эффект, когда традиции россиян
окажутся сильнее? И именно они в дальнейшем могут стать главным препятствием на пути реформирования российского общества.
Важной проблемой является также проблема формирования демократического сознания у различных групп населения, в том числе и у представителей политической элиты. В составе элиты встречаются не только «новые»
демократы, но и выдвиженцы из различных регионов страны, которые порой не освоили демократические и гуманистические ценности. С их стороны нередко проявляется генетическая неприязнь иной шкалы ценностей,
нежелание идти на компромиссы. Подобные штрихи характеризуют политическую культуру части политической элиты. Очевидно, именно эта часть
элиты отталкивает многих россиян от политического участия и уводит их в
сферу семьи, повседневного уклада жизни. Часть политической элиты своим
поведением не способствует гуманистической активизации политического
участия различных групп общества. Невысокий уровень политического
участия россиян объясняется также тем, что они по-прежнему ориентируются на помощь государства в решении своих жизненных проблем. На государство они порой смотрят как на орган социальной защиты и наведения
строгого порядка в обществе.
Создается впечатление, что в ходе политических конфликтов участники
борются не за коренные, а за сиюминутные интересы, используя при этом
игровые приемы. В целом сохраняется желание многих граждан отождествлять свои социальные права с политическими и социальными гарантиями
государства. А это далеко не одно и тоже. До сих пор многие россияне не
могут понять, что политические права и свободы должны исходить из их
побуждений и интересов, а не дароваться государством.
Сказанное выше означает, что общество недостаточно продвинулось по
пути реформирования экономической и политической систем. Гуманизм и
демократия не могут быть достигнуты разом при жизни одного поколения
людей, а потому будет сохраняться устойчивая тенденция аполитического
поведения многих россиян, их нежелание идентифицировать себя с современными политическими силами, утверждающими демократическую политическую культуру.
Проблема идентификации россиян с этими силами может быть решена
при условии сохранения преемственности между опытом старшего и средне191
Конституция и доктрины России современным взглядом
го поколений людей и опытом молодых. Политическое развитие не бывает
чистым, односторонним, оно многофакторное. Нельзя исключать из сферы
внимания также стремление разных групп общества к самоорганизации при
любом политическом режиме. При советской власти существовали различные формы самоорганизации людей, особенно по месту жительства. Сейчас
это опыт вновь начинает учитываться в политике региональных властей.
Главное в современных условиях — найти такие формы самоорганизации людей, которые помогали бы им как можно быстрее усваивать новые
демократические ценности, что отвечает особенностям российской цивилизации, проявляющиеся в солидарности, совестливости, критическом отношении к власти, в осуждении ее за отчужденность от общества.
Формирование гуманистической и демократической политической
культуры в современной России должно происходить не только сверху, со
стороны реформаторов, но и снизу, через различные элементы самоорганизации россиян. На этой основе, возможно, и возникнет в будущем та форма
демократии и реального конституционализма, которая станет приемлемой
для российской цивилизации.
Личность главы государства оказывает значительное влияние на развитие конституционализма. Так, в период президентства Б.Н. Ельцина политический режим стал выразителем разнообразных черт демократизма,
авторитаризма в жесткой форме, олигархизма и абсолютизма. Комбинация
этих черт позволяла главе государства проводить гибкую политику в расколотом обществе, вплоть до признания необходимости проведения «круглых
столов» с думской оппозицией.
Однако сохраняется раскол российского общества на сторонников развития рыночной экономики без контроля со стороны государства и ее противников. В этих условиях возрастает значение президентской власти в деле
обеспечения устойчивого и стабильного развития политической системы.
Политическая реформа Президента РФ В.В. Путина, начатая в 2000 г., нацелена в том числе и на восстановление функциональности ветвей власти
и их согласованность в принятии политических решений при их прозрачности. Сохраняется также необходимость совершенствования механизма
«сдержек и противовесов» между ветвями власти.
Политическая реформа после обновления Конституции РФ послужит
дополнительным импульсом в решении проблем экономического развития
страны. Она также является фактором поддержания и развития стабильности в российском обществе. Если политический режим предпримет усилия
по дальнейшей демократизации политической жизни общества и усилит
эффективность управления, то будет сохраняться легитимность данного
режима.
Конституционализм и парламентаризм в современной России породил ряд конфликтов между властью и обществом, между олигархическими
192
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
группами и ветвями власти, а также конфликты внутри самой власти. К ним
относятся:
− конфликт между законодательной и исполнительной властью, крайней
формой проявления которого стали неоднократные попытки Государственной Думы объявить импичмент главе государства и недоверие
премьер-министрам;
− конфликты между центром и регионами страны, вызванные попытками многих регионов выйти из-под контроля центра;
− конфликты между различными звеньями управленческого аппарата,
связанные с функциональной раздробленностью министерств и ведомств;
− конфликты между органами власти и населением, вызванные недостатками в борьбе правоохранительных органов с коррупцией, ростом
организованной преступности и «теневой» экономики.
Конфликты являются, несомненно, факторами, препятствующими формированию социально-политической стабильности в стране. На их фоне в обществе нередко возникают политические кризисы в виде правительственного и
конституционного. Правительственный кризис сопровождается, на первый
взгляд, беспричинной отставкой премьер-министра и сменой правительства.
Но наиболее актуальной является задача преодоления конституционного кризиса в современной России. Суть его заключается в ослаблении российской государственности, в попытках подрыва его безопасности и территориальной целостности, в ослаблении роли центра во взаимоотношениях
с регионами страны. Нельзя не согласиться с утверждением, что Россия
переживает очередной кризис своей государственности, обострению которого способствовала война в Чечне. Борьба ведется между организованными кланами и группами, представляющими определенные финансовопромышленные интересы при переделе собственности и политической
власти, что может дать какой-то из этих групп политический и экономический контроль над страной107.
Ослабление контроля над исполнением законов и соблюдением правопорядка в обществе заставляет большинство политических партий и движений сблизить свои позиции по части совершенствования некоторых статей Конституции РФ. Однако власть считает ненужным в ближайшее время
изменения в конституции.
На пути к консолидации общества важно обеспечить развитие судебной
власти и прокурорского надзора за соблюдением законности в обществе.
Главное здесь — создание условий для уважения законов всеми членами общества. Возвращение законности в русло демократического прогрессивного политического процесса на макроуровне создаст нормальные правовые
107
См.: Конфликты в современной России. Под ред. Е.И. Степанова. М.: Электориал УРСС,
1999. С. 145.
193
Конституция и доктрины России современным взглядом
отношения между «группами интересов» гражданского общества и обновление действующей конституции РФ.
Доктрина современной российской конституции:
уроки прошлого и образы будущего
(институциональные и организационно-правовые
аспекты совершенствования конституционноправовых институтов)
Кондрашев А.А. (Красноярск)
Не будет преувеличением утверждать, что за последние годы ни одна научная конференция или семинар, не говоря уже о политических форумах, не
обходились без предложений о внесении конституционных поправок или
пересмотре Конституции РФ. Уже с конца 1990-х гг. высказывались мнения
и о том, что «окончательная» реализация целого ряда конституционных
норм не сулит стране ничего хорошего. Более того, именно то обстоятельство, что некоторые положения Конституции пока не воплощены в полном
объеме, заставляет настаивать на ее скорейшем пересмотре.
Но при этом как политическая элита, так и многие представители научного сообщества резко высказывались об отсутствии необходимости править,
а тем более говорить о пересмотре действующей Конституции. Нынешний
премьер-министр России В. Путин в бытность свою главой государства неоднократно заявлял о незыблемости Конституции и отсутствии предпосылок и причин к ее корректировке108. В науке распространена позиция, согласно которой необходимо преобразование Конституции посредством ее
«доформирования», раскрытия скрытых и подразумеваемых полномочий
парламента и главы государства, толкования (интерпретации) ее норм Конституционным Судом109.
108
«Пересмотр фундаментальных положений Конституции равносилен пересмотру основ
государственного строя страны, а ревизия ее норм, продиктованная политической конъюнктурой, — прямой путь к кризису власти и к расшатыванию органов власти, к опасным
государственным конфликтам» (речь В.В. Путина 12 декабря 2001 года на торжественном
приеме в честь Дня Конституции). Аналогично бывший Президент говорил и 2003 году:
«Мы должны бережно относиться к Конституции нашей страны. Не позволять ее менять
по вкусу тех людей, которые в данный момент оказались у власти. К ней надо бережно относиться. Я категорически против ее изменения» (на встрече со студентами 5 июня 2003
года) // <www.boards. auto.ru/politics/780827.html>.
109
Митюков М.А. Преобразование — оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации // Консттуция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна.
Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 27–28.
194
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Как представляется, в течение многих лет российская власть убеждала
общество в том, Конституция, принятая в декабре 1993 г., является социальной и юридической ценностью, средоточием высших образцов юридической мысли, основой социальной стабильности и политического консенсуса. А впоследствии за три дня разработала текст поправок и за три
месяца сумела их принять через процедуры, ранее казавшиеся практически
непроходимыми. О чем это говорит? Видимо о том, что реальная ценность
конституционной доктрины властью оценивается с позиции соответствия
политическим практикам, культивируемым в угоду интересам правящей
элиты, а отнюдь не с позиции учета мнения различных общественных институтов, политических сил.
В тоже время нельзя не согласиться с тем фактом, Конституция 1993 г.
является законом, вобравшим в себя достижения различных правовых
школ, опыт мировой конституционной доктрины, и определенные новации,
внесенные отечественными юристами.
Не подлежит оспариванию и одновременно является гордостью высочайший стандарт политико-правовых установлений, содержащихся в российском
Основном законе: государство, основываясь на принципе народовластия, объявляется социальным и правовым, основная цель которого — обеспечение
интересов, прав и свобод человека и гражданина; развитие рыночных экономических отношений и гарантии осуществления предпринимательской деятельности в стране; новое понимание федерализма; признание международноправовых стандартов и норм международного права; многопартийная система
и идеологическое многообразие; демократические принципы организации и
функционирования публичной власти; судебная защита прав и свобод человека и гражданина, выделение новой формы публичной власти — местного
самоуправления, формирование независимой судебной власти. Однако, по
справедливому утверждению С.А. Авакьяна, нельзя «мифологизировать» достижения действующей Конституции РФ как якобы Основного закона, в котором наконец-то все самое демократичное и ценное установлено впервые.
С.А. Авакьян сравнивает конституционно-правовые положения Конституции РФ 1993 г. и нормы законов, внесших изменения в Конституцию РСФСР
1978 г. в период 1990–1992 гг. в области основ конституционного строя, статуса
личности, системы власти, и приходит к выводу, что «большинство конструктивных положений, отраженных в этой Конституции, фактически появились
в ходе реформ предшествующей Конституции РСФСР 1978 г.»110.
В рамках настоящего доклада, вряд ли возможно охватить все институциональные проблемы, заложенные в «ткань» Конституции при ее создании.
110
Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи: В 2 т. /
Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 14; Старилов Ю.Н. Будущее
Конституции Российской Федерации: «Реализация без изменений», «преобразование» или
«неизбежность пересмотра»? // Право и политика, 2005, № 1, 2.
195
Конституция и доктрины России современным взглядом
Но возможно, в значительной мере, условно классифицировать имеющиеся недостатки в несколько групп, с целью произвести обзор самых важных
ошибок, допущенных авторами «декабрьской» Конституции.
1. Концептуальные упущения когда целые правовые институты не
нашли своего конституционного закрепления
− В Конституции вообще нет упоминания о гражданском обществе как
о целой сети общественных институтов и практик, ограничивающих
всевластие государственного аппарата и конкретных должностных
лиц, вводящих в правовое поле механизм общественного контроля
за государством. Появление таких «бутафорских» замен в виде Общественной Палаты, множества прикормленных властью общественных
организаций, регулярно получающих гранты, не может стать полноценной заменой конституционным формам регламентации институтов гражданского общества;
− в тексте Конституции отсутствуют концептуальные положения о механизме взаимодействия государства и гражданского общества. Так не
регламентировано правовое положение политических партий (за последние несколько лет только требования к численности партий меняли несколько раз), права политической оппозиции, иных институтов,
выражающих волю отдельных социальных групп);
− институт избирательного права (за исключением двух принципов) вообще не урегулирован в Конституции, что позволяет властным элитам
менять правила игры, руководствуясь при этом политической выгодой;
− по сравнению с Конституцией России конституции зарубежных стран
не содержат существенных отличий в отношении индивидуальных политических прав. В то же время Конституция РФ практически не регулирует коллективные права. Так, в классификации политических прав
может быть выделена особая группа национальных прав. Субъектом
таких прав выступает не только индивид, но и коллектив (народ, нация, этническая общность, национальность). Например, через индивидуальные национальные права реализуется этническая свобода личности. Посредством коллективных национальных прав обеспечиваются
специфические интересы народов (этнических общностей)111.
2. Коллизии, вызванные особенностями истории принятия Конституции и попытками синтеза во многом несовместимых нормативных положений
Убежден, что невозможно идеально и непротиворечиво обеспечить
правовое регулирование общественных отношений в принципе не соот111
Хабриева Т.Я. Теория современного Основного закона и российская Конституция //
Журнал российского права. 2008, № 12. С. 17.
196
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ветствующих Конституции. Конституция 1993 г. изначально коллизионна,
что объясняется сложной историей ее разработки и принятия. Меня можно
упрекнуть в том, что под коллизией часто понимают более узкое явление.
Но полагаю, что на самом деле определение юридической коллизии гораздо шире, нежели конкретная несопоставимость положений разных нормативных актов или норм внутри одного отдельно взятого акта. Юридическая
коллизия — это противоречие не только между существующими правовыми актами и институтами, но и между правопорядком, притязаниями
и действиями по их изменению, признанию и отторжению. Классическое
противостояние между «сущим» и «должным» здесь приобретает классические правовые признаки112.
Самые существенные противоречия связаны с особенностями нашей
Конституции как документа политического компромисса, они содержат
источник постоянного двоякого, а иногда и троякого понимания, разнообразных интерпретаций, причем в зависимости от политической целесообразности (показателен пример с решением Конституционного Суда, признавшего конституционным отмену выборности губернаторов, в отличие
от своего решения, вынесенного в 1996 году)113.
Одно из наиболее серьезных — это противоречие между принципом
равноправия субъектов и разной конституционно-правовой природой
субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России114.
Республики (в особенности, такие крупные и экономически развитые
как Татарстан и Башкортостан), угрожая федеральному центру отделением, добились закрепления за ними тексте Конституции, статуса государств
(ст. 5), а также ряда менее значимых привилегий (своя Конституция (ст. 5),
государственный язык (ст. 68). Все это свидетельствует о сущностном противоречии, заложенном в одной из основ конституционного строя — федеративном устройстве, причем даже в рамках одной статьи — говоря о
равноправии, создатели Конституции запрограммировали исключение из
этого принципа для одного из видов субъектов.
Конституция также в ст. 66 ограничивается лишь указанием, что статус
субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и соответственно конституцией или уставом субъекта Федерации. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то в таком случае становится непонятным смысл ч. 5
ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью Федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта
112
См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 42.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 г. № 13-П//СЗ РФ. 2006.
№ 3. Ст. 336.
114
Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право.
2002. № 7. С. 7.
113
197
Конституция и доктрины России современным взглядом
РФ изменять его статус. В связи с этим М. Баглай задает вопрос: «Зачем
изменять, если все статусы равны?», и сам же признает, что, «закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предполагает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено»115.
На наш взгляд, ясность в этом вопросе все же существует, и ценность такого рода конституционных установлений девальвирована уже изначально.
Очевидно, что эта противоречивость Конституции связана с национальноэтнической составляющей российского федерализма, переживающего серьезные трудности из-за существующих национальных проблем.
Хотя даже если субъектов Федерации и станет меньше, то среди них
должны быть, по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные
округа. Это связано с тем, что ст. 5 относится к главе 1 «Основы Конституционного строя», положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для подобных изменений необходимо принятие
новой Конституции. Следует признать, что составители Основного Закона
сами себя загнали в угол, зафиксировав такую супержесткую процедуру изменения Конституции.
Другой пример такой коллизии — это ст. 66 Конституция, в ч. 5 закрепляющая состояние вхождения автономного округа в состав края (области).
И если в рамках советского федерализма, основанного на неравноправии
субъектов и их административной подчиненности, нахождение автономного округа в составе другого субъекта имело конкретные правовые основания, то российская федеративная модель не имеет юридических объяснений
такому состоянию.
3. Антидемократичность модели организации формы правления —
установление «суперпрезидентской модели» при сохранении декоративных элементов системы сдержек и противовесов (выражение недоверия правительству, импичмент президента, согласование кандидатуры
премьер-министра)
Безусловно, несостоятельным и явно недемократичным является провозглашенный Конституцией в статье 10 принцип разделения властей. Это
напрямую следует из положений Конституции о разграничении полномочий между государственными органами, поскольку разделение властей не
затрагивает одного его самого мощного носителя — Президента. Он, по
меткому замечанию Е.А. Лукьяновой, — «как некое божество, витает над
всеми ветвями власти и не относится ни к одной из них. В то же время
он наделен огромными полномочиями и в законодательном процессе, и в
сфере исполнительной власти. Помимо этого Президент единолично на115
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 322.
198
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
значает 16 тысяч российских судей и таким образом влияет на судебную
власть»116.
С.А. Авакьян, рассуждая о проблемах модели организации публичной
власти в Российской Федерации, критикует отдельные положения установленного принципа разделения властей, «суперпрезидентскую власть» и
«ослабленный парламент», отсутствие организации государственной власти
в субъектах РФ, модель местного самоуправления117.
Н.А. Боброва, оценивая российскую форму правления как «неосуперпрезидентскую», пишет о том, что российская модель президентской власти
построена таким образом, что «из классической модели в нее вошло все то,
что делает президента сильным», а из «парламентской формы правления исключено все то, что делает парламент сильным, и заимствовано все то, что
делает парламент слабым»118.
Оценивая структуру и содержание Конституции РФ 1993 г. Можно сделать вывод, что она является результатом комплексной имплементации конституционных норм развитых демократических государств с президентской
формой правления, но с включением элементов парламентаризма. В результате этого по форме правления в соответствии с конституционными положениями Россия является президентско-парламентарной республикой119.
По мнению представителей официальной власти, Россия по Конституции
является президентской республикой120.
Нет сомнений в том, что российская форма правления не имеет аналогов
среди демократических государств. При сохранении декоративных элементов принципа разделения властей, она основана на исключительных полномочиях главы государства, чья деятельность не подконтрольна ни одному
из государственных органов, и которого невозможно подвергнуть процедуре конституционно-правовой ответственности. Ведь даже процедура импичмента президента является самой сложной в мире, и спрограммирована
таким образом, чтобы никогда не быть реализованной на практике. А полномочия Президента по роспуску Государственной Думы и в отношении
116
Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.
117
Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи. С. 15–16.
118
Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России: Монография.
М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. С. 199.
119
Хабриева Т.Я. Теория современного Основного закона и российская Конституция //
Журнал российского права. 2008. № 12. С. 21.
120
В ряде выступлений Президента РФ Д.А. Медведева содержится тезис о Российской Федерации как президентской республики (см., например: Интервью Д.А. Медведева итальянскому телеканалу РАИ (г. Сочи, 2 сентября 2008) // <http://www. kremlin.ru/
appears/2008/09/02/2155_type63379_206080.shtml>; Встреча Д.А. Медведева с представителями региональных средств массовой информации (г. Ижевск, 18 ноября 2008) // <http://
www. kremlin.ru/appears/2008/11/18/2222_type63376type63380_209396.shtm)>.
199
Конституция и доктрины России современным взглядом
Правительства, участие в законодательном процессе, «скрытые полномочия» (изобретенные практикой толкования Конституции Конституционного Суда), формирование судейского корпуса, участие назначении почти
всех высших государственных органов (Генерального прокурора, аудиторов
Счетной Палаты, Председателя Центрального банка, Центральной избирательной комиссии), полномочия, закрепленные текущим законодательством
(участие в процедура «наделения полномочий губернаторов, роспуск законодательных органов власти субъектов) свидетельствуют о закреплении в
нашей стране авторитарного режима «суперпрезидентской власти», характерного для стран Латинской Америки первой половины прошлого века.
4. Декларативность конституционных установлений, ослабленная
почти полным отсутствием организационных и правовых гарантий реализации норм Основного закона
Как отмечает Т.Я. Хабриева, «в качестве основных принципов социального государства можно назвать социальную справедливость, социальное
равенство, обеспечение социальных гарантий. Но социальное государство
не ставит перед собой задачу достижения абсолютной социальной справедливости, оно призвано лишь обеспечить такую социальную компенсацию,
которая позволила бы исключить возникновение социальных конфликтов
вследствие неравномерного распределения ресурсов, не допуская правовой,
социальной и культурной изоляции определенных социальных групп. Первоочередная задача социального государства — не достижение всеобщего
равенства, а обеспечение социальных гарантий»121.
При этом Конституция не содержит необходимых организационноправовых условий реализации этого принципа, например, требование соответствия минимальной заработной платы или пенсионных выплат прожиточному минимуму, устанавливаемому законодательно. В стране почти
пятнадцать лет уровень заработной платны и пенсий был ниже прожиточного минимума — и это социальное государство?!
Аналогичные замечания следует предъявить и закрепленному в Конституции принципу правового государства. В течение десяти и более лет в России не принимались правовые нормы, обеспечивающие реализацию важнейших личных прав — судебные санкции на арест и обыск, реализацию
права на альтернативную гражданскую службу, право на суд присяжных —
что само по себе говорит о декларативности конституционных основ. Все
это снижает не только регулятивную функцию конституционных норм, но и
приводит к обесцениванию Конституции в сознании граждан России. Ценность нормативных положений, и особенно ключевых основ Основного закона, не подкрепляется гарантиями их реализации со стороны государства,
что в конечном итоге, и девальвирует значение самой Конституции и явля121
Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 19.
200
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ется одним из факторов, формирующих правовой нигилизм в российском
обществе.
5. Дефективность и пробельность норм Конституции
Целый ряд отношений и процедур, которые могут и должны регулироваться Конституцией, в ней либо не урегулированы вообще, либо урегулированы таким образом, что без дополнительных разъяснений и уточнений
эти положения не могут быть реализованы122. Подобных изъянов в Конституции немало. В итоге Конституционный Суд Российской Федерации 12 раз
был вынужден устранять неопределенности, разъяснять положения, а порой даже выяснять смысл конституционных норм и давать им собственную интерпретацию. При этом в подавляющем большинстве случаев Суд
шел намного дальше простой интерпретации. Фактически он формировал
новую конституционно-правовую доктрину и предлагал свое, зачастую существенно отличавшееся от изначального, понимание тех или иных положений Основного Закона123, выполняя несвойственную ему правотворческую функцию. В числе таких пробелов и дефектов следует назвать ст. 92,
регламентирующую порядок досрочного прекращения полномочий главы государства, ст. 66, устанавливающую возможность изменения статуса
субъекта федерации, ст. 111, устанавливающую порядок согласования кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой и многие
другие. К числу таковых относится, например, по мнению В.А. Сиринько,
противоречивость положений ст. 19 Конституции РФ о равенстве прав и
свобод граждан и ст. 91, 98 Конституции РФ, устанавливающих неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы,
«что нарушает принципы юридической ответственности»124.
Фактически каждая глава Основного закона содержит такие дефекты и
пробелы, что свидетельствует об изначальной порочности ее нормативных
предписаний.
6. Конституция конфликтна и способна разрушить баланс властей
Помимо всего, Конституция конфликтна. Многие ее положения, вместо того чтобы являться стабилизирующим фактором и регулировать наиболее значимые, типичные и устойчивые отношения в обществе, на деле
сами по себе порождают правовые, политические, национальные и иные
конфликт.
122
См.: Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М.,
1998.
123
См. подробнее: Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете // Законодательство.
2000. № 12. С. 47–58
124
Сиринько В.А. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и дефекты права. Воронеж: Истоки, 2004. С. 134.
201
Конституция и доктрины России современным взглядом
Так, один лишь умышленно некорректно употребленный термин «формирование Совета Федерации» в ч. 2 ст. 95 вызвал к жизни непростой
политико-правовой конфликт между Президентом и Государственной
Думой. Ведь общеизвестно, что формирование государственных органов
производится двумя способами — путем назначения и путем избрания.
В результате при подготовке Закона о порядке формирования Совета Федерации парламент и Президент понимали этот термин каждый по-своему, и
им довольно долго пришлось вести жесткий переговорный процесс для достижения компромиссного решения. Конфликт этот до сих пор до конца не
разрешен, а способ формирования Совета Федерации (уже третий по счету, с постоянно меняющимися дополнительными условиями) не является
оптимальным, не приводит к эффективной работе палаты и подвергается
жесткой критике.
Определенный в ч. 2 ст. 5 Конституции статус республики в составе России как государства породил огромное количество политико-правовых внутрифедеративных конфликтов. Именно этим было изначально обусловлено
наличие в конституциях большинства республик положений, несовместимых с государственно-правовой природой субъектов Федерации125. Часть 3
ст. 11, упомянувшая наряду с Федеративным договором некие «иные» договоры, стала причиной появления дезыинтегрирующих федеративную природу России внутрифедеративных договоров о разграничении полномочий
и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, многократно противоречащим Конституции, попытки заключения которых продолжаются
и по сей день (и один такой договор с Татарстаном уже заключен, что не
может не вызывать обоснованной критики в двойственности и непоследовательности политики федерального центра по отношению к субъектам федерации).
****
Конституция РФ, бесспорно, была принята в спешке, в условиях практически возможного начала гражданской войны и распада государственности, противоборства политических сил, приведшего к кровопролитию, в
ситуации, когда общество отказалось от прошлого, но еще не вступило в
будущее. В ней есть неудачные формулировки, конструкции, в том числе по
принципиальным вопросам, в связи с чем при всех усилиях Конституционного Суда РФ не всегда удается найти удачное решение.
Современная конституция — это доктринальная модель, планка которой как конституционного идеала весьма высока, а ее достижение обусловлено временными и другими существенными факторами. Тем не менее
программным целям и задачам, указанным в Основном Законе, должна под125
Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 9.
202
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
чиняться вся деятельность государственного аппарата, всех ветвей власти,
они выступают правовым ориентиром, своего рода каркасом для создания
и развития новых институтов в обществе126.
Как известно, Конституционный Суд интенсифицирует практику интерпретации конституционных норм, более того, рассматривая ее как реализацию потенциала Конституции.
«Такой подход, по мнению одного из авторов парламентского проекта Основного закона, О.Г. Румянцева, — нельзя не приветствовать, ибо в
настоящее время становится все более заметной проблема определенного
разрыва между идеями, доктринальной, скажем так, частью Конституции и
практикой ее использования в качестве средства «ручного управления». Дух
Конституции может быть существенно ослаблен, на мой взгляд, дисбалансом механизмов и властных прерогатив»127.
Конституционный Суд действительно во многих случаях принимает
вполне конструктивные решения, что само по себе хорошо. Но следует согласиться с С.А. Авакьяном, то «Конституционный Суд может совершенствовать Конституцию длительный период времени, однако когда-то наступает момент, когда необходимо все его решения взять, проанализировать и
с их учетом обновить Конституцию. Ведь невозможно жить, грубо говоря,
100 лет с одной нормой и несколькими ее толкованиями. Рано или поздно
это толкование нужно сделать нормой Конституции»128.
В декабре 1998 г. на международной конференции, посвященной 5-летию
принятия Конституции, ныне покойный академик О.Е. Кутафин оценил прошедший период действия Основного Закона страны следующим образом:
«У меня иногда складывается мнение, что Конституция была принята только для того, чтобы создать видимость наличия в стране новой Конституции.
Получается следующее: Конституция действует, но регионы приводят свое
законодательство в соответствие с ней как бы под дулом пистолета… Федеральные власти, т. е. власти, которые больше других заинтересованы в реализации Конституции, тоже не очень последовательно ее исполняют и даже
не всегда понимают содержащиеся в ней нормы и положения»129. Эти слова
не потеряли актуальности и в настоящее время, правда за это время, именно
федерация фактически отбирает у регионов элементы их самостоятельности,
превращая их де-факто в административно-территориальные единицы.
126
Хабриева Т.Я. Теория современного Основного закона и российская Конституция //
Журнал российского права. 2008. № 12. С. 22–23.
127
Румянцев О.Г. Конституция: курс на пересмотр // Экономика и жизнь-юрист. 2008.
№ 45. С. 3.
128
Авакьян С.А. Стране нужна новая Конституция//Экономика и жинь-юрист. 2007. № 50.
С. 4.
129
Кутафин О.Е. Конституция и проблемы ее реализации // В сб.: Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999.
С. 201.
203
Конституция и доктрины России современным взглядом
Сегодня можно говорить и о появлении конституционного нигилизма,
который фактически вызывается деятельностью высших органов государственной власти. Как пишет Е.А. Лукьянова, «отсюда и «живая конституция», и создание неконституционных институтов и правовых инструментов
(Госсовет, федеральные округа, Общественная палата, наделение Президента правом роспуска парламентов субъектов и многое другое). Все это только
усугубляет ситуацию — обостряет конституционные проблемы и по принципу цепной реакции ведет к еще большему конституционному нигилизму,
граничащему с конституционным цинизмом, разрушительным для государства, права и общества. Каким должно быть неуважение и пренебрежение
к Конституции, чтобы недрогнувшей рукой вопреки закрытому перечню
ограничений активного избирательного права, установленному Основным
Законом (ч. 3 ст. 32), подписать изменения в избирательное законодательство, расширяющее эти ограничения на время после отбытия уголовного
наказания и на административные взыскания?!»130
В специальной литературе можно встретить фактически два главных
подхода к вопросу о современном состоянии и будущем российской Конституции:
1) менять Конституцию и вносить в нее поправки не нужно, т. к. она еще
далеко не исчерпала свой потенциал131;
2) пересмотр Конституции неизбежен.
Между этими двумя точками зрения встречаются «половинчатые» рассуждения о том, что сегодня не стоит спешить с внесением в Конституцию
поправок. Однако со временем «замена Конституции 1993 г. неизбежна»132,
и к этому нужно основательно готовиться, изучать разнообразные пути решения конституционных проблем, совершенствовать отраслевое законодательство, вносить изменения в действующие законы, совершенствовать
модельные характеристики конституционных положений, создавать новейшие концепции конституционного реформирования, изучать зарубежный
опыт как конституционно-правового регулирования, так и проведения конституционных реформ.
Представляется, что если говорить о том, что Конституция должна отражать именно баланс интересов обществ и государства, выступать инструмен130
Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 8.
131
Можно привести здесь мнение председателя Конституционного Суда В.Д. Зорькина,
который резко выступал против конституционной реформы. «Хочется сказать тем, у кого
не проходит реформаторский зуд в отношении Конституции: меняйте кодексы, федеральные законы, подзаконные акты, создавайте эффективные организационные структуры,
внедряйте новые информационные технологии, находите новые формы контроля, но не
покушайтесь на Конституцию» // Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. Журнал рос. права. 2004. № 6. С. 17.
132
Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004. С. 156.
204
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
том согласованного компромисса, в условиях отсутствия очевидного давления одного из субъектов власти, то реформа Конституции 1993 г. назрела уже
давно. И первый шаг в этом направлении сделала сама власть, инициировав
внесение поправок консервирующих нахождение в власти конкретных лиц.
Конституция по решению самой власти перестала быть «священной коровой», что весьма показательно. Конституционная реформа необходима, ибо
иначе мы будем только кроить Основной закон в интересах правящей элиты, либо заниматься интерпретациями, которые затем опять будет необходимо приспосабливать к изменяющимся политико-экономическим реалиям.
И именно научное сообщество, на мой взгляд, способно консолидированно
выступить одним из инициаторов процесса пересмотра Конституции, подготовив ее проект. Этот проект можно вынести на обсуждение, организовав
общественные дискуссии, даже в условиях неприятия этого предложения со
стороны официальной власти. Конечно, сложно оценить шансы на скорый
пересмотр Конституции, особенно в условиях отсутствия федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», но даже попытка
выразить свое отношение к конституционной реформе будет являться показателем зрелости и независимости научно-экспертного сообщества в современных реалиях российской политической системы.
Социальная доктрина Российской Федерации
в контексте противоречий процесса глобализации
Раттур М.В. (Москва)
Осознание необходимости консолидации российского общества, более
полного и последовательного учета многообразия интересов различных социальных групп, их связи с общенациональными интересами оказало влияние на разработку основ Социальной доктрины Российской Федерации133.
Доктрина опирается и развивает ценности, традиционно присущие российскому обществу, российской ментальности. Среди них:
− консолидация российского общества, преодоление его тотальной атомизации. Более полный и последовательный учет многообразия интересов различных социальных групп, их связь с общенациональными
интересами. Общность национальной цели, обеспечивающей единство
действий;
133
Жуков В.И. Россия в глобальном мире: Философия и социология преобразований. Изд.
2-е, перераб. и доп. В 3 т. Т. 2. Социология глобальных процессов. М.: Изд-во РГСУ, 2007.
С. 89.
205
Конституция и доктрины России современным взглядом
− социальная справедливость, отражающая отношение социального государства к человеку как высшей ценности; уважение и охрану достоинства каждой личности, независимо от ее социального положения и
статуса; права каждого человека на достойную жизнь, свободное развитие и реализацию своих способностей; материальное благополучие
в зависимости от реального, легитимного вклада в материальное и духовное развитие общества;
− социальное партнерство, представляющее собой такой характер взаимоотношений между государством, институтами гражданского общества, предпринимательством, различными социальными группами,
когда при различных социально-экономических интересах достигается
приемлемый их баланс на основе компромисса взаимовыгодных целей
и согласованных действий;
− социальная солидарность, гарантирующая консенсус по отношению к
принципиально важным проблемам на основе общих норм и принципов;
− социальная ответственность человека, предпринимательских корпораций, государства, институтов гражданского общества. Осознание этими
структурами и их лидерами ответственности перед индивидом, коллективом, обществом за свои действия и их социальные последствия134.
В условиях противоречивости процесса глобализации решение проблемы консолидации российского общества становится социальным приоритетом процесса модернизации. Комплекс социально-экономических факторов принято считать основополагающим в этой области. Прежде всего
речь идет о показателях социально-экономической стабильности, начиная
от макроэкономических и заканчивая показателями социального самочувствия. Позитивные тренды в социально-экономической сфере, несомненно,
служат укреплению потенциала социальной консолидации общества.
В связи с вышеизложенным вызывает тревогу социально-экономическая
неоднородность российских регионов. Об этом свидетельствует разброс
значений индекса развития человеческого потенциала в субъектах Российской Федерации, что сказывается на социальной интеграции нашей страны
и степени консолидации граждан. При этом следует учесть, что в Социальной доктрине ИРЧП выступает как один из показателей для мониторинга
результативности ее реализации135. В условиях кризиса особую актуальность обретает динамика социально-экономических процессов в контексте
консолидации российского общества.
Показателями процесса консолидации общества (и одновременно его
стабильности) являются оценка гражданами отношений между людьми различных национальностей, вероисповеданий, между коренными жителями и
134
Жуков В.И. Социальная доктрина Российской Федерации // Уровень жизни населения
регионов России. 2005. № 8–9. С. 38.
135
Социальная доктрина. М.: Изд-во РГСУ, 2005. С. 44–45.
206
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
приезжими, людьми различных политических взглядов, предпринимателями и населением, соблюдения равноправия людей различных национальностей.
Рассмотрение ценностных предпочтений и межэтнических установок
целесообразно провести на конкретном примере. Анализ ценностей представителей народов Сибири, проведенный сотрудниками сектора этносоциальных исследований Института философии и права СО РАН в 2002–
2003 году, показал, что западные либеральные ценности в настоящее время
имеют определенное распространение среди народов регионов Сибири.
Среди русских они представлены в несколько большей степени, чем среди
титульных этносов. Молодежь сориентирована на эти ценности в целом
сильнее, чем старшее поколение. Они также более популярны в среде городского населения, чем сельского.
В то же время нельзя не отметить противоречивость ценностных ориентаций как отражение определенного ценностного хаоса, порожденного
кризисной ситуацией. Она проявляется, например, в том, что среди признающих частную собственность в качестве условия успешного развития
своего народа немало тех, кто негативно относится к предпринимательству
и бизнесу в его нынешнем варианте, выступает за регулируемый рынок или
даже возврат к плановой экономике, а также за государственный патернализм в решении вопросов трудоустройства и создания для людей достойных условий жизни. Эта противоречивость в большей степени характерна
для молодежи.
Кроме того, исследователи пришли к выводу, что западные ценности ни
для одного из обследуемых этносов не являются преобладающими. Большинство населения отмечают преимущества коллективистских начал жизни над индивидуалистическими, высказывая предпочтения коллективной
собственности перед частной, чувству коллективизма и взаимопомощи как
фактора развития своего этноса перед индивидуализмом, личной деловитостью, обеспечению общего порядка — перед расширением личных свобод
граждан.
Представители всех обследуемых народов социальную заботу государства предпочитают личной предприимчивости, постоянство и устойчивость — переменам и новизне, регулируемый рынок — свободной конкуренции и плановой экономике, а нынешние предпринимательство и бизнес
большинство из них оценили как фактор разъединения своих этносов. Все
перечисленные преобладающие ориентации характеризуют типично восточные ценности. Как показывает анализ, последовательных сторонников
либерально-рыночных ценностей еще меньше, чем при ответе на отдельные
прямые вопросы.
Заметные расхождения касаются мнений о представительстве этносов
в органах власти. Русские во всех обследованных республиках высказыва207
Конституция и доктрины России современным взглядом
ются более индифферентно: 70–76% из них считают, что национальность
людей в органах власти не имеет особого значения.
Значительная часть хакасов, тувинцев и алтайцев (соответственно 60%,
41% и 43%) придерживаются иного мнения, полагая, что в органах власти
должно быть представлено большей людей их национальности, т. к. они,
на их взгляд, могут лучше позаботиться о своем народе. Впрочем, 24–29%
русских, предпочитающих видеть в органах власти представителей именно
своей национальности, можно рассматривать как относительно высокий
уровень, свидетельствующий об определенной неудовлетворенности их
своим положением в национальных республиках Сибири. Еще несколько
лет назад исследования фиксировали гораздо меньший процент русских,
думающих подобным образом. Данный факт свидетельствует о том, что
в отношениях между представителями так называемых титульных и нетитульных этносов по рассматриваемому вопросу, возможно, ситуация
осложняется136.
Социальная консолидация российского общества является профилактикой активизации сепаратистских тенденций. Вместе с тем прецедент Косова
и цветные революции говорят об актуальности угрозы этнонационального
и регионального сепаратизма. Сложные и взрывоопасные проблемы этнонациональной политики не находят сегодня адекватных управленческих
решений ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Однако для консолидации современного российского общества очень важно определить
стратегию национальной политики. При этом следует учитывать, что субъективная обусловленность такого социального института как образование
позволяет при прочих равных условиях конструктивно и эффективно влиять на формирование ценностных установок и идентичности молодежи, так
и вводить ограничения на развитие этих процессов, а в худшем случае оказывать деструктивное воздействие.
Так, например, в связи с тем, что российские школьные учебники истории на сегодняшний день могут быть федеральными, региональными и
местными, возникает потенциальная угроза развития дезинтеграционных
тенденций в образовании.
Скворцова Е.Е. отмечает, что сегодня формируется региональная идентичность на уровнях субъектов федерации, крупных географических территорий, района и города. Проведенный ею анализ выявил наличие различных
подходов к трактовке региональной истории, в том числе двух полярных —
этноцентрического и объединительного137.
136
Попков Ю.В., Костюк В.Г., Тюгашев Е.А. Народы Сибири в социокультурном пространстве Евразии: Ценностные предпочтения и межэтнические установки // Социс. 2007. № 5.
137
Скворцова Е.Е. Формирование общероссийской идентичности школьников на уроках истории // Россия: Предпосылки преодоления системного кризиса. Социальная и
социально-политическая ситуация в России в 2006 году. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2007. С. 492.
208
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Первый подход провозглашает этнокультурную самодостаточность, главенство титульного этноса, ограничивает территорию местами проживания
титульного этноса. В качестве примеров реализации такого подхода можно
привести учебники Республики Коми, Татарстана, Адыгеи.
Объединительный подход демонстрирует региональную историю в неразрывной связи с историей России, в качестве субъекта выступает все население региона, территорией является исторически сложившаяся поликультурная зона. Примером могут служить учебники Урала, Дальнего Востока,
Башкортостана.
На основе анализа значительного массива эмпирических данных Скворцова Е. отмечает, что учебники, авторы которых используют объединительный подход к региональной истории, в сочетании с федеральным компонентом исторического образования, формируют такую региональную
идентичность, которая не доминирует над общероссийской, а способствует
ее становлению и укреплению. В то время как учебники, где содержанию
региональной истории придают автономность, затрудняют формирование
общероссийской идентичности138.
Еще одним аргументов в этом вопросе служит тот факт, что исследователями выявлена локализация политических противоречий и смещение их остроты с федерального уровня на местный. Это значимый фактор
консолидации людей, тем более среди территориальных идентичностей на
первом месте в ранговом ряде находилась именно общность с людьми, проживающими с респондентом в одном городе, районе, т. е. «местная» идентичность. Социальные последствия укрепления консолидации на местном
уровне скорее положительные, т. к. это будет стимулировать самоорганизацию граждан, активизирует становление местного самоуправления. Но
когда «виновник» повседневных бед из Центра смещается на местный уровень, это может привести к обострению ситуации, т. к., во-первых, внешний
«враг» ушел и негативные эмоции, установки людей не получают привычного канала для транслирования; во-вторых, местные социальные отношения
самые сложные — ведь они в буквальном смысле реально, непосредственно
касаются прямого взаимодействия людей139.
Это подтверждают результаты исследования, проведенного Институтом
социологии РАН в 2007 году (табл. 1)140.
Социологи справедливо отмечают, что анализ самоидентификаций россиян дает основание отметить тот факт, что каждый россиянин внутренне
включен в систему очень сложных социальных ролей и связей, важность
138
Там же. С. 499.
Локосов В.В., Шульц В.Л. Основания консолидации российского общества (социологические аспекты). М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2008.
140
Российская идентичность в социологическом измерении. М.: Институт социологии
РАН. 2008.
139
209
Конституция и доктрины России современным взглядом
Таблица 1
С кем и в какой степени россияне испытывают чувство общности
№
Наименование
1
2
3
4
С товарищами по работе, учебе
С людьми своего поколения
С людьми той же национальности
С людьми той же профессии, рода занятий
С людьми, разделяющими взгляды респондента на
жизнь
С людьми, живущими в том же городе или поселке
С россиянами
С людьми того же материального достатка
С гражданами СНГ
Со всеми людьми на планете
С общностью «советский народ»
С людьми, близкими по политическим взглядам, позициям
С теми, кто не интересуется политикой
С европейцами
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
часто
55
57
54
59
%
иногда
38
38
38
35
никогда
7
5
8
6
62
33
5
39
35
46
11
8
15
50
50
45
51
36
42
11
15
9
38
56
43
27
50
23
22
6
53
33
25
61
которых для разных людей далеко не одинакова. Для большинства из них
сейчас не очень важны макротерриториальные общности. Зато очень важны общности, отражающие духовную близость людей во всем ее многообразии.
Следует отметить, что общероссийская идентичность россиян значительно уступает их самоидентификации относительно людей «одного круга» по возрастному, профессиональному, материальному, эмоциональнодуховному, национальному критериям.
При анализе динамики данных, полученных в результате социологического исследования, наблюдается снижение уровня общероссийской
идентичности в 1998 и 2004 годах, причем пиковое значение приходится
на 1998 год. Таким образом, ухудшение уровня благосостояния населения
существенно отразилось на числовом значении общероссийской идентичности граждан.
Значительную роль в консолидации играет выбор курса, на историческую преемственность российского государства, на восстановление «нити
времен» в российской истории. Однако исследователи отмечают, что деление нашего общества на западников и славянофилов, «красных» и «белых»,
демократов и «красно-коричневых» продолжается, оно активно поддержи210
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
вается радикальными политическими силами, отчасти СМИ, которым легче «продавать» конфликтные сюжеты141.
Согласно итогам социологического исследования «Национальное единство и российские СМИ: ценности современной России», проведенного в
2006 году Московским государственным университетом им. М.В. Ломоносова и Научно-исследовательским центром «Церковь в информационном
обществе», ценностные приоритеты населения современной России выглядят следующим образом:
Структура системы ценностей россиян
№
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Наименование
Семья
Здоровье
Друзья
Хорошая работа
Жизнь
Справедливость
Жизненная цель
Деньги
Свобода
Карьерный рост
Образование
Вера в Бога
Любовь к ближнему
Любовь к Родине
Единство российской нации
Плотская любовь (секс)
Демократия
Еда
Власть
Таблица 2
%
76,2
74,8
59,9
56,3
42,2
38,0
37,0
36,3
34,8
31,4
28,4
27,9
25,5
14,6
12,3
10,5
8,1
4,7
4,5
Помимо определения приоритетных ценностей исследование интересно тем, что позволяет сравнить ценностные установки россиян с теми, которые, по мнению респондентов, находят отражение в СМИ. Наглядно эти
сведения представлены в табл. 3.
Анализ представленных данных позволяет сделать вывод о существенном дисбалансе между приоритетами в ценностях россиян и степенью их
отражения в СМИ. Кроме того, судя по значениям в последнем столбце таблицы, «пропасть» пролегла именно между самыми главными для россиян
ценностями (см. первые строки в табл. 3).
141
Локосов В.В., Шульц В.Л. Указ. соч.
211
Конституция и доктрины России современным взглядом
Система ценностей россиян и СМИ
№
Наименование
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Семья
Здоровье
Друзья
Хорошая работа
Жизнь
Справедливость
Жизненная цель
Деньги
Свобода
Карьерный рост
Образование
Вера в Бога
Любовь к ближнему
Любовь к Родине
Единство российской нации
Плотская любовь (секс)
Демократия
Еда
Власть
Таблица 3
%
Россияне
СМИ
76,2
74,8
59,9
56,3
42,2
38,0
37,0
36,3
34,8
31,4
28,4
27,9
25,5
14,6
12,3
10,5
8,1
4,7
4,5
3,9
14,0
1,4
6,3
4,4
1,6
3,3
65,0
8,1
20,2
4,6
5,2
10,5
2,8
3,6
56,3
12,1
31,5
49,5
Разница
значений
72,3
60,8
58,5
50,0
37,8
36,4
33,7
28,7
26,7
11,2
23,8
22,7
15,0
11,8
8,7
45,8
4,0
26,8
45,0
Следует отметить, что в таблице отражены только те приоритетные ценности, которые были обозначены в ответах на предыдущий вопрос (результаты представлены в табл. 2). Вместе с тем, среди приоритетов СМИ респонденты отмечали насилие (67,8%), жестокость (64,1%), безразличие (34,7%).
В контексте изучения вопроса формирования общероссийской идентичности особое внимание следует обратить 15 строку табл. 3: единство российской нации. Эта позиция не является приоритетной ни в системе ценностей россиян, а также, по мнению респондентов, не является значимой
для СМИ.
Дать оценку актуальности для населения задачи объединения нации позволяют следующие сведения: для 60% респондентов единство нации — не
такая важная задача и лучше на нее не тратить время; 36% опрошенных отмечают, что единство нации — первостепенная задача, без решения которой
у России нет будущего; 4% считают, что единство нации — важная, требующая внимания, но не первостепенная задача.
212
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Выявить возможные основания для объединения российской нации позволяют сведения, представленные в табл. 4.
Основания для объединения нации
№
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Таблица 4
Наименование
Духовно-нравственные ценности
Равенство всех граждан перед законом
Инициативы властей (борьба с бедностью, повышение рождаемости,
удвоение ВВП и т. д.)
Историческое прошлое
Борьба с терроризмом
Поддержка Президента РФ
Борьба с захватнической политикой других стран
Общественные организации, контролирующие работу государственных
органов
Другое
%
66,3
53,0
38,7
37,6
22,8
17,0
15,9
15,6
4,3
Таким образом, подавляющее большинство опрошенных считает, что
основание для объединения нации являются духовно-нравственные ценности. Учитывая этот факт, практически диаметральная противоположность в приоритетных ценностях россиян и степени их отражения в СМИ
(см. табл. 3), позволяет сделать вывод о том, что такой дисбаланс не только
не способствует формированию общероссийской идентичности, но крайне
негативно влияет на этот процесс.
Следует отметить, что результаты социологического исследования, анализ которых представлен выше, репрезентативны только для проживающих
в городах экономически активных граждан России. При этом возрастные
характеристики не учитывались. Однако представляется, что результаты
исследования достаточно точно позволяют охарактеризовать ситуацию
в отношении условий формирования общероссийской идентичности для
консолидации российского общества.
Внешнеполитический фактор также оказывает существенное влияние
на консолидацию российского общества. Например, агрессивное отношение к нашей стране так называемых западных стран, членов НАТО. Данный фактор специалисты относят не к позитивной, а негативной консолидации общества, но скорее конструктивного типа. Эмпирические данные
показывают, что Запад привлекает россиян, прежде всего, уровнем жизни,
высокими технологиями, но самобытный путь развития России, необходимость сохранять свои нравственные, культурные традиции не ставится абсолютным большинством граждан под сомнение. Впервые за долгие годы
213
Конституция и доктрины России современным взглядом
светло мифический образ Запада померк в массовом сознании россиян.
Привлекательные когда-то политические клише о западном обществе равных возможностей и другие сходные постулаты перестали восприниматься
всерьез. Не случайно политику США часто называют политикой «Вашингтонского обкома», настолько она внешне напоминает деятельность КПСС
времен «империи зла». Политика двойных стандартов, открыто гегемонистские установки наших западных партнеров развеяли иллюзии многих
россиян об этих странах и стимулировали на этом основании консолидацию общества142.
Козырев Г.И. отмечает, что социум, как известно, самоидентифицируясь и в целях своей безопасности, прежде всего определяет внешнего врага,
что в свою очередь, корреспондируется с внешнеполитическим курсом сообщества. Наметившейся в последние годы рост экономического и политического влияния России воспринимается мировым сообществом весьма
неоднозначно. Наряду с доброжелательными партнерскими отношениями
возникают и весьма враждебные. Так, США якобы в интересах «стратегического партнерства», отстаивают, прежде всего, свои тактические и стратегические интересы; кольцо военного блока НАТО все теснее сжимается
вокруг нашей страны. Выбирая концепцию многополярного мира, которая
объективно направлена против американской гегемонии, Россия должна
балансировать между различными полюсами (европейским, исламским,
китайским), поскольку «именно в этом балансе она получает возможность
выбирать свой собственный «большой проект»143.
В последние годы и в самой России вновь актуализируется поиск внутренних и внешних врагов. Так, если в 1989 году, в ходе общенациональных
исследований общественного мнения, проводимых ВЦИОМ, на вопрос:
«Как Вы думаете, есть ли сегодня у нашей страны враги?» положительно
ответили только 13% опрошенных, а 47% опрошенных выбрали вариант ответа: «Зачем искать врагов, если все беды заключаются в нас самих?», то в
2003 году на вопрос: «Как Вы считаете, есть ли у сегодняшней России враги?» — «да» ответили 77%, «нет» — 9% опрошенных144. Такие значительные
изменения в общественном сознании должны иметь серьезные основания.
Необходимо учитывать, что менталитет народа не может радикально
измениться в сравнительно небольшой период времени, даже если целенаправленно актуализировать проблему «врага». Очевидно, российский
народ имеет значительный исторический опыт преимущественно негативной (традиционной) мобилизации и самоидентификации. При этом на
традиционные стереотипы накладываются реальные риски настоящего и
будущего.
142
Локосов В.В., Шульц В.Л. Указ. соч.
Дугин А. Оси дружбы и оси вражды // Вестник аналитики. 2006. № 2. С. 170.
144
Гудков Л. Идеологема «врага» / Негативная идентичность. М., 2004. С. 557.
143
214
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
По мнению Козырева Г.И., проблема актуализации «врага» в массовом
сознании в России имеет следующие причины.
¾ Условия жизни в стране и в мире стали более опасными; люди стали
менее толерантными.
¾ Несмотря на определенные положительные сдвиги в экономике и
уровне жизни в последние годы, в целом надежды и ожидания значительной части россиян не оправдались; большинство людей испытали
глубокое разочарование и у них возникает естественный вопрос: кто
виноват (кто «враг»)?
¾ Бесконтрольная внутренняя и внешняя миграция обострила межэтнические отношения в стране. Так, по данным социологического опроса,
проведенного Левада-Центром после известных событий в Кондопоге
(сентябрь 2006), поддерживающих лозунг «Россия для русских» — 54%,
согласных с тем, что «во многих бедах России виноваты люди нерусских национальностей» — 34%, предлагают ограничить проживание на
территории страны выходцев с Кавказа — 42%, китайцев –41%, жителей среднеазиатских республик — 23% опрошенных145.
¾ Нет «общенациональной идеи», способной объединить страну и снизить социальную напряженность в обществе; разрыв в доходах и уровне жизни между бедными и богатыми слоями населения продолжает
расти, одновременно наблюдается и рост взаимной враждебности.
¾ Внешние вызовы также оказывают стимулирующее воздействие на актуализацию образа врага в российском обществе. Лишь 4,5% россиян
верят, что страны Запада искренне хотели бы помочь России, считают,
что они решают за счет нас свои проблемы — свыше 45%, а 37,5% опрошенных видят, например, в НАТО активного противника146.
¾ Повышению уровня враждебности способствует и целенаправленное формирование «образа врага» недоброжелателями России. Так, газета «Уоллстрит джорнэл» пишет: «Россия — враг… Главное — внешняя политика
России открыто враждебна США… Настало время, когда мы должны начать считать Россию Владимира Путина врагом Соединенных Штатов»147.
¾ Необходимо учитывать также целенаправленную (во многом безосновательную) актуализацию образа внутреннего и внешнего «врага» в российском обществе. Некоторые теоретики и политики считают, что традиционный для России способ негативной мобилизации, путем актуализации
образа «врага» является, чуть ли не единственным способом консолидации общества перед лицом внешней угрозы и внутренней дезорганизации.
145
Цепляев В. Станет ли Россия одной большой Кондопогой? // Аргументы и факты, 2006.
№ 38.
146
Граждане новой России: кем себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить? (1998–
2004). Аналитический доклад. М.: АИРО-ХХ, 2005. С. 137–141.
147
Фролов В. «Неосдерживание» России // Московские новости, 2006. 22–28 декабря.
215
Конституция и доктрины России современным взглядом
Однако, такая «консолидация» представляет собой угрозу возникновения традиционного для России авторитаризма с его жесткой дихотомией
«друг — враг», и конфронтацией с окружающей международной средой.
Все перечисленные причины «пали» на благодатную почву традиционного российского менталитета: в общественном сознании возгорается страсть
поиска врага148.
Рост глобальных угроз в свою очередь также влияет на консолидации
современного российского общества. Сюда относятся угрозы, связанные не
только с изменением климата, перенаселением планеты, истощением природных ресурсов, но фантастические картины приближающегося «конца
света». Это тоже фактор негативной консолидации российского общества,
правда, как утверждают социологи, пока не ясно — конструктивного или
деструктивного типа. В любом случае, Россия на фоне голодных, затопленных стран и даже континентов, выглядит с ее ресурсами и территорией привлекательно, но эти ресурсы и территорию в глобальной схватке надо защищать, а это стимул для консолидации149.
Важным фактором консолидации выступает возрастная идентичность.
Учитывая тот факт, что исторические события формируют смысловую
основу национальной и гражданской идентичности, обратимся к анализу
образов истории в сознании молодежи и старшего поколения150.
Таблица 5
Периоды в истории страны, вызывающие чувство гордости у россиян
№
1
2
3
Наименование периода
Эпоха Петра I
Эпоха Екатерины II
Реформы Александра II
Революционные годы и период
4
установления Советской власти
5 Эпоха И.В. Сталина
6 Период Н.С. Хрущева
7 Период Л.И. Брежнева
8 Период М.С. Горбачева
9 Период Б.Н. Ельцина
10 Другой период
11 Никакой период
12 Затрудняюсь ответить
148
Старшее поколение
Молодежь
1997 г. (%) 2007 г. (%) 1997 г. (%) 2007 г. (%)
36
33
48
40
11
12
14
14
7
6
6
7
5
3
2
2
6
5
16
3
4
5
10
14
6
6
30
3
1
8
8
18
4
2
6
3
5
0
8
14
8
2
4
3
2
9
12
25
Козырев Г.И. «Враг» и «образ врага» в общественных и политических отношениях //
Социс. 2008. № 1.
149
Локосов В.В., Шульц В.Л. Указ. соч.
150
Молодежь новой России: Образ жизни и ценностные приоритеты. М.: Институт социологии РАН, 2007.
216
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Предпочтение эпохе Петра I как старшего поколения, так и молодежи
демонстрирует межпоколенческое единодушие в оценке российского императора. Однако следует отметить, что снижение на 8% оценки Петра молодежью связано не с увеличением доли молодых респондентов, выбравших
другой период по сравнению с 1997 годом (только позитивная оценка эпохи
И.В. Сталина удвоилась), а с ростом числа молодежи, затруднившейся ответить на вопрос или выбравшей ответ «никакой период».
Затруднения с ответом или отказ от гордости за Отечество на всех этапах
не может не вызывать тревогу. Сложно вычленить все причины, которые
обусловили такой результат, но на одной из них хотелось бы остановиться
подробнее. Как преподаватель отечественной истории в высшей школе хочу
отметить, что изучение Отечественной истории в вузе является «последним
шансом» для будущих обладателей высшего образования освоить азы истории родной страны.
Проведенный анализ содержания государственного образовательного
стандарта в части дисциплины Отечественная история, показывает, что количество и содержательное наполнение дидактических единиц вступают в
противоречие с количеством учебного времени, выделяемого на их изучение. За катастрофически малое время преподавателю необходимо осветить
как теоретико-методологические вопросы, так и фактический материал по
истории России от проблемы этногенеза восточных славян до современной
геополитической ситуации. Это порождает проблему результативности
преподавания не только теоретико-методологического раздела истории, но
и трудности освоения фактологического материала151.
Другой важной проблемой является уровень школьной подготовки по
истории. Студенты, изучающие курс Отечественной истории в ВУЗе, уже
имеют багаж школьных знаний по этой дисциплине. Это открывает простор для освоения теоретико-методологических основ исторической науки, с опорой на уже имеющиеся знания фактического материала. Однако,
обратная сторона медали демонстрирует нам как недостаточный уровень
школьных знаний у студентов в целом, так и наличие разнообразных, подчас противоречащих друг другу подходов в оценке исторических событий в
частности, которые обусловлены разнообразием учебников, методик преподавания дисциплины в каждой конкретной школе и т. д.
Помимо вышеизложенного следует отметить и изменение подходов к
аттестации обучаемых, как школьников, так и студентов. Введение Единого государственного экзамена в школе, Интернет-экзамена в сфере профессионального образования позволяет говорить об усилении тенденции
использования тестовых материалов для проверки уровня знаний. Если об
151
Раттур М.В. Проблемы преподавания методологии истории в высшей школе // Сборник научных статей VII годичных чтений гуманитарного факультета РГСУ. М.: Изд-во
РГСУ, 2008. С. 114–124.
217
Конституция и доктрины России современным взглядом
опасности такого одностороннего подхода в точных науках говорит ректор
Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, академик РАН В.А. Садовничий152, то какие слова можно подобрать в отношении
отечественной истории — дисциплины, призванной формировать мировоззрение учащихся. Очевидно, что опасность заучивания фактологического материала и теоретико-методологических определений без установления
причинно-следственных связей возрастает, а это в свою очередь сказывается на уровне и качестве знаний.
Различия в оценках исторического прошлого и современности разными
поколениями отражаются и во взглядах на перспективы развития России.
Таблица 6
Какой, по мнению представителей различных поколений,
станет в перспективе Россия
№
Варианты
ответа
1 Экономически
процветающей
страной
2 Демократически развитым
государством
3 Мощной
державой,
пользующейся высоким
авторитетом в
мире
4 Страной, раздробленной
на ряд частей
(Дальний Восток, Сибирь,
европейская
часть и др.)
5 Сохранится как
крупное государство, но из
ее состава выйдут некоторые
национальные
республики
При жизни моего поколения это вряд ли
произойдет, %
Старшее
Старшее
Старшее
Молодежь
Молодежь
Молодежь
поколение
поколение
поколение
В ближайшие
5–10 лет, %
В ближайшие
10–20 лет, %
21
11
47
32
31
55
22
10
45
31
32
57
23
13
41
37
35
48
8
8
18
19
73
71
18
13
27
28
54
57
152
Садовничий В.А. Отечественная система образования требует защиты // Образование в
России: Федеральный справочник. М.: Центр стратегического партнерства, 2008. С. 167–174.
218
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Продолжение таблицы 6
№
Варианты
ответа
6 Объединится
со странами
СНГ в новый
союз государств
При жизни моего поколения это вряд ли
произойдет, %
Старшее
Старшее
Старшее
Молодежь
Молодежь
Молодежь
поколение
поколение
поколение
В ближайшие
5–10 лет, %
В ближайшие
10–20 лет, %
10
25
6
21
64
69
Данные таблицы свидетельствуют о единодушии молодежи и старшего
поколения в отношении перспективы раздробленности страны на ряд частей, что позволяет сделать вывод о возможности межпоколенческой преемственности в вопросе общенациональной идентичности.
В связи с этим стратегически необходимым становится выявление представлений о том, что для россиян является самым важным в воспитании
ребенка.
Таблица 7
Мнение представителей различных возрастных групп о том,
что является совершенно необходимым в воспитании детей
№
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Наименование качеств
Воспитать честность, доброту, отзывчивость
Дать хорошее образование
Привить любовь к семье, дому, близким
Сформировать целеустремленность, деловые способности, «хватку»
Привить организованность, самодисциплину, ответственность
Воспитать терпимость, гибкость, умение адаптироваться к ситуации
Сформировать гражданскую позицию, убеждения, любовь к Родине
Обеспечить достойный круг общения, знакомств
Воспитать веру в Бога
Затруднились ответить
Родители, %
67
53
58
Молодежь, %
53
50
47
29
35
26
28
15
16
13
12
4
6
4
12
6
8
Как свидетельствуют данные таблицы, формирование гражданской позиции не является приоритетом ни для поколения родителей, ни для молодежи. Еще более тревожно выглядят результаты в последней строке таблицы.
Среди молодежи в два раза больше тех, кто затруднился ответить на вопрос.
219
Конституция и доктрины России современным взглядом
Невозможность ответить на вопрос говорит о том, что существуют трудности с определением приоритетов для себя, следствием чего являются трудности при выборе приоритетов для воспитания ребенка. Особая тревога за результаты исследования возникает в связи с тем, что идентичность личности
не является данностью, процесс ее становления и развития детерминирован,
прежде всего, системой связей и отношений, в которые она включена.
Рассмотрение вопроса об идентичности возрастных групп актуализирует вопрос о последствиях роста социальной активности населения. Исследователи отмечают их противоречивость. С одной стороны, пример
молодежи показал, что высокий уровень социальной активности может
сочетаться с высоким уровнем политической лояльности. Кроме того, без
социальной активности не может формироваться гражданское общество, а
оно в свою очередь, является одним из главных критериев консолидации
общества. С другой стороны, социальная активность может стимулировать
деструктивную консолидацию, распространение радикальных взглядов.
