Урумова Татьяна Олеговна Опека и попечительство над

На правах рукописи
Урумова Татьяна Олеговна
Опека и попечительство
над несовершеннолетними детьми:
актуальные проблемы правового регулирования
Специальность 12.00.03 - гражданское право, предпринимательское право,
семейное право, международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2009
Диссертация выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин
Юридического факультета им. М.М. Сперанского ГОУ ВПО «Академия
народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации».
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент
Людмила Анатольевна Емелина
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук,
Ольга Юрьевна Ильина
кандидат юридических наук
Валерия Владимировна Ефремова
Государственное образовательное
учреждение высшего
профессионального образования
«Московский городской
педагогический университет»
Ведущая организация:
Защита состоится
доцент
«26» мая 2009 года в 16.00 на заседании
Диссертационного совета Д504.001.03 при ГОУ ВПО «Академия народного
хозяйства при Правительстве Российской Федерации» по адресу:
119571, Москва, проспект Вернадского, 82.
Зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО
«Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации».
Автореферат разослан
24 апреля 2009 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д504.001.03,
кандидат юридических наук, доцент
t$б*"***"!*^
0
Л.А. Емелина
Актуальность темы диссертационного исследования
В XX веке в России произошли кардинальные изменения в социальноэкономическом строе. Отказ от идеологии социализма повлек за собой
изменение положения личности в обществе. С одной стороны, человек стал
более свободным, но с другой - социальная забота о личности значительно
снизилась.
Одной из форм социальной заботы о гражданах, особо нуждающихся в
ней, является установление опеки или попечительства.
Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей,
исторически
привлекали
внимание
государства
и общественности.
За
последние годы данная проблема приобрела особую актуальность, проявлением
которой стало принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ «Об
опеке и попечительстве». Основной целью совершенствования традиционной
системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является
обеспечение и гармонизация интересов ребенка и лица, взявшего его на
воспитание.
Опека (попечительство), с одной стороны, дает возможность устроить
судьбу ребенка в условиях, приближенных к проживанию в семье, с другой предоставляет возможность устанавливать контроль за соблюдением прав и
интересов граждан.
Потребность в принятии закона об опеке и попечительстве была
обусловлена необходимостью не только введения новых правил правовой
регламентации соответствующих отношений, но и унификации в этой части
законодательных актов субъектов РФ. Внедрение на уровне субъектов иных
форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, породило
противоречия в правовом регулировании схожих форм воспитания детей либо
наоборот, формальное дублирование законов.
Принятие
специального
закона
позволило
разрешить
множество
вопросов, но многие новеллы и механизм их реализации все же нуждаются в
теоретическом осмыслении. Применение различных форм воспитания детей,
з
оставшихся без попечения родителей, создало условия для формирования
самостоятельных правоотношений между ребенком и лицами, принявшими на
себя обязательства по его воспитанию. Наиболее похожей на опеку и
попечительство является приемная семья, которая ранее действовавшим
законодательством признавалась отдельной формой воспитания детей. На
идентичность соответствующих правоотношений неоднократно обращалось
внимание в науке семейного права1.
Признание опеки и попечительства в качестве основной формы
устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а приемной и
патронатной
семей
-
ее разновидностями
обусловило
необходимость
исследования новых положений законодательства с целью определения степени
их эффективности.
Вопрос о правовой природе опеки и попечительства периодически
подвергается исследованию в науке гражданского и семейного права2. При
этом
объектом
внимания
выступают
различные
аспекты
правовой
регламентации соответствующих отношений: правовое положение опекуна
(попечителя) и подопечных; обеспечение имущественных прав и интересов
лиц, находящихся под опекой (попечительством); порядок установления и
прекращения правоотношений по опеке (попечительству).
Дискуссионным остается до сих пор вопрос непосредственно о правовой
природе названного института, а именно: это гражданско-правовой, семейноправовой либо комплексный институт? Последнее реформирование системы
1
См.: Шукуров Р.А. Приемная семья по семейному праву России. Автореф. дисс. ...канд.
юрид. наук. Белгород, 2004; Фетисова О.В. Приемная семья как способ семейного
воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству
Российской Федерации. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук, М., 2005; Цветков В.А.
Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по
законодательству Российской Федерации. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. Томск, 2005;
Банников И.А. Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью в Российской
Федерации. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2007 и др.
2
См.: Томилов А.Ю. Защита прав и интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под
опекой и попечительством. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2001; Михссва Л.Ю.
Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства. Автореф.
дисс. ...докт. юрид. наук. Томск, 2003; Мурзин Р.Л. Формы устройства детей, оставшихся
без попечения родителей: семейно-правовой аспект. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М.,
2006 и др.
4
опеки и попечительства, повлекшее за собой внесение изменений и в
гражданское, и в семейное законодательство, обусловило множество новых
вопросов и только усилило актуальность предпринятого исследования.
Обращение к правовой природе опеки и попечительства на современном
этапе развития законодательства дает основание для выводов об изменении
вектора в развитии данного правового института. Длительное время опека и
попечительство
как
институт
занимали
самостоятельное
место
и
в
гражданском, и в семейном законодательстве.
На наш взгляд, опека и попечительство в большей степени основаны на
семейно-правовых связях, обусловливающих заботу о недееспособном или
несовершеннолетнем члене семьи. Однако в результате проведенной реформы
приоритет получили гражданско-правовые признаки данного института.
