Опека и попечительство в системе защиты прав

На правах рукописи
Куропацкая Елена Григорьевна
ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИИ И АНГЛИИ
Специальность: 12.00.03. – Гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2009
2
Диссертация выполнена на кафедре гражданского и трудового права
Российского университета дружбы народов
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
кандидат юридических наук, доцент
Протопопова Ольга Владимировна
доктор юридических наук, профессор
Нечаева Александра Матвеевна
главный научный сотрудник
сектора гражданского права, гражданского
и арбитражного процесса
Института государства и права РАН
кандидат юридических наук
Шелютто Марина Львовна
ведущий научный сотрудник
отдела гражданского законодательства и
процесса
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ
Ведущая организация:
Московский университет МВД России
Защита состоится «_____» ____ 2009 г. в 17 час. 00 мин. на заседании
диссертационного совета ДМ 212.203.21 в Российском университете дружбы
народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского
университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая,
д. 6.
Автореферат разослан «____» апреля 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
Е.П. Ермакова
3
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Радикальные реформы, проводимые в
России последнее десятилетие в политике, экономике и социальной сфере не
смогли не сказаться на сфере культуры, умонастроениях и духовных запросах
россиян,
их
социокультурной
деятельности.
Наиболее
активный
период
социализации подрастающего поколения протекает ныне в сложных условиях
экономической и политической нестабильности, ломки традиционных ценностей:
происходят
дифференциация
доходов,
криминализация
общества,
коммерциализация сферы здравоохранения, культуры и образования. В связи с
динамичными процессами, происходящими в обществе и связанными с его
расслоением и изменением статуса сложившихся ранее социальных категорий
населения, социальная защита семьи и детей в России сегодня приобрела особую
актуальность. Общий кризис института семьи в стране, повсеместное (за редкими
позитивными исключениями) отсутствие необходимой активной социальной
работы с неблагополучными детьми и семьями, недостаточная развитость
инфраструктуры семейного устройства детей-сирот, отсутствие эффективных мер
со стороны государства в сфере правовой защищенности детей – все это приводит
к тому, что растет число детей, лишенных семьи, родительского попечения,
воспитывающихся в детских домах, школах-интернатах, детей-бомжей, не
желающих возвращаться в свою семью, где они не находят тепла и заботы.
Сегодня российской семье, как никогда, требуется социальная помощь и защита
государства - не разовая, а постоянная, гарантированная, адресная. В связи с чем,
интерес к вопросам защиты прав несовершеннолетних заметно возрос не только в
обществе, но и в науке, причем предметом исследования в юридической
литературе являются различные аспекты правовой охраны детей.
Необходимость в особой защите прав ребенка предусмотрена как
международными
российским
актами,
признанными
законодательством.
трансформации
России
В
сформирована
Российской
процессе
и
новая
Федерацией,
так
и
социально-экономической
законодательная
база
государственной политики защиты детства, в связи с чем в последнее время стали
4
появляться некоторые положительные тенденции: формируется осознанное
желание родителей иметь ребенка, кровного или приемного, независимо от
материальных условий; в ряде регионов разработаны и осуществляются целевые
программы семейной политики; формируется сеть учреждений социальной
помощи семье и детям; создаются фонды и общественные организации в целях
обеспечения защиты интересов детей и профилактики детской безнадзорности и
социального сиротства. Но в целом, движение в этом позитивном направлении
происходит очень медленно и, к сожалению, слабо влияет на общую ситуацию.
Степень
научной
разработанности
Научные
темы.
исследования,
касающиеся охраны ребенка и системы защиты его прав, имеют важное
теоретическое и практическое значение. Данной проблематике посвящены труды
многих ученых, среди которых работы Ю.Ф. Беспалова, В.М. Ведяхина, Е.М.
Ворожейкина,
И.К.
Городецкой,
Н.М.
Ершовой,
А.М.
Нечаевой,
Н.С.
Шерстневой, Т.Б. Шубиной1. Значительный вклад в научную разработку вопроса
опеки и попечительства внесли Н.М. Ершова, Л.Ю. Михеева, А.Е. Пергамент2.
Выполнен ряд диссертационных исследований по гражданскому и семейному
праву, в которых затрагиваются в том числе и вопросы защиты прав
несовершеннолетних.3 В настоящее время отсутствует комплексное исследование,
посвященное
опеке
и
попечительству
в
системе
защиты
прав
несовершеннолетних в России с учетом международно-правового опыта защиты
детства.
1
См.: Беспалов Ю.Ф. Защита гражданских и семейных прав ребенка в Российской Федерации. М., 2004; Ведяхин
В.М., Шубина Т.Б. Защита права как правовая категория. // Защита гражданских прав: проблемы методологии.
Сборник научных статей. Саратов, 2002.; Ворожейкин Е.М. Обеспечение и защита прав и интересов
несовершеннолетних субъектов семейных правоотношений. // Советская юстиция. 1972. № 6; Городецкая И.К.
Международная защита прав и интересов детей. М., 1973; Ершова Н.М. Правовые вопросы воспитания детей в
семье. М., 1971; Нечаева А.М. Судебная защита прав ребенка. М., 2003; Шерстнева Н.С. Принципы семейного
права, обеспечивающие права и интересы несовершеннолетних детей: Учебное пособие. Тверь-Клин, 2003.