Проблемное поле, связанное с ростом социальной активности населения,
лежит в двух областях, выраженных в следующих вопросах: Как организовать властный контроль над ростом социальной энергии, избегая ошибок
использования ложной мобилизационной идеологии, способной привести
к консолидации общества в краткосрочной перспективе, но придать потенциалу консолидации девиантные формы и иметь разрушительные стратегические последствия; и одновременно — избегая чрезмерного контроля или
подавления роста социальной активности? Как направить растущую социальную энергию населения в конструктивное русло, блокировать ее использование антисоциальным силам?153
Каждый из рассмотренных факторов способен оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на процесс консолидации российского
общества в условиях глобализации. Не случайно в Социальной доктрине
как политическом документе, концептуально раскрывающем принципы
Конституции РФ о России — социальном государстве, важнейшим принципом в концептуальной доминанте обозначена консолидация российского общества. Ведь доктрина призвана определить социальную политикоэкономическую доминанту развития страны в условиях нового этапа
глобализации и постиндустриального, информационного развития, цели,
принципы и векторы стратегии модернизации российского общества, механизм обеспечения социально-политической стабильности общества и
социальной безопасности. Она отражает новые подходы и решения в социальной жизнедеятельности общества, социальные приоритеты процесса модернизации, способствующие возрождению России как великой мировой державы, раскрытию потенциальных возможностей национальной
духовно-нравственной культуры России.
153
Локосов В.В., Шульц В.Л. Указ. соч.
220
Концепт нации и Конституция РФ: где доктрина
государственной этнополитики?
Савинов Л.В. (Новосибирск)
Под этнополитикой в широком смысле принято понимать определенную сферу политической жизни общества, в которой так или иначе затрагиваются интересы и чувства этнических групп (общностей) и других
акторов, включенных в этнополитические отношения. В узком смысле
этнополитика — это конкретная деятельность органов государственной
власти и местного самоуправления, а также иных институтов гражданского общества направленная на регулирование межэтнических отношений.
В силу последнего мы можем говорить о государственной или, к примеру,
муниципальной этнополитике. При этом этнополитика находится в фокусе многих обществоведческих наук: этносоциологии, этнополитологии,
права и т. д.
Целью нашего исследования является теоретико-методологический анализ конституционно-правовых возможностей и ограничений конструирования российской гражданской нации в рамках доктрины государственной
этнополитики.
Для успешного достижения указанной цели необходимо ответить как
минимум на три вопроса:
1) какие методологические основания лежат в основе действующей доктрины этнополитики (национальной политики в официально принятой терминологии);
2) каково состояние конституционно-правового обеспечения современной государственной этнополитики;
3) как корреспондируют Конституция РФ и концепт нации в современной России.
***
В современных обществах полиэтничность и мультикультурализм
становятся скорее характерной чертой, нежели особенностью и спецификой. При этом разнообразие и усложнение этнической мозаики напрямую связано с ускорением атропопотоков и кросскультурных миксаций.
На этом фоне глобальные процессы перемещения рас, этносов, культур
и конфессий — это и формирование новых идентичностей, их смыслов и
содержаний.
Другая характерная черта современного мира определяется либо кризисом «старых», как в случае с Западной Европой, либо проблемами роста
221
Конституция и доктрины России современным взглядом
«молодых» наций-государств (nation-state), как в случае с постсоветским
пространством154.
На этом фоне Российскую Федерацию мы с уверенностью можем отнести
к примеру становления полиэтнической нации со всеми вытекающими отсюда последствиями: сложностью процесса национальной самоидентификации, угрозами потери цивилизационной (социокультурной) специфики,
вызовами новых этнонационализмов и, наконец, острой необходимостью
поиска национальной идеи. Именно поэтому российская формула гражданской нации должна стать предметом дискуссии не только в научном сообществе, но и в других аудиториях.
Однако как показывает практика адекватного ответа на вопрос «Что
есть и как возможна российская нация?» все еще не сформулировано. При
этом в сознании большинства россиян закрепилось ошибочное суждение
об исконной предопределенности межэтнических эксцессов и конфликтов,
противостояния между этническим партикуляризмом и гражданским универсализмом, подкрепляемое академическими, учебными и публицистическими дискурсами и текстами155.
Сложность ситуации и в том, что отечественное научное сообщество
не преодолело острого методологического противостояния относительно сущности и содержания феноменов этноса и нации, этнического и национального, культурного и гражданского156. К сожалению, мифы крайнего
эссенциализма советской школы этнологии157 все еще формируют реальную политику, политические практики и политические смыслы, институализированные и закрепленные не только в массовом сознании, но даже в
конституционно-правовых документах. Так в Конституции РФ, которая,
154
В качестве альтернативы nation-state в условиях многосоставного общества ряд западных исследователей предлагают форму полиэтнической демократии, основанной на равенстве различных общностей. См., например: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных
обществах. Сравнительное исследование. М.: Аспект-пресс, 1997; Multinational Democracies. N.Y.: Cambridge University Press, 2001.
155
См. подробнее: Фадеичева М.А. Университетская этнополитология AD MARGINEM //
Полис. 2007. № 6.
156
В рамках западной научной традиции эта проблема решается в рамках этнополитики
(ethnic politics) как специального направления в политической науке, названного у нас этнополитологией. См.: Rothschild J. Ethnopolitics. A Conceptual Framework. N.Y., 1981; Birch A.H.
Reflections on Ethnic Politics // Cairns A., Courtney J., MacKinnon P., Smith D. (eds.) Citizenship, Diversity and Pluralism. Canadian and Comparative Perspectives. McGill-Queen’s University Press, 1999; Bowers R. Ethnic Politics in Eastern Europe. L.: Research Institute for the Study
of Conflicts and Terrorism, 1992; Broun D. Contemporary Nationalism: Civil Ethnocultural and
Multicultural Politics. L.; N.Y.: Routledge, 2000; Suny R.G., Martin T. (eds.) A State of Nation. Empire and Nation-Making in the Age of Lenin and Stalin. L.: Oxford University Press. 2001; Ethnicity
and State. New Brunswick; N.Y.: Transaer Publisher, 1993.
157
См.: Рыбаков С.Е. О методологии исследования этнических феноменов // Этнографическое обозрение. 2000. № 5; Рыбаков С.Е. Судьбы теории этноса. 2001. № 1; Абдулатипов Р.Г.
Этнополитология. М.: Питер, 2004.
222
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
кстати, во многом этнодетерминирована, нет упоминания российской общегражданской нации158. К сожалению и интеллектуальный ответ со стороны представителей крайнего конструктивизма с их идеей «о реквиеме по
этносу» не решает проблемы159. В этих условиях недостаточны усилия отдельных ученых, предлагающих выход в разработке интегральных теорий160
или полипарадигмального подхода161.
Признавая исследовательский потенциал каждой из двух обозначенных
концепций, мы все же исходим из ценности именно полипарадигмальности
в исследовании этносоциальных и этнополитических явлений и процессов,
основанной на учете возможностей и ограничений разных, в том числе и
конкурирующих, теоретико-методологических позиций162.
В силу вышеизложенного предлагаем три наиболее значимых для нашего анализа предварительных тезиса-позиции.
Первый тезис. Необходима четкая демаркация этнического и национального как культурного и гражданского не только в научном, но и в
политико-правовом пространстве. Крайне актуальны и специальные усилия по закреплению такого понимания в общественном сознании.
Второй тезис. Антиномия этнического партикуляризма и гражданского универсализма как базовый смысл любой этнополитики не является фатальной и неразрешимой. Этническое и национальное, являясь базовыми
социально-политическими категориями, в условиях этнического ренессанса существуют и определяют себя во взаимодействии и не обязательно конфликтны163.
Третий тезис. В России проблема гражданской нации — это главным
образом проблема совпадения кодов национальной (универсальной) и эт158
Конституция РФ. М.: Юрист, 2008.
Тишков В.А. Реквием по этносу. М.: Наука, 2003.
160
Мнацаканян М.О. Интегрализм и национальная общность: новая этносоциологическая
теория. М.: Анкил, 2001; Он же. Нации и национализм. Социология и психология национальной жизни. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004; Аклаев А.Р. Этнополитическая конфликтология.
Анализ и менеджмент. М.: Дело, 2005; Kellas J.G. The Politics of Nationalism and Ethnicity. N.Y.:
St. Martin’s Press, 1998.
161
Дробижева Л.М. Социальные проблемы межнациональных отношений в постсоветской
России. М.: Центр общечеловеческих ценностей, 2003.
162
Традиция полипарадигмального подхода восходит к научному творчеству П. Сорокина. См.: Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика: [пер. с англ.]. М.: Астрель, 2006.
163
Негативные оценки этнического фактора в политике можно обнаружить и в зарубежных источниках. В качестве такого примера можно привести теорию этнической пропасти.
См.: Нейрн Т. Интернационализм и второе пришествие // Нации и национализм / Б. Андерсон, О. Бауэр, М. Хрох и др.; пер. с англ. и нем. Л.Е. Переяславцевой, М.С. Панина, М.Б. Гнедовского. М.: Праксис, 2002. С. 347. Близкой к такому представлению этничности в политике является позиция Р. Брубейкера и Ф. Купера: «проблема современной политической
теории состоит в том, что она построена на спорной социологии, а именно на той ее ветви,
которая настаивает на группоцентричной картине социального мира». См.: Брубейкер Р.,
Купер Ф. За пределами «Идентичности» // Ab Imperio. 2002. № 3. С. 109.
159
223
Конституция и доктрины России современным взглядом
нических (уникальных) идентичностей с русской цивилизационной (социокультурной и исторической) матрицей164.
Таким образом, содержание сопряженности этничности и смыслов
гражданской нации в современной России представляет собой прямое и
обратное отражение этнических и национальных интересов, ценностей и
идеологий прошлого, настоящего и будущего, онтологически определяемых
историческими и социокультурными особенностями нашего общества.
Политизация этничности и конструкт нации
Под этничностью (ethnicity) — принято понимать широко используемую в
науке категорию, обозначающую существование культурно-отличительных
групп и идентичностей165.
Для нашего анализа наиболее адекватной из множества других166 представляется определение Т. Парсонса, согласно которому, «этничность — это
главный центр групповой общности, организация людей в различные этнические группы на принципах солидарности и лояльности по отношению
друг к другу»167.
Отметим, что ни эссенциалистские, ни конструктивистские подходы
не предлагают исчерпывающих ответов на вопрос о природе этничности
и ее сущности168. Конструктивисты не в состоянии дать четкого ответа на
вопросы о том, что лежит в основе способности индивидов и социальных
групп самоидентифицироваться в форме культурных, языковых, ментальных и иных различий, какова глубинная природа данного явления, каковы
его исторические корни и т. д. Примордиалисты в свою очередь не нашли
ответы на вопросы о тех социальных вызовах, которые продуцируют этнич164
См. подробнее: Савинов Л.В. Общество и этнополитика: специфика этнополитических
процессов в Сибирском федеральном округе: монография. Новосибирск: СибАГС, 2005.
С. 53–70.
165
Термин «ethnicity» встречается в западной литературе с 40-х годов ХХ века и первоначально означал «других», т. е. отличные социальные группы (маргинальная этничность).
Впервые научное определение этничности, которое принадлежит американскому социологу
Д. Рисману, появилось в 1972 г. в Оксфордском словаре английского языка. Одним из первых,
кто указал на бинарность термина в англоязычной литературе, где он выступает то как «характер или качество этнической группы», то как «этническая единица», был академик Ю. Бромлей. См.: Бромлей Ю. В. Очерки теории этноса. М., 1983. С. 16.
166
См.: Кузнецов А. М. Этническое и национальное в политологическом дискурсе // Полис.
2007. № 6. С. 9–23.
167
Цит. по: Ethnicity: Theory and Experience / Ed. N. Glazer and D. Moynihan. Cambr. (Mass.),
1975. P. 53.
168
Согласно авторитетному американскому философу и теоретику геополитики Р. Коллинзу: «Аналитическое осмысление этничности составляет одно из самых слабых мест социальных наук». См.: Коллинз Р. «Балканизация» или «американизация»: геополитическая
теория этнических изменений // Логос. 2005. № 1. С. 19.
224
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
ность: почему этничность ситуативна и пластична, каким образом этничность влияет на социальную реальность, каковы механизмы этносоциализации и т. д. И если эссенциалисты не могут адекватно объяснить колебания
этничности во времени и различную интенсивность ее проявления, то конструктивисты, наоборот, не в состоянии интерпретировать устойчивость
этничности169.
Согласно нашему видению, этничность — это внутренне выбранное и/
или предписанное извне представление о принадлежности к определенной этнической группе, основанное на солидарности и лояльности, и признаваемое в качестве инструментальной ценности и ресурса для достижения не только социокультурных целей. Поэтому ее следует рассматривать
более как «форму социальной организации культурных отличий»170, нежели
как выражение определенного культурного комплекса.
Исходя из представленного понимания этничности, в качестве основных ее функций можно выделить регулятивную, защитную, компенсаторную, мотивационную, консолидационную, а также инструментальную (мобилизационную).
Мобилизационная функция является ключевой в силу того, что при
определенных условиях происходит мобилизация и политизация этничности, использование ее в качестве мотивационной силы и средства достижения политических целей. При этом этнополитическая мобилизация представляет собой процесс вовлечения широкой этнической общественности в
различные формы политической активности.
Этническая идентичность становится политизированной тогда, когда
члены группы осознают значимость политики для сохранения и развития их
этнокультурных ценностей, когда озабоченность этой связью интегрирует
их в самоосознанную этническую общность, разворачивающую политическую деятельность на основе группового сознания и идентичности. Смысл
участия этнофора и/или этногруппы в политике состоит преимущественно
в том, чтобы добиться доступа к власти либо на локальном уровне в пределах территории проживания данного народа, либо в масштабах страны с
целью обеспечения оптимальных условий для своего существования.
Побудительным мотивом для политизации этничности является в первую очередь озабоченность сохранением специфических черт этноса и
стремлением мобилизовать всех носителей этих черт в самоосознаваемую
группу. Для такой мобилизации необходимо, как наличие этнической элиты,
169
Американский этнополитолог Дж. Комарофф считает, что сегодня наука пока не в состоянии понять природу этничности в ее реальной сложности. См.: Комарофф Дж. Национальность, этничность, современность: политика самосознания в конце ХХ века // Этничность и власть в полиэтнических государствах. М., 1994. С. 36.
170
См.: Этнические группы и социальные границы. Социальная организация культурных
различий. Сборник статей / Под ред. Ф. Барта. Пер. с англ. И. Пильщикова. М.: Новое издательство, 2006.
225
Конституция и доктрины России современным взглядом
заинтересованной по социокультурным или иным мотивам в объединении
носителей этих черт, так и присутствие соперничества из-за сравнительно
ограниченных и потому ценных внутренних и внешних ресурсов полиэтничного общества.
Однако этничность является политической, как справедливо фиксирует
американский этнополитолог К. Энлое, не только потому, что она служит
основой для мобилизации группы по интересу, но и потому, что выступает в
качестве решающего фактора в создании, сохранении и развитии наиболее
важного политического института — государства171. Добавим, что этничность является политической и в силу ее включенности в процессы формирования гражданской идентичности и конструирования нации в условиях
многосоставных обществ.
Таким образом, этничность — это гибкая, пластичная, ситуативная и многозначная категория, которая легко политизируется в определенных исторических, социально-экономических, культурных и иных обстоятельствах.
Отметим, что в ситуациях социального транзита и модернизации этнический аспект становится одним из инструментов как политической социализации, рекрутирования, коммуникации, так и массового политического
участия. При этом ключевую роль в политизации этничности играет политика этнического предпринимательства, т. е. мобилизации этнической
группы со стороны ее лидеров, которые преследуют политические цели, а
не выражают культурную идеологию группы или «волю народа».
В этих условиях национализм как форма политической мобилизации
национальной и этнической идентичностей становится одним из важнейших факторов и ресурсов, определяющих направленность, характер и содержание конструирования гражданской нации172. В силу этого необходимо
согласиться с В. Малаховым, который определяет национализм «как политическую идеологию, в которой «нация», понятая в качестве культурно
гомогенного сообщества, выступает единственным источником суверенитета, преимущественным объектом лояльности и предельным основанием
легитимности власти»173.
Необходимо учитывать и тот факт, что идея национального государства
уже не всеми и не во всех случаях воспринимается как оптимальный и единственно возможный в современном мире вариант политического оформления крупных социальных сообществ, — об этом свидетельствуют, например,
дискуссии вокруг идей «конституционного патриотизма» (Ю. Хабермас),
171
Enloe C. Police, military and Ethnicity: Foundations of State Power. L., 1980. P. 5, 10.
При этом национализм будь то гражданским или культурным является не только объективной реальностью, но и продуктом социального конструирования и инженерии. О механизмах социального конструирования см.: Бергер П. Социальное конструирование реальности / П. Бергер, Т. Лукман. М., 1995.
173
Малахов В.С. Национализм как политическая идеология: Учебное пособие. М.: КДУ,
2005. С. 314.
172
226
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
«постнациональной идентичности» (Ж.-М. Ферри) или «постсуверенной
нации» (П. Тибо)174.
Все это требует не только парадигмального сдвига на уровне политикоидеологических концепций этнополитики, но и включения самой этнополитики в процессы нациестроительства (nation building): базисом новой этнополитики должны стать идеология и практика либерального гражданского
национализма — «концептуальной конструкции и политической модели формирования российской гражданской нации как гражданского сообщества на
полиэтничной основе в условиях толерантности; деполитизации и приватизации этничности; лояльного отношения этнического индивида и этнических
групп к государству; формирования гражданских качеств индивида»175.
Как правило, в современном мире формы государственной и этнической
идентичности не совпадают в силу того, что этнических групп количественно значительно больше числа существующих стран. При наличии на современной политической карте около 200 государств в мире насчитывается более 7 тысяч этносов, а значит, подавляющее большинство из них не обладает
собственной государственностью. Значительная часть народов относится к
категории «потенциальных наций» (Э. Смит), т. е. таких общностей, которые стремятся получить статус полноценных национальных образований
по преимуществу за счет государственной символики, суверенитета и независимости.
Однако полное совпадение политического и этнического пространств
практически невозможно, и такое несовпадение не всегда ведет к этнополитическим конфликтам и кризисам. Отношения «этническое — политическое», а также «этническое — экономическое», «этническое — социальное»,
«этническое — культурное» приобретают конфликтогенный характер лишь
как следствие использования несовпадения этих единиц в борьбе за ограниченные ресурсы власти, престижа, экономические и социальные блага,
социокультурные ценности и т. д.
При этом базовой политической ценностью любого государства является национальное единство как солидарность и лояльность в политике и
гражданстве, т. е. ценность нации. Именно поэтому государства-демократии
всегда стремятся любыми средствами приобрести лояльность нации, эксплуатируя старые и формируя ее новые смыслы176.
Само концептуальное решение проблемы национализма видится нам
только в рамках гражданского понимания нации и либеральной трактовки
решения «национального вопроса». Лишь долгий и трудный путь по прео174
См.: Каспэ С. И. Империя и модернизация: общая модель и российская специфика. М.,
2001. С. 4.
175
Фадеичева М. А. Человек в этнополитике: концепция этнонационального бытия. Екатеринбург, 2003. С. 179.
176
Эта формула, как правило, не относится к тоталитарным режимам.
227
Конституция и доктрины России современным взглядом
долению советской традиции этнизации социального пространства позволит найти гармоничное соотношение между национальным и этническим.
Старые и новые смыслы гражданской нации
Спектр ответов на вопрос «Что есть нация?» включает ряд операционализаций от «нации как этноса» до «нации как согражданства». При этом
серьезной научной проблемой остается вопрос о содержании феномена:
«нация есть одно из тех многих явлений, которые мы знаем пока нас о них
не спрашивают: на поставленный же вопрос мы не в состоянии дать точного и ясного ответа»177, «… нации в антропологическом духе — это воображаемая политическая общность…»178, «нация — это дань моде, т. е.
симулякр»179 etc. И в силу этого появляются экзотические догадки о том, что
«никакой научной дефиниции нации быть не может»180 или предлагается
«забыть о нации»181.
В этих условиях представляется значимой позиция К. Вердери, которая
считает, что «нация — это аспект политического и символического / идеологического порядка, а также мира социального взаимодействия и чувства»182.
Не менее продуктивна для нашего анализа и точка зрения С.Е. Рыбакова, в
понимании которого концепт нации — это «в первую очередь идея, но идея,
материализующаяся по мере того, как она из достояния интеллектуальной
элиты превращается в идеологию масс»183. Таким образом, мы подходим к
проблеме конструирования нации как политического проекта.
Специфика российской ситуации состоит и в том, что субъекты нациестроительства отстаивают не только несовпадающие интересы, но и
несовпадающие ценности. Так, по мнению А.С. Панарина, в политике не
только все активнее заявляет о себе «разумный эгоизм» посттрадиционных
личностей, преследующих свои индивидуальные интересы, но и ощущается
реванш «коллективных сущностей», таких, как национальный интерес, на177
Цитата Беджгота по: Бауэр О. Национальный вопрос и социал-демократия // Нации и
национализм / Б. Андерсон, О. Бауэр, М. Хрох и др. Пер. с англ. и нем. Л.Е. Переяславцевой,
М.С. Панина, М.Б. Гнедовского. М.: Праксис, 2002. С. 52.
178
Андерсон Б. Воображаемые сообщества. Размышления об истоках и распространении
национализма. М.: Канон-пресс-К, Кучково поле, 2001. С 30–31. («Воображаемые сообщества» не совсем корректный перевод с английского, «Воображенные сообщества» — Л.С.)
См.: Anderson B. Imagined Communities. L.; N.Y.: Verso, 1999.
179
Геллнер Э. Нации и национализм. М.: Прогресс, 1991. С. 124.
180
Pool R. Nation and Identity. L.; N.Y.: Routledge. P. 16.
181
Тишков В. А. Забыть о нации. (Постнационалистическое понимание национализма) //
Этнографическое обозрение. 1998. № 5. С. 24.
182
Вердери К. Куда идут нация и национализм // Нации и национализм / Б. Андерсон,
О. Бауэр, М. Хрох и др. / Пер. с англ. и нем. Л.Е. Переяславцевой, М.С. Панина, М.Б. Гнедовского. М.: Праксис, 2002. С. 297.
183
Рыбаков С.Е. Национализм и нация // Этнографическое обозрение. 1999. № 5. С. 8.
228
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
циональные цели и приоритеты (в смысле этнические — Л.С.), цивилизационная, социокультурная, конфессиональная идентичность. Эти ценности
раскалывают единое гражданское общество на субкультурные и региональные группы, противопоставляющие свою культурную или региональную
идентичность политической гражданственности184.
Какие же ответы в этих условиях допустимы на вопрос «Что есть и как
возможна российская нация?».
Конечно, смыслы и содержание этничностей и российской гражданской
нации были и остаются регионально дифференцированными и производными от множества факторов в условиях конкретного места и времени.
К примеру, специфики исторического и социокультурного контекста, особенностей национальной и региональных политических культур, степени
и условий модернизации, этнокультурной и религиозной фрагментации,
качества жизни и социально-экономических параметров, групповых статусов, уровня развития институтов гражданского общества, доверия к власти
и т. д.
Однако фундаментальными во все времена были и остаются таковыми
ценности единства нации: происхождения и судьбы (историческая память
и будущее), территории проживания (исконность и границы), языка и письменности (этнического и государственного), которые во многом определяют характер групповой консолидации и лояльности (культурной и политической).
Обращаясь к базовым смыслам нации, нельзя не отметить особую роль
территории нашей страны как колоссального пространства российского государства. И в силу этого значимыми становятся его регионы: географические символы Центральной России, Кавказа, Урала, Сибири, Алтая, Прибайкалья, Дальнего Востока и других регионов185. Особое место в этом ряду
принадлежит Москве и Санкт-Петербургу — политической и культурной
столицам, а также тем городам, роль которых в политике, экономике, истории и культуре неоценимы.
Немаловажным является и идеологическое оформление национальных
консолидаций и лояльностей, которые могут быть представлены мифологическими, религиозными, философскими и политическими концептами.
К примеру, такими суперидеологемами, как «Москва — третий Рим», «Народность — православие — самодержавие» и «Вся власть — Советам!»186 Сегодня
184
См.: Панарин А.С. Политология. М., 1997. С. 37, 175–177.
Попытки некоторых западных политиков представить наши регионы в негативном
плане являются не только элементом геополитических претензий, но и способом идеологического (символьного) подрыва национальной консолидации. К примеру, попытка представить Сибирь как terra nullius — ничейной землей. См.: Hill F., Gaddy С. The Siberian Curse:
How Communist Planners Left Russia Out in the Cold. Wash. (D.C.), 2003.
186
В год столетия знаменитой книги «Вехи» необходимо вспомнить и идеал «веховцев» —
Россия как монолитный сплав самодержавия («тела») и православия («духа»).
185
229
Конституция и доктрины России современным взглядом
же мы можем выделить лишь слабую попытку оформления подобного рода
системы идей на примере концепта «суверенной демократии», ставшей идеологической доктриной современного российского политического класса187.
При этом споры о российской национальной идее будут злободневными
до тех пор, пока наше Отечество не обретет тот путь, который поддержит
большинство его граждан и который объединит их188. Как не вспомнить в
этом случае слова русского мыслителя В. Соловьева о том, что «… идея нации есть не то, что она сама думает о себе во времени, но то, что Бог думает
о ней в вечности»189.
Когда идет речь о новых смыслах российской гражданской нации, мы
должны учитывать и фактор исторической преемственности, хотя и изменился господствующий политический дискурс (культурная гегемония, по
А. Грамши).
Советская пропаганда целенаправленно формировала «новую историческую общность людей — советский народ» как общегражданскую идентичность. Основными идеями-смыслами советской нации были: патриотизм («За
Родину!»), внешний и внутренний интернационализм («Пролетарии всех стран,
соединяйтесь» и «Все народы — братья»), вождизм («За Ленина! За Сталина!»,
партизм («Партия — ум, честь и совесть нашей эпохи»), а также достижения
в экономике («БАМ»), науке и технологиях («Космос»), искусстве («Балет»),
спорте («Хоккей»). В качестве базовых идей-символов советского национального проекта необходимо отнести культурные атрибуты государства: герб, флаг,
гимн (слова и музыка), государственные праздники и награды.
В проект «советский народ» были включены все сколько-нибудь значимые
социальные институты: семья, образование, армия, СМИ, искусство, кино
и т. д. Глобальной и всеобъемлющей была и агитационно-пропагандистская
система, которая охватывала весь жизненный путь советского гражданина
через детские (Всесоюзная пионерская организация имени В.И. Ленина) и
молодежные (ВЛКСМ) организации, профсоюзы (ВЦСПС) и саму Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС).
Историческую преемственность смыслов российской нации возможно
рассматривать и в более широком методологическом поле как частный случай идеи о взаимодействии в реальном хронологическом времени систем,
относящихся к разным уровням хронологической темпоральности, отражающим реальный ход эволюции политических систем и их морфологической
187
Стенограмма выступления заместителя Руководителя Администрации Президента — помощника Президента РФ Владислава Суркова перед слушателями Центра партийной учебы и подготовки кадров ВПП «Единая Россия» 7 февраля 2006 года // <http://www.
edinros.ru/news. html?id=111148>.
188
Некоторые авторы склонны национальную идею понимать как русскую идею. См.: Дуденков В.Н. Русская идея и космизм // <http://sufism.ru/barzah/cosm04.htm#l1>.
189
Русская идея // Сб.: Русская идея. М.: Республика, 1992. С. 187.
230
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
и структурно-функциональной организации, выдвинутой М.В. Ильиным190.
Внимательный анализ позволяет предположить, что данная теория применима к описанию и объяснению конструктов нации как исторических феноменов.
Так, эон (особая темпоральность, «век») этноса как «замкнутая система,
основанная на речевой коммуникации и прямом самодостаточном общении, характерная для доисторической стадии» и эон нации как «квазизакрытая политическая система, сочетающая черты открытости и закрытости, а также сохраняющая прошлое хронополитическое наследие» вместе
обуславливают содержание формулы гражданской нации в конкретном
историческом времени.
Именно поэтому, сегодня в условиях совершенно новой социальной реальности набор смысловой и символической формулы гражданской нации
это как «старое вино в новых мехах». Так произошло, к примеру, с гимном
России. Мы лишь меняем форму смыслов и символов нации, интуитивно
подстраивая ее под русскую социокультурную матрицу.
Однако здесь существуют опасности попадания в ловушки таких сильных этнокультурных аттракторов как православие. В условиях, когда Русская православная церковь все более и более вторгается в политическое
пространство и пытается приватизировать духовную легитимацию власти,
обозначенные вызовы и угрозы вполне реальны191. Тогда мы получаем День
народного единства не как национальный (светский) праздник, а нечто
среднее между чествованием Иконы Казанской Богоматери и народными
гуляниями.
Конечно, новые смыслы нации формируются, в том числе, и через дискурсы и риторику, через нарративы истории. И в этом смысле дискуссии
о содержании Дня народного единства полезны. Однако здесь принципиально новых смыслов гражданской нации мы не формируем: нет «нового
вина».
190
Результатом подобного взаимодействия, как показал Ильин, как раз и являются политические симулякры и псевдоморфозы. См.: Ильин М. В. Ритмы и масштабы перемен
(о понятиях «процесс», «измерение» и «развитие» в политологии) // Полис. 1993. № 2;
Ильин М. В. Очерки хронологической типологии. Проблемы и возможности типологического анализа эволюционных форм политических систем. Ч. I. Основания хронополитики.
Ч. II. Хронополитическая перспектива. Ч. III. Отечественная хронополитика. М.: МГИМО,
1995; Ильин М. В. Хронополитическое измерение политики: за пределами повседневности
и истории // Полис. 1997. № 1.
191
Показательна рассадка приглашенных на церемонию представления ежегодного послания Президента Федеральному Собранию. 5 ноября 2008 года в очередной раз в Кремль
были приглашены и иерархи ведущих церквей. Как и в прошлые годы, в первом ряду рядом
с Председателями Совета Федерации и Государственной Думы С. Мироновым и Б. Грызловым, а также Председателем Правительства В. Путиным был посажен Патриарх Алексий II.
Руководители других религий — ислама, буддизма, иудаизма и т. д. — заняли места даже не
рядом, а в последующих рядах.
231
Конституция и доктрины России современным взглядом
При этом актуальные и потенциальные смыслы гражданской нации возможны в трех временных локусах:
− как смыслы и символы прошлого: то, что объединяет нас в истории и
социальной памяти;
− как смыслы и символы настоящего: то, что формирует лояльности к
ценностям нации;
− как смыслы и символы будущего: то, что ожидает нас в содержании и
реализации национальной идеи.
Наконец, желательно, чтобы предлагаемые ориентиры носили универсальный характер. Иначе говоря, одинаково легко воспринимались всеми
этнокультурными группами и общностями, формирующими гражданскую
нацию. Как уже отмечалось, такими ориентирами могут стать наши культурные достижения. Как отмечает С. Анхольт, «брэндовая Россия — кладезь
позитивных культурных ассоциаций, связанных с литературой, симфонической музыкой, архитектурой, оперой, балетом и общим богатым культурным наследием»192.
И если концепт нации формируется в большей степени элитами как
политико-идеологический проект, то смыслы нации как «материал» для
реализации проекта, конструируются при помощи представлений о должном и сущном нации, которые есть способ интерпретации и осмысления
повседневной реальности. Именно такое понимание проблемы проистекает из теории социальных представлений, когда их познавательная функция
тесно переплетается с коммуникативной: «группа обнажает свои контуры
и обнаруживает свою идентичность посредством системы смыслов, придаваемых представлениям»193.
Таким образом социокультурные (цивилизационные) ценности гражданской нации наряду с ценностями прошлого и будущего (ретроспективными и перспективными) определяют идейные основы существования нации, участвуя в выработке ее фундаментальных мифологем и смыслов194.
***
Итак, этническая идентичность как культурный феномен находится в
диалектической взаимозависимости с национальной идентичностью как
политическим явлением. Отсюда следуют две другие взаимозависимости:
между этничностью и смыслами российской нации, с одной стороны, и
192
Анхольт С. СССР мешает // Московские новости. 2005. 10 июня. С. 8.
Цит. По: Соловьев Э Г., Смирнов А. Н. Международный имидж современной России:
дефицит привлекательности или дефицит идей? // Полис. 2008. № 5. С. 23.
194
Слово «миф» в описании ментальных структур не является синонимом ложного или
искажающего знания о мире. Миф, или точнее, «коллективный миф» — это, в первую очередь, особый способ постижения действительности, основанный преимущественно на
вере. Он формируется в результате преломления реальности массовым сознанием и функционирует как сложная система стереотипов.
193
232
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
между смыслами гражданской нации и содержанием формулы российской
нации, с другой.
Именно поэтому, нация должна стать рамочной идентичностью, связующей этнокультурное многое в единый политический организм. И только
идентичность гражданская, идентичность политической нации, которая
основывается на общем опыте, общих ценностях и общих смыслах, способна противостоять вызовам и угрозам многосоставного общества. И потому
первоочередная задача проекта «Российская гражданская нация» — это закрепление в массовом сознании смыслов и символов нации. Ведь, согласно
теореме Томаса, «если люди определяют некоторые ситуации как реальные,
эти ситуации реальны в своих последствиях»195.
При этом формула российской гражданской нации может быть определена как «этничность — русская цивилизационная идентичность — гражданственность».
Заключение
Как мы уже отмечали всякая политика и этнополитика в том числе институализируется главным образом через нормативно-правовые акты: конституцию и законы.
В современной России этнополитика — это в первую очередь соотношение индивидуальных и групповых прав. И если строго придерживаться
правила о том, что государство как социальный институт составляют равноправные граждане, а не равноправные этнические общности, то теряет
всякий смысл спор о приоритетах или даже паритетах между личными и
групповыми правами. Однозначно, что никаких приоритетов и паритетов
групповых этнических прав над индивидуальными быть не может. Именно
поэтому титульные этнические общности национальных субъектов РФ по
определению не могут претендовать на территорию этих административнотерриториальных образований. Конечно, могут быть исключения, которые связаны с необходимостью защиты интересов самого существования
каких-то этнических групп, находящихся в экстремальных условиях. При
этом преференции должны получать не этносы как этнические группы, а
общины, где живут эти группы. При этом эти общины могут быть как моноэтничными, так и полиэтничными.
Отметим, что нормы о правах и свободах человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, соответствуют общей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах, Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах,
Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на
195
Thomas E., Znanietski F. The Polish Peasant in Europe and America: Vol. 1–5. Chicago, 1918–
1920.
233
Конституция и доктрины России современным взглядом
основе религии и убеждений, Декларации о правах лиц, принадлежащих к
национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам и
другим международно-правовым актам196.
В Конституции и законах РФ имеется значительное разнообразие в терминологии, обозначающем социальные общности, в том числе и этнические.
При этом в тексте Основного закона нет упоминания российской нации.
Здесь мы встречаем «народ», «многонациональный народ Российской Федерации», «народы», населяющие соответствующие территории, «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы», «малочисленные
этнические общности», а также признает расовую и национальную принадлежность индивидов (преамбула, ст. 3, 9, 19, 26, 68, 69, 71, 72, 82). В законах РФ можно встретить «этнические группы», малочисленные этнические
общности», малочисленные народы», «коренные малочисленные народы»,
«малочисленные коренные (аборигенные) народы» и т. д. Все эти термины
имеют в основном символическое, а не практическое значение и во многом
исходят из этнонационалистических допущений197.
Все эти термины, так или иначе, связаны с этническим меньшинством,
понятийный статус которого до сих пор является дискуссионным и не закреплено в международно-правовых актах. Его нет и в Рамочной конвенции
о защите прав национальных меньшинств.
В Конституции РФ нечетко разграничены предметы ведения РФ и ее
субъектов относительно защиты прав этнических меньшинств. Так, Конституция устанавливает, что в ведении РФ находятся «регулирование и защита прав национальных меньшинств» (п. «в» ст. 71), а в совместном ведении
РФ и ее субъектов — «защита прав национальных меньшинств» и «защита
исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей» (п. «б» и «м» ч. 1 ст. 72).
Текущее нормативное регулирование прав этнических меньшинств и этнополитики как таковой в РФ осуществляется на трех уровнях:
− на федеральном уровне (в федеральных законах и подзаконных актах);
− на уровне субъектов РФ (в законах субъектов РФ, в подзаконных актах,
издаваемых органами государственной власти субъектов РФ);
− на уровне местного самоуправления (в нормативных актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления).
Вместе с тем обозначенная система нормативного регулирования этнополитики в соврменной России имеет ряд пробелов на каждом уровне. Нет
и единой концепции развития такой системы.
196
См.: Пешперова И.Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) / И.Ю. Пешперова. СПб.: Издательский дом «Летний сад», 2001.
197
Малахов В.С. Категория «Этническое меньшинство» в российском публичном и законодательном дискурсах / В.С. Малахов, А.Г. Осипов // Мир России. 2008. 33. С. 67–91.
234
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Представляется, что наиболее адекватной специфике РФ является субсидиарная модель этнополитики, основанная на принципах мультикультурализма.
Таким образом, мы предлагаем внесение изменений в конституционноправовые акты РФ по двум направлением. Во-первых, трансформировать
язык законов — речь идет о терминологической правке. Во-вторых, необходимы серьезные дополнения в нормативно-правовую базу, регулирующую этнополитику. В последнем случае речь главным образом идет о
Концепции этнополитики в РФ, которая должна заменить морально устаревшую Концепцию национальной политики в РФ, и Федеральном законе
«О национально-культурной автономии».
Необходимо ускорить и принятие основополагающего Федерального
закона «Об основах государственной этнополитики», который в сегодняшнем варианте называется «Об основах государственной политики в
сфере межэтнических отношений в Российской Федерации» и, по сути,
может привести к выхолащиванию содержательной стороны этнополитики, сведением всего спектра этнического развития и взаимодействия
к узкой нише собственно межэтнических отношений и этнокультурного
развития.
Система доктринальных документов
в сфере обороны: подходы России и Германии
Белозеров В.К. (Москва)
Оборона и безопасность — важнейшие функции государства, вытекающие из его обязательств перед своими гражданами. По большому счету,
государство — оперируя положениями теории общественного договора —
и существует потому и для того, чтобы создать необходимые условия для
благополучия граждан и развития общества. Вполне правомерно, что соответствующие положения фиксируются в доктринальных документах многих государств, складывающихся в ряде случаев в упорядоченную систему.
Разумеется, процесс формирования этих документов не может происходить
по единым лекалам. Думается, что в силу ряда причин небезынтересным,
достаточно поучительным и побуждающим к дальнейшему размышлению,
будет сравнение систем доктринальных документов в сфере обороны и безопасности в России и в Германии.
235
Конституция и доктрины России современным взглядом
Организация обороны России и ее целевые установки
В России официальные установки относительно обороны страны изложены в Конституции страны и в других документах, прежде всего в Концепции национальной безопасности и в Военной доктрине.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации, принятой
в 1993 году, вопросам обороны страны уделено не так много внимания. Так,
Конституция определяет, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, который несет военную службу
в соответствии с федеральным законодательством (ст. 59). При разграничении полномочий органов власти центра и субъектов федерации оборона и
безопасность отнесены к исключительному ведению Российской Федерации
(ст. 71). При изложении полномочий Президента страны отмечено, что он
утверждает военную доктрину (ст. 83) и является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами (ст. 87). К ведению Совета Федерации отнесено решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил
за пределами территории России (ст. 102). Обращает на себя внимание тот
факт, что в прямой постановке предназначение Вооруженных Сил, создаваемых прежде всего для национальной обороны, в главном юридическом
документе страны отсутствует.
В настоящее время разрабатываются новые тексты доктринальных документов в сфере обороны и безопасности. В действующих же официальных документах конкретные, выраженные в концентрированном виде, понятные для граждан, ответы на вопросы о том, какие задачи и почему будет
решать Российская армия в обозримом будущем, вычленить непросто. В заявлениях различных должностных лиц, как правило, можно услышать лишь
наиболее общие рассуждения о том, что России нужна армия современная,
подготовленная, хорошо оснащенная, профессиональная, мобильная, компактная, инновационная и т. д. Вместе с тем такие характеристики все же не
дают ответа на вопрос, какие конкретно задачи предстоит решать армии в
обозримом будущем и привлечения каких ресурсов это потребует.
Сама ситуация с доктринальными документами сложилась достаточно
своеобразная. Так, о начале интенсивной работы над новой Военной доктриной было объявлено на конференции, проводившейся Академией военных наук (АВН) в январе 2007 года. К ведению академии, в соответствии
с указом президента России, отнесена разработка научных основ военной
доктрины страны. Президент АВН генерал армии М.А. Гареев сослался на
то, что доктрина устарела, а впоследствии предположил, что основы новой
доктрины могут быть разработаны до наступления 2008 года. Определение
более конкретных сроков президент АВН почему-то поставил в зависимость от итогов парламентских выборов (которые, как известно, состоялись
в декабре 2008 года), т. е. по сути — от обстоятельств сугубо внутриполи236
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
тической природы, а не от констант, отталкивающихся от ситуации в сфере
обороны и безопасности.
Стоит между тем напомнить, что впервые вопрос о переработке действующих доктринальных документов в сфере безопасности и обороны встал в
2002 году. Тогда, после теракта в Москве, в театральном центре на Дубровке, В. Путин поставил задачу ряду должностных лиц внести изменения в
Концепцию национальной безопасности, Военную доктрину, План применения Вооруженных Сил. Стоит отметить, что к тому моменту концепция
и доктрина — в новой редакции — действовали немногим более двух лет.
Видимо, у главы государства имелись весомые основания, чтобы поставить
вопрос о корректировке доктринальных документов. Приходится констатировать, что указание президента до сих пор не выполнено, о причинах чего
можно только догадываться.
Думается, если необходимость и потребность в наличии новой Военной
доктрины действительно существует, то импульс, требование по переработке существующего документа должно исходить в первую очередь от государственной власти, уполномоченной на это гражданами. Примечательно
также, что руководители Министерства обороны России, как С. Иванов, так
и А. Сердюков, все же воздержались от каких-либо суждений относительно
новой доктрины.
Когда утверждают, что документы, по которым безопасность и оборона
России организуется вот уже более девяти лет, действительно устарели, то
нужно внятно объяснить обществу, что же случилось. А то, может быть, получается так, что россияне продолжают беззаботно жить, счастливые в своем неведении. Следует пояснить, чем стране поможет новая доктрина и во
что обойдется реализация ее установок. К тому же известно, что доктрина
не является самостоятельным и автономным документом, поскольку в ней
конкретизируются положения Концепции национальной безопасности, которая также еще не переработана. Иначе говоря, происходит то, для чего в
русском языке используется выражение «ставить телегу впереди лошади».
Генерал Махмут Гареев справедливо утверждает, что «военная доктрина — это, по существу, декларация о политике государства в области обороны, объявляемая своему народу и всему миру», поэтому в ней не должно быть закрытых разделов. Верно также и то, что доктрина затрагивает
интересы всех государственных структур, всего общества и всех граждан,
следовательно, не оправдывает себя практика, когда Военную доктрину пыталась разработать определенная группа лиц в отрыве от общественности
и военно-научных кругов198. Между тем приходится констатировать, что
широкого обсуждения доктрины не состоялось. Де-факто АВН и некоторые
военные структуры монополизировали дискуссию вокруг военной доктри198
См.: Гареев М.А. Структура и основное содержание новой Военной доктрины // Военнопромышленный курьер. 2007. № 3.
237
Конституция и доктрины России современным взглядом
ны. По крайней мере, об альтернативном видении проблемы представителями экспертного сообщества, учете различных точек зрения информации
нет. Опыт обсуждения в 1999–2000 гг. проекта действующей доктрины показывает, что опубликованный текст не отличался от окончательного варианта. Иначе говоря, все предложения были отклонены или попросту проигнорированы.
Для обсуждения содержания новой доктрины, последовавшего на страницах печати после собрания АВН в январе 2007 года, характерно стремление перегрузить документ деталями, действительно важными для конкретного вида или рода войск, того или иного военного руководителя, но
не позволяющими охватить картину обороны страны целиком. Не находит
ли тем самым подтверждение вывод отечественного военного мыслителя
Александра Свечина, сделанный им еще в 1920 году, о том, что «в области
военного мышления в России царит интеллектуальная анархия»199? Не рационально ли сосредоточиться на политических вопросах, важных для нации в целом, вместо того, чтобы стремиться втиснуть в доктрину как можно
больше всего? Кому нужны доктринальные документы: гражданам и власти
или самим военным?
Как представляется, наличие ответа на последний вопрос позволит все
поставить на свои места. Думается, что доктринальные документы важны
в первую очередь для граждан и власти. Если же есть необходимость регламентировать частные вопросы деятельности Вооруженных Сил, то для этого существуют уставы, наставления, руководства и другие внутриармейские
документы.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что развернувшаяся
было дискуссия о новых доктринальных документах в сфере обороны и национальной безопасности и их содержании внезапно закончилась. В прессу
просочилась информация о разработанной в закрытом режиме «Концепции строительства Вооруженных Сил Российской Федерации до 2030 года»,
которую практически никто и не видел, а в октябре 2008 года руководство
военного ведомства заявило о масштабных преобразованиях в армии, формировании т. н. «нового облика» Вооруженных Сил. Логичен вопрос, на
основании каких доктринальных установок осуществляется трансформация армии, к какому результату стремится этот процесс?
Даже депутаты Государственной Думы не имеют достаточной информации о ходе разработки важных для всей страны документов. Такое положение может быть оправданным только в том случае, если согласиться
с утверждением, что наш парламент — не место для дискуссий. Но тогда и
Россия — не демократическое государство. Пока же от некоторых депутатов
исходит неподтвержденная информация о том, что Военную доктрину Ми199
Свечин А.А. Основы военной доктрины. В кн.: Постижение военного искусства. Идейное наследие А. Свечина. М.: Военный университет, «Русский путь», 1999. С. 200.
238
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
нобороны России представит в сентябре 2009 года200. Можно утверждать,
работа по формированию доктринальных установок, если она и ведется,
организована в закрытом режиме. Как правило, скрытность авторов свидетельствует о слабости их позиций, неготовности отстаивать свою правоту.
Следует отметить, что чем яснее сформулирован политический заказ к
Вооруженным Силам, тем яснее и понятнее для самих военных становится
их собственная деятельность. И наоборот: чем более обтекаемы и расплывчаты политические формулировки в военно-доктринальных документах,
тем больше вероятности, что военные руководители всех уровней будут дезориентированы, поскольку им трудно будет понять, чего от армии хочет
верховная власть государства.
Внушает определенный оптимизм, что сегодня выраженное требование по переработке документов, определяющих конечную цель и содержание строительства Вооруженных Сил, исходят от государственной власти.
Руководство страны неоднократно озвучивало требование организовать
гражданский контроль в сфере обороны и безопасности201. Очевидно, что
такой контроль не может быть связан вульгарными с «комиссарскими» и
надзорными полномочиями, с некомпетентным вмешательством. Думается,
речь должна идти о разделении в том или ином виде представителями экспертного сообщества ответственности в процессе совместного с военными
специалистами начертания идеального образа армии будущего, к достижению которого надо стремиться.
Кстати, слово «контроль», пришедшее из английского языка, по своей этиологии в действительности выражает именно идею разделения ответственности, прямого вмешательства, руководства, а вовсе не простую проверку. Если
проверка — это пассивная позиция стороннего наблюдателя, вмешательство
и руководство предполагают разделение и ответственности за состояние дел.
В действительности гражданский контроль представляет собой:
а) реализацию принципа примата политики над военной сферой;
б) доминирование гражданских политических институтов, на законных
основаниях представляющих волю избирателей, в процессе принятия
решений в сфере обороны.
В процессе такого руководства осуществляется, в частности:
− определение сфер, нуждающихся в вооруженной защите;
− определение условий и порядка применения военной силы;
− определение цели и приоритетов военного строительства;
200
См.: Поросков Н. Бой без приказа // Время новостей. 2009. 12 февраля.
Например, В.В. Путин, выступая 26 мая 2004 г. с президентским Посланием Федеральному Собранию, отметил: «Прошу иметь в виду Министерство обороны и правительство
в целом: объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также
важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского
контроля за эффективностью идущих в армии преобразований».
201
239
Конституция и доктрины России современным взглядом
− интеграция армии в политическую систему и обеспечение взаимодействия с гражданским обществом;
− обеспечение лояльности личного состава армии (посредством решения социальных проблем военных, политического образования личного состава армии и флота и др.);
− координация действий всех компонентов военной организации.
Видимо, основной акцент в военно-доктринальных документах должен быть сделан на изложении способов, условий, допустимых пределов
использования военной силы в процессе реализации национальных интересов средствами вооруженного насилия. Декларативный же тон не соответствует характеру и духу доктрины, призванной быть руководством к
действию. Чтобы Военная доктрина действительно стала таковой, следует
пересмотреть целесообразность включения в нее тех теоретических положений, которые являются чрезмерно отвлеченными и практически не инструментальными, носят преимущественно морально-этический характер,
а потому никого и ни к чему не обязывают202.
В качестве примера могут быть приведено изложение в действующей
доктрине рассуждений о справедливых и несправедливых войнах. Чтобы
оценить уместность для доктрины подобных положений, достаточно попытаться убедить одну из сторон многочисленных конфликтов современности, что ее действия несправедливы. Ведя войну, оппоненты везде и всегда
обвиняли друг друга и оправдывали справедливость своих действий. Нападая на Цхинвал, режим Саакашвили немедленно принялся убеждать всех
в справедливости своих действий и, кстати, нашел поддержку. Поэтому целесообразнее четко сформулировать национальные интересы, которые мы
будем отстаивать, в том числе посредством применения военной силы.
Политика безопасности и обороны Германии:
с винтовкой, но без компаса?
Разумеется, Россия — не единственная страна, интенсивно формирующая систему доктринальных документов в сфере обороны и безопасности.
Думается, довольно поучителен опыт Германии, где, взгляды на цели, условия, допустимые пределы, формы и последствия применения военной силы
претерпевают существенные изменения.
В ФРГ официальные взгляды на возможные войны и конфликты, а также способы обеспечения безопасности страны в систематизированном виде
изложены в ряде документов, которые в совокупности образуют иерархизированную структуру. К таким документам следует отнести прежде всего
202
Согласимся с мнением Свечина, который считал, что «доктрина почтения, прощения,
соболезнования не способна выковать дух солдата; доктрина должна быть хищной и суровой, безжалостной к поражению и побежденным» (Свечин А.А. Указ. соч. С. 201).
240
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
периодически издаваемые «Белые книги» по вопросам безопасности и обороны, директивы по оборонной политике, а также Концепцию бундесвера.
Базовые, исходные положения для разработки доктринальных документов содержатся в Основном законе ФРГ, который накладывает на государство обязанность обеспечить безопасность граждан и определяет конституционное предназначение бундесвера. В соответствии с его установками
применение бундесвера предусмотрено в следующих случаях:
− для обороны Германии и ее союзников;
− в рамках системы коллективной безопасности;
− в условиях внутреннего чрезвычайного положения;
− для оказания ведомственной, служебной помощи (например, если это
необходимо полиции или федеральной пограничной охране);
− для борьбы с катастрофами и стихийными бедствиями.
Следует отметить, что в стремлении закрепить в Основном законе предназначение вооруженных сил Германия не одинока. Например, согласно
Конституции Испании вооруженные силы страны «призваны гарантировать суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную
целостность и конституционный порядок»203.
Ныне действующая «Белая книга безопасности Федеративной Республики
Германии и перспектив развития бундесвера» была представлена общественности осенью 2006 года. В силу различных причин она не переиздавалась с
1994 года, несмотря на неоднократные заявления о необходимости и намерениях сделать это и обозначение конкретных сроков ее выхода. Нетрудно
заметить, что период с 1994 года по 2006 год оказался весьма динамичным,
ситуация в сфере обороны и безопасности Германии претерпела существенные изменения. В эти годы завершился вывод Западной группы войск с территории ФРГ, на первый план для страны вышли новые риски и угрозы, интенсивно формировались подходы к единой европейской политике в сфере
безопасности и обороны, началась глобальная борьба с терроризмом. Судя
по затянувшемуся выходу основного доктринального документа Германии,
можно сделать вывод, что анализ ситуации в сфере безопасности и обороны,
определение стратегии действий отставали от развития событий.
Необходимо отметить и то, что если документ 1994 года именовался «Белая книга безопасности Федеративной Республики Германии и состояния и
перспектив развития бундесвера», то документ 2006 года получил название
«Белая книга безопасности Федеративной Республики Германии и перспектив развития бундесвера»204. Представляется, что исчезновение из названия
слова «состояние» не было случайным. Такой подход свидетельствует о намерении осуществлять трансформацию бундесвера постоянно, исходя из
203
Конституции зарубежных государств. М.: Издательство БЕК. С. 298–299.
См.: Weiβbuch 2006 zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Zukunft der
Bundeswehr. Berlin: Bundesministerium der Verteidigung, 2006.
204
241
Конституция и доктрины России современным взглядом
необходимости ориентироваться на будущее, адаптируясь к динамичной
ситуации в сфере обороны и безопасности. В этом случае состояние немецкой армии выступает как временная, преходящая величина, действительная
лишь в короткий промежуток времени. В результате оценочные суждения,
характеризующие состояние современной германской армии, в «Белой книге» весьма ограничены, и основное внимание сосредоточено на требованиях, которым должен удовлетворять «бундесвер будущего».
Директива по оборонной политике (в сфере компетенции федерального
министра обороны) вышла в ФРГ в мае 2003 года205. Выход директивы нарушил сложившийся порядок, поскольку она появилась раньше «Белой книги».
Однако сделано это было вполне сознательно, чтобы заполнить теоретический и нормативный вакуум, образовавшийся из-за затянувшегося выхода
«Белой книги». Документом вносятся существенные изменения в предназначение бундесвера, актуализируются его задачи и даются установки относительно тех способностей, которыми, как предполагается, вооруженные
силы Германии должны будут обладать уже в ближайшем будущем.
Директива издается не впервые, став доступной для граждан лишь в
1992 году. До этого она выходила в 1972 и 1979 годах и была закрытым документом. Подписывает директиву министр обороны, который согласно
Основному закону ФРГ в мирное время обладает «правом командования
вооруженными силами». Следует отметить, что в этой связи в Германии
звучало немало острых критических замечаний, суть которых сводилась к
аргументу, что военное ведомство не наделено правом определять оборонную политику страны.
Новая Концепция бундесвера утверждена министром обороны ФРГ
П. Штруком 9 августа 2004 г.206 Это ключевой документ общей концепции
военной обороны ФРГ, разработанный на основе Директивы по оборонной
политике, в котором содержатся основные указания относительно выполнения предназначения бундесвера и дано видение перспектив его развития.
В августе 2004 г. министерство обороны ФРГ опубликовало Основные положения Концепции бундесвера.
Концепция является основой для разработки Плана применения бундесвера, в ней установлены приоритеты, сфера ответственности и задачи видов
вооруженных сил ФРГ, изложена позиция Германии для действий в рамках
НАТО. Документ провозглашает начало трансформации бундесвера, которая «определит мышление, концепции, подготовку, организацию и оснащение, создавая нечто принципиально новое» и повысит эффективность применения вооруженных сил ФРГ.
205
См.: Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers
der Verteidigung. Berlin: Bundesministerium der Verteidigung, 2003. 32 S.
206
См.: Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr. Berlin: Bundesministerium der Verteidigung, 2004. 52 S.
242
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Ознакомление с содержанием охарактеризованных документов показывает, что в ФРГ утверждаются взгляды на самое широкое понимание
безопасности и обороны. Методологически важным является также содержащееся в документах положение о стирании границ между внутренней и
внешней безопасностью. Анализ доктринальных документов ФРГ показывает также, что понятия «оборона» и «безопасность» используются практически как тождественные. Такой подход обусловил и расширение спектра
задач, к решению которых может быть привлечен бундесвер. Показателен в
этой связи тезис, содержащийся в Директиве по оборонной политике ФРГ:
«Применение бундесвера в будущем с учетом широкого подхода политики
безопасности и обороны… не может быть ограничено ни по интенсивности, ни по географическим критериям. Политическая цель определяет цель,
место, длительность и способ применения бундесвера»207.
Официально Основной закон ФРГ не допускает боевое применение бундесвера за пределами страны. Вместе с тем сегодня в Германии в качестве
исходной посылки для обоснования необходимости изменения предназначения бундесвера нередко используется справедливое и обоснованное
утверждение, что одной из главных обязанностей государства является обеспечение безопасности своих граждан. Для достижения этой цели предусматривается и активное использование бундесвера.
Обращает на себя внимание, что, если в России для придания легитимности и правового обоснования применения Вооруженных Сил внутри
страны было выбрано внесение соответствующих положений в Военную
доктрину, то в Германии пошли по иному пути: усилия сосредоточены на
толковании положений Основного закона страны и объяснении необходимости выполнить обязанности государства перед гражданами.
В официальном определении оборонной политики подчеркнута роль
вооруженных сил в ее реализации: «оборонная политика Германии — это
деятельность, направленная на обеспечение безопасности в рамках внешней политики и политики безопасности страны. Вооруженные силы — это
существенная часть внешней политики и политики безопасности, направленной на избегание и ликвидацию кризисов и конфликтов».
Еще после терактов 11 сентября 2001 г. на обеспечение «внутренней безопасности» страны из бюджета ФРГ было выделено дополнительно 1,5 млрд
евро, и половину этой суммы получил бундесвер. Данное обстоятельство
207
«Der politische Zweck bestimmt Ziel, Ort, Dauer und Art eines Einsatzes» (см.: Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung. Berlin:
Bundesministerium der Verteidigung, 2003. S. 25). В этих словах нетрудно разглядеть фактически и цитирование Клаузевица (выделявшего политическую цель и цель военных действий), и присутствие духа немецкого философа войны с учетом приложения его идей к
современным условиям. В отечественных изданиях главного труда Клаузевица Ziel звучит
как военная цель, а Zweck — как политический объект войны.
243
Конституция и доктрины России современным взглядом
свидетельствует о постепенном стирании грани между внутренней и внешней составляющими оборонной политики страны.
Сегодня же в основу определения предназначения и задач бундесвера положено самое широкое видение обороны. Германские специалисты
вполне резонно утверждают, что современная оборона не может быть
сведена лишь к отпору армии агрессора по периметру границ страны или
блока НАТО. Более того, сосредоточение усилий на подготовке к такой
обороне характеризуется фактически как анахронизм. В соответствии с
Директивой по оборонной политике, «оборона включает в себя предотвращение конфликтов и кризисов, преодоление кризисов совместными
международными усилиями». Анализ современной обстановки в сфере
политики безопасности, согласно директиве, свидетельствует о наличии
асимметричных — в том числе и террористических угроз, — которые
могут возникнуть в любое время, в любой точке мира и могут быть направлены против любого человека. Вывод в связи с этим сделан весьма
категоричный: безопасность Германии должна обеспечиваться и защищаться в любой точке планеты, в том числе и посредством применения
бундесвера. Последовавшие уже после выхода директивы характерные
заявления главы военного ведомства ФРГ о том, что «зона действий немецкой армии — весь мир», подтверждают верность провозглашенному
курсу.
Вместе с тем руководство Германии своими конкретными действиями
дает немало оснований для острой критики со стороны экспертного сообщества. В частности, весьма непросто убедить общественность в том,
что обеспечение безопасности и обороны Германии осуществляется в Афганистане, на Гиндукуше (о чем так любил повторять бывший министр
обороны ФРГ Петер Штрук)208. Ведь обстановка в стране, где находятся
около 3 тыс. военнослужащих бундесвера, по-прежнему далека от стабильной. В этих условиях для Германии пребывание войск в стране теряет
смысл. Следовательно, признавая в целом обоснованность закрепленного
в военно-доктринальных документах Германии тезиса о том, что в современных условиях с угрозами необходимо бороться там, где они возникают,
нельзя не заметить, что предпринимаемые в отношении Афганистана меры
военного характера явно не способствуют достижению заявленной политической установки. Возможен и другой вариант: официальные заявления
выступают не более чем прикрытием для реализации иных, недекларируемых интересов.
208
«Опасностям нужно противостоять там, где они возникают», — заявил П. Штрук в
августе 2004 г. в предисловии к Основным положениям Концепции бундесвера. «Спектр
применения бундесвера охватывает все мыслимые формы его использования: начиная от
патрулирования в районе Африканского Рога и гражданско-военных проектов до наблюдательной миссии в Грузии», — отметил Штрук.
244
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Поэтому неудивительно, что редактор по вопросам политики авторитетного в ФРГ еженедельника «Die Zeit» Констанция Штельценмюллер в
своем докладе, озвученном на коллоквиуме Общества Клаузевица в Берлине в марте 2005 г., в довольно резкой форме потребовала от правительства
страны дать четкую ориентировку национальной политике безопасности и
использовать военную силу в соответствии с ее однозначными установками. «Наша политика безопасности, — заявила Штельценмюллер, — вот уже
несколько лет разрывается между претензиями (самыми высокопарными)
на статус гражданской державы и проецированием силы (совсем жалким),
между моральной и реальной политикой, отсутствием ориентировки и оппортунизмом. Таков новый парадокс германской политики безопасности.
Это политика с винтовкой, но без компаса»209.
Более того, руководство Германии предпринимает сегодня усилия, чтобы, используя потенциал действующего законодательства, снять или обойти
ряд препятствий, которые каким-либо образом ограничивают использование вооруженных сил для достижения целей политики. В итоге толкования
действующих правовых актов у федерального канцлера и правительства
Германии должна появиться большая свобода действий в вопросах оперативного принятия решения на применение военной силы вследствие частичного исключения законодательной власти из указанного процесса.
По всей видимости, ссылки на Основной закон и международное право,
другие подобные аргументы должны подчеркнуть, что предназначение бундесвера напрямую вытекает из главного правового документа страны и не
должно абсолютно зависеть от воли депутатов бундестага.
Возможно также, что еще одной, недекларируемой, латентной причиной
тщательного обоснования будущего применения бундесвера для достижения целей политики государства является не только традиционно присущая
Германии педантичность, но и своеобразный рецидив «синдрома побежденной нации». Нельзя исключить, что столь подробная аргументация в какойто мере выступает и как обоснование претензии на обладание правом широкого применения бундесвера по всему миру, как стремление напомнить
другим державам о праве более решительно применять военную силу для
обеспечения собственной безопасности в новых условиях.
Чем же обосновывается возможность появления бундесвера в любой
точке планеты? Согласно официальной позиции, риски и угрозы современной Германии имеют все более комплексный характер. К ним в ФРГ относят
209
Тема доклада была следующей: «Политика безопасности Германии в начале XXI века:
оценка состояния и критика». Жесткость тона выступления была вызвана также и тем, что,
по мнению докладчика, «вызовы германской политике безопасности велики как никогда,
и в то же время круг гражданских и военных экспертов, которые что-то в этом понимают,
узок как никогда» (См.: Baach W. 50 Jahre Bundeswehr — 60 Jahre Vereinte Nationen // Europäische Sicherheit. 2005. № 7. S. 74–75).
245
Конституция и доктрины России современным взглядом
международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки (пролиферацию), наличие очагов кризисов и
конфликтов в Европе и за ее пределами, а также информационную войну в
самых различных ее формах.
Принципами политики безопасности Германии провозглашены:
− принцип совместного обеспечения безопасности, требующий координировать и согласовывать действия по обеспечению собственной безопасности с союзниками и партнерами ФРГ;
− принцип превентивности, предполагающий раннее выявление кризисов и конфликтов и их заблаговременное предотвращение;
− принцип широкой безопасности, охватывающей весь комплекс политических, экономических, экологических, социальных и культурных
слагаемых безопасности.
С учетом анализа угроз и рисков, принципов политики безопасности и
обороны Германии определены ключевые интересы Германии в сфере безопасности. Среди них присутствуют ставшие уже традиционными ссылки
на необходимость поддержания трансатлантического партнерства и укрепления связей с США, выделена важность активного участия страны в работе ООН и ОБСЕ. Вместе с тем подчеркнута заинтересованность Германии
в усилении возможностей политики безопасности и обороны Европейского
Союза для укрепления пространства стабильности на континенте.
Ситуация в сфере политики безопасности, интересы Германии обусловливают формирование состава, структуры и необходимых способностей
бундесвера. В этой связи представляют интерес положения доктринальных
документов ФРГ, излагающие обстоятельства, которые учитываются при
принятии решения о применения бундесвера.