Обратимся, например, к содержанию ст. 3 Закона «Об опеке и попечительстве»:
«1. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и
прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом
Российской
Федерации... 2. Особенности установления, осуществления и
прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами
определяются Семейным кодексом Российской Федерации...». Таким образом,
общие
положения
определяются
гражданским
законодательством,
а
особенности - семейным.
Следует отметить, что законодателем впервые определены понятия опеки
и попечительства, введены в оборот новые институты — предварительная опека
(попечительство), договор об осуществлении опеки (попечительства) и другие,
которые, соответственно, нуждаются в научном осмыслении и обосновании их
правовой природы.
Изложенные обстоятельства, а также необходимость дальнейшего
совершенствования российского законодательства, регулирующего формы
устройства
детей,
оставшихся
без
попечения
родителей,
определили
актуальность темы данного исследования, которая обусловлена потребностью
анализа механизма правового регулирования защиты прав и законных
5
интересов
несовершеннолетних,
а
также
выявлением
особенностей
функционирования правовых институтов опеки и попечительства в системе
права с учетом закономерностей их развития в современных условиях.
Цели и задачи исследования
Целями работы являются: исследование правовой природы опеки и
попечительства; определение отраслевой принадлежности института опеки и
попечительства в системе права и в системе законодательства; выявление и
обоснование специфики правоотношений по опеке и попечительству над
несовершеннолетними
детьми;
организации
опеки
системы
выявление
и
существующих
попечительства;
проблем
научное
в
обоснование
перспектив развития института опеки и попечительства.
Поставленные цели тесно связаны с решением следующих задач:
-
сформулировать и теоретически обосновать понятие опеки и
попечительства над несовершеннолетними;
-
исследовать
основания
возникновения
и
прекращения
опеки
(попечительства) над несовершеннолетними;
- проанализировать правоотношения по опеке и попечительству: между
опекуном
(попечителем)
и
ребенком,
находящимся
под
опекой
(попечительством); между опекуном (попечителем) и родителями ребенка,
переданного под опеку (попечительство); между опекуном (попечителем) и
органами опеки и попечительства и др.;
-
охарактеризовать правовое положение опекунов (попечителей) и
правовое положение детей, находящихся под опекой (попечительством);
- проанализировать императивные и диспозитивные начала в системе
установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними;
- определить функциональные и иные взаимосвязи гражданско-правовых,
семейно-правовых,
административно-правовых
норм,
регулирующих
отношения по опеке (попечительству) над несовершеннолетними;
6
- выявить основные тенденции развития законодательства различной
отраслевой
принадлежности,
регламентирующие
отношения
по
опеке
(попечительству) над несовершеннолетними;
-
разработать и обосновать предложения по совершенствованию
законодательства и практики его применения.
Предмет исследования составляют нормы российского законодательства
различной
отраслевой
принадлежности,
определяющие
основания
возникновения и прекращения правоотношений по опеке (попечительству) над
несовершеннолетними, содержание и специфику названных правоотношений.
Объектом
исследования
выступают
общественные
отношения,
возникающие при установлении и осуществлении опеки (попечительства) над
несовершеннолетними детьми.
Методологическую основу исследования составили диалектический и
историко-правовой методы познания науки семейного и гражданского права,
семейного, гражданского, административного законодательства, а также
практики применения опеки и попечительства как формы устройства детей,
оставшихся без попечения родителей.
В ходе исследования использовались общенаучные (анализ, синтез,
историко-правовой)
и
частно-научные
методы:
сравнительно-правовой,
структурно-функциональный, формально-юридический анализ.
Теоретическую базу настоящего исследования составляют труды ученых
в области философии, социологии, теории государства и права, семейного,
гражданского, административного права: С.С. Алексеева, М.В. Антокольской,
Л.И. Беляевой, Ю.Ф. Беспалова, В.И. Бошко, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся,
В.В. Витрянского, М.Ф. Владимирского, Е.М. Ворожейкина, З.И. Ворониной,
М.А. Галагузовой, И.В. Гессен, А.Г. Гойхбарга, Н.М. Ершовой, О.Ю. Ильиной,
О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, Е.А. Крашенинникова, А.В. Малько, Г.К.
Матвеева, Н.И. Матузова, B.C. Мартемьянова, Д.И. Мейера, Л.Ю. Михеевой,
С.А. Муратовой, A.M. Нечаевой, И.Б. Новицкого, А.И. Пергамент,
Л.М.
Пчелинцевой, A.M. Рабец, В.А. Рясенцева, Г.М. Свердлова, В.И. Синайского,
7
Е.А. Суханова, P.O. Халфиной, Б.Л. Хаскельберга, Е.А. Чефрановой, Н.С.
Шерстневой, Г.Ф. Шершеневича и др.
Нормативную базу исследования составили положения, закрепленные в
российском гражданском, семейном и административном законодательстве и
определяющие правовые основы применения такой формы устройства детей,
оставшихся без попечения родителей, как опека и попечительство.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в попытке
автора провести комплексное исследование института опеки и попечительства
над несовершеннолетними детьми сквозь призму последних изменений
законодательства в этой сфере.
В диссертации на основе комплексного анализа научно-теоретических
концепций и законодательства по исследуемой теме впервые
специфика
правового
института
опеки
и
раскрывается
попечительства
над
несовершеннолетними детьми как особого вида опеки (попечительства).