2
См.: Ершова Н.М. Вопросы семьи в Гражданском праве. М., 1977; Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория
и практика. /Под ред. Д.ю.н. проф. Р.П. Мананковой. М., 2004; Пергамент А.И. Опека и попечительство. М., 1966.
3
См.: Долгов Ю.Г. Охраняемые законом интересы супругов, родителей и несовершеннолетних детей в семейном
праве Российской Федерации: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2004; Кулапов В.В. Защита субъективных прав
и законных интересов детей в Российской Федерации (вопросы теории): Автореф. дис. …канд. юрид. наук.
Саратов, 2004; Савельева Е.А. Правовое положение ребенка в Российской Федерации: гражданско-правовой и
семейно-правовой аспекты: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. Белгород, 2004. Сорокин С.А. Права детей в семье
по семейному законодательству Российской Федерации и Конвенции «О правах ребенка»: Автореф. дис. …канд.
юрид.наук. М., 2000. Томилов А.Ю. Защита прав и интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и
попечительством: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2001 г.
5
Объектом диссертационного исследования является институт опеки и
попечительства в системе защиты прав несовершеннолетних детей в Российской
Федерации и Англии.
Российская Федерация вступила в 1996 году в Совет Европы и подписала в
сентябре 2000 года Европейскую социальную хартию, тем самым выразив
готовность
следовать
положениям
Европейского
кодекса
социального
обеспечения. В настоящее время Европейский Союз, стремясь претворить в жизнь
единые меры в проведении практики государственной политики поддержки семьи
по общей для всех входящих в него государств схеме, позитивно оценивает
предпринимаемые в этом направлении усилия: обеспечение государством
достаточной помощи и качественных услуг в области детского воспитания,
образования и ухода. В Англии уже сложилось и развивается одно из направлений
семейной политики стран ЕС. Поэтому изучение опыта этой страны, анализ
позитивного и негативного в этой сфере,
могут помочь в решении многих
проблем, которые уже имеются в России или могут возникнуть в будущем.
Концепции и программы демографического развития России должны учитывать
достижения современной европейской науки и практики, накопивших большой
опыт методологических разработок и огромный фактический материал для
изучения и анализа проблем проведения семейной политики в отдельных странах,
регионах и мира в целом.
В настоящей работе анализируется семейное право Англии в части,
касающейся охраны детей и защиты их прав, а также деятельности органов
социальной
защиты
детей.
Автором
было
исследовано
действующее
законодательство Англии и Уэльса (далее Англии) как одной из исторически
сложившихся частей Соединенного Королевства, а не всей Великобритании в
целом. Это объясняется тем, что право Шотландии, наряду с английским правом,
имеет некоторые особенности:
это
абсолютно самостоятельная
система,
использующая многие положения и институты римского права применительно к
местным условиям. Свою специфику имеет и английское право, действующее в
Северной Ирландии.
6
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения,
возникающие в случаях реализации прав ребенка и его правовой защиты в
современной России и Англии.
Целью диссертационного исследования является анализ действующего
законодательства
Российской
Федерации
на
предмет
соответствия
его
требованиям международного права в области охраны ребенка и защиты его прав;
выявление недостатков законодательной базы Российской Федерации; а также,
учитывая позитивный опыт защиты детства в Англии, разработка основных
направлений развития опеки (попечительства) в Российской Федерации и
реформирование структуры органов опеки и попечительства.
Для достижения указанной цели в работе были поставлены и решены
следующие основные задачи:
• раскрыть особенности развития системы международной охраны ребенка и
защиты его прав как составной части международной защиты прав
человека;
• провести анализ действующего законодательства Российской Федерации и
Англии, обеспечивающее охрану детей и защиту их прав, на предмет
соответствия требованиям международного права и международным
социальным стандартам;
• исследовать развитие института опеки и попечительства в Российской
Федерации и раскрыть его особенности как формы семейного устройства
детей, оставшихся без попечения родителей;
• раскрыть
особенности
правового
регулирования
имущественных
отношений несовершеннолетних;
• определить место и роль органов социальной защиты в системе защиты
прав
несовершеннолетних
в
Российской
Федерации
и
Англии,
проанализировав национальные особенности.
В настоящей работе использованы исторический, сравнительно-правовой,
аналитический,
статистический
и
формально-юридический
методы
исследования, на основе которых дан анализ российского и английского права,
7
практика применения законодательных положений Российской Федерации и
Англии, а также анализ наиболее значимых международно-правовых актов,
участниками которых являются Российская Федерация и Англия в области
охраны ребенка и защиты его прав.
Новизна диссертационного исследования. Диссертация является первым
комплексным
сравнительно-правовым
исследованием
института
опеки
и
попечительства в системе защиты прав несовершеннолетних детей в Российской
Федерации и Англии. Впервые были исследованы этапы становления и развития
системы международной охраны ребенка и защиты его прав, а также выявлена
степень влияния международного права на национальное законодательство
Российской Федерации в целях формирования социально-правовых механизмов
наилучшего и приоритетного обеспечения интересов ребенка как важного
направления
правовой
политики
государства.