В частности, подчеркивается, что боевое применение бундесвера, за
исключением операций, проводимых для эвакуации и спасения людей,
может осуществляться только совместно с союзниками и партнерами под
эгидой ООН, НАТО и ЕС. Отмечено также, что применение бундесвера
не может быть ограничено ни по интенсивности, ни по географическим
критериям. Действительно, в современных условиях количество, интенсивность, объем и длительность операций с участием бундесвера постоянно возрастают. В настоящее время за рубежом находится порядка 8 тыс.
немецких военных, в основном, в Афганистане и на территории бывшей
Югославии.
Важно отметить, что грани между видами применения бундесвера (например, между миротворческими и боевыми операциями) стали весьма
зыбкими. При этом заявлено и о готовности Германии использовать вооруженные силы для урегулирования внутригосударственных конфликтов в
других странах. Несмотря на оговоренные условия такого вмешательства,
нельзя не увидеть потенциальную опасность подобных действий.
246
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Предназначение бундесвера как инструмента политики безопасности и
обороны Германии заключается в обеспечении внешнеполитической дееспособности; в поддержании стабильности в Европе и в мире; в гарантировании национальной безопасности и обороны, а также обороны союзников; в
содействии многонациональному сотрудничеству и интеграции («…предназначение бундесвера лежит в рамках обязанности государства обеспечить
безопасность граждан… и нашей системы ценностей»).
Для реализации бундесвером своего предназначения предусмотрено решение ряда задач, к которым отнесены: предотвращение международных
конфликтов и преодоление кризисов; поддержка партнеров по НАТО; защита Германии и ее граждан; спасение и эвакуация граждан; партнерство и
кооперация; ведомственная помощь.
Выдвинутая на первое место задача по предотвращению и преодолению
кризисов и конфликтов включает в себя и борьбу с международным терроризмом. Эта задача обозначена в качестве определяющей для «профиля
способностей», системы управления, оснащения и вооружения бундесвера.
В условиях отхода от традиционного понимания обороны страны отпадает
необходимость в значительных запасах материальных средств, войсковых
частях сокращенного состава и кадра, мобилизационных мероприятиях и
т. д. (как образно сказано в пояснении к Директиве по оборонной политике,
«прошли … времена угрозы от танковых армий с Востока»). Оборона требует и постоянного контроля воздушного и морского пространства Германии,
а также оказания бундесвером так называемой ведомственной помощи (например, полиции или пограничной службе страны).
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в спектре задач бундесвера фактически не предусмотрено использования вооруженных сил по
прямому классическому предназначению, для непосредственного военного
насилия. Анализ официальных установок ФРГ показывает, что вооруженные силы предполагается применять преимущественно для решения иных
задач. В свою очередь, такой подход не может не вызывать закономерных
вопросов, связанных с необходимостью объяснить тот факт, почему же для
решения самых различных задач, в основном не свойственных армии, руководство Германии предпочитает все же использовать бундесвер.
При анализе задач бундесвера возникает закономерное опасение, что их
реализация означает снятие любых ограничений для какого-либо применения военной силы. В этой связи роль вооруженных сил как важнейшего
инструмента государственной политики ФРГ проявляется еще более отчетливо. С целью превращения вооруженных сил Германии в «армию применения» определены следующие ориентиры относительно численности, структуры и способностей «бундесвера будущего»:
1. Нацеленность не на развитие возможностей отдельных компонентов, а
на укрепление потенциала бундесвера как единого целого.
247
Конституция и доктрины России современным взглядом
2. К ключевым способностям отнесены система управления; получение
информации (в том числе за счет наращивания возможностей по получению сведений геоинформационного характера) и разведка; мобильность; высокая действенность применения бундесвера; обеспечение и
поддержание длительности применения; обеспечение живучести и защиты личного состава.
На практике это отражается в приобретении бундесвером средств «стратегической передислокации», «глобальной разведки», а также «мощных и
интероперабельных систем и средств управления», в развитии противоракетной обороны, повышении защищенности войск, противодействии средствам информационной войны.
Обращает на себя внимание тот факт, что в современных доктринальных документах ФРГ, несмотря на подробное изложение предназначения и
задач бундесвера, не используется термин «военная политика». Данное обстоятельство следует, по всей видимости, объяснить строгим следованием
принципу примата политики, подчинении военной политики — политике
безопасности и обороны, военной стратегии — политике государства. Тем
самым подтверждается и оценка бундесвера, военной силы как составной
части инструментария, имеющегося в распоряжении современной Германии, при помощи которого реализуется политика безопасности и обороны
страны. Кроме того, широкий подход к обороне указывает и на то, что оборона — задача не только вооруженных сил, но и всего общества. «Будучи
гарантом национальной безопасности, бундесвер защищает и обороняет
Германию от любой угрозы ее населению и территории и способствует обороне ее союзников». По сути, в этом постулате Директивы по оборонной
политике и изложены в концентрированном виде утверждающиеся в современной Германии взгляды на применение ее вооруженных сил.
Завершая сравнение сложившихся в России и Германии подходов на
формирование доктринальных документов в сфере обороны и безопасности и делая выводы для нашей страны, можно отметить следующее.
Очевидно, что любой социально-политический организм должен развиваться на основе целесообразности, способности приходить к определенному запрограммированному результату. Поэтому в военно-доктринальных
документах России должен быть четко сформулирован тот образ — результат, в направлении которого движутся Вооруженные Силы страны. Для этого предстоит серьезная интеллектуальная работа. Внушает оптимизм, что
сегодня имеется воля руководства государства обеспечить поступательное
развитие страны и достичь нового качественного состояния обороны и
Вооруженных Сил. Необходимый же интеллектуальный потенциал в обществе имеется, вопрос состоит лишь в том, как его мобилизовать.
Доктринальные документы в сфере обороны должны задать четкие ориентиры для военного строительства. Предстоит разобраться относительно
248
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
того, в чем состоит отличие — по содержанию и по статусу — таких документов как концепция, доктрина, стратегия, как они соотносятся между собой и
чем отличаются от других (законов, указов, посланий и др.). Возможно, для
того, чтобы Концепция национальной безопасности и Военная доктрина
России по-настоящему стали руководством к действию, следует ввести их
федеральным законом, обязательным к исполнению. По крайней мере, при
определении статуса доктринальных документов необходимо исключить
возможность повторения казуса, подобного происшедшему в 1995 году. Тогда Конституционный Суд пришел к заключению о том, что Основные положения военной доктрины Российской Федерации и текст указа, которым
они были утверждены, «не содержат нормативных предписаний». Видимо,
нужно сформировать целостную систему доктринальных документов, построенную по иерархическому принципу, когда ключевые положения концептуальных документов конкретизируются и раскрываются в следующих
за ними.В корректировке нуждается организация деятельности Минобороны, которое все-таки должно стать связующим звеном между обществом и
Вооруженными Силами и которое де-факто вот уже в течение ряда лет возглавляет гражданское лицо.
Идеология versus наука: к вопросу
о гносеологическом статусе современной
правовой доктрины
Соломко З.В. (Москва)
Одной из очевидных и самых общих проблем современного российского правопорядка является отчуждение (отстранение) позитивного права от
реальности. Существует два видимых аспекта этого отчуждения: наличие
множества правовых норм, которые неадекватно отражают саму картину
российской действительности (конституционные определения современной России в качестве «правового», «демократического», «федеративного»,
«социального» государства, в котором «права и свободы человека являются высшей ценностью», а народ «единственным источником» и «верховным
носителем» власти — апофеоз такого искажения), и обусловленная этой
неадекватностью нереализуемость соответствующих норм, зачастую достигающая масштабов беспредела. Другими словами, наблюдается феномен
тотального отчуждения права от реальности, радикального разрыва между
сферами должного и сущего.
249
Конституция и доктрины России современным взглядом
Вплоть до конца 1990-х годов это противоречие между де-юре и де-факто
хотя и вызывало озабоченность ученых-юристов, общества и — на уровне
видимости — правящей политической элиты, но все же рассматривалось
как вполне закономерное для переходного периода. Однако сегодня оно все
с большим трудом вписывается в картину политической стабилизации и
становится все более неудобным для власти. Все более очевидным становится то обстоятельство, что отчуждение права — феномен устойчивый и
не поддающийся терапевтическому лечению: все действия власти по реорганизации правоохранительной системы, поднятию «общественной морали» и сплочению «народного духа» посредством патриотического воспитания, идеологического воздействия СМИ и церкви не дают сколько-нибудь
заметных позитивных результатов.
Кроме того, можно констатировать, что бессильной перед этим феноменом оказалась в целом и современная российская юриспруденция. Научное
осмысление прогрессирующего отчуждения права от реальности в российской юридической науке в большинстве случаев ограничивается описанием
его внешних форм, советами проводить «комплексное лечение» симптомов
«болезни» и сетованиями на низкий уровень общественного правосознания
и безнравственность власти, которые, главным образом, и препятствуют
решению проблемы. Такое положение дел, ставящее под сомнение онтологический и гносеологический статус современной российской юриспруденции, само по себе является теоретической проблемой и нуждается в научном осмыслении. Однако в российской юридической теории эта проблема
обсуждается крайне редко.
С одной стороны, это связано с общей формально-догматической ориентацией нашей юриспруденции, которая традиционно исключает из своего
предметного поля вопрос о соотношении «теории» и «практики». С другой
стороны, причина может быть найдена в действии механизма психологического «вытеснения» данной проблематики на уровне профессионального
юридического сознания в силу ее травмирующего содержания. Речь идет о
том, что исполнение нами некоторой социальной роли — юриста-теоретика
в данном случае — оказывается возможным и приносит наибольшее удовлетворение при условии, что в процессе осуществления определенной
деятельности мы исходим из своеобразной «презумпции собственной состоятельности», некоторого представления о том, что сама эта деятельность
заключает в себе безусловную социальную ценность, является общественно полезной. Чем больше сомнений в истинности этой установки, тем чаще
вступают в действие сознательные и бессознательные механизмы, препятствующие рефлексии сознания.
Тезис, обоснованию которого посвящен мой доклад, идет вразрез с
оптимизмом официального теоретического правового сознания: подавляющее большинство российских правоведов не только не способны адекватно
250
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
осмыслить правовой кризис, но и активно участвуют в его воспроизводстве.
Это обусловлено рядом причин. Остановлюсь лишь на одном аспекте данной проблемы — на самом общем анализе традиционной формы юридического мышления — господствующей в современной российской правовой
науке позитивистской парадигмы. Замечу, что многие идеи доклада отнюдь
не являются оригинальными, тем не менее необходимость в повторении
некоторых «старых» тезисов вызвана тем, что официальный российский
юридический дискурс обходится с ними не по правилам существования
научного поля: не опровергая соответствующих критических аргументов и
не соглашаясь с ними, он делает вид, будто эти идеи просто-напросто не
существуют.
Чем объясняется скептицизм в оценке возможностей современной юриспруденции?
Социальная реальность — не совокупность разрозненных, независимых
друг от друга сфер, а целостная система. Если какая-то из составляющих
этой целостности приходит в противоречие с ней, «отчуждается», то устранение этого несоответствия с необходимостью требует анализа всех (в идеале) или, по крайней мере, существенных причинно-следственных связей,
его вызвавших. Другими словами, в этом случае следует «рассмотреть самую вещь во всех ее «опосредованиях», связях и отношениях и притом —
в развитии, причинно обусловленном со стороны всего породившего эту
вещь мира явлений»210. Или как точно выразил эту мысль Б. Олман, «реальность, являющаяся цельной и находящаяся в постоянном движении, не
может быть понята по частям и обрывкам»211.
Поскольку позитивное право является частью социальной системы, то
необходимым условием недопущения или преодоления его отчуждения является анализ системы права и правовой системы в контексте социальной
реальности как целостности. А это возможно лишь с привлечением знаний,
по меньшей мере, всех гуманитарных наук. Целостный характер общества
требует «целосообразного» анализа, т. е. анализа, сообразного с целым.
Только в ходе такого анализа, производимого через призму «тотальности»,
«конкретно-исторической всеобщности», анализа, выявляющего «единство
в многообразии», могут быть вскрыты причины расхождения между «правом в книгах» и «правом в жизни».
Но в том-то и дело, что традиционный способ мышления, формируемый
современным юридическим образованием в России (и не только в ней) и
господствующий в юридической науке, исключает исследование позитивного права с точки зрения соотнесения его с социальной целостностью.
210
Ильенков Э.В. Школа должна учить мыслить! // Э.В. Ильенков Школа должна учить
мыслить. — М.: Изд-во МПСИ; Воронеж: Изд-во НПО «МОДЭК», 2002. С. 38.
211
Ollman B. Alienation. Marx's Conception of Man in Capitalist Society. — Cambridge: University Press, 1971. Р. 234.
251
Конституция и доктрины России современным взглядом
С позиции формально-догматической юриспруденции, господствующей
в современном российском правоведении, основной целью теоретического исследования является формально-логический анализ понятий, содержащихся в нормативно-правовых актах: социальный генезис понятий, их
действительный онтологический статус и гносеологическая адекватность
рассматриваются как предметы второстепенной важности и поэтому чаще
всего ускользают вовсе из сферы внимания ученого-правоведа.
На эту интерналистскую направленность юридического «способа представления» и обусловленные ею заблуждения обращали внимание многие
авторы. К. Маркс и Ф. Энгельс весьма резко определили ее как кретинизм212,
а выдающийся российский правовед первой половины XX века Н.Н. Алексеев писал о том, что «материальные определения основных юридических
понятий требуют гораздо большего, чем ссылку на простую условность, а
юридическая догматика как раз этим «большим» и не обладает, поэтому в ее
пределах многие основные вопросы материально и неразрешимы»213.
Но многими юристами абстрактный, ограниченный характер юридического мышления либо вовсе не осознается в качестве такового, либо оценивается в позитивных терминах. Показательно в этом отношении содержание большинства учебников и учебных пособий по различным отраслям
права и дисциплинам теоретико- и историко-правового цикла, равно как и
огромного количества монографий и диссертаций по праву. В первых разделах таких работ, посвященных вопросам методологии, в качестве одного
из основных называется диалектический метод мышления, восхождение от
абстрактного к конкретному. Содержание же большинства из этих текстов
свидетельствует о том, что диалектика в них отсутствует, а действительной
основой исследования оказывается метафизика.
«Юрист вас спросит, — замечал в связи с подобными фактами П.И. Стучка, — в ответ на ваш общий вопрос, каким, собственно, правом вы интересуетесь: гражданским, уголовным или иным? И, как доктор по рецепту,
вам, может быть, отпустит вашу долю правды и справедливости, хотя и без
всякого ручательства. Но как и доктор вам не объяснит содержания своего
рецепта, так и юрист вам не даст общего пояснения права»214.
На мой взгляд, одно из самых глубоких и диалектически тонких рассуждений о специфике научного познания идеальных явлений и тех трудностях, которые связаны с этим процессом, содержится в работе Э.В. Ильенкова «Материалистическое понимание мышления как предмета логики». Это
рассуждение дает ключ к пониманию всякого феномена отчуждения теоре212
См., например: Маркс К. Конституция Французской республики, принятая 4 ноября
1848 г. // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 7. — М.: Политиздат, 1956. С. 529.
213
Алексеев Н.Н. Основы философии права. — Прага: Пламя, 1924. С. 4.
214
Стучка П.И. Революционная роль права и государства. Общее учение о праве. — М.:
Издание Соцакадемии, 1923. С. 12.
252
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
тического знания, в том числе — явления отчуждения в сфере юридической
науки.
«Когда человек действует с символом или со знаком, а не с предметом,
опираясь на символ и знак,– пишет Э. Ильенков, — он действует не в идеальном, а лишь в словесном плане. Очень часто случается, что вместо того,
чтобы с помощью термина раскрыть действительную суть вещи, индивид
видит только сам термин с его традиционным значением, видит только
символ, его чувственно воспринимаемое тело. В таком случае языковая
символика из могучего орудия реального действия с вещами превращается в фетиш, загораживающий своим телом ту реальность, которую она
представляет. И тогда вместо того, чтобы понимать и сознательно изменять внешний мир сообразно его всеобщим законам, выраженным в виде
идеального образа, человек начинает видеть и изменять лишь словеснотерминологическое выражение и думает при этом, что он изменяет сам
мир»215.
Фетишизация словесных репрезентаций и тех общественных отношений, которые в этих репрезентациях представлены, по мысли Э. Ильенкова,
обусловлена непониманием того, что идеальное всегда существует лишь в
неразрывной связи с предметно-практической деятельностью человека, в
ней возникает и ею воспроизводится216. Если такое понимание отсутствует,
то «данное, налично сложившееся состояние общественных отношений, с
одной стороны, наличное выражение их в языке, терминологии и синтаксических структурах — с другой, начинают казаться такими же «святыми»,
как идолы для дикаря, как крест для христианина, т. е. единственно возможными воплощениями идеального, его подлинным, хотя и несколько искаженным земными условиями, обликом»217.
Формальное усвоение идеального образа, не опосредствованное осознанием его социально-исторической обусловленности, приводит к тому, что
человек оказывается не способным к критическому анализу этого образа, и,
как следствие, — к творческому его изменению. В этом случае «не индивид
действует с идеальным образом, а, скорее, догматизированный образ действует в индивиде и посредством его. Здесь не идеальный образ оказывается
деятельной функцией индивида, а, наоборот, индивид — функцией образа,
господствующего над его сознанием и волей как извне заданная формальная схема, как отчужденный образ, как фетиш, как система непререкаемых
правил, неизвестно откуда взятых»218. Именно такого рода процессы обнаруживаются в догматическом юридическом мышлении.
215
Ильенков Э.В. Материалистическое понимание мышления как предмета логики //
Э.В. Ильенков Философия и культура. — М.: Политиздат, 1991. С. 222–223.
216
См.: Ильенков Э.В. Указ. соч. С. 223.
217
Там же.
218
Там же. С. 226.
253
Конституция и доктрины России современным взглядом
Формально-догматическая юриспруденция ставит во главу угла анализ
дефиниций нормативно-правовых актов с помощью правил формальной
логики, т. е. — анализ «буквы» закона. Сторонники этого метода полагают,
что таким способом можно получить ответ на любой вопрос, охватываемый
сферой позитивно-правового регулирования, разрешить любую проблемную ситуацию. Приоритетной здесь оказывается исследование не права как
реально существующей формы общественной воли, а его объективаций
в слове, быть может, уже давно утративших связь с реальностью. То есть,
помимо прочего, такой анализ изначально игнорирует то, что, как писал
Г. Гегель, «положенность составляет ту сторону наличного бытия, в которой может появляться также и случайно порождаемое своеволием и другой
особенностью; поэтому то, чтó есть закон, все же еще может отличаться от
того, чтó есть право в себе»219.
Таким образом, формально-догматическая методология, дающая крайне
абстрактное знание о своем предмете (т. е. знание о формально-логической
стороне позитивно-правовых установлений), рискует тем, что в любой
момент может оказаться, используя терминологию Н.Н. Алексеева, лишь
«наукой о «юридическом словоупотреблении», наукой, следовательно, номинальной, словесной»220, знанием, которое «не дает никакого ручательства
в истине»221.
Чисто внутреннее прочтение права приводит к тому, что зафиксированные в законе понятия, являющиеся продуктом предшествующего состояния
мира, идеологической формой или же следствием «саморазвития» той или
иной политико-правовой теории, рассматриваются как адекватное отражение современной юристу реальности, как форма мышления, фиксирующая
ее существенные признаки: заблуждение — относительное или абсолютное — рассматривается как действительность, сама же действительность,
поскольку она находится в несоответствии с юридическим представлением, оказывается за гранью официального теоретико-правового сознания.
«Истинно-сущее» (термин В.И. Ленина) становится в сознании правоведа
иллюзией, а юридическая иллюзия приобретает статус «истинно-сущего».
Поэтому в юридической среде так часто можно встретить людей, которые,
например, совершенно искренне считают, что современный мир движется
по направлению к правовому, социальному и демократическому государству, что существуют естественные и неотчуждаемые права человека, а
классы не существуют, что демократия — это выборы, что она (демократия)
невозможна без рыночной экономики, что частная собственность — это
всегда «хорошо», а кража — это всегда «плохо».
219
Гегель Г. Философия права // Гегель Г. Сочинения. В 14 т. Т. 7. / Пер. с нем. Б. Столпнера. — М-Л.: Соцэкгиз, 1934. С. 233.
220
Алексеев Н.Н. Указ. соч. С. 5.
221
Там же. С. 5.
254
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Может ли преступление не быть общественно опасным? C точки зрения
формально-догматической юриспруденции, на этот вопрос существует только один ответ и этот ответ (априорное и категоричное «нет»), многократно
воспроизведенный на лекциях, семинарах, в учебниках, монографиях и статьях, прочно объективируется в сознании студента-юриста и определяет логику его поступков в правовом поле. В педагогической деятельности постоянно приходится сталкиваться с этим, по терминологии И.А. Покровского,
«рефлексом объективной нормы»222. Сама постановка приведенного выше
вопроса зачастую приводит студента в растерянное состояние, а допущение
положительного ответа у многих вызывает протест. И это объяснимо: ведь
большинство людей, получивших юридическое образование, знают, что в
процессе изучения уголовного права возможность другого ответа никогда
не обсуждается, т. к. понятие преступления, вопреки всем нормам эпистемологии, берется из уголовного кодекса, а не из теоретической рефлексии
над ним и анализа самой реальности.
Точно так же, впадая в «правовой кретинизм», в советский период правоведы, ссылаясь на конституцию, нередко ставили знак равенства между государственной и общественной собственностью и утверждали, что в СССР
отсутствовала частная собственность. Как следствие, возникло негативное
отношение не только к государственной, но и к общественной собственности, к самому обобществлению собственности, и позитивное − к собственности частной (которую отождествляют с личной собственностью). Многие
не понимают того, что государственная собственность в обществе с политическим отчуждением − это всего лишь одна из разновидностей частной
собственности, т. е. собственности не всего общества, а только той его части, которая имеет реальную возможность владеть, пользоваться и распоряжаться ею223.
Как в России, так и во всем мире найдется несколько сотен теоретиков,
которые увлеченно и добросовестно разрабатывают, к примеру, понятие и
признаки правового и социального государства, опираясь в своей деятельности исключительно на сравнительный анализ позитивного права и полагая, что их труд не является формой иллюзорной практики.
Приверженность правовым догмам приводит к тому, что теоретик утрачивает способность относиться к правовой системе критически: классовая
природа права, его конкретно-историческая роль остаются для такого исследователя загадкой. Он воспринимает право не как продукт общественноисторической деятельности человека, а как явление, имеющее основания в
чем-то отличном от этой деятельности — в Идее Права, в Боге, в Конституции, в некоторой абстрактной Справедливости и Целесообразности. «Dura
222
Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — М.: Cтатут, 1998. C. 122.
См. об этом: Семенов Ю.И. Философия истории от истоков до наших дней: Основные
проблемы и концепции. С. 245, 280–281.
223
255
Конституция и доктрины России современным взглядом
lex sed lex» — таково «правильное» мышление юриста, которое обрекает его
на роль подпорки status quo, незаметного придатка системы, движимого логикой этой системы, но не способного понять ее и овладеть ею.
С точки зрения современной теории познания, на научный статус может претендовать только такая мыслительная деятельность, которая не
ограничивается описанием своего предмета, но и объясняет его, открывает
закон его происхождения и функционирования. Используя язык Э. Кассирера, можно сказать, что современная наука, изучая явление, которое всегда
представляет собою некоторое целое, показывает не только то, «чтó есть
это целое, но и почему оно есть»224. Другими словами, в то время как правилом античной и средневековой науки можно было считать главным образом
описательное определение понятия (определение через ближайший род и
видовое различие), требованием науки Нового и Новейшего времени (начиная с XVII века) стала дефиниция генетическая или каузальная, которая
«должна быть средством для построения, конструирования понятийных содержаний и их обоснования в этой конструктивной деятельности и благодаря ей»225.
Основным критерием адекватности дефиниции сегодня считается наличие или отсутствие возможности на основе и с помощью этой дефиниции
воспроизвести (в самом материальном мире или в мышлении) тот объект,
который эта дефиниция отражает. Если определение понятия дает алгоритм
решения этой задачи, значит — оно адекватно своему предмету и является
определением конкретным, если же такой алгоритм отсутствует, то данное
определение следует считать абстрактным и неадекватным226.
Оценка с этих позиций любой правовой дефиниции, которая предлагается последовательными приверженцами интерналистского подхода к праву и которая в рамках формально-догматической юриспруденции считается
приемлемой или даже общепризнанной, как правило, приводит к выводу о
том, что эта дефиниция в действительности не отвечает требованиям современной теории научного познания, т. к. — в лучшем случае — является
абстрактным определением через ближайший род и видовое различие, не
дающим понимания генезиса и сущности изучаемого явления. На это свойство позитивистской теории права обращал внимание Г. Гегель. В «Философии права» он отмечал, что дефиниции, которые юристы именуют правовыми понятиями, на самом деле зачастую представляют собою всего лишь
«абстрактные рассудочные определения»227. Поэтому, по мнению Гегеля, положительную науку о праве «не должно абсолютно удивлять, что … задают
224
Кассирер Э. Философия Просвещения / Пер. с нем. — М.: РОССПЕН, 2004. С. 279.
Там же.
226
См. также: Ильенков Э.В. Материалистическое понимание мышления как предмета логики. С. 217–218.
227
См.: Гегель Г. Указ. соч. — С. 23; См. об этом также: Там же. С. 27.
225
256
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
вопрос, разумно ли то или другое определение права, хотя бы она и смотрела
на такой вопрос как на очень неприятный для ее дела»228.
На наш взгляд, к числу подобных «абстрактных рассудочных определений» следует отнести многие предлагаемые нашими юристами-теоретиками
дефиниции, в том числе — определения таких «священных коров» современного отечественного правоведения, как правовое и социальное государство, демократия, законность, правопорядок. В текстах по теории государства и права эти понятия определяются именно абстрактно.
Правовое государство — «организация политической власти, создающая
условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также для наиболее последовательного связывания с помощью
права государственной власти в целях недопущения злоупотреблений»229.
Законность — «строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами
права существующих в стране законов и основанных на них подзаконных
нормативных актов»230.
Правопорядок — объективно обусловленное состояние, свойство социальной жизни, «которое характеризуется внутренней согласованностью
и урегулированностью системы правовых отношений и связей, основанных на реализации демократических, гуманистических принципов и нормативных основ права и законности; прав, свобод и обязанностей всех
субъектов»231.
Приведенные выше дефиниции являются не каузальными, а описательными, т. к. они всего лишь фиксируют внешние признаки соответствующих
явлений, но никоим образом не открывают потенциальной возможности
для воссоздания этих явлений в реальной действительности. Понимание
генезиса и сущности правового государства, законности и правопорядка в
данных определениях отсутствует. Они не отвечают ни на вопрос «что есть
их предмет», ни на вопрос «почему он есть».
Таким образом, авторы этих дефиниций отбрасывают современный
юридический дискурс за тот методологический порог, который был преодолен политико-правовой наукой несколько веков назад благодаря усилиям
Н. Макиавелли, Б. Спинозы, Т. Гоббса и Г. Гегеля. Но современный студентюрист, незнакомый или весьма поверхностно знакомый с эпистемологией,
зачастую оказывается не в состоянии правильно определить гносеологический статус соответствующих концептов, принимает «вещи логики» за «логику вещей» и попадает в идеологический плен.
228
Там же. С. 233.
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. — М.: Юрист, 2001.
С. 132.
230
Там же. С. 408.
231
Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х т. / Отв. ред. проф.
М.Н. Марченко. Т. 3. — М.: Зерцало-М, 2002. С. 187.
229
257
Конституция и доктрины России современным взглядом
Описательный, абстрактный характер юридических дефиниций, следовательно, — основная причина тех претензий, которые не может не выдвинуть против формально-догматической юриспруденции современная
теория научного познания. Однако проблема состоит в том, что этот существенный ее недостаток, как уже отмечалось выше, самой юридической наукой, как правило, не осознается: приверженцы юриспруденции понятий искренне верят в то, что продуктом их теоретических усилий являются формы
мышления, отражающие сущности вещей, а не «абстрактные рассудочные
определения», как полагал Г. Гегель. Поясним это на примере основополагающей юридической дисциплины — теории государства и права.
Согласно широко распространенному мнению, предметом данной науки являются наиболее общие закономерности возникновения, развития
и функционирования государственно-правовых явлений, а продуктом —
основополагающие правовые понятия232. На поверку же оказывается, что
аспект реальности, который в действительности изучает теория государства и права, — это то, что в диалектической традиции именуется «разлитым всеобщим»233, т. е. — некоторые наиболее общие признаки, присущие некоторому классу явлений. Это «разлитое всеобщее», отражающее
лишь «абстрактное сходство ряда единичных вещей, явлений или образов сознания»234, является, говоря словами М. Лифшица, более или менее
безразличным «к частному существованию тех предметов, в которых оно
присутствует»235, — оно не указывает на причину вещи и поэтому не приводит к образованию понятия.
Очевидно, что все основные «понятия» теории государства и права фиксируют лишь таким образом понимаемое всеобщее, а то, что сегодня принято рассматривать в качестве классического содержания этой науки, представляет собой совокупность «теорий классов»236 — теорий, отражающих
абстрактно-общие признаки государственно-правовых явлений: преступлений и наказаний, форм и норм права, правовых отношений и юридических фактов, форм государства и государственных органов и т. д. Такой
схоластической, метафизической интерпретации всеобщего в теории научного познания противостоит диалектическое понимание всеобщего как
«закономерной связи материальных явлений, в смысле закона их сцепления
в составе некоторого целого, в составе саморазвивающейся тотальности,
все компоненты которой «родственны» по существу дела не в силу того, что
232
См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 12–13.
См.: Лифшиц М.А. Диалог с Эвальдом Ильенковым. (Проблема идеального). — М.:
Прогресс-Традиция, 2003. C. 177.
234
Ильенков Э.В. Понимание абстрактного и конкретного в диалектике и формальной
логике // Э.В. Ильенков Диалектика абстрактного и конкретного в научно-теоретическом
мышлении. — М.: РОССПЭН, 1997. С. 396.
235
Лифшиц М.А. Указ. соч. С. 177.
236
Там же.
233
258
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
все они обладают одним и тем же одинаковым признаком, а в силу единства
генезиса, в силу того, что все они имеют одного и того же общего предка,
или, выражаясь точнее, возникли в качестве многообразных модификаций
одной и той же субстанции, имеющей вполне материальный (т. е. независимый от мысли и слова) характер»237. C этой точки зрения, предметом теории государства и права должно являться не столько абстрактно-общее в
правовых явлениях, сколько, с одной стороны, та причина, которая вызывает их к существованию и выступает в качестве основания их бытия, а с
другой — вся «многослойность» причинно-следственных связей, опосредствующих их место в системе социальной реальности, связывающих их со
всеми неправовыми явлениями и определяющих их социальные функции и
механизм функционирования.
Таким образом, широкое распространение в российском правоведении
метафизической (интерналистской) методологии является причиной того,
что научный статус юридической теории становится все более сомнительным: предлагаемые ею понятия не отвечают требованиям современной теории познания, а сама теория оставляет без должного внимания самую существенную часть своего предмета и даже не отдает себе в этом отчета.
В связи с этим замечу, что научная несостоятельность выводов, сделанных с позиций формально-догматической юриспруденции, не вызывает сомнений не только с точки зрения диалектического материализма — на это
указывали представители всех оппозиционных по отношению к «юриспруденции понятий» направлений правопонимания. В частности, это обстоятельство было очевидным для всех виднейших представителей российской
политико-правовой мысли конца XIX — начала XX вв., в том числе и для
такого выдающегося позитивиста, как Г.Ф. Шершеневич238. Ни советские,
ни современные российские приверженцы формально-догматической юриспруденции не опровергли с научных позиций аргументы своих противников — они просто стараются их не замечать, обходить, а в безвыходных ситуациях ссылаются на доводы прагматического характера.
Та или иная наука развивается прогрессивно, если ее достижения могут
быть использованы в целях преобразования мира в соответствии с представлениями общества о том, каким он должен быть. Очевидно, что крайне абстрактные, чисто описательные, противоречивые, а зачастую, и просто умозрительные официальные правовые понятия и теории (законности,
правопорядка, правомерного поведения, правонарушения, правового, социального и демократического государства) в деле преобразования реальности практически никак не участвуют. Принципы и методы, лежащие в
237
Ильенков Э.В. Диалектическая логика. Очерки истории и теории. М.: Политиздат, 1974.
С. 256.
238
См., в частности: Шершеневич Г.Ф. Философия права. Т. 1. Общая теория права.
Вып. 1 — М.: Башмаковы, 1911. C. 45–47.
259
Конституция и доктрины России современным взглядом
основе современной российской политики, скорее базируются на некоторых рекомендациях Н. Макиавелли, чем на нормах первой и второй главы
Конституции РФ или основных постулатах официальной юридической теории, которая построена на пересказе и апологии этих глав.
Вообще, в современной российской юридической науке сложилась парадоксальная ситуация: в абстрактном плане многие теоретики делают различные «реверансы» в адрес естественно-правовой школы, социологической
и так называемой «интегративной» юриспруденции, но в ситуациях, когда
необходимо продемонстрировать на деле свою теоретическую позицию,
т. е. теоретически решить конкретные проблемы (например, в дискуссиях
о понятиях правонарушения и преступления, об основаниях уголовной ответственности, о возможности действий contra legem и т. п.), оказывается
что приверженность многих современных российских авторов соответствующим теориям является только формальной, что за антипозитивистским
словесным фасадом скрывается чисто позитивистское содержание. В теоретическом плане это можно оценить как правовой эпифеномен того раздвоения общественного бытия позднекапиталистического общества на мир
виртуальных и мир сущностных действий, на которое обращали внимание
как основоположники марксизма, так и современные философы239.
Вывод, который следует из этого сделать, заключается, помимо прочего, в том, что перед человеком, который попадает в юридическое поле и не
хочет стать «жертвой» отчужденного юридического мышления, неизбежно
встает сложнейшая из задач: «разграничить мир коллективно исповедуемых представлений, т. е. весь эмоционально организованный мир духовной
культуры, со всеми его устойчивыми и вещественно зафиксированными
всеобщими схемами его структуры, его организации, и реальный — материальный — мир, каким он существует вне и помимо его выражения в этих социально узаконенных формах «опыта», в объективных формах «духа»«240.
С этой проблемой сталкивается каждый человек, преследующий цель
научного анализа социума. Однако, в отличие от ученых, представляющих
поля многих других гуманитарных наук, юрист оказывается в менее благоприятном положении, поскольку господствующая интерналистская парадигма практически не предоставляет средств для решения этой задачи, а
напротив, всячески способствует тому, чтобы субъект мышления воспринимал продукты реификации как вечную и непреходящую реальность. Вот
и получается, что самые хорошие юристы оказываются одновременно самыми неразумными (в гегелевском смысле) социальными субъектами, порабо239
См. например: Зиновьев А.А. Идеология партии будущего. — М.: Алгоритм, 2003.
С. 195–196, 210; Левада Ю.А. Стабильность в нестабильности // Общественные науки и современность. 2003. № 5. С. 6.
240
Ильенков Э.В. Диалектика идеального // Э.В. Ильенков Философия и культура. — М.:
Политиздат, 1991. С. 252.
260
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
щенными результатами своей же собственной деятельности, совершают ту
самую ошибку, от которой предостерегает диалектическая философия, —
принимают «то, что с вещами сделали и делают они сами, — за собственные
формы вещей…»241.
Таким образом, в основе скептицизма относительно возможностей современной юриспруденции лежит осознание того обстоятельства, что
специфическое «юридическое мышление», которым так гордятся лица, причисляющие себя к этому сословию, объективно не способно выработать истинное представление о правовом кризисе и наметить реальные, а не иллюзорные пути его преодоления. Однако, как заметил в «Процессе» Франц
Кафка, нельзя упускать «из виду, что заблуждение привратника самому ему
никак не вредит, а просителю наносит непоправимый вред»242, — т. е. благодаря классовой позиции юриста результаты его отчужденной и отчуждающей деятельности обращаются против него самого гораздо реже, чем против угнетенных классов.
Основополагающая докса юридического сознания становится в современном мире доксой обыденного сознания, которое, по мере упадка других
универсальных идеологий, все больше заражается юридическими предрассудками (причем, заражается как стихийно, так и целенаправленно) и возлагает необоснованные надежды на идеалы «верховенства права», «правового государства» и «правовой политики».
Враг народа, террорист, преступник, демократия, частная собственность, государство, социализм — эти юридические представления воспринимаются «удачно социализированными» и «здравомыслящими» людьми
как объективные факты, и потому любое сомнение в их материальности
расценивается общественным сознанием как помешательство — алиенация
в обыденном смысле.
Граждане России на референдуме принимают Конституцию, в которой
содержатся нормы о непосредственной демократии, народном суверенитете, правовом и социальном характере государства, свободе конкуренции и
экономической деятельности, равенстве всех перед законом и судом, свободе передвижения и выбора места пребывания и жительства, принимают, не
осознавая того, что все эти права с большими поправками реальны только
в государствах ортокапитализма, а не в зависимых государствах с устойчивыми пережитками иных формаций в экономике, политике и праве, к числу
которых относится и Россия.
Но и сегодня, когда, казалось бы, несостоятельность Конституции стала
очевидной, власть и юристы продолжают оберегать ее от любой рефлексии.
Не потому ли, что в «расколдованном» мире система позитивного права и
241
Там же. С. 252.
Кафка Ф. Процесс // Ф. Кафка Собрание сочинений. В 4 т. Т. 2. Процесс: Роман. Из дневников. — М.: ППП; СПб.: Северо-Запад, 1995. C. 172–173.
242
261
Конституция и доктрины России современным взглядом
отражающая ее юридическая догма то и дело оказывается той единственной
сферой, где еще возможно иллюзорное примирение множащихся социальных антагонизмов, где общество «чистогана» еще может представить себя в
виде единого и непротиворечивого целого и таким образом найти себе хоть
какое-то оправдание?
Конституция и реальная жизнь: уроки периода
Лубнин Д.А. (Москва)
С самого начала принятия новой Конституции в 1993 году велись разговоры о необходимости внесения поправок и исправлений. Основного закона оказалось недостаточно, чтобы скрепить то, что осталось после распада
Советского Союза. До фактического внесения изменений в Конституцию
дело не дошло, но всю недолгую историю государственного строительства
посткоммунистической России можно представить как процесс создания
не предусмотренных Конституцией институтов, которые можно назвать
параконституционными, которые в итоге сформировали комплекс «неписанных», не противоречащих, но и не закрепленных в основном законе
фактических поправок. В Конституции провозглашен принцип разделения
властей, а параконституционное устройство, напротив, базируется на принципе нераздельности власти, назначаемости всех чиновников и прямом
подчинении первому лицу государства, т. е. на принципе самодержавной
власти.
Конституция и параконституция
Представительная (законодательная) власть
Конституция
(разделение властей)
Президент
Правительство
Совет Федерации
Государственная Дума
Административнотерриториальное деление
Губернаторы
Субъекты Федерации
Исполнительная власть
Таблица 1
Параконституция
(автократия)
Глава государства
Совет безопасности
Государственный Совет
Общественная палата
Полномочные представители президента
Федеральные округа
Посмотрим на социально-политическую структуру современной России. В соответствии с Конституцией (ст. 1) Российская Федерация есть демо262
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
кратическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего
в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную
и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении.
По данным Фонда Общественное мнение, на вопрос: «Как вы считаете,
Конституция помогает или не помогает рядовым гражданам, таким людям, как вы, защищать свои права?», были получены ответы: не помогает —
44%; помогает — 36%; затрудняюсь ответить — 20%243.
В Конституции Российской Федерации указывается (ст. 3), что носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации
является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим
государством.
С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства.
По данным опроса «Левада-центр» на вопрос: «Каковы отношения власти и народа в России?» были получены следующие ответы: власть и народ
едины в своих целях и стремлениях — 11%, у власти и народа разные интересы, но в трудные минуты власть и народ едины — 42%, власть живет
отдельной от народа жизнью — 28%, власть и народ противостоят друг другу — 8%, затрудняюсь ответить — 11%244.
Признание народа верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ,
ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо
от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет и может
иметь только одного субъекта — народ.
Конституция Российской Федерации закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. «Никто
не может присваивать власть в Российской Федерации, — указывается в
ст. 3. — Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются
по федеральному закону».
В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.
Широкими полномочиями обладает президент Российской Федерации.
Как глава государства (ст. 80) Президент является гарантом Конституции,
прав и свобод человека и гражданина. Представляет Россию внутри страны
и в международных отношениях. Он назначает выборы государственной
Думы в соответствии с Конституцией, распускает Государственную Думу,
243
244
Россия в цифрах // Власть — 2007–24 декабря.
Россия в цифрах // Власть — 2008–24 марта.
263
Конституция и доктрины России современным взглядом
обладает правом отлагательного вето. Президент вносит законопроекты в
Государственную Думу.
По данным «Левада-центр», на вопрос: «Одобряли ли Вы деятельность
Владимира Путина на посту президента РФ?» сказали «да»: в 2000 г — 60%;
в 2002 г — 83%; в 2004 г — 67%; в 2006 г — 79%; на март 2008 г — 85%245.
По словам Владимира Путина на последней пресс-конференции в феврале 2008 года, у нас осталось много проблем: проблема коррупции, сращивание
коммерческих структур с госаппаратом, не увенчавшаяся победой борьба с
бедностью — низкие пенсии и зарплаты в бюджетной сфере, недопустимо
высокий 15-кратный разрыв в уровне доходов самых богатых и самых бедных
граждан. Инфляция, которая достигла 11, 9%246. Социологи «Левада-центра
в марте 2008 года провели опрос об итогах правления Владимира Путина.
Из областей, где у Путина не получилось достигнуть успехов, чаще всего
упоминают борьбу с коррупцией и взяточничеством (32%), ограничение влияния олигархов (18%), и борьбу с преступностью (17%). Несмотря на это,
политика Путина в области повышения уровня жизни населения устраивает 70% опрошенных, а 55% хотели бы, чтобы он снова выдвигался на пост
президента247.
Парламент состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
По данным ВЦИОМ, на вопрос: «Как бы вы оценили прошедшую (2007)
избирательную кампанию по выборам в Госдуму?» были получены следующие ответы: выборы прошли в открытой, демократичной и честной политической борьбе — 53%; эти выборы нельзя назвать подлинно свободными
и демократичными — 19%; затрудняюсь ответить — 28%248.
Российская Федерация, провозглашенная Конституцией правовым государством, на деле таким государством пока не является. В стране все еще
не обеспечено верховенство закона. Наоборот, делаются попытки объявить
«полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения…общественных отношений» указы Президента Российской Федерации, «абсолютно подзаконный характер» которых «не очевиден»249.
По данным Фонда Общественное мнение, на вопрос: «Может ли обычный человек самостоятельно разобраться в российских законах?», были получены следующие ответы: не может — 56%; может — 27%; в каких-то может, а в каких-то — нет — 9%; затрудняюсь ответить — 8%250.
245
968 дел за 321 день // Власть — 2008–24 марта.
Владимиров А.А. Места в строю // Итоги–2008–18 февраля.
247
Иванова Е.А. Коррупция, но стабильность // Ведомости–2008, 24 марта.
248
Россия в цифрах // Власть — 2007, 24 декабря.
249
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995.
250
Россия в цифрах // Власть — 2008, 24 марта.
246
264
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
Конституция (ст. 8) исходит из того, что экономической системе РФ присуща собственность в ее различных формах — частной, государственной,
муниципальной и др.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России»251 граждане и юридические лица —
собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по
наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать земельный участок.
Российская Федерация является социальным государством252. Никакая
идеология — предусмотрено в Конституции (ст. 13) — не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
Как светское государство Российская Федерация характеризуется тем,
что в ней религиозные объединения отделены от государства и никакая религия (ст. 14) «не может устанавливаться в качестве государственной или
обязательной». Принципы правового статуса человека и гражданина.
Принципы правового статуса личности есть те признаваемые и охраняемые
правом, государством начала, исходя из которых осуществляется использование прав и свобод человека и гражданина, выполнение его обязанностей253.
В системе личных прав и свобод значительное место занимают права на
неприкосновенность личности, жилища, частной жизни, тайну переписки,
телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 22–
25 Конституции). Важное место в системе личных прав и свобод занимают
свобода совести, свобода вероисповедания. Основополагающей гарантией
указанных свобод является светский характер государства (ст. 14 Конституции). Важной сферой также являются свобода мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29 Конституции). Мысли, убеждения,
мнения человека относятся к сфере его внутренней жизни, в которую без
его согласия никто не может вторгаться.
В сфере политических прав и свобод наиболее общим является право
участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции). Важным правом, связанным с участием граждан в управлении делами государства, является закрепляемое за каждым право на объединение, включая право создавать профсоюзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции).
По данным опросов, проведенных в 2005 г., на вопрос «Какая партия наиболее полно выражает Ваши интересы?», ответили, что такой партии нет:
рабочие–44%, служащие — 51%, интеллигенция–49%.
251
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44
ст. 4191.
252
Конституция Российской Федерации 1993 г. ст. 7.
253
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. Изд.2-е. М.:
Юрист, 2001. С. 196.
265
Конституция и доктрины России современным взглядом
25 мая 1992 г. принят Указ Президента РФ «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикитирования».
Особую группу основных прав и свобод человека и гражданина составляют социально-экономические права и свободы. К ним относятся: свобода
предпринимательской деятельности, право частной собственности, в том
числе и на землю, свобода труда и право на труд в надлежащих условиях,
право на отдых, охрана семьи, право социального обеспечения, право на
жилище, право на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду,
право на образование, свобода литературного, художественного, научного,
технического и других видов творчества, преподавания, право пользования
учреждениями культуры (ст. 34–44). Но эти права и их осуществление наталкиваются на проблему коррупции и бюрократизма в российском обществе.
Особенность сегодняшней России — слабость политических партий, их
малая вовлеченность в процесс консолидации и неспособность самим сосредоточиться и упрочится.
Разочарования, связанные со сложностями преобразований в России,
способствовали распространению представлений о том, что либеральная
демократия «неприемлема» для нашей страны в силу особенностей ее цивилизации. Иногда сомнение относительно либеральной демократии как ориентира в демократических транзитах мотивируют тем, что такая демократия
эффективна только в стабильной экономической и социальной ситуации.
Неконсолидированному обществу, раздираемому противоречиями и
конфликтами, утверждает например Г.Л. Тульчинский, либеральная демократия просто противопоказана: «Игнорирование общих ценностей, патриотизма ведет к тому, что либерализм в своем стремлении поддержать
достоинство и автономию личности подрывает социальные связи»254.
В пользу отказа от ориентации на демократию западного образца приводятся доводы о кризисе последней, о ее пороках и деградации.
Демократия испытывает жестокий кризис. Ее внутреннее устройство в
целом перестало соответствовать объективным требованиям глобализации
и уже не способно «автоматически» решать порождаемые ею проблемы255.
Напомню основные принципы либеральной демократии: это конституционный либерализм, т. е. законодательно оформленные и соблюдаемые социальные, политические, экономические и религиозные свободы граждан;
разделение властей, обеспеченное эффективной системой сдержек и противовесов; ограниченность компетенции исполнительной власти и ее подотчетность, которая обеспечивается парламентом, независимой судебной
властью; свободные, регулярные, конкурентные выборы, результат которых
254
См.:Тульчинский Г.Л. Проблема либерализма и эффективная социальная технология //
Вопросы философии, 2002. № 7.
255
Делягин М.Г. Ценностный кризис: почему формальная демократия не работает // Полис, 2008. № 1.
266
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
не предопределен заранее; защита прав культурных, этнических, конфессиональных и других меньшинств; наличие постоянных каналов выражения
и представительства интересов и ценностей граждан в виде партий, ассоциаций, независимых СМИ; власть закона, которая ограждает граждан от
произвольного ареста, изгнания, террора и пыток, от неоправданного вмешательства в их личную жизнь.
Разве все эти принципы являются мифическими, утопическими? Именно либеральные ценности способствовали превращению граждан в активных субъектов политики, защищенных от государственного и общественного произвола.
Страны либеральной демократии, безусловно, не идеальны. Идеал, как
известно, — это мысленный образец совершенства, норма, к которой стремятся, но которою невозможно достичь, ибо предела совершенству нет. Таким образом, очень важно различать либеральную демократию как идеальный тип общественных отношений, с одной стороны, и ее воплощение в
человеческой практике — с другой. Заслуга западных политиков заключается в том, что они теоретически обозначили социально-политический идеал
современной цивилизации и создали рациональную систему его постепенной реализации256.
Несмотря на продолжавшуюся уже более двадцати лет новую попытку
демократизации, сегодняшняя Россия весьма далека от либеральной демократии. Постсоветский опыт нашей страны подтверждает тезис о том, что
в обществе, где либерализация не предшествовала демократизации, а последняя осуществлялась спонтанно, либерально-демократическая конституционная система имеет мало шансов на закрепление. Это не означает,
что обществам, утратившим стабильность в результате слишком быстрой
демократизации нужно посоветовать отказаться от всех демократических
завоеваний, забыть о свободных выборах, установить авторитарную диктатуру или восстановить колониальный режим.
Перспективы демократии в России, безусловно, зависят от процесса
усвоения обществом либерально-демократических ценностей. Многие факты свидетельствуют о том, что российские граждане одобряют курс на демократизацию. При этом они отчетливо осознают разницу между демократией
в том виде, в каком она существует в нашей стране, и идеалом демократического устройства. Так, согласно опросу, проведенному в 2001 г. большинство
россиян позитивно относились к демократии, давая ей в среднем 7 баллов
по 10 балльной шкале. 60% были уверены в том, что демократия как форма
правления подходит России. К концу 2007 г. итоги опроса «Левада-центра»
выглядят следующим образом: отвечая на вопрос «Нужна ли России демо256
Лебедева Т.П. Либеральная демократия как ориентир для посттоталитарных преобразований // Полис, 2004. № 2.
267
Конституция и доктрины России современным взглядом
кратия?», «да» сказали 67% в (конец 2007 г.), против 56% в 2006 г., а число
сторонников западной демократии возросло с 18 до 22%257.
В этих условиях либеральные демократы оказываются перед дилеммой:
использовать демократические или авторитарные методы проведения либеральных реформ и установления демократии. События октября 1993 г.
остро обозначили эту проблему.
Еще одна проблема российской демократии — это легитимность. Копирование в России законодательной (правовой) базы западных демократий
само по себе не способно гарантировать политическую стабильность. Примером может быть разделение властей. В посткоммунистической России
различные ветви власти (исполнительная, законодательная и судебная) оказались не разделенными, а противостоящими. Вспомним события октября
1993 г.
Правовое государство, верховенство закона основываются на легальности, т. е. на рациональной ориентации людей на определенные правила действий. Поэтому проблема правовой базы российской демократии состоит не
только в наличии соответствующих законов, но и в их легитимности. Закон
тогда становится действующим, когда на него ориентируют свои действия.
Принимая во внимание субъективный смысл этих действий, можно выделить еще одну проблему российской политики: политическая деятельность часто имеет неполитические мотивы. Люди нередко идут в политику,
чтобы достичь чисто экономических целей. В нынешней России политика
может приносить доходы легальные (причем не только денежные, но и неденежные: служебная квартира, дача, автомобиль и т. д.), превышающие доходы от занятий медициной, наукой и даже бизнесом. Политический статус
позволяет его обладателю получать «ренту», поэтому в России политики так
редко и так тяжело расстаются со своими должностями.
Развитие политической ситуации в России — не только внутренняя проблема. В случае прихода к власти авторитарных сил может кардинально измениться международная обстановка258.
Обобщая сказанное, можно утверждать, что перспективы установления
в России стабильного и прочного либерально-демократического порядка
(подобно существующему в странах Запада) зависят от изменений в ценностях и действиях политических субъектов (как на уровне лидеров и организаций, так и на уровне масс) в сторону рационализации и либерализации.
Пока этого не происходит. В настоящее время в российском обществе сильна ориентация на авторитаризм под влиянием националистических и коммунистических идей, и в то же время слаба легитимность, в первую очередь
легальность демократических законов.
257
Камышев Д.А. Год удвоения Президента // Власть, 2007. 24 декабря.
Качановский. Будущее либеральной демократии в России // Общественные науки и современность. 1995. № 2.
258
268
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
«На протяжении второй половины 1990-х гг. в обществе шел процесс
смены подходов, ценностей и ориентиров, в ходе которого менялся образ
самой России и эмоциональное восприятие других стран и народов. Особенно резко и быстро охлаждение претерпело к Западу. В массовом сознании
утверждается мнение, что западный путь развития нам не подходит», — заключает заместитель директора института социологии РАН, доктор социологических наук Н.А.Тихонова259.
В целом же кризис «демократии участия» в условиях современной России — это отнюдь не следствие низкого уровня политической культуры
в том смысле, что люди в большинстве своем что-то понимают не так в
окружающей их действительности или не понимают вовсе. Скорее, наоборот, это следствие достаточно отчетливого понимания того, как устроена
российская политическая жизнь. А вот чего действительно не хватает россиянам — это таких важных слагаемых политической культуры, как гражданская ответственность, самоорганизация, способность бороться за свои
права и интересы.
Характерны в этом отношении ответы на вопрос: что нужно, чтобы в
России утвердилась демократия и сформировалось гражданское общество?
Почти треть респондентов отметили важность того, чтобы власть считалась
с интересами граждан, шире привлекала их к решению важных общественных проблем. Еще большее количество россиян (44%) заявили, что решить
эту задачу будет невозможно, пока люди не будут избавлены от материальной нужды.
Одновременно с этим лишь 19% опрошенных считают, что продвижение
по пути демократии напрямую связано с ростом общественной и политической активности, умением и желанием самих граждан бороться за свои права. Еще меньше (17%) — считают важным гражданскую сопричастность ко
всему тому, что происходит в стране. И уже совсем немного, 8% и 5%, отмечают необходимость функционирования институтов гражданского общества и высокого уровня политической культуры самих граждан. Складывается своеобразный замкнутый круг — граждане России уверены, что власть
не считается с интересами и мнениями людей, но не делают ничего (в рамках легитимных возможностей), чтобы как-то изменить эту ситуацию.
Что, на Ваш взгляд, нужно, чтобы в России утвердилась демократия и
формировалось гражданское общество (табл. 2)260?
Не случайно поэтому, адекватно, на первый взгляд, реагируя на сигналы
внешней среды, многие россияне оказались в очень сложном положении,
поскольку «политическая демобилизация» и формирование своеобразной
культуры неучастия оставили многих из них один на один с государством,
259
Тихонова Н.А. Ментальность народа // Российская Федерация. 2008. № 1.
ВЦИОМ: Как мы думали в 2004 году: Россия на перепутье. М.: Изд-во Алгоритм, 2005.
С. 49.
260
269
Конституция и доктрины России современным взглядом
Демократия и гражданское общество, в %
Таблица 2
Нужно, чтобы сами граждане активнее принимали участие в общественной и
политической жизни, боролись за свои права.
Нужно, чтобы власть считалась с интересами граждан, шире привлекала их к
решению важных общественных проблем
Нужно, чтобы люди были избавлены от материальной нужды
Нужно, чтобы люди чувствовали свою причастность и ответственность за то,
что происходит в стране
Нужно, чтобы в России эффективно действовали институты гражданского общества (партии, профсоюзы, общественные организации и др.)
Нужно, чтобы россияне имели высокий уровень политической культуры
В современной России нет никаких условий для утверждения подлинной демократии и гражданского общества
Затрудняюсь ответить
19
30
44
17
8
5
9
9
с одной стороны, и с многообразием проблем, с которыми люди повседневно сталкиваются, — с другой. Впрочем, многие исследователи на Западе
также бьют тревогу по поводу снижения интереса людей к совместным общим делам, результатом чего, как отмечает Э. Бауман в своей книге «Индивидуализированное общество», «оказывается расширяющаяся пропасть
между «общественным» и «частным», постепенный, но неуклонный упадок
искусства перевода частных проблем на язык общественных, и, наоборот,
искусства поддерживать диалог, вдыхающую жизненную силу в любую
политику»261.
На этом фоне отнюдь не случаен дрейф массовых установок, начавшийся еще в ельцинские времена, в сторону сильного государства, справедливости, порядка и т. д. Некоторые наблюдатели оценивают это как рост авторитарных настроений в массовом сознании, выражающийся в беспрецедентно
высоком уровне поддержки. Однако и здесь не все так просто. С одной стороны, налицо рост конформистских настроений по принципу «мы Медведеву доверяем, пусть он и несет ответственность за все, что происходит в
стране». С другой стороны, высокий уровень поддержки и доверия ныне
действующему президенту отнюдь не распространяется на всю российскую
власть, включая правительство, парламент, местные власти и т. п. Любопытно в этом отношении, что уровень доверия, а точнее недоверия к Государственной Думе практически остается одинаковым, несмотря на перемены в
названиях политических партий.
В целом же в массовом сознании достаточно отчетливо просматривается
присущее россиянам двойственное восприятие роли государства. С одной
261
Бауман Э. Индивидуализированное общество. М.: Наука, 2002. С. 14.
270
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
стороны, есть вполне естественная потребность в некой силе (в данном случае президенте), которая могла бы защитить от усиливающегося давления
со стороны бюрократии и олигархата и ограничить экспансионистскую природу рынка с его стремлением подчинить себе все сферы жизни, а с другой
стороны, — присущее им недоверие к какому бы то ни было администрированию и контролю.
Что же касается идеи наведения порядка, то это вовсе не запрос на «полицейщину». Как показывают опросы, в массовом сознании эта идея выступает альтернативой вовсе не демократии, а неопределенности социального бытия, неконтролируемости многих социальных процессов, появления
новых угроз и т. д., от которых многие россияне пытаются отгородиться в
рамках своего «приватного» пространства.
Думается, однако, что отчуждение граждан от власти, «автомизация» социального бытия — явление преходящее. Российский индивидуализм — это
индивидуализм людей, столкнувшихся с тяжелыми проблемами выживания,
поэтому он и не дает пока импульсов к различным формам гражданской
и профессиональной консолидации и солидаризма. Однако наблюдения за
последними тенденциями в сфере массовых установок свидетельствуют не
только о том, что период первичной адаптации, когда все внимание граждан
было сконцентрировано на решении проблем элементарного выживания,
похоже, пройден, но и о накоплении значительного потенциала гражданственности и соучастия. Пока он проявляется, в основном, на локальном
уровне (города, поселка, своего коллектива и т. п.), но также отчетливо видна потребность многих граждан страны видеть Россию не только «страной
проживания», но и богатой, свободной, пользующейся уважением в мире
державой. Что же касается отношения к демократическим ценностям и
институтам, то в обществе есть отчетливое понимание, что при всем несовершенстве этих институтов в России они выступают противовесом окончательной узурпации власти олигархами и бюрократией. Кроме того, историческая память народа сохраняет стойкое неприятие (что бы там по этому
поводу ни говорили некие высоколобые аналитики) к любой чрезвычайщине и диктатуре, через которые страна прошла в XX веке.
Всероссийский опрос ВЦИОМ предлагал выразить свое отношение к
понятиям и терминам, представляющим собой ценностную палитру современной российской жизни.
При выборе из 36 позиций, предложенных респондентам, понятия «реформа», «индивидуализм», «либерализм», «капитализм» вызвали положительные ассоциации лишь у 1–3% респондентов. Далеко не лидирующие
позиции в этой своеобразной иерархии занимают «демократия» (19%) и
«рынок» (13%), хотя уже из этих данных отчетливо видно, что россияне не
ассоциируют, скажем, демократию и рынок с либерализмом и капитализмом. Кстати сказать, они «разводят» и некоторые другие, казалось бы, близ271
Конституция и доктрины России современным взглядом
кие по смыслу понятия: «справедливость» (53%) и «равенство» (15%); «государство» (27%) и «власть» (9%); «достаток» (30%) и «богатство» (11%).
Не имея ничего против институтов рынка и демократии, что показывают все исследования, их категорически не устраивали и не устраивают
идеология, а главное, практика «построения капитализма» в России. Впрочем, прохладное отношение многие россияне демонстрируют и к знакомым
понятиям «левой идеи». Так, «социализм» вызвал положительные эмоции
лишь у 12%, «СССР» — у 10%, «коммунизм» — у 8%, «революция» — у 1%
опрошенных, что свидетельствует о том, что и опыт «построения социализма» в России видится отнюдь не в ностальгических тонах.
Обратимся к табл. 3 «Какие из перечисленных ниже понятий вызывают
у Вас скорее положительные чувства?»
Понятия, вызывающие положительные чувства
Слова-символы
Порядок
Справедливость
Свобода
Патриотизм
Стабильность
Русские
Труд
Достаток
Права человека
Успех
Государство
Россия
Нация
Традиция
Демократия
Мораль
Равенство
Церковь
%
61
53
43
40
40
34
33
30
29
28
27
23
21
20
19
17
15
14
Слова-символы
Рынок
Социализм
Прогресс
Богатство
СССР
Власть
Собственность
Коммунизм
Бизнес
Коллективизм
запад
Реформа
Оппозиция
Индивидуализм
Революция
Либерализм
Капитализм
Таблица 3
%
13
12
12
11
10
9
8
8
7
5
4
3
2
1
1
1
1
Было бы, однако, неправильным считать, что, отторгая указанные
понятия-символы, общество отвергает всю совокупность смыслов, лежащих в основе как либеральной, так и левой идеи. Характерно в этом отношении, что в числе первых трех понятий, наиболее позитивно оцениваемых
россиянами, наряду с «порядком» (61%), присутствуют «справедливость»
(53%) и «свобода» (43%). Россияне рассматривают их, в отличие от многих
аналитиков, не как конфликтующие оппозиции, а как ценности, в равной
272
Доктринальные документы в государственном управлении России
1 секция
степени важные и необходимые для нормальной жизни не только страны в
целом, но и отдельно взятого человека.
Итак, из всего вышесказанного можно заключить: необходим достаточно длительный период времени для того, чтобы преодолеть существующие негативные явления и перейти к цивилизованному, демократическому
обществу, правовому государству, гражданскому обществу. Современному политическому режиму необходимо учесть уроки периода построения
демократии в стране, учитывать исторические традиции государственной
власти, менталитет народа, культурные традиции, этническую психологию,
геополитическую ситуацию, процессы глобализации.
273
Секция II
Практическое состояние доктрин
в российском законодательстве
Послание Президента РФ и его место
в системе права России
Побережная И.А (Москва)
В соответствии со ст. 84 (п. «е») Конституции РФ предусмотрено полномочие Президента Российской Федерации обращаться к Федеральному
Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных
направлениях внутренней и внешней политики государства (далее — ежегодные послания).
В первую очередь необходимо определить правовую природу полномочия Президента РФ по направлению ежегодных и бюджетных посланий. Как
было выше сказано, ст. 84, п. «е» установлено, что «Президент Российской
Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства». А ст. 170 БК РФ закрепляется, что «бюджетное
послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному
Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего
очередному финансовому году».
Таким образом, направление посланий относится к компетенции Президента РФ и является его полномочием. Вместе с тем, возникает неоднозначность в толковании указанного полномочия или как права, или как обязанности Президента РФ.
Субъективное право по своей сути представляет собой возможность
конкретного лица по своему выбору совершить определенные действия
либо воздержаться от их совершения. Юридическая обязанность выступает
как мера должного поведения, т. е. лицо обязано совершить определенные
действия или воздержаться от них.
С одной стороны, направление посланий Президентом РФ является его
правом, как он определяет сроки направления, содержание послания. Реализация данного права ограничена определенными пределами, так напри274
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
мер, послание должно направляться не реже одного раза в год (ежегодно),
а также в содержании послания должны быть отражены вопросы, касающиеся положения в стране и основных направлений внутренней и внешней
политики государства или бюджетной политики Российской Федерации на
очередной финансовый год и плановый период.