Проанализировано
выявлены
новейшее законодательство об опеке и попечительстве,
новшества
в
правовой
регламентации
соответствующих
правоотношений, которые получили научное обоснование либо подверглись
аргументированной критике.
Проведенное
противоречия
в
регулирования
исследование
новейшем
опеки
позволило также выявить пробелы и
законодательстве
(попечительства)
как
по
формы
вопросам
правового
устройства
детей,
оставшихся без попечения родителей.
Анализ
правоотношений
исторической
опеки
и
эволюции
и
попечительства
современного
позволил
состояния
сформулировать
положения, выносимые на защиту:
1. Представляется неверным определение в законе понятий «опека» и
«попечительство» как унифицированных применительно к отношениям с
участием малолетних и несовершеннолетних лиц и к отношениям, участниками
которых являются недееспособные и ограниченно дееспособные лица.
8
Над
малолетними
и
несовершеннолетними
детьми
опека
(попечительство) устанавливается прежде всего с целью их воспитания. И уже
в процессе воспитания детей решаются вопросы обеспечения их личных и
имущественных прав и интересов.
Над недееспособными и ограниченно дееспособными гражданами опека и
попечительство
устанавливаются
с целью восполнения
дееспособности
названных лиц, в связи с этим они выступают формой устройства последних.
2.
Особенности
становления
и
развития
института
опеки
и
попечительства в доктрине и законодательстве обусловили его комплексный
характер. В настоящее время нормы, регулирующие отношения, связанные с
опекой и попечительством, находятся в актах, принадлежащих отраслям
гражданского, семейного, а также административного законодательства.
Представляется,
что
полноценное
функционирование
опеки
(попечительства) как социального и правового института возможно только
посредством применения всей совокупности норм различной отраслевой
принадлежности.
3. Действующее законодательство основано на принципе добровольности
осуществления обязанностей по опеке (попечительству), что установлено ч. 2
ст. 11 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».
В то же время при назначении опекуна (попечителя) по заявлению
родителей либо самих несовершеннолетних граждан акт об отказе в назначении
может быть принят только в случае, если такое назначение противоречит
гражданскому или семейному законодательству либо интересам ребенка (ч. 5
ст. 13). Это означает, что в данной ситуации согласие опекуна (попечителя) не
имеет значения.
Такой подход нельзя признать правильным, поскольку принудительное
назначение опекуна (попечителя) однозначно будет противоречить интересам
подопечного ребенка. В связи с этим в ст. 11 следует предусмотреть, что в
заявлении родителей либо самого несовершеннолетнего о назначении опеки
(попечительства)
должно
быть
указано
9
не
только
конкретное
лицо
потенциального опекуна (попечителя), но и зафиксировано его согласие на
такое назначение.
4. Дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют особое
правовое положение как участники семейных правоотношений.
Утрата родительского попечения в силу той или иной причины служит
основанием для приобретения детьми дополнительного комплекса прав не
только в семейных, но и в иных правоотношениях. При этом некоторые права,
которыми наделяется ребенок в семье (право на воспитание, заботу, на общение
с родителями и др.), приобретают особое содержание и формы реализации,
если правообладателем выступает ребенок, оставшийся без попечения
родителей.
Данные обстоятельства позволяют утверждать о самостоятельном
характере и специфике правоотношений по воспитанию детей, находящихся
под опекой (попечительством).
5. Гарантией обеспечения прав и интересов подопечных является
предусмотренное законом право органа опеки и попечительства требовать от
гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном или попечителем,
предоставления сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в
органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния,
медицинских и других организациях.
В то же время не требуется предоставление названных выше сведений,
если опекун (попечитель) назначается на основании заявления родителей
ребенка, самого ребенка в возрасте старше 14 лет и в других случаях (то есть не
по заявлению потенциального опекуна (попечителя)).
С целью приведения положений закона к единообразию и обеспечения
прав и интересов подопечного при установлении опеки (попечительства)
любого вида следует предусмотреть: во-первых, обязанность органа опеки и
попечительства
запрашивать
соответствующие
сведения,
во-вторых,
распространить это правило на все виды опеки (попечительства) независимо от
оснований установления опеки (попечительства).
ю
6. Особой категорией детей, над которыми может быть установлена
опека,
являются
дети
несовершеннолетних
родителей.
Новшеством
законодательства является установление оснований прекращения опеки такого
вида.
Наряду
с применением
общих
оснований,
опека
над детьми
несовершеннолетних родителей прекращается по достижении их родителями
возраста восемнадцати лет и в других случаях приобретения ими гражданской
дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия (ч. 2 ст. 29
закона).
Однако данное правило противоречит ст. 62 Семейного кодекса РФ,
предоставляющей право несовершеннолетним
осуществлять
родителям
самостоятельно
свои родительские права по достижении ими возраста
шестнадцати лет.
7. Представляется обоснованным утверждать о появлении в науке
семейного права нового института - «ограничение прав опекуна (попечителя)».
Согласно ч. 4 ст. 15 Закона «Об опеке и попечительстве» в интересах
подопечного орган опеки и попечительства в акте о назначении опекуна
(попечителя) либо в договоре об осуществлении опеки (попечительства) может
указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не
вправе, в том числе может запретить опекуну (попечителю) изменять место
жительства подопечного, а также в целях учета индивидуальных особенностей
личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению
прав и исполнению обязанностей опекуна (попечителя), в том числе
требования,
которые
определяют
конкретные
условия
воспитания
несовершеннолетнего подопечного.
8. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать
ряд
предложений
по
изменению
и
дополнению
действующего
законодательства:
- необходимо изменить название ст. 10 Федерального закона «Об опеке и
попечительстве», поскольку в ней устанавливаются требования к опекунам
(попечителям), особенности назначения нескольких опекунов одному лицу,
п
одного лица опекуном нескольких подопечных: «Лица, имеющие право быть
опекунами (попечителями)»;
- дополнить ч. 4 ст. 13 данного закона следующим предложением: «В
заявлении родителей либо самого несовершеннолетнего о назначении опеки
(попечительства) должно быть отмечено согласие потенциального опекуна
(попечителя) на соответствующее назначение»;
- предлагается ч. 2 ст. 10 изложить в следующей редакции: «В целях
получения сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя
орган опеки и попечительства обязан потребовать от данного гражданина
предоставления сведений о себе... (далее по тексту)»;
- ч. 2 ст. 29 изложить в следующей редакции: «Опека над детьми
несовершеннолетних
родителей
прекращается
по
основаниям,
предусмотренным ч. 1 настоящей статьи, а также по достижении такими
родителями возраста шестнадцати лет».
9. Исследование правоотношений, возникающих между родителями
ребенка, над которым установлена опека (попечительство), и его опекунами
(попечителями) дает основание говорить о специфике правомочий названных
лиц по воспитанию ребенка и защите его прав и интересов.
Представляется, что споры, возникающие между родителями ребенка и
его опекуном (попечителем), составляют особую категорию споров, связанных
с воспитанием детей. Кроме того, многообразие форм опеки и попечительства
создает почву для появления самых различных споров между субъектами
обозначенных отношений.
В
связи
с
этим
целесообразным
является
предоставление
соответствующих разъяснений Пленумом Верховного суда РФ и принятие
постановления о применении судами законодательства при рассмотрении
споров, связанных с осуществлением опеки и попечительства над детьми.
Теоретическая
и
практическая
значимость
диссертационного
исследования состоит в том, что конкретные выводы, сделанные в работе,
могут быть учтены в процессе дальнейшей научной разработки и изучения
12
вопросов, связанных с опекой (попечительством) над несовершеннолетними, а
также при корректировании семейного, административного законодательства в
этой сфере как на федеральном, так и на региональном уровне.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы
также при проведении лекций и практических занятий по курсу «Семейное
право». Поскольку в работе проанализировано новейшее законодательство об
опеке (попечительству) над несовершеннолетними, материалы исследования
могут быть использованы для разработки методических рекомендаций при
проведении занятий по повышению квалификации специалистов органов опеки
и попечительства, а также иных органов, обеспечивающих защиту прав и
интересов несовершеннолетних.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
научные выводы, составляющие теоретическую основу настоящей научной
работы, практические предложения и рекомендации нашли отражение в
опубликованных автором статьях, изложены в докладах и выступлениях на
научно-практических конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав,
включающих девять параграфов, заключения, списка нормативных материалов
и использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования,
характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются
объект и предмет исследования, его цели и задачи, формулируются положения,
выносимые на защиту и отражающие научную новизну, теоретическую и
практическую значимость исследования.
Глава
1.
Опека
и
попечительство
как
институт
права
и
законодательства, состоящая из трех параграфов, является теоретической
базой
работы
и
посвящена
анализу
понимания
института
опеки
попечительства представителями науки гражданского и семейного права.
13
и
В первом параграфе «Опека (попечительство): понятие и правовая
сущность» раскрываются понятия опеки и попечительства, социальные и
правовые признаки опеки (попечительства), выявляются системообразующие
признаки отношений опеки и попечительства.
При исследовании правовой природы опеки и попечительства автором
проанализированы также иные новшества законодательства, что, безусловно,
способствовало комплексному изучению сущности названных понятий. В
частности, обосновывается вывод об эффективности возмездного договора об
осуществлении
опеки
исключительно
безвозмездный
практически
создавал
(попечительства).
характер
условия
По
мнению
диссертанта,
соответствующих
безнаказанного
отношений
поведения
опекунов
(попечителей). Использование договорных конструкций отношений позволит
институту опеки и попечительства приобрести необходимую мобильность,
более
эффективно
проводить
реализацию
поставленных
перед
ним
социальных задач.
Во втором параграфе «Особенности опеки и попечительства как
института российского права» отмечается, что в науке семейного
и
гражданского права отсутствует единое понимание опеки и попечительства.
Существуют две противоположные позиции, основой которых явился спор о
правовой природе опеки и попечительства.
Одни исследователи подчеркивают, что институт опеки (попечительства)
«принадлежит»
цивилистам,
что
основные
положения
об
опеке
и
попечительстве, в том числе над несовершеннолетними, содержатся в
гражданско-правовых нормах. Другие исследователи обосновывают семейноправовую
природу
отношений
по
опеке
и
попечительству
над
несовершеннолетними детьми.
По мнению автора, институт опеки и попечительства, содержание
которого имеет различное отраслевое «наполнение» в зависимости от целей
установления опеки (попечительства), следует признать комплексным. В
частности, осуществление опеки и попечительства над несовершеннолетними
14
имеет своей целью обеспечение прав и интересов подопечных по их
воспитанию, образованию и содержанию.