Проведение
сравнительно-
правового анализа, а также изучение правоприменительной практики защиты
детства
в
Англии,
совершенствования
позволило
определить
отечественного
основные
законодательства
в
направления
области
охраны
несовершеннолетних и защиты их прав, сделать конкретные предложения по его
реформированию
с
целью
наилучшего
обеспечения
интересов
несовершеннолетних и защиты их прав.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать основные
положения, выносимые на защиту:
1. В соответствии с едиными принципами международно-правовой охраны
ребенка и защиты его прав, а также разработанными международными
стандартами в этой сфере, автор обосновал необходимость введения в Российской
Федерации государственных стандартов социального обслуживания и защиты
детей, подлежащих закреплению в актах федерального законодательства.
2. Современное английское законодательство характеризуется смещением
акцента
с
перечня
родительских
прав
и
обязанностей,
на
принцип
ответственного отношения родителей при осуществлении ими своих прав и
8
обязанностей в отношении детей. Государство обеспечивает ребенку такую
защиту и заботу, которая позволяет ему сохранить родителей.
В России не сложились ни эффективно функционирующая система
превентивных мер в условиях семейного проживания ребенка в отношении его
родителей или законных представителей с целью сохранения его биологической
семьи, ни система восстановления для ребенка нарушенных связей с родителями.
В диссертации обосновано предложение закрепить на федеральном уровне
основания признания ребенка нуждающимся в помощи государства, а также
порядок и содержание плана мероприятий по защите прав и интересов ребенка акта органа опеки и попечительства, которым определяются способы защиты прав
и интересов ребенка, формы его устройства, организации и учреждения,
ответственные за выполнение плана, и иные необходимые условия в целях
организации эффективной работы по защите прав и законных интересов детей,
оставшихся без попечения родителей, а также детей, еще не лишившихся
родительского попечения, но находящихся в обстановке, представляющей угрозу
их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию.
3. Диссертантом доказана целесообразность распространения
уже
имеющегося в некоторых регионах России опыта деятельности Уполномоченного
по правам ребенка на всю территорию Российской Федерации, а также
необходимость разработки рамочного федерального закона, определяющего
правовые основы, принципы, задачи, функции, полномочия региональных
Уполномоченных
по
правам
ребенка.
Практика
деятельности
служб
уполномоченных по правам ребенка в зарубежных странах также подтверждает
полезность и эффективность работы данного института.
4. Опека и попечительство имеют целью защиту на временной основе
личных и имущественных прав граждан, нуждающихся в особых формах охраны
своих прав и интересов. В целях стимулирования и развития опеки
(попечительства) как формы семейного устройства детей, оставшихся без
попечения родителей, обоснована необходимость закрепления в законодательстве
обязанности бывших подопечных содержать своих опекунов (попечителей) путем
9
внесения дополнения в п. 3 ст. 96 СК РФ, что позволило бы нетрудоспособным
нуждающимся опекунам (попечителям), осуществлявшим опеку (попечительство)
на безвозмездной основе, - не получавших в той или иной форме вознаграждения
за исполнение своих обязанностей, - рассчитывать на содержание от своих
бывших подопечных. Аналогичное положение следует закрепить в Законе «Об
опеке и попечительстве».
5. На основе проведенного исследования сформулирован вывод о
целесообразности совершенствования и развития положений отечественного
законодательства о назначении опеки (попечительства) несовершеннолетним по
заявлению их родителей. С этой целью предлагается внести изменения в статью
13 Закона «Об опеке и попечительстве», предусматривающие назначение опеки
(попечительства) по заявлению одного из родителей в случаях проживания
ребенка только с этим родителем, а также дополнение главы 62 части третьей ГК
РФ статьей «Завещательное назначение опекуна (попечителя)».
Диссертант
6.
обосновывает
необходимость
внесения
поправок
в
законодательство, направленных на конкретизацию целей и условий временного
помещения
подопечных
детей
в
соответствующие
специализированные
учреждения с тем, чтобы помещение ребенка в специализированное учреждение
стало исключительной мерой, необходимой для его успешной интеграции в
общество.
7. Доказана необходимость комплексного реформирования системы органов
опеки
и
попечительства,
а
также
выработки
федеральных
стандартов
деятельности по опеке и попечительству с тем, чтобы обеспечить единообразие
процедуры охраны интересов и защиты прав детей на всей территории РФ.
Обосновывается предложение о создании единой федеральной системы органов
опеки и попечительства, которая состояла бы из Федеральной службы опеки
(управляющего и контролирующего федерального органа исполнительной
власти), территориальных подразделений, действующих на территории одного
или нескольких муниципальных образований, и профессиональных служб,
действующих в структуре органа опеки и попечительства в качестве его
10
специализированных
подразделений,
оказывающих
юридические,
педагогические, психологические и иного рода профессиональные услуги детям,
их родителям (другим законным представителям) и иным лицам.
8. Более полное обеспечение защиты имущественных прав детей, как
находящихся под родительским попечением, так и лишенных такового, требует
внесения изменений в статью 37 ГК РФ и статью 292 ГК РФ. Необходимо
распространить действие статьи 37 ГК РФ на все категории несовершеннолетних
граждан: сделки, влекущие уменьшение имущества (имущественных прав)
несовершеннолетних, должны находиться под контролем органов опеки и
попечительства,
и
получение
соответствующего
разрешения
на
сделку
обязательно для родителей ребенка, его опекунов (попечителей) и усыновителей.
Предложено также закрепить в статье 292 ГК РФ правило о том, чтобы
совершение сделок по отчуждению жилого помещения, в котором проживают
несовершеннолетние
члены
семьи
собственника,
также
находилось
под
контролем органов опеки и попечительства.