С другой стороны, необходимо учитывать, что данные полномочия установлены нормами конституционного и бюджетного отраслей права, относящихся к публично-правовым отраслям и имеющими императивную природу
правового регулирования. Императивный (директивный, авторитарный) метод правового регулирования используется в публичном праве для регулирования так называемых вертикальных отношений, отношения власти и подчинения. Императивность также означает отсутствие свободы усмотрения
субъекта правоотношения при осуществлении своего права и обязанности
действовать именно таким образом, как это предусматривает норма права.
Кроме того, необходимо учитывать, что одним их характерных признаков организации и деятельности органов государственной власти является
то, что они действуют только так, в такой форме и в таком порядке, как им
предписывают нормы закона.
Таким образом, по нашему мнению направление посланий Президентом
РФ необходимо рассматривать и как его право и как обязанность.
С точки зрения сущностной характеристики указанных полномочий следует, что направление ежегодного послания Президентом РФ Федеральному
Собранию Российской Федерации вытекает из статуса Президента РФ как главы государства. Поскольку, исходя из положений ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства; гарантом Конституции Российской
Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти. Президент Российской Федерации в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет
основные направления внутренней и внешней политики государства.
В части, касающейся направления бюджетного послания, с одной стороны, бюджетную политику следует рассматривать как одну из составляющих
внутренней политики государства и соответственно исполнения полномочия Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внутренней политики. С другой стороны, исходя из комплексного толкования норм ст. 110 и 114 Конституции РФ и ст. 14 и 15 Федерального
конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, следует что данное полномочие относится в большей сте1
СЗ РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712. В данной редакции документ не был опубликован, см.:
СПС «КонсультантПлюс».
275
Конституция и доктрины России современным взглядом
пени к компетенции исполнительной власти и осуществляется Президентом
РФ как высшим органом исполнительной власти. Ст. 110 и 114 Конституции
РФ, определяют, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, которое разрабатывает и
представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает
его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении
федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Ст. 14 и 15 Федерального конституционного
закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2,
предусматривается, что Правительство РФ осуществляет регулирование
экономических процессов, а также обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет
Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает
совершенствование бюджетной системы и др.
В современной науке доктрина понимается в двух смысловых категориях. Во-первых, под доктриной (лат. — doctrina) понимается учение, научная
или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. Исходя из этого, выделяют доктрины (признанные учения о праве) в качестве источника права в англо-саксонской правовой семье.
Доктрина делится на официальную (на национальном или международном
уровне) и научную (формируемую общепризнанными учеными-юристами).
Ссылки на труды выдающихся юристов встречаются, в том числе и в судебных решениях. Роль правовой доктрины проявляется в создании конструкций, понятий, определений, которыми пользуется правотворческие органы,
судьи, государственные служащие при вынесении решения.
Во-вторых, под доктриной (в государственно-правовом смысле) понимается стратегия развития государства в целом или в отдельных общественнополитических сферах. Такая доктрина содержит комплексную оценку состояния всех сфер общественно-политической жизни (или отдельных ее
составляющих) в государстве и стратегического прогноза их развития,
научно обоснованное определение текущих и перспективных задач, объективных потребностей и реальных возможностей обеспечения развития
государства, а также системный анализ имеющихся проблем и механизмов
их разрешения, включая зарубежный опыт, международной обстановки и
ее влияния на внутригосударственное развитие.
Послания Президента РФ содержат общую оценку состояния дел в стране, определяют общественно-политические проблемы и проблемы правово2
СЗ РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712. В данной редакции документ не был опубликован, см.:
СПС «КонсультантПлюс».
276
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
го регулирования, направления развития внутренней и внешней политики,
цели и задачи органов государственной власти.
Начиная с 1994 года Президентом РФ направлено 15 посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, отражающих общую оценку
состояния развития всех сфер общественных отношений в России и направлений формирования внутренней и внешней политики государства3.
Анализ направленных Федеральному Собранию Российской Федерации
посланий Президента РФ свидетельствует, что практически все послания
до 2002 года включительно (исключение составляет послания 1996 и 2000
года) носили четко направленный характер. При этом направленность послания отражалась в его названии (послания Президента РФ Федеральному
Собранию от 24.02.1994 «Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)»4, от 16.02.1995 «О действенности государственной власти в России»5, от 06.03.19976 «Порядок во
власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», от 17.02.1998 «Общими силами — к
подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики
Российской Федерации)»7, от 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»8,
«Не будет ни революций, ни контрреволюций»9, «России надо быть сильной
и конкурентоспособной»10).
Послание 1996 года и все послания с 2003 года не имеют четкой направленности, отраженной в заголовке (например, послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.02.199611).
Ежегодные послания 1994–1999 года имели внутреннюю рубрикацию на
разделы и параграфы, с 2000 года — рубрикация не предусмотрена, но, тем
не менее, текст разделен по направлениям внутренней и внешней политики. Следует отметить, что направленные ежегодные послания Президента
РФ в большинстве случаев затрагивали все сферы жизни и деятельности
общества и государства, но вместе с тем, во всех посланиях особое внимание уделялось таким направлениям внутренней политики, как экономическое развитие, социальные и гуманитарные проблемы, защита прав и свобод, государственное устройство и управление, становление гражданского
общества, безопасность, правовая система, институты демократии, феде3
Данные приводятся на основе СПС «КонсультантПлюс».
Российская газета. № 38. 25.02.1994.
5
Российская газета. № 36. 17.02.1995.
6
Российская газета. № 47. 07.03.1997.
7
Российская газета. № 36. 24.02.1998.
8
Российская газета. № 60. 31.03.1999.
9
Российская газета. № 66. 04.04.2001.
10
Российская газета. № 71. 19.04.2002.
11
Российская газета. № 39. 27.02.1996.
4
277
Конституция и доктрины России современным взглядом
ративное устройство и местное самоуправления. Отдельно выделялись вопросы внешней политики: международное сотрудничество, участие России
в международных организациях (например, СНГ), внешнеэкономическое
сотрудничество, а также вооруженные силы и военная политика.
Если до 1999 года ежегодные послания носили в большинстве случаев
общий характер, то с 2000 года в них появляются необходимые для принятия меры в четких направлениях развития государства, например, ЖКХ,
транспортная система, миграционная политика, демографическая политика, жилищная политика, развитие здравоохранения, образования и науки,
проблемы детства, либерализация предпринимательства, проблемы борьбы
с коррупцией и терроризмом, развитие инновационной науки, охрана природных ресурсов, реформа электроэнергетики, пенсионная реформа, инвестиционная политика, законотворческий процесс, технологические новации
в СМИ, доступность информации о деятельности судов, судебная реформа
и другие. С точки зрения внешней политики: международная безопасность,
международная законность, вхождение России в ВТО и т. д.
Таким образом, ежегодные послания носят программно-целевой характер и формально содержат краткосрочный план развития государства,
поскольку рассчитаны на год12. Вместе с тем, следует отметить, что большинство программно-целевых направлений развития, определяемых в ежегодных посланиях, рассчитаны на более длительный период. В развитие
посланий Президента РФ органами государственной власти России осуществляется текущее планирование (принимаются планы и программы по
реализации посланий Президента РФ) по разработке и принятию соответствующих актов по направлениям, предусмотренным в послании, выработке механизмов управления, принятию соответствующих мер.
Послания имеют правовую природу. Они исходят от органа государственной власти — Президента РФ, публично им оглашаются перед депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и народом.
И таким образом, обязательны для исполнения всеми субъектами затрагиваемых в них правоотношений.
Все ежегодные послания Президента РФ направлялись в публичноправовой форме. С одной стороны, были оглашены Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации публично (сопровождается прямой трансляцией по теле — и радиоканалам на всю
Россию), с другой стороны, опубликованы в «Российской газете», являющейся официальным источником опубликования нормативных правовых
актов.
«Традиция ежегодных Посланий Федеральному Собранию, а фактически — прямых обращений к народу России — была заложена в Конституции
12
Следует отметить, что в науке четкого определения по срокам на долгосрочные (5 и более), среднесрочные (3-15 лет) и краткосрочные (1-3 года) планы нет.
278
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
1993 года. Конституции — принятой по инициативе президента Ельцина. Он
считал исключительно важным прямой, открытый диалог с людьми. Считал
необходимым выносить на публичное обсуждение и проблемы, и приоритеты государственной политики. И видел в этом один из значимых инструментов объединения общества, инструментов реальной демократии»13.
По сложившейся практике, ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации направлялись в феврале-мае и рассчитаны были
на текущий год. Исключение составили послание Федеральному Собранию
Российской Федерации 2000 года, в связи с проведением выборов оно было
направлено в июле и послание 2008 года, которое было направлено Федеральному Собранию Российской Федерации в ноябре и рассчитано на 2009 год.
По нашему мнению, наиболее обоснованным с точки зрения эффективности государственного управления, является направление посланий в конце
текущего года с перспективой на следующий год. Поскольку это позволяет в
целом оценить проведенные реформы и выполненные мероприятия на весь
год, а также учесть уели и программные направления данного документа при
текущем планировании государственными органами на следующий год.
В соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации14
Президент Российской Федерации направляет Федеральному Собранию
Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и
плановый период. Однако в отличие от ежегодных посланий бюджетные послания не направляются в публичной форме и официально не публикуются.
Исключением стали бюджетные послания на 2000, 2001, 2002 и 2006 годы,
которые были опубликованы в «Российской газете» и «Парламентской газете», а также бюджетные послания на 2007, 2008–2010 и 2009–2011 гг., которые были частично опубликованы в неофициальных СМИ15.
Все послания, как уже говорилось, оформлены в виде официально публикуемого документа, имеют реквизиты: название (заголовок не предусмотрен в посланиях с 2003 года и в послании 1996) и дату (за исключением
посланий 2000–2003 гг.).
Исходя из изложенного выше, ежегодные послания являются общеобязательными, формально определенными, неперсонифицированными,
предусматривают неоднократность применения, предусматривают цели и
стратегию развития государства в целом или в отдельных общественнополитических сферах.
13
Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 26.04.2007 //
Российская газета. № 90. 27.04.2007.
14
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ//СЗ РФ. 03.08.1998.
№ 31. Ст. 3823.
15
Данные приводятся на основе СПС «КонсультантПлюс».
279
Конституция и доктрины России современным взглядом
Таким образом, послания Президента РФ являются доктринальным
правовым актом. Но хотя они и обязательны для органов государственной
власти и иных субъектов правоотношений, не носят нормативного характера, поскольку не содержат норм права.
Доктрины, стратегии и концепции
в сфере государственной молодежной политики
Кочетков А.В. (Рязань)
Нетрудно заметить, что в последние три года повышенное внимание со стороны органов власти стало уделяться государственной молодежной политике
(ГМП). Осенью 2007 года был восстановлен Государственный комитет РФ по
делам молодежи16. При формировании Президентом РФ Д.А. Медведевым в мае
2008 г. новой системы федеральных органов исполнительной власти были созданы Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации и Федеральное агентство по делам молодежи17. Принято и реализуется
решение о проведении в 2009 году в Российской Федерации Года молодежи18.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Правительством
РФ в ноябре 2008 года, введен подраздел «Молодежная политика»19. Данный
факт особенно обнадеживает, поскольку свидетельствует о начале рассмотрения ГМП с точки зрения стратегического подхода к ее формированию и
реализации.
В таком документе, как «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» также предусмотрен специальный подраздел 8 «Молодежная политика». В нем определено,
что «важнейшим фактором устойчивого развития страны и общества, роста благосостояния ее граждан и совершенствования общественных отношений является эффективная государственная молодежная политика»20.
16
Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ
от 24 сентября 2007 г. № 1274 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 40. Ст. 4717.
17
Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
18
О проведении в Российской Федерации Года молодежи: Указ Президента РФ от 18 сентября 2008 г. № 1383 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. Ст. 4281.
19
О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р //
Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
20
Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства РФ на период
до 2012 года и перечня проектов по их реализации: Распоряжение Правительства РФ от
17 ноября 2008 г № 1663-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5639.
280
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
В настоящее время актуализируется в очередной раз вопрос о принятии
базового федерального закона в сфере государственной молодежной политики. В феврале 2009 года в Государственной Думе Федерального Собрания прошли парламентские слушания «Нормативно-правовое обеспечение
государственной молодежной политики в Российской Федерации», в ходе
которых был представлен проект Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации», правда, содержащий многие спорные положения и требующий серьезной доработки.
Обсуждается вопрос о формировании и развитии действенной системы законодательства РФ о государственной молодежной политике.
Но следует осознавать, что принятие законов — это только один из способов реализации государственной молодежной политики, причем не главный. Стратегические ее ориентиры должны задаваться в первую очередь в
научно обоснованных доктринах, стратегиях и концепциях, а не в действующих законах. Нельзя развивать законодательство РФ о ГМП, не опираясь
на стратегически продуманные и разработанные на основе достижений науки доктринальные документы.
В нашей юридической и иной специальной литературе редко ведется
речь о доктринальных документах в сфере государственной молодежной
политики21. Это объясняется во многом тем, что ГМП как конституционноправовой институт до сих пор находится на стадии становления.
Вместе с тем если рассмотреть историю вопроса, то можно легко убедиться в том, что проблема подготовки доктринальных документов в сфере
ГМП не нова. Опыт их разработки и принятия или утверждения имел место
как в советский, так и постсоветский периоды.
Попытки подготовки концепции ГМП делались еще во время разработки
Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в
СССР»22. В частности, Комитетом Верховного Совета СССР по делам молодежи вносилась для обсуждения Концепция государственной молодежной
политики в СССР23. Она предусматривала такие составные элементы, как
«Постановка проблемы», «Цели государственной молодежной политики»,
«Этапы осуществления государственной молодежной политики», «Уровни осуществления государственной молодежной политики», «Социально21
Существует несколько трактовок слова «доктрина», но чаще всего оно расшифровывается как совокупность признанных научных взглядов на цели, задачи, принципы, основные
направления обеспечения чего-либо.
22
Об общих началах государственной молодежной политики в СССР: Закон СССР от
16 апреля 1991 г. № 2114–1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного
Совета СССР. 1991. № 19. Ст. 533.
23
Концепция государственной молодежной политики в СССР: Вносится Комитетом Верховного Совета СССР по делам молодежи, группой народных депутатов СССР от ВЛКСМ,
ЦК ВЛКСМ. М., 1989. 40 с.
281
Конституция и доктрины России современным взглядом
правовой механизм государственной молодежной политики», «Организационный механизм государственной молодежной политики».
Непосредственно в РСФСР также делались попытки выработки документов доктринального и стратегического характера. При этом в 90-е годы ХХ века
вся работа свелась к одобрению Верховным Советом РФ в июне 1993 года
«Основных направлений государственной молодежной политики в Российской
Федерации»24. Эти направления можно в определенной мере отнести к доктринальным документам в рассматриваемой сфере, т. к. они содержат концептуальные положения, на основе которых формируется и осуществляется
государственная молодежная политика в Российской Федерации. Структура
«Основных направлений» состоит из преамбулы и трех разделов:
1) Общие положения;
2) Направления реализации государственной молодежной политики;
3) Меры по реализации государственной молодежной политики.
Казалось, что «Основные направления» вполне могли бы претендовать
на роль ключевого стратегического документа в рассматриваемой сфере,
но содержащиеся в них положения нередко игнорируются органами власти
всех уровней, которые воспринимают их порой как документ, носящий исключительно рекомендательный характер.
В 2001 году НИИ Московской гуманитарно-социальной академии
(ныне — Московский гуманитарный университет) был подготовлен проект
Концепции государственной молодежной политики Российской Федерации25.
Она включала в себя следующие элементы:
Введение;
1) Положение молодежи в Российской Федерации: тенденции и перспективы;
2) Состояние разработки и реализации государственной молодежной политики;
3) Обоснование необходимости принятия концепции государственной
молодежной политики;
4) Цели и задачи государственной молодежной политики;
5) Принципы реализации государственной молодежной политики;
6) Основные направления и приоритеты государственной молодежной
политики;
7) Субъекты государственной молодежной политики. Управление государственной молодежной политикой;
24
Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации: Постановление Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. № 5090–1 // Ведомости
Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 25. Ст. 903.
25
Концепция государственной молодежной политики Российской Федерации: Проект,
подготовленный Департаментом по молодежной политике Министерства образования РФ
и НИИ Московской гуманитарно-социальной академии. М., 2001.
282
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
8) Научное и информационное обеспечение государственной молодежной политики;
9) Механизмы и технологии реализации государственной молодежной
политики.
Настоящая Концепция представляла собой целостный документ, в котором предлагалась система идей, определяющая важнейшие цели, задачи,
приоритеты и меры государственной политики, направленной на обеспечение стратегии государства в формировании условий социального, интеллектуального, культурного и экономического потенциала молодого поколения.
Но этот документ был неоднозначно воспринят во властных структурах и,
как следствие, не нашел у них необходимой поддержки.
В декабре 2001 года Правительственной комиссией по делам молодежи
была одобрена Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации26. Но она вряд ли может рассматриваться как стратегически
выдержанный документ, хотя его структура заслуживает внимания. Она
включает в себя преамбулу и 5 разделов:
1) Общие положения;
2) Основные принципы государственной молодежной политики в Российской Федерации;
3) Цели и задачи государственной молодежной политики в Российской
Федерации;
4) Приоритетные направления и основные механизмы реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации;
5) Управление в сфере государственной молодежной политики в Российской Федерации.
Содержание этих разделов слишком размыто, и в связи с этим не случайно сразу же после одобрения указанной Концепции она вызывала много
нареканий. Непонятным выглядит и ее статус. Если на нее должны ориентироваться органы государственной власти, то почему она тогда не введена
Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ или
Правительства РФ? Сегодня о Концепции государственной молодежной
политики в Российской Федерации практически не вспоминают. Тем более,
что одобрившая ее Правительственная комиссия по делам молодежи в настоящее время упразднена.
В 2002 году В.В. Путин, будучи Президентом РФ, принял мудрое решение
о подготовке специальной Доктрины государственной молодежной политики Российской Федерации, в которой четко определялись бы приоритеты государства в сфере работы с молодежью. Был подготовлен соответствующий
проект специально созданной при Президиуме Госсовета РФ рабочей груп26
Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации: Одобрена
протоколом заседания Правительственной комиссии по делам молодежи, 5 декабря 2001 г.
№ 4. М., 2002.
283
Конституция и доктрины России современным взглядом
пой по вопросам государственной молодежной политики27. Данный проект
состоял из введения, 4 разделов («Развитие государства и общества и новые требования к формированию государственной молодежной политики
в Российской Федерации», «Общие положения Доктрины, основы, цели, задачи и этапы реализации государственной молодежной политики», «Основные направления реализации государственной молодежной политики на
период до 2013 года», «Комплексные меры по реализации государственной
молодежной политики в Российской Федерации») и заключения. Однако его
обсуждение слишком затянулось и не привело к необходимому консенсусу
между авторами и федеральными органами исполнительной власти, особенно в части их взглядов на управление в данной сфере.
К сожалению, нашлись силы, которые убедили Президента РФ отложить
рассмотрение проекта Доктрины, и его судьба долгое время оставалась неизвестной. Достаточно, сказать, что еще в 2005 году на вопрос о том, будет
ли он рассмотрен когда-нибудь на заседании Госсовета РФ, Администрация
Президента РФ в ответ на письмо Председателя Совета Федерации С.М. Миронова сообщила о том, что Государственный Совет РФ может рассмотреть
вопрос о молодежной политике в стране, но дата заседания не установлена,
сроки могут быть определены осенью 2005 года28.
Однако тенденции поиска новых подходов к ГМП после замедления процесса принятия вышеуказанной Доктрины продолжались. Причем имели
место и попытки отразить вопросы ГМП не только в «молодежных» доктринах, стратегиях и концепциях.
В частности, следует обратить внимание на положения, содержащиеся
в разработанной в 2002–2004 гг. ведущими учеными страны Концепции социального государства Российской Федерации, которыми определялось, что:
«Неотъемлемой функцией социального государства является проведение
в жизнь эффективной молодежной политики, направленной на создание
стартовых условий для учебы, получения работы и жилья, предоставление
государством гарантий по обеспечению занятости молодых граждан, воспитание молодежи в лучших традициях российского общества и на основе
общечеловеческих ценностей, приобщение молодежи к подлинной культуре, развитие их гражданской и трудовой активности, создание условий для
широкого вовлечения молодежи в занятия физической культурой, спортом
и туризмом. Государственная молодежная политика должна быть направ27
Доктрина государственной молодежной политики Российской Федерации: Проект. М.,
2002.
28
В связи с обращением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ
С.М. Миронова из администрации Президента РФ был дан ответ о том, что вопрос включения выработки государственной молодежной политики в план работы Президиума Государственного Совета Российской Федерации нового состава будет рассмотрен осенью 2005
года при обсуждении основных направлении его работы (Письмо Администрации Президента Российской Федерации от 15 августа 2005 г. № А4–14189Пс).
284
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
лена на социализацию молодежи, ее социальное становление посредством
включения в процесс реализации социальной политики. Необходимо обеспечить участие молодежи в государственном управлении»29. Данные формулировки, по сути дела, вобрали в себя все, что должна включать молодежная политика государства, претендующего на роль социального. Хотелось
бы, чтобы данная Концепция была взята за основу органами государственной власти Российской Федерации. Тем более, что указанные формулировки,
касающиеся ГМП, в полном объеме присутствуют в таком международном
документе СНГ, как Концепция формирования правовых основ и механизмов
реализации социального государства в странах Содружества30.
Возвращаясь к вышеуказанной Доктрине, следует сказать, что, в конечном счете, фактически вместо нее распоряжением Правительства РФ была
утверждена Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации31. Стратегия разработана на период до 2016 года и определяет совокупность приоритетных направлений, ориентированных на молодежь, включающих задачи, связанные с участием молодежи в реализации
приоритетных национальных проектов. Ее структура содержит такие разделы, как:
1) Основные положения и цель Стратегии;
2) Предпосылки принятия Стратегии;
3) Цель и принципы реализации Стратегии;
4) Приоритетные направления государственной молодежной политики;
5) Механизм реализации Стратегии;
6) Условия, необходимые для реализации Стратегии;
7) Результаты реализации государственной молодежной политики и
оценка ее эффективности;
8) Заключительные положения.
29
Концепция социального государства Российской Федерации: Разработана Временным
творческим коллективом; обсуждена и одобрена на заседании круглого стола в Академии
труда и социальных отношений 19 ноября 2002 г.; рассмотрена и одобрена на заседании
«круглого стола» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
10 ноября 2003 г. с учетом предложений министерств, ведомств и государственных внебюджетных фондов; одобрена участниками научно-практической конференции в Академии
труда и социальных отношений 20 января 2004 г. // Социальное государство Российской
Федерации: состояние и правовое развитие. Аналитический вестник Совета Федерации
Федерального Собрания РФ. М., 2004. С. 64.
30
Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального
государства в странах Содружества: Принята в г. Санкт-Петербурге 31 мая 2007 г. Постановлением 28–6 на 28-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государствучастников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государствучастников Содружества Независимых Государств. 2007. № 40. С. 153–193.
31
Об утверждении Стратегии государственной молодежной политики в Российской
Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2006 г. № 1760-р (ред. от
12.03.2008 г.).
285
Конституция и доктрины России современным взглядом
Введенная в действие Стратегия содержит немало идей, которые могут
быть отражены в такого рода документах, но в научном плане она уступает
фактически всем концепциям и доктринам ГМП, подготовленным по заказу
органов власти за период с 1991 года, и носит противоречивый характер во
многих отношениях, прежде всего с юридической точки зрения. Из текста
Стратегии непонятно, какие нормативные правовые акты использовались
его авторами, и каков видится механизм управления в сфере ГМП. Не просматривается единая концепция предложенных молодежных проектов, и
неоднозначной выглядит логика их выбора. Расплывчатый характер носят
названия проектов, которые больше похожи на заголовки из программ педагогического характера, чем на формулировки политических и юридических
документов: «Новый взгляд», «Доброволец России», «Карьера», «Молодая
семья России», «Команда», «Успех в твоих руках», «Шаг навстречу». В расшифровке и серьезной правовой корректировке нуждается используемый в
Стратегии категориальный аппарат.
Стратегия не упразднила стратегическую ошибку (в определенной мере
даже угрозу) недавнего времени, заключающуюся в том, что молодежная политика может стать «социальным придатком» сферы образования32. Как
не парадоксально звучит, но на протяжении многих лет нормальному ходу
формирования и реализации ГМП мешает позиция, которая опирается на
тезис о том, что «лучшая образовательная политика — это и есть лучшая
молодежная политика». По нашему мнению, с определенной долей вероятности еще можно как-то согласиться с тем, что «лучшая образовательная
политика — это и есть лучшая детская политика (политика в отношении
граждан, не достигших 18 лет)», хотя и здесь есть спорные моменты. Но ставить знак равенства между образовательной политикой и молодежной политикой в XXI веке как с точки зрения социологических, так и правовых
концепций не логично и «застойно».
Те, кто пытается трактовать соотношение понятий «молодежная политика» и «образовательная политика» как тождественное, либо глубоко ошибаются, либо сознательно стараются сферу образования «поставить» над
сферой ГМП. Ведь значительное количество проблем молодежи и их пути
решения лежат вне системы образования. Сегодня проблемы государственной молодежной политики — это не только проблемы образования молодых
людей и их научной деятельности, но и проблемы участия молодежи в управлении, организации ее досуга, развития молодежных общественных объединений, решения жилищных проблем молодых граждан, их трудоустройства и
социальной защиты, поддержки молодежного предпринимательства и т. д.
32
Принятие решения сначала о создании Государственного комитета РФ по делам молодежи, а затем Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ и Федерального
агентства по делам молодежи пока не сняло до конца проблему «сведения» ГМП к статусу
некого «приложения» политики в сфере образования.
286
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Понимание молодежной политики как «приложения» к образованию
следует считать неверным. Лучшая образовательная политика — это еще
далеко не лучшая молодежная политика, как это некоторые пытаются представить. Лучшая молодежная политика — это реализация в комплексе всех
конституционных прав и свобод молодого человека и гражданина в политической, социальной, духовной и экономической сферах.
Поэтому, на наш взгляд, вполне оправданным является то, что в настоящее время заметно актуализировался вопрос о создании новой системы работы с молодежью в нашей стране, не замкнутой на систему образования.
Российское общество начало осознавать, что разрушенные после 1991 года
государственные и общественные институты работы с молодежью не были
восполнены деятельностью образовательных учреждений, общественных
объединений и других негосударственных организаций.
Хотелось бы обратить внимание на то, что после введения в действие
Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации процесс разработки доктринальных документов в сфере ГМП не прекратился. Это еще раз подтверждает неоднозначное отношение к данной
Стратегии.
В 2006–2007 гг. в рамках Общественной палаты Российской Федерации
проходило обсуждение проекта Концепции молодежной работы в Российской
Федерации, который был подготовлен Межкомиссионной рабочей группой
по вопросам развития молодежного движения при участии Российского Союза Молодежи (РСМ) и представителей других молодежных общественных
организаций33. Структура Концепции состояла из следующих элементов:
Введение;
1) Развитие общества и состояние молодежной работы в Российской Федерации
1.1. Роль молодежи в развитии страны, обеспечении ее национальной
безопасности и суверенного развития;
1.2. Современное положение молодежи в Российской Федерации;
1.3. Современное состояние институтов социализации молодежи;
1.4. Опыт и проблемы молодежной работы в Российской Федерации);
2) Цели, задачи и принципы молодежной работы;
3) Современные требования и необходимые условия молодежной работы;
Заключение.
Заслуживает внимания проект Доктрины «Молодое поколение России»,
который был подготовлен большим коллективом авторов и экспертов по
инициативе Всемирного Русского Народного Собора (ВРНС) специально к
XII ВРНС — Собору детей и молодежи «Будущие поколения — националь33
Концепция размещена на сайте Общественной палаты Российской Федерации — Материалы Межкомиссионной рабочей группы по вопросам развития молодежного движения // <http://www. oprf.ru/structure/workgroups2006/34/materials/1009>.
287
Конституция и доктрины России современным взглядом
ное достояние России»34. В документе изложен фундаментальный подход
и перспективный взгляд на создание в России масштабной системы нравственного воспитания, гармоничной социализации, приобщения молодых
поколений к базисным национальным ценностям. В Доктрине также предложен стратегический взгляд — Программа-максимум, направленная на
обеспечение деятельного участия молодежи в созидании своей страны.
Сегодня на международных и всероссийских научно-практических конференциях много говорится о проблемах молодежи и необходимости кардинальных изменений в работе с ней. В подтверждение этого часто приводятся данные социологических исследований и статистики. Постепенно
начинает называться главная причина этим проблем. Она состоит в том, что
в России нет четкого доктринального документа, в котором были бы сформулированы и «расшифрованы» стратегические ориентиры работы государства с молодежью, концептуальный подход к законодательному, кадровому,
финансовому и иному обеспечению государственной молодежной политики.
Это означает, что сегодня в стране отсутствует или «размыт» набор ключевых принципов и инициатив, который позволяет добиваться создания
оптимальных условий для социального развития молодежи и формирования преемственности поколений. По-видимому, именно это подразумевают ученые Центра проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования, когда утверждают, что: «В настоящее время можно констатировать практически полное отсутствие в Российской Федерации молодежной политики»35.
Вероятно, понимая это, государство предложило новый подход к молодежной политике, который был отражен в таком ключевом документе, как
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года. Данный подход представлен в разделе 3
«Развитие человеческого потенциала» данной Концепции, а, точнее говоря,
в специальном подразделе 3.9 «Молодежная политика»36. Структура подраздела включает в себя определение цели государственной молодежной политики, ее сущности и трех основных задач, а также средств их реализации.
Нетрудно заметить, что в Концепции просматривается инновационная
целевая направленность государственной молодежной политики. Согласно
34
Молодое поколение России: Проект Доктрины. М., 2008.
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Нетесова М.С. Образование как фактор
экономического развития. Монография. М., 2008. С. 66–67.
36
Данный подраздел включен в раздел 3 Концепции наряду с другими 10 подразделами:
«Демографическая политика и политика народосбережения» (3.1); «Развитие здравоохранения» (3.2); «Развитие физической культуры и спорта» (3.3); «Развитие образования» (3.4);
«Развитие культуры и средств массовой информации» (3.5); «Развитие рынка труда» (3.6);
«Повышение доступности жилья» (3.7); «Развитие социальных институтов и социальная
политика» (3.8); «Развитие пенсионной системы» (3.10); «Экологизация экономики и экология человека» (3.11).
35
288
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Концепции целью государственной молодежной политики является создание условий для успешной социализации и эффективной самореализации
молодежи, качественное развитие потенциала молодежи и его использование в интересах инновационного развития страны. Констатируется, что
практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро
изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств,
которые смогут эффективно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является
молодежь.
Концепция фактически провозглашает молодежную политику самостоятельным направлением деятельности государства. В частности, содержится следующее положение: «Государственную молодежную политику следует рассматривать как самостоятельное направление деятельности
государства, предусматривающее формирование необходимых социальных условий инновационного развития страны, реализуемое на основе
партнерства и активного взаимодействия с институтами гражданского
общества, общественными объединениями и молодежными организациями».
Концепция формулирует следующие три основные задачи государственной молодежной политики на период до 2020 года, раскрывая при этом способы их реализации:
1) вовлечение молодежи в социальную практику и ее информирование о
потенциальных возможностях саморазвития, обеспечение поддержки
научной, творческой и предпринимательской активности молодежи;
2) формирование целостной системы поддержки обладающей лидерскими навыками, инициативной и талантливой молодежи, для инновационного развития России;
3) гражданское образование и патриотическое воспитание молодежи, содействие формированию правовых, культурных и нравственных ценностей среди молодежи.
Вероятно, идеи Концепции должны найти продолжение в доктринальном
документе о молодежи и молодежной политике, соответствующем стратегическим ориентирам России до 2020 года. Действующая Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации не удовлетворяет
им в должной степени. Возникает необходимость ее существенной корректировки или разработки, обсуждения и утверждения нового доктринального документа.
Таким документом, по нашему мнению, должна стать Молодежная доктрина Российской Федерации. Она сегодня, как никогда, нужна российскому обществу. Что это за доктрина? Новый кодекс строителей коммунизма?
План создания «идущего вместе» или «нашего»? Проект унификации российской молодежи? Нет, речь идет несколько о другом.
289
Конституция и доктрины России современным взглядом
Необходимость утверждения Молодежной доктрины РФ обусловлена
тем, что молодежную политику нельзя оценивать результатами только сегодняшнего дня. Это долгосрочная стратегия действий государства. Поэтому
нужен документ, рассчитанный на долгосрочную перспективу и представляющий собой систему научно обоснованных и официально признанных
взглядов на молодежь как социальную группу, требующую особого внимания со стороны институтов государства и гражданского общества, осуществления ими специфических мер по созданию условий для ее социального
развития.
Нам представляется, что наличие Молодежной доктрины РФ позволит
более глубоко проникнуть в правовую природу и социальную сущность
соответствующих государственных и негосударственных институтов, деятельность которых направлена на создание условий для успешной социализации и эффективной самореализации молодых граждан России, качественное развитие потенциала молодежи и его использование в интересах
инновационного развития страны. Данная доктрина должна определять
цели, принципы и основные направления ГМП как особого социальноправового явления в российском обществе. Она призвана также провести
границы между общественной, государственной (федеральной и региональной) и муниципальной молодежной политикой, обеспечив вместе с тем
их определенное единство.
Молодежная доктрина РФ должна быть утверждена Указом Президента РФ после широкого обсуждения, прежде всего в молодежной среде. К ее
разработке следует привлечь наиболее авторитетных ученых и специалистов, занимающихся исследованием проблем ГМП. При подготовке указанной доктрины важно осуществить синтез идей в данной сфере, которые
получили свое практическое воплощение в субъектах РФ, а также учесть
позитивный советский и зарубежный опыт, международные документы по
вопросам формирования и реализации ГМП.
Хотелось бы подчеркнуть, что основополагающий «молодежный» документ должен называться именно «Молодежная доктрина Российской Федерации», а не «Доктрина государственной молодежной политики в Российской
Федерации». Слово «молодежная» здесь не случайно стоит на первом месте.
Это означает, что Молодежная доктрина РФ должна быть разработана с
обязательным участием молодежи и широко обсуждена в молодежной среде. В доктрине должна быть четко прописана роль молодежи как субъекта
государственной молодежной политики, а не только как ее объекта.
По нашему мнению, государство сначала вместе с общественными
структурами должно заявить о том, каким оно видит будущее поколение, и
оценить современное положение российской молодежи, а потом на основе
этого определить, куда оно намерено двигаться в сфере ГМП. В молодежной доктрине должны быть затронуты вопросы как общественной, так и
290
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
государственной молодежной политики. Хотя, безусловно, основное место
должно быть отведено ГМП.
Молодежная доктрина РФ — это своеобразная общественная формула,
выражающая основную установку деятельности государственных и негосударственных институтов по отношению к нынешнему молодому и будущим поколениям нашей страны. Для разработки Молодежной доктрины
РФ необходимо иметь объективную характеристику основных молодежных
проблем в России и определить все структуры, которые сегодня работают с
молодежью, а также предварительно проанализировать имеющиеся на различных уровнях подходы органов власти к осуществлению ГМП, выявив в
них основные тенденции и сравнив с соответствующим зарубежным опытом и нормами международного права.
Молодежная доктрина РФ, как и любая доктрина в России, призвана выполнять в процессе правоприменения вспомогательную роль, поскольку в
юридическом плане основная роль отводится законам в сфере ГМП. Однако,
сам факт наличия этой доктрины в российском государстве позволит обозначить серьезное внимание к проблемам молодых граждан в нашей стране.
Молодежная доктрина РФ будет выступать как ориентир для работы с
молодежью как государственных и муниципальных органов, так и организаций, которые не относятся к властным структурам. Она призвана ориентировать деятельность всех субъектов работы с молодежью в нашей стране
на общую социально значимую цель. Молодежная доктрина РФ должна отразить то, к чему нужно стремиться государству вместе с общественными
структурами в деятельности по созданию условий для социального развития молодежи.
Могут быть предложены различные варианты структуры Молодежной
доктрины РФ в зависимости от подходов ее основных разработчиков. Но
данный вопрос, на наш взгляд, представляет собой предмет отдельного разговора и научных дискуссий. По мнению автора, можно предложить в качестве одного из приемлемых вариантов следующую структуру Молодежной
доктрины Российской Федерации:
Преамбула;
1) Общие положения;
2) Российская молодежь как особая социальная группа;
3) Молодежная политика и национальная безопасность;
4) Конституционно-правовые основы молодежной политики;
5) Общественная, государственная и муниципальная молодежная политика;
6) Приоритеты Российской Федерации в решении молодежных проблем;
7) Обеспечение эффективности государственной молодежной политики
в Российской Федерации;
8) Заключительные положения.
291
Конституция и доктрины России современным взглядом
Трудность выработки оптимальной Молодежной доктрины Российской
Федерации состоит в том, что сегодня в рамках государства еще не сформировался единый подход к работе с молодежью. Нет ответа на вопрос о том,
какая молодежная политика нужна российскому обществу, государству,
его национальной безопасности — либеральная, консервативная, социалдемократическая, патерналистская. По поводу невозможности последней
в России вроде бы определились. А, что следует выбрать между другими
тремя? Либеральная, похоже, тоже не для нашей страны. Как бы кто не навязывал нам, «американизации» государственной молодежной политики в
России вряд ли суждено «прижиться». Слишком разные традиции в работе
с молодежью в РФ и США. Тогда какую же выбрать молодежную политику — консервативную или социал-демократическую, или их некий симбиоз?
Но это уже вопрос не столько юридический, сколько политический.
Ясно одно: в Молодежной доктрине РФ должны развиваться основные
положения Конституции России и конкретизироваться применительно к
сфере государственной молодежной политики. Структура и содержание доктрины должны опираться на комплексную оценку положения российской
молодежи, анализ состояния механизма разработки и реализации государственной молодежной политики и стратегический прогноз его развития, научно обоснованное определение текущих и перспективных задач в данной
сфере, объективных потребностей и реальных возможностей обеспечения
законных интересов молодых граждан, а также на системный анализ содержания и характера современных молодежных проблем, отечественного и
зарубежного опыта работы с молодежью.
Утверждение Молодежной доктрины РФ целесообразно совместить с
введением в действие закона, о котором в России говорят уже около 40 лет,
но он так до сих пор и не принят на уровне федерального центра. Речь идет
о федеральном законе, устанавливающем правовые основы ГМП в нашей
стране. Сегодня из-за его отсутствия в Российской Федерации законодательство в данной сфере имеет многочисленные внутренние несогласованности и противоречия, в том числе принципиального характера.
Следует заметить, что стратегии и концепции ГМП разрабатываются
и утверждаются и на региональном уровне. Например, стратегии государственной молодежной политики есть в Самарской и Томской областях37. Соответствующий опыт разработки, принятия и реализации концепций ГМП
имеется в республиках Калмыкия и Саха (Якутия), Красноярском крае, Во37
О Стратегии государственной молодежной политики в Самарской области на 2006–
2015 годы: Постановление Правительства Самарской области от 21.12.2005 г. № 155 //
Волжская коммуна. 2005. 27 декабря; О Стратегии государственной молодежной политики
в Томской области: Постановление Государственной Думы Томской области от 31.01.2008 г.
№ 921 // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2008. № 12 (134).
292
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
логодской, Ивановской, Иркутской, Курганской, Ленинградской, Омской,
Челябинской областях и некоторых других регионах38.
На муниципальном уровне также распространен подход, когда разрабатываются и утверждаются документы, содержащие концептуальные основы работы с молодежью. В них, как правило, определяются стратегия такой работы
на территории соответствующего муниципального образования, направления
муниципальной молодежной политики, ее субъекты и формы обеспечения.
Причем следует обратить внимание на то, что утверждаются как концепции39,
так и стратегии молодежной политики в муниципальном образовании40.
Надо заметить, что доктрины, стратегии и концепции в сфере ГМП есть
не только в России, но и в других странах СНГ. Так, например, в Республике
Казахстан одобрена республиканская Концепция государственной молодежной политики, призванная определить основные цели, принципы и приоритеты данной политики41. В Республике Молдова утверждена специальная
Стратегия для молодежи, основывающаяся на обязательстве рассматривать
38
О Концепции государственной молодежной политики Вологодской области: Постановление Правительства Вологодской области от 13.01.2006 г. № 26 // Законодательство Вологодской области. 2006. № 1. Ст. 177; О Концепции государственной молодежной политики
в Курганской области на период до 2015 года: Распоряжение Администрации (Правительства) Курганской области от 27.11.2006 г. № 514-р // Новый мир — Документы, выпуск № 42.
2006. 21 декабря; О Концепции государственной молодежной политики Республики Саха
(Якутия): Указ Президента Саха (Якутия) от 12.01.2004 г. № 1402 // Якутские ведомости.
2004. 5 февраля; О Концепции молодежной политики в Омской области на 2006–2010 годы:
Указ Губернатора Омской области от 28.11.2005 г. № 143 // Сборник правовых актов органов
исполнительной власти Омской области, часть 1. 2006. № 6. Ст. 8; Об утверждении Концепции молодежной политики Республики Калмыкия (2005–2020 гг.): Указ Главы Республики
Калмыкия от 14.11.2005 г. № 53 // Хальмг Унн. 2005. 17 ноября; и др.
39
См.: О Концепции молодежной политики города-курорта Кисловодска на 2006–2010 годы:
Решение совета города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 25.10.2006 г. № 76–
36 // Кисловодская газета. 2006. 8 ноября; Об утверждении Концепции молодежной политики г. Бийска на 2009–2010 годы: Постановление Администрации города Бийска Алтайского
края от 26.08.2008 г. № 1632 // Муниципальный вестник. 2008. 17 сентября; Об утверждении
Концепции молодежной политики муниципального образования «Город Калуга» на 2007–
2010 годы: Постановление Городской Думы городского округа «Г. Калуга» от 23.05.2007 г.
№ 69 // Калужская неделя. 2007. 13 июня; и др.
40
Напр.: О комплексной программе «Стратегия молодежной политики в городском округе
Звенигород на 2007–2011 годы «Поколение»: Решение Совета депутатов городского округа
Звенигород Московской области от 28.11.2006 г. № 49/4 // Звенигородские ведомости. 2007.
14 апреля; Об утверждении Стратегии молодежной политики в муниципальном образовании — Клепиковский муниципальный район: Решение Совета депутатов муниципального
образования — Клепиковский муниципальный район Рязанской области от 23.04.2008 г.
№ 20 // Информационный бюллетень муниципального образования — Клепиковский муниципальный район. 2008. № 29.
41
Концепция государственной молодежной политики Республики Казахстан: Одобрена Распоряжением Президента Республики Казахстан от 28 августа 1999 г. № 73 // Собр. актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. 1999. № 43. С. 49–59.
293
Конституция и доктрины России современным взглядом
молодежь в качестве основного ресурса общества и предоставлять ей возможность стать свободными, активными и ответственными гражданами, а также
устанавливающая единый межсекторальный подход к проблемам молодежи42.
Как показывает анализ, на протяжении последних 20 лет попыток выработки и введения в действие доктрин, стратегий и концепций в сфере государственной молодежной политики предпринималось немало. Данный процесс имеет свои традиции и постепенно начинает занимать важное место в
ее формировании на всех уровнях: федеральном, региональном, местном.
Но вместе с тем в рассматриваемой сфере до сих пор научно обоснованного
и логически выверенного доктринального или стратегического в истинном
понимании этого слова документа нет.
Вместо корректировки и повышения статуса Концепции государственной молодежной политики в Российской Федерации, одобренной Правительственной комиссией по делам молодежи, или завершения обсуждения
проекта Доктрины государственной молодежной политики в Российской
Федерации, подготовленного рабочей группой Государственного Совета РФ
по поручению Президента РФ, Правительством РФ в 2006 году была разработана и утверждена противоречивая в правовом, научном и практическом
отношениях Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации. Несмотря на то, что она является важным и значимым документом, после ее введения в действие так и остаются нерешенными многие стратегические проблемы организации работы с молодежью в нашей
стране. В связи с вступлением в силу этой Стратегии «непонятным» стал
статус одобренных в 1993 году «Основных направлений государственной
молодежной политики в Российской Федерации».
В указанной Стратегии фактически не нашли отражение вопросы формирования системы законодательства РФ о государственной молодежной политике. Она фактически игнорирует позитивный региональный опыт подготовки такого рода документов, причем уже принятых и успешно реализующихся
в субъектах РФ. Странным выглядит то, что в этой Стратегии не упоминается
о таком важном нормативном правовом акте, как базовый федеральный закон
в сфере ГМП. Удивительно, но приходилось слышать от авторов Стратегии,
что вопрос о нем не является сегодня главным. По-видимому, они глубоко
ошибаются или просто выполняют чью-то «установку» о том, что рассуждать
о введении в действие федерального закона, регулирующего правовые основы
ГМП в нашей стране, время пока не пришло. И это, несмотря на то, что около
85% субъектов РФ имеют базовые региональные законы в сфере государственной молодежной политики, и на непрекращающиеся требования о его принятии со стороны молодежи и ее объединений, широкой общественности.
42
Об утверждении Стратегии для молодежи: Постановление Правительства Республики
Молдова от 22 декабря 2003 г. № 1541 // Официальный монитор Республики Молдова. 2004.
№ 6–12. С. 108–145.
294
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
В настоящее время требуется новый подход в решении проблем интеграции молодых людей в общество, к вопросам социализации молодежи и
организации работы с ней. Государственные органы должны создать оптимальные условия для развития личностного потенциала молодых людей,
предоставлять широкие возможности для их самореализации, вовлечения
в процесс управления делами государства, обеспечения участия молодых
граждан и их объединений в осуществлении программ и мероприятий, касающихся молодежи и российского общества в целом.
Некоторые контуры указанного подхода обозначены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года, утвержденной Правительством РФ в 2008 году. Как
уже отмечалось, по нашему мнению, их необходимо развить и дополнить
в таком документе, как Молодежная доктрина Российской Федерации. Его
подготовка, обсуждение и утверждение позволят продолжить намеченные
Президентом России Д.А. Медведевым изменения в молодежной политике государства, современные приоритеты которой обозначены в его вышеупомянутом Указе «О проведении в Российской Федерации Года молодежи»:
− активное привлечение молодежи к проведению социальноэкономических преобразований в стране;
− развитие творческого, научного и профессионального потенциала молодежи;
− воспитание чувства патриотизма и гражданской ответственности у
молодых людей.
Сегодня в очередной раз поднимается вопрос о формировании новой
системы работы с молодежью в нашей стране. При этом с каждым годом
все очевиднее становится то, что для создания такой системы необходимо
надежное доктринальное сопровождение государственной молодежной политики. В связи с этим необходимо, чтобы органы власти представили и
начали воплощать в жизнь Молодежную доктрину Российской Федерации
как систему научно обоснованных положений о молодежи и молодежной
политике, официально закрепленных на уровне государства.
Государство не может рассчитывать на успех в будущем, если оно не будет иметь четкой стратегии работы с молодежью, если его органы не выработают и законодательно не закрепят основы молодежной политики. В современных условиях она должна стать одним из главных вопросов стратегии
и тактики органов государственной власти как на федеральном, так и на
региональном уровнях. Нынешняя ситуация такова, что обновляющемуся
российскому социуму должна соответствовать новая стратегия работы с
молодежью в нашей стране, опирающаяся на Молодежную доктрину Российской Федерации и сформированное на ее основе эффективное законодательство о государственной молодежной политике.
295
Особенности Послания Президента Федеральному
Собранию–2008
Попова О.В. (Санкт-Петербург)
Цель данной небольшой статьи заключается в поиске ответа на вопрос
о наличии в Послании–2008 содержательных (не формальных) признаков,
позволяющих отнести его к разряду документов, определяющих доктрину
развития современного российского государства. В этом контексте Послание интересно прежде всего как политический текст, содержащий несколько
смысловых рядов. На наш взгляд, рассмотрение Послания с этой стороны —
отнюдь не частная проблема, поскольку его анализ позволяет ответить на
ряд значимых политических вопросов: в какой степени подобные стратегические политические тексты определяют внутреннюю и внешнюю политику
страны, насколько Д. А. Медведев готов продолжать линию политического
управления, сформировавшуюся в предшествующие 8 лет и т. д.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
относится к весьма специфическому жанру политических текстов. Фактически это выступление обращено не только к высшему «политическому классу» страны, но и к рядовым гражданам. Отчасти она является «сигналом» для
всех политических игроков как в самой Российской Федерации, так и за ее
пределами. Считается, что именно Послание ФС позволяет президенту максимально комплексно и ясно изложить вúдение экономической, социальной
и политической ситуации в стране. Если, например, инаугурационная речь
президента содержит значительный элемент формально-торжественной
ритуальности и декларирует самые общие принципы, которыми будет руководствоваться президент в период действия его полномочий, то данный
документ должен акцентировать как задачи, стоящие перед государством,
так и пути их решения. Послание Федеральному Собранию в принципе
должно сочетать два элемента — отчет главы высшей исполнительной власти о состоянии дел в стране (и личной работе) и определение стратегии
развития страны в краткосрочной перспективе. Однако на практике из года
в год в Послании все больше значение приобретает второй компонент, дополнительно акцентируя тот факт, что выстраиваемая с начала 2000-х годов
«вертикаль власти» не только регламентирует отношения федеральных, региональных и местных органов управления, но и резко повышает в нашем
государстве статус исполнительной власти.
Особенности подготовки данного Послания СФ РФ43 определялись рядом обстоятельств. Между инаугурацией Президента РФ Д. А. Медведева и
43
Послание Президента Совету Федерации РФ // <http://www. kremlin.ru/appears/2008/11/05/
1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml>.
296
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
оглашением данного обращения прошло полгода, т. е. вполне достаточный
срок, чтобы действующий политик мог освоиться с новым местом работы,
сформулировать программу развития страны и быть в состоянии обозначить собственную политическую линию, что позволило бы оценить его как
абсолютно самостоятельную фигуру, политического агента, действительно
занимающего центральную позицию в «поле политики»44. За период с мая
по октябрь 2008 г. произошли резкие перемены как в межгосударственных
отношениях и экономической обстановке в мире и внутри страны. Следует
отметить, что если к началу ноября 2008 г. острота отношений с некоторыми из сопредельных с Россией стран ощущалась в полной мере (нового президента уже попытались «проверить на прочность»), то некоторые иллюзии
по поводу надежности «подушки безопасности» российской экономики в
виде накопленных в Стабилизационном фонде средств и золотовалютных
резервов страны, а также ожидания, что меры по «перекачке» этих сумм в
банковскую систему позволят «переждать» мировой экономический кризис,
у политической элиты России в этот период сохранялись. При освещении
подготовки Послания ФС РФ в СМИ активно подчеркивалось, что Президент РФ Д. А. Медведев «лично работает над текстом». Однако следует признать, что в действительности, как и в прошлые годы, этот документ стал
плодом коллективной работы (см. видеоблог Д. А. Медведева от 10.200845).
Интересны в этой ситуации только два обстоятельства — почти не изменившаяся «команда творцов» и подчеркнуто торжественная обстановка
оглашения Послания в Кремле. Наряду с Дж. Поллыевой и Вяч. Сурковым в
этой группе оказался А.В. Дворкович46, который попал в команду ныне действующего президента из команды предыдущего. Фактически подготовка
последовавших в начале 2009 г. значительных перестановок во власти началась еще в первые полгода президентства Д.А. Медведева. В целом текст
Послания следует рассматривать как результирующую влияния политических сил, т. е. баланса элитных групп в высших эшелонах власти. Антураж,
торжественность обстановки оглашения Послания отражают, скорее, не
значимость именно данного политического текста, но в большей степени
проявление постепенно возрождающегося «имперского стиля», акцентирование персоны и роли президента в современных российских условиях.
Превращение рабочего мероприятия в торжественную политическую акцию весьма показательно. В данном случае подчеркивался не только «моно44
В данном случае термины «политический агент» и «поле политики» мы используем в
трактовке, предложенной П. Бурдье и другими постструктуралистами.
45
<http://blog. kremlin.ru/post/3>.
46
Следует отметить, что хотя А.В. Дворкович (1972 г. р.) занимал высокие посты уже в
течение восьми лет — в 2001–2004 гг. как заместитель министра экономического развития
и торговли РФ, а в 2004–2008 гг. как начальник экспертного управления президента РФ В.
Путина, — действительно «тяжеловесом» в большой политике он становится с мая 2008 г.,
перейдя на должность помощника президента РФ Д.А. Медведева.
297
Конституция и доктрины России современным взглядом
логичный» характер мероприятия, он представлял собой почти театральное
действие. Совершенно очевидно, что подобная обстановка призвана была
призвана обеспечить дополнительный эффект легитимации политического
события47. Таким образом, данное Послание нельзя рассматривать только
как рабочий документ.
Обращают на себя внимание некоторые содержательные и стилистические особенности Послания. Объяснить их, например, только тем, что текст
готовился как публичная речь, которая имеет ряд существенных отличий
от письменной, или тем, что основу Послания готовила своего рода группамикст из опытных спичрайтеров и новичков в этом деле, нельзя.
Среди наиболее значимых содержательных и стилистических особенностей выделим следующие.
Во-первых, Послание–2008 содержит оценки и задачи. В анализируемом
тексте, хотя Д.А. Медведев последние несколько лет проработал в правительстве РФ, отчет о состоянии дел в стране как таковой отсутствует.
Во-вторых, следует отметить фрагментарность, некоторую «лоскутность
текста» — в нем обозначено очень много тем (своеобразный рекорд —
26 тем!!!), особенно с учетом того, что в предыдущие восемь лет в Посланиях Президента ФС РФ в качестве ключевых обозначались два-три вопроса.
В выступлении Д.А. Медведева последовательно обозначены следующие
темы: основной виновник проблем многих стран, ценности российского общества, цели государства, социальная ответственность государства перед
гражданами, социальный характер российского государства, защита экономики от внешних рисков, вливания средств из накопленного Стабфонда и
золотовалютных резервов страны в финансовую систему как единственный
для нас способ выхода из мирового экономического кризиса, приоритетные
принципы в экономике, обозначение «внутренних врагов» страны, юбилей
Конституции РФ, всесилие бюрократии, изменение выборного законодательства, что потребовало в итоге «легкой корректировки» Основного закона РФ, проблемы местного самоуправления и российского федерализма,
федеративное устройство РФ, вопрос о ротации партийного руководства,
межнациональный мир в стране, миграционная политика, российское образование, прежде всего школьное, здоровый образ жизни, медицинское
страхование, пенсионная система и пенсионная реформа, августовские события в Южной Осетии, изменение геополитической ситуации, проблемы
47
В этом случае под легитимацией понимается не традиционная трактовка легитимности М. Вебера, когда фактически отождествляется легитимность и легальность, поскольку
оглашение Послания Президента СФ РФ по определению есть легитимное действие. Речь
идет о так называемой демократической теории легитимности, согласно которой любое политическое действие представителей властных институтов, даже законно избранных и не
нарушающих действующих в стране законов, является легитимным только в том случае,
если оно одобряется большей частью общества или хотя бы не вызывает у него серьезных
возражений.
298
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
международной безопасности, касающиеся не только военной сферы, но и
производства, финансирования и т. д.
Объяснение этой множественности обозначенных аспектов развития
страны тем, что в 2008 г. Россия столкнулась с исключительно сложным
комплексом разнообразных проблем, не представляется в достаточной степени обоснованным, поскольку в уходящем десятилетии только, пожалуй,
период 2004–2007 гг. был менее сложным как для государства в целом, так и
для его граждан.
В-третьих, необходимо отметить «телеграфный стиль» в двух темах в
Послании — при описании характеристик народа и обозначении его основных ценностей, а также при указании задач, стоящих перед властью.
Например, Д.А. Медведев указывает на «заявленную концепцию четырех
“И”», добавляя к ним пятую: «институты, инвестиции, инфраструктура,
инновации, интеллект». Этот хорошо известный дидактический прием для
запоминания, используемый как в средней, так и в высшей школе, одновременно блестяще «работает» и в пропаганде — легко запоминается и не позволяет пуститься в глубокие раздумья, поскольку подобный список содержит либо перечень объектов, либо перечень их свойств, но не предполагает
выстраивания логических зависимостей суждений, обоснованность которых можно было бы проверить, а после этого принять или опровергнуть.
В отношении ценностей российского народа речь идет о таких нормах,
как «политическое равноправие, честность судов, ответственность руководителей». И дальше в тексте: «Это свобода — личная, индивидуальная свобода. Свобода предпринимательства, слова, вероисповедания, выбора места
жительства и рода занятий … Семейные традиции. Любовь и верность.
Заботы о младших и старших. Патриотизм». Подобный стиль обычно используют, когда до слушателей следует донести нечто значимое, убедить их
в чем-то. Более уместен (и эффективен) подобный стиль, когда представитель власти называет цели, к которым следует стремиться, и задачи, которые следует решить. Получается, что в данном Послании власть стремится
внушить рядовым гражданам позитивные представления о них самих. Помимо этого, что в тексте содержится подмена понятий — не только дóлжное
выдается за сущее, но и нормы организации политической жизни государства описываются как характеристики социума.
В-четвертых, в указанном наборе норм наряду со смысложизненными
ценностями, формирующими систему отношений в социуме, присутствуют либеральные политические ценности (например, «его [человека. — О.П.]
благосостояние и достоинство. Межнациональный мир. Единство разнообразных культур. Защита малых народов»), которые регламентируют взаимоотношения государства с гражданами страны и не только должны быть
законодательно зафиксированы, но за реализацию которых властные институты должны нести прямую ответственность перед населением. Подобное
299
Конституция и доктрины России современным взглядом
«смешение» и «смещение» фактически означает передачу некоторой части
ответственности за установление политических правил политическим истеблишментом народу (именно ответственности, но не права, поскольку на
практике большинство рычагов власти остается у политического класса).
Важно в этом Послании то, что президент фактически прямо обозначил
свое политическое кредо — либеральные ценности: «Политические свободы граждан и их частная собственность неприкосновенны». Поскольку для
либерала основная роль государства в отношении граждан связана преимущественно с законотворческой деятельностью и контролем за соблюдением
законов48 (государство — «ночной сторож»), то подобное смещение акцентов в отношении «ценностей народа» вполне объяснимо. То же самое подтверждается в характеристике человека как «личности и как гражданина».
В-пятых, в Послании сделан акцент на законодательство как на основной
инструмент государственной политики. С учетом того, что у нас в стране
за прошедшие после распада СССР годы накопилось огромное количество
противоречий даже в Федеральных законах, этот тезис представляется исключительно важным.
В-шестых, были внесены предложения, которые нельзя легкомысленно рассматривать только как «легкую корректировку» норм Конституции,
хотя об этом заявлялось многократно в СМИ. С одной стороны, следует
признать, что сами по себе внесенные изменения (6-летний срок президентства, 5-летний срок избрания в ГД, отмена «ценза оседлости» при избрании
в СФ, выделение 1–2 мест в ГД партиям, набравшим от 5 до 7% голосов, отмена денежного залога и т. д.) не являются «судьбоносными», поскольку они
не могут повысить уровень конкурентоспособности политических игроков
в РФ, большинство партий останется «Кремлевскими проектами» (важно,
что их реорганизация осуществляется и будет осуществляться не «снизу», а
«сверху»), а высший политический класс будет рассматривать кандидатуры
на пост Президента РФ в той же самой «парадигме преемничества». Но, с
другой стороны, «легкими корректировками» при недоброй воле, без вынесения вопросов об изменении отдельных пунктов конституции на референдум, можно изменить Основной закон страны полностью. В данном случае
важен прецедент.
В-седьмых, в любой политической речи, в любом политическом тексте должен присутствовать «Другой», тот политический субъект, который в лучшем
случае принципиальной отличается от «нас», а в худшем — «нам» противостоит. В анализируемом Послании есть и внешний, и внутренний «Другой».
США в этом Послании традиционно обозначены в качестве вечного «альтер эго» — именно благодаря их безответственным действиям произошел
48
Президент об этом говорит прямо: «Следовательно, ущемление гражданских свобод и
действия, ухудшающие материальное положение людей, — они не только аморальны, они
еще и незаконны».
300
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
кризис в мировой экономике, именно они стояли «за кулисами» разыгравшейся на Кавказе драмы ради ввода кораблей НАТО в Черное море. Но при
этом сама Россия позиционируется как «командный игрок» в международном пространстве, способный эффективно взаимодействовать с другими
странами: «Россия готова вместе с другими странами противостоять…»,
«Урок ошибок 2008 года доказал всем ответственным нациям, что пора
действовать. И нужно радикально реформировать политическую и экономическую системы», т. е. в этом тексте внешний «Другой» — это США, а
«мы» — цивилизованные европейские державы, отношения которых должны строиться на «доверии и сотрудничестве». Важно отметить, что в Послании Президента РФ нет ни единой «приписанной» характеристики США,
все суждения максимально корректны и касаются только их действий. Таким образом, Президент РФ сознательно стремится избежать субъективизма в оценках этого государства.
В отношении внутреннего «Другого» — уже врагов — в Послании говорится предельно четко: это «коррупция» и те, кто «хотел бы нажить … “легкий” политический капитал …настроился на политическую болтовню …
хотел бы дестабилизировать общество … надеется спровоцировать обострение политической обстановки». В отношении коррупционеров среди
государственных и муниципальных служащих, как и управленцев в негосударственных организациях, предлагается введение «жестких законодательных норм» и «мер упреждения». Есть некоторое беспокойство в отношении последнего пункта: не воспримут ли излишне ретивые сотрудники
некоторых силовых органов этот пункт Послания как прямое указание главы государства на возможность организовывать провокации в отношении
неугодных лиц?
В-восьмых, Д.А. Медведев, заявив в этом Послании, что «основу нашей
политики должна составлять идеология, в центре которой — человек»,
фактически завершена легитимация термина «идеология государства» (или
«государственная идеология»), негласный запрет на упоминание которого
существовал с начала 1990-х годов, а в качестве синонима использовалось
нейтральное «национальная идея».
В-девятых, отметим грамотно использованный «пассаж долженствования», который появляется в тексте всякий раз, когда есть проблемы обоснования задачи или прогноза. Например, в отношении выхода из кризиса в
Послании отмечено, что «в сложившихся условиях как никогда надо действовать на опережение. Именно сейчас нам нужно создавать основы национальной конкурентоспособности там, где мы можем получить будущие выгоды и
преимущества. Надо быстрее осваивать высвобождаемые в мировой экономике ниши. Создавать эффективные предприятия. Внедрять самые передовые технологии. Такой подход — это и есть одно из лучших антикризисных
“лекарств”».
301
Конституция и доктрины России современным взглядом
Если избавиться от «магии» этих «надо» и безличной формы глаголов,
которые звучат как не просто как приказ сверху, но как некая безусловная
истина, то необходимо задать вопрос о причинно-следственных связях
в этих фразах. «Нам нужно» — это кому? Государству? Государственным
корпорациям-монополиям? Частным фирмам? Сейчас, в ситуации кризиса?
Но ведь даже абсолютно несведущему в области экономики человеку понятно, что «внедрение новых технологий» требует, как минимум, их разработки
или закупки патентов. Много ли найдется частных фирм, которые в ситуации жесточайшей финансовой экономии будут тратить средства на фундаментальные научные разработки, лишь в отдаленной перспективе обещающие результат и денежную выгоду? Означает ли это, что государство берет
ответственность в данном вопросе на себя? Ответа в Послании нет.
В-десятых, очень важно, что в Послании прозвучала проблема доверия.
Д.А. Медведев заявил: «Возможно и просто необходимо повышать уровень
доверия в обществе». В текущем десятилетии из всех институтов власти
устойчивый высокий показатель доверия граждан получал только президент, доверие граждан при этом не распространялось на правительство и
парламент. Но этот показатель исключительно важен для демократического
государства, в котором наряду с высоким уровнем межличностного доверия простых граждан, легитимность действий властей базируется не только
на безусловном соответствии нормам законов всех их решений, но и на высоком рейтинге доверия властных институтов.
