Загрузить - Национальный аналитический центр

БЮЛЛЕТЕНЬ.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
МЕНЕДЖМЕНТ
КВАРТАЛЬНОЕ ИЗДАНИЕ
ТЕМА ВЫПУСКА
УПРАВЛЕНИЕ
ЭТИКОЙ НА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЕ
ВЫПУСК № 1–2(6), ИЮНЬ 2015 ГОДА
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
Дорогие друзья!
Цель серии бюллетеней «Государственный менеджмент» заключается в предоставлении нашим партнерам и всем заинтересованным сторонам качественной
аналитической информации по наиболее важным для нашей страны вопросам
государственного менеджмента. Каждый выпуск бюллетеня посвящается самой
актуальной на текущий момент теме. Бюллетень размещается на веб-сайте
АО «Национальный аналитический центр».
АО «Национальный аналитический центр» работает на рынке консалтинговых
услуг с сентября 2007 года. Наша компания была создана в качестве «think tank»
для Правительства Республики Казахстан и государственных органов. Нашими
экспертами вырабатываются системные предложения по вопросам государственной политики в области экономического развития, человеческого капитала, государственного управления. За годы деятельности в АО «Национальный аналитический центр» реализовано свыше 50 исследовательских проектов, сотрудники
участвовали в подготовке значимых государственных документов, таких как Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года.
Дорогие читатели, в настоящее время Национальная комиссия по модернизации
проводит масштабную работу по детализации 5 президентских институциональных реформ. В принципе эту работу можно охарактеризовать как полную перезагрузку системы государственного управления по самым разным аспектам: государственная служба, бюджетирование и подотчетность деятельности государственных органов, расширение доступа граждан к информации. Каждый из этих
вопросов заслуживает не одного, а целой серии специальных бюллетеней.
Этот выпуск бюллетеня мы посвятили вопросу разработки нового Этического кодекса государственной службы. Новый кодекс должен стать основой для принципиально новой системы управления этикой и, в конечном счете, поведением государственных служащих.
Мы считаем, что приверженность «правильным» ценностям лежит в основе любой административной реформы и служит залогом ее успеха. Самые мудрые законы будут неминуемо бессильны, если государственные служащие, призванные
воплощать их в жизнь, будут следовать им не по духу, а по букве, игнорируя подлинные цели надлежащего государственного управления.
Мы надеемся, что данный выпуск будет интересен государственным служащим и
исследователям, занимающимся проблемами управления этикой, а также внесет
определенный вклад в работу по выполнению Плана Нации «100 конкретных шагов на пути к современному государству для всех».
АКТОТЫ АЙТЖАНОВА,
Председатель Правления
2
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
СОДЕРЖАНИЕ ВЫПУСКА
4
Обзор новостей
Самые важные национальные новости в области государственного управления в январе-июне 2015 года по материалам новостных ресурсов
11
По теме выпуска
Управление этикой на государственной службе Республики Казахстан
Демо-версия проекта Этического кодекса государственной службы
Республики Казахстан
29
Инфографика
Дисциплинарная практика Агентства по делам государственной службы и
противодействию коррупции
3
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
Самые важные национальные новости
в области государственного управления
ИЮНЬ
ЛЕНТА
В Казахстане отмечают День государственного служащего
23.06.2015 http://incident.zakon.kz/4722633-v-kazakhstane-otmechajut-den.html
23 июня в Казахстане отмечают День государственного служащего. Соответствующее дополнение внесено в Указ президента РК «О профессиональных и иных праздниках в Республике Казахстан».
Е.Досаев: Первая институциональная реформа предусматривает внедрение новой системы оплаты труда государственных служащих
18.06.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/22749/
Первая институциональная реформа предусматривает внедрение системы оплаты труда государственных служащих,
основанной на результатах деятельности, начиная с января 2016 г., как сказал член национальной комиссии по модернизации, Министр национальной экономики РК Е. Досаев в ходе заседания Общенациональной коалиции демократических сил (ОКДС) «Казахстан-2050».
Местным исполнительным органам было передано свыше 260 функций в 2014 г.
18.06.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/22748/
В рамках расширения полномочий местных исполнительных органов только в 2014 г. на места было передано свыше
260 функций, значительно выросла роль местных представительных органов, как сказал первый заместитель председателя партии «Нұр Отан» Б. Байбек в ходе заседания Общенациональной коалиции демократических сил (ОКДС)
«Казахстан-2050».