9. Диссертантом обоснован вывод о том, что главной целью договора
доверительного
управления
имуществом
подопечного
ребенка
является
обеспечение максимальной сохранности переданного в управление имущества и
поддержание его стоимости, а не извлечение из него максимальной прибыли.
Доказан безвозмездный и фидуциарный характер возникающего в данном случае
правоотношения. Обоснована
полученных
в
ходе
целесообразность нормативного
проведенного
исследования
выводов.
закрепления
В
частности
предлагается:
1. Внести в главу 53 Гражданского кодекса РФ изменения, закрепив указание
на основную цель договора доверительного управления имуществом
подопечных
несовершеннолетних
лиц
-
сохранение
имущества,
переданного в управление.
2. Дополнить ГК РФ положениями, позволяющими заключать договор
доверительного управления имуществом подопечных несовершеннолетних
лиц как на возмездной, так и на безвозмездной основе.
11
3. Внести дополнения в Гражданский кодекс, касающиеся необходимости
учета органами опеки и попечительства нравственных и иных личных
качеств управляющего, его способность к выполнению обязанностей
доверительного управляющего имуществом несовершеннолетнего лица.
Теоретическая
и
практическая
значимость
диссертационного
исследования определяется его актуальностью и новизной. Сформулированные в
диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего
совершенствования российского семейного и гражданского законодательства,
найти применение в учебном процессе при чтении курсов по семейному праву,
международному частному праву, а также в занятиях по повышению
квалификации работников органов опеки и попечительства.
Теоретическую базу исследования составили труды известных российских
ученых в области теории права: С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, О.Э.
Лейста, А.В. Малько, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Г.И.
Муромцева, С.В. Полениной, Л.И. Спиридонова, В.А. Четвернина. Исследования
в области российского семейного и международного частного права представлены
в работах: М.В. Антокольской, В.В. Безбаха, Е.М. Ворожейкина, Е.П. Ермаковой,
В.В. Залесского, Н.М. Зенкина, А.Я. Капустина, Ю.А. Королева, О.Ю. Косовой,
М.Н. Кузнецова, Л.Б. Максимович, Г.В. Мальцева, М.Г. Масевич, Л.Ю.
Михеевой,
В.П.
Мозолина,
А.М.
Нечаевой,
О.В.
Протопоповой,
Л.М.
Пчелинцевой, В.К. Пучинского, А.М. Рабец, В.А. Рясенцева, Г.М. Свердлова,
О.А. Хазовой, М.Л. Шелютто и др. В основу исследования положены работы
известных английских ученых и специалистов области английского семейного
права: П.М. Бромлея, Дж. Дугласа, Дж. Икелар, К. Стендли.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Пленума
Верховного суда РФ, практика судов общей юрисдикции, английские акты
делегированного законодательства, материалы практики Европейского Суда по
правам человека, английские судебные прецеденты, решения народных судов г.
Москвы.
12
Апробация результатов исследования. Основные положения результатов
исследования докладывались на ежегодных межвузовских научных конференциях
аспирантов кафедры гражданского и трудового права на тему: «Сравнительное
право и проблемы частноправового регулирования» (25.01.2006г.; 25.01.2007г.;
25.01.2008;
26.01.2009г.)
и
нашли
свое
отражение
в
опубликованных
диссертантом статьях в научных журналах.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и
состоит из введения, трех глав, содержащих 8 параграфов, заключения и списка
использованных нормативных правовых актов и научной литературы. Для
упрощения восприятия материала параграфы разбиты на пункты и подпункты.
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, объект, предмет
и цели исследования, методы его осуществления, формулируются основные
задачи,
излагаются
определяется
теоретические
научная
новизна
и
методологические
диссертации,
основы
формулируются
работы,
основные
положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая
значимость результатов исследования, полученных соискателем.
Глава I «Международные и национальные системы защиты прав
несовершеннолетних детей», состоящая из трех параграфов, посвящена
историческому и правовому анализу причин возникновения необходимости
разработки правовых и социальных стандартов в сфере охраны ребенка и защиты
его прав, а также эволюции формирования единых принципов защиты детства на
международном, региональном и внутригосударственном уровнях.
В первом параграфе подробно раскрывается вопрос о развитии системы
международной охраны ребенка и защиты его прав как составной части
международной защиты прав человека.
Современная система международной охраны ребенка и защиты его прав,
как совокупность международно-правовых норм, регулирующих сотрудничество
государств по обеспечению и защите прав детей во всех сферах жизни, в качестве
13
составной части международной защиты прав человека, сформировалась уже
после Второй мировой войны, в рамках Организации Объединенных наций. ООН
создала универсальный свод законов по правам человека, открытый для
присоединения всех государств и обеспечивающий гарантии соблюдения прав
человека включая экономические, социальные, культурные, политические и
гражданские права. Ввела в действие механизмы защиты этих прав и определила
систему помощи государствам, стремящимся должным образом обеспечивать
соблюдение прав человека, в том числе и прав детей.
Международная защита прав ребенка развивалась в рамках международной
защиты прав человека. Выделение вопросов, относящихся к правам ребенка в
самостоятельный предмет в рамках международной защиты прав человека, было
вызвано необходимостью обеспечения детям равных прав и возможностей с
взрослыми и предоставления особых прав и дополнительной защиты детям в силу
их физической и умственной незрелости.