Из контекста выступления президента следует, к сожалению, что под
«доверием» понимается только вера людей в себя, вера в собственный успех,
что, впрочем, само по себе неплохо. Хуже другое: в такой трактовке человек снова оказывается объектом внешнего воздействия (которому указывают путь), хотя в демократическом обществе власть к личности иначе как
к субъекту со свободной волей и правом на выбор действия относиться
не должна. Кроме того, как проблема обозначается недоверие бюрократии
«к свободному человеку». Но значимость межличностного доверия людей,
доверия властным институтам этих самых «свободных людей» как задача,
то, что составляет основу отношений в демократическом государстве, в Послании вообще не стоит.
На наш взгляд, Послание–2008 следует рассматривать как аналог предвыборной президентской программы. Список указанных в нем задач — не
на год, комплексная реализация заявленных целей потребует, как минимум,
четырехлетнего срока. Но подобное заявление об аналоге программы справедливо с одной весьма существенной оговоркой: в этом Послании нет популистских обещаний, там есть задачи. Этот текст целиком ориентирован на
элитные группы, которым предстоит решать проблемы, а население России
в данном случае всего лишь информируют о том, что будет происходить,
как эти процессы повлияют на их жизнь.
302
Социальный блок «Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской
Федерации» Минэкономразвития России:
противоречия и перспективы реализации
Соболева И.В. (Москва)
Одним из наиболее амбициозных правительственных документов, разработанных на излете периода восстановительного роста, стала «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации». В ней в качестве стратегической цели определено «достижение
уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу
России как ведущей мировой державы XXI века, с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической
конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность
и реализацию конституционных прав граждан. В 2015–2020 годах Россия
должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП».
В такой постановке упор сделан на количественный рост и укрепление
на этой основе экономической мощи страны. Следует сразу же подчеркнуть,
что в современных условиях значение имеют, прежде всего, не темпы, а качество, источники роста. Мировой экономический кризис сразу же высветил
уязвимость России, на протяжении почти целого десятилетия демонстрировавшей динамичный рост стандартных количественных показателей,
подпитывающийся благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой.
Не менее важно и то, что рост мощи и конкурентоспособности постепенно начинают восприниматься передовой частью мирового сообщества, к
которой стремится причислить себя наша страна, не как самоцель, а лишь
как одно из условий обеспечения нормального качества жизни населения и
устойчивого развития, открывающего благоприятные перспективы для будущих поколений.
Одним из ключевых вызовов, стоящих перед страной, авторы документа справедливо считают возрастание роли человеческого потенциала как
основного фактора экономического развития. «Уровень конкурентоспособности современной инновационной экономики в значительной степени
определяется качеством профессиональных кадров, уровнем их социализации и кооперационности. Россия не сможет поддерживать конкурентные
позиции в мировой экономике за счет дешевизны рабочей силы и экономии
на развитии образования и здравоохранения. Для России ответ на этот вызов предполагает преодоление имеющихся негативных тенденций в развитии человеческого потенциала».
303
Конституция и доктрины России современным взглядом
На протяжении первого десятилетия реформ качество человеческого
потенциала страны и условия его воспроизводства претерпели столь серьезные деформации, что их в большинстве случаев не удалось преодолеть
в ходе восстановительного экономического роста. Тем более, что в этот период государство упустило возможность использовать приток финансовых
ресурсов в бюджетную систему для массированных инвестиций в укрепление социальных отраслей общественного сектора. Лишь во второй половине
2000-х гг. в рамках приоритетных национальных проектов были предприняты точечные инвестиции в отрасли, непосредственно связанные с сохранением и развитием человеческого потенциала, ориентированные в большей
мере на демонстрационный эффект, чем на последовательное устранение
причин неблагоприятных тенденций. Даже в благополучные годы общая
сумма ассигнований на них составляла лишь десятую часть от профицита
бюджета. По меткому выражению С. Глазьева, «позитивное влияние национальных проектов на социально-экономическое развитие на порядок меньше негативного влияния бюджетной политики в целом»49.
Тем не менее, в Концепции Минэкономразвития дана на удивление оптимистичная общая оценка результатов социально-экономической трансформации, маскирующая ряд серьезных социальных проблем, на решение
которых как раз и должен быть нацелен выбранный в качестве программы
действий инновационный сценарий развития. В числе проблем, сопряженных с развитием человеческого потенциала нации, артикулируются прежде
всего неблагоприятные демографические тенденции, ограничивающие количественный рост доступных трудовых ресурсов, дефицит квалифицированных кадров на рынке труда, а также снижение качества и уровня доступности социальных услуг в сфере здравоохранения и образования.
Представляется, однако, что круг проблем, которые требуют решения не
только в стратегической перспективе, но во многих случаях в самое ближайшее время, значительно шире. На наш взгляд, следовало бы более четко
и концентрировано охарактеризовать болевые точки, характеризующие состояние национального человеческого потенциала.
Прежде всего, по меньшей мере спорным представляется тезис о преодолении (уже сегодня!) тенденций социальной конфронтации в обществе, в то
время как наиболее очевидный круг проблем связан как раз с устойчивым
воспроизводством и нарастанием доходного и имущественного расслоения
населения. На протяжении второго десятилетия реформ, включая 2007 г.,
несмотря на экономический рост, значительный прирост доходов бюджета
и, следовательно, растущие возможности проведения активной социальноэкономической политики, господствует тенденция к усилению дифференциации доходов. Хотя наблюдаемая с 1998 г. позитивная динамика ВВП
49
Глазьев С.Ю. Развитие российской экономики в условиях глобальных технологических
сдвигов / Научный доклад. М.: НИР, 2007. С. 45.
304
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
сопровождается постепенным увеличением средних доходов населения,
разрыв в уровне доходов различных категорий населения не снижается.
Согласно официальным данным Росстата, ключевой показатель, отражающий дифференциацию доходов населения — коэффициент фондов
вплоть до 2002 г. удерживался в пределах 14 раз. Однако, начиная с 2002 г.
начинается рост коэффициента фондов. Такую же повышательную динамику демонстрирует и коэффициент Джини.
При том, что реальные доходы большинства социальных групп вплоть
до последнего времени увеличивались, а уровень бедности, определяемый
как доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума,
сократился с 29% в 2000 г. до менее 13% в 2008 г., государство пока что не
разработало действенных механизмов преодоления малообеспеченности
значительной части семей с детьми, бюджетников, пенсионеров, инвалидов.
В частности уровень детской бедности на пике экономического благополучия (2007–2008 гг.) составлял около 20%, т. е. был почти вдвое выше, чем по
населению в целом.
Значительная часть населения имеет доходы, лишь немногим превышающие величину прожиточного минимума. С учетом того, что устанавливаемый сегодня прожиточный минимум не предусматривает удовлетворение
на должном уровне важнейших социальных потребностей, прежде всего в
получении качественного образования и медицинского обслуживания, достигнутые результаты могут внушать лишь очень умеренный оптимизм.
При этом имевшая место в период подъема тенденция постепенного подтягивания минимального уровня оплаты труда до социально-приемлемой
величины в значительной мере перекрывалась негативным эффектом стремительной коммерциализации социальной сферы и роста дифференциации
доходов. Обострение кризисных явлений в экономике ударило, в первую
очередь, по низкодоходным и уязвимым группам.
На таком фоне утверждение о преодолении социальной конфронтации в
обществе представляется несколько поспешным.
Удивление вызывает и утверждение о консолидации населения по отношению к целям и принципам социально-экономической политики государства». Во-первых, эти цели и принципы пока что не были четко сформулированы в том числе и в рамках данной Концепции. Во-вторых, о какой
«консолидации» можно говорить, если социологические опросы устойчиво
демонстрируют недоверие людей к государственным институтам?
Результаты эмпирических исследований выявляют существенный перепад доверия в российском обществе: относительно высокие показатели доверия к окружающим людям сосуществуют с катастрофически низкими
показателями доверия к государству и его институтам, т. е. налицо кризис
институционального доверия. Такого перепада доверия не зафиксировано
ни в одной из развитых стран.
305
Конституция и доктрины России современным взглядом
Недоверие к власти сосуществует с неверием людей в собственные возможности повлиять на сложившуюся ситуацию, заставить государство считаться с их интересами. В этих условиях по меньшей мере преждевременно
говорить об активном развитии институтов гражданского общества. Восстановление доверия к государству и консолидация населения — это сегодня к сожалению не реальность, а насущные задачи, требующие продолжительных специальных усилий.
В концепции есть завуалированная попытка разделить вложения в человеческий потенциал на инвестиции и затраты. Отмечается, что «развитие
человеческого потенциала включает в себя системные преобразования двух
типов:
а) направленные на развитие конкурентоспособности человеческого капитала, рабочей силы и социальных секторов экономики;
б) улучшающие качество социальной среды и условий жизни людей».
На самом деле оба направления вложений дают в конечном итоге экономический эффект. Различие лишь в сроках окупаемости и относительной
сложности/простоте подсчета этого эффекта. Более того, в условиях нарастания кризисных явлений, затрагивающих ключевую сферу воспроизводства человеческого потенциала — сферу занятости, меры, направленные на
преодоление безработицы, традиционно относимые к социальной политике, становятся важнейшим стратегическим направлением государственной
экономической политики, противодействующим деградации человеческого потенциала. К их числу относятся активные программы на рынке труда,
программы повышения квалификации и переподготовки, создание новых
рабочих мест.
Сегодня все ключевые факторы конкурентоспособности и экономического прогресса в конечном итоге замыкаются на способностях и возможностях человека, на качестве человеческого потенциала. Поэтому развитие
человека выступает одновременно как цель и средство, а усилия, направленные на усиление социально-экономической защищенности населения и
повышение качества жизни по существу выступают как вклад в национальную конкурентоспособность.
Наряду с относительно недавно обострившимися проблемами в сфере
труда, на протяжении периода реформ формировался блок кризисных зон,
непосредственно связанный с коммерциализацией социальной сферы и
требующий не только увеличения инвестиций в отрасли нематериального
производства, но и коренного пересмотра концептуальных подходов к их
развитию. Наиболее опасные тенденции изменения характеристик национального человеческого потенциала состоят в следующем.
1. Существенное ухудшение состояния здоровья населения. При оценке
демографических вызовов в Концепции акцент делается на количественное
сокращение населения России, нарастающий дефицит трудовых ресурсов и
306
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
рост иждивенческой нагрузки на трудоспособное население. Соответственно и стратегические ориентиры сфокусированы на задаче преодоления количественного дефицита и количественных диспропорций50. Между тем,
не менее острой проблемой является ухудшение субъективных (по данным
опросов населения) и объективных (по данным медицинской статистики)
показателей здоровья населения, прежде всего, младших возрастных когорт — детей и молодежи, что представляет очевидную базовую угрозу для
обеспечения устойчивого развития.
2. Снижение качественных параметров образовательного потенциала
населения. Это также касается, прежде всего, младших возрастных групп,
получавших образования в период реформ. В количественном аспекте ситуация начала выправляться уже с середины 1990-х годов, когда после шокового сокращения охвата высшим образованием спрос на него стал резко расти
и оперативно удовлетворяться развивающейся сферой платных образовательных услуг. В то же время сегодня по экспертным оценкам (система мониторинга качества профессионального образования в России отсутствует)
лишь около 10% российских вузов выпускают специалистов, отвечающих
глобальным параметрам конкурентоспособности. Некоммерческий сектор
профессионального образования устойчиво сокращается. На всех ступенях
системы образования от дошкольного до высшего все более отчетливо проявляется раскол на элитарный и массовый сектор.
3. Рост неравенства возможностей, открытых для представителей различных слоев и групп населения. В концепции акцент сделан на результате — аномально высоком уровне доходного и имущественного неравенства.
Но не менее важно то, что доступ к нематериальным благам здравоохранения, образования, культуры, к хорошим рабочим местам с достойным заработком и перспективами профессионального роста занятости в растущей
степени детерминируется уровнем благосостояния семьи и местом проживания. Такое положение создает «ловушки» бедности и социальной депривации, ограничивает социальную мобильность.
Приоритеты и инвестиции
На наш взгляд достижение главной цели — высокого уровня качества
жизни и стабильности социально-экономического положения населения
предполагает концентрацию усилий на решении следующих задач:
− увеличение продолжительности здоровой и активной жизни;
− обеспечение широкого доступа к благам образования и культуры на
протяжение всей жизни (накопление человеческого капитала в узком
смысле);
50
Немалые надежды в этой связи возлагаются на оптимизацию миграционной политики,
хотя уже первые шаги кризиса наглядно показали, насколько опасна стратегия опоры на
мигрантов при преодолении дефицитов на рынке труда.
307
Конституция и доктрины России современным взглядом
− укрепление и равномерное распределение социальной защищенности
населения;
− выравнивание возможностей достойной занятости с равным упором
на два аспекта: возможности самореализации, сохранения и развития
профессионально-квалификационного потенциала в сфере труда и достаточный трудовой доход.
Концепция рисует идиллическую картину открывающихся перед страной
перспектив: «В России сформируется общество, основанное на доверии и ответственности, включая доверие населения к государственным и частным экономическим институтам. Значительно снизится социальная поляризация. Это
будет достигнуто за счет обеспечения равных возможностей для социальной
мобильности талантливых представителей всех слоев общества, реализации
социальной политики по поддержке уязвимых слоев населения и проведения
политики, направленной на интеграцию мигрантов». Однако, задачи, которые
предполагается решить, слишком обширны, а потому расплывчаты — происходит размывание приоритетов. К тому же, как будет показано далее, финансовое обеспечение поставленных задач более чем скромное, а потому сохраняется риск финансовой необеспеченности декларируемых обязательств.
В документе присутствует важнейший тезис о том, что простого увеличения объема социальных инвестиций для достижения запланированных результатов недостаточно. Требуются институциональные сдвиги, разработка
и запуск эффективных механизмов развития социальной сферы. Однако
предлагаемые механизмы обрисованы очень схематично и предполагают,
насколько можно судить по имеющимся «контурным» описанием преимущественно дальнейшую либерализацию социально-трудовой сферы — курс
уже подтвердивший на практике свою несостоятельность.
Подробное описание институциональных реформ отраслей социальной
сферы в последних вариантах текста вынесено из основного документа в
прогноз, а также в более поздний документ — «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года».
В этих документах содержится ряд конструктивных предложений, связанных с развитием образовательных технологий, введением профилирования в старших классах средней школы и др. В то же время основная идея
институциональных реформ состоит, по-прежнему, в переориентации социальной сферы на рыночные рычаги регулирования. Предполагается, что
они должны быть дополнены некоторым усилением государственной поддержки наиболее уязвимых групп и расширением доступности страховых и
кредитных механизмов для представителей среднего класса.
В применении к ключевым отраслям нематериального производства
стратегия их развития выглядит следующим образом.
Здравоохранение. Концепция предполагает, что расходы государства на
здравоохранение к 2020 г. увеличатся до 5% ВВП (3,7% ВВП в 2007 г.), част308
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
ные расходы — до 1,2% ВВП. Фактически это означает, что их уровень будет
устойчиво отставать от параметров развитых стран. Уже сегодня государственные расходы на здравоохранение составляют в Германии 8,6% ВВП, в
Великобритании — 6,4% ВВП, во Франции — 7,7% ВВП, в США — 6,6% ВВП,
а в среднем по развитым странам — около 7,0% ВВП.
Специалистам по экономике здравоохранения хорошо известно, что в
современных условиях 5% ВВП — это минимально допустимый (пороговый)
уровень государственных расходов для обеспечения полноценных услуг
здравоохранения. В России с учетом крайне высокого уровня смертности от
сердечно-сосудистых и других относительно легко контролируемых заболеваний уровень государственных усилий, направленных на оздоровление
населения, должен быть по крайней мере не ниже, чем в обладающих достаточно здоровым (по российским меркам) населением европейских странах.
Вместо этого акцент сделан на то, чтобы «внедрить систему финансовых
и страховых стимулов: для граждан — к сохранению здоровья, для работодателей — к повышению ответственности за здоровье работников», т. е.
на либерально-рыночные механизмы регулирования здравоохранения.
Кроме того до 2020 г. намечается преобразование по крайней мере 20% муниципальных и государственных учреждений здравоохранения, обеспечивающих граждан бесплатной медицинской помощью (в рамках Программы
государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи) в так называемые автономные учреждения
и ускоренное развитие рыночного сектора здравоохранения.
Для улучшения качества медицинских услуг предлагается «расширить
возможности граждан влиять на деятельность организаций здравоохранения, ввести практику оценки пациентом качества оказанной медицинской
помощи».
На практике выбранный курс означает снижение доступности качественной бесплатной медицинской помощи, что недопустимо в условиях
сохранения относительно высокого расслоения населения по доходам и сохранения обширных категорий малообеспеченных граждан, обладающих по
объективным причинам высоким риском потери здоровья и, соответственно, относительно более высокой потребностью в услугах здравоохранения.
Образование. Предлагаемый в Концепции вариант модернизации образования по существу предполагает его дальнейшую коммерциализацию
на фоне весьма скромного роста централизованных инвестиций. Планируемое финансовое обеспечение сферы образования катастрофически отстает
от потребностей социально-ориентированной инновационной экономики
(хотя предлагаемая схема финансирования вполне вписывается в прописанную в концепции коммерческую модель). Реализация инновационного
варианта развития экономики предполагает увеличение общих расходов на
образование с 4,8% ВВП (в 2007–2008 годах) до 6,7% в 2020 г., в том числе
309
Конституция и доктрины России современным взглядом
увеличение расходов бюджетной системы — с 4,1%та до 5,3% ВВП. Таким
образом, запланировано снижение доли государственного участия в финансировании образования с 85,5% до 79,1%. И это при том, что уже сегодня
государственные инвестиции в образование составляют в Германии — 4,8%
ВВП, Великобритании — 5,3% ВВП, Франции — 5,6% ВВП, США — 5,6%
ВВП, а в среднем по странам G8 (без учета Российской Федерации) — 5,0%
ВВП. Понятно, что никакого «прорыва» в сфере образования при подобной
стратегии инвестирования достичь невозможно.
Однако не менее тревожно другое. Проблема по-прежнему ставится не
в плоскости формирования образовательного потенциала нации, обеспечения достаточного уровня и сбалансированной структуры инвестиций и повышения их народнохозяйственной эффективности, а в аспекте предоставления образовательных услуг. Авторы Концепции декларируют в качестве
целевого ориентира в сфере образования развитие конкурентной среды.
Мотив развития конкуренции как ведущего фактора роста качества образования красной нитью проходит через весь текст документа от дошкольного
образования до высшего.
Выбранный вариант реформирования предполагает, что количество
бесплатных мест в вузах может быть радикально сокращено, а высвободившиеся ресурсы направлены на покрытие разницы в процентных ставках и
гарантии по кредитам. По мнению авторов Концепции, «будут выработаны
эффективные механизмы государственной поддержки образовательного
кредитования студентов, обеспечивающие доступность как образовательных кредитов для студентов, получающих платное образование, так и кредитов для всех нуждающихся в них студентов на сопутствующие обучению
расходы. Внедрение образовательного кредита будет содействовать обеспечению доступности высшего профессионального образования и развитию
конкуренции между высшими учебными заведениями».
Таким образом в экономическом механизме развития системы образования государству по существу отводится роль дополнительного равноправного рыночного игрока, обладающего возможностями (к тому же довольно
ограниченными) влиять на пропорции между различными уровнями системы и направлениями подготовки специалистов с помощью рыночных
рычагов. Проблему стимулирования притока молодежи в учреждения среднего специального и начального профессионального образования авторы
концепции рассчитывают решить методом «смены вывески». Предлагается
перевод значительной доли программ среднего профессионального образования в статус прикладного бакалавриата с возможным наделением укрупненных колледжей вузовским статусом или с включением соответствующих
учреждений в состав вузов.
Дополнительным инструментом, который предполагается применить в
целях повышения качества образования, является перевод всех учрежде310
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
ний общего образования и не менее 50% учреждений профессионального
образования на нормативное подушевое финансирование.
Таким образом, налицо очередная попытка решить проблемы улучшения
структуры и качества образования посредством стимулирования рыночной
конкуренции между учебными заведениями. Об опасности такой стратегии
лежащих в ее основе постулатов давно и настойчиво предупреждают специалисты, неоднократно приводившие теоретические и эмпирические доказательства того, что опора на рынок в сфере образования неминуемо ведет
к усилению дифференциации учебных заведений при снижении среднего
качества образования51.
Концепция развития образования должна исходить из того, что улучшение структурных и качественных характеристик национальной системы
образования является стратегическим приоритетом, и государство должно
в полной мере использовать весь доступный ему инструментарий регулирования и поддержки этой сферы, а не ограничиваться ролью стандартного,
хотя и довольно крупного игрока на рынке образовательных услуг.
Решение вопросов модернизации сферы образования и ее адаптации к
новым экономическим реалиям невозможно без активного вмешательства
государства. С учетом стратегической важности задачи и факта огромного
регионального неравенства основными направлениями государственного содействия развитию системы профессионального образования должны стать:
− увеличение бюджетного финансирования отрасли до уровня, превышающие средний уровень развитых европейских стран при его максимальной консолидации на федеральном уровне;
− укрепление среднего звена системы — общеобразовательной школы
и среднего профессионального образования, выравнивание уровня
материально-технического, информационного и кадрового обеспечения школ;
− разработка и внедрение и последовательное выдерживание государственных стандартов и независимой экспертизы качества образования;
− разработка прогноза перспективной потребности в работниках различного профиля, информирование населения о возможностях системы образования и потребностях рынка труда;
− налаживание государственно-частного партнерства для продвижения
модели непрерывного образования.
Для преодоления деформаций национального человеческого потенциала, накопленных за годы реформ, необходимы массированные инвестиции,
51
Болдов О.Н., Иванов В.Н., Суворов А.В., Широкова Т.К. Динамика и структура сферы
образования в России в 90-е годы // Проблемы прогнозирования. 2002. № 4; Тамбовцев В.
Реформы российского образования и экономическая теория // Вопросы экономики. 2005.
№ 3.
311
Конституция и доктрины России современным взглядом
превышающие средний уровень развитых европейских стран, где ситуация
благополучна и стабильна. В Концепции заложено устойчивое отставание
не только по абсолютному размеру, но и по относительной доле инвестиций
в ключевые социальные отрасли. Никакого «прорыва» в развитии человеческого потенциала при подобной стратегии инвестирования достичь невозможно.
Разразившийся экономический кризис ставит под сомнение достижение даже тех весьма и весьма скромных инвестиционных планов, которые
предусматривает правительственный сценарий. Лежащие в его основе расчеты отталкиваются от мировых цен на нефть на уровне около 100 долларов
США за баррель, в то время как они уже сегодня более чем в два раза ниже
этой точки отсчета. К тому же центр тяжести социальной политики государства неизбежно перемещен на актуальные меры, направленные, прежде
всего, на смягчение последствий кризисного сокращения спроса на труд и
соответствующего роста безработицы. Как уже отмечалось, этот комплекс
мер имеет не только узко социальную, но и экономическую актуальность.
Относительно новой опасностью, серьезно заявившей о себе с началом
системного экономического кризиса, может стать вторая волна деградации
накопленного населением профессионально-квалификационного потенциала в связи с сокращением производства и спроса на труд в реальном
секторе экономики. При этом под удар неизбежно попадут вступающая на
рынок труда когорта рабочей силы, не успевшая отшлифовать и закрепить
полученные в сфере образования компетенции в процессе трудовой деятельности.
Перед лицом этой опасности оказалась сегодня не только Россия. С ней
столкнулись все страны, обладающие сколько-нибудь существенными запасами человеческого капитала. В связи с этим весьма красноречива инновационная направленность антикризисных мер в США. Для поддержки
национальной промышленности там создается специальный фонд финансирования инноваций, планируется удвоение расходов федерального бюджета на НИОКР и частичное финансирование создания 5 млн новых рабочих
мест в высокотехнологичных отраслях. Иными словами кризис в очередной
раз будет использован как трамплин для перехода на новый более высокий
уровень развития экономики и общества.
Возможности использовать системный кризис для социальноэкономического обновления имеет и Россия. При этом они связаны не только
и не столько с механическим избавлением от неэффективных производств,
сколько с реальным сегодня пересмотром индивидуальных и общественных
приоритетов и конкретных поведенческих практик. Уже сегодня массовое избавление работодателей от так называемого офисного планктона в сочетании
с их стремлением любой ценой сохранить квалифицированных работников
реального сектора влияет на пересмотр установок в отношении желаемого
312
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
профессионального образования и повысит индивидуальные требования к
его качеству. Продолжение линии на укрепление позиций работников, занятых в ключевых социальных отраслях и в науке, укрепит престиж общественного сектора и будет способствовать укреплению его конкурентоспособности на рынке труда в борьбе за квалифицированные кадры.
В заключение следует подчеркнуть, что отвечающее параметрам глобальной конкурентоспособности качество человеческого потенциала не
может быть достигнуто за счет автономного совершенствования комплекса
социальных отраслей: необходимо, чтобы результаты были востребованы
экономикой, предъявляющей спрос на сформированные с помощью этого
комплекса характеристики. Поэтому важнейшим условиям успеха принимаемой стратегии является сопряженность задач укрепления ответственных
за развитие человека отраслей нематериального производства, активной
промышленной политики и стимулирования инновационного развития.
Соответствуют ли Конституции РФ
законодательство, доктрины и практика их
применения в области национальной
безопасности?52
Цымбал В.И. (Москва)
На первый взгляд, постановка вопроса, вынесенного в заглавие, кажется надуманной. Действительно, любая законодательная инициатива, несомненно должна исходить из конституционных положений. И далее, при
прохождении любого законопроекта через такие инстанции как палаты
Федерального Собрания, Администрация Президента, Правительство РФ
именно соответствие каждого нового закона Конституции РФ должно быть
основным критерием его всесторонней оценки. Особенно в тех случаях,
когда речь идет о национальной безопасности России. В этой сфере есть
концепция, есть доктрины, правда, устаревшие с 2000 года, но есть. И тем не
менее… Рассмотрим несколько примеров.
Первый пример касается действующего закона «Об обороне».
Вопрос: Что является высшей ценностью, которую согласно духу и букве
Конституции должно беречь наше «демократическое федеративное право52
В публикации использованы методические результаты исследований, которые финансируются по проекту РГНФ № 08–02–0003а «Совершенствование методологии оценки
социально-экономической значимости и рациональности перевода российской армии на
новый способ комплектования».
313
Конституция и доктрины России современным взглядом
вое государство с республиканской формой правления»? Текст статьи 2 дает
четкий и однозначный ответ на этот вопрос: «Человек, его права и свободы
являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
А кто или что считается главным защищаемым субъектом применительно к так часто упоминаемой нашими военачальниками и политиками необходимости защищать суверенитет России?
Ответ дает следующая, 3-я статья: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Значит, для защиты суверенитета надо защищать его
носителя, т. е. народ. И далее 4-я статья Конституции двумя предложениями
распространяет содержание предыдущих статей на задачи обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности российской территории:
«Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории».
Все это — положения Конституции РФ.
А теперь обратимся к понятию «оборона», сформулированному в законе
«Об обороне», сопоставляя его (см. табл. 1) с вышеперечисленными установками Конституции РФ и с понятиями, принятыми в других государствах.
Законодательное определение понятия «оборона»
Таблица 1
Прежний закон РФ
Действующий закон № 61-ФЗ
№ 3531–1 от 21.09.1992 г. (уточнявшийот 31.05.1996г. с изменениями, которые
ся указом Президента РФ № 2288 от
вносились 15 раз, вплоть до 23.07.2008 г.
24.12.1993 г.)
В настоящем законе под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер
по обеспечению готовности государства к по подготовке к вооруженной защите
защите от вооруженного нападения,
а также собственно защиты населения, тер- и вооруженная защита Российской Федераритории и суверенитета Российской Федера- ции, целостности и неприкосновенности ее
ции.
территории
Как следует из сопоставления формулировок, принципиальным является тот факт, что в 1996 году из нашего закона «Об обороне» было исключено упоминание населения как главного объекта защиты, осуществляемой
Вооруженными Силами РФ. И защита суверенитета тоже «выпала». А в результате получилось, что «носителя суверенитета и единственный источник
власти» в РФ — ее «многонациональный народ», являющийся также еще и
поставщиком бюджетных средств и людских ресурсов, если следовать букве
закона, не обязано защищать государство.
314
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Для справки приведем еще цитату из понятийного словаря53: «Оборона
(как функция государства) — система политических, военных, социальных, правовых и иных мер государства по недопущению безнаказанного на
него нападения со стороны любого агрессора, по обеспечению готовности
государства к защите от вооруженного нападения, а также по отражению агрессии, ведению войны, защите населения и территории». А для
международного сравнения можно привести, например, такие формулировки. В Великобритании основная цель деятельности министерства
обороны сформулирована так: «Обеспечить безопасность для народа
Соединенного Королевства и Заморских территорий, защищая его, в том
числе и от терроризма, и действовать как сила на благо добра, укрепляя
мир во всем мире и безопасность»54. Аналогично этому в Финляндии
«оборона означает обеспечение как независимости и территориальной
целостности страны, так и жизни населения военными и гражданскими
средствами»55.
Конечно же, дело не в словах, не в терминологии. Корректировка понятия «оборона» произошла в 1996 году, напомним, после ряда исключительных событий: использования ВС РФ на территории РФ для решения политических и внутригосударственных проблем в октябре 1993 г. в Москве, а
затем, начиная с декабря 1994 г. — в Чечне. Такое, произошедшее тогда, исключительное применение сил, предназначенных для защиты от внешней
вооруженной агрессии, объяснялось особой целесообразностью. Но правомочно ли было эту особенность возводить в ранг постоянно действующего
закона и сохранять на будущее, вступая в противоречие с Конституцией РФ
и с более общим законом РФ «О безопасности»? Ведь в этом законе последовательность субъектов безопасности в РФ не случайно перечислена так:
личности, общества и только потом государства.
Действующий закон «Об обороне» фактически свел дело к военной безопасности только государства, что и повлияло на всю совокупность работ по
модернизации армии56. Как оценивать деятельность ВС РФ, чем оснащать,
на что ориентировать их боевую службу (боевое дежурство) и боевую подготовку в мирное время? Ответ на эти вопросы естественно зависит от формулировки миссии, целей и задач деятельности ВС. И Военная доктрина РФ,
принятая в 2000 году, тоже ничего не прояснила.
53
Международная безопасность и обороноспособность государств. (Понятия, определения, термины): Учебно-справочное пособие / Под ред. О.К. Рогозина. — М.: ТОО «Интерстамо», 1998.
54
Delivering Security in a Changing World. Supporting Essays: Cm 6041-II. — December 2003.
P. 4.
55
Facts about the Finnish Defence Forces 2004–2005. — Helsinki: Public Information Division
of the Defence Staff, 2004. P. 7.
56
Цымбал В.И. Особенности модернизации военной организации России, обусловленные
военной реформой // Вооружение. Политика. Конверсия. 2005. № 4. С. 30–35.
315
Конституция и доктрины России современным взглядом
Напомним, что в результате «первой чеченской кампании» миссия Минобороны в смысле нынешнего закона об обороне РФ — обеспечения «целостности и неприкосновенности ее территории» — была выполнена. А то,
что при осуществленном тогда выполнении этой миссии были неоправданно
загублены жизни многих военнослужащих РФ, а еще больше — гражданских
лиц, разрушены города и села, нанесен огромный материальный ущерб населению — это трактовалось только как издержки при выполнении главной
задачи. Поэтому применялись средства, которые разрабатывались для войны с внешним агрессором. Никакого акцента на применении специальных,
нелетальных или высокоточных средств поражения не было. И до сих пор
из информации о рассмотрении программ вооружения и об их выполнении
особого внимания к этим средствам не видно. Задача воздушно-космической
обороны страны тоже выглядит второстепенной при действующей формулировке понятия обороны. Не случайны и заявления некоторых должностных
лиц о необходимости усилить защиту от воздушного нападения военных,
промышленных и государственных объектов, а не населения57.
И вот грянули военные действия в Южной Осетии. Наши войска действовали, осуществляя защиту несобственной территории, а именно миротворцев и мирных граждан РФ, проживавших в Южной Осетии, отнюдь не
в целях защиты территориальной целостности.
Так что же делать с проблемой, рассмотренной в качестве первого примера несоответствия закона и Конституции? Ответ очевиден: надо срочно
менять формулировку понятия «оборона» в законе «Об обороне».
Обоснования этой необходимости сообщались различным властным
структурам, доводились до общественности, в частности, излагались в месячном обзоре ИЭПП, написанном до августовских военных действий58.
Эти действия подтвердили актуальность нашего предложения. Но что толку? Корректировки закона не было, нет и не предвидится.
Не на должном уровне находится также и забота о повышении статуса
и правовой защиты граждан в погонах, о безопасности военной службы в
мирное время, которая должна быть выражена в законах «О статусе военнослужащего», «О воинской обязанности и военной службе», в обновленной
Концепции (или Стратегии) национальной безопасности, в новой редакции
Военной доктрины, а также в многочисленных подзаконных актах. Модернизация армии начата и идет без корректировки законодательной базы.
Второй пример связан с законодательным обеспечением прав граждан
при выполнении ими конституционного долга по защите Отечества и при
несении военной службы в качестве военнослужащих.
57
Гаврилов Ю. В кольце зениток // Российская газета. 2008. 30 апреля (№ 94).
Цымбал В. Необходимость совершенствования концепций и системы управления военной безопасностью России // Экономико-политическая ситуация в России. 2008. Май.
С. 65–70.
58
316
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Начнем с того, что явно выраженных конституционных обязанностей у
граждан РФ не так уж и много. Они представлены в табл. 2.
Таблица 2
Обязанности граждан РФ, предусмотренные Конституцией
№ статьи
44
57
58
59
№ пункта в статье Конституции. Обязанности граждан РФ,
накладываемые на них при любых обстоятельствах
3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории культуры.
Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы
Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам
1. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина РФ.
2. Гражданин РФ несет военную службу в соответствии с федеральным законом.
3. Гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской
службой
Очевидно, что наиболее сложные обязанности граждан РФ связаны с защитой Отечества. А характер военной службы (принудительно по призыву
или добровольно по контракту) в Конституции не оговорен. Точно так же
не оговорен характер несения всех видов гражданской службы. В таком случае принудительность альтернативной гражданской службы, которая противопоставлена принудительной военной службе по призыву, превращает
ее фактически в «наказание», причем в мирное время. Почему?
Заметим еще, что п. 3 статьи 59 Конституции РФ не освобождает граждан
от обязанностей защищать Отечество в случае войны. Как это понимать?
Предоставление гражданину права на замену военной службы альтернативной гражданской службой в мирное время следовало бы трактовать в
этом случае как своеобразную подготовку к участию в защите Отечества,
если понадобится. Но не с оружием в руках (этому научат тех, кто прошел
военную службу или подготовку на военной кафедре в вузе), а путем оказания невоенной помощи вооруженным защитникам Отечества.
Некоторые дополнительные обязанности возникают у граждан при введении чрезвычайного (ЧП) или военного положения (ВП).
Не исключено, что серьезность этих обязанностей, особенно связанная с
передачей имущества, служит тормозом, когда решается вопрос о введении
ВП. Что касается прав, перечисленных в Конституции, то они многочисленны и имеют различную строгость формулировки. Кроме того, согласно статье 60, и права и обязанности в полном объеме гражданин РФ может самостоятельно осуществлять только с 18 лет.
317
Конституция и доктрины России современным взглядом
Таблица 3
Обязанности граждан РФ, предусмотренные законами о ЧП и ВП,
введение которых предусмотрено Конституцией РФ
Положения
ЧП
ВП
Обязанности граждан РФ, накладываемые на них в исключительных
обстоятельствах
Организации, должностные лица и граждане, находящиеся на территории, на
которой введено ЧП, обязаны
— оказывать всемерную поддержку органам особого управления территорией, на которой введено ЧП, и
— выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима
ЧП
Граждане, находящиеся на территории, на которой введено ВП, обязаны
— выполнять требования всех органов, обеспечивающих режим ВП, и оказывать содействие;
— являться по вызову в федеральные органы исполнительной власти …, а
также в военные комиссариаты;
— участвовать в выполнении работ для нужд обороны, …вступать в специальные формирования;
— предоставлять необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в
их собственности
Рассматривая права граждан с точки зрения национальной безопасности, заметим, что некоторые из этих прав не подлежат ограничению ни в
коем случае, некоторые могут быть «временно ограничены» при объявлении чрезвычайного (ЧП) или военного положения (ВП) в порядке, оговоренном соответствующими федеральными законами. Но это экстремальные ситуации.
А вот для граждан мужского пола, вступающих в призывной возраст, и
для военнослужащих значительная часть прав ограничивается в обычное,
мирное время. Это происходит при комплектовании военной организации
РФ и затем при прохождении военной службы, особенно по призыву. Исходя из п. 3 статьи 55, «права и свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны
и безопасности государства». Но все ли ограничения, испытываемые военнослужащими, особенно те, которые зачастую ведут к «дедовщине» и другим правонарушениям, объясняются такой необходимостью?
Если ограничиться анализом законодательно утвержденных ограничений, то более всего нарушается принцип равноправия. Он в нашей Конституции закреплен статьей 19, гарантирующей всеобщее равенство граждан в
смысле их прав и свобод. Конкретизируя этот принцип, п. 4 статьи 32 декларирует, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе.
318
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Одна из важнейших разновидностей этой службы — военная служба. Какой
она должна быть, Конституция умалчивает. Ее устанавливают федеральные
законы.
И что следует из анализа законоположений о воинской обязанности и
военной службе, а также о статусе военнослужащего? Только то, что равенства у граждан РФ нет не только по половому признаку, но и среди мужчин,
в частности, призывного возраста и военнослужащих.
На наших глазах с 1992 года произошло и продолжается нарушение равноправия граждан в вопросе о добровольности и социально-экономической
целесообразности военной службы в мирное время, сопровождаемой столь
большим количеством ограничений. То, как выглядит наше «равноправие»
по частному вопросу предоставления освобождений и отсрочек от призыва,
необходимых для получения высшего и среднего специального образования, известно не только гражданам, правозащитникам, но и коррупционерам, паразитирующем на этом, а также прокуратуре и правозащитникам.
И что же следует сделать с нашим законодательством? Тем более сейчас,
когда новый Президент РФ заявил о придании армии «нового облика». Наиболее важным для общества представляется совершенствование законодательства, на котором базируется военно-кадровая политика, в частности,
комплектование и оплата ратного труда.
О бедах принудительного призыва известно давно. Однако в период
завершения федеральной целевой программы (ФЦП) по переводу на контракт воинских частей постоянной готовности появилась новая беда. Это
принуждение военнослужащих, проходящих службу по призыву, к «добровольному» подписанию контракта и распространение на военнослужащих
рядового и младшего командного состава (РМКС), заключивших контракт,
почти всего перечня нарушений прав военнослужащих, проходящих службу по призыву. На семинаре, проведенном в конце 2008 года в ИЭПП по
инициативе правозащитников, был высказан ряд законодательных предложений, которые носят правозащитный характер, а поэтому были направлены Уполномоченному по правам человека в РФ.
Прежде всего, было предложено внести изменения в базовый федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», исключающие
возможность принуждения к заключению контракта военнослужащих во
время службы по призыву. В большинстве случаев раньше это относилось
к юношам, которые проходили службу в армии, не намереваясь поступать
в вуз вообще, либо после неудачной первой попытки поступления. Предложение пока не нашло своего развития. Зато на законодательном поле РФ
произошло другое, на первый взгляд, незначительное изменение законоположений, определяющих возможность заключения контракта военнослужащим, проходящим военную службу по призыву. Изменение ситуации
еще не всеми осознано. Ниже в таблице приведены фрагменты некоторых
319
Конституция и доктрины России современным взглядом
формулировок, сохранившихся в базовом тексте ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», и измененных формулировок.
Таблица 4
Формулировки законоположений о заключении контракта
Статья 34. Заключение контракта о прохождении военной службы
1. Контракт о прохождении военной службы вправе заключать:
… военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, прослужившие не менее
6 месяцев;
граждане, пребывающие в запасе;
граждане мужского пола, не пребывающие в запасе, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения
высшего профессионального образования; …
Стало после 09.02.09
Было до 09.02.09
Ст. 38. п. 3. Первый контракт о прохож- Ст. 38. п. 3. Первый контракт о прохождении водении военной службы заключается:
енной службы заключается:
а) с гражданином, поступающим на во- а) с военнослужащим, проходящим военную
енную службу на воинскую должность, службу по призыву, или иным гражданином,
для которой штатом предусмотрено во- поступающим на военную службу на воинскую
инское звание солдата, матроса, сержан- должность, для которой штатом предусмотрета, старшины, — на три года;
но воинское звание солдата, матроса, сержанта,
в) с гражданином, поступающим на во- старшины, — на три года;
енную службу на воинскую должность, в) с военнослужащим, проходящим военную
для которой штатом предусмотрено во- службу по призыву, или иным гражданином,
инское звание прапорщика, мичмана поступающим на военную службу на воинскую
или офицера, — на пять лет;
должность, для которой штатом предусмотрено воинское звание прапорщика, мичмана или
офицера, за исключением граждан, указанных
в подпункте «д» настоящего пункта, — на пять
лет;
Ст. 38. п. 3. …д) с гражданином, прошедшим обучение по программе военной подготовки
в учебном военном центре при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования и получившим воинское звание офицера, — на три года
Произошедшее изменение формулировки связано с ориентацией военачальников на пополнение рядов ВС РФ и других войск выпускниками
учебных заведений. Конечно, часть выпускников наших «элитных» вузов
выведена из сферы подобных поползновений. Там сохранены военные кафедры, но их выпускники, получившие воинское звание офицеров запаса,
призываться не будут. Заметим, что количество таких вузов, отнесенных к
группе «элитных», год от года растет. Растет и коррупция, связанная с поступлением в них.
А вот для лиц, получающих образование в вузах, где нет военной кафедры, их общение с системой призыва в армию сохранено. Оно и раньше
320
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
начиналось тотчас после завершения учебы и получения высшего образования. Но начиналось с призыва. Теперь же это общение стало более разнообразным. Изменения показаны в табл. 4. Суть такова.
Все лица мужского пола, которым на время учебы предоставлялась
«учебная» отсрочка (при отсутствии других прав на отсрочку или освобождение) будут приглашаться (призываться) на военную службу, имея следующие возможности выбора:
1) подписания контракта о прохождении военной службы в звании солдата, матроса, сержанта, старшины — на 3 года, либо прапорщика,
мичмана, офицера — на 5 лет (естественно, при наличии у выпускника
специальности, нужной военному ведомству);
2) прохождения службы по призыву в звании солдата, матроса — на один
год (при любой другой специальности, полученной в учебном заведении).
Такой выбор выпускник вуза должен будет сделать в военкомате, находясь еще вне армии. Но на этом процесс его привлечения к военной службе
не закончится.
Если же он выберет для себя вариант службы по призыву, то ему через
6 месяцев (уже при нахождении в казарме) может быть предложено продолжить службу одним из трех способов:
− по контракту в звании солдата, матроса, сержанта, старшины — не менее чем на 2,5 года;
− по контракту в звании прапорщика, мичмана, офицера — на 5 лет;
− третий, рутинный способ — служба по призыву оставшиеся пол года.
Интересы военачальников в такой системе понятны. Армия, судя по замыслам придания ей «нового облика», в ближайшие годы будет заинтересована в ускоренном комплектовании по контракту, особенно должностей
сержантов. Их надо откуда-то набрать, причем хотелось бы из числа лиц,
имеющих хорошее базовое образование.
Интересы производственных (народно-хозяйственных и обороннопромышленных) отраслей тоже понятны. Им нужны специалисты высокой
квалификации для подъема экономики на инновационной основе. И чем
быстрее они войдут в производственную сферу, тем лучше. Поэтому руководство предприятий ВПК и раньше стремилось «забронировать» специалистов, и теперь ставит этот вопрос.
Казалось бы, в таком конфликтном случае решение проблемы должно
быть перенесено на микроэкономический уровень домохозяйств, граждан.
Пусть сами решают. Но для этого надо создать такую систему подготовки
граждан к выполнению конституционного долга по защите Отечества (на
случай войны) и, главное, такую систему материальных и иных привлекательных стимулов, чтобы гражданин РФ сам добровольно решил, как ему
выгоднее поступить в мирное время.
321
Конституция и доктрины России современным взглядом
Но есть еще и третьи (по перечислению, но не по силе воздействия) интересы — тех, кто пользуется несовершенством системы комплектования
и страхом граждан перед армией с «крепостническими» порядками нахождения в ней и крайне низким уровнем материального вознаграждения за
ратный труд. Это коррупционеры, вымогатели и т. п.
Они-то и «лоббируют» такое законодательство, которое с помощью ряда
законоположений и подзаконных актов сохраняет коррупциогенность повсеместно: и в системе образования (при поступлении в «элитный» вуз), и в
системе призыва в армию, и при заключении военнослужащим контракта с
военной организацией государства.
К сожалению, скрытное влияние противоправных сил велико. Об этом и
свидетельствует принятие проанализированных выше поправок к закону.
Так что проблема принуждения к заключению контракта теперь может
усугубиться, распространившись на выпускников вузов, которым уже не
один раз, а дважды придется решать вопрос о своем отношении к службе
в армии. При этом многое будет зависеть от того, насколько добровольным
(на самом деле) будет для военнослужащих, проходящих службу по призыву, выбор того варианта дальнейшей службы, который интересует конкретно каждого из них. Но при нахождении в казарме, когда военнослужащий
естественно ограничен в своих правах и возможных действиях, отследить
соблюдение права на добровольность крайне затруднительно.
Охарактеризованная выше проблема имеет два решения.
Первое реализуется посредством выдвинутого правозащитниками предложения изменить формулировку п. 1 статьи 34 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (она приведена в верхней части таблицы), исключив
из нее слова о возможности заключения контракта с «военнослужащими,
проходящими военную службу по призыву», после «не менее 6 месяцев»
службы. Это законоположение вводилось, когда продолжительность службы по призыву составляла 2 года, и ожидание ее завершения желающими
подписать контракт казалось нецелесообразным. Однако выяснилось, что
законоположение, не подкрепленное ростом привлекательности военной
службы, отнюдь не ускорило выполнение ФЦП, направленной на комплектование воинских частей постоянной готовности. Более того, оно привело к
правонарушениям при принудительном заключении контракта, к поборам
и даже бегству контрактников из ВС РФ. Показателен и другой пример —
старшего сержанта Сергея Мыльникова. После полутора лет образцовой
службы по призыву его уговорили (по версии СМИ59, это произошло перед
самым началом военных действий) подписать контракт. И в Южной Осетии
он участвовал в боевых действиях уже как контрактник. Отличился в бою.
Из рук Президента РФ получил Золотую звезду Героя России. И после этого, несмотря на самые заманчивые предложения начальников продолжить
59
Хроленко А. Путеводная звезда. Военно-промышленный курьер. № 8 от 4–10. 03.2009.
322
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
службу или поступить в военную академию, досрочно прервал контракт,
уволился в запас и поступил учиться в родном Екатеринбурге в университет. Этот пример, с одной стороны, наглядно демонстрирует недостаточно
высокую привлекательность нынешней военной службы по контракту, а с
другой — многообразие интересов наших граждан, способных и на подвиг
и на труд. Их надо уважать.
Заметим еще, что предложенная правозащитниками корректировка закона не требует никаких дополнительных расходов.
Второй способ решения проблемы связан с возвратом к вопросу о предназначении службы по призыву. Следовало бы оставить ее только для подготовки юношей к службе по контракту и/или к пребыванию в составе мобилизационного ресурса. Такое предназначение службы по призыву было
записано в «Основах государственной политики РФ по военному строительству на период до 2010 года», утвержденных В. Путиным в августе 2002 г. Для
реализации этого предназначения — тем, кто не стал поступать в вуз или
не прошел по конкурсу, — достаточен 6-месячный срок службы-обучения в
учебных воинских частях. А для ставших студентами достаточно обучения
на военной кафедре и краткосрочного прохождения лагерных сборов. В любом случае, молодые люди должны сдать зачеты по военно-учетной специальности и, что немаловажно, принять присягу.
А в регулярных войсках принявшие присягу граждане должны служить
исключительно по контракту, добровольно и, конечно же, не менее 3 лет.
Для военной организации лучше всего, чтобы служба в среднем продолжалась около 6 лет. Тогда и на боеспособности войск это скажется благотворно,
и количество военных пенсионеров не будет расти беспредельно. По опыту
других государств, для этого нужно разумное сочетание стимулов.
Реализация такого предложения, обоснованного в 2001 году, не связана со значительными расходами бюджетных средств. А главное, она ведет к
росту боеспособности войск, одобрительно воспринята гражданами и безусловно посодействует искоренению коррупции в России.
Юридически способ реализации этого предложения сводится к замене
числа «12» на число «6» в подпункте «д» пункта 1 статьи 38, который устанавливает в упомянутом выше законе продолжительность службы по призыву — количеством месяцев.
Но для осуществления этого предложения нужна политическая воля.
О ее наличии вроде бы свидетельствует утверждение новой федеральной
программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009–2013 годы)»60. В ней говорится также и о реформировании военной службы. Вот только сроки настораживают. Есть ли у нас такой запас
времени? Ведь уже в этом году в 18-летний возраст вступают юноши, родив60
Федеральная программа утверждена указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261 и опубликована в Российской газете от 13.03.2009.
323
Конституция и доктрины России современным взглядом
шиеся в год развала нашего прежнего государства. Тогда-то и начался двукратный спад рождаемости. А затягивать реформы наши чиновники умеют,
о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что концепция этой программы
была утверждена Президентом еще в 2001 г.
Казалось бы, двух примеров уже достаточно, чтобы показать необходимость пересмотра нашего законодательства в рамках антикоррупционной
кампании. Но есть еще один пример, способствующий проявлению всех
других.
Третий пример — противоправно избыточное засекречивание сведений
о военной организации государства, ведущее к правонарушениям в ней, непрозрачность нашего бюджета, особенно военных расходов, что способствует хищениям и нецелевому использованию бюджетных средств. У нас
есть закон о государственной тайне. Если в него внимательно вчитаться,
то можно увидеть, что о засекречивании бюджетных сведений там сказано
только в связи с расходами на ведение «разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности». А что на практике? Указом
Президента РФ утвержден Перечень сведений, составляющих военную тайну, в соответствии с которым чиновники могут засекречивать практически
все, что им угодно.
Налицо противоречие между законом РФ и указом Президента. Но оно
одновременно является и более глубоким противоречием, поскольку обусловлено невыполнением требований Конституции. Ведь в п. 3 статьи 90
сказано следующее: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Иными словами: если указ противоречит закону, то он
противоправен, его надо менять.
Конечно же, Президент, утверждая упомянутый Перечень, в силу своей
занятости ситуацию не мог отследить. Значит лица, готовящие его указы,
воспользовавшись этим в угоду коррупционерам и в ущерб обществу, «подсунули» указ с прилагаемым Перечнем на подпись. Это ли не сигнал бедствия в сфере государственного управления?
Представляется, что приведенных примеров достаточно. Законы РФ
надо приводить в соответствие с Конституцией (ее духом и смыслом, или
даже «буквой»), а указы и подзаконные акты — в соответствие с законами.
Резюме:
1. На отмеченные в докладе, как и на другие факты несоответствия ряда
положений действующих законов РФ требованиям Конституции, следует обратить внимание не только законодательной и исполнительной
власти, но и Конституционного Суда РФ.
2. Специально созданные общественные органы типа Общественной
палаты с этой задачей пока, как свидетельствуют результаты их дея324
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
тельности, не справляются. Правозащитники тоже не делают этого,
поскольку основной алгоритм их работы связан с правонарушениями
отдельных граждан, а не общества в целом.
Значит, нужны иные общественные силы и движения, в частности, формируемые организаторами данной конференции на основе научно обоснованных рекомендаций.
Конституция, безусловно, — документ высшей степени стабильности.
Но и не догма. Но пока в нее не внесены какие-либо уточнения, отношение
к законам РФ и разнообразным доктринам (концепциям, стратегиям), если
смотреть современным взглядом, должно быть как к жизненно важным и
работающим, регулярно уточняемым документам. Однако малейшее нарушение действующей Конституции РФ должно рассматриваться и устраняться по первому же сигналу со стороны гражданина или общественной
организации.
Концептуально-доктринальное
и законодательное обеспечение
национальной безопасности России:
ревизия и систематизация
Белов П.Г. (Москва)
На основе проблемно-ориентированного анализа политико-правового
обеспечения национальной безопасности (НБР) и нынешнего положения
дел в этой сфере государственной деятельности, обосновывается необходимость ее совершенствования. При подготовке соответствующих предложений автор использовал дедуктивно-аксиоматический метод, а в качестве
исходных постулатов применял утверждения, не противоречащие природе
вещей и объективно существующим закономерностям жизнедеятельности
людей.
Исходные предпосылки и понятия
Для внесения ясности в последующие рассуждения, вначале уместно
определиться с базовыми постулатами и используемыми ниже терминами.
Естественно также начать с безопасности, оперирование которой предполагает, что имеется в виду система, состоящая, как минимум, из двух частей.
Одна из них угрожает, являясь источником какой-то опасности, а другая —
ее возможной жертвой, т. е. тем, что может пострадать каким-либо образом.
325
Конституция и доктрины России современным взглядом
Что касается жертвы, то в данном случае речь идет о сообществах людей
под названием народ и нация. Если точнее — то об их способности длительно сохранять жизнестойкость благодаря живучести, стабильности и устойчивости к воздействию различных неблагоприятных факторов. Чтобы разобраться как это происходит, желательно иметь четкое представление о тех
потребностях, ценностях и интересах, которые необходимы для нормальной
жизнедеятельности человека и созданных им сообществ. Говоря же о неблагоприятных факторах, следует иметь в виду различные опасности, угрозы и
вызовы, способные причинить ущерб, т. е. сделать людей менее пригодными
к сколь-нибудь длительному существованию.
Перечисленные термины сгруппированы в четыре триады и размещены
на гранях ромба, изображенного в средней части рис. 1. Связанные с ними
прямоугольники содержат существенные или отличительные признаки соответствующих понятий. В целом же, все имеющиеся там сведения составляют основу, минимально необходимую для уяснения сущности НБР.
При уточнении сущности включенных в ромб понятий исходили из того,
что запредельная опасность для людей чревата прекращением жизнедеятельности. Поэтому человека и образуемые им сообщества в последующих
рассуждениях можно считать существами не только и не столько политическим (как у Аристотеля) либо социальным, сколько — биологическими, а их
деятельность — увязывать с удовлетворением потребностей, необходимых,
по меньшей мере, для самосохранения и самовоспроизводства народа или
нации.
Рис. 1. Понятийный базис национальной безопасности
Под потребностями здесь подразумевается все необходимое для продолжительного существования людей как открытых систем, т. е. потоки энергии,
вещества и информации с эволюционно апробированными параметрами,
326
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
а под ценностями — соответствующие источники или аккумуляторы, объективно пригодные для формирования таких потоков. При этом нематериальные ценности будем делить на общезначимые (универсальные — права
и свободы… и кардинальные — истина, справедливость…), да этосные или
партикулярные (обычаи, традиции, верования, святыни)61. Последние способствуют самоидентификации и самоопределению каждого народа и нации,
являясь критерием различения «своих» от «чужих» и формируя неповторимый уклад духовной и общественной жизни конкретного сообщества, тогда
как подмена или уничтожение этосных ценностей чревата его деградацией и
покорением другими.
Субъективно же осознанные представления людей о том, что ценно
(в смысле удовлетворения конкретной потребности) логично называть интересами. В сравнении с ценностями и потребностями интересы более подвижны и сугубо индивидуальны. А вот ценности более объективны, т. к.
базируются на совокупности четко определенных потребностей (служат их
инвариантными носителями), поэтому ценности (впрочем, как и цели) иногда определяют как «предельные, рациональные, нормативные основания
актов сознания и поведения» человека и рассматриваемых здесь его сообществ.
Природу же объективно существующих опасностей целесообразно
увязывать с энергоэнтропийной концепцией62, объясняющей их появление не только неудовлетворением жизненно важных потребностей людей, но также наличием в соответствующих системах информационной,
статистической или термодинамической неравновесности и попытками
ее непрерывного сохранения либо усугубления. Подобное происхождение
опасностей подтверждается практикой и не противоречит тенденции к самопроизвольному росту энтропии в ее информационной (по К. Шеннону)
статистической (по Л. Больцману) и термодинамической (по Р. Клаузису)
интерпретациях.
Кроме того, данная концепция позволяет классифицировать все объективно существующие опасности, угрозы и вызовы. Так, исходя из их генезиса, т. е. неадекватных для кого-либо потоков движущейся материи, логично
выделить три базовых класса:
1) антропогенно-социальные опасности, обусловленные искажением или
умышленным сокрытием людьми информации с целью выигрыша в постоянном противоборстве;
2) природно-экологические — вызванные нарушением естественных циклов миграции вещества, в том числе и по причине различных природных катаклизмов;
61
Розов Н.С. Ценности в проблемном мире. Новосибирск: Изд-во НГУ. 1998.
Белов П.Г. Теоретические основы системной инженерии безопасности. М.: ГНТП «Безопасность». 1996; Киев: Изд-во КМУ ГА. 1997.
62
327
Конституция и доктрины России современным взглядом
3) техногенно-производственные — связанные с возможностью нежелательных выбросов энергии, накопленной в созданных человеком технологических объектах.
Наконец, говоря об устойчивости, стабильности, живучести и безопасности в целом, заметим, что эти способности людей реализуются благодаря
инстинктам самосохранения и размножения, с помощью органов чувств и
многочисленных естественных либо искусственно созданных защитных механизмов. При этом последняя может быть обеспечена лишь в следующих
случаях:
а) если потенциальная жертва обладает гарантированной стойкостью к
неблагоприятным воздействиям;
б) в период временной неагрессивности их источника;
в) когда опасности, угрозы и вызовы вообще отсутствуют.
А сейчас оценим, соблюдаются ли ныне в России три последних условия.
Насколько актуальны вопросы обеспечения НБР
Руководствуясь известным положением о невозможности вывода всех
истинных теорем, оставаясь в рамках рассматриваемой здесь страны (системы), проведем беспристрастный анализ происходящего в последнее время
во всем мире. При этом обратим особое внимание на серьезнейший за всю
историю ресурсно-демографический вызов международной стабильности.
Причины ему — ужесточение борьбы государств за иссякающие не возобновляемые природные ресурсы Земли, вызванное нежеланием одних наций
сократить потребление, а других — рождаемость.
Нетрудно понять, что продолжение слишком интенсивного прироста
народонаселения планеты и столь же стремительного снижения ее ресурсов
(рис. 2) превратит наступивший век в борьбу всех против всех, вследствие
чего можно говорить лишь о спектре соответствующих кривых, показанном
в правой части этого рисунка. Столь же очевиден грядущий передел мира,
на острие которого окажется Россия с ее Сибирью — кладезью природных
ресурсов и кормилицей планеты после повышения температуры приземного воздуха.
В самом деле, графики данного рисунка свидетельствуют о буквально
взрывном приросте количества людей (в последнее столетие нас стало вчетверо больше) и катастрофическом уменьшении запаса природных ресурсов — почти в тридцать раз в сравнении с имеющейся до этого величиной.
А обрамленный текст уточняет одного из основных обладателей ресурсов
(Россию), их главного потребителя (США) и сроки63 исчерпания экономически рентабельной доли некоторых минералов планеты. При этом заметим,
63
Катаева Е.Г. Устойчивое развитие России. Энергетическая и ресурсная составляющие.
М.: РИЦ ИСПИ РАН. 2006.
328
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Количество народонаселения Земли, млрд чел.
что некоторых важных природных ресурсов осталось на одно — два десятилетия.
Рис. 2. Динамика численности населения планеты и ее ресурсов
Свидетельством неотвратимости очередной схватки за природные ресурсы служит заблаговременная подготовки к ней тех же США, которые сегодня
расходуют на свои вооруженные силы более полутриллиона долларов, что
превышает соответствующие суммарные затраты десяти стран, идущих за
ними в порядке убывания военных расходов. А мотивируется это тем, что64:
− глобальной угрозой американцы считают переход человечеством предела несущей емкости планеты, подразумевая под ним избыточную
численность остального населения Земли и непозволительно большое
потребление им не возобновляемых и частично возобновляемых природных ресурсов;
− основным методом ликвидации этой угрозы США сочли регламентацию антропогенной нагрузки на биосферу, а главными способами ее
регулирования — снижение, а затем и прекращение темпов роста народонаселения остальной части планеты и объема потребляемых им
природных ресурсов;
− выбор объектов и приоритетов, а также реализацию соответствующих
мер, американцы возложили на себя; в качестве благовидного прикрытия подобной деятельности они выбрали Концепцию (собственного)
64
Писарев В.Д. Экологическая безопасность как компонент национальной безопасности.
США: Экономика, политика, культура. 1997, № 6. С. 5 –16.
329
Конституция и доктрины России современным взглядом
устойчивого развития, а необходимого условия — абсолютное военное
превосходство.
Что же касается конкретных мер по достижению этого условия, то в последние два десятилетия США предприняли следующие акции по всемерному усилению собственного оружия массового поражения и обеспечению гарантированной защиты от нашего, в случае возможности его применения:
а) в июне 1992 г. они добились от России заключения вначале рамочного
соглашения, а через полгода — и Договора о взаимном ограничении и
сокращении стратегических наступательных вооружений, из-за которых мы вскоре лишимся многозарядных шахтных ракет, единственно
способных преодолеть разрабатываемую в США систему противоракетной обороны (ПРО);
б) параллельно с этим они приостановили подземные ядерные испытания и присоединились к Договору об их всеобъемлющем запрещении,
сохраняя свой полигон и решая его функции моделированием на суперкомпьютерах, в отличие от нашей страны, которая, не имея такой
возможности, уже потеряла почти 20 лет и практически — оба испытательных полигона;
в) одновременно с мерами по ослаблению наших стратегических вооружений, США проводили исследования по созданию «антиядерного
зонтика», убедившись же в такой возможности, сначала вышли из запрещающего договора и приступили к созданию национальной системы (ПРО). Показатели ее потенциала по парированию наших ракет
вместе с их числом и забрасываемым ими весом, показаны на рис. 3
соответствующими графиками.
Межконтинентальные
баллистические ракеты (новые)
Забрасываемый вес,
суммарный
Баллистические ракеты
подводных лодок (старые)
Баллистические ракеты
подводных лодок (новые?)
Межконтинентальные
баллистические ракеты (старые)
Потенциал перехвата ЯБП
системы ПРО США, штук
Рис. 3. Динамика потенциалов ракет России и средств их перехвата США
330
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Сопоставление ожидаемого в 2015 году общего числа российских ракет
(примерно 200 штук, в лучшем случае) с возможностью их парировать тогда американцами, свидетельствует о губительности решений, реализуемых
нами в последние десять лет. Как это подтверждается правой частью рис. 3,
к тому времени суммарный забрасываемый вес всех российских ракет снизится более чем в 10 раз в сравнении с 2000 годом, а потенциал США по их
перехвату может превысить их число в полтора раза. Ведь темпы ввода новых ракет явно недостаточны, как — и их малый забрасываемый вес.
Приведенные выше данные подтверждают наличие серьезных внешних
угроз НБР. Не менее опасны и внутренние вызовы: государствообразующий
народ вымирает, территория и национальное достояние страны сокращаются, а ее традиционный уклад интенсивно разрушается. Все это свидетельствует не только об утрате нашими народами инстинкта самосохранения,
но и о необходимости их мобилизации к действиям по самосохранению,
прежде всего, — соответствующим концепциями, доктринами и федеральными законами.