Зарплаты госслужащих в РК должны быть близки к уровню работников нацкомпаний
16.06.2015 http://fin.zakon.kz/4720752-zarplaty-gossluzhashhikh-v-rk-dolzhny.html
Заработные платы государственных служащих в Казахстане должны приближаться к уровню работников национальных компаний. Об этом заявила доктор социологических наук, профессор, заведующая кафедрой социологии
Евразийского национального университета им. Л.Гумилева А. Забирова.
Программы обучения госслужащих будут пересмотрены в Казахстане
15.06.2015 http://www.zakon.kz/4720521-programmy-obuchenija-gossluzhashhikh.html
«Планируется пересмотреть программы обучения государственных служащих по докторантуре, магистратуре, повышению квалификации и переподготовке, углубление практико-ориентированности обучения, ориентированного на
развитие компетенций, расширение спектра инновационных технологий и методов преподавания», - говорится в сообщении, опубликованном на официальной сайте Агентства РК по делам госслужбы и противодействию коррупции.
Позиция Казахстана улучшилась в мировом рейтинге верховенства закона
15.06.2015 http://www.zakon.kz/4720564-pozicija-kazakhstana-uluchshilas-v.html
В мировом рейтинге верховенства закона в 2015 г. (The Rule of Law Index 2015) Республика Казахстан заняла 65-е место, поднявшись на шесть позиций по сравнению с прошлым годом (71 место). В этом году оценивались 102 страны
мира. Казахстан в данном рейтинге опередил такие страны как: Молдова (69 место), Украина (70 место), Китай (71
место), Кыргызстан (74 место), Россия (75 место), Турция (80 место), Узбекистан (81 место). Лидерами мирового рейтинга стали государства Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия и Нидерланды.
Госслужащие изучают опыт Европейского Союза в сфере регионального экономического развития
10.06.2015 http://www.pa-academy.kz/index.php/ru/home/1683-gossluzhashchie-izuchayut-opyt-evropejskogo-soyuza-vsfere-regionalnogo-ekonomicheskogo-razvitiya
В Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан проходит семинар на тему
«Целевые программы развития регионов: разработка и механизм реализации» для государственных служащих корпуса «Б». Данный семинар проводят ведущие эксперты из Польши: заместитель директора Др. Марек Вигер и научный сотрудник А. Василевски Института сельскохозяйственной и продовольственной экономики.
4
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
ИЮНЬ
ЛЕНТА
В Казахстане будет создан портал «Открытое правительство»
08.06.2015 http://www.zakon.kz/4718570-v-kazakhstane-budet-sozdan-portal.html
В рамках нацплана к ближайшей осени намечено создание портала «Открытое правительство». Об этом сообщила 8
июня на брифинге ведущий научный сотрудник библиотеки Первого Президента А. Рахимжанова. Суть новшества состоит в том, что посредством электронного портала все граждане страны смогут при желании активно участвовать в
процессе планирования государственного бюджета, а также оценивать качество государственных услуг.
Мажилисмен предлагает ввести для госслужащих утреннюю пятиминутку о Кодексе чести
04.06.2015 http://www.zakon.kz/4717622-mazhilismen-predlagaet-vvesti-dlja.html
Депутат Мажилиса Парламента Республики Казахстан К. Султанов предложил ввести утреннюю пятиминутку, посвященную Кодексу чести для работников государственной службы в целях повышения их профессионализма.
Депутат предложил ряд изменений для совершенствования госслужбы
04.06.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/22243/
Изменить порядок тестирования, применять кодовые номера при сдаче экзамена и производить доплату за знание
нескольких языков для совершенствования госслужбы, предложил депутат Мажилиса Парламента РК Е. Бектурганов.
Мажилис рассмотрел отчет Правительства РК об исполнении республиканского бюджета за 2014 г.
03.06.2015 http://fin.zakon.kz/4717154-mazhilis-rassmotrel-otchet-pravitelstva.html
«Республиканский бюджет на 2014 г. исполнен сбалансировано, поступления - около 6 трлн. тенге, расходы - 7,1 трлн
тенге. Проценты исполнения сложились выше, чем в предыдущие годы. Средства использованы максимально, в полном объеме. Все финансовые обязательства исполнены в полном объеме. А также дан старт новым инвестиционным
проектам и проектам по поддержке субъектов бизнеса», - отметил в ходе пленарного заседания министр финансов РК
Б. Султанов.