Третий параграф «Место института опеки и попечительства в
системе российского законодательства» содержит анализ соответствующих
правовых
норм
законодательства
сквозь
призму
их
отраслевой
принадлежности. Озвучивается тезис о приоритете гражданско-правовых
признаков данного института в современном российском законодательстве.
В то же время автор полагает, что определение понятий опеки и
попечительства в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» №48-ФЗ
нельзя признать совершенным. Например, оспаривается позиция законодателя в
части унификации понятий опеки и попечительства. По мнению автора,
недопустимо применять единое определение понятий опеки и попечительства в
гражданско-правовых и семейно-правовых отношениях.
Утверждается, что опека и попечительство как институт законодательства
представляют собой
систему норм разной отраслевой принадлежности,
объединенных общими задачами и принципами, регулирующими отношения по
установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства.
Принятие Федерального закона «Об опеке и попечительстве» позволило в
некоторой
степени
аккумулировать
разрозненные
нормы
в
едином
нормативном акте, содержащем принципы и задачи института и включающем в
себя необходимые для комплексного регулирования нормы.
Глава вторая «История института опеки и попечительства в
доктрине и законодательстве» посвящена исследованию исторических
аспектов формирования данного института в науке гражданского и семейного
права, а также отраслевого законодательства.
В первом параграфе «Становление и развитие института опеки и
попечительства в римском праве» анализируются основания установления
опеки (попечительства), особенности правового регулирования личных и
имущественных
отношений
опекунов
15
(попечителей)
и
подопечных;
обосновываются предпосылки и последствия рецепции римского частного
права в сфере регламентации правоотношений по опеке (попечительству).
В
ходе
развития
римского
права
складывающихся в сфере опекунства,
и
усложнения
отношений,
уже в полной мере возникли своды
правовых установлений и произошло разделение несовершеннолетних на
возрастные категории, которые затем были положены в основу формирования
самостоятельной отрасли опекунского и попечительского права.
Если в начале своего формирования римское право предусматривало
лишь
опеку
над несовершеннолетними
эволюционирования
и
лицами, то
совершенствования
появляется
в процессе
его
самостоятельная
правовая категория - попечительство. Опека осуществлялась над лицами, не
достигшими четырнадцати лет для мужчин и двенадцати лет для женщин, а
попечительство - вплоть до достижения двадцатипятилетнего возраста для
обоих полов.
Автор
уделяет
особое
внимание
вопросам
статуса
опекуна
и
имущественных отношений между опекуном и подопечным, а также
определению роли государства в отношениях опеки (попечительства).
Обособление попечительства как отдельной правовой категории связано
прежде всего с признанием возможности регулирования семейных отношений
со стороны государства и разработкой в этой связи на нормативном уровне
дополнительных гарантий защиты экономических интересов лиц, не достигших
двадцатипятилетнего возраста, то есть возраста совершеннолетия.
Назначение рассматриваемого института в процессе его возникновения,
становления и развития претерпевало естественные изменения. Так, если в
эпоху римского права опека представляла собой фактически осуществление
власти одним лицом (опекуном) над другим лицом (опекаемым), то в
классический и постклассический периоды опеку рассматривали как свод норм,
гарантирующих
защиту
прежде
всего
несовершеннолетнего лица.
іб
экономических
интересов
Разработанная римскими юристами правовая конструкция регулирования
отношений, возникающих при осуществлении опеки и попечительства,
является уникальной и применимой в качестве эталона к любым социальноэкономическим условиям.
Автором обосновывается мнение о значимости тех критериев, которыми
руководствовались
римские юристы, устанавливая
основания
опеки и
попечительства, порядок назначения опекуна (попечителя). Он полагает, что
именно
эти
обстоятельства
и определяли
правовую
природу
опеки,
соотношение частных и публичных интересов в данной сфере. Учет
исторического опыта, по мнению диссертанта, имеет огромное значение при
оценке эффективности реформирования системы опеки и попечительства в
современной России.
Во
втором
параграфе «Особенности
исторического
развития
института опеки и попечительства в отечественном праве» проводится
анализ формирования института опеки и попечительства в науке и в
законодательстве советского и российского периодов.
Исследование исторических особенностей формирования института
опеки и попечительства позволило автору выявить и обосновать наличие
следующих тенденций:
- придание самостоятельности институтам опеки и попечительства;
-
совершенствование
правового
регулирования
имущественных
отношений между субъектами института опеки и попечительства;
- формирование норм, регулирующих отношения по опеке над лицами,
лишившимися дееспособности (умалишенными).
В российском правовом поле опека длительное время не имела
легального определения и чаще всего понималась как институт, объединяющий
в себе и опеку, и попечительство. Приоритетной задачей данного института
всегда являлась охрана интересов детей как наиболее значимой категории лиц,
нуждающихся в социальной заботе.
17
Диссертант отмечает, что российское правотворчество использовало
позитивный опыт классической институциализации опеки и попечительства с
учетом российских условий и традиций. Изначально опека осуществляется
семьей, общиной, родом под воздействием норм обычного права. В
дальнейшем, в связи с необходимостью установления контроля со стороны
государства за лицами, осуществляющими опеку, появляются правовые нормы,
регламентирующие отношения опеки.