Анализ современного политико-правового обеспечения НБР
Смею утверждать, что сегодня у нас нет системы нормативных документов, четко регламентирующих основы государственной политики в области
обеспечения и совершенствования нашей национальной безопасности, т. к.
существующие ныне политико-правовые нормативные акты касаются лишь
отдельных аспектов, а по своему содержанию — не выдерживают никакой
критики. Обосную столь категоричное утверждение анализом документов,
имеющих непосредственное отношение к обеспечению НБР.
Вот лишь некоторые несуразности базисных руководящих документов —
− население РФ вопреки международному праву определено ее конституцией как «многонациональный народ»: ведь при доле государствообразующего народа, превышающей две трети от общей численности,
его следует считать полиэтничной нацией и называть именем государствообразующего народа;
− в рамочном законе «О безопасности» 1992 года и новых федеральных
законах, подготовленных с учетом международных требований, даны
разные определения термину безопасность: «состояние защищенности
жизненно важных интересов личности, общества и государства» и «отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения
ущерба»;
− в упомянутом законе, Конституции РФ и Концепции НБР не раскрыто содержание терминов «защищенность» и «жизненно важные интересы», а при их перечислении имеет место путаница с ценностями и
потребностями. Например, «права и свободы личности» определены
331
Конституция и доктрины России современным взглядом
ст. 93 Конституции как «высшая ценность», а ст. 1 рамочного Закона и
разделом 2 Концепции — «жизненно важные интересы»?!
Заметим также, что отсутствующие в Конституции РФ определения
объекта, предмета и сущности НБР не были введены ни изданной позже Концепцией НБР, ни Доктриной информационной безопасности, которые к тому же имеют ряд серьезных смысловых недомолвок, подмен
и противоречий. В нынешней Концепции это подтверждается, например,
как странным определением типа: «национальная безопасность — это
безопасность многонационального народа», так и отсутствием либо неверным ответом, допустим, на следующие традиционные для подобных
документов вопросы:
1. Насколько актуальна сейчас рассматриваемая проблема?
2. В чем состоят особенности и тенденции современной эпохи?
3. Что представляет собой Россия, и к чему она стремиться?
4. Какова траектория достижения ею желаемого положения?
5. Как мы намерены действовать для следования по ней?
Последовательно продемонстрирую обоснованность столь серьезного
упрека:
1. В преамбуле этого официального документа отсутствуют какие-либо
утверждения о необходимости его корректировки и обнародования.
Хотя доказать это в 2000 году было не только необходимо, но и совсем
нетрудно: например, — перечислением таких катастрофических тенденций, как а) сокращение численности народов России, б) разрушение их традиционного уклада духовной и общественной жизни,) разбазаривание не возобновляемых природных ресурсов,) возможная,
еще большая утрата исторически принадлежащей нам территории. Из
этих вызовов самосохранению нации, логично следовал бы вывод и об
актуальности корректировки связанной с этим официальной точки
зрения руководства страны, и о необходимости публикации соответствующего документа именно в данное время. Ведь дальнейшее затягивание с уточнением Концепции НБР могло быть расценено — либо как
еще одно подтверждение утраты нашими народами инстинкта самосохранения, либо как чей-то злонамеренный умысел.
2. Нельзя согласиться со сделанной в первом разделе Концепции оценкой сущности периода, переживаемого всем миром и Россией в том
числе. Речь здесь должна идти не только и не столько о «двух взаимоисключающих тенденциях» — формировании одно — и многополярного мира, да о возможной в перспективе «более широкой интеграции
России в мировую экономику». Более уместен был бы там проблемноориентированный анализ ситуации. В нем следовало бы а) акцентировать внимание на основном противоречии современной эпохи — несоответствии между потребностями человечества и возможностями
332
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
природы по их удовлетворению; б) сделать вывод, логично вытекающий
из такой оценки глобальной ситуации, — о неизбежном начале бескомпромиссной борьбы государств за ресурсы с целью самосохранения.
3. Удивляет столь убогая и скромная самоидентификации России во втором разделе анализируемой Концепции: «одна из крупнейших стран
мира с многовековой историей и богатыми культурными традициями,… которая продолжает играть важную роль в мировых процессах». Столь же неуместна здесь демонстрация Россией пассивности и
конформизма, вплоть до готовности к отказу от своей общецивилизационной миссии, т. е. от сопричастности к ответственности за судьбу
всего человечества. А вот подобной национальной идеи, выражающей
высокую миссию наших народов, здесь не найти.
4. В третьем разделе Концепции вместо «притязаний на территорию
РФ», следовало бы говорить о вполне возможной широкомасштабной
агрессии, аргументируя это ссылкой на все обостряющийся ресурснодемографический вызов и реально наблюдаемое потепление Сибири,
делающее ее все более привлекательной. Это позволило бы открыто и
смело объявить о необходимости укрепления обороноспособности,
быть может, — с некоторым снижением темпов экономического развития. Сославшись же на неконкурентоспособность большинства производимой продукции, вследствие холодного климата и труднодоступности сырья65, было бы разумно упомянуть затем и о вынужденном в
ближайшей перспективе ограничении экспортно-импортных отношений с мировой экономикой.
5. Наконец, в четвертом, самом объемном разделе обсуждаемого документа не обнаруживаются идеи, так необходимые сейчас для пробуждения,
примирения и консолидации наших народов перед угрозой возможной
агрессии. Нет здесь и упоминания о необходимости скорейшего единения России с Белоруссией, а в перспективе — и с братской Украиной.
Не помешало бы здесь перечисление других важных мер по укреплению
НБР, включая основные положения Стратегии развития страны (национальные цели и приоритетные задачи), а также наиболее общих показателей и критериев оценки результативности системы обеспечения НБР.
Что касается упомянутой выше Доктрины информационной безопасности РФ, то и в ней имеются серьезные недочеты, а выявить их легче, если
руководствоваться не имеющимся там определением данного термина (неконструктивная тавтология), а — более адекватным толкованием того, что
уместнее называть «информационным обеспечением национальной безопасности». Продемонстрируем это, имея в виду под таким обеспечением — своевременное получение и эффективное (с учетом рефлексии) использование
тех достоверных сведений, которые необходимы для стратегического плани65
Паршев А.П. Почему Россия не Америка. М.: Форум. 2001.
333
Конституция и доктрины России современным взглядом
рования и оперативного управления процессом обеспечения НБР. А вот «информационную безопасность РФ» можно интерпретировать как соответствующую способность и деятельность руководства (правящих элит) страны.
Столь же логично утверждать и о том, что цель соответствующей работы
должна заключаться не столько в обеспечении «защищенности» чьих-то интересов (субъективных представлений) в информационной сфере, сколько
в заблаговременном предупреждении руководства страны о возможности
вхождения государства и нации в целом, в зону опасных для них состояний.
Тогда как достижение подобной цели возможно в случае решения следующих четырех основных задач информационного обеспечения НБР66:
1) опережающее информационно-психологическое отражение последствий стратегических решений, разрабатываемых для руководства
России или уже принятых им ранее;
2) упреждающее и целенаправленное противодействие разного рода
дезинформации, т. е. умышленному искажению или сокрытию существенных для наших народов сведений;
3) создание и непрерывное совершенствование собственных информационно-психологических технологий и технических средств;
4) исключение несанкционированного доступа и использования информационных ресурсов нашего государства.
Если же сопоставить содержание рассматриваемого здесь документа с
тем, что он должен содержать как информационная доктрина, то оказывается, что из заявленных в нем функций и основных направлений соответствующей деятельности, главное внимание уделено лишь двум задачам, связанным с совершенствованием защиты информационных ресурсов, средств
и технологий. Об этом можно судить даже по тексту, относящемуся к пояснению актуальности и рассмотрению способов их решения: он составляет
более 80% от объема всей Доктрины.
Что касается недооценки важности задач 1 и 2, то это можно подтвердить
крайне редким использованием в обсуждаемом тексте даже соответствующих слов, не говоря уже об отсутствии специальных подразделов. В самом
деле, термин «рефлексия» там совсем не используется; слово «прогнозирование» упоминается только один раз, да и то — в заключительном разделе, а
термин «дезинформация» — всего два. Столь же мало говорится в Доктрине
о недопустимости целенаправленного манипулирования сознанием народов России с помощью PR-компаний и о вытекающей из этого необходимости в активной контрпропаганде.
Наконец, в четвертом разделе данного нормативного акта, хотя и введено
понятие «система обеспечения информационной безопасности», но не раскрыты ее структура и цель. Отсутствуют там показатели и критерии оценки
качества функционирования этой системы. Совсем не говорится о необхо66
Лазарев И.А. Информация и безопасность. М.: Изд-во МГЦ НТИ. 1997.
334
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
димости объединения усилий в деле укрепления соответствующего сотрудничества с Белоруссией и лишь один раз — с СНГ, а слово «русский» упоминается в данной доктрине один раз — как прилагательное к термину «язык».
Можно было бы провести анализ других концепций, доктрин и федеральных законов, например, — касающихся таких аспектов НБР, как демографический, внешнеполитический и военный. Однако и приведенного выше
материала достаточно для осознания причин неэффективности ее соответствующего обеспечения. Все они связаны с содержательным и структурным
несовершенством ныне действующих нормативных актов, что привело не
только к подмене целеполагания всего процесса исследования и совершенствования НБР, но и сделало эти документы неработающими.
В самом деле, рассмотренные для примера Концепция и Доктрина как бы
уводят процесс обеспечения НБР в ложном направлении. Вместо концентрации усилий на сохранение и приумножение всех наших народов и их базовых
ценностей, в первой говорится о защищенности жизненно важных представлений какой-то абстрактной личности (ее прав и свобод), столь же гипотетичного для России общества (упрочнении демократии) и государства (незыблемости его конституционного строя). Вторая же сосредоточилась лишь на
сокрытии информации, забыв о необходимости защиты от нее самой.
Заметим, что в иностранных документах по обеспечению национальной
безопасности нет ничего подобного. В преамбуле соответствующей Стратегии тех же США, например, говорится о таких национальных ценностях,
как сами американцы, их территория и институты. А вот их интересы уже
поделены на три типа:
а) интересы выживания — сохранение только что перечисленных ценностей;
б) критически важные — все, влияющее на их жизнестойкость и/или целостность;
в) существенные — развитие экономики, борьба с терроризмом и незаконной иммиграцией.
При этом всякие там «ведомственные безопасности», американцами вообще не упоминаются.
Подытоживая в целом все изложенное выше, можно утверждать о необходимости разработки и внедрения неотложных мер по совершенствованию концептуально-доктринального и законодательного обеспечения НБР.
Соответствующие предложения излагаются в завершающей части доклада.
Модернизация и систематизация политико-правового обеспечения НБР
Только что заявленная модернизация будет касаться уточнения категорий, критериев, методов НБР и опираться на принятые выше исходные
утверждения. При этом довольно легко показать, что НБР следует считать
335
Конституция и доктрины России современным взглядом
не «состоянием защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства», а — способностью всех наших народов удовлетворять потребности, необходимые для самосохранения, самовоспроизводства
и самосовершенствования с минимальным риском базовым ценностям будущих поколений; под такими ценностями понимать территорию страны и
уклад жизни ее народов, а под риском — меру опасности, характеризующую
и возможность причинения ущерба, и его ожидаемую величину.
Отсюда следует, что объектом НБР должна быть система «территория России — ее народы — уклад их жизни». Этот выбор аргументирован тем, что этногеоэтосистема67 включает не только нацию (наши народы), но и все необходимое
для поддержания их жизнестойкости. Ведь если сохранение жизнестойкости
нации — цель, то принадлежащая ей территория с ресурсами — средство, а
уклад духовной и общественной жизни — исторически апробированный способ удовлетворения всех необходимых для этого потребностей.
Предложенные автором и официально объявленные определения НБР,
вместе с моделями их объектов и аргументами в пользу предпочтительности одних и непригодности других, проиллюстрированы на рис. 4. Что касается сущности НБР, то в ее определениях подчеркнуты самые существенные
признаки, что облегчает понять как ложность официальной трактовки этой
категории — «состояние интересов», так и истинность альтернативной —
«способность самосохранения».
Рис. 4. Сопоставление основных категорий национальной безопасности
67
Термин образован автором с помощью греческих слов: ethnos — народ, gε — земля и
ethos — традиционные для них обычаи, нравы и моральные ценности людей.
336
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Логично также утверждать, что предметом профессиональной деятельности в сфере НБР нужно считать объективные закономерности появления
и снижения ущерба, обусловленного теми угрозами и вызовами, которые
сопутствуют функционированию соответствующей этногеоэтосистемы.
При этом задача соответствующих научно-педагогических работников —
выявлять такие закономерности и доводить их до всей нации, а всех граждан страны — руководствоваться ими в повседневной практической деятельности.
В качестве интегральных показателей НБР разумно68 принять средние
для исторического периода значения:
а) потенциала развития нации (объем национального времени — результат перемножения численности на продолжительность жизни граждан,
и объем национального достояния, как реализованного в продукции,
так и законсервированного в природных ресурсах страны);
б) качества жизни ее граждан (уровни удовлетворения материальнодуховных потребностей и поддержания социальной справедливости);
в) защищенности нации (величина суммарных издержек от всех чрезвычайных ситуаций — затрат на предупреждение и ущерба от их появления в это время).
Выбор метода обеспечения НБР обусловлен длительностью существования этногеоэтосистемы, да многообразием потребностей, ценностей, интересов наших граждан с одной стороны, и опасностей, угроз и вызовов — с
другой. Отсюда — необходимость в программно-целевом планировании и
управлении деятельностью по поддержанию жизнестойкости народов России. Реализация данного метода предполагает решение следующих четырех
задач: а) обоснование оптимальных интегральных показателей НБР и их допустимых отклонений; б) обеспечение заданных значений этих показателей
разработкой и выполнением совокупности целевых программ;) контроль
соответствия текущих значений интегральных показателей допустимому
диапазону;) поддержание реальных интегральных характеристик жизнестойкости этногеоэтосистемы в области приемлемых значений.
Решение этих задач требует создания системы обеспечения НБР (рис. 5),
которая будет функционировать в режиме стратегического планирования и
оперативного управления НБР с применением выбранных выше интегральных показателей и основанных на них критериев оценки эффективности.
Обратим внимание на логическую стройность изображенной выше
структуры, что стало возможным благодаря новому толкованию НБР. Равно
как и на то, что среди перечисленных на рис. 5 задач официально предписанная «защита» занимает последнее место, являясь как бы «запаздывающим
реагированием» на уже возникшие угрозы и вызовы. Отметим также невоз68
Белов П.Г. Методологические основы национальной безопасности России. В 2-х томах.
Санкт-Петербург: Изд-во СПб ГПУ. 2004. — 578 с.
337
Конституция и доктрины России современным взглядом
можность создания подобной системы, если оперировать «защищенностью
интересов», ведь эти два понятия не поддаются ни четкому определению69,
ни количественному измерению объективными методами.
Рис. 5. Целеполагание и инструментарий системы обеспечения НБР
Что касается систематизации политико-правового обеспечения НБР,
то приступить к этому логично с создания двух подсистем, оформленных и
доведенных до всеобщего сведения в виде совокупностей:
а) нормативных концепций, доктрин и/или стратегий главы государства;
б) законодательных актов Федерального Собрания РФ. Предназначение
первых — консолидировать работу разных ветвей власти и способствовать ее поддержке населением, а вторых — установить те грани в
деятельности по обеспечению НБР, переход за которые нашими гражданами должен пресекаться и караться.
Подобные доработки рассматриваемой здесь совокупности документов
могут сделать ее цельной подсистемой (рис. 6) и одновременно — одним из
наиболее важных компонентов всей системы обеспечения НБР.
Как представляется автору, предложенная им систематизация
концептуально-доктринального и законодательного обеспечения НБР, а
также конкретизация предназначения и места в ней каждого нормативного
акта окажутся достаточно конструктивными по следующим основным причинам:
69
По крайней мере, — так предписано формальной логикой и уже рекомендовано международным стандартом ИСО 704–2000. Терминологическая работа. Принципы и методы.
338
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Рис. 6. Структура системного политико-правового обеспечения НБР
Во-первых, их внедрение не только избавит одни нормативные документы от излишней абстрактности, а другие — от узко ведомственной направленности, но и многократно увеличит их совокупную результативность.
Причина тому — известный эффект эмерджентности, свойственный цельной системе и отсутствующий у ее отдельных и ныне разрозненных частей.
Во-вторых, вследствие неизбежной синергетичности объединение
нормативно-правовой и нормативно-политической подсистем в единую
политико-правовую систему неизмеримо повысит ее результирующий
вклад в обеспечение НБР, т. к. —
− жизнестойкость этногеоэтосистемы в целом есть предмет ведения
Концепции и Закона о национальной безопасности России, а также —
общенациональных Доктрины и Стратегии НБР;
− порядок обеспечения жизнеспособности основных компонентов этой
системы и парирования каждого класса объективно существующих
опасностей регламентируется уже частными доктринами, кодексами и
основами законодательства;
− поддержание же жизнестойкости критичных элементов этногеоэтосистемы и парирование наиболее серьезных угроз для них обеспечивается целевыми программами и обычными законами прямого действия.
В-третьих, только что отмеченная гармония между частями этногеоэтосистемы и обеспечивающими их жизнестойкость политико-правовыми ак339
Конституция и доктрины России современным взглядом
тами будет способствовать большей координации усилий исполнительной
и законодательной власти по обеспечению НБР.
***
Завершая доклад, хотелось бы еще раз указать на ту исключительно важную
роль, которая принадлежит надлежащему концептуально-доктринальному и
законодательному обеспечению национальной безопасности. Ведь благодаря
теоретико-пропагандисткому приобщению и законодательному принуждению, именно оно способно примирить и объединить наши народы вокруг
русского в их деятельности по укреплению страны и предупреждению возможной внешней агрессии.
Системность законотворческих решений,
регулирующих закупочную деятельность,
в контексте Экономической доктрины России
Погибельная Н.Я. (Москва)
Необходимость эффективной, результативной, прозрачной государственной политики в стране, как никогда, в условиях мирового финансового кризиса является актуальной. Должна быть определена концепция развития экономики, задан вектор действий органов государственной власти,
отвечающих за экономику в целом. Концепция должна быть воплощена в
Экономическую доктрину, которая является «источником и основанием
управленческой практики государства»70, исходит из «заранее заданных
принципов, положений»71, устанавливает основные направления развития экономики на долгосрочный период. Доктрина, являясь основательно
проработанным документом, должна носить правовой статус. Например,
Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации,
определяющее основные направления экономической, социальной политики не имеет статус нормативного документа, но при этом его берут за
основу разработок различных государственных программ. Это что-то вроде
руководства к действию. Но необходимо заметить, что это «руководство к
действию» гораздо эффективнее, чем некоторые законодательные акты. Невозможность исполнить многие нормативные документы зачастую вызвана
бессистемностью принимаемых решений по тому или иному вопросу.
70
Сулакшин С.С. Научные подходы к формированию Экономической доктрины РФ // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск № 10. М.: Научный эксперт, 2008.
71
Экономика: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.С. Булатова. М.: Юристъ, 2002.
340
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Например, в Федеральном законе от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» поставлены цели, сформулированы принципы, а законотворческие решения, результатом которых являются
вносимые в этот нормативный акт изменения — бессистемны. С момента
своей новой интерпретации (июль 2005 года) в законодательство о размещении заказов внесено 9 изменений. И это не предел за 4-й год его реализации. «…какой акт замечательной пьесы мы видим: начало, середину, конец,
или все мы на бесконечной карусели»72 предугадать сложно. Это множество
поправок означает, что ни изначально, ни с каждым последующим внесением изменений это законодательство не прорабатывается основательно, «…
разработчики не просто исправляют ошибки, они делают новые ошибки»73.
При этом многие нормативные акты в области, регламентирующей закупочную деятельность противоречат друг другу. «… выявилась такая самостоятельная проблема, как несистемность … механизма построения законодательной пирамиды … в Российском государстве»74.
На ряде поправок, внесенных в нормативную базу о размещении заказов
можно проследить бессистемность решений, принимаемых законодателями.
Первый этап существенных изменений (Федеральный закон о внесении
изменений в Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации от
20 апреля 2007 года № 53-ФЗ).
Только через 1,5 года действия закона была введена такая норма как
твердая цена контракта, которая не может изменяться в ходе его исполнения (за исключением случаев, изменения потребности в объеме поставки
не более десяти процентов, а также в случае долгосрочного контракта, заключенного на срок не менее чем три года, при определенной стоимостной
границе вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих
выполнению работ, такая цена может быть изменена на основании решения
Правительства Российской Федерации), внесена поправка об обязательном
включении условия о порядке осуществления заказчиком приемки продукции на соответствие ее количеству, комплектности, объему и качеству,
требованиям, установленным в таком контракте — а ведь это основополагающие постулаты.
72
Кузнецова И.В. Где он, этот день?! Карусель… // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 10. С. 2
73
Нестерович Н.В. С нашим атаманом не приходится… Положительные тенденции в развитии законодательства о закупках//Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007.
№ 10. С. 34
74
Якунин В.И. Актуальная теория и методология формирования российской экономической политики // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования. Выпуск № 11. М.: Научный эксперт, 2008.
341
Конституция и доктрины России современным взглядом
Норма, в соответствии с которой регламентировалось право на изменение
объема продукции в связи с выявлением потребности в продукции, на поставку которой заключен контракт, или при выявлении потребности в дополнительном объеме продукции, не предусмотренной контрактом, но связанной с продукцией, предусмотренной контрактом, заказчик по согласованию с
поставщиком, в ходе исполнения контракта мог изменить предусмотренные
контрактом количество продукции, претерпела ряд изменений: сначала изменять объем продукции можно было не более чем на пять процентов, потом
стало на десять, а теперь и вовсе отменили (это право осталось только для
приобретаемых товаров и некоторых видов работ). Получается, что при выявлении скрытых дефектов в процессе выполнения работ по ремонту снова
придется проводить процедуру по определению подрядчика, а кто будет отвечать за результат в целом, непонятно. Где системность, логика?
Дано определение понятию одноименной продукции, под которой понимается продукция, относящаяся к одной подгруппе (впоследствии слово «подгруппа» заменили на слово «группа») продукции в соответствии с
номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов, которая
до сих пор, к сожалению, не утверждена.
Появление нормы о том, что не допускается включать в конкурсную документацию (в том числе и в форме требований к качеству, техническим
характеристикам продукции, требований к ее функциональным характеристикам (потребительским свойствам)) требования к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения
заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а
также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического
оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для
производства продукции, поставка которой является предметом контракта,
у большинства специалистов вызывает возмущение.
В то же время, 10 лет назад Указом Президента Российской Федерации
«О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 года № 305 уже устанавливалась норма
об удовлетворении квалификационным требованиям юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей, участвующих в процедуре по размещению заказов на закупку продукции для государственных нужд. В соответствии с этой нормой поставщик должен был иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование
и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию,
быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выпол342
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
нения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные
внебюджетные фонды, быть платежеспособным, не находиться в процессе
ликвидации (для юридического лица), не быть признанным несостоятельным (банкротом), а также поставщиком не могла являться организация, на
имущество которой был наложен арест и экономическая деятельность которой была приостановлена.
Второй этап существенных изменений (Федеральный закон о внесении
изменений в Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 24
июля 2007 года № 218-ФЗ).
Через два года действия закона описан порядок изменения в соответствии с законодательством Российской Федерации регулируемых государством цен (тарифов) на продукцию субъектов естественных монополий, цен
и тарифов в области газоснабжения, тарифов на продукцию организаций
коммунального комплекса. Заказчик при исполнении контракта, обязан изменять цену такого контракта соответственно размеру изменения тарифов
на соответствующую продукцию организаций коммунального комплекса,
цен и тарифов в области газоснабжения, цен (тарифов) на продукцию субъектов естественных монополий.
Появляется возможность оценивать в конкурсных процедурах качество
работ, услуг, квалификацию участника конкурса.
Вносится целая глава об особенностях размещения заказа путем проведения конкурса на право заключить контракт на создание произведения
литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или
показа национального фильма
И следующая поправка: в случае проведения аукциона на право заключить контракт на поставку печатных изданий документация об аукционе
может содержать указание на наименование печатного издания, автора (при
его наличии), при этом слова «или эквивалент» не используются. Видимо,
потому что произведению М.Ю. Лермонтова не нашлось эквивалента.
Норма, о которой говорилось выше и которая отменила две предыдущие
поправки: до 1 января 2009 года в случае, если это предусмотрено документацией, заказчик по согласованию с поставщиком в ходе исполнения контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства вправе изменить не
более чем на десять процентов предусмотренный контрактом объем работ
при изменении потребности в работах, на выполнение которых заключен
контракт, или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ,
не предусмотренных контрактом, но связанных с работами, предусмотренными контрактом.
343
Конституция и доктрины России современным взглядом
В этот же период времени вносится значительная часть поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, уже
устанавливается «серьезная административная ответственность»75 за несоблюдение законодательства о закупках.
Третий этап существенных изменений (Федеральный Закон о внесении
изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации) от
30 декабря 2008 года № 308-ФЗ.
Поправка о нормативном регулировании Минэкономразвития РФ условий допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставку продукции
для государственных нужд в одном из следующих случаев:
а) если иностранным государством или группой иностранных государств
в отношении продукции российского происхождения не установлен
режим, аналогичный режиму, устанавливаемому для национальной
продукции на равных условиях с продукцией российского происхождения, если иное не установлено международными нормативными
актами
б) если при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд продукция российского происхождения имеет приоритет по отношению к продукции, происходящей из иностранного государства.
Многократно вносим изменения в то, что на практике вообще не реализуется.
И следующее существенное изменение о том, что конкурсная комиссия
при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе вправе оценивать
деловую репутацию участника конкурса, наличие у участника конкурса
опыта выполнения работ, оказания услуг, наличие у него производственных
мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов и иные показатели, необходимые для выполнения работ, оказания услуг,
являющихся предметом контракта, в том числе квалификацию работников
участника конкурса. Почти двенадцать лет спустя постепенно возвращается
понимание того, что без квалификации — «никуда», хоть норма и возвратилась не в качестве требований, а пока только в качестве критерия оценки!
Наконец-то доработали норму, в соответствии с которой при заключении контракта на техническое обслуживание, ремонт техники, оборудования
цена каждой запасной части к технике, к оборудованию, предусмотренной
в перечне запасных частей, содержащемся в документации и цена единицы
75
Погибельная Н.Я. Через тернии к звездам: реалии и пути совершенствования закупочной деятельности//Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. № 14. С. 30.
344
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
услуги, работы по техническому обслуживанию, ремонту техники, оборудования определяются путем снижения начальной цены каждой запасной части
и начальной цены единицы услуги, работы по техническому обслуживанию,
ремонту техники, оборудования пропорционально снижению общей начальной цены запасных частей к технике, к оборудованию и начальной цены
единицы услуги, работы по техническому обслуживанию, ремонту техники,
оборудования. До этого норма давала право победителям аукциона самостоятельно, не пропорционально снижать цену каждой запасной части к технике,
к оборудованию, предусмотренной в перечне запасных частей к технике, к
оборудованию, содержащемся в документации об аукционе, что противоречило логике, и не всегда позволяло идти по принципу эффективности.
Значительно был дополнен перечень случаев заключения контракта с
единственным поставщиком:
− если театром, учреждением, осуществляющим концертную деятельность, в том числе концертным коллективом (танцевальным коллективом, хоровым коллективом, оркестром, ансамблем), телерадиовещательным учреждением, цирком, музеем, домом культуры, дворцом
культуры, клубом осуществляется размещение заказа на создание
произведений литературы или искусства у конкретного физического
лица или конкретных физических лиц — автора сценария, артистаисполнителя, балетмейстера, ведущего теле — или радиопрограммы,
дизайнера, дирижера, драматурга, дрессировщика, инженера цирковых номеров, композитора, концертмейстера, либреттиста, оператора
кино-, видео-, звукозаписи, писателя, поэта, режиссера, репетитора,
скульптора, хореографа, хормейстера, художника либо на исполнения;
− если осуществляется размещение заказа на оказание услуг по авторскому контролю за разработкой проектной документации объектов
капитального строительства, авторскому надзору за строительством,
реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства соответствующими авторами;
− если осуществляется размещение заказа на проведение технического
и авторского надзора за проведением работ по сохранению объекта
культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации авторами проекта;
− если осуществляется размещение заказа на оказание услуг, связанных
с направлением работника в служебную командировку (проезд к месту
служебной командировки и обратно, наем жилого помещения, транспортное обслуживание, обеспечение питания);
− если осуществляется размещение заказа на оказание услуг, связанных с
обеспечением визитов глав иностранных государств, глав правительств
иностранных государств, руководителей международных организаций,
парламентских делегаций, правительственных делегаций, делегаций
345
Конституция и доктрины России современным взглядом
иностранных государств (гостиничное, транспортное обслуживание,
эксплуатация компьютерного оборудования, обеспечение питания);
− если осуществляется размещение заказа на оказание услуг, связанных
с обеспечением выездных мероприятий, проводимых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации (гостиничное, транспортное обслуживание, эксплуатация компьютерного оборудования, обеспечение питания);
− если осуществляется размещение заказа по управлению многоквартирным домом на основании выбора собственниками помещений в многоквартирном доме или органом местного самоуправления в соответствии
с жилищным законодательством управляющей организации, если помещения в многоквартирном доме находятся в частной собственности
и государственной собственности или муниципальной собственности;
− если осуществляется размещение заказа на оказание услуг по техническому содержанию, охране и обслуживанию одного или нескольких
нежилых помещений, переданных в безвозмездное пользование государственному заказчику, в случае, если данные услуги оказываются
другому лицу или лицам, пользующимся нежилыми помещениями, находящимися в здании, в котором, расположены помещения, переданные в безвозмездное пользование государственному заказчику;
− если осуществляется размещение заказа на поставку спортивного инвентаря и оборудования, спортивной экипировки, необходимых для подготовки спортивных сборных команд Российской Федерации по олимпийским и паралимпийским видам спорта, а также для участия спортивных
сборных команд Российской Федерации в Олимпийских играх и Паралимпийских играх. И этот перечень еще можно дополнять.
Большое количество поправок, вносимых в законодательство, как подчеркивает профессор В.И. Смирнов, «увеличивают непроизводительные расходы
законодательной системы»76 России, и считает, что с момента принятия законодательства о закупках вся система общественных закупок «стала сплошной ошибкой». Доводы, приводимые в его статье не безосновательны. Концепция Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» основана на том, что закон регламентирует не
всю сферу государственных закупок, а лишь ее часть — размещение заказов.
Другое законодательство регламентирует другую часть процесса управления
закупками — планирование. Основываясь на этих нормативных актах в их
взаимодействии, достичь целей эффективности, открытости, прозрачности
не всегда возможно. Например, в последнем квартале финансового года, закупается продукции больше, чем за другие кварталы — в результате чего — рост
76
Смирнов В.И. Нужен новый закон об общественных закупках // Госзаказ: Управление,
размещение, обеспечение. 2008. № 14. С. 96.
346
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
цен и инфляция. Все дело в том, что государственные заказчики стремятся
потратить бюджетные средства до конца года — и тут уже никакая экономия
им не интересна. Дабы дать государственным заказчикам возможность израсходовать запланированные средства в полном объеме введена норма о возможности изменения объема закупаемых товаров на разницу между ценой
контракта, предложенной таким участником, и начальной ценой контракта.
Откуда взяться эффективности и как получить экономию?!
Из краткого обзора поправок, вносимых в законодательство о размещении заказов можно говорить о том, насколько бессистемно принимаются
нормативные акты, регулирующие закупочную деятельность.
Единственный выход из ситуации противоречий — четкая и слаженная
государственная политика, единые цели и принципы развития экономики,
основательная проработка решений и рациональное определение управленческих ресурсов, отвечающих за принимаемые законотворческие решения, учет мнений сообществ, практически осуществляющих деятельность в
области закупок, все это должно воплотиться в единую концепцию развития — Экономическую доктрину.
О систематизации российского
законодательства на примере правового
обеспечения государственно-территориального
устройства страны
Глигич-Золотарева М.В. (Москва)
Мониторинг текущего состояния законодательства, сделанный на основании докладов Совета Федерации о состоянии законодательства77, показывает,
что массив законодательства Российской Федерации в целом сформирован,
однако при этом обременен значительными диспропорциями, основной из
77
Данные мониторинга содержатся в подготовленных Советом Федерации докладах
«О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2004, 2005, 2006, 2007 и 2008
(проект) годы. Электронные версии докладов доступны на официальном сайте Совета
Федерации <www.council.gov.ru> А также см.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (в составе авторского коллектива) / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса.
М.: Норма, 2007; Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (в составе авторского
коллектива) / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Норма, 2007; Доклад Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (в составе авторского коллектива) / Под общ. ред.
С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2007.
347
Конституция и доктрины России современным взглядом
которых является его нестабильность, неустойчивость. Элементы федеральной правовой системы, а именно — правовые нормы и институты, нечетки
и быстро меняются, устойчивых взаимосвязей между ними не складывается,
полноценные подсистемы и иные промежуточные формы организации данных элементов также формируются крайне медленно, что свидетельствует
о прохождении правовой системой России этапа неустойчивого развития,
чреватого флуктуациями. Перманентно корректируемое федеральное законодательство к настоящему времени превратилось в одно из основных препятствий на пути модернизации всей государственной системы. Принятие
новых актов и совершенствование действующих уже не в состоянии обеспечить поступательное развитие федерального законодательства.
Правоприменительная практика показывает, что многие законодательные акты плохо взаимосвязаны и часто нарушают логику государственнотерриториального строительства. Так, например, в сфере федеративного
устройства регионы сперва лишаются значительной части полномочий и
обеспечивающих их финансовых ресурсов, вводятся жесткие санкции для
руководства регионов за несоблюдение финансовой дисциплины, однако
впоследствии учреждается институт фактически назначаемых губернаторов, в связи с чем вновь появляется необходимость в наделении регионов
дополнительными полномочиями и ресурсами, однако этого не происходит,
а взамен регионы наделяются т. н. «добровольными» полномочиями.
Данные выводы в полной мере подтверждаются в том числе мониторингом
состояния законодательной базы государственно-территориального устройства страны по основным параметрам оценки эффективности важнейших, т. н.
«базовых» федеральных законов из данной области, среди которых: реальная
сущность законодательных новелл, последствия для правоприменителей, учет
диалектики государственно-территориального строительства, выявленные
недостатки, решение вопроса об ответственности, прогноз эффективности
закона, наличие отсылочных норм и др. Мониторинг законодательной базы
федеративных отношений позволяет сделать следующие выводы.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ78. Поправки, внесенные в него
Федеральным законом № 95-ФЗ в 2003 году79, стали ключевым звеном федеративной реформы, на их основе и в их развитие было принято немало
других законов. Одной из основных претензий к рассматриваемому закону
стало несоответствие его названия содержанию, что имеет в своей основе
наметившееся противоречие отдельных положений закона Конституции
78
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 18 октября 1999 г. № 42.
Ст. 5005.
79
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 7 июля 2003 г. № 27 (ч. 2).
Ст. 2709.
348
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
(содержащееся в законе детальное правовое регулирование вопросов организации власти в субъектах РФ вряд ли можно подвести под предусмотренные Конституцией «общие принципы»). Слишком велика степень детализации правового регулирования рассматриваемого закона.
Другим существенным недостатком закона является тот факт, что перечень т. н. собственных полномочий субъектов РФ может с легкостью быть
проигнорирован федеральным законодателем при принятии любого нового
закона. Сегодня сделать это еще проще ввиду появления новой разновидности полномочий, т. н. «добровольных» полномочий. Данный перечень
по природе своей — это предмет правового регулирования как минимум
конституционного законодательства, а еще лучше — самой Конституции.
Отдельной строкой стоят нарекания к закону в связи с введенным им в российскую законодательную практику достаточно «сырого», непроработанного института временной финансовой администрации.
Федеральный закон № 184-ФЗ является своеобразной «конституцией» федеративных отношений. При этом закон неоднократно становился объектом
внесения поправок, коренным образом меняющих его содержание и предмет правового регулирования80. Процесс коррекции закона не завершен и в
настоящее время. Данный закон является одним из наиболее сложных для
практического применения, его внедрение идет уже более 5 лет, последствия
этого — достаточно противоречивы. Учет диалектики федерализма характерен для закона в неполной мере. Выявлены следующие недостатки закона:
несоответствие норм закона Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ, их внутренняя противоречивость и нечеткость, несоответствие
формы правового регулирования содержанию. В законе оговорена только ответственность органов власти субъектов РФ, причем в формах, на практике
не применяющихся. Степень эффективности закона на практике оказалась
невысокой. Закон содержит значительный процент отсылочных норм.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»81. В случае с данным законом сложилась
аналогичная ситуация: закон вступил в силу, однако перспективы практической реализации его ключевых положений остаются по-прежнему туманными. Характеристики, выявленные в результате мониторинга, аналогичны
указанным в предыдущем пункте.
Бюджетный кодекс Российской Федерации82. Полномочия, в том числе зафиксированные в двух предыдущих законах, должны иметь четко опреде80
В закон правки вносились 45 раз, из них — двумя постановлениями Конституционного
Суда РФ.
81
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
82
Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ 1998. № 31. Ст. 3923 в ред.
Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5036.
Данный кодекс также систематически подвергается внесению поправок.
349
Конституция и доктрины России современным взглядом
ленные источники финансирования — этот тезис был заявлен в качестве
одной из основных задач федеративной реформы83. Любая модель размежевания предметов ведения и полномочий должна быть подкреплена соответствующей финансовой базой — без этого невозможно устойчивое развитие государственной системы. Однако Бюджетный кодекс по-прежнему
не содержит четко определенной и сбалансированной модели бюджетного федерализма. Практически бесполезным оказался институт временной
финансовой администрации, нормы о которой были развиты кодексом.
На практике реализация положений кодекса вызывает немало трудностей.
Учет диалектики федерализма характерен для кодекса в невысокой мере —
по сути, он закрепил межбюджетные отношения, характерные для унитарного централизованного государства.
Налоговый кодекс Российской Федерации84. Изменения в Кодекс внесены более чем ста федеральными законами, в результате чего образовалось
слишком большое число редакций кодекса (также более 100). Столь активное
«совершенствование» правового акта сложно объяснить необходимостью
упорядочения налоговых правоотношений. С содержательной точки зрения
ситуация с Налоговым кодексом близка к той, что была описана в случае
с Бюджетным кодексом: отсутствие адекватного налогового подкрепления
проводимой государством политики разграничения предметов ведения
и полномочий между разными уровнями публичной власти отрицательным образом сказывается на динамике государственно-территориального
устройства. На нижестоящие «этажи» власти возлагается все больший объем полномочий и ответственности, в то время как финансовые и иные ресурсы концентрируются на уровне федерального центра. Характеристики,
выявленные в результате мониторинга кодекса, в целом аналогичны указанным в предыдущем пункте.
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
83
Как подчеркнул в одном из своих выступлений экс-президент страны В.В. Путин, «государство должно взять на себя только те обязательства, которые оно реально может исполнить и которые финансово обеспечены… Нужно прекратить заниматься пустыми
обещаниями, демагогией. А если что пообещали — нужно исполнять… Без тесной увязки
полномочий с межбюджетными отношениями предпринимаемая реформа будет абсолютно неэффективной… Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население.
Сказать, кто за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для
того, чтобы исполнять эти обязательства». См.: Стенограмма заседания Совета законодателей, состоявшегося в г. Москве 18 февраля 2003 г. С. 5, 6, 34.
84
Налоговый кодекс РФ (часть 1) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824
с изменениями и дополнениями. В окончательной редакции официально не публиковался.
Налоговый кодекс РФ (часть 2) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
В окончательной редакции официально не публиковался.
350
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и новой
редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ85.
Данный закон можно считать беспрецедентным как по объему, так и по количеству скорректированных правовых актов (он внес изменения в 153 федеральных закона, полностью или частично отменил еще 111 правовых актов, т. е. скорректировал 264 законодательных акта).
Некоторые положения закона действительно посвящены, как следует
из его названия, разграничению полномочий, однако он содержит также
нормы, регулирующие совершенно иные вопросы — социальной защиты,
размеров социальной помощи и механизмов ее доведения до граждан (т. н.
монетизация льгот), а также нормы, регулирующие отдельные предметы
ведения Российской Федерации. Указанный закон затрагивает практически
все отрасли права. В силу своего объема и сложности он чрезвычайно труден для понимания, что отчасти стало причиной неудачного претворения в
жизнь его положений.
Закон представляет собой типичный пример корреляции количественных и качественных характеристик: слишком большой объем законодательных новелл препятствует единообразному пониманию норм закона в процессе правоприменительной деятельности. Примечательно, что указанный
закон подвергся правке вскоре после его вступления в силу. Характеристики, выявленные в результате мониторинга закона, аналогичны характеристикам Федерального закона № 184-ФЗ, поскольку сам закон принимался в
развитие положений Федерального закона № 95-ФЗ.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 3 декабря 2004 года № 159-ФЗ86. Закон, в частности, содержит положения о порядке
85
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и новой редакции Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607. За время своего существования данный закон был
изменен 42 раза.
86
Федеральный закон от 3 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
351
Конституция и доктрины России современным взглядом
наделения граждан РФ полномочиями высших должностных лиц субъектов
РФ. По сути, данным законом осуществляется окончательный перевод российского федерализма на «унитарные рельсы», т. к. введенный им порядок
формирования губернаторского корпуса (фактически путем назначения
глав субъектов РФ) характерен в большой мере для унитарных государств.
Для указанного закона не характерен учет диалектики федерализма. Выявлены следующие недостатки закона: несоответствие норм закона Конституции РФ87, их нечеткость и пробельность.
Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а
также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных
образований» от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ88 продолжил процесс планового изменения федерального законодательства в связи с разграничением
полномочий между уровнями публичной власти. Для него характерны недостатки, отмеченные применительно к федеральным законам № 95-ФЗ и
№ 122-ФЗ.
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения
полномочий» от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ89. Данный закон стал знаковым
для всей федеративной реформы. Принятый с целью устранения мелких
недоработок в законодательной базе федеративных отношений, он практически вернул ее в дореформенное состояние путем введения т. н. «добровольных» полномочий. Для данного закона в полной мере характерны все
перечисленные выше недостатки.
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ90 перенес административную реформу на уровень субъектов РФ, поместив органы исполнительной власти субъектов РФ в двойное подчинение (главам субъектов РФ и
87
Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ признаков несоответствия закона Конституции не обнаружил.
88
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня
вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.
89
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. 31 декабря 2005 г. № 297. Обращает на себя
внимание номер данного закона — № 199-ФЗ, — совпадающий с номером другого широко
известного федерального закона, посвященного вопросам разграничения полномочий.
90
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ (ред. от 18.10.2007) // СЗ РФ. № 1
(1 ч.). Ст. 21.
352
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
федеральным органам исполнительной власти), чем фактически завершил
нынешний этап федеративной реформы.
Федеральный закон № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»91 лишь продолжил процесс хаотичного перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, что снизило
вероятность достижения в перспективе сбалансированного распределения
компетенции. Законом по сложившейся уже «традиции» внесены изменения и дополнения сразу более чем в 36 федеральных законов, среди которых
такие, как федеральные законы № 184-ФЗ, № 131-ФЗ, № 122-ФЗ, № 258-ФЗ,
№ 63-ФЗ92, № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. и др., вносящие, в свою очередь, изменения и дополнения в сотни других федеральных законов. Этим, по сути,
было продолжено создание сверхсложной системы перекрестных поправок,
препятствующей пониманию смысла огромного блока правовых норм. По
своей логической структуре данный закон аналогичен Федеральному закону № 122-ФЗ — каждому законодательному акту, в который вносятся изменения, в законе посвящена отдельная статья, вследствие чего нормы закона
логической связи между собой не имеют.
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»93, вступивший в силу в 2009 г., ввел в
отечественную законодательную практику еще одно новшество — т. н. субделегированные полномочия. Закон предусмотрел расширение возможностей органов государственной власти субъектов РФ по наделению законами
субъектов РФ органов местного самоуправления полномочиями, переданными федеральными законами органам государственной власти субъектов
РФ в различных сферах общественных отношений — социальная защита
граждан отдельных категорий граждан, образование, здравоохранение (т. н.
субделегирование полномочий). Однако рассматриваемый закон характеризуется целым рядом концептуальных недоработок, которые еще более
хаотизируют компетенционную сферу.
Основным результатом законотворчества последних лет стала т. н.
эрозия законодательных стандартов94, под которой понимается экспансия
91
Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ // СЗ РФ. № 43. Ст. 5084.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении
в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. № 18. Ст. 2117.
93
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ // СЗ РФ. 29 декабря 2008 г. № 52
(ч. 1). Ст. 6236.
94
Данный термин принадлежит известному американскому правоведу Винсенту Острому
и описывает законотворческие реалии США второй половины ХХ века. См.: Остром В.
Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ.
М.: Арена, 1993.
92
353
Конституция и доктрины России современным взглядом
федеральной законодательной власти во всех сферах общественных отношений, сопровождающаяся падением качества самого законодательства и
фактической передачей нормотворчества исполнительной власти. Эрозия
законодательных стандартов в нашей стране стала закономерным результатом многолетней практики ситуативного нормотворчества, при которой
многочисленные законы и иные нормативные правовые акты принимались
в спешке и бессистемно, без должной проработки, в условиях фактического отсутствия обратной связи между законодателем и правоприменителем,
а также недостаточности информации об эффективности принимаемых
законов.
Приметой времени стал акцент на поправочном законодательстве. Так,
например, количество принимаемых целостных редакций новых федеральных законов составляет в среднем лишь 1/10 часть от всего массива принятых законов95, причем уже в течение ряда лет эта ситуация не претерпела
изменений к лучшему. Законы о внесении изменений и дополнений весьма
неоднородны по своему содержанию: здесь и мелкие, незначительные акты
(например, исправляющие наименования органов исполнительной власти96), и законы, радикально изменяющие нормативно-правовое регулирование целых сфер общественных отношений (таковы, к примеру, федеральные законы № 95-ФЗ и № 122-ФЗ).
Сами по себе законы «о внесении изменений и дополнений» мало связаны с «материнскими» законами: официально они и принимаются, и публикуются сепаратно, что затрудняет восприятие правоприменителем
истинного смысла правовых норм, особенно если поправки вносятся в
действующие законы неоднократно и в большом объеме. Распространена
также практика внесения изменений в федеральные законы другими законами, не относящимися к категории законов «о внесении изменений и
дополнений»97. Один из «рекордсменов» по числу внесенных поправок —
это уже упомянутый Налоговый кодекс. Существует уже более ста его редакций.
95
Так, в 2004 г. было принято 75 новых федеральных законов (33,2% от всех принятых законов), в том числе 39 ратификационных (17,3%) и 8 бюджетных (3,5%), а также 151 закон
о внесении изменений (66,8% принятых законов).
96
Несмотря на то что практика включения в текст законов наименований органов исполнительной власти уже давно была признана несостоятельной (наименования данных
органов меняются чаще, чем можно позволить себе менять тексты федеральных законов),
нормы, запрещающей это делать, пока не существует. Единственный документ, где содержатся подобные требования к текстам законопроектов, — это Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, действующие в рамках Государственной Думы (рекомендации доступны на официальном сайте Государственной
Думы <www.duma.gov.ru>). Аналогичные рекомендации существуют и в Администрации
Президента РФ. Но это внутренние документы, имеющие рекомендательный характер.
97
Так, поправки в Налоговый кодекс, к примеру, вносились Таможенным кодексом.
354
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Процветает практика принятия законов «под условием»: Правительство зачастую вносит в Государственную Думу плохо проработанный законопроект и буквально «проталкивает» его в кратчайшие сроки, мотивируя это крайней необходимостью принятия данного закона для общества
и государства. Закон принимается, и тут же возникает необходимость в
его коррекции, причем часто в ближайшую парламентскую сессию. В результате в законы вносятся целыми томами все новые и новые поправки, а
нормативно-правовое регулирование общественных отношений так и остается перманентно незавершенным.
К числу «рекордсменов» относится и упомянутый Федеральный закон
от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. По количеству введенных в правовую
практику норм он превзошел все остальные законы, принятые в 2004 году.
Каждому законодательному акту, в который вносятся изменения, в законе
посвящена отдельная статья, имеющая форму закона о внесении изменений, что привело к отсутствию внутренней, содержательной связи между
статьями закона. Объединение в одном акте столь разнородного правового материала было некорректно, что отчасти и стало причиной неудачного
претворения в жизнь его положений.
Обращает на себя внимание срочность принятия данного закона. Его
проект был внесен Правительством в Государственную Думу 31 мая 2004 г.,
2 июля закон был принят в первом чтении, 5 августа — во втором и третьем чтениях, а уже 8 августа он был одобрен Советом Федерации. Учитывая гигантский объем работы (требовали анализа около 250 актов), чрезвычайную сложность законопроекта, этого оказались явно недостаточно для
получения качественного результата. Кроме того, Правительство вносило в
законопроект поправки на всех этапах его рассмотрения в Государственной
Думе98.
Законодательное
обеспечение
государственно-территориального
устройства на современном этапе характеризуется следующими негативными тенденциями:
− отсутствие системности принимаемого законодательства, разрозненность законодательных актов, отсутствие их взаимосвязи не только
между собой, но и с Конституцией РФ, противоречия между нормами
разных законов;
− единство стратегических программно-целевых установок государственной политики при принятии законов соседствует с бессистемностью
среднесрочных и текущих задач, отсутствуют проработанные концеп98
363 поправки были внесены Правительством в течение последних трех дней приема поправок, причем в последний день им были внесены поправки, расширившие список предлагаемых к частичной или полной отмене законодательных актов с 41 до 111. Всего же предложено было внести в законопроект около 3400 поправок (по материалам доклада Совета
Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации за 2004 г.»).
355
Конституция и доктрины России современным взглядом
−
−
−
−
−
−
туальные документы, обеспечивающие полноту и внутреннюю непротиворечивость целевых установок законотворческой деятельности;
акцент на «поправочном» законотворчестве, практика внесения изменений в совокупность разрозненных законодательных актов одним
законом; внесение изменений в федеральные законы об изменениях в
другие федеральные законы99; как следствие — узость тематики большинства законов, недостаточное количество кодифицированных актов и новых редакций законов, загромождение массива действующего
законодательства избыточным количеством новых актов;
значительное количество отсылочных норм и подзаконных актов, подменяющих собой законы в процессе регулирования правоотношений;
недостаточная подготовка условий для введения законов в действие,
отсутствие должного учета того массива нормативных актов, которые
следует принять либо скорректировать в связи с принятием того или
иного закона, запаздывание финансово-бюджетного регулирования,
отсутствие правовых, финансовых и организационных ресурсов, обеспечивающих реализацию законов;
необоснованное введение в тексты законов новых терминов и искусственных правовых конструкций, неудачные наименования, а также
во многом несовершенный порядок официальной публикации федеральных законов100;
запаздывание законодательного регулирования, что ведет к его низкой
эффективности и необходимости постоянной коррекции законов в
связи с изменением обстановки; практика неодновременного вступления в силу разных норм (находящихся как в разных, так и в одной и
той же статье) законодательных актов и несвоевременного признания
их утратившими силу;
непредоставление Правительством во время рассмотрения проектов
федеральных законов в Государственной Думе проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации принимаемых федеральных законов, — подготовка указанных актов начинается, как
правило, уже после вступления в силу соответствующих федеральных
законов;
99
Некоторые законы образуют настоящие хаотические «скопления». Так, в Федеральный
закон № 122-ФЗ изменения и дополнения вносились 40 законами, среди которых федеральные законы № 199 от 29 декабря 2004 г. и № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г., при этом Федеральным законом № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. также вносятся поправки в Федеральный
закон № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. Аналогичная ситуация сложилась с федеральными
законами № 131-ФЗ и № 184-ФЗ (изменения в последний внесены 43 законами; к актам,
вносящим в него изменения относятся также оба уже упомянутых 199-х закона, а также
фактически еще два постановления Конституционного Суда РФ).
100
Как известно, первоначальный текст закона и поправки к нему с точки зрения обнародования никак не связаны между собой и официально даже публикуются отдельно.
356
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
− нарушение сроков рассмотрения и принятия законов, принятие законов сразу в трех чтениях; отсутствие эффективных механизмов учета
мнения субъектов РФ в законодательном процессе; отсутствие надлежащего парламентского контроля за деятельностью исполнительных
органов власти по подготовке к реализации законов, а также эффективного мониторинга применения законов и др.
Анализ итогов законодательной деятельности выявил низкую эффективность законотворческого процесса. Однако несмотря на выявление данных
проблем, они уже успели приобрести хронический характер. Законодатель
устойчиво не реагирует на очевидные сигналы о необходимости совершенствования сложившейся модели законотворчества101.
В этой связи представляется, что структурное реформирование системы правового обеспечения государственно-территориального устройства
должно быть направлено на восстановление утраченных системных связей,
что подразумевает структурные изменения всего «правового поля». Модернизация не может ограничиваться принятием тех или иных федеральных
законов, даже содержащих столь значительный объем значимых правовых
норм, как федеральные законы «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов» и «О нормативных правовых актах в
Российской Федерации», поскольку задачи системного реформирования
гораздо шире и не исчерпываются задачами, которые решаются данными
законами. Указанное реформирование должно затронуть всю правовую систему страны, а не один из ее структурных компонентов.
В связи с изложенным представляется, что необходимо руководствоваться системными взглядами на право. Его следует воспринимать как единую
систему, которую нельзя искусственно расчленять на мало связанные друг
с другом элементы и подсистемы и так же искусственно корректировать их
вне их связи друг с другом и со всей правовой системой. Это свидетельствует в пользу создания современного, отвечающего реалиям быстро изменяющейся жизни Свода законов — единого акта, основанного на Конституции
РФ и представляющего собой систему структурированных правовых норм
и институтов, регулирующих общественные отношения в Российской Федерации.
Такой документ по форме будет напоминать электронные правовые
базы, однако при этом он будет представлять собой не механическое
объединение правовых актов и правовых норм, а внутренне упорядоченное,
системное образование, обладающее жесткой структурой, каждый элемент
(правовая норма) либо подсистема (раздел, подраздел, акт, статья) которого
101
Меры по разрешению назревших законотворческих проблем были намечены по результатам неудачного опыта реализации Федерального закона № 122-ФЗ, однако этот опыт был
повторен неоднократно (например, при принятии федеральных законов № 199-ФЗ от 31
декабря 2005 г. и № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. и др.).
357
Конституция и доктрины России современным взглядом
будут являться органической частью целого и составляться по единым
правилам юридической техники. Системное структурирование правовой
материи позволит сформировать между ее элементами и подсистемами
устойчивые связи соподчинения, что усилит механизмы адаптации системы
к изменяющимся условиям среды. Правовая подсистема государственнотерриториального устройства в таком случае будет характеризоваться
общесистемными признаками, ее упорядоченность резко возрастет по
сравнению с настоящим временем102.
Антикризисная политика в системе функций
государства в социальной сфере
Арская Л.П. (Москва).
Кризис в мировой экономике, начавшийся в конце 2008 года, явственно показал, что общественное сознание и сами органы государственного
управления в различных странах, воспринимают антикризисную деятельность государства, как неотъемлемую часть его основных функций. Уже не
возникает сомнений в том, что антикризисная политика с такими ее обязательными социальными слагаемыми как защита населения от безработицы,
от резкого падения уровня жизни может быть поставлена в один ряд со всеми иными функциями государства по защите населения от тяжелых испытаний. Наша страна, где стремление к созданию социального государства,
было определено в качестве постулата государственной политики, никак не
стала исключением.
В антикризисной программе социальная политика представляет собой и
подтекст общеэкономических решений и является непосредственной основой бока мер, прежде всего относящихся к сфере занятости. Стремительный
рос числа безработных — менее, чем за полгода произошло его удвоение —
стал едва ли не самым впечатляющим и наиболее тревожным проявлением
кризиса. Такая динамика, когда в абсолютных цифрах число потерявших работу выразилось почти в 1 млн человек не оставляет места для дискуссии,
кризис это или нет, хотя каждая страна руководствует своими параметрами
в отношении того, что такое нормальный, социально допустимый уровень
безработицы, а что — опасное его превышение. В одних странах со старой
рыночной экономикой допустимым уровнем безработицы считалась доля
безработных по отношению к экономически активному населению в 1–1,5%,
102
Аналогичные идеи присутствуют и в других научных работах, появившихся в последне
время. См., например: Сивицкий В.А. Проблемы систематизации правовых норм в Российской Федерации. М.: «Формула права», 2007.
358
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
в других принимали за привычные гораздо более высокие показали. Общая
тенденция в мире и в этих странах состояла все-таки в их повышении. Что
же касается России, то нынешний рост безработицы отбросил положение в
области занятости к уровню первой половины 2000-х годов и прервал тенденцию к его улучшению. Это тем более тревожный факт, что даже в условиях роста абсорбционная в отношении рабочей силы способность нашей
экономики оказалась не слишком велика. Так, к 2004 году численность занятых в целом в российской экономике выросла до 66,4 млн человек, далеко
не сравнявшись, однако, с уровнем 1990 года. («Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России». М., 2008. Т. 3. С. 2141).
В то же время, хотя численность населения страны сократилась, масштабы
предложения на рынке труда почти не изменились.
У нас представления о «рабочем» уровне безработицы сформироваться, по сути, не могли, поскольку в условиях рыночной экономики страна
не имела еще сколько-нибудь длительной полосы со стабильным, благоприятным положением дел в экономике, которая дала бы и фактический материал для суждений по поводу нормального, не вызывающего социальных
опасений уровня вынужденной незанятости. Просто принять за такой уровень тот, что фактически сложился за последние 3–5 лет стабилизации и
роста, предшествовавшего кризису, было бы неоправданным. По оценкам
западных аналитиков положение на рынке труда во всех европейских странах с переходной экономикой еще несло на себе отпечаток ранее пережитых трудностей, он не приобрел достаточной эластичности, сохранялись не
рассасывавшиеся излишки рабочей силы, которые действовали на заработную плату в направлении сдерживания ее роста. («Экономический вестник
о вопросах переходной экономики “Beyond Transition”». № 13. 2007. С. 8).
От подобного наследия не была избавлена и наша страна к началу кризиса
2008 года и предкризисный уровень безработицы в 1,2 млн человек вряд ли
можно квалифицировать как нормальный, не говоря уже о том, что уровень
безработицы на уровня ряда регионов длительно оставался высоким и никак не мог быть признан как социально допустимый.
Наследие трудностей 1990-х годов будет сказываться не только на общих
цифрах безработицы, но в реакции населения. Некоторые такие проявления уже обнаруживают себя, и о них речь будет идти и в дальнейшем.
Что касается выявления действительной картины незанятости на базе
официальной статистики, то здесь в нашей стране существует своя специфика. Есть целый ряд причин, в силу которых статистика, не дает исчерпывающих и точных сведений. Так, например, определенная часть лиц, которые
числятся не имеющими работы, на деле располагают источниками доходов
в неформальном секторе. Еще один пример: в разделе «увольнения по собственному желанию», как это достаточно хорошо известно, оказываются и
сведения о тех, кто действительно избирал для увольнения этот мотив, и о
359
Конституция и доктрины России современным взглядом
тех, кто лишь использовал его, чтобы не указывать действительные причины незанятости. (Высказывающаяся сейчас идея предоставить и той части
работников, официальным мотивов для увольнения которых было расторжение трудовых отношений по «собственному желанию» представляется
справедливой и отвечающей принципам социальной защиты).
Среди примеров может быть и такой. Молодежь нередко осуществляет
трудоустройство методом проб и ошибок. (Это в принципе не только российское явление). Начавшие работать после завершения профессионального
образования молодые люди покидали обретенное место в том же году. Есть
немало причин, провоцирующих это явление, в том числе не всегда добросовестная информация работодателей о рабочих местах и уровне оплаты,
особенно с такими выражениями, как «от…» и «до…». Внутренние ориентации на смену рабочего места у молодых людей на деле еще выше, чем это
можно судить по фактическим увольнениям. В основательном исследовании
«Трудовые стратегии молодежи» с опорой на массовые обследования работающей молодежи говорилось о том, что «более 50% хотели бы сменить работу, причем треть из них искали работу через службу занятости». (Дьяконова М.В., Морозова Т.В. Трудовые стратегии молодежи России. // «Молодежь и
будущая Россия» М., 2008. С. 168). Но в то же время немалая часть (до одной
трети) молодых людей, не имеющих работу, как оказалось, зарегистрировавшись в службах занятости, на деле не имела твердого намерения искать работу. Так что частые посещения молодыми людьми сайтов службы занятости
еще нельзя воспринимать, как декларацию о намерениях.
Еще одна деталь, характеризующая состояние рынка труда, как весьма
непростого и не получающего полного отражения в статистических данных,
это — предпочтения в инструментах поиска работы. За службами занятости — и так произошло не только в нашей стране — закрепилась репутация
хорошего помощника в поиске вакансий для рабочих, для представителей
массовых профессий. В качестве их черты, фигурирующей в массовом сознании, считается способность предоставить места с невысокой оплатой.
Это — не до конца верно, тем не менее нельзя сбросить со счетов такое реальное обстоятельство: свыше 20% имеющихся на их учете вакансий предполагают оплату в размере до 5 тысяч рублей, что близко к минимальному
размеру оплаты труда и к максимальному размеру пособия по безработице. («Российская газета». 26.03.2009. С. 7). Трудно предположить, чтобы на
таких местах перспективная молодежь долго задерживалась. Как и во всем
мире, значительная часть ищущих работу обращается за помощью к родственникам и знакомым. Это — далеко не худший вариант, поскольку он
включает элемент морального обязательства за рекомендацию и перед будущим работником и перед нанимателем. Сокращение доверия к случайным объявлениям, к объявлениям в специальных газетах стоит считать в
общем положительным результатом, которые дал опыт 1990-х годов, когда
360
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
на их страницах можно было столкнуться с недостоверным, а иной раз и
противоречащим трудовому праву и международным нормам содержанием
размещаемых предложений.
Опыт тех лет можно ощутить и в такой реакции населения, как поиск
мест для приработки. Она оправдана, если принять во внимание, что растет число случаев перевода на занятость с неполным рабочим временем, но
нельзя исключить того, что этот поиск носит упреждающий характер, т. е.
продиктован желанием получить такую работу до того, как ее поиск еще
больше осложнится.
Эти примеры говорят о том, что рынок труда представляет собой лишь
отчасти некий упорядоченный, расчерченный механизм, а во многом носит
характер броуновского движения людей и вакансий, которые лишь на вероятностном уровне могут соответствовать друг другу.
Точно так же, как оттенок национальной специфики носит оценка уровня
допустимой безработицы, по-разному определяются в различных странах
целесообразные расходы государства на поддержание занятости и создание
новых рабочих мест. В группе стран с развитой рыночной экономикой варианты колеблются в широком диапазоне от 0,5% до 5% с модальной цифрой
в 2–3%. В свою очередь они по-разному распределяются между различными
видами государственного содействия, хотя основные его варианты известны
и их использование отмечено в антикризисной программе. Это — создание
временных рабочих мест, (ориентировочно это даст трудовое пристанище
примерно миллиону человек) в том числе с использованием общественных
работ, обучение и переобучение (173 тыс.), некоторая часть населения сможет попробовать себя при государственной поддержке в частном предпринимательстве. Все эти методы не закрепились бы в мировом арсенале антикризисных мер, если бы не доказали свою эффективность. Но коль скоро
для нашей страны — это еще достаточно новые инструменты, то представляется целесообразным обратить особое внимание на то, какие же подводные камни обнаружились при их применении в других странах.