Нормотворческая деятельность по защите прав ребенка осуществлялась
закреплением прав ребенка в универсальных декларациях и конвенциях по правам
человека;
закреплением
прав
ребенка
в
международных
соглашениях,
регламентирующих права отдельных социальных групп, тесно связанных с
ребенком (права женщин, беженцев и т.п.), или в определенной области
отношений (в области семейного, трудового права, образования); а также
разработкой деклараций и конвенций, специально регулирующих права ребенка.
В результате чего были разработаны единые принципы международного
сотрудничества, механизмы реализации международно-правовых норм в области
охраны ребенка и защиты его прав, а также международные стандарты – тот
минимум прав и гарантий их реализации, который государство-участник
Конвенции о правах ребенка не только должно обеспечивать, но и расширять,
принимая дополнительные законы, развивающие и распространяющие идеи
Конвенции.
Во втором параграфе первой главы проводится общая характеристика и
анализ национального законодательства России и Англии, обеспечивающее
14
охрану детей и защиту их прав, на предмет соответствия международным
принципам защиты детства.
В Англии национальное законодательство защиты детства, в отличие от
семейного законодательства России, в полной мере соответствует положениям
Конвенции о наилучшем обеспечении интересов детей.
В работе дан обзор ряда важных законодательных актов и актов
делегированного законотворчества, отражающих глобальное изменение взглядов
английского государства на правовое положение ребенка в семье и обществе в
связи с ратификацией международно-правовых актов в области охраны ребенка и
защиты
его
прав.
Выделены
наиболее
важные
аспекты
действующего
законодательства, характеризующие основные направления государственной
политики, направленной на повышение родительской ответственности с тем,
чтобы вне зависимости от наличия и продолжительности брачных отношений
между родителями гарантировать интеграцию ребенка в семью с самого момента
его рождения, а также обеспечить исполнение родительских обязанностей, как
личного, так и имущественного характера.
Российская Федерация ратифицировала большой пакет международных
правовых
документов,
законотворческий
процесс
регламентирующих
в
сфере
права
защиты
прав
детей,
детей
поэтому
и
целевые
правительственные программы помощи детям учитывают международные
подходы. В работе отмечаются позитивные изменения и недостатки нормативноправовой базы по вопросам защиты прав детей в Российской Федерации.
Подчеркиваются негативные последствия децентрализации ответственности за
защиту прав детей в Российской Федерации, осуществление которой передано на
усмотрение властей каждого из 89 регионов РФ, при отсутствии каких-либо
установленных федеральных стандартов в этой сфере.
В исследовании обозначены меры, позволяющие обеспечить социальноправовую охрану детей в Российской Федерации вне зависимости от региона
проживания. В частности, необходима разработка государственных стандартов
социального обслуживания и защиты детей, закрепляемых Федеральным законом
15
«О минимальных государственных социальных стандартах», который должен
стать основной гарантией реализации конституционных прав личности граждан.
Принятие закона потребует проведение реформы межбюджетных отношений:
бюджетная обеспеченность регионов будет приближена к единому минимальному
социальному стандарту. Регионам же, исходя из своего бюджета, необходимо
стремиться увеличивать установленный государством минимальный социальный
уровень, в целях наилучшего обеспечения интересов детей.
В третьем параграфе первой главы дана характеристика института
Уполномоченного по правам ребенка, определена перспектива
развития
указанного института как необходимого компонента системы защиты прав
несовершеннолетних.
В целях выполнения одной из важнейших рекомендаций Комитета ООН по
правам ребенка о создании эффективных механизмов рассмотрения жалоб детей
на жестокое или унижающее обращение, в зарубежных странах созданы службы
уполномоченных по правам ребенка, которые действуют наряду с социальными и
правозащитными органами и учреждениями.
В Российской Федерации система органов, на которые возложены функции
содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами
соблюдения прав ребенка, в основном, давно сложилась. Однако реальное
положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля,
поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не
обеспечивается.
Институт
Уполномоченного
по
правам
ребенка
является
важным
механизмом в системе защиты детства, так как позволяет обеспечить
целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка, как каждого
конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом. В работе
определяются
основные
задачи,
назначение
и
функции
института
Уполномоченного по правам ребенка, подчеркивается его принципиальное
отличие от существующих сегодня в Российской Федерации государственных
органов, в чьей компетенции находится защита прав детей. Отмечается
16
позитивный опыт работы Уполномоченных по правам ребенка в некоторых
субъектах РФ, который свидетельствует, что данный институт стал важным
звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей.
В
исследовании
выделены
серьезные
пробелы
действующего
законодательства, регламентирующего деятельность Уполномоченного по правам
ребенка,
и
предложены
меры,
способствующие
формированию
условий
эффективной работы данного института. В частности, предлагается разработка
рамочного федерального закона, определяющего правовые основы, принципы,
задачи, функции, полномочия региональных Уполномоченных по правам ребенка.
Глава II «Место и роль органов опеки и попечительства в системе
защиты прав несовершеннолетних» посвящена особенностям института опеки
и попечительства, а также определению места и роли органов социальной защиты
в системе защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации и Англии.
В первом параграфе второй главы особое внимание уделяется исторически
обусловленным особенностям российского института опеки и попечительства,
представлен
краткий
обзор
развития
отечественных
норм об
опеке
и
«опеки»
и
попечительстве.
Отмечается,
«попечительства»
что
в
странах
традиционно
обычного
права
отождествляются.