В казахстанских ЦОНах в пилотном режиме запущены 35 новых услуг
03.06.2015 http://www.zakon.kz/4717148-v-kazakhstanskikh-conakh-v-pilotnom.html
С июня текущего года в казахстанских ЦОНах в пилотном режиме стали доступны 35 новых услуг. В частности, теперь в
центры обслуживания населения можно обратиться за приемом/отзывом налоговой отчетности, выдачей патента индивидуальным предпринимателям, назначением выплаты пособия опекунам или попечителям на содержание детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оформлением приглашений на въезд в Республику Казахстан по
частным делам и т.д. До конца года в ЦОНы планируется внедрить еще 20 новых услуг, среди которых услуги министерств по инвестициям и развитию, сельского хозяйства, юстиции, финансов и обороны.
Таким образом, к концу года количество оказываемых в ЦОНах услуг достигнет 212. К слову, в 2011 г. Центры обслуживания населения оказывали всего 59 услуг, в 2012 – 113, в 2014 их количество возросло до 171.
МАЙ
В Казахстане будет создана система подготовки государственных аудиторов - глава СК
01.06.2015 http://fin.zakon.kz/4716319-v-kazakhstane-budet-sozdana-sistema.html
В Казахстане будет создана система подготовки государственных аудиторов. Об этом сообщил председатель Счетного
комитета РК по контролю за исполнением республиканского бюджета Козы-Корпеш Джанбурчин. «Мы проанализировали качественный состав работников Счетного комитета, финконтроля - как в центре, так и на местах, ревизионных
комиссий, служб внутреннего контроля министерств и ведомств. К большому сожалению, обнаружили, что у нас сертифицированных государственных аудиторов нет. Я об этом докладывал Главе государства и он дал поручение начать
работу по созданию системы подготовки государственных аудиторов. Эта работа уже начата. К моменту принятия Закона («О государственном аудите и финансовом контроле») система подготовки государственных аудиторов уже будет создана», - сказал К. Джанбурчин.
В Казахстане больше прав будет передаваться парламенту и правительству – Назарбаев
29.05.2015 http://www.zakon.kz/4715842-v-kazakhstane-bolshe-prav-budet.html
«Все наши дела должны быть открыты. Если это не государственная тайна, то люди должны иметь доступ к информации, решениям правительства. Особенно на местах, бюджет должен решаться открыто на местных парламентах с участием общественных организаций, людей. И отчитываться должны каждые полгода, каждый уровень перед населением, и отвечать на вопросы. Наверно больше прав надо дать парламенту и правительству», - сказал Президент РК Н.
Назарбаев на встрече с главами делегаций государств-участников СНГ.
Исследование: электронный способ оказания услуг снижает коррупцию, примерно, в 4 раза
5
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
МАЙ
ЛЕНТА
27.05.2015 http://www.zakon.kz/4715073-issledovaniejelektronnyjj-sposob.html
В Казахстане провели соцопрос опрос 13424 респондентов, потребителей налоговых услуг – 6747, таможенных услуг –
5700 человек, а также 977 поставщиков услуг. Согласно результатам мониторинга качества услуг Комитета госдоходов РК, удовлетворенность услугами налоговых органов в среднем составила 83,5%, услугами таможенных органов –
70,9%, службы экономических расследований (бывший финпол) – 59%. Исследование показало, что электронный способ оказания услуг снижает коррупцию примерно в 4 раза.
Для госслужащих Казахстана установят стандарты поведения
21.05.2015 http://www.zakon.kz/4713669-dlja-gossluzhashhikh-kazakhstana.html
Председатель Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции К. Кожамжаров рассказал, что в Казахстане впервые будет предусмотрена система контроля за соблюдением этических норм государственных служащих. «Новый закон о госслужбе и национальный этический кодекс о государственной службе будут регулировать условия поступления и прохождения правоохранительной и административной службы», - сказал К. Кожамжаров. По его словам, кодекс будет регламентировать действия госслужащих, установит стандарты поведения, в том
числе при конфликтных ситуациях.
РК и ОЭСР сделают обзор госполитики Казахстана
21.05.2015 http://www.zakon.kz/4713692-rk-i-ojesr-sdelajut-obzor-gospolitiki.html
Казахстан совместно с ОЭСР начинает работу по обзору государственной политики Казахстана. Об этом в ходе прессконференции в СЦК в рамках VIII Астанинского экономического форума сообщил глава программы урбанистического
развития ОЭСР У. Томпсон. «…мы сейчас начинаем работу над так называемым обзором городской политики по Казахстану. Это будет обзор всего спектра - разных направлений государственной политики в Казахстане, которая сильно влияет на развитие городов», - сообщил Томпсон.