В определенный исторический период потребность в более тщательном
правовом
регулировании
отношений,
связанных
с
опекой,
породила
формирование целого института опеки и попечительства, содержащего как
общие положения, так и правила об отдельных видах опеки.
По мнению автора, определение круга лиц, нуждающихся в социальной
заботе, и установление подлежащего охране интереса зависят от степени
общественного
правосознания.
Сущность
и
функции
опекунства
и
попечительства изменялись в зависимости от особенностей исторического
развития общества и эволюционировали в рамках концепции необходимости
сохранения имущества подопечных и их общественного воспитания.
Диссертант также не оставляет без внимания институирование внешней
регуляции отношений по опеке и попечительству в различные исторические
периоды, которое осуществлялось государственными учреждениями. Это в
свою очередь дает основание утверждать о превалировании публичных
интересов в сфере социальной заботы, о
важнейшей роли государства в
законодательной регламентации правоотношений опеки и попечительства и
реализации механизма этих правовых институтов.
Третья
глава
«Особенности
правоотношения
опеки
и
попечительства» состоит из четырех параграфов, в которых анализируется
структура соответствующего правоотношения.
В первом параграфе «Основания установления и прекращения опеки и
попечительства» на основании положений, предусмотренных гражданским и
семейным законодательством, автор анализирует критерии, при наличии
18
которых
ребенок
признается
оставшимся
без
попечения
родителей.
Положительно оценивается включение в этот перечень такого основания, как
«создание действиями или бездействием родителей условий, представляющих
угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному
воспитанию и развитию».
Отмечается, что в законе «Об опеке и попечительстве» достаточно
подробно регламентирован порядок назначения лиц, претендующих на
назначение опекуном или попечителем. По мнению автора, не совсем удачным
представляется название ст. 10 «Порядок определения лиц, имеющих право
быть опекунами или попечителями». Целесообразнее назвать ее «Лица,
имеющие право быть опекунами («попечителями)» по аналогии со ст. 127 СК
РФ «Лица, имеющие право быть усыновителями».
С учетом научных концепций и опыта законодательного регулирования
отношений по установлению опеки (попечительства) в работе анализируется
такой признак, как добровольность.
Диссертант констатирует, что ныне действующее законодательство в ряде
случаев игнорирует согласие потенциального опекуна (попечителя) на
соответствующее назначение. В частности, это имеет место при назначении
опекуна (попечителя) по заявлению родителей несовершеннолетнего, либо
самого несовершеннолетнего, достигшего возраста четырнадцати лет. Такой
подход не соответствует целям осуществления опеки (попечительства), правам
и интересам участников соответствующих отношений. В связи с этим в ст. 11
следует
предусмотреть,
что
в
заявлении
родителей
либо
самого
несовершеннолетнего о назначении опеки (попечительства) должно быть
указано не только конкретное лицо как потенциальный опекун (попечитель), но
и зафиксировано его согласие на такое назначение.
Автор разделяет высказанную в теории семейного права точку зрения,
согласно
которой
договор
может
служить
основанием
возникновения
правоотношений по опеке (попечительству) над несовершеннолетним. Однако
договор
является
лишь
одним
из
19
юридических
фактов
в
данном
правоотношении, поскольку непосредственно права и обязанности опекунов
(попечителей) возникают на основании соответствующего акта органа опеки и
попечительства.
В ходе исследования законодательства диссертант уделяет особое
внимание новому виду опеки предварительной
предоставления
опеке
предварительному. Принятие акта о
(попечительстве)
потенциальным
допускается
опекуном
при
(попечителем)
условии
документа,
удостоверяющего личность, а также обследования органом опеки и
попечительства условий его жизни. Проведение предварительной проверки
сведений о личности опекуна или попечителя, как это имеет место при
установлении опеки (попечительства) в общем порядке, не требуется. По
мнению соискателя, такое скоропалительное решение может причинить вред
как личности, так и имуществу подопечного.
Рассматривая
останавливается
правоотношения
на
основаниях
по
опеке
(попечительству),
их
прекращения.
автор
Новшеством
законодательства является установление оснований прекращения опеки над
детьми несовершеннолетних родителей. Наряду с применением общих
оснований опека над такими детьми прекращается по достижении их
родителями возраста восемнадцати лет и в случаях приобретения ими
гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия
(ч. 2 ст. 29 закона). Автор подчеркивает, что данная норма противоречит
положениям ч. 2 ст. 62 Семейного кодекса РФ.
Подробно
анализируется
такое
основание
прекращение
опеки
(попечительства), как освобождение и отстранение опекуна (попечителя) от
исполнения своих обязанностей. В прежней редакции п. 2 ст. 39 ГК РФ
отмечалось: «При наличии уважительных
причин (болезнь, изменение
имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т.п.)
опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения своих
обязанностей по его просьбе». Новая редакция части первой данного пункта
гласит: «Опекун (попечитель) может быть освобожден от исполнения своих
20
обязанностей по его просьбе».
Представляется, что указание хотя бы
примерного перечня причин для просьбы об освобождении от исполнения
обязанностей служило бы гарантией обеспечения интересов подопечного.