понятия
В
Англии
опека
(попечительство) – custody - определяется как установленная система мер,
имеющих целью охрану личных имущественных и неимущественных прав
несовершеннолетних.
Опекун
призван
несовершеннолетнего,
о
воспитании
его
осуществлять
и
заботу
образовании,
о
личности
управлять
его
имуществом и представлять интересы подопечного.
В российской правовой системе разграничение понятий «опеки» и
«попечительства» было исторически обусловлено дифференциацией объема
дееспособности граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними
охватываются единым назначением – восполнение дееспособности, защиты прав
и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, - поэтому подлежат
17
правовому регулированию в рамках единого института, который носит название
«опека и попечительство».
В процессе развития данного института в России произошло смещение
акцентов в сторону охраны личности: из отечественного правового оборота
изымается понятие «опеки над имуществом», имущественные обязанности
опекунов (попечителей) отходят на второй план, а первостепенной задачей
становится охрана личности ребенка.
Подробно анализируется Федеральный закон «Об опеке и попечительстве»,
отмечены
его
сильные
и
слабые
стороны.
Подчеркивается
важность
устанавливаемых отечественным законодательством на разные сроки и на разных
материальных условиях видов опеки и попечительства.
Автор
формулирует
ряд
предложений
по
совершенствованию
действующего законодательства об опеке и попечительстве. Обосновывается
целесообразность нормативного закрепления обязанности бывших подопечных
содержать своих опекунов (попечителей), не получавшим в той или иной форме
вознаграждения за исполнение своих обязанностей. Доказана необходимость
совершенствования и развития временной опеки (попечительства) - назначение
несовершеннолетним опекуна (попечителя) по заявлению их родителей на
период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои
родительские обязанности. Предлагается внесение ряда изменений в Закон «Об
опеке и попечительстве» и дополнений в главу 62 ГК РФ.
Во втором параграфе второй главы подробно раскрывается вопрос о месте
и роли органов опеки и попечительства в национальных системах защиты прав
несовершеннолетних в Англии и России.
Английское государство возлагает защиту прав ребенка на службу
социальной защиты органов местного самоуправления. В Российской Федерации
соответствующей службой являются органы опеки и попечительства.
В Англии обеспечивается ребенку такая защита и забота, которая позволяет
ему сохранить родителей. Занимая позицию целесообразности возвращения
ребенка в родительскую семью, английское право придерживается рекомендации
18
Европейского Суда по правам человека, который неоднократно обращал
внимание на то, что осуществление заботы о ребенке государственными органами
должно рассматриваться как временная мера, пока не будет восстановлена семья.
Подчеркивается, что сегодня Англия являет пример того, как государство должно
заботиться о семье, разумно сочетая принцип невмешательства в дела семьи, и, в
случае нарушения прав ее членов, применяя эффективные средства защиты прав
как ребенка, так и его родителей.
В
Российской
Федерации
Семейный
кодекс
закрепляет
приоритет
семейного воспитания детей и наделяет органы опеки и попечительства
различными полномочиями, которые они осуществляют в отношении всех детей,
как находящихся под попечением родителей, так и оставшихся без такового.
Однако и в законодательстве, и в практике деятельности органов опеки и
попечительства акцент делается именно на обеспечении интересов детей, уже
лишившихся попечения родителей. Эффективно функционирующая система
превентивных мер в условиях семейного проживания ребенка в отношении его
родителей или законных представителей с целью сохранения его биологической
семьи, а также система восстановления для ребенка нарушенных связей с
родителями в России не сложилась, так как действующее законодательство не
содержит для этого правовых оснований.
В работе предложены меры, позволяющие организовать эффективную
превентивную работу с семьей, находящейся в социально опасном положении, с
целью
ее
реабилитации
и
сохранения
в
ней
ребенка,
и
обеспечить
профессиональное семейное устройство ребенка, уже лишившегося попечения
родителей. Акцент делается на том, что лишение родительских прав должно
применяться в качестве крайней меры в случае, если иные профилактические
меры, осуществляемые органом опеки и попечительства, не дали результата и
оставление ребенка с родителями (одним из них) является опасным для ребенка и
нарушает его права и интересы. Обосновывается предложение закрепить на
федеральном уровне основания признания ребенка нуждающимся в помощи
государства, а также порядок и содержание плана мероприятий по защите прав и
19
интересов ребенка - акта органа опеки и попечительства, которым определяются
способы защиты прав и интересов ребенка, формы его устройства, организации и
учреждения, ответственные за выполнение плана, и иные необходимые условия в
целях организации эффективной работы по защите прав и законных интересов
детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, еще не лишившихся
родительского попечения, но находящихся в обстановке, представляющей угрозу
их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию.
В третьем параграфе второй главы пристальное внимание уделяется
формам опеки и попечительства.
Закон «Об опеке и попечительстве», рассматривая опеку и попечительство
как родовое понятие, которое охватывает приемную семью, патронат и иные
формы семейного устройства детей, предоставляет право субъектам Федерации
самостоятельно устанавливать между ними различия. Тем самым федеральный
законодатель возлагает на приемных родителей/патронатных воспитателей
ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по
содержанию,
воспитанию,
обучению,
защите
прав
и
интересов
несовершеннолетних в случаях и порядке, предусмотренных федеральным
законодательством в отношении опекунов (попечителей).