Глобальная конференция «Меритократия и служебная этика как ключевые факторы эффективности государственной службы»
21.05.2015 http://www.regionalhub.org/ru-ru
В рамках Астанинского экономического форума состоялась Глобальная конференция на тему «Меритократия и служебная этика как ключевые факторы эффективности государственной службы». На конференции с приветственным
словом выступили председатель Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции
К.Кожамжаров, председатель Управляющего комитета Регионального хаба в сфере госслужбы А. Байменов, глава
Представительства Европейского Союза в Казахстане А.Бушез, заместитель Постоянного Представителя ПРООН в Казахстане М.Алтангерел.
В 2016 в РК мобильное правительство будет включать в себя до 100 услуг и сервисов
21.05.2015 http://www.zakon.kz/4713505-v-2016-v-rk-mobilnoe-pravitelstvo-budet.html
На конференции «Инновационные решения в финансировании устойчивого развития: Роль социальных медиа» министр по инвестициям и развитию РК А. Исекешев рассказал о развитии электронного и мобильного правительства.
«Через инфраструктуру «электронного правительства», как отмечает министр, предоставляется более 700 услуг и сервисов. С 2012 г. все лицензии выдаются только в электронном виде. Через мобильное правительство гражданам доступно более 50 услуг и сервисов. В 2016 г. количество услуг и сервисов мобильного правительства достигнет 100», сообщил министр.
Госслужащие корпуса «А» изучают ключевые элементы управления проектами
12.05.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/21378/
В Академии государственного управления при Президенте РК стартовал трехдневный семинар на тему «Проектменеджмент в государственном управлении». Ректор Академии Б. Абдрасилов подчеркнул, что с помощью понимания принципов структурного проект-менеджмента и системы PRINCE2 участники смогут внести весомый вклад в проекты и этапы управления проектами в госсекторе. В ходе семинара рассмотрены ключевые моменты принятия решений при ведении проектов, структура PRINCE2, критерии успеха, а также ключевые элементы управления проектами,
в частности, при назначении в проектную комиссию. Участники обсудят дизайн системы уровней проектменеджмента с критериями.
Одобрен План первоочередных действий Правительства РК на 2015 г.
06.05.2015 http://www.primeminister.kz/news/show/62/odobren-plan-pervoocherednyh-dejstvij-pravitelstva-rk-na-2015god/06-05-2015
Премьер-Министр РК К. Масимов провел очередное заседание Правительства РК в селекторном режиме, в ходе кото6
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
МАЙ
ЛЕНТА
рого был рассмотрен и одобрен План первоочередных действий Правительства РК на 2015 г. По данным министра
национальной экономики РК Е. Досаева, План охватывает реализацию 214 пунктов по двум разделам. Первый раздел – пять институциональных реформ, второй – приоритеты текущей экономической политики. «Мероприятия по
пяти институциональным реформам разработаны в полном соответствии с поручением Главы государства по реализации 100 конкретных шагов «Современное государство для всех», - отметил он.
Н. Назарбаев: Агентство по делам госслужбы должно стать единым центром
по подбору кадров для всей госслужбы
05.05.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/21181/
«Агентство по делам госслужбы и противодействию коррупции должно стать единым рекрутинговым центром, который будет вести подбор кадров для всей госслужбы и выполнять задачи, которые я говорю. Эти нововведения как
раз станут нашей основой антикоррупционной политики, должны быть закреплены в новом законе «О государственной службе», - сообщил Н. Назарбаев в ходе расширенного заседания Правительства. По словам Елбасы, данный
закон должен распространяться на служащих всех госорганов, в том числе и на правоохранительные органы.
АПРЕЛЬ
Зарплата госслужащих в РК должна быть не ниже 70% оплаты труда в частном секторе – Н.Назарбаев
05.05.2015
http://www.primeminister.kz/news/show/21/zarplata-gossluzhaschih-v-rk-dolzhna-byt-ne-nizhe-70-oplatytruda-v-chastnom-sektore-nnazarbaev/05-05-2015
«Мы должны сформировать профессиональный аппарат госслужащих с конкурентной заработной платой, которая
будет зависеть от результатов работы. Примерно предполагаем, что заработная плата должна быть на уровне 70%
зарплат частного сектора. Для надбавок средства каждое министерство и ведомство должны найти внутри. Мы позволим министрам, руководителям ведомств самим определять бюджет, который им дается», - сказал Н.Назарбаев
на расширенном заседании Правительства РК.