Ориентация на создание собственного мелкого бизнеса, как показал
опыт стран, где этот вариант старались максимально использовать, дает позитивный результат в случае организации специального обучения претендентов, включая овладение нормативными актами, инструктирования, как
предварительного, так и последующего по вопросам сбыта, анализа рынка
и т. п. Что касается прямой финансовой поддержки, то необходимой оказывалась и она, но в одних странах ее оказывали в форме кредитования для
создания первоначальных средств, в других — после того, как лицам, оказавшимся без работы, удавалось завести частный бизнес на личные сбережения. Оценки, которые давали результатам практики стимулирования к
переходу на стезю частного предпринимательства представители госслужб,
бывали в большей степени положительными, чем оценки тех, кто сам по361
Конституция и доктрины России современным взглядом
пытался испробовать этот путь. Для тех, кто лично испытал этот вариант
была характерной концентрация внимания на рисках, на возможности в
случае неудачи оказаться более бедным, чем до такого эксперимента. По их
мнению, и вполне мотивированному, вариант с организацией собственного
бизнеса выходом в большей степени отвечает идее преодоления безработицы в некризисных, чем в экстремальных экономических обстоятельствах.
Кроме того, испытывать его стоит тем, у кого есть родственники, члены семьи со стабильными доходами.
Одним из рациональных вариантов подготовки населения к переходу от
идеи наемного труда к частному предпринимательству можно считать предложения по включению в учебные программы для студентов определение
вариантов действия в условиях трудоизбыточного рынка, т. е. при недостаточных шансах найти отвечающую профессии работу по найму.
Варианты с самозанятостью и с переходом к частному предпринимательству воспринимаются под углом зрения их действительной общественной
полезностью, с определенными опасениями того, не станет ли их использование вариантом ухода в неформальный сектор экономики.
Использование в антикризисных целях профессионального обучения
и переобучения представляется особенно оправданным на фоне опыта
1990-х годов. Оно обладает таким существенным достоинством, как способность противостоять свойственной кризисам понижающей мобильности,
когда людям с высокими профессиональными данными приходится заниматься неквалифицированным трудом, теряя статус, а, в конце концов, и
знания. Тем не менее, стоит иметь в виду, что и этот вариант тоже не ведет к гарантированным результатам. Главная трудность заключается в том,
чтобы учебный процесс оказался в соответствии с прогнозируемой на период выхода из кризиса профессионально-квалификационной структурой
спроса на рынке труда. К такому выводу подводил, в частности, германский
опыт, когда молодые люди обнаруживали, что рынок труда не принимает их
уже с новыми знаниями, а это вызывало их деморализацию. Более успешно
использовалась профессиональная учеба в Японии, где сложилась развитая
система учебных центров крупных корпораций. Близость к производству
позволяла лучше скоординировать учебный процесс с будущими потребностями, что, однако, тоже не давало исчерпывающих гарантий востребованности тех, кто прошел курсы переобучения. Пока трудно судить о том,
насколько смогут осуществить подобный маневр наши крупные компании.
Известно, что в условиях долгого выхода на рубежи экономического роста
даже в благополучных отраслях, сферах экономики предпочитали полагаться на государственную подготовку, а не развивать свою.
Переподготовка фактически включает в себя два варианта смены знаний. В одном случае — это их модернизация. В другом — овладение новыми профессиями, что называется, по воле рынка труда, на котором не
362
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
обнаруживается вакансий по имеющейся профессии. Психологическая подготовка к тому, что после окончания образования придется действовать не
в избранной сфере, маневрировать с определением своих профессиональных возможностей, особенно важна для российской молодежи, поскольку
она особенно привержена своей профессии и именно выбор специальности играет большую роль в ее предпочтениях в сфере образования. Опросы, проведенные под эгидой Высшей школы экономики, показали что около
70% студентов вузов, учащихся учреждений среднего и начального образования мотивировали свой выбор при поступлении тем, что им важно было
получить именно данную специальность или тем, что они стремились ее
получить именно в данном учебном заведении. («Мониторинг экономики
образования», 2008, № 1, С. 9.) Представление, согласно которому диплом
нужен просто для жизненного старта, распространено в России в меньшей
степени, чем на Западе. Твердое намерение работать именно по полученной
специальности выражает примерно половина студентов вузов.
Продление сроков профессионального обучения представляет собой
один из наиболее перспективных вариантов, если учесть, что ориентации
современной российской молодежи на получение высокого уровня образования велики. Но и здесь существуют свои пределы, поскольку определенная часть молодых людей не хочет откладывать обретение самостоятельных
заработков, вступление в брак и т. п. Не приходится забывать о том, что
даже бесплатному образованию сопутствуют финансовые нагрузки учащихся и их семей.
Быстрый выход на рынок труда имеет большое значение для молодых
людей из неполных и малообеспеченных семей, поскольку в их сознании
четко выражен учет финансового фактора при выборе образования — бесплатность его получения и будущие заработки. Рост возможностей получения бесплатного или доступного по уровню оплаты образования расширит
ряды той молодежи из недостаточно обеспеченных семей, которая не обратится сразу к поиску работу. В условиях же кризиса можно ожидать, что
доля таких семей возрастет.
Самой надежной по результатам из ряда антикризисных мер в области
занятости принято считать общественные работы. Обычно в качестве впечатляющего примера приводят их широкое использование в условиях «великой депрессии» 30-х годов, причем полагая, что именно в эти годы началась
их история. На деле у них опыта гораздо более длительная история. Вопросы, связанные с общественными работами, как со средством противостояния безработице, обсуждались еще в переписке Т.Р. Мальтуса с Ж.Б. Сэем и
Д. Рикардо в ту пору, когда Европа долго и трудно преодолевала экономический кризис, последовавший за окончанием наполеоновских войн. На протяжении многих лет на основе использования этого способа антикризисной
политики создавались исключительные по своей общественной значимости
363
Конституция и доктрины России современным взглядом
объекты — мосты, дамбы, проводились масштабные землеустроительные
работы, шло жилищное строительство.
Точно определить результаты общественных работ не представляется
возможным, поскольку западные авторы чаще всего объединяли общественные и массовые работы. Общность состояла в том, что те и другие проводили за счет государственных средств. Была и определенная разница: при
массовых работах на первом месте стояла экономическая или общественная
цель, т. е. создать определенный объект, произвести тот или иной полезный
эффект. Обеспечение же занятости было на втором месте, выступало не как
основная, а как сопутствующая задача. При антикризисных общественных
работах главенствующей целью является занятость, но это не значит, что к
ним не применяется критерий эффективности. Он в наибольшей степени
относится и к масштабным, осуществляемым на государственном уровне
проектам, но по-своему применим и к малым, организуемым на местном
уровне. Принято считать, что местные общественные работы в большей
степени соответствуют преодолению того избытка предложения рабочих
рук над спросом, который может возникать и в некризисных ситуациях,
масштабные же проекты в наибольшей мере отвечают решению проблем
массовой безработицы.
Далеко не последний вопрос при организации общественных работ —
это вопрос о средствах. В основном их источником бывал госбюджет, хотя в
отдельных случаях его пополняли за счет местных средств. В этих условиях
возникает вопрос о том, как государству профинансировать масштабные
проекты, если при общем сокращении производства, поступления в бюджет могут оказаться ограниченными. И еще один закономерный вопрос
насколько с точки зрения увеличения спроса на труд использовать общественные по сравнению с поддержанием трудоемких отраслей.
И упоминавшиеся выше видные ученые начала 19-го века, уже в ту пору
пытались решить вопрос о том, в чем преимущества варианта с общественными работами, ради которых государство станет тратить средства, получаемые за счет налогов, по сравнению с таким вариантом, как предоставление
налоговых льгот избранному кругу производств. Ответ, данный ими тогда,
по существу остается весьма значимым и сегодня — продукт, создаваемый
за счет общественных работ, не нуждается в рынке сбыта, положение на котором всегда оказывается подверженным значительному влиянию кризиса. Только государство, которое может осуществлять свою экономическую
деятельность без прямого возврата затраченных средств, а черпать новые
средства за счет новых налогов, в сущности, и способно проводить общественные работы ради преимущественно социальной цели, т. е. занятости.
В наши дни, правда, уже не настолько очевидно и бесспорно, что если
государство ради этой цели пойдет на увеличение налоговых изъятий, то
баланс «плюсов» и «минусов» от широкого использования общественных
364
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
работ обязательно склонится в их пользу. Время и здесь вносит свои коррективы. В выборе их конкретных вариантов приоритет отдается, как и прежде
трудоемким видам. Однако степень, в которой в затратах на их организацию господствуют расходы на оплату работников, отличается от прежней.
И в таких традиционных для общественных работ сферах, как дорожное
строительство или строительство жилья, росла и усложнялась материальная база, особенно возрастает стоимость необходимых материалов.
Еще одним существенным принципом в определении программ для общественных работ было то, что они давали занятость массам людей, независимо от их знаний и квалификации, практически любой мог найти там себе
применение. Этот принцип в основном остается в силе, хотя он и не настолько универсален, как прежде. Среди современных российских безработных
каждый третий не имеет профессионально-квалификационной подготовки,
ее не проходил и каждый шестой среди молодых людей, впервые ищущих
работу. Так что ресурс для занятости на них существует, но одновременно
на соответствующих объектах должны быть должны быть специалисты.
И к ресурсу для проведения общественных работ надо с некоторыми
оговорками. За долгую историю их стали ассоциировать не только с неквалифицированным, но и с достаточно тяжелым физическим трудом. Фактическое состояние здоровья населения и его субъективная оценка могут выступить здесь в роли препятствия для замещения соответствующих мест.
Тенденция в росту ВВП, прокладывавшая себе путь в последние 5 лет, составила предпосылку улучшения здоровья населения, тем не менее, среди
трудно трудоустраиваемых контингентов населения велика доля тех, кто не
считает свое здоровье удовлетворительным. Еще одно соображение, касающееся соответствия между этими работами и лицами, заинтересованными
в получении рабочих мест. Это — состав трудно трудоустраиваемых контингентов по возрасту и полу. Известно, что длительность трудоустройства
увеличивается с возрастом, а доля работников старших возрастов в составе
занятых в нашей стране неумолимо растет, они труднее переобучаются, менее склонны к территориальным перемещениям.
В последнее время справедливо обращено внимание на трудоустройство
лиц, освобождающихся из мест заключения. По данным на 2007 год в местах
заключения находились 870 тыс. человек, причем около 300 тыс. человек страдали социально-значимыми заболеваниями. (Погудин О. Профессиональнальное обучение осужденных и их трудовая адаптация после освобождения.//
«Человек и труд». 2009. № 2. С. 39). Тем более важны усилия, направленные на
то, чтобы дать им профессиональные знания, поскольку в условиях кризиса
их трудности с трудоустройством могут еще больше возрасти.
Что касается проведения ряда общественных работ, то существует и такая немаловажная деталь, как влияние сезонности. Это относится и к таким
старым их видам, как строительство, и к особо актуальным, как работы в
365
Конституция и доктрины России современным взглядом
сфере экологии. Наилучшие для них условия — летние месяцы, в то время,
как традиционный пик в уровне предложения труда приходится на октябрь.
Соображения по поводу возможных границ для использования известного набора антикризисных мер в области занятости свидетельствуют не
в пользу того, что их не надо развивать, не придавать им серьезного значения. Они нужны на фоне и при использовании рычагов для поддержания
производства. А такое поддержание в немалой степени зависит от психологической стабильности населения. Климат уверенности, сохранения позитивных жизненных ожиданий важен для стабилизации рынка, для того,
чтобы население разжало уже зажатые кошельки. Согласно опросу ВЦИОМ
по поводу того, какие антикризисные меры проводят россияне на уровне
семей, респонденты предпочти такие ответы: отказ от покупки дорогих товаров и услуг — 32%, поиск возможности подработать — 23%, меньше откладывают и больше тратят на еду и товары повседневного спроса, требуют
повышения заработной платы — 7%, больше тратят на приобретение товаров длительного пользования — 5%. («Российская газета». 26.03.2009. С. 3).
Если попытаться прокомментировать эти данные с точки зрения именно
антикризисной экономики, то значительная часть россиян (вынужденно),
но выбирают такие варианты действия, которые преодолению кризисных
явлений не способствуют.
Наличие антикризисной программы, уже, как моральный факт, содержит в себе определенное препятствие развитию девиантного поведения пострадавшей от кризиса части населения, сохранению людьми и обществом в
целом твердой уверенности во временном характере трудностей и возможностях их преодолеть.
О системности Конституции РФ и доктрин
Румянцева Н.Л.
Множество разработанных к настоящему времени и разрабатываемых
сейчас доктрин должны иметь некоторые общие основания, чтобы их можно было рассматривать как систему, в которой некая исходная цель развертывается в подцели, а система — в подсистемы. Только в этом случае можно
добиться того, чтобы их цели не противоречили друг другу. Тематика настоящей конференции предполагает, что такие общие основания могут черпаться из Конституции страны.
В Конституции РФ [1] предлагаются в качестве оснований следующие
ценности и цели: «Человек, его права и свободы являются высшей ценно366
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
стью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2). «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7).
Эти цели и ценности не могу быть оспорены. Но могут и должны быть уточнены.
Где границы той свободы людей в обществе (ст. 2), которые могут сделать возможным их совместное существование? В Конституции есть ответ
на этот вопрос: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не
должно нарушать права и свободы других лиц» (ст. 17) и «Права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55). Но
каков приоритет этих противоположных ценностей? Можно вывести ответ
на этот вопрос из самого порядка развертывания ценностей — ст. 2 и ст. 17,
55. Но при приоритете «прав человека» перед правами «других» сохранение
этих прав «других» становится зыбким. Например, если (ст. 27) «каждый,
кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право
свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства», а богатые города, такие, как Москва, особенно привлекательны для богатых и
инициативных людей, то скопление людей в одном таком городе со временем превышает порог «общественного порядка и общего благосостояния»,
радикально меняет жизнь коренных, особенно не богатых жителей этого
города, вытесняемых в итоге из него и тем самым нарушая их «права и законные интересы» (если полагать, как и следует из Конституции, что права
не определяются размером кошелька).
Другой подход к правам и свободам в Конституции СССР [2], где в преамбуле речь идет не о «правах и свободах», а о «сочетание реальных прав и
свобод граждан с их обязанностями и ответственностью перед обществом».
С точки зрения системного подхода выбор приоритетной цели необходим,
потому различие этих подходов требует обсуждения.
Далее. Что имеется в виду под «достойной жизнью» в ст. 7? В Постатейном комментарии к Конституции Российской Федерации, подготовленном
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, это понятие трактуется как «необходимый
жизненный уровень». Это толкование прямо выводится из ст. 25 Всеобщей
декларации прав человека: “Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания
здоровья и благосостояния его самого и его семьи…». Но для поддержания
здоровья нужно, как правило, очень немного: главное, собственное жела367
Конституция и доктрины России современным взглядом
ние и воля, а все остальное умещалось в рюкзаке во времена, когда его, т. е.
здоровье, помогали поддерживать турпоходы. Термин же «благосостояние»
вследствие своей неопределенности вносит неопределенность в исходное
понятие «необходимый жизненный уровень». Однако ясно, что основное
его содержание и, соответственно, содержание понятия «достойная жизнь»
характеризует материальное благополучие, материальные условия жизни.
Как можно видеть, понятие достоинства в России со времени принятия новой Конституции в корне изменилось. Оно приходит в каждый дом с
экрана телевизора с рекламой («ведь я этого достойна!»). Стало унизительно
быть небогатым (т. е. в современной России почти любым работником государственного сектора науки (особенно фундаментальной), культуры, образования, здравоохранения, просто пенсионером), но не унизительно стать
миллионером (миллиардером), присвоив себе незаработанные богатства,
(т. к. законы запаздывают, а «разрешено все, что не запрещено законом»),
скрывая их от налогов (через вполне законные «схемы») и т. д. Готово ли следовать этим новым этическим понятиям русские люди, т. е. люди, вросшие в
русскую культуру? В ней, и не только в ней, а и в забытой культуре Западной
Европы достойная жизнь понималась по-другому. Достойную жизнь прожил, как он понимал этот термин, Сократ.
Безусловно, обеспечение материального благополучия своих граждан —
первостепенная цель государства. Однако и иной смысл достойной жизни
нельзя исключать и их соотношение требует обсуждения.
Следующий вопрос. Что имеется в виду под «свободным развитием человека» (ст. 7)? В Комментариях не уточняется значение этого термина, но
дается толкование термина «развитие» исходя из принятой Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1968 г. Декларации о праве на развитие, где развитие трактуется как «процесс, направленный на постоянное повышение
благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в создании и справедливом распределении
благ». Здесь понятие развитие, как и достойная жизнь, определяется через
«повышение благосостояние».
Что понимается под «свободным развитием человека» в современной
педагогике?
Идея свободного развития личности в педагогике сменила идеи духовного развития личности. Идеи духовного развития личности в процессе
образования имеют длинную историю становления, начинающуюся еще от
античных философов, считавших главной целью образования — формирование «добродетели», нравственное совершенствование человека (Сократ,
Платон, Аристотель). Совершенствование себя и окружающего мира —
основная идея педагогического воззрения в средние века (Августин, Фома
Аквинский), духовно и физически развитая личность — идеал лучших
педагогов-воспитателей эпохи Возрождения, Просвещения. Продолжались
368
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
поиски в этом направлении и в философской антропологии и этике Канта,
в теориях Я.А. Коменского, Ж.-Ж. Руссо, И.Г. Песталоцци, Д. Ушинского, в
которых предавалось особое значения в образовательном процессе воспитанию таких качеств, как уважение к человеческой личности, патриотизм,
духовное совершенствование человека и общества.
Однако XX век и постиндустриальное общество утверждало новые ценности, что привело и к изменению духовного вектора образовательной парадигмы на «гуманистическую» или «личностно-ориентированную» парадигму — развитие вообще способностей, заложенных в человеке; здесь цель
образовательного процесса — свободное без принуждения развитие личности, где во главу угла ставится самобытность ребенка, его самоценность,
субъективность процесса учения; в ней обучение является стремлением помочь человеку обнаружить и развить то, что в нем изначально заложено.
В этой образовательной парадигме присутствует духовная составляющая,
но не она является определяющей. И вопрос о соотношении свободного и
духовного развития тоже требует исследования.
Отсюда ясно, что функцию общего основания Конституция РФ в настоящем виде не может корректно выполнять. Цель настоящего исследования —
выявить такое общее основание, исследовав соотношение рассмотренных
понятий.
Такое основание можно искать в человеческой истории и культуре. Будем подходить к истории Запада (западной цивилизации, включая сюда и
США) и России, вооружившись представлениями и категориями системнодиалектического подхода.
Системный подход утверждает, что любая система деятельности задается целями, иерархически развернутыми из некоторой исходной цели.
В иерархии целей любого общества можно выделить по крайней мере три
основных уровня: целей: собственно общество (государство или их объединение), верхний (мир или человечество в целом) и нижний (человек). В той
теории общества, которую мы строим, есть исходные постулаты и логически
выведенные из них следствия, т. е. есть место дедуктивному методу. Однако
этот метод работает на небольшом историческом участке времени, где изменения (развитие) системы незначительны. На длительном же участке, где
есть развитие системы, работающим методом становится диалектика. Отличие системно-диалектического подхода к построению теории от формально — логического обусловлено непостоянством исследуемого объекта, его
развитием, т. е. общества в его целостности как системы и, соответственно,
в изменении, развитии описывающих его характеристик, в том числе, принимаемых за постулаты, в их превращении в ходе развития в свою противоположность, а затем в «снятии» ее «отрицанием отрицания».
В качестве постулата примем следующее утверждение: каждое живое
сообщество стремится выжить. (Этот постулат лежит в основе витально369
Конституция и доктрины России современным взглядом
го — в противовес механистическому — подхода к пониманию жизни). Это
относится и к человеческому обществу.
И Запад, и Россия многие века устраивали и переустраивали свою жизнь,
стремясь выжить. Была одна и та же цель, сформированная в противостоянии стихийной природе и агрессивным соседям, но со временем сложились
разные средства (из-за разных географических, исторических, климатических и др. условий существования) ее достижения, эти средства и закрепились в культуре как основные ценности. Ценности формировались не
сразу, а в некоторой последовательности. Выживание человеческого общества на этапе биологической эволюции, (как и выживание других живых
сообществ), обеспечивалось той же природой, давшей особям этих обществ
(популяций) инстинкт самосохранения. Можно выделить как элементы три
его вида: собственно самосохранения, инстинкт размножения, обеспечивающий потомство и т. н. «инстинкт общественности» (Кропоткин), или
инстинкт коллективности, обеспечивающий сохранение общества (популяции) в целом. Наибольшее значение для сохранения вида на этом этапе
имели инстинкт собственно самосохранения и размножения, обеспечивавший избыточность при воспроизводстве и соответственно главным инструментом эволюции было выживание сильнейших, более приспособленных к условиям жизни. На стадии социальной эволюции у человеческого
общества появилось отличие от животных популяций. Это различие в том,
что у человека появились сначала новые средства выживания — традиции и
сознательная трудовая деятельность, а затем и другие потребности (побуждения), определяющие его поведение, а «инстинкт общественности», обеспечивавший выживание популяции (вида), стал постепенно «забываться»
(К. Юнг), вытесняться сознательной деятельностью и сложившимися традициями, выполняющими ту же функцию. Позднее эту функцию стала выполнять культура народов, складывавшаяся на основе традиций и религий,
через сознание неся идеи коллективизма, гуманизма. При этом снижалась
и роль инстинкта размножения, уменьшая избыточность воспроизводства,
что компенсировалось созданием института воспитания и поддержки потомства — института семьи. Закон животной эволюции — выживает сильнейший — дополнялся (а в мирное время и сменялся) законом культурной
эволюции — выживает народ, воплощающий в жизнь ценность единения,
коллективизма. И пока общество воспитывалось этой культурой семьи,
культурой с ценностью коллективизма, в т.ч. религией, оно выживало. В Западной Европе эту культуру гуманизма, «любви к ближнему» несла и философия, и многие века несло христианство.
Можно выделить эпоху в истории Запада, когда противостояние стихийной природе и агрессивным соседям перестало быть первостепенно актуальным вследствие развития собственных инструментов цивилизации.
Произошла смена ценностей (эпоха Модерна — зарождение капитализма)
370
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
и основной ценностью был объявлен индивид («атом»), что было диалектически логично после эпохи религиозного средневековья, подавлявшего,
подчас жестоко, эгоистичную индивидуальность. И вокруг этого индивида
(с его индивидуализмом) начали разворачиваться другие ценности и представления.
Первое из них таково: «если хорошо каждому, то хорошо всем» — это
отношение, связывающее элементы в систему.
Первое, что изменилось в идеологии общества при этом — это отказ от
приоритета цели выживания общества. В этой формуле мы видим отказ от
понятия выживания. Действительно, формула «если выживает каждый, то
выживают общество в целом» неверна, т. к. очевидно, что человек рано или
поздно умирает, а свойство выживания общества не от этого зависит.
Второе, что можно отметить в этой формуле — перевод цели индивида
на более высокую, как казалось, ступень, определяемую развитием цивилизации: от выживания к благу. Как развивалось при этом общество мы ниже
рассмотрим.
Третье, что важно отметить: при этом утрачена временная характеристика существования общества, которая содержалась в понятии выживания общества.
Именно отмеченные особенности делают несводимыми свойство выживаемости системы (общества) к свойствам (выживанию, благам) ее элементов (индивидов). И системный подход позволяет это предвидеть, т. к. главное свойство системы — целостность, означающее, что свойства системы
не выводимы из свойств элементов, подсистем. И главное свойство живой
системы — способность к выживанию — действительно из «хорошо каждому», как свидетельствуют факты, не выводится. Однако в эпоху Модерна,
когда складывались эти представления, еще не возник системный подход, и
вместо него был принят редукционизм, сводящий свойства системы (в механистической картине мира) к сумме свойств ее частей. И в физике этот
принцип работал.
Следующее представление обозначило очередную ценность. Это был ответ на вопрос: что означает «хорошо каждому», что «хорошо» для индивида, что есть благо индивида? И ответ этот, давно известный человеку, четко
определил зарождающийся капитализм: собственность, богатство. Но для
реализации этого блага необходимое условие: свобода индивида в его деятельности. Свобода индивида в обществе не может быть абсолютной. И опыт
организации социальной жизни (еще со времен древнего Рима) обозначил
следующую ценность, без которой никак не могла работать вышеназванная
формула: эта ценность — закон, право. Благодаря его развитию фактически
эта формула была заменена на такую: «если хорошо каждому, то с помощью
права можно добиться того, чтобы (здесь и сейчас) было хорошо всем». Такой анализ вывел совокупность ценностей Запада последних веков.
371
Конституция и доктрины России современным взглядом
Цель индивида связана с целью общества. В западном обществе эта связь
такова: цель общества вытекает из цели индивида. Первична цель индивида
и из его цели — «быть богатым» вытекает как следствие цель общества —
создание необходимого жизненного уровня индивида. Эта цель сменила
(как пройденный этап) исходную цель — выживание общества.
В русской цивилизации, в ее истории до последних двух десятилетий,
наоборот, первична цель общества, а цель индивида вытекает из цели общества. Эта цель общества может быть выведена из анализа истории этого
общества: сохранение своего народа с его языком и культурой, в которой
закреплены его ценности. Из цели общества выводится цель индивида, в
советское время это было: всестороннее развитие человека, человек социализированный, т. е. добросовестный труженик и патриот своей социалистической Родины. Средством сохранения общности является ценность
коллективизма, товарищества как отношения между индивидами (в советское время — «человек человеку — друг, товарищ и брат») и скромный
материальный достаток. Эти ценности утверждались в русской культуре
и до революции 1917г. как в светской ее ветви (приоритет духовных ценностей над материальными, коллективизма над индивидуализмом), так и в
православии (нестяжательство и любовь к ближнему).
Сравним эти ценности.
1. Индивидуализм — коллективизм.
Западная цивилизация, как показано выше, с некоторого исторического
момента стала строиться на ценности индивидуализма. Иные, пока не забытые культурно-исторические корни россиянина. О них так пишет В.Н. Ильин
в «Манифесте русской цивилизации»: «Совесть по-русски совмещает оба
смысла — это социальный моральный долг отдельного человека перед другими людьми и обществом в целом, восчувствованный и осознаваемый им
посредством русского мироощущения и миропонимания как личный, внутренний нравственный долг перед самим собой. Главная черта русской совести — ее соборный характер, учет в ней общих интересов, рассматриваемых
как главная часть личного интереса» [3]. Это свойство индивида, которое
можно сформулировать так: «индивиду лично хорошо тогда, когда хорошо
другим» и называется коллективизмом. Поддерживая Ильина в его понимании русского человека, (не любого, но связанного со своей землей, ее культурой и традициями) думаю, однако, что в россиянине это свойство более
раскрыто (в силу особых исторических, географических, климатических
причин), но оно заложено в природе человека как его родовая сущность [4]
и открывается и в людях других сообществ, в т.ч. западного, однако, вступая
в противоречие, с рассматриваемыми здесь ценностями этого общества. Вот
как пишет об этом американка Бетти Шайн: «Я испытываю сильную злость
из-за той нечеловеческой несправедливости, которая царит сейчас в нашем
мире, из-за того, как люди обращаются друг с другом. Доброта, часто прини372
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
маемая за слабость, и те, кто рожден для любви и самопожертвования, часто
унижены и оскорблены. Я много раз видела, как люди с природным даром
любить подвергаются унижению из-за своего дара. Постепенно они ожесточаются, пытаясь изменить свою сущность, чтобы стать более жестокими» [5].
Иначе говоря, ценностная ориентация западного общества отвергает людей,
преодолевших индивидуализм-эгоизм и поднявшихся к высоким идеалам
духа, именно тех людей, которые способны сделать и свою, и общественную
жизнь гармоничной и человечной, способствуя тем самым ее сохранению.
2. Богатство — скромный материальный достаток.
Исходная цель «выживание» западного общества как следствие выживания отдельных индивидов с развитием капитализма сменилась как будто более прогрессивной целью «экономическое процветание» общества как
следствие цели индивида «быть богатым». Эту смену стимулировал и протестантизм. Цель приумножения богатства активизировала развитие капитализма с его рыночной экономикой, направленной на удовлетворение
материальных потребностей людей. «Витальные» потребности людей постепенно удовлетворялись и можно отметить исторический момент (прошлый
век), когда основные жизненные потребности (еда, одежда, жилье, транспорт) были удовлетворены. И удовлетворение этих потребностей человека,
бывшее исходно необходимым условием успешного бизнеса, потеряло свое
значение, его сменило новое условие обогащения: удовлетворение искусственно (и искусно) формируемых постоянно растущих его материальных
потребностей. Человек-потребитель превратился в средство достижения
цели обогащения производителя. Для достижения этой цели стал нужен
определенный тип человека-потребителя (точнее, определенный уровень
развития человека), и на взращивание такого типа перестраивалась по причине своей зависимости от бизнеса вся система образования, просвещения,
культуры западного общества. На Западе (а теперь и в России) начался этап
развития, лишающий человека естественных и необходимых ему физических нагрузок, здоровой пищи и среды обитания и т. д. и, в конце концов,
свободного для здорового образа жизни, развития, общения времени. Потребительство стало превращаться в губительное и для природы, и для человека. Пороки и слабости человека, превратившиеся в главный источник
получения дохода развивающимися отраслями экономики в условиях «свободы личности» и утраты духовных ценностей привели к свободе потребления наркотиков, свободе однополых браков, свободе сексуальных связей и
т. д. — свободе наслаждения сегодня и смерти завтра. Утрата человечеством
инстинкта коллективизма при переходе с биологического на социальную
ступень эволюции, теперь дополнилась и постепенной утратой инстинкта
сохранения своего рода, к распаду института семьи. Существовавшее ранее
«расширенное воспроизводство», не ставившее вопроса о вымирании человечества (напротив, еще век назад Мальтус бил тревогу из-за угрозы «пере373
Конституция и доктрины России современным взглядом
производства»), сменилось отсутствием воспроизводства в рассматриваемых странах. Теперь уже цель «выживание общества» не обеспечивалась
сменившей ее целью «экономическое процветание» (как следствие экономического процветания или богатства его членов). У этого этапа развития
западной цивилизации появились свои видимые отличительные признаки
экономики, главные среди которых: рост затрат на реализацию товара, так
что их доля в стоимости товара доходит до 90% и навязчивая, господствующая в обществе реклама.
Общество при этом все дальше удалялось от собственных культурных
традиций, в т.ч. духовно-нравственных оснований христианства с совсем
иными ценностями. В итоге «процветание» при вышеназванных ценностях
оказалось губительно, пришло к отрицанию исходной цели «выживание».
Итак, главный вывод по западной цивилизации: если считать, что
основная цель человеческого общества — его выживание, то она не обеспечивается. Народ вымирает — это говорит статистика ООН: «Для всех Европейских стран, кроме мусульманской Албании, характерно падение уровня
рождаемости ниже уровня воспроизводства… При сохранении текущего
уровня рождаемости к 2100 году население Европы будет составлять менее
1/3 от нынешнего» [5]. Распадается институт семьи, обеспечивавший воспроизводство и воспитание потомства. Культура, исходно являвшаяся средством сохранения общества, вырождается в средство гедонизма, т. е. в свою
противоположность. При этом оказались забытыми лучшие образцы этой
культуры, многие века дававшие миру другие ценности. Отсюда нравственное разложение и физическое вымирание… Но может ли не только избежать кризиса, но выжить общество, построенное на цели — благо индивида
и ценности индивидуализма? Статистика ООН говорит о том, что из выживания индивида не следует выживание общества индивидов. И причина
этого вымирания — в том, что в иерархии целей современного западного
общества на верхнем уровне — права человека или благо индивида, а не сохранение народа. Т.е. причина вымирания передовой цивилизации не в том,
что цель выживания не достигается из-за неэффективной работы «координатора» [3], а в том, что она и не может достигаться при той иерархии целей,
которая выстроена в западном обществе.
Таким образом, чтобы выживать оказалось, что не нужно быть богатым — нужно иметь достаток; ценность богатства, не знающая меры («денег
много не бывает»), поддерживаемая частной собственностью и рыночным
регулированием, вместе с другими рассмотренными здесь ценностями западной цивилизации с неизбежностью ведет к вымиранию общества, к глобальным экологическим проблемам, к угрозе жизни на Земле.
3. Закон, право — нравственность.
Западная цивилизация упразднила понятие нравственности, заменив
ее «правовым сознанием». Это «правовое сознание», которого, «не хвата374
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
ет» русскому народу на нравственный вопрос: «что позволено?» отвечает:
«разрешено все, что не запрещено законом», именно закон устанавливает
«правила игры». Можно и воровать, важно не быть пойманным, т. к. вор
не тот, кто ворует, а тот, кто не пойман. Но тогда «на рынке, основанном
на сделках, мораль может стать обузой» [6]. Вот пример. Международный
стандарт ИСО 9001 был разработан Техническим комитетом ИСО /ТК 176
Менеджмент качества и обеспечение качества, Подкомитет ПК 2 Системы
качества. В 2000г. было предпринято третье издание этого стандарта ИСО
9001–:2000. В третьем издании2000–12–15 СИСТЕМЫ МЕНЕДЖМЕНТА
КАЧЕСТВА. ТРЕБОВАНИЯ, понятие «обеспечение качества» было изъято.
Этот стандарт «ставит своей целью повышение удовлетворенности потребителей посредством эффективного применения системы, включая процессы постоянного улучшения системы и обеспечение соответствия требованиям потребителей и обязательным требованиям».
Таким образом, данный стандарт заменил «обеспечение качества» «системой менеджмента качества», отдавая потребителю функцию оценки качества. Но как может не профессиональный, например, в пищевой промышленности потребитель оценивать качество пищевой продукции? На вкус?
Конечно, можно с помощью различных пищевых добавок добиться качества
продукта, которое потребитель оценит даже выше на вкус, чем качество соответствующего натурального продукта (например, сметаны, творога, мяса,
рыбной икры, фруктового сока, чесночного сухарика и т. д.). Но означает ли
это признание потребителя действительное качество, если оно разрушительно для его здоровья? И разумный потребитель, если бы он знал об этом вреде, далеко не всегда бы предпочитал такой продукт натуральному. Если пользоваться критериями гедонизма, что и означает передача функции оценки
качества продукта непросвещенному потребителю, вместо того, чтобы ему
помогать с помощью просвещения и государственной системы контроля качества, то естественным следствием этого критерия будет в конечном итоге
рост заболеваемости населения. Глобальная монополизация рынка, удержание полуразвитым потребителя (и вообще человека общества потребления)
и манипуляции с помощью рекламы и других средств позволяют наращивать потребление продукта вредного для здоровья, но приносящего высокие
прибыли производителю и отнюдь не без ущерба окружающему миру.
Экономические интересы, о которых речь шла выше, поставленные во
главу угла таких стран, входят в противоречие с целью сохранить народ,
однако осуществляются посредством «развития» понятия нравственности.
«Мы обязаны внедрить во все сферы общественной жизни понимание того,
что все, что экономически неэффективно — безнравственно, и наоборот,
что эффективно — то нравственно» (Шмелев Н.) [7].
Что именно нравственно, мы можем сегодня наблюдать и в России, куда
пришли «передовые технологии». Нравственно кормить население далеко
375
Конституция и доктрины России современным взглядом
не естественными продуктами, но скрывать это под разными прикрытиями: можно дать ему, например, название «крабовые палочки», можно нарисовать на обложке деревенский пейзаж, можно добавить ароматизатор
с запахом сливок или эмульгатор для более натуральной консистенции,
можно написать «100% натуральный сок» и т. д. В продукты, которые быстро портятся, можно добавить консерванты и удлинить их сроки хранения на недели, вместо каждодневной их поставки в торговую сеть, как это
еще недавно было у нас в стране. Для того, чтобы выращиваемая в агрофермах птица была доходна — можно добавлять ей в корм антибиотики и
гормоны, которые затем вместе с ее мясом оседают в организме человека,
принося ему непоправимый вред. Даже вместо не столь уж дорогого сахара можно использовать опасные для здоровья сахарозаменители и т. д.
[8]. И при всем том с помощью столь же нравственной рекламы помогать
людям, получающим удовольствие от потребления всей этой продукции,
не связывать с этим питанием его (обычно отдаленные) онкологические
последствия.
Правовое сознание, ориентированное на ценность «блага индивида»,
разрешает увешивать все многолюдные места заманчивой для еще скромной и стеснительной молодежи рекламой водки — средства, «снимающего барьер общения». В итоге «хорошо» и производителю, и потребителю
(действительно снимает), и рекламному агенту, «хорошо» и не уличенному продавцу наркотика, и наркоману, «хорошо» и предпринимателю, разрабатывающему одновременно вирусы и антивирусные программы и т. д.
Собираются и более длинные такие цепочки, например: разработчики (химики, биологи) искусственных «эквивалентов» натуральных продуктов —
использующие их производители вкусной, но (не афишируется) вредной
пищи — ее малоосведомленные, но доверяющие рекламе потребители —
врачи, лечащие (или поддерживающие) неизлечимо больных пациентов. Но
ведь длительность жизни в Западной Европе за последний век существенно возросла — возразит мне оппонент. Да, медицина научилась бороться с
эпидемиями и др. болезнями и вообще в настоящее время является вместе
с фармакологией одной из самых доходных сфер бизнеса. И хотя врачи,
работающие в этом бизнесе, и заинтересованы в продлении жизни своих
немолодых и не очень здоровых пациентов, но, однако, совсем не заинтересованы в здоровом народе своей страны. Медицинская, фармацевтическая
отрасли экономики и, по их заказу, научные исследования и разработки в
области биотехнологий развиваются почти без риска, они стали ведущими
в этих странах; здесь всегда налицо высокий спрос и у бизнеса нет никаких
причин его снижать.
Среди болезней, создающих этот высокий спрос, на первом месте —
рак. По прогнозам ВОЗ заболеваемость онкологическими заболеваниями
и смертность от них во всем мире возрастет в 2 раза за период с 1999 года
376
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
по 2020 год. Лидер здесь — США. В США после 60 лет раком больны 1 из
3 мужчин и 1 из 4 женщин. Рост заболеваемости раком и смертности от этой
причины в США продолжается, хотя и меньшими темпами (как за счет профилактики, в первую очередь борьбы с курением, так и за счет улучшения
ранней диагностики и лечения). Понятно, что вследствие глобализации,
распространяющей вышеназванные «передовые технологии» во всем мире,
основной прирост придется на развивающиеся страны, к которым сегодня
следует отнести и Россию [9].
В отличие от Запада в России право всегда было вторично по отношению
к нравственным нормам, суть которых и сводилась к приоритету коллективных интересов (начиная с семьи и кончая народом страны) перед индивидуальными. Эти нравственные нормы подчас вступали в противоречие
с интересами антагонистических классов, это противоречие пытался разрешить социализм. Однако и при нем не все люди поднимались, развиваясь,
до уровня приоритета «мы» над «я» — для них действовали законы, а иногда
и фактическая власть.
При социализме полагалось, что коллективный интерес представлен в
цели общества — построении коммунизма как справедливого общества, а
выразителем этого коллективного интереса провозглашалась Коммунистическая партия. При этом нравственный императив «цель не оправдывает
средства» был отброшен как «метафизическая односторонность» и заменен
следующим: «нравственно то средство, которое необходимо и достаточно
для достижения нравственной цели, которое не противоречит более высокой и высшей цели, не изменяет ее морального характера» [10]. Такое определение нравственного средства допускало по существу любые средства, несмотря на то, что предполагало высокие нравственные качества партийного
руководства страны. Однако лозунг «партия — ум, честь и совесть нашей
эпохи» превратился со временем в предмет для шуток и сменился другим:
«рыба гниет с головы». Новая партийная (и комсомольская) номенклатура
все больше удалялась от провозглашаемых ею целей и ценностей и от народа, носителя русской культуры и носителя описанных выше ценностей.
Известно, чем закончился этот этап истории России.
4. Свобода.
Западная идеология провозглашает ценность свободы человека. О какой
свободе идет здесь речь? Можно выделить два ее аспекта. Первый аспект свободы (экономической, политической, личной жизни) человека — свобода выбора — характеризует степень совпадения собственной воли (волю определим как желания, рожденные потребностями) и предоставляемой обществом
возможностью ее осуществления. Второй аспект (свобода воли) — характеризует внутренне состояние человека и определяется уровнем его развития.
Свобода выбора закреплена в законах страны, она отражена во «Всеобщей декларации прав человека» [11]. Она дает человеку возможность само377
Конституция и доктрины России современным взглядом
му, по своей воле организовывать свою жизнь и участвовать в организации
жизни общества. В странах западной цивилизации за последние 5 веков эта
свобода стала основой построения гражданского общества. В восточных
странах гражданскому обществу противопоставлено т. н. «традиционное»
общество с гораздо более низким уровнем свободы выбора. К этому типу
общества относилась до последних лет и Россия
Свобода воли, как было выше сказано, прямо связана с уровнем развития, достигнутым человеком, а этот уровень, в свою очередь, зависит от
идеологии общества, в котором человек живет. В любом случае человек
на первом этапе своего развития (биологическом) обладает хотя и очень
примитивной, но свободной волей. Все его поведение определяется инстинктом собственно самосохранения («я-концепцией»). Но развиваясь,
человек может восходить к раскрытию заложенного в нем как задаток полного инстинкта самосохранения («мы-концепции»), т. е. сохранения рода
(семьи), сохранения коллективов разного уровня от коллектива друзей
до всего народа страны и далее, выходя за рамки страны — сохранения
вида Homo sapiens, вообще жизни. Это восхождение может поддерживаться идеологией общества (с ценностью коллективизма) или не поддерживаться (общество с ценностью индивидуализма). Это движение проходит
через этап «внешней несвободы» воли («экзистенциальный»), т. е. через
необходимость исполнять писаные (законы, нормы, правила поведения) и
неписаные требования общества, чтобы возможна была совместная жизнь
и деятельность людей. Противоречие между стремлением воли к свободе и
этой необходимостью по-разному разрешается в обществах с разной идеологией. По сути, речь идет о разных понятиях «социализации» в этих обществах. В обществе, построенном на индивидуализме, выполнение требований общества, т. е. социализация предлагает человеку с «я-концепцией»
раздвоиться на «я внутреннее» и «я внешнее», т. е. научиться исполнять
требуемые роли. Именно такая «свобода воли» предлагается ему западными психологами. «От шекспировского сравнения мира с театром до создания психологической теории ролей прошло не одно столетие, но точностью
этого сравнения психологи не устают восхищаться» [12]. Теория ролей,
созданная западными психологами, сейчас общепризнанна и понятие «социальные роли» входит уже и в отечественные нормативные документы и
учебники.
Иначе разрешается на этом экзистенциальном уровне противоречие
между стремлением воли к свободе и внешними требованиями в обществе
с идеологией коллективизма. Не подчиняясь этим требованиям и получая
вместо любви, уважения, признания, отрицательную реакцию окружающего мира при невыполнении этих норм и требований, переживая ее, человек
тоже может «раздвоиться» и научиться исполнять роли. Но общество стимулирует иную социализацию — через рефлексию и переход на следующую
378
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
(рефлексивную) ступень, где эти требования «обще-жития» становятся его
внутренними установками, принятыми и поддержанными, не просто поддержанными, а открытыми как собственные его разумом. Это новое состояние, снимающее необходимость исполнять роли, чтобы не конфликтовать с
окружающими, есть состояние поведения, диктуемого собственным разумом, состояние, в котором снята внешняя несвобода.
Однако упования на разумность человека не оправдались. Природная,
инстинктивная воля на этом (рефлексивном) уровне развития несвободна,
но уже внутренне, не свободна от насилия собственного разума. Именно
эта несвободная от насилия разума воля отправила Раскольникова на преступление, а не инстинктивная воля, сопротивлявшаяся этому действию и
в итоге проявившая себя именно в акте признания, в акте свободной воли
раскрытой природы человека на новом, духовном уровне развития. Однако
эта уже воля не того эгоистичного инстинкта собственно самосохранения, с
каким человек родится и вступает в жизнь (а иногда и проживает всю жизнь
в обществе, где он поддержан), а раскрытый «полный» инстинкт самосохранения, в котором есть место сохранению не только себя, но и окружающих,
своей страны, человека как вида. Именно этот (духовный) уровень развития человека, когда раскрыт весь комплекс инстинктов сохранения себя в
«целом», сохранения этого целого, и есть этап, когда человек достигает свободы воли, воли как проявления раскрытой инстинктивной природы человека, новой природы.
Итак, если воля — это желания, рожденные потребностями, а потребности порождаются, в частности, инстинктами, то эта воля при развитии
задатков инстинктов сохранения общности, «целого», совпадает с требованиями общества как целого, если оно стремится к самосохранению, сама и
выступает как чувство товарищества, коллективизма. Эта воля оказывается
свободной в развитом до духовного уровня человеке [4], а само это развитие
стимулируется обществом с идеологией коллективизма.
Таким образом, именно общество с идеологией коллективизма стимулирует развитие человека до духовного уровня, где и достигается та свобода
воли, которая способствует сохранению общества и гармонии человека в
нем. Свобода же неразвитого человека (экзистенциальный уровень) либо
исполнителя ролей, либо нарушающего требования коллективизма (даже в
рамках права, но за пределами нравственности), провозглашаемая основной
ценностью общества с идеологией индивидуализма, не может предохранить
ни человека от «экзистенциального вакуума», утраты смысла жизни, ни общество от вымирания. Именно таков итог свободы «гей-парадов» или «конопляных маршей», свободы сексуальных связей, завоеванной сексуальной
революцией и т. д.
Однако в СССР идеология коллективизма имела границу — ту версию
«марксизма-ленинизма», носителем которой была КПСС и которая реали379
Конституция и доктрины России современным взглядом
зовывалась ее руководителями разных уровней. Эта версия не развивалась,
в ней были недостатки и противоречия, которые не разрешались и привели со временем к краху. Эта граница была и границей свободы творческого человека, в т.ч. и человека-патриота (например, Солженицына) или даже
патриота-диалектика-марксиста (Ильенкова). Не хватало и других свобод,
необходимых для сохранения и развития общества. Следствием указанных
несвобод явились многие человеческие трагедии. Неразвивающаяся система, управляемая духовно неразвитыми людьми, неизбежно приходит к
стагнации.
5. Уверенность в себе — самокритичность.
Общество с идеологией индивидуализма культивирует в человеке чувство собственного достоинства, уверенность в себе — черты, блокирующие
рефлексию и возможный вследствие ее переход на рефлексивный уровень
развития. Напротив, в России всегда культивировалась в человеке самокритичность, (в православии — исповедь и покаяние), самоуверенность провозглашалась недостатком, а не достоинством.
Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы
В преамбуле Конституции РФ называются шесть основополагающих целей государства. Это: — утверждение прав и свобод человека;
− утверждение гражданского мира и согласия в Российской Федерации;
− сохранение исторически сложившегося государственного единства;
− возрождение суверенной государственности России;
− утверждение незыблемости демократических основ России;
− обеспечение благополучия и процветания России.
Однако системный подход к построению общества обеспечивается согласованностью (иерархией) целей. Определение приоритетной цели остается главной задачей законодателей России. В качестве отсутствующей в
современном виде Конституции высшей цели государства предлагается
принять «сохранение народа страны с его языком и культурой» и остальные
цели подчинить этой.
История показывает, что цель «материальное благополучие» имеет границу, переход которой приводит к отрицанию цели «выживание общества».
Проведенный анализ позволяет сделать такое заключение о развитии
мирового сообщества: одной из основных причин его кризиса является лежащая в основе идеологии его «передовых» стран ценность индивидуализма, которая утвердилась и в мировом масштабе в условиях глобализма. Но
и ценность коллективизма без человека развивающегося, ее реализующего,
ведет общество к краху. Поэтому сохранение общества возможно только
человеком, развивающимся от индивидуализма (Я-концепции) к коллективизму (Мы-концепции) и высшая цель государства по отношению к личности — обеспечить возможность именно такого развития.
380
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Литература
1. Конституция РФ 2008//www. constitution.ru
2. Конституция СССР 1997//www. hist. msu.ru
3. Ильин В.Н. Манифест русской цивилизации. М.: URSS, 2008.
4. Румянцева Н.Л. Человек развивающийся. Путь к единой культуре.
Системно-диалектический подход. — М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009.
5. Бетти Шайн. Моя жизнь медиума. — М., 2003.
6. Семенов В.П. Доллар как фактор мировой экологии. //Экономика природопользования, № 5, 2001.
7. Кара-Мурза С. Идеология и мать ее — наука. — М, 2002.
8. Ефремов М. Осторожно! Вредные продукты. — С-Пб, 2003.
9. Рак (онкологические заболевания, злокачественные опухоли): заболеваемость общие сведения // <http://humbio.ru/humbio/default. htm>.
10. Марксистская этика. Под ред. Татаренко А.И. — М.: Политиздат, 1980.
11. Всеобщая декларация прав человека // <http://www.un. org/russian/
documen/centre/ded-con. htn>.
12. Леонтьев Д.А. Очерк психологии личности. Учебное пособие. —
М.,1997.
Соотношение иерархии и качества нормативных
правовых актов в системе российского
законодательства
Азми Д.М., Филиппова С.Ю. (Москва)
В настоящее время нормативный правовой акт принято рассматривать
в качестве ведущего юридического источника права российской правовой
системы. Сетования на недостаточность нормативного правового регулирования отдельных общественных отношений раздаются их уст различных представителей отечественной юриспруденции — как в области научной, так и в области практической деятельности. Причем высказываются
потребности в актах самого различного уровня — от кодифицированных
федеральных законов, до ведомственных инструкций. Уполномоченные
нормотворческие органы, пытаясь оперативно удовлетворить эти потребности, погрязли в разработке и принятии широкого спектра позитивной
правовой документации, результатом чего является множество рассогласованных норм права. Подобное положение дел, не способствует качественному юридическому воздействию на общественные отношения; существенно
381
Конституция и доктрины России современным взглядом
затрудняет механизм правового регулирования; приводит к юридическим
коллизиям различного уровня; создает эффект пробельности правовой регламентации; предопределяет стремление правоприменителя избежать разрешения казуса в отсутствие специальной статьи нормативного правового
акта. Последнее в свою очередь, вновь выступает посылом принятия юридически значимых правил поведения… Указанная «цепная реакция» и обусловила интерес авторов настоящей работы к исследованию соотношения
иерархии и качества нормативных правовых актов в системе российского
законодательства.
Вопрос о роли нормативного правового акта в регулировании общественных отношений имеет существенное теоретико-практическое значение.
Расхождение между идеей, сущностным предназначением, и фактическим
содержанием нормативного правового акта приводит к многочисленным
негативным последствиям, главная среди которых — нарушение личностных прав. В связи с этим в современной науке даже появилась позиция, согласно которой нормативные правовые акты, принятые с нарушением формы, или имеющие содержательные дефекты (например, противоречащие
актам вышестоящего иерархического уровня) предлагается обозначать как
незаконные. Ее сторонники поясняют, что поскольку незаконные нормативные правовые акты, пусть даже лишь до момента утраты силы, имеют
юридическое воздействие, то их надлежит воспринимать в качестве самостоятельного регулятора общественных отношений. Нам же представляется, что нормативные правовые акты, имеющие дефекты формы и (или)
содержания не могут рассматриваться в качестве отдельного юридического
источника (подисточника) права.
По нашему мнению, в качестве форм выражения права, могут рассматриваться только отображающие принципы права юридические предписания. Подобное понимание не опровергается и сторонниками выделения
незаконных нормативных правовых актов в качестве самостоятельного
регулятора общественных отношений, о чем свидетельствуют выводимые
ими по данному предмету критерии законности акта — «мера отражения…
конституционных принципов; соответствие принципам и нормам международного права; степень правовой регламентации базовых общественных
отношений; адекватность отражения ценностей, потребностей и интересов;
соответствие решаемым задачам экономического, социального, политического развития; уровень качества текстов законов; отсутствие противоречий с другими законодательными актами; соответствующим местом… в
системе законодательства»103.
Таким образом, фактическое действие незаконных актов обусловлено
лишь дефектами правового регулирования. Одновременно никто не опро103
Зуев О.М. Незаконные нормативно-правовые акты в Российской правовой системе. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Казань. 2007. С. 7.
382
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
вергал и не отменял «золотого» правила разрешения иерархической юридической коллизии — при противоречии актов с меньшей правовой силой
актам, с большей, следует руководствоваться положениями акта вышестоящего по иерархии. Акты противоречащие «духу права» действительно
могут оказывать темпоральное воздействие на социальную сферу, но при
этом их следует рассматривать не в качестве самостоятельных регуляторов общественного взаимодействия, а как порочные явления юридической
среды. При этом, безусловно, нужно стремиться к повышению качественного уровня нормативного правового материала — погрешности юридической техники способны «свести на нет» все самые востребованные идеи
нормотворца. Весьма ярко демонстрирует указанное положение приведенный О.М. Зуевым пример: «В соответствии с п. 3. ст. 15 Конституции РФ…
Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для
всеобщего сведения… Такая формулировка реализации неопубликованных
актов связана лишь с применением, т. е. властной деятельностью субъектов.
Иными словами, неопубликованные акты применять нельзя, а реализовать
(соблюдать, исполнять, использовать) можно?»104.
Указанный пример, с одной стороны, весьма примечателен с позиции
демонстрации погрешностей законодательной техники, с другой стороны,
он лишь подтверждает идею о том, что совершенно исключить расхождения между «духом» и «буквой» закона на сегодняшний день невозможно,
в связи с чем, исходным фактором правового регулирования должны быть
правовые принципы, правовое сознание. Более того, даже идеальный, с позиций технического исполнения, но оторванный от теоретического и практического идейного наполнения права текст нормативного правового акта,
будет оставаться не более чем совокупностью статей, не находящих адекватного социального воплощения.
Еще раз отметим — стремление к точному соответствию «духа» и «буквы» закона, конечно же, понятно и обоснованно, но, в целом, недостижимо. Именно поэтому наличествуют в юридической среде такие явления как
толкование правовых норм, правила разрешения юридических коллизий и
преодоления пробелов. Мечта об «идеальном законе» исчерпывающим образом регламентирующем общественные отношения является не меньшей
утопией, чем отсутствующий остров Т. Мора105.
По уже устоявшейся в отечественном правоведении печальной традиции
следует обратить внимание и на вопрос о дефиниции нормативного правового акта, ибо, несмотря на многократные разъяснения, в нем по-прежнему,
104
Зуев О.М. Указ. соч. С. 19.
Утопия (греч.) — место, которого нет. См.: Мор Т. «Золотая книга, столь же полезная, как
и забавная, о наилучшем устройстве государства и о новом острове Утопии». М. 1978 г.
105
383
Конституция и доктрины России современным взглядом
наблюдается некая путаница. Нормативный правовой акт состоит из общеобязательных, формально-определенных, исходящих от государства и обеспечиваемых его принудительной силой (в случае необходимости) правил
поведения. Уже из самого наименования рассматриваемого нами юридического документа следует, что он объединяет в себе две составляющие: нормативную и юридическую (последнюю, в силу устоявшейся терминологической традиции, принято называть правовой), а ключевым термином его
определения является понятие «норма права». Сравнивая нормативный
правовой и нормативный акт, следует отметить, что последний состоит из
норм, не обладающих рядом юридико-правовых признаков. Наиболее значительным является то, что положения нормативного акта, даже если они
носят социальный характер и регламентируют общественные отношения,
не обладают свойством общеобязательности. В свою очередь, признание
правила поведения правовым осуществляется не по критерию схожести,
а на основании наличия в нем всех специфических признаков нормы права, каковых положения нормативных актов не содержат. Указанное можно
иллюстрировать до бесконечности и на самых различных примерах. Допустим, в каком-либо вузе существует инструкция, содержащая нормы об организации образовательного процесса, и, следовательно, регулирующая его.
Но, есть ли у подобной инструкции позитивно-правовой характер… Нет,
ибо сфера ее реализации настолько ограничена, что назвать данный документ общеобязательным, т. е. распространяющимся, или на все население
государства (на всех субъектов международного правопорядка), или на его
численно-неопределенную, обладающую специальным правовым статусом
категорию, просто невозможно. Кроме того, наличие указанной инструкции возможно лишь благодаря тому, что субъект ни законодательной, ни
подзаконной нормативной правовой деятельности не осуществил регулирования соответствующих общественных отношений. Таким образом, названная инструкция не обладает признаками общеобязательности, а ее действие представляет собой долженствование только в строго определенных
предметных, пространственных и субъектных пределах.
В указанном контексте крайнее недоумение вызывает трактовка признаков нормативности и общеобязательности ряда специалистов в области
общей теории права, например, С.В. Бошно, рассуждая о локальных актах
в сфере трудовых, корпоративных и муниципальных отношений отмечает, что они не могут быть признаны формой права, но, по весьма специфичной, по нашему мнению, причине — «ввиду отсутствия у них свойства
нормативности»106. Получается, что данные нормы обладают признаком
общеобязательности, но просто не являются «модельными» правилами поведения… Данная позиция представляется нам не ясной, особенно с уче106
Бошно С.В. Форма права: теоретико-правовое исследование. Дисс. … докт. юрид. наук.
М., 2005. С. 75–95.
384
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
том того, что, по словам самой же С.В. Бошно, нормативность предполагает
типичность. Допустим, просто для упрощения ситуации, что, говоря об отсутствии нормативности, С.В. Бошно имеет ввиду, недостаточный уровень
модельности содержащихся в локальных актах правил поведения, что они,
ввиду своей малой распространенности, не составляют «типажа» социального взаимодействия (хотя типичность правила не предполагает его распространения именно на всех субъектов права). Подобное воззрение хотя и
оспоримо, но, по крайней мере, объяснимо, чего нельзя сказать о молчаливом признании С.В. Бошно общеобязательного (в специально-юридическом
смысле) характера локальных актов. Еще раз отметим, что правовыми подобные нормативные акты не являются ввиду отсутствия у них признака
общеобязательности. При этом, такие признаки правовых норм (а значит
и объединяющих их актов) как нормативность и общеобязательность,
как правило, весьма четко раскрываются в литературе, посвященной общей теории права. Например, В.В. Лазарев и С.В. Липень выделяют шесть
признаков нормы права, первым из которых выступает нормативность, а
четвертым — общеобязательность. Указывается, что под нормативностью
понимается общий характер нормы права, а под общеобязательностью —
обязательность для всех субъектов права. Можно лишь предположить, что
искаженное понимание признака нормативности обусловлено его смешением с понятием нормативного права как такового, хотя они вовсе и не являются синонимичными.
Интересная ситуация наблюдается и в отношении трактовки форм права, регулирующих корпоративные отношения. В России, как и в большинстве государств континентальной правовой семьи107, Конституция является
актом наибольшей юридической силы. Вместе с тем, некоторые авторы не
относят ее к числу юридизированных источниковых форм гражданского108 права109. Полагаем, что это крайне неверно, т. к. «любая отрасль права, законодательства, развивается под воздействием и в соответствии с
конституцией»110, ее положения составляют основу правового режима всех
юридических субъектов и именно в данном ключе следует говорить о регулировании корпоративных отношений Основным законом государства.
Непосредственно корпоративные отношения нашей Конституцией действительно не регулируются. В этом акте устанавливаются основы правово107
А именно к ней отечественная правовая система причисляется большинством исследователей.
108
Понятие «гражданское право» употребляется авторами настоящей работы с позиций
широкого подхода к его трактовке.
109
См. напр.: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М. 1963.
С. 135, 161.
110
Османов О.А. Принципы и судебные прецеденты как источники российского гражданского права и их конституционная основа: Дисс… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2005.
С. 48.
385
Конституция и доктрины России современным взглядом
го положения личности, под которой понимается человек (физическое лицо,
индивид), но не корпорация (как хоть и существующий реально, однако же,
вторичный, производный субъект права, созданный по воле юридического
(их) участника (ов) индивидуального толка). Вместе с тем именно нормы
Основного закона определяют направления юридического воздействия на
общественные отношения для всех сфер позитивного права.
Возможно, идея о том, что Конституция Российской Федерации не регулирует цивильные общественные отношения, порождена тем, что множество норм Основного закона «перенесены» в статьи Гражданского кодекса.
Фактически, все содержание статей 1, 18, 150 данного систематизированного акта, так или иначе, «повторяет» содержание отдельных положений
головного закона. Таковы содержащиеся в Гражданском кодексе правила о:
неприкосновенности собственности; судебной защите прав субъектов; праве заниматься любой не запрещенной законом деятельностью и избирать
место жительства; праве на жизнь и здоровье, на достоинство и деловую
репутацию, на личную и семейную тайну, на неприкосновенность; праве
частной собственности; праве наследования; праве на создание произведений и пр. В целом все эти специально-юридические возможности не нуждались в специальном кодифицированном закреплении. Перенос норм из
Конституции в федеральный закон, т. е. из вышестоящего иерархического
акта в нижестоящий, не может свидетельствовать о понижении их юридической силы, т. к. генезис и сущность таких норм остаются неизменными.
Подобное дублирование является одним из примеров излишней правовой
регламентации.
Возвращаясь к оценке нормативного правового акта как юридического
источника права, следует отметить, что в восприятии современного российского среднестатистического юриста нормативный правовой акт выступает
самой совершенной формой правового регулирования. Это связывается с
«простотой»: толкования (этот документ всегда имеет письменную форму и
четко структурирован по «стандартизированной» схеме); определения юридической силы (достаточно выучить простейшую иерархию нормативных
правовых актов); разрешения коллизий (согласно традиционным правилам,
излагаемым в учебном курсе общей теории права). На этот акт удобно ссылаться в суде — достаточно указать официальные реквизиты и номер статьи. Не возникает проблем и с тем, чтобы доказать уполномоченному органу
(должностному лицу) необходимость учета положений нормативного правового акта в правоприменительном процессе. Поэтому возникает иллюзия,
что именно нормативный правовой акт является «наилучшей» формой выражения права. Причем ей подвержены не только обыватели, но и специалисты, в том числе правоприменители, законодатели и многие исследователи.
Вместе с тем, указанная форма юридико-источникового выражения права в настоящее время переживает в отечественной правовой системе своео386
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
бразный кризис. Одной из причин этого является то, что далеко не всегда
эффективно и верно избираются вид нормативного правового акта и его
предметный объем. Например, по своему числовому и «листовому» составу
чрезмерным представляется количество действующих «кодексов». Как верно отметила В.В. Долинская, «ошибки в выборе предметов и формы правового регулирования, противоборство властей и политических сил приводят
к изданию закона вместо указа, постановления вместо закона и т. п. Отсутствие четких представлений о формах законов приводит к увлечению их
федеральными кодексами»111. Так, принятый 4 июля 2007 года Федеральный
закон «О российской корпорации нанотехнологий» по своему фактическому содержанию является просто уставом. Ни нормативности, ни общеобязательности правосистемного уровня у этого акта нет — свое действие он
распространяет исключительно на одну государственную организацию и не
более.
Иерархическая «непоследовательность» стимулирует и такое свойство
правовой системы как нестабильность. Продемонстрируем это следующим
примером: за период с декабря 2008 по январь 2009 года утратили силу пять
федеральных нормативных правовых актов. Причем все они были приняты
в 2008 году. То есть действие их ограничилось менее чем годичным сроком,
а, например, постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2008 года № 910 не просуществовало и месяца, поскольку было отменено
уже 31 декабря 2008 года112. Полагаем, что по причине короткого периода существования данного акта судить о качестве его действия крайне сложно.
Если проблема избыточного регулирования существует уже на уровне федеральных законов, то при переходе на более низкую ступень она
только увеличивается. Субъектами правотворческой деятельности являются различные органы, специалистам которых в процессе разработки
документально-юридических актов надлежит изучать огромный массив уже
имеющегося законодательного и подзаконного материала, анализировать
содержащиеся в нем положения на предмет соответствия другим нормам,
и, в рамках сложившегося правового пространства, конструировать новые
правила поведения. Фактически же каждый орган при принятии нормативного правового акта пытается разрешить остро стоящую перед ним в данный момент времени проблемную задачу. Поэтому подлинное исследование
массива правовых актов ограничивается лишь изучением отдельных федеральных законов, или даже простым ознакомлением с ними.