В
работе
дается
характеристика,
закрепленных
в
федеральном
и
региональном законодательстве, таких форм семейного устройства детей,
оставшихся без попечения родителей, как приемная семья и патронат (семейный
патронат, патронатное воспитание). Выделены сходство и различия видов
замещающей семьи в России и Англии.
Отмечены
пробелы
федерального
законодательства,
исключающего
возможность разграничения законного представительства при патронате между
патронатными воспитателями, обеспечивающими фактическое проживание
ребенка в семье, и профессиональной организацией по опеке и попечительству,
осуществляющей профессиональное сопровождение данной принимающей семьи.
В работе делается акцент на гражданско-правовой природе правоотношений
между
приемными
родителями/опекунами
(попечителями)/патронатными
20
воспитателями и органом опеки и попечительства. А заключаемый в данном
случае договор (об опеке, приемной семье, патронате или патронатном
воспитании) является договором возмездного оказания услуг, заключаемый на
определенный срок (до достижения ребенком совершеннолетия).
Отмечается несовершенство действующего гражданского законодательства,
так как в отечественном гражданском праве действует презумпция возмездности
обязательства. В связи с чем, обязательственные отношения «платной» опеки (в
т.ч. приемной семьи, патроната) не вызывают сомнений, а гражданско-правовая
принадлежность отношений безвозмездной опеки (попечительства) непривычна.
Это позволяет сделать вывод
о том, что унификация норм, пригодных для
регулирования как возмездных, так и безвозмездных правоотношений, и
дифференциация
безвозмездным
положений,
обусловленных
характером
законодательном
уровне
обязательства,
при
либо
возмездным,
должны
формировании
системы
либо
проводиться
возмездных
на
и
безвозмездных договоров. Таким образом, опека (попечительство) может
основываться как на безвозмездном договоре, так и на договоре возмездного
оказания услуг.
В настоящем параграфе исследована неиндивидуальная форма устройства
детей,
оставшихся
без
попечения
родителей:
помещение
ребенка
в
соответствующее учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей. Отмечается, что сходство между физическим лицом – опекуном
(попечителем) – и специальным детским учреждением, в котором пребывает
ребенок, должно проявляться только в совпадении круга обязанностей по
отношении
к
ребенку.
Подчеркивается,
что
помещение
ребенка
в
специализированные учреждения – исключительная и временная мера и служит, в
первую очередь, интересам ребенка и целям его успешной интеграции в
общество. В связи с чем, обосновывается целесообразность внесения поправок в
действующее законодательство, касающиеся конкретизации целей и условий
временного
помещения
подопечных
специализированные учреждения.
детей
в
соответствующие
21
1. Пребывание в специализированном учреждении не должно длиться
дольше необходимого в каждом конкретном случае и должно
периодически пересматриваться в соответствии с интересами ребенка и с
учетом его мнения в зависимости от его возраста и степени зрелости;
2. Должен разрабатываться индивидуальный план опеки, основанный на
принципах развития способностей и навыков ребенка, уважения его
независимости, поддержания контактов с внешним миром и подготовки
к будущей жизни вне учреждения;
3. Семья ребенка должна по возможности быть вовлечена в планирование и
организацию пребывания ребенка в учреждении.
Глава III «Роль органов опеки и попечительства в механизме
реализации и защиты имущественных прав несовершеннолетних» посвящена
особенностям
правового
регулирования
имущественных
отношений
несовершеннолетних и роли органов опеки и попечительства при реализации и
защите имущественных прав детей.
В первом параграфе третьей главы раскрываются особенности совершения
сделок с участием несовершеннолетних в Российской Федерации.
Действующее
законодательство
РФ
содержит
ряд
общих
норм,
направленных на защиту прав и интересов несовершеннолетних при совершении
сделок. Семейное законодательство РФ уделяет имущественным правам ребенка в
семье минимум внимания, посвящая им всего лишь одну, но развернутую статью
60 СК РФ. Вместе с тем, ст. 60 содержит ссылки на гражданское
законодательство, тесно соприкасается и с другими отраслями права, что
подчеркивает комплексный, сложный характер имущественных прав ребенка, в
обеспечении которых государство должно занимать не последнее место.
Участие органов опеки и попечительства составляет важный элемент в
механизме реализации и защиты имущественных прав несовершеннолетних.
Однако функции контроля органов опеки и попечительства за сделками с
участием несовершеннолетних детей оказываются нереализованными в связи с
серьезными пробелами действующего законодательства.
22
Подчеркивается отсутствие какого-либо контроля со стороны органов опеки
и попечительства за сделками несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет,
если
дети
не
лишены
попечения
своих
родителей
(усыновителей), и,
следовательно, необоснованность отраженной в Гражданском кодексе РФ
презумпции добросовестности родителей по отношению к своим детям.
Отмечены негативные последствия изменений, внесенные в Жилищный кодекс
РФ, предоставляющие явные правовые преимущества собственнику жилого
помещения перед остальными пользователями, в том числе и детьми. В
результате чего, право ребенка на жилище ничем не гарантировано.
Выявлены серьезные пробелы Федерального закона «Об опеке и
попечительстве»,
касающиеся
порядка
деятельности
органов
опеки
и
попечительства в РФ: отсутствие регламентации на федеральном уровне порядка
предоставления согласия (разрешения) органами опеки и попечительства на
совершение сделок, затрагивающих права несовершеннолетних; отсутствие
единой системы органов опеки и попечительства, единого нормативно
установленного порядка деятельности этих органов, и контроля за их
деятельностью.