Утвержден состав Правительства
30.04.2015 http://www.caravan.kz/article/107707
Вновь избранный Президент Казахстана Н. Назарбаев подписал указ «О составе Правительства Республики Казахстан». Все члены правительства сохранили свои посты после переизбрания президента.
В Казахстане будет создана национальная комиссия по модернизации – Президент РК
29.04.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/20958/
«В самое ближайшее время будет создана национальная комиссия по модернизации при Президенте страны. Ее
миссия - управление поэтапной реализации 5 реформ и координация действий государственных органов, бизнес
сектора и гражданского общества», - сообщил Президент РК в ходе торжественной церемонии инаугурации. По словам Н. Назарбаева, при национальной комиссии будет действовать международный консультативный совет, в составе которого будут авторитетные иностранные и казахстанские эксперты. «На первом заседании комиссии я представлю план нации - «100 конкретных шагов дальнейшего государственного строительства», которые объяснят, что
мы собираемся сделать по 5 реформам. Эти «100 шагов» - наш ответ на глобальные и внутренние вызовы и план по
вхождению в 30 развитых государств в новых условиях. Осуществление реформ - общенациональная задача номер
один на предстоящие 10-15 лет. Индустриальная программа тоже охватывает этот период», - сообщил Лидер нации.
В Астане прошел семинар по концепциям и методологиям АРВ
17.04.2015 http://economy.gov.kz/pressservice/77/63945/#
С 13 по 17 апреля т.г. Министерство Национальной экономики РК совместно со Всемирным Банком на базе АО
«Институт экономических исследований» провели семинар-тренинг на тему: «Анализ регуляторного воздействия тренинг по концепциям и методологиям». В ходе семинара рассмотрены международный опыт и анализа регуляторного воздействия проектов нормативных правовых актов, а также принципы надлежащего нормативного управления и роль АРВ в качестве инструмента для улучшения процесса принятия решений.
Минсельхоз признан одним из наиболее эффективных центральных органов
02.04.2015 http://fin.zakon.kz/4700701-minselkhoz-priznan-odnim-iz.html
По оценке агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции министерство сельского хозяйства признано
одним из наиболее эффективных госорганов по управлению персоналом. Мониторинг проводился в отношении 11
центральных и 16 местных исполнительных органов. Максимальные баллы получили министерство иностранных дел
и министерство сельского хозяйства - 82,7 и 81,3 балла соответственно. Об этом сообщили в пресс-службе ведомства.
7
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
АПРЕЛЬ
ЛЕНТА
Наличие магистратуры или зарубежного образования станет одной из установок при поступлении на госслужбу
01.04.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/19789/
Одним из аспектов требований при поступлении на госслужбу станет наличие магистратуры, в том числе зарубежной, либо в целом наличие зарубежного образования, сообщила руководитель управления выявления и анализа
коррупционных рисков Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции Д. Джаненова.
Руководителей кадровых служб будут назначать по согласованию с Агентством РК по делам госслужбы
01.04.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/19788/
Руководителей кадровых служб будут назначать по согласованию с Агентством РК по делам государственной службы и противодействию коррупции, сообщила руководитель управления выявления и анализа коррупционных рисков Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции Д. Джаненова. По ее словам, в
этом случае кадровые службы станут реальной защитой прав госслужащих в случае каких-либо необоснованных
кадровых решений, либо командных перемещений.
МАРТ
В Казахстане будут разрабатывать карьерные карты для госслужащих
01.04.2015 http://strategy2050.kz/ru/news/19786/
«Мы планируем для каждого госслужащего, который включен в пул талантов, разрабатывать карьерные карты, в
которых будут указываться 2-3 должности, которые он хочет занять в ближайшие 3-5 лет и затем перечень тех навыков, умений, которые ему нужно для этого развивать. Соответственно, с учетом этого мы будем разрабатывать конкретные индивидуальные программы стажировок, ротаций», - заявила руководитель управления выявления и анализа коррупционных рисков Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции Д. Джаненова.
Партия «Нұр Отан» запускает проект «Страна без коррупции – процветающая страна»
30.03.2015 http://www.zakon.kz/4699916-partija-n1201r-otan-zapuskaet-proekt.html
В рамках реализации Программы противодействия коррупции на 2015-2025 гг. партия «Нұр Отан» запускает проект
«Страна без коррупции – процветающая страна», направленный на формирование и повышение антикоррупционной культуры в обществе. Реализация проекта направлена на решение таких проблемных вопросов как низкая антикоррупционная культура населения, недостаточный уровень правовой грамотности, неблагоприятные факторы для
воспитания подрастающего поколения, слабый уровень информационной работы по формированию атмосферы
неприятия коррупции и неэффективность ее предупреждения.