В условиях политики «тотального» регламентирования общественных
отношений законодательство113 буквально захламляется различными де111
Долинская В.В. Акционерное право. М., 2006. С. 127.
Здесь и далее — по данным справочной правовой системы КонсультантПлюс, версия
Проф.
113
В широком значении данного термина.
112
387
Конституция и доктрины России современным взглядом
тализирующими юридическими положениями. Это приводит к некачественности нормативного правового акта как формально-юридического
источника права. Для примера можно обратиться к Федеральному закону
от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», в котором
детально прописана процедура подготовки и проведения общего собрания
акционеров, причем в подавляющем большинстве случаев используются императивный метод изложения материала. Видимо, избирая такое регулирование, законодатель стремился побудить субъектов права неукоснительно
соблюдать нормативный правовой акт. Но при детальном изучении закона
оказывается, что санкции за нарушение соответствующих правил поведения отсутствуют, т. е. несоблюдение предусмотренного актом порядка подготовки общего собрания акционеров вполне может и не повлечь за собой
никаких неблагоприятных для правонарушителя юридических последствий.
Более того — при рассмотрении иска участника общества об обжаловании
решения общего собрания акционеров, принятого с нарушениями закона,
суд вправе оставить обжалуемое решение в силе. В частности, если нарушения закона были несущественными (пункт 6 статьи 49). Иными словами,
закон позволяет «немного нарушать» закрепленные в нем императивные
предписания и степень, до которой простирается возможное нарушение,
определяется по усмотрению суда. К сожалению, на данный факт при исследовании акционерных обществ внимания, как правило, не обращают. На
наш же взгляд случай это уникальный, ибо закрепляет он некое «правомерное правонарушение» — нечто явно тавтологичное и аномальное. По всей
видимости, здесь неверно избрана форма правой регламентации. Достаточно было бы в федеральном законе закрепить действительно существенные
требования к организации и проведению общего собрания (то есть те, при
несоблюдении которых любое решение становится априори недействительным), а иные процедурные вопросы регламентировать в актах меньшего ранга (например, в правительственных постановлениях, или вовсе в
ведомственных актах, скажем в постановлениях Федеральной службы по
финансовым рынкам России) и не во властно-указательной форме. В идеале
требования, несоблюдение которых, по мнению государства не может влечь
недействительности, например, решений общего собрания, вовсе не стоит
закреплять в правовых нормах. Если цель таких норм чисто просветительская — разъяснить субъектам права наиболее эффективный порядок подготовки и проведения собрания, — то не нужно и придавать им характер
общеобязательных предписаний. Именно существование в юридическом
поле таких «псевдонорм» нивелирует ценность права в восприятии общества. В данном аспекте авторы настоящей работы высказывают категорическое несогласие с позицией И.С. Шиткиной о том, что совершенствование
корпоративного законодательства должно «идти» по направлению расширения регламентируемой федеральным законодательством сферы корпора388
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
тивных отношений, и, соответственно, уменьшения области подзаконного
нормотворчества.
Оценивая значение и эффективность нормативного правового акта, следует еще раз обратить внимание на то, что в настоящее время, так же как
и в годы советского периода, его часто называют основной, ведущей, главной, превалирующей и даже наиболее совершенной формой позитивного
права многих правопорядков. Принято указывать такие преимущества акта
как: документальность; полнота отображения социальных потребностей
в урегулировании общественных отношений; гибкость, т. е. способность
оперативного учета и отображения динамики общественных отношений;
стабильность и эффективность правового воздействия; способность четко
отобразить правовую норму, а, следовательно, легкость толкования и применения, простоту систематизации. Авторы настоящей работы согласны лишь
с одним из перечисленных достоинств нормативного правового акта — с
его способностью к законодательной систематизации.
Остальные характеристики не являются столь однозначными. В частности, документальность нормативного правового акта является одновременно и его достоинством и недостатком. Достоинство состоит в том, что
любой заинтересованный субъект имеет возможность ознакомления с содержанием нормы права посредством ее прочтения, т. е. через текстовую
форму. Вместе с тем, именно письменность определяет оторванность положений акта от конкретной жизненной ситуации, от изменчивости социальной среды.
Относительно такого преимущества как возможность полного урегулирования нормативными правовыми актами общественных отношений
следует возразить, что подобная детальная регламентация не представляется ни возможной (ввиду объема и изменчивости социальной среды), ни необходимой (ввиду того, что положительное право не является
единственным гуманитарным регулятором). Стремление к «всеобъемлющему» урегулированию неизбежно порождает в позитивном праве лишь
противоречия, а отсутствие юридической регламентации какого либо из
элементов общественных отношений воспринимается как «почти непреодолимая» ситуация.
Рассуждая о гибкости нормативного правового акта, т. е. о его способности оперативно отображать динамику общественных отношений, следует отметить, что реальные жизненные факты данной характеристики не
подтверждают. Например, юридическая общественность неоднократно отмечала необходимость принятия и закона о нормативных правовых актов
и конституционно-процессуального и административно-процессуального
законодательных актов. Однако до настоящего момента они не приняты.
Более десяти лет ожидалось принятие Жилищного и не так давно вступившей в силу четвертой части Гражданского кодексов. Об оперативности зако389
Конституция и доктрины России современным взглядом
нодательного реагирования в данном контексте рассуждать не приходится.
Вместе с тем, во все эти временные периоды общественные отношения все
же определенным образом упорядочивались, в том числе посредством юридического действия иных форм выражения права.
Далее. За последние пять лет в часть первую Гражданского кодекса изменения вносились более тридцати раз, в его вторую часть и Уголовный
кодекс — более двадцати, в часть первую Налогового кодекса — более ста.
Зачастую вносимые изменения затрагивают сразу несколько статей нормативного правового акта. Например, двадцатью пятью изменениями, внесенными в Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», были затронуты практически все статьи данного
документа.
Указанные факты опровергают тезис о стабильности нормативного правового акта и эффективности его юридического воздействия.
Небезызвестны и случаи технических погрешностей при отображении
норм права в статьях нормативных правовых актов114. Что же касается декларируемых легкости толкования и применения115, то они опровергаются
и многочисленными научными дискуссиями, и расхождениями между законодательством и правоприменительной практикой, самими правоприменительными коллизиями116.
114
См., например, ст. 145 Уголовного кодекса Российской Федерации; ст. 233 Гражданского
кодекса Российской Федерации (часть первая). См.: «Уголовный кодекс российской Федерации» от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ (редакция от 22 июля 2008 года) // «Собрание законодательства РФ». 17 июня 1996 года. № 25. Ст. 2954; «Гражданский кодекс Российской
Федерации (часть первая)» от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (редакция от 30 декабря 2008
года) // «Российская газета». № 238–239. 8 декабря 1994 года.
115
Можно вспомнить, что до внесения изменения в Федеральный закон от 26 декабря
1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» там, скорее всего, была норма, предусматривавшая возврат акционеру денег и иного имущества, переданного в оплату акций.
Точно сказать, была ли такая норма в законе, к сожалению, невозможно, поскольку пункт 4
его 34-ой статьи был по-разному сформулирован в Российской газете № 248 от 29 декабря
1995 года и Собрании законодательства Российской Федерации № 1 от 1 января 1996 года.
В варианте, опубликованном Собранием законодательства Российской Федерации, деньги
и иное имущество, переданное в оплату акций, участнику общества не возвращались. В варианте, опубликованном Российской газетой, не возвращалось лишь имущество, внесенное по истечении срока оплаты. В любом случае, сейчас эта статья изложена в новой редакции. Видимо, раз законодательный орган счел необходимым изменить текст этой статьи, то
существовавшее в ней правило поведения его не устраивало (ибо он наверняка знал, какая
именно там содержится норма, ибо являлся субъектом ее творения).
116
Стоит обратить внимание на то, что только за последние пять лет Конституционным
судом вынесено семьдесят постановлений и более 1000 определений. Это свидетельствует
об отсутствии «простоты» интерпретационного процесса. Трудности правоприменительного характера можно проследить на примерах актов высших судов. Так, за указанный
выше временной период, пленумы и Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации приняли более двухсот постановлений.
390
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
Таким образом, заявления о том, что рост темпов социального развития
и возросшая политизация участников правового общения свидетельствуют
о повышении роли нормативных актов в системе юридических источников
права, не представляются нам обоснованными.
Можно отметить избыточность нормативных правовых актов. Их количество явно превышает то, которое необходимо для отражения писанных
правил поведения. В качестве примера возьмем законодательство о защите
прав потребителей. Поскольку договор розничной купли-продажи относится к числу публичных, то, в соответствии со ст. 426 Гражданского кодекса,
Правительство Российской Федерации может издавать правила, обязательные для сторон при его заключении и исполнении. Фактически, правовое
упорядочение отношений по розничной торговле в настоящее время осуществляется по следующей схеме. Параграф 2 главы 30 Гражданского кодекса, названный «Розничная купля-продажа», в п. 3 ст. 492 отсылает к Закону Российской Федерации от 7 февраля 1992 № 2300–1 «О защите прав
потребителей», который должен применяться к отношениям, не урегулированным кодексом. П. 5 ст. 454 Гражданского кодекса, при этом указывает,
что общие положения о купле-продаже применяются к ее розничной разновидности, если иное не предусмотрено правилами самого органического закона. Возникает вопрос о том, каково соотношения общих положений
о договоре купли-продажи Кодекса и Закона. Возможны два варианта его
решения — после специального параграфа Кодекса подлежат реализации
его общие положения, а лишь затем — нормы закон о защите прав потребителей. По другому варианту можно расценить нормы закона о защите
прав потребителей приоритетными, на основании правила преимущества
специальных правовых положений перед общими. Далее возникает вопрос
о том, какова необходимость принятия Правил высшим отечественным органом исполнительной власти. Проанализировав текст Правил продажи отдельных видов товаров (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года), мы обнаружим очень большое
количество норм, дублирующих положения закона о защите прав потребителей. В свою очередь, нормы Закона дублируют нормы Кодекса. Например,
согласно статье 502 последнего покупатель вправе в течение четырнадцати
дней с момента передачи непродовольственного товара, обменять его на
аналогичный, с соблюдением установленных в законе условий. Эта же норма содержится и в статьи 25 Закона о защите прав потребителей. В дополнение к положениям статьи 502 Гражданского кодекса, в Закон включено
указание на необязательность предъявления контрольного чека. Однако это
же указание имеется и в статье 493 того же акта. Как вывод — статья 25 Закона не содержит в сравнении с кодексом никаких новых положений. Пункт
26 Правил продажи отдельных видов товаров еще раз дает указание на все
тоже субъективное право покупателя. Таким образом, мы имеем тройное
391
Конституция и доктрины России современным взглядом
повторение одного юридического предписания в трех различных нормативных правовых актах, что является ярким примером избыточного регулирования отношения.
Несмотря на подобное «множественное» регламентирование в настоящее время существует достаточно предложений о дальнейшем увеличении
числа юридических предписаний, о принятии новых нормативных правовых актов. Работа В.В. Тонияна специально посвящена этому вопросу. В ней
указываются конкретные статьи и пункты действующего законодательства
и лучшие, на взгляд автора, их формулировки. Например, автор отмечает,
что «Процедура изготовления печати [юридического лица]… федеральным
законодательством не урегулирована,… и нуждается в детальной правовой
регламентации»117. Нам видится, что идея подготовки закона об изготовлении печатей не является обоснованной, т. к. «лишние» акты уменьшают
аксиологию действительно необходимых нормативных юридических документов. Зачастую, предложения по совершенствованию законодательства
касаются включения в текст статьи положений, которые очевидно и без того
входили в норму права, выявлялись из нее посредством толкования. Например, А.Е. Молотников находит острую необходимость изменить пункт 6
статьи 71 Закона об акционерных обществах, четко перечислив (поименно)
всех субъектов, которых можно привлечь к ответственности, и формулируя
тем самым текст на три абзаца118. Подобные «разжевывания» представляются не соответствующими иерархическому положению законодательных
актов.
Положение о чрезмерности нормативного правового регулирования все
же получило определенное распространение в юридической литературе119.
Например, по верному замечанию Н.М. Марченко: «…вопреки расхожему
мнению, которое, судя по многим признакам, включая восторженные реляции по поводу принятия за тот или иной весьма короткий период времени весьма большого количества законов, ныне господствует в среде отечественных «парламентариев» и «сенаторов», большое количество принятых
законов отнюдь не всегда соотносится с качеством правовой системы. Это
как раз тот случай, когда не столько количество, сколько качество квалифицированно подготовленных и принятых правовых актов играет решающую
роль»120. Актуальность вопроса о соотношении иерархии и качества российских нормативных правовых актов действительно обусловлена как раз таки
117
См.: Тониян В.В. Проблемы совершенствования законодательства о создании коммерческих организаций. М. 2006.
118
См.: Молотников А.Е. Ответственность в акционерных обществах. М. 2006. С. 195–196.
119
Различные предостережения от преувеличения достоинств нормативных правовых актов как формы выражения права звучали в правовой науке уже много лет назад. См., напр.,
Geny F. Methode d`Interpretation. Paris. 1899; Тriepel H. Vom Stil des Rechts. Heidelberg. 1947;
Jahrreiss H. Grosse und Not der Gesetzgebung. Bremen. 1952.
120
См., например, Марченко М.Н. Источники права. М. 2007. С. 127.
392
Практическое состояние доктрин в российском законодательстве
2 секция
тем, что в системе нормативного юридического материала, из-за необоснованности его разрастания, наблюдаются внутренние противоречия, приводящие к деструкции элементных и функциональных свойств.
В свою очередь отметим, что предназначение права, а значит и форм его
юридического выражения, заключается в именно в урегулировании, а не в
детальной регламентации общественных отношений. Это предопределено
самим сущностным предназначением объективного права — быть мерой
юридического воздействия на общественные отношения.
В настоящее время в Российской Федерации существует более пятидесяти тысяч нормативных правовых актов федерального уровня. При таком
количестве крайне трудно, а точнее говоря, фактически невозможно, привести их к единству, согласованности, непротиворечивости121. Поэтому, на
сегодняшний день весьма актуальной является унификация юридических
понятий и категорий, вопросы обеспечения содержательного (в том числе
терминологического), единства уже имеющегося нормативного правового
материала и сокращения его общего количества (в том числе за счет повторяющихся, дублирующихся норм)122.
Нормативные правовые акты действительно могут выступать в качестве
весьма эффективной формы выражения права и для этого нет необходимости ни в их значительном количестве, ни в сугубо властно-повелительном
содержании123. Представляется, что превалирование в нормативных правовых актах императивных, запрещающих норм, свидетельствует о значительном расхождении между интересами государства и иных субъектов
права124.
Представляется, что качество нормативных правовых актов не может
быть надлежащим без соответствия их формы и содержания, без учета
сущностно-иерархического статуса составляющих их предписаний. Однако
в правовой литературе имеются иные суждения по данному поводу: «чаще
всего на практике качественным считают тот закон, который применяется.
Наоборот, тот закон, который не воплощается в правоприменительных действиях, принято относить к неработающим. Такое мнение достаточно распространено и в юридической теории…. Приведенные суждения отчасти
справедливы. Ведь основная сфера бытия закона — практические действия
121
Отметим, что подобная тенденция отмечается не только в отечественной, но и в зарубежных правовых системах. См., например, Ebel W. Geschichte der Gesetzgebung in Deutschland. Hannover. 1956. S. 5.
122
Отметим, что за период с 1 ноября 2008 по 1 февраля 2009 года в Российской Федерации было принято более 1300 нормативных правовых актов федерального уровня, из них
федеральных законов — 154.
123
Преобладание императивности оправдано только в отношении уголовного законодательства.
124
См., например, Haney G. Grundlagen ger Theorie des Sozialistischen Staates und Rechts. Teil
II Leipzig. 1967. S. 218–221.
393
Конституция и доктрины России современным взглядом
его адресатов»125. Порок данного вывода заключается в сведении реализации акта лишь к его применению, принудительному воплощению. Здесь не
учтены такие формы реализации права как соблюдение, использование и
исполнение. Ведь к применению обращаются лишь в том случае, если другие формы остались невоплощенными (или ненадлежащее воплощенными), т. е. при наличии дефектов правового общения. Качественным следует
признать лишь тот нормативный правовой акт, который востребован самим обществом, тот, чье юридическое воздействие органично вплетается в
социальные отношения и, не нарушая их хода в целом, упорядочивает правила совместно-субъектного бытия.
В завершение работы еще раз подчеркнем, что потенциал нормативных
правовых актов не может быть реализован без взаимодействия с иными
формами выражения права, что законы должны отражать лишь фундаментальные положения правового воздействия на общественные отношения,
определять принципы и логику социального регулирования. Возможно,
детальное регламентирование должно сохраниться в сфере действия уголовных правоположений. Во всех же остальных случаях отражение в иерархических актах принципов и концепций регулирования социальных вопросов будет вполне достаточным. Норма закона, по объективным причинам,
рассчитана на неопределенное количество самых разнообразных случаев,
но все же не может учесть каждого из них. Именно поэтому, в процессе реализации нормы права решающая роль должна принадлежать правовому
сознанию, и что весьма важно, сознанию правоприменителя. С этих позиций нормативных правовой акт, особенно законодательной разновидности,
должен выступать лишь концептуальным ориентиром казусного урегулирования.
Итак, акты объективного права станут действенными регуляторами общественных отношений лишь при условии отображения в них «народного
характера»126, при условии соответствия «представлениям о справедливом
праве, правосознанию или, пользуясь терминологией исторической школы
права, народному убеждению»127. При этом, совершенно очевидно, что «дух
народа» не может быть выражен посредством одного лишь государства128,
пусть даже самого демократического. Он воплощается различными способами. Следовательно, нормативный правовой акт станет «живым» регулятором общественных отношений лишь при условии взаимодействия с ними.
125
Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М. 1992. С. 128, 129.
См. Girrke. O. Der Entwurf BGB ist das deutsche Recht. 1889. S. 28.
127
Бошно С.В. Форма права: теоретико-правовое исследование. Автореф. дисс. … докт.
юрид. наук. М., 2005. С. 147–170. С. 22.
128
А именно от него, так или иначе, исходит нормативный правовой акт.
126
394
Секция III
Доктрина и государственная политика
Доктрина развития местного самоуправления
в Российской Федерации как механизм
оптимизации законодательной
и правоприменительной деятельности
Акмалова А.А. (Москва)
Понятия доктрины (от лат. doctrina — учение, научная или философская
теория, политическая система, руководящий теоретический или политический принцип) и соответственно доктринальное (вытекающее из доктрины)
сравнительно недавно стали активно использоваться в специальной литературе для характеристики наиболее важных документов в системе государственного и муниципального управления. Как известно, изменившиеся в
современных условиях требования к формированию и реализации государственной политики потребовали новых подходов, в том числе и в теоретическом, доктринальном обосновании ее основных направлений. Одним из
первых попытку выявить понятие и сущность современной доктрины государственного развития и управления предпринял Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН.
Размышляя по поводу того, «как же создать более прочные нормативноправовые, юридические основания механизма принятия государственных
решений, как упорядочить действия административных структур, придать
им большую ответственность перед государством и обществом», руководитель данного Центра В.И. Якунин важное значение придает такому механизму, как доктрина, справедливо отмечая, что хотя понятие доктрины является
конституционным, однако в теории и практике, в том числе и, как показывают решения Конституционного Суда РФ, сохраняет неопределенность1.
1
См.: Якунин В.И. Формирование государственной политики в современной России:
проблемы теории и практики. М.: РОССПЭН, 2006. С. 246–251. Вместе с тем, в теории
и правоприменении данное понятие имеет устоявшееся значение: 1) доктрина как
стратегический политико-правовой документ; по ст. 83 Конституции Президент РФ
утверждает военную доктрину Российской Федерации; 2) доктринальное толкование —
исходящее от юристов-теоретиков или судей разъяснение законов, отдельных норм права.
395
Конституция и доктрины России современным взглядом
Попытки преодоления данной неопределенности предпринимались неоднократно. Особый интерес в этом плане представляет проект Доктрины регионального развития в Российской Федерации, авторы которого
достаточно последовательно проанализировали конкретные общественные отношения, связанные с выработкой государственной политики на
уровне субъектов РФ, попытались ответить на ряд существенных вопросов о понятии доктрины, ее сущностных признаках, алгоритме разработки подобных документов и др. Такая попытка не только доказывает актуальность разработки проблемы доктрины, определения ее места в системе
конституционно-правового регулирования сфер общества и государства,
но и конкретизирует эту разработку применительно к реальным задачам
законодательной и правоприменительной деятельности. Одним из таких
вопросов является развитие местного самоуправления в России, состояние
которого в современных условиях заставляет разрабатывать и реализовывать новые подходы и технологии.
Почему именно доктринальная форма политико-правового документа
позволит искать подходы к преодолению трудностей и противоречий развития местного самоуправления?
Доктрина — это особая форма, необходимая для того, чтобы, прежде всего, определиться с сущностью и основными направлениями государственной
политики в области местного самоуправления. Как известно, за непродолжительный период действия Конституции РФ было принято уже два федеральных закона, конкретизировавших конституционно-правовой статус местного самоуправления и регулирующих общие принципы его организации2.
Во втором — Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее — Федеральном законе № 131-ФЗ) с момента его принятия и до вступления в силу в полном объеме, т. е. с 2003 до 2009 года в результате принятия
40 федеральных законов более 260 правовых положений3 подверглись изменениям либо носили характер новелл. Такая активность федерального законодателя объясняется не только необходимостью приведения законодательства
в соответствие с потребностями изменившейся политико-правовой ситуации
2000-х годов, хотя данный фактор действительно активизировал законотворческую деятельность. Необходимо признать, что в данном случае низкий уровень законодательства обусловлен во многом тем, что в России отсутствует последовательная государственная политика в сфере местного самоуправления.
2
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (не действует); Федеральный закон от
6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации».
3
Напомним, что Федеральный закон № 131-ФЗ включает 86 статей, включая и переходные
положения.
396
Доктрина и государственная политика
3 секция
Государственная политика развития и поддержки местного самоуправления осуществляется в условиях централизации властных отношений и
унификации законодательства. В условиях нарастания кризисных явлений
в социально-экономической сфере необходимость усиления тенденций
централизации и унификации объективно будет только возрастать. Однако, местное самоуправление — такая форма публичной власти, которой
в силу ее социальной и правовой природы противоречат централизация
власти и унификация законодательства. Более того, хотя разработка Федерального закона № 131-ФЗ осуществлялась в рамках административной
реформы, ее направленность должна была резко усилить возможности
для реализации особенностей развития каждой отдельной локальной территории.
Очередная муниципальная реформа начиналась под лозунгом приближения органов местного самоуправления к населению. Уже в 2004–
2005 годы была проведена радикальная территориальная реформа и
формирование органов местного самоуправления вновь образованных
муниципальных образований. Общее количество муниципальных образований удвоилось, из более чем 24 тыс. муниципальных образований 82,2% составили сельские поселения. Формирование поселенческого
уровня организации местного самоуправления обусловило перераспределение полномочий, закрепление за поселениями значительной части
вопросов местного значения. Именно на уровне городских и особенно
сельских поселений создаются наиболее благоприятные возможности для
осуществления преимуществ местного самоуправления — его реализации
с учетом исторических и иных местных традиций, наиболее полного учета
интересов и потребностей населения, реальной подотчетности избираемых органов и должностных лиц, гибкости и мобильности в использовании управленческих технологий, возможности привлечения населения к
реализации наиболее значимых социальных проектов, большей ориентированности управления и распоряжения муниципальным имуществом и
бюджетирования на результат и др.
Таким образом, очевидно обострение противоречия между формулируемыми целями государственной политики в области местного самоуправления и их реализацией; декларируемых государством ценностей в области
местного самоуправления и принимаемых решений. В частности, по мнению
многих исследователей и практиков, Федеральный закон № 131-ФЗ резко
ослабил возможности регулирования местного самоуправления со стороны
субъектов РФ и муниципальных образований, что вопреки его концепции
усилило унифицирующую роль закона и поставило большинство регионов
в сложное положение.
Среди таких регионов российский Север, в том числе территории проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочислен397
Конституция и доктрины России современным взглядом
ных народов4. А Север и приравненные к нему местности — это 2/3 территории России, к которым относятся территории 16 субъектов РФ полностью,
а частично территории еще 11 регионов. Из 45 коренных малочисленных
народов, составляющих, по итогам переписи 2002 года, около 244 тыс. человек и компактно проживающих более чем в 30 субъектах Федерации, к
северным народам относятся 40 этносов (менее 2% от общей численности
населения Севера).
Коренные малочисленные народы Севера традиционно являются кочевыми, полукочевыми и сельскими жителями (75% этого населения проживает в сельской местности). Их объединяют формы традиционного
природопользования, адаптированные к суровым условиям Севера, малая
численность (17 из этих народов насчитывают менее 1500 человек), расселение на землях предков. Так, в Архангельской области и Ненецком АО (НАО)
проживает более 8 тыс. представителей таких народов. В большинстве своем
они сосредоточены в Ненецком автономном округе. Они составляют 0,6%
состава населения бывшей области (когда она включала НАО и, возможно,
будет включать после объединения) и более 18% населения НАО.
Территории проживания и традиционной хозяйственной деятельности
данных народов отличаются значительными расстояниями, суровыми климатическими условиями и низкой плотностью населения. Недостаточность
финансового обеспечения, дефицит подготовленных кадров, нарастающее
обветшание жилищного фонда и коммунального хозяйства в целом, неоднородность поселений и значительные различия между ними по уровню
развития, тяжелая демографическая ситуация, запущенная социальная сфера — все эти проблемы, общие для многих муниципальных образований,
приобрели особую остроту на территориях проживания многих коренных
малочисленных народов. В результате налоговой реформы и реформы федеративных и межбюджетных отношений консолидированные бюджеты
территорий потеряли значительную долю своих доходов за счет перераспределения финансовых потоков в пользу федерального бюджета и отмены
ряда налогов и сборов. Так, в 2006 г. объем дотаций Архангельской области
составил 76% к предыдущему году, а в 2007 г. уже 98%. Демографические
и миграционные процессы и так называемое «обезлюживание» отдельных
российских территорий приводит с учетом возрастающих угроз глобализации и к серьезным геополитическим размышлениям.
Конституция РФ в статье 69 предусматривает гарантии прав коренных
малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и
нормами международного права и международными договорами РФ. Регули4
В соответствии с законодательством, это народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее
50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
398
Доктрина и государственная политика
3 секция
рование и защита прав национальных меньшинств — это конституционная
обязанность государства (статья 71 Конституции РФ). В рамках реализации
данного конституционного полномочия были разработаны и приняты Федеральные законы от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных
малочисленных народов Российской Федерации» (далее — ФЗ о гарантиях
прав коренных малочисленных народов), от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об
общих принципах организации общин коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее — ФЗ об
общих принципах организации общин коренных малочисленных народов),
от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации».
Если федеральные законы, гарантируя права данных народов на сохранение традиционных институтов, определили правовые основы общинной
формы самоуправления, то законами субъектов Федерации с учетом особенностей жизнедеятельности коренных малочисленных народов регулировался порядок организации и деятельности общинного самоуправления.
Было принято около 600 региональных законов о коренных малочисленных
народах.
Однако принятие Федерального закона № 131-ФЗ и других федеральных
законов в его развитие привело к тому, что целый ряд положений законодательства о коренных малочисленных народах, определяющих особенности его развития, утратил юридическую силу. Так, например, это касается
статьи 4 ФЗ о гарантиях прав коренных малочисленных народов, которая,
регулируя обеспечение прав таких народов на социально-экономическое
и культурное развитие, устанавливала право на самобытное развитие.
Определенной ревизии подвергся и ФЗ об общих принципах организации
общин коренных малочисленных народов. И когда сегодня отдельные авторы предлагают внести в гражданское законодательство, Федеральный
закон «О некоммерческих организациях» положение об общине как одной
из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, данное
предложение выглядит достаточно логичным. Ибо в действующем законодательстве родовая община преимущественно рассматривается как форма
организации традиционной хозяйственной деятельности, хозяйствующий
субъект.
Был признан утратившим юридическую силу и п. 1 ст. 7 ФЗ о гарантиях прав коренных малочисленных народов, который предусматривал право
органов местного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных народов по предложению их общин, союзов (ассоциаций) общин
коренных малочисленных народов наделять их отдельными полномочиями
органов местного самоуправления. Не отрицая значения родовой общины
как хозяйствующего субъекта, тем не менее, следует подчеркнуть, что авто399
Конституция и доктрины России современным взглядом
ры ФЗ об общих принципах организации общин коренных малочисленных
народов закладывали троякий смысл в понятие родовой общины. Они понимали под родовой общиной и форму самоуправления, что нашло свое развитие в законодательстве субъектов, предусматривавшем передачу отдельных
полномочий органов местного самоуправления родовым общинам.
Данное понимание родовой общины как формы территориальной самоорганизации коренных малочисленных народов для решения вопросов
собственной жизнедеятельности было близко к международной практике,
которая рассматривает родовые общины как институт традиционного самоуправления аборигенов. Вслед за федеральным законодателем законодательные органы субъектов РФ, на территории которых компактно проживают коренные малочисленные народа Севера, Сибири и Дальнего Востока,
приводя свое законодательство в соответствие с его требованиями, были
вынуждены не только резко уменьшить данное правовое поле своей деятельности, но и фактически отказаться от регулирования традиционных
институтов самоуправления.
Аналогичные тенденции в той или иной степени оказались характерны
и для законодательства, устанавливающего правовые условия реализации
особенностей организации и осуществления местного самоуправления в
закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах,
территориях казачьего самоуправления и во многих малых городах России,
которые после территориальной реформы не смогли приобрести статуса
городского округа, а остались городскими поселениями в составе муниципальных образований5.
Обобщая сказанное, сформулируем следующие характеристики доктрины как официального документа. Это должен быть, с одной стороны, политический документ: как таковой он может определить содержание государственной политики и определить (по возможности) долгосрочные цели
такой политики и механизмы ее реализации. С другой стороны, такой документ должен обладать общеобязательной правовой силой (особенно с учетом распространения правового нигилизма), которая может быть придана
доктрине при утверждении Указом Президента РФ. Именно как политикоправовой документ доктрина может стать правовой основой стабилизации
законодательной деятельности, приобретет определенные ориентиры.
Далее, доктрина — это концептуальный документ. Особый порядок его
разработки и принятия, большая свобода в структурировании, роль и значение в законодательном процессе — все это позволит в продолжающихся
5
Более подробно см. об этом: Акмалова А.А. Соглашения муниципальных образований о
перераспределении полномочий как механизм оптимизации местных бюджетов // Местное
самоуправление в Российской Федерации. 2008. № 1; Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. проф. И.Н. Барцица, проф. В.В. Бакушева. М.:
Изд-во РАГС, 2008.
400
Доктрина и государственная политика
3 секция
дискуссиях о развитии местного самоуправления в России сформулировать ряд базовых позиций. Не отрицая многообразия теоретикометодологических подходов к регулированию местного самоуправления,
нельзя не признать, что необходимо прийти к согласию по поводу, как минимум, наиболее фундаментальных положений. К таковым следует отнести, прежде всего, трактовку конституционно-правового статуса местного
самоуправления, его правовой природы и понимание того, где находятся
пределы общих принципов организации местного самоуправления, право
на регулирование которых принадлежит Российской Федерации и субъектам РФ, и начинается правовое пространство для реализации конкретных
интересов конкретного муниципального образования.
Выявление природы местного самоуправления остается одной из достаточно сложных и дискуссионных проблем. Это связано не только с уяснением сущности сравнительно нового политико-правового феномена (возрожденного после роспуска последних органов местного самоуправления в
1918–1920 годы), но и определением принципов, методов и средств взаимодействия органов государственной власти и системы местного самоуправления. Разработка и реализация государственной политики, формирование
соответствующей государственной доктрины не может избежать вопроса
об оптимальном формате таких взаимоотношений. Формат же таких отношений, как показывает исторический опыт и нашей страны, и зарубежных
государств, во многом определялся в зависимости от того, как разрешался
вопрос о природе местного самоуправления. Выработанные в конце XIX —
начале XX концептуальные подходы можно свести к следующим:
− подход государственной школы: определение такой природы как государственной; местное самоуправление трактовалось как часть системы
государственной власти; данная теория стало обобщением реальной
практики развития местного самоуправления в таких государствах,
как Франция;
− подход общественной теории: местное самоуправление, представляет
собой неполитическое явление, может развиваться как феномен вне
рамок государственной власти; на опыте стран, реализовавших данный
подход, сформировалась англосаксонская муниципальная система;
− подход теории дуализма: примирение двух противоположных подходов.
Конечно, названными концепциями к началу XX века не исчерпывалось содержание всех подходов, сформированных в муниципальной науке.
Однако при выработке основных подходов к формированию и развитию
местного самоуправления в отдельных странах, как правило, выбор национальной модели определялся в основном противоборством сторонников
данных теорий. В России земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы были
во многом предопределены доминированием приверженцев общественной
теории в ближнем окружении Александра II. Но дальнейшее развитие мест401
Конституция и доктрины России современным взглядом
ного самоуправления в России во многом было обусловлено влиянием сторонников государственной школы и теории дуализма.
Возрождение местного самоуправления в 1990-е годы вызвало очевидный интерес к изучению российского дореволюционного опыта местного
самоуправления, его теоретических предпосылок. Острота дискуссий изначально показала, что достаточно значимые политико-правовые реформы6
не имели концептуального воплощения, необходимого и адекватного осуществляемым преобразованиям. Это стало особенно очевидно после того,
как началась очередная муниципальная реформа с принятием Федерального закона № 131-ФЗ.
Современная практика российского местного самоуправления во многом стала продолжением прерванной в начале прошлого века традиции.
Вынужденное преодоление историко-правового разрыва, осуществленное
в сжатые сроки, приобрело отчасти характер возрождения уже на новом
уровне прошлого опыта. В поле зрения исследователей оказались классические труды по местному самоуправлению, многие из которых были написаны в XIX в., что оказало влияние на характер и содержание научного
процесса.
Но правомерно ли в начале XXI века анализировать феномен местного
самоуправления, используя понятия прошлых веков, когда формировались
соответствующие муниципальные системы и оформлялись известные концепции? Однозначный ответ здесь неуместен.
Очевидно, что представления об англосаксонской и французской муниципальных системах, сформировавшиеся благодаря дискуссиям сторонников разных точек зрения на местное самоуправление, отражали реальную
муниципальную практику конкретной эпохи и определенных стран. На
уровне теоретического обобщения понятия «англосаксонская» и «французская» муниципальные системы стали представлять собой идеальные
(чистые) типы, не воспроизводимые в практике, но позволяющие выявить
сущностные признаки явления: характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, наиболее ярко
проявляющийся в зависимости от административной опеки, а также компетенционная характеристика.
В свое время немецкий социолог (юрист по образованию) М. Вебер, разрабатывая теорию «идеальных типов» и соответствующий метод исследования, писал об опасной ошибке, дезориентирующей ученого, когда содержание теории некритически отождествляется с самой реальностью и выдается
6
В частности, принятие таких законов, как Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об
общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР
от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
402
Доктрина и государственная политика
3 секция
за отражение ее глубинной сущности. Называя каждый «идеальный тип»
продуктом «научно дисциплинированной фантазии», критерием научности
той или иной концепции он считал ее исследовательскую продуктивность7.
С этой точки зрения, дискуссии сторонников и оппонентов общественной
теории местного самоуправления оказались весьма продуктивными. Они
способствовали уточнению позиции и аргументации каждой из сторон и
привели к взаимообогащению теоретических построений, отдельных концептуальных положений.
Вполне логично, что в последующие годы, в том числе и под влиянием
государственных реформ в ряде европейских государств, стали формироваться новые теории местного самоуправления, а большинство реформ
местного самоуправления отражали процессы довольно активного изучения, обобщения и заимствования положительного опыта каждой из сложившихся муниципальных систем. Показателен здесь пример и России,
приступившей к разработке и реализации земской (1864 г.) и городской
(1870 г.) реформ на основе освоения не только собственного исторического
опыта, но и зарубежного8.
Однако политико-правовые процессы XX века, в том числе становление международных организаций и международного права, глобализация,
интеграция, привели к обозначению общепризнанных конституционных
ценностей, к определенной унификации национальных правовых институтов. Об этом более чем наглядно свидетельствует содержание Европейской
Хартии местного самоуправления, странами-подписантами которой стали
Великобритания и Франция, Бельгия и ФРГ, а также наряду с другими европейскими государствами сегодня и Россия. Государства — члены Совета Европы, подписав данную Хартию и обобщив в ней опыт развития различных
муниципальных систем, достигли компромисса по поводу наиболее фундаментальным принципам организации местного самоуправления. Одновременно с этим они сохранили многообразие национальных моделей местного самоуправления.
Ограниченность классических теорий местного самоуправления для
уяснения правовой природы его современных моделей, необходимость в
связи с этим поиска новой парадигмы актуализируется также тем, что произошли существенные изменения в сущности современных государств, их
конституционно-правовом регулировании. Так, в прошлом становление
местного самоуправления, ознаменовавшее формирование классических
теорий, каждый раз было связано с попытками разрешения на практике и в
теории противоречия между государственной властью, которая была весьма далека от идеалов народовластия, и местным самоуправлением — на7
Новейший философский словарь. Минск, 1999. С. 110–112.
См., например: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Изд. 3. Т. 1. СПб., 1872.
8
403
Конституция и доктрины России современным взглядом
чальным опытом такой демократии. Обоснование права на самостоятельное
решение вопросов своей жизнедеятельности в этих условиях было связано,
как полагали наиболее решительные сторонники местного самоуправления,
с неизбежным противопоставлением местного сообщества и государства.
Для сторонников менее радикального варианта реформирования государственной власти, ее децентрализации, было очевидно, что местное самоуправление в условиях сохранения мощной государственной машины может
возникнуть только как ее составная часть.
Другими словами, в условиях развития классических буржуазных государств, когда еще не сложились традиции парламентаризма и партийные системы, только начиналось формирование институтов правового государства
и гражданского общества, пределы политической системы ограничивались
рамками государства, системой его органов. Политическое и государственное можно было рассматривать почти как синонимы, а властеотношения в
качестве своего единственного субъекта включали органы государственной
власти (должностных лиц, носителей государственной власти). Местное
самоуправление можно было развивать либо как феномен исключительно
общественный, либо как составную часть государственной власти.
Становление и развитие демократических правовых государств, одну из
конституционных основ которых составляет местное самоуправление, не
только существенно изменило их правовое регулирование, но, видимо, вынуждает иначе взглянуть и на содержание взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Провозглашение в
Конституции народовластия и народа как единственного источника власти
в Российской Федерации привело к расширению понятий властеотношений, субъектов власти и политической системы в целом. Это не могло не
найти своего отражения в решениях Конституционного Суда РФ, который,
формулируя свои правовые позиции, неоднократно определял сущность
местного самоуправления как разновидности публичной власти9, выявляя
соотношение власти муниципальной и власти государственной10. Позиция «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного
строя Российской Федерации и наряду с государственной властью является
составляющей публичной власти»11 нашла применение в практике других
9
Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года по делу о проверке
конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике
Коми».
10
Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 года по делу о проверке
конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997
года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
11
Решение Верховного Суда РФ от 4 февраля 1999 года № ГКПИ 98–801.
404
Доктрина и государственная политика
3 секция
органов власти, в том числе судебных. В основе многих сформулированных
правовых позиций судебных органов лежали достижения отечественных и
зарубежных исследователей12.
Если с учетом сказанного обратиться к анализу правовой природы местного самоуправления в том виде, в котором эта природа закреплена в Конституции РФ, то, как представляется, важно, прежде всего, выявить соотношение понятий местного самоуправления и публично-правовой власти.
Для этого необходимо уточнить понятийный аппарат с учетом конституционных положений о народовластии, осуществляемом непосредственно и через органы власти, а также конституционно-правовое содержание местного
самоуправления, более жестко разграничить понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Это позволит выявить и общее, что
объединяет понятия местного самоуправления, публично-правовой власти
(одновременно уточнив, каким образом соотносится с ними и понятие муниципальной власти), и специфику местного самоуправления в той части,
в которой оно представляет собой институт прямой демократии, самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Разнообразные
варианты могут возникнуть и в связи с решением вопроса о совпадении
(несовпадении) субъекта и объекта управления.
Такой подход позволяет раскрыть двойственность местного самоуправления, наличие двух несводимых друг к другу начал, трансформация элементов которых составляет в композиции содержание понятия «местное
самоуправление». Двойственность вытекает из сущности местного самоуправления как формы народовластия, публично-правовой власти. Властеотношения предполагают политическое начало; самоуправленческий компонент (самоорганизация населения) — социальное, общественное начало.
И политическое (несводимое полностью к государственному), и социальное
проявляются в территориальной организации местного самоуправления,
его компетенционной характеристике, организационной и экономической
основе, сущности юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Изучение соотношения политического и социального имеет не только
важное теоретическое, но и практическое значение. Достижение оптимальности, например, будет зависеть от того, «заработает» ли поселенческий
уровень местного самоуправления, усилив потенциал социального, или абсолютно доминирующие позиции займет районный уровень местного самоуправления, что с учетом новелл Федерального закона № 131-ФЗ резко
усилит его политическую сущность. Для судьбы местного самоуправления
в России опасно чрезмерное усиление, как политического, так и социального. Вытеснение администрированием местной автономии неизбежно при12
См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД,
1997, Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Изд-во БЕК, 1995 и др.
405
Конституция и доктрины России современным взглядом
ведет к огосударствлению местного самоуправления. Но судьба местного
самоуправления может быть печальна при отрицании в нем политического,
властеотношений, публичной власти, т. к. это приведет к его снижению до
исключительно социального (общественного) феномена (территориальное
общественное самоуправление). При всей полезности и даже эффективности последнего в реализации определенных задач, очевидно, что оно не способно объять собой местное самоуправление.
В целом, разработка и принятие Доктрины развития местного самоуправления в России может позволить не только значительно оптимизировать государственную политику в области местного самоуправления.
Уточнение концептуальных вопросов помогает обеспечить принятие более
подготовленных решений по его реформированию. Как показывает анализ
современного состояния правоприменительной практики, наряду с принятием решений в бюджетной и налоговой сферах, усилением ответственности за реализацию законодательства о местном самоуправлении, неизбежными представляются также отдельные решения, связанные с уточнением
территориальных, компетенционных, организационных основ местного самоуправления.
Доктрина — это особая форма политико-правового документа, которая
позволяет выявить и сформулировать наиболее важные позиции о сущности, роли, месте и перспективах развития местного самоуправления в
России. В содержательном плане Доктрина развития местного самоуправления в Российской Федерации — это политико-правовой и концептуальный документ. Серьезное значение имеет также особый порядок разработки и принятия доктринальных документов. Для оптимизации местного
самоуправления процедура их принятия (утверждения) имеет особый вес
в связи с разграничением полномочий по разным уровням. В отличие от
порядка подготовки и принятия (издания) законов процедура разработки и
принятия доктрины предполагает более серьезный учет мнения населения,
жителей муниципальных образований, широкое участие общественности
на подготовительных этапах, обобщение такого материала общественной
организацией, объединяющей представителей местного самоуправления с
подключением депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, тем более, что среди них должно увеличиться число тех, кто работал в
органах местного самоуправления.
406
Конституция РФ и варианты трансформации
современного российского общества
Воржецов А.Г. (Казань)
В начале XXI века научный и политический интерес представляет анализ
постперестроечной трансформации российского общества. Существуют
различные оценки ученых и политических деятелей этого периода истории
нашей страны13. Причем среди ученых до сих пор нет общепринятой точки зрения по проблеме выбора пути общественно-политического развития
страны. Нет ответа на вопрос: куда идет Россия: к демократии или авторитаризму?
На наш взгляд, это связано с тем, что отечественные исследователи редко используют транзитологическую теорию для оценки современного этапа
общественно-политического развития Российской Федерации. Это — вопервых. Во-вторых, многие исследователи недостаточное внимание уделяют
выяснению роли Конституции в определении политического выбора России.
Классификацию переходов от авторитарных режимов к демократическим предложили американские ученые-транзитологи Т. Карл и Ф. Шмиттер. Рассматривая варианты переходов от авторитарных режимов к демократическим в странах Латинской Америки, Южной и Восточной Европы,
авторы выделили в качестве оснований для классификации:
− преобладающий тип акторов (элиты или массы);
− основные стратегии, к которым прибегают (силовые или компромиссные).
В зависимости от сочетания акторов и стратегий Т. Карл и Ф. Шмиттер выделили четыре модели (варианта) трансформации: пакт, реформу,
революцию и «навязанный» переход14. Эти модели следует ранжировать
по уровню возникающей в итоге неопределенности. Она минимальна при
пактовом и реформистском вариантах и максимальна при революционном
и «навязанном» переходах. Речь идет о двух стратегиях элит — силовой
(революция и «навязанный» переход) и компромиссной (пакт и реформа).
Только пактовый и реформистский варианты могут привести к консолидации демократии, т. е. когда продвижение к демократическому государству
примет необратимый характер. Анализируя социальную практику стран
Восточной Европы и СНГ можно сделать вывод о том, что можно свести че13
См.: Воржецов А.Г. Политико-правовые аспекты трансформации современного российского общества. Казань: Изд-во «Фэн» Академии науки Республики Татарстан, 2005.
С. 4–5.
14
СМ.: Karl T., Schmitter P. Models of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe. “International Social Science Journal”, 1991, № 128. Р. 269–270.
407
Конституция и доктрины России современным взглядом
тыре варианта транзита к двум: реформистский (пактово-реформистский)
и «навязанный» переход («реформы сверху»). Элементы революционного
варианта могут присутствовать как при переходе к «реформам сверху», так
и при переходе от «навязанного» варианта к пактово-реформистскому.
Правящей элитой России был избран «навязанный» вариант политической трансформации. В стране установился режим «делегатимной» (частичной) демократии. Были созданы основные демократические институты. Выборы в федеральные и региональные органы государственной власти
проводятся на альтернативной основе с соблюдением основных демократических норм. Однако отсутствует реальное разделение и равновесие органов государственной власти в Российской Федерации. Существует перекос
полномочий в сторону исполнительной (президентской) власти. По мнению
В.М. Межуева, «Конституция 1993 года, наделившая Президента фактически неограниченными полномочиями», по существу «блокирует политическую инициативу главного политического института демократии — парламента, например, его право на формирование правительства или хотя бы на
контроль за его деятельностью». И «даже парламентское законотворчество
ограничено здесь указным правом Президента, позволяющим ему … вносить отрицательный вердикт по поводу принятых законов»15. М.А. Краснов
считает, что «конкурентную политическую среду способен… инициировать
такой конституционный механизм, который связывает воедино политические итоги выборов (президентских и парламентских), с формированием
Кабинета» (*Правительства Российской Федерации). И «распространено
мнение (и автор долго придерживался его), что наша Конституция не мешает этому». А «на самом деле это не совсем так»16. Дело в том, что «в ней
есть положения, которые препятствуют созданию системы «качающегося
маятника» (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при
этом не меняется политический режим)». К чему таких положений относятся: «ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство
(Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия указам
главы государства и т. д.»17.
Партии в России не пользуются массовой поддержкой. Многие из них неотличимы друг от друга, что затрудняет самоидентификацию граждан с партиями. Это связано прежде всего с тем, что «главными субъектами российской
политики являются не партии, а корпоративно-отраслевые и региональ15
Межуев В.М. Традиция самовластия в современной России // Куда идет Россия?. Власть,
общество, личность / Под общ. ред. Т.И. Заславской. — М.: МВШСЭН, 2000. С. 88.
16
Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2–3. № 10. С. 22.
17
Там же. С. 22–23.
408
Доктрина и государственная политика
3 секция
ные элиты, лоббирующие свои интересы во власти, минуя политические
партии». И «происходит вытеснение политики из публичной сферы в межи внутриклановую»18. А реальная политика осуществляется «не через партии, а через другие схемы и институты»19.
Следует отметить, что «отрешение Думы от формирования правительства, попавшего в полную зависимость от президентской воли, во многом
обессмыслило для избирателей борьбу партий за места в Думе. Какая разница, кто победит, если это никак не влияет на состав правительства и его
политику? Поэтому «многопартийность стала пустой формальностью, значимой разве только для руководителей этих партий». А «их программные
заявления и лозунги для большинства населения — ничего не говорящие
слова». И «логическим следствием такой многопартийности стало возникновение партии поистине нового типа — «партии власти», созданной не под
ту или иную часть общества, а под саму власть»20.
«Партией власти» является политическая партия «Единая Россия». До настоящего времени в программе этой партии не указана ее идеология. Лишь
отмечено, что «центризм, которым руководствуется «Единая Россия», —
это не идеология в привычном смысле слова». Поэтому «мы не призываем
к абстрактному «светлому будущему», которое привлекает левых и правых
романтиков». А «центризм — это прагматизм, способность решать реальные проблемы реальных людей»21. Во-первых, существуют два основных
типа центристских партий — левоцентристские (социал-демократические)
и правоцентристские (консервативные). Во-вторых, центристские партии
включают в свои программы ориентиры и ценности демократического социального государства. Однако в программе «Единой России» об этом даже
не заявлено. Нет и упоминания о типе центристской партии.
Одним из результатов «навязанного» варианта трансформации российского общества является недоверие граждан к органам власти. Больше того
люди боятся произвола со стороны государства, особенно со стороны правоохранительных органов. Бывший Президент РФ В.В. Путин назвал нетерпимым такое положение, когда «наши граждане боятся выйти на улицу».
И «непонятно кого они больше боятся: то ли правоохранительных органов,
то ли преступников»22. Это связано, по его мнению, с тем, что «государство
в целом и правоохранительные органы, к сожалению, у нас страдают и от
18
Патрушев С.В. Власть и народ в России: проблема легитимации институциональных изменений // Политичес-кая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции:
Ежегодник 2004. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2004. С. 305.
19
Рыжков В.А. Партии в четвертой республике. М.: МШПИ, 2000. С. 190.
20
Межуев В.М. Традиция самовластия в современной России // Куда идет Россия?. Власть,
общество, личность / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2000. С. 88.
21
Предвыборная Программа Политической партии «Единая Россия» // Российская газета.
2003. 13 ноября.
22
Цит. по: Российская газета. 2004. 19 ноября.
409
Конституция и доктрины России современным взглядом
коррупции, и от низкой эффективности своей деятельности»23. В. Лукин
считает, что коррупция связана с отсутствием контроля над исполнительной властью и правоохранительными органами. По его мнению, «в Конституции РФ недостаточно четко прописан контроль парламента над исполнительной властью». А «что касается контроля над правоохранительными
органами — этого у нас нет совсем»24.
Т. Ворожейкина считает, что «приватизация в России настолько связана
с государственной коррупцией, причем не только в качестве «первородного
греха», но и функционально, что любая реальная, а не показательная попытка отделения власти от собственности будет нести смертельную угрозу существующему режиму»25. Этот процесс способствовал появлению негативных тенденций в трансформации российского общества. И одной из
таких является «тенденция, разрушающая формальные политические институты в России, это сращивание экономической и политической властей
на личном уровне, персонализация единства власти и собственности как на
федеральном, так и на региональном уровне»26.
Процесс изменения базовых институтов российского общества начался с провозглашения властями новых экономических и политических прав.
Внедрение новых прав осуществлялось чаще всего в неправовом социальном пространстве, которое настолько расширилось, что для большинства
населения стало более реальным, чем правовое. Важным источником неправовых практик в нашей стране является воспроизводство в новых условиях «административно-командных» правил игры27.
Поэтому неслучайно, по мнению Т.И. Заславской, что «в результате
глубокие сдвиги, происходящие в базовых институтах, регулирующих отношения власти, собственности, прав и свобод человека, часто ведут не к
формированию правового государства и правового общества, а в прямо
противоположную сторону». Причем «во многих сферах общественной
жизни неправовые практики расширяются, становятся более многообразными, закрепляются в массовом опыте»28. Такие практики становятся
23
Там же.
Цит. по: Комсомольская правда. 2–3. 17 ноября.
25
Ворожейкина Т.Е. Государство и общество: исчерпание государственно-центричной матрицы развития // Куда идет Россия?. Формальные институты и реальные практики / Под
общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2002. С. 41.
26
Там же. С. 39.
27
См.: Шабанова М.А. Институциональные изменения и неправовые практики // Кто и
куда стремится вести Россию?. Акторы макро-, мезо и микроуровней современного трансформационного процесса России / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2001.
С. 325.
28
Заславская Т.И. О социальных факторах расхождения формально-правовых норм и реальных практик // Куда идет Россия?. Формальные институты и реальные практики / Под
общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2002. С. 14.
24
410
Доктрина и государственная политика
3 секция
частью новых общественных институтов, которые обусловливают их «мутацию» и перерождение по сравнению с зарубежными демократическими
образцами. И «в политической сфере подобные тенденции проявляются в
попытках государственной монополизации СМИ, неискренности и закрытости власти по отношению к обществу…». А «в экономике — в появлении
институтов «крыши», приватизации сферы организованного насилия, возникновении устойчивых механизмов неправового взаимодействия чиновников с бизнесменами». И, наконец, «в юридической сфере — в полной зависимости органов правосудия от исполнительной власти, избирательном
применении закона, ненаказуемости крупной экономической и уголовной
преступности, общим падении авторитета закона»29. И естественно, что
«реальный политический итог минувшего пятнадцатилетия, прошедшего
под лозунгом «рыночно-демократического» обновления страны, выглядит
по-иному: нынешняя Россия весьма далека от формирования гражданского
общества и его политико-институционального оформления — правового
государства»30. Дело в том, что «все российские, советские и постсоветские
реформы шли сверху». И «поэтому система не может реформировать себя
сама…»31. По мнению С. Шахрая, «наша история неоднократно показывала,
что реформы, которые шли «сверху”, рано или поздно «выдыхались»32.
Следует отметить, что Конституция РФ оказалась внутренне противоречивой: с одной стороны, конституция «закрепляла достаточно авторитарную модель президентской власти…»33. Это привело к тому, что Россия
избрала путь «реформ сверху» или «навязанный» вариант трансформации
с функционированием частично демократического государства. А с другой стороны, в Конституции были сформулированы стратегические цели
российского государства, реализация которых может привести к смене варианта трансформации российского общества. В ст. 1 записано, что «Российская Федерация — Россия есть демократическое … правовое государство…», а в ст. 7 провозглашено, что «Российская Федерация — социальное
государство…»34. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию
Д.А. Медведев подтвердил эти стратегические цели. Он подчеркнул, что
«согласно статье 7 Конституции, Российская Федерация — это социальное
государство, которое обеспечивает достойную жизнь и свободное развитие
29
Там же. С. 15.
Патрушев С.В. Власть и народ в России: проблема легитимации институциональных изменений // Политичес-кая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции:
Ежегодник 2004. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2004. С. 287.
31
Цит. по: Известия. 2004. 16 марта.
32
Цит. по: Аргументы и факты. 2003. № 50.
33
Медушевский А. Пределы гибкости Конституции 1993 г. И способы ее модификации //
Конституционное развитие России: задачи институционального проектирования. М.: Издво «ТЕИС», 2007. С. 85.
34
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2008. С. 2, 4.
30
411
Конституция и доктрины России современным взглядом
человека»35. Д.А. Медведев подтвердил, что «Россия будет процветающей,
демократической страной»36.
Поэтому в целях реализации стратегических целей российского государства необходимо разработать два стратегических национальных проекта: российский демократический проект и российский социальный проект.
Причем оба эти проекта должны быть взаимосвязаны между собой. Это —
во-первых. Во-вторых, начинать следует с разработки демократического
проекта, целью которого является определение основных этапов в формировании демократического государства в России. Как известно из социальной практики только демократические государства превращались в правовые и социальные государства.
Прежде чем определить контуры демократического проекта в РФ следует
дать характеристику современного российского государства, выявить определяющие принципы демократического государства и раскрыть механизм
их реализации. На наш взгляд, российское государство можно определить
как частично демократическое государство. После принятия Конституции
1993 года в РФ были созданы основные демократические институты. Выборы
в федеральные и региональные органы государственной власти проводятся
на альтернативной основе с соблюдением основных демократических норм.
Однако в Российской Федерации отсутствует реальное разделение и
равновесие органов государственной власти. Конституция РФ оказалась
внутренне противоречивой: с одной стороны, в ст. 1 и ст. 7 были сформулированы стратегические цели российского государства (демократическое
и социальное государство), провозглашены демократические права и свободы человека и гражданина, а, с другой стороны, конституция «закрепляла
достаточную авторитарную модель президентской власти…»37. По мнению
Ю.А. Красина, «Конституция РФ узаконила «перекос» государственной
структуры в сторону президентской власти». А «парламент фактически оказался лишен реальных рычагов власти и контрольных функций». И «политические партии не получили официальных каналов влияния ни на состав
правительства, ни на процесс принятия решений»38.
Президент РФ имеет право вносить кандидатуру на пост Председателя
Правительства независимо от результатов парламентских выборов. Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ, о назначении
и освобождении от должностей Заместителей Председателя Правитель35
Медведев Д.А. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию //
Российская газета. 2008. 6 ноября.
36
Там же.
37
Медушевский А. Пределы гибкости Конституции 1993 г. и способы ее модификации //
Конституционное развитие России: задачи институционального проектирования. М.: Издво «ТЕИС», 2007. С. 85.
38
Красин Ю.А. Политическое самоопределение России: проблемы выбора // Полис. 2003.
№ 1. С. 126–127.
412
Доктрина и государственная политика
3 секция
ства, федеральных министров, включая министров силовых ведомств, министров иностранных дел и юстиции без их утверждения Государственной
Думой РФ или Советом Федерации. А Государственная Дума имеет лишь
одну функцию — законодательную. Отсутствуют такие функции как контрольная и формирование Правительства РФ. Также «пострадала и судебная власть, которая так и не стала независимой и самостоятельной ветвью
власти». А «Конституция лишила Конституционный суд права по собственной инициативе рассматривать вопросы о конституционности законов и
иных нормативных актов…»39.
Поэтому существует необходимость внесения поправок в Конституцию
РФ, направленных на трансформацию частично демократического государства в демократическое. Если в отношении принципов демократического
государства (евростандартов демократии) особых разногласий среди российских ученых не существует, то по проблеме выявления определяющих
принципов, без реализации которых невозможно осуществить другие принципы, картина совсем другая. Большинство авторов монографий и учебников, как правило, просто перечисляют набор принципов демократического
государства. Другие выделяют такой принцип как «политический плюрализм
во всех его проявлениях»40. Часть ученых считают, что определяющим принципом демократического государства является верховенство права. Имеются
и сторонники принципа приоритета прав и свобод человека. Значительная
часть российских ученых — обществоведов недооценивают значение принципа разделения и равновесия ветвей государственной власти как определяющего принципа демократического государства. Об этом, в частности, свидетельствуют и результаты экспертного опроса преподавателей политологии
вузов Казани41. На вопрос: «Какой принцип демократического государства
является определяющим по отношению к другим?» 42,5% опрошенных выделили приоритет прав и свобод человека, 32,5% — реальное разделение и
равновесие ветвей государственной власти, 25% — верховенство закона.
Даже в Уставе Совета Европы (статья 3) отмечены два принципа, которые
должны признавать члены Совета Европы: «Каждый член Совета Европы
должен признавать принципы верховенства права и принцип, в соответствие
с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользовать39
Шейнис В. Конституция и граждане: построение новой легитимности через востребованность // Конституции-онное развитие России: задачи институционального проектирования. М.: Изд-во «ТЕИС», 2007. С. 349.
40
Демократия: развитие российской модели / Под общей редакцией проф. И.Ю. Юргенса.
М.: Институт современного развития, 2008. С. 16 // <http://www. insor-russia.ru/files/LowResDemocracy_Books_final. pdf>.
41
В декабре 2007 года по линии Центра социального и политического прогнозирования
при кафедре государст-венного, муниципального управления и социологии Казанского
государственного технологического университета (руководитель — проф. Воржецов А.Г.)
был проведен опрос 40 преподавателей — политологов КГУ, КГТУ, КГТУ им. Туполева.
413
Конституция и доктрины России современным взглядом
ся правами человека и основными свободами…»42. Однако реализацию этих
двух важных принципов демократического государства осуществить невозможно, если не будет реализован в полном объеме определяющий принцип —
разделение ветвей государственной власти. В Уставе Совета Европы этот
определяющий принцип отсутствует. Объяснить это можно, на наш взгляд,
лишь тем, что Устав Совета Европы был принят 5 мая 1949 года. И в состав
Совета Европы тогда входили 10 демократических государств (Бельгия, Дания, Великобритания, Франция, Италия, Голландия, Норвегия, Ирландия,
Люксембург, Швеция), в которых давно был осуществлен принцип реального разделения ветвей государственной власти. Поэтому западноевропейские
юристы и политики успели «забыть» этот важнейший принцип по причине
его давней реализации на практике. В Российской Федерации в отличие от
стран Запада реального разделения и равновесия ветвей государственной
власти не было никогда. Это относится также и к другим государствам (бывшим союзным республикам СССР). Поэтому такие новые члены Совета Европы, как Россия, Украина, не смогут реализовать положения статьи 3 Устава
Совета Европы, связанные с осуществлением принципов верховенства права и соблюдения и защиты прав человека и гражданина. Поэтому есть необходимость дополнить статью 3 Устава Совета Европы. После слов «Каждый
Член Совета Европы должен» добавить новый текст «осуществить на практике принцип реального разделения и равновесия ветвей государственной
власти» и далее по тексту «признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией,
должны пользоваться правами человека и основными свободами…».
Это может позитивно отразиться на процессе трансформации государств
переходного типа в таких странах, как Россия и Украина. Тем более что, например, в Конституции РФ провозглашены основные принципы демократического государства — принцип разделения государственной власти (ст.
10), принцип соблюдения и защиты прав человека и гражданина (ст. 2, 17),
принцип верховенства закона (ст. 4, 19).
Однако, как отмечалось ранее, принцип разделения государственной
власти в РФ не был реализован в статьях глав 4, 5, 6, в которых сформулированы основные полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации. Как свидетельствует опыт демократических государств, этот принцип возможно воплотить в
реальность лишь при осуществлении в комплексе с ним принципа формирования правительства на партийной основе.
На наш взгляд, в изменении нуждается ст. 83 пункт «а» Конституции РФ.
Новая редакция этого пункта может быть такой: «Президент Российской Федерации поручает лидеру партии, набравшей наибольшее количество голосов
42
Устав Совета Европы // Европейские конвенции в Российской Федерации. Казань: Издание Государственно-го Совета Республики Татарстан, 2000. С. 4.
414
Доктрина и государственная политика
3 секция
избирателей на выборах в Государственную Думу, сформировать Правительство Российской Федерации». Возможное внесение такой поправки потребует
изменений и в отдельные статьи 4, 5, 6 глав Конституции РФ в соответствии с
реализацией принципа разделения ветвей государственной власти (ст. 10).
Можно выделить три подхода к внесению поправок в Конституцию РФ.
Первый подход связан с конституционной реформой, с разработкой новой
Конституции РФ. Второй подход сводится к внесениям конституционных
изменений, направленных на дальнейшее укрепление вертикали власти
(увеличение срока президентства до 6–7 лет). Третий подход ориентирован
на внесение конституционных изменений, связанных с реализацией принципа разделения ветвей государственной власти.
Со вторым подходом связано предложение Президента РФ Д.А. Медведева об увеличении сроков «конституционных полномочий Президента РФ
и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно»43.
Другое предложение Президента РФ находится в русле третьего подхода. Д.А. Медведев предложил «расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы
(статья 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти,
установив конституционную норму, обязывающую Правительство России
ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и
по вопросам, поставленным непосредственно парламентом»44. Эти поправки уже внесены в Конституцию Российской Федерации 30 декабря 2008 года
(ФКЗ–6 и ФКЗ–7)45.
Таким образом, конституционные изменения по предложению Президента РФ направлены, во-первых, на укрепление вертикали власти (увеличение срока