Автор предлагает комплекс мер, направленных на совершенствование
действующего законодательства, с целью более полного обеспечения защиты
имущественных прав детей, как находящихся под родительским попечением, так
и лишенных такового. Доказана необходимость внесения в ГК РФ положения об
обязательности получения от органов опеки и попечительства разрешения на
сделку с имуществом несовершеннолетнего для родителей ребенка, его опекунов
(попечителей) и усыновителей.
Второй параграф третьей главы посвящен особенностям института
доверительного управления имуществом в праве Англии и России.
Институт
доверительной
собственности
(траста)
формировался
в
английском праве на протяжении веков и в своей современной форме вполне
органично выписывается в традиционную англосаксонскую правовую систему.
Попытка ввести в российскую правовую систему англосаксонский институт
23
доверительной собственности была неудачной, так как его полное заимствование
противоречило принятым в России основополагающим принципам правовой
системы, специфике традиционного правового регулирования, способам и
формам защиты гражданских прав и т.д. Однако обращение к зарубежному опыту
регулирования отношений по управлению чужой собственностью позволило
отечественному
законодателю
разработать
самостоятельный
институт
гражданского права – доверительное управление имуществом.
Доверительная собственность и доверительное управление имуществом
регулируют сходные по своей сути отношения, тем не менее, имеют различное
содержание. В работе выделены эти различия, касающиеся, в первую очередь,
правовой природы возникающих правоотношений.
В
исследовании
делается
акцент
на
особенностях
доверительного
управления имуществом подопечного ребенка. Подчеркивается, что спецификой
договора доверительного управления имуществом подопечного ребенка является
его цель (сохранение имущества подопечного), безвозмездность, фидуциарный
характер возникающих правоотношений, а также то, что учредителем управления
выступает
лицо,
которому
передаваемое
в
управление
имуществом
не
принадлежит на праве собственности – орган опеки и попечительства.
С введением в гражданское законодательство института доверительного
управления имуществом подопечного ребенка имущественные обязанности
опекунов и попечителей отошли на второй план, доверительный управляющий
становится самостоятельной фигурой, на которую возлагаются функции охраны и
приумножения имущества лица, находящего под опекой или попечительством.
Однако включение в ГК РФ правил о доверительном управлении имуществом
подопечных не привело к их широкому применению в деятельности органов
опеки и попечительства и не стало адекватным правовым средством защиты
имущественных
конструкцию
прав
и
интересов
доверительного
несовершеннолетних
управления
детей,
имуществом
так
как
подопечных,
предусмотренную Гражданским кодексом, нельзя считать до конца продуманной.
24
Автор
приходит
к
выводу
о
необходимости
совершенствования
действующего законодательства о доверительном управлении имуществом и
предлагает ряд изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ и Закон «Об
опеке и попечительстве» в части правового режима имущества подопечных.
В
заключении
обобщены
теоретические
выводы
и
предложения,
полученные в ходе диссертационного исследования.
Диссертация включает в себя библиографию, отражающую использованные
в работе источники.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в
следующих публикациях автора:
1. Куропацкая Е.Г. Международные принципы охраны и защиты прав ребенка.
Международное право (International Law) 2008, № 1(33) (входит в перечень
ВАК) – C. 196 – 215 (3,2 п.л.).
2. Куропацкая Е.Г. Соответствие национального законодательства Российской
Федерации требованиям международного права в области охраны ребенка и
защиты его прав. Вестник РУДН, 2008, № 3 (входит в перечень ВАК) – С.
24 – 29 (0,4 п.л.).
3. Куропацкая Е.Г. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, по
законодательству Великобритании и США. Сравнительное право и
проблемы
частноправового
регулирования.
Материалы
научной
конференции аспирантов кафедры гражданского и трудового права РУДН.
Москва, 25 января 2008 года. Выпуск VIII – С.61 – 68 (0,5 п.л.).
4. Куропацкая Е.Г. Институт Уполномоченного по правам ребенка в
Российской Федерации. Право и защита, 2007, №1 – С. 54 – 58 (0,3 п.л.).
5. Куропацкая Е.Г. Проблемы ранней профилактики социального сиротства в
Российской Федерации. Право и защита, 2007, №1 – С. 50 – 54 (0,3 п.л.).
25
Куропацкая Елена Григорьевна (Россия)
ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИИ И АНГЛИИ
Дети уязвимы и зависимы от мира взрослых, вследствие этого возникает
необходимость в особой защите и особых механизмах ее осуществления,
позволяющих обеспечить целенаправленную, приоритетную и эффективную
защиту прав каждого ребенка и детей в целом.
В работе изложена концепция развития опеки (попечительства) в
Российской Федерации и реформирование правоприменительной деятельности и
структуры органов опеки и попечительства в соответствии с международными
принципами защиты детства и с учетом опыта защиты прав ребенка в Англии.
Kuropatskaya Elena Grigorievna (Russia)
Custody in the system of child support and protection
in Russia and England
Children are vulnerable and dependent on the adult world. Therefore, they need
special protection and mechanisms to provide it, allowing the targeted, prioritized and
effective protection of the rights of each individual child and children in general.
This research paper lays out the concept of developing custody in the Russian
Federation, and reforming the structure and work of custodial bodies in line with
international principles of child support and in view of child-protection experience in
England.