Н.Назарбаев выдвинул пять институциональных реформ для укрепления государственности
11.03.2015 http://www.inform.kz/rus/article/2754289
«Для укрепления нашей государственности я выдвигаю пять институциональных реформ. Важная задача - сделать
корпус государственных служащих профессиональным и автономным», - сказал Президент РК Н.Назарбаев, выступая на очередном XVI съезде партии «Нур Отан». Выборы, смена министров, акимов и других руководителей не
должны влиять на работу административной государственной службы, отметил лидер партии.
Аттестацию госслужащих всех уровней поручил провести Назарбаев
11.03.2015 http://pravo.zakon.kz/4695825-attestaciju-gossluzhashhikh-vsekh.html
«Должны быть ужесточены требования для приема на гос.службу. Надо провести полную аттестацию гос.служащих
всех уровней. Важно наладить системную работу по защите принципов меритократии и недопущению коррупции», сказал Президент РК Н.Назарбаев в ходе съезда партии «Нур Отан».
Источником формирования госаппарата должен стать в Казахстане средний класс – Назарбаев
11.03.2015 http://www.zakon.kz/4695850-istochnikom-formirovanija-gosapparata.html
«Средний класс должен рассматриваться, как основа казахстанской нации. Источником для формирования профессионального государственного аппарата. Эта движущая сила, наиболее заинтересованная в верховенстве закона,
подотчетности государства народу и стабильности в стране»,-сказал Назарбаев на XVI очередном съезде партии
«Нур Отан». По мнению главы государства, «средний класс - этот тот, кто имеет свой дом, автомобиль, свой бизнес,
заработок, хорошо содержит семью, хорошо учит детей, отдыхает, где хочет».
В Казахстане разработают новую систему оплаты труда госслужащих
11.03.2015 http://pravo.zakon.kz/4695835-v-kazakhstane-razrabotajut-novuju.html
8
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
МАРТ
ЛЕНТА
«Надо внедрить новую систему оплаты труда госслужащих по результативности их вклада в управленческий процесс.
Необходимо, по итогам каждого года, предусмотреть выплату бонусов для политических служащих и премий для
административных служащих по результатам их деятельности и достигнутых успехов в экономике. Хорошо работает получает бонусы в конце года, плохо работает, нет роста в экономике - соответственно снижается оплата. Надо разработать критерии, по которым мы будем их оценивать», - сказал Н.Назарбаев в ходе XVI очередного Съезда партии
«Нур Отан».
ФЕВРАЛЬ
Зарплату госслужащим повысят с 1 января 2016 года
02.03.2015 http://pravo.zakon.kz/4693836-zarplatu-gossluzhashhim-povysjat-s-1.html
Заработную плату государственным служащим повысят с 1 января 2016 г. Об этом в ходе брифинга сообщила депутат Мажилиса Парламента РК С. Ферхо.
Агентством РК по делам государственной службы и противодействию коррупции проведен мониторинг кадров
государственной службы
26.02.2015 http://anticorruption.gov.kz/rus/infocentre/news/?cid=0&rid=7931
Мониторинг направлен на определение количественного и качественного состава государственных служащих, а также текущей ситуации в сфере управления персоналом. По состоянию на 1 января 2015 года штатная численность государственных служащих составляет 99 318 единиц (политических – 406 ед., корпус «А» - 513 ед., корпус «Б» - 98 399
ед.).
Президенту РК доложили об итогах первого этапа реформы госслужбы
20.02.2015 http://www.dailynews.kz/politics/prezidentu_rk_dolozhili_ob_itogah_pervogo_
Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев принял председателя Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции К. Кожамжарова. К. Кожамжаров рассказал о таких концептуально новых направлениях
работы Агентства, как внедрение принципов и механизмов управления талантами на всех этапах прохождения государственной службы, а также антикоррупционное просвещение, в рамках которого совместно с Министерством образования и науки предусматривается изучение вопросов противодействия коррупции на всех уровнях образования
и для различных целевых групп.
ЯНВАРЬ
Сегодня состоялось расширенное заседание Правительства с участием Президента РК
11.02.2015 http://24.kz/ru/news/top-news/item/49611-sostoyalos-rasshirennoe-zasedanie-pravitelstvark&hl=ru&gl=kz&strip=1&vwsrc=0
Сегодня министры и акимы, отчитываясь перед Президентом, говорили все больