Дуйсенов Э.Э. Некоторые проблемы совершенствования

Раздел 1. Юридические науки
УДК 342.4(574)
Э.Э. Дуйсенов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой
теории государства и права и конституционного права КазНПУ им. Абая,
г. Алма-Ата, Республика Казахстан
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННО-СЛУЖЕБНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Ключевые слова: система государственных органов, государственная служба, государственное
управление, государственный служащий, этика, президент, правительство, Реестр политических государственных должностей.
напротив, отличаются большой подвижностью в
связи с любыми изменениями, происходящими в
общественной жизнедеятельности государства.
Подписанный 14 декабря 2012 г. Президентом РК Н.А. Назарбаевым Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы»
[3] содержит в себе немало новелл, отвечающих
требованиям проводимых в стране реформ и реалиям современной правовой действительности.
В Концепции правовой политики Республики
Казахстан на период с 2010 до 2020 г., утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 г.
№858 [4], в качестве приоритетных направлений
развития государственной службы называются:
- более четкое разграничение политической
и административной государственной службы;
- формирование новых и модернизация действующих институтов управления человеческими
ресурсами на государственной службе;
- внедрение новых принципов оплаты труда
и мотивации;
- внедрение современных систем оценки
деятельности государственных служащих, ориентированных на конечный результат.
Надо отметить, что успешная реализация
вышеуказанных направлений возможна лишь на
основе совершенствования и развития государственно-служебного законодательства страны.
Не имея возможности в рамках одной статьи аргументировать ряд теоретических положений, направленных на законодательное урегулирование
всех этих направлений, хотелось бы остановиться лишь на некоторых из них.
В Послании Президента РК – лидера нации
Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия
"Казахстан–2050"» большое внимание уделено
необходимости формирования профессионального государственного аппарата, улучшению кадро-
Проблема организации эффективного функционирования государственных органов в Республике Казахстан (РК) является ключевой, особенно в свете реализации задач стратегической
концепции «Казахстан–2050». Главой государства
поставлена задача «усилить вектор дальнейшего
развития нашего государства на долгосрочный
период» [1]. Так, в январском Послании 2014 г.
Президента РК народу Казахстана обозначены
следующие приоритеты: «При движении в число
30 развитых стран мира нам необходима атмосфера честной конкуренции, справедливости, верховенства закона и высокой правовой культуры» [2].
Действительно, на данном этапе теоретическая проблематика совершенствования и развития института государственной службы привлекает внимание ученых-юристов, политологов,
социологов, экономистов и др. Такой интерес к
нему обусловлен качественно новыми задачами,
встающими перед государственной службой в период глобализации.
Являясь по своей правовой природе комплексным институтом, регулируемым нормами
конституционного, административного, трудового, финансового и других отраслей права, институт государственной службы находится в постоянном динамичном развитии.
Повышение эффективности государственной
службы должно происходить в интересах развития
гражданского общества и укрепления государства,
обеспечения открытости и регламентации деятельности государственных органов и служащих, создания положительного имиджа данной службы в
обществе. Эффективность деятельности государственного аппарата прежде всего зависит от профессионализма государственных служащих.
Действующее государственно-служебное законодательство Казахстана – это уже объемный
массив нормативных правовых актов, которые
не являются застывшей правовой материей, а,
38
Некоторые проблемы совершенствования государственно-служебного законодательства...
вого состава государственной службы, а также
эффективному и оперативному оказанию государственных услуг гражданам [5].
Решение поставленных главой государства
задач, на наш взгляд, возможно лишь при наличии действенного, отвечающего требованиям второго этапа административной реформы
государственно-служебного законодательства.
Действующее законодательство о государственной службе в Республике Казахстан состоит
из Конституции РК, базового закона о государственной службе и других законодательных, нормативных правовых актов (ст. 2 Закона Республики Казахстан «О государственной службе») [6].
Кроме того, некоторые вопросы и сферы государственной службы в стране регулируются нормами международного права, содержащимися в
международных документах, ратифицированных
Казахстаном.
Закон Республики Казахстан «О государственной службе» является следующим по юридической силе после Конституции РК правовым
актом, регулирующим государственную службу
в стране. Он впервые законодательно закрепил
понятия государственной службы, государственного органа, государственной должности, государственного служащего. В законе определены
основные задачи государственной службы, ее
принципы, правовой статус государственных
служащих. Кроме того, данный законодательный
акт детально регламентирует вопросы организации и прохождения государственной службы,
устанавливает порядок материального и социально-бытового обеспечения государственных служащих, а также порядок прекращения государственной службы.
Анализ этого правового акта позволяет
утверждать, что в нем заложены основы государственной службы, которые в системе законодательства о государственной службе Республики
Казахстан занимают ключевое место. Все последующие законодательные и нормативно-правовые
акты о государственной службе обязаны базироваться на этих основах и не противоречить им.
В условиях унитарного Казахстана основы
эти имеют следующее назначение: ими регулируются общие вопросы государственной службы; уточняются, детализируются и развиваются общие вопросы в специальном и текущем
государственно-служебном законодательстве.
Следовательно, можно полагать, что действующий закон «О государственной службе»
должен, соответственно, и называться законом
«Об основах государственной службы».
В современной правовой науке существует мнение о возможности кодификации всего государственно-служебного законодательства. Однако государственная служба требует оперативного
регулирования подзаконными нормативно-правовыми актами, что вызывается объективными
изменениями общественных отношений в данной
сфере, а кодификация свяжет эту оперативность.
Другая проблема касается необходимости
разграничения политической и административной службы. Действительно, более четкое разграничение сфер политической службы и административной государственной службы необходимо,
исходя, прежде всего, из функциональных особенностей этих видов общественно полезной
деятельности.
Согласно ст. 1 Закона Республики Казахстан
«О государственной службе» от 23 июля 1999 г.
[7] политическими государственными служащими являются служащие, назначение (избрание),
освобождение и деятельность которых имеют
политико-определяющий характер и которые несут ответственность за реализацию политических
целей и задач. П. 2. ст. 7 этого закона прямо устанавливает виды этих государственных должностей, которые более подробно перечислены в Реестре политических государственных должностей.
Действительно, данная группа государственных должностей отличается от должностей административной государственной службы по следующим основаниям:
- способ их замещения определен соответствующими положениями Конституции Республики Казахстан, конституционными законами
(в зависимости от разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви)
и некоторыми нормами текущего законодательства. Причем из смысла Закона Республики Казахстан «О государственной службе» следует,
что его нормы на них не распространяются. Следовательно, их профессиональная деятельность
регулируется множеством разрозненных нормативных правовых актов – от Основного закона
до объемного массива подзаконных нормативноправовых актов.
- деятельность политических служащих носит политико-определяющий характер, или, иными словами, лицо, замещающее политическую
государственную должность, определяет политику государственного органа, который оно возглавляет, и персонально несет ответственность за
реализацию этой политики. Согласно п. 1 ст. 40
Конституции Республики Казахстан [8] глава государства определяет основные направления вну39
Раздел 1. Юридические науки
тренней и внешней политики страны. Из данного
конституционного положения логически следует,
что реализация внутренней и внешней политики
государства возложена на лиц, замещающих политические государственные должности, чей статус
определен в основном Конституцией Республики
Казахстан и конституционными законами, в зависимости от принадлежности к той или иной ветви
государственной власти. Причем основная масса
политических государственных служащих замещает политические государственные должности в
исполнительной ветви государственной власти.
Отличительной чертой политических государственных служащих является и предоставленное им в соответствии с действующим законодательством Казахстана право выступать от имени
государства (органа государственной власти) и нести в первую очередь конституционно-правовую,
политическую ответственность за свою профессиональную и служебную деятельность.
Основываясь на вышеизложенном, можно
сделать следующие теоретические обобщения:
1) в условиях процесса глобализации, финансового кризиса, еще недостаточно развитых в
Казахстане демократических институтов и гражданского общества, а также имеющихся в государственной службе негативных явлений (коррупция, протекционизм, карьеризм, клановость
и т.п.) назрела объективная необходимость унификации законодательства в сфере политической
государственной службы. На наш взгляд, правовое регулирование общественных отношений,
складывающихся на современном этапе в сфере
политической государственной службы в стране,
требует совершенствования. В первую очередь
проблема эта затрагивает исполнительную ветвь
власти, где задействовано подавляющее большинство политических государственных служащих.
Решение данного вопроса, по моему мнению, видится в возможном принятии конституционного
закона «Об основных принципах, или началах,
политической государственной службы». Закон
этот мог бы восполнить существующие недоработки в действующем законодательстве Республики Казахстан по вопросам политической государственной службы, а также создать реальную
правовую преграду для возможных злоупотреблений в данной сфере;
2) необходимо и возможно существенное
сокращение количества политических государственных должностей, содержащихся в указанном реестре.
На наш взгляд, должности заместителей
руководителей государственных органов и при-
равненные к ним должности, особенно в сфере
исполнительной власти, не являются политическими, поскольку порядок их замещения, как
правило, существенно отличается от замещения
политических государственных должностей первыми руководителями.
Далее, заместители руководителей органов
государственной власти не могут самостоятельно
определять политику данных органов, а являются, скорее, проводниками этой политики. В функциональном отношении их профессиональная
деятельность направлена больше на реализацию
задач и функций органов государственной власти
и обеспечение деятельности первых руководителей этих органов, что, по сути, стирает различия
между ними и административными государственными служащими. Кроме того, заместители руководителей органов государственной власти не могут быть субъектами конституционно-правовой,
политической ответственности.
Пересмотр Реестра политических государственных должностей на предмет выведения из
него должностей заместителей руководителей
органов государственной (в первую очередь исполнительной) власти и приравненных к ним
должностей позволит более четко разграничить
сферы политической власти и государственной
службы. Поэтому политические государственные
должности заместителей руководителей органов
государственной власти, на мой взгляд, следует
перевести (по новому законодательству) в корпус
«А», т.е. в административные государственные
должности.
Другая проблема, которая требует к себе
пристального внимания и уже неоднократно затрагивалась мною, связана с необходимостью
внедрения новых принципов оплаты труда на государственной службе.
«Стратегия "Казахстан–2050"» нацеливает
персонал государственного управления на оказание качественных услуг населению, и проблема
эта на данном этапе все еще не решена, подтверждением чему являются многочисленные жалобы
и нарекания со стороны граждан на деятельность
чиновников и государственных органов в целом.
Как показывает практика, разбюрократизировать
государственный аппарат и повернуть чиновников лицом к населению невозможно исключительно репрессивными, карательными методами.
В условиях рыночной экономики повысить
эффективность государственной службы, на
наш взгляд, возможно в основном методами материального стимулирования. Это уже аксиома.
Действительно, не могут двое государственных
40
Некоторые проблемы совершенствования государственно-служебного законодательства...
служащих, занимающих равнозначные государственные должности, с одинаковыми служебным
стажем, профессиональной подготовкой, классными чинами и пр., выполнять схожую работу с
одинаковой степенью качества и эффективности.
Именно это основание должно подтолкнуть законодателя к необходимости пересмотра существующей системы оплаты труда государственных
служащих.
Причем законодатель должен предоставить политическим государственным служащим
– руководителям органов государственной власти – право дифференцированной оплаты труда
административных государственных служащих
в пределах фонда заработной платы путем использования гибкой системы мер материального
стимулирования к базовому должностному окладу. Материальное стимулирование (поощрение)
должно находиться в прямой зависимости от
конечных результатов труда данных служащих.
А это может служить и действенным средством
против коррупции.
Кроме того, руководители государственных
органов должны быть наделены правом снимать
с подчиненных им государственных служащих
материальное стимулирование в случаях ненадлежащего исполнения ими своих должностных
обязанностей.
Надо отметить, что рассматриваемая проблема в определенной степени освещена в Концепции новой модели государственной службы
Республики Казахстан 2011 г., но на данном этапе
требует и законодательного решения.
Таким образом, законодательное решение вышеуказанных и многих других проблем, на мой
взгляд, позволит существенно повысить эффективность государственной службы и преодолеть имеющиеся в ней негативные явления и тенденции.
Библиографический список
1. Послание Президента Республики Казахстан – лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия "Казахстан–2050"». – URL : http://www.akorda.kz/ru/page/page_kazakstan-respublikasynynprezidenti-%E2%80%93-elbasy-n-a-nazarbaevtyn-.
2. Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана. Казахстанский путь –
2050: единая цель, единые интересы, единое будущее. 17 января 2014 г. – URL : http://www.akorda.kz/ru/page/
page_215750_poslanie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-n-nazarbaeva-narodu-kazakhstana-17-yanvarya-2014-g.
3. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по
вопросам государственной службы : закон Республики Казахстан от 14 декабря 2012 г. №59-V. – URL : http://
online.zakon.kz/Document/?doc_id=31308731.
4. О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 г. : указ Президента
Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. №858. – URL : http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30463139.
5. Послание Президента Республики Казахстан… – URL : http://www.akorda.kz/ru/page/page_kazakstanrespublikasynyn-prezidenti-%E2%80%93-elbasy-n-a-nazarbaevtyn-.
6. О государственной службе : закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. №453-I (ред. от 28 ноября
2014 г.). – URL : http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1013958.
7. Там же.
8. Конституция Республики Казахстан. – URL : http://online.zakon.kz/document/?doc_id=1005029.
41