Автор концентрирует внимание на коллизиях правовых норм в
соответствующей сфере. Например, в ч. 4 ст. 29 Закона «Об опеке и
попечительстве»
указывается:
«Орган
опеки
и
попечительства
может
освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том
числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами
подопечного и интересами опекуна или попечителя». Совершенно иное
содержание имеет ч. 2 п. 2 ст. 39 ГК РФ после внесения в нее соответствующих
изменений: «Опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения
своих обязанностей по инициативе органа опеки и попечительства в случае
возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами
опекуна
или попечителя, в том числе временно». Буквальное толкование
данной нормы дает основание утверждать, что освобождение в силу данных
обстоятельств возможно только по инициативе органа опеки и попечительства.
Здесь имеет место нарушение правил юридической техники, в связи с чем
целесообразно привести в соответствие нормы ГК РФ и Закона «Об опеке и
попечительстве».
В диссертации также дается критическая оценка отдельным новым
основаниям для отстранения опекуна (попечителя) от исполнения возложенных
на него обязанностей: выявление органом опеки и попечительства фактов
существенного
нарушения
опекуном
или
попечителем
установленных
федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и
(или) распоряжения его имуществом; неисполнение решения суда.
Во втором параграфе «Права детей, находящихся
под опекой
(попечительством)» подробно рассматриваются элементы правового статуса
детей, находящихся под опекой (попечительством), анализируется содержание
прав подопечных детей, а также льготы, предусмотренные российским
законодательством.
21
В
соответствии
с
закоЕіом
дети,
находящиеся
под
опекой
(попечительством), имеют тот же комплекс прав, что и дети, воспитываемые
родителями (право выражать свое мнение, право на защиту и др.). Кроме того,
на
детей,
находящихся
под
опекой
(попечительством),
полностью
распространяются установленные законодательством льготы и гарантии
в
социальной, медицинской, образовательной и других сферах.
По
мнению
автора,
особенности
правового
положения
детей,
находящихся под опекой (попечительством), являются базой их особого
правового положения как участников семейных правоотношений. Утрата
родительского попечения в силу той или иной причины служит основанием для
приобретения детьми дополнительного комплекса прав не только в семейных,
но и в иных правоотношениях. При этом некоторые права, которыми
наделяется ребенок в семье (право на воспитание, заботу, на общение с
родителями и др.), приобретают особое содержание и формы реализации, если
правообладателем выступает ребенок, оставшийся без попечения родителей.
В третьем параграфе «Права и обязанности опекуна (попечителя)
ребенка» анализируется правовое положение названных лиц, содержание их
прав и обязанностей по отношению к несовершеннолетним подопечным.
Автор исходит из того, что основанием для наделения опекунов
(попечителей) специальным правовым статусом является выполнение ими
наряду с обязанностями по обеспечению имущественных прав и интересов
подопечных еще и обязанностей по их воспитанию.
По мнению диссертанта, достижением законодательства является норма
п. 2 ст. 148.1 СК РФ, согласно которой, если иное не установлено федеральным
законом, родители ребенка или лица, их заменяющие, утрачивают свои права и
обязанности по представительству и защите прав и законных интересов ребенка
с момента возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя.
Данное правило четко определяет характер правовых отношений,
возникающих
при
установлении
опеки
(попечительства)
над
несовершеннолетними. Опекун (попечитель) имеет особое правовое положение
22
в отношениях с самим подопечным, с родителями подопечного, а также с
органом опеки и попечительства, актом которого была установлена опека
(попечительство).
Автором обосновывается положение, что опекун является как бы
«безусловным» законным представителем подопечного, а попечитель может
выступать в качестве законного представителя своего подопечного лишь в
случаях, предусмотренных федеральным законом.
Проводя анализ содержания права и обязанности опекуна (попечителя)
воспитывать ребенка, находящегося под опекой (попечительством), диссертант
характеризует пределы усмотрения опекуна (попечителя) в осуществлении
права на воспитание. В связи с этим вызывает интерес новелла, содержащаяся в
п. 4 ст. 15 Закона «Об опеке и попечительстве», которая, по мнению автора,
ограничивает права опекуна (подопечного).
Имеется в виду, что в интересах подопечного орган опеки и
попечительства в акте о назначении опекуна (попечителя) либо в договоре об
осуществлении опеки (попечительства) может указать отдельные действия,
которые опекун или попечитель совершать не вправе, в том числе может
запретить опекуну (попечителю) изменять место жительства подопечного, а
также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного
может установить обязательные требования к осуществлению прав и
исполнению обязанностей опекуна (попечителя), в том числе такие требования,
которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего
подопечного.
Специфика
правоотношений
по
опеке
(попечительству)
над
несовершеннолетними предполагает и защиту прав и интересов родителей,
которые могут обратиться в суд, считая действия опекуна (попечителя)
неправомерными. Более того, в силу внесенных в семейное законодательство
изменений неисполнение соответствующего решения суда является основанием
для отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них
обязанностей.
23
В противовес данной норме в работе указывается на то, что опекун
(попечитель)
вправе
требовать
в судебном
порядке
возврата
детей,
находящихся под опекой (попечительством), от любых лиц, удерживающих у
себя детей без законных оснований (т.е. у которых отсутствует решение о
передаче ребенка под опеку или попечительство, нет решения суда о передаче
ребенка на воспитание или решения суда об установлении усыновления), в том
числе от родителей или других родственников (братьев, сестер, дедушки,
бабушки) либо усыновителей ребенка. Автор
подчеркивает, что ранее
родители и усыновители в этой норме не упоминались.
Все вышеизложенное позволяет утверждать о существовании отдельной
категории споров, связанных с воспитанием детей, критерием для обособления
которой является правовой статус подопечных детей. Данные споры и,
соответственно,
порядок
их
разрешения
существенно
отличаются
от
«традиционных» споров, связанных с воспитанием детей. В связи с этим
представляется целесообразной разработка Плеігумом Верховного суда РФ
соответствующих разъяснений.
Исследование
прав
и
обязанностей
опекунов
(попечителей)
несовершеннолетних позволяет утверждать, что, несмотря на идентичность
содержания прав и обязанностей родителей и опекунов (попечителей) по
воспитанию, образованию и содержанию детей, перечни прав и обязанностей, а
также гарантий их осуществления являются различными. Это говорит об
особом месте правоотношений по опеке (попечительстве) в сфере семейных
правоотношений, об уникальном характере прав и обязанностей опекунов
(попечителей) и их подопечных в сравнении с правами и обязанностями
родителей и детей.
В четвертом параграфе «Эволюция правового статуса органов опеки
и попечительства»
проводится сравнительно-правовой анализ системы
органов опеки и попечительства СССР и РФ, а также рассматривается новая
модель организации и деятельности системы органов опеки и попечительства.
24
В период существования СССР полномочия по опеке (попечительству)
находились в ведении исполнительных органов государственной власти на
местах.
Правовое
положение
органов,
осуществляющих
опеку
и
попечительство, изменилось с началом очередного этапа реформ.
С момента принятия Закона РФ от 06.07.1991 г. №1550-1 «О местном
самоуправлении в Российской Федерации»3 обязанности по осуществлению
опеки и попечительства были возложены на органы муниципальной власти, не
входящих в систему органов государственной власти.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»4 законодатель в качестве одного из
вопросов определил опеку и попечительство и установил лишь самые общие
направления их осуществления.
Согласно положениям Закона №131-Ф3 с 1 января 2008 г. осуществление
опеки и попечительства вышло из перечня вопросов органов местного значения
и стало одним из полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ.
При этом органы местного самоуправления не лишаются права принимать
участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. По мнению
автора, именно такая система осуществления опеки отвечает сегодняшним
потребностям в организации надлежащей защиты несовершеннолетних.
В работе обращается внимание на то, что сфера отношений по опеке и
попечительству подлежит правовому регулированию на уровне не только
федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской
Федерации.
Вступление
в
силу
Федерального
закона
«Об
опеке
и
попечительстве» повлекло за собой внесение изменений и дополнений в ранее
принятые законы субъектов РФ, устанавливающие основы организации опеки и
попечительства.
С целью обеспечения эффективности содержательной части законов
субъектов РФ об основах организации опеки и попечительства автор
3
4
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
25
обосновывает ряд рекомендаций в части разграничения полномочий по опеке
(попечительству)
над
несовершеннолетними
и
совершеннолетними
недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами.
В
заключении
предложения
по
изложены
основные
совершенствованию
теоретические
законодательства
об
выводы
и
опеке
и
попечительстве над несовершеннолетними и практики его применения.
По теме диссертации опубликованы следующие статьи:
в изданиях, рекомендованных ВАК России
1. Урумова Т.О. Эволюция правового статуса органов опеки и
попечительства//Семейное и жилищное право. ИГ «Юрист». 2007. №4. С. 3236. (0,58 п.л.).
2. Урумова Т.О. Опека и попечительство: понятие и правовая
сущность/ЯОрист вуза. 2008. № 5. С. 3 7 ^ 0 . (0,46 п.л.).
в иных изданиях
3.
Урумова
несовершеннолетних
законодательству
юридического
Т.О.
Некоторые
в возрасте от
Российской
факультета
особенности
14 до
18 лет по гражданскому
Федерации//Сборник
Московского
дееспособности
городского
научных
работ
педагогического
университета. М.: Логос, 2000. С. 101. (0,25 п.л.).
4. Урумова Т.О. Современное законодательство о брачно-семейных
отношениях в зарубежных странах//Сборник материалов научной конференции
юридического
факультета
Московского
городского
педагогического
университета. М.: Логос, 2000. С. 95. (0,35 п.л.).
5. Урумова Т.О. Установление происхождения детей от лиц, не
состоящих в браке//Сборник научных работ. Академия народного хозяйства
при Правительстве Российской Федерации. Вып. 3. М.: Дело, 2006. С. 131-142.
(0,75 п.л.).
6. Урумова Т.О. Особенности института опеки и попечительства и его
место в законодательстве Российской Федерации//Сборник научных работ.
26
Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
Вып. 5. М.: Дело, 2008. С. 55-64. (0,63 п.л.).
7.
Урумова
Т.О.
Права
детей,
находящихся
под
опекой
(попечительством)//Сборник научных работ. Академия народного хозяйства
при Правительстве Российской Федерации. Вып. 6. М.: Дело, 2009. (0, 44 п.л.).
В печати.
27
Для заметок
Для заметок
Для заметок
Заказ № 99/04/09 Подписано в печать 20.04.2009 Тираж 150 экз. Усл. п.л. 1,5
д Я ^
0 0 0 "Цифровичок", тел. (495) 797-75-76; (495) 649-83-30
Ѵѵ )/
www.cfr.ru; e-mail: info@cfr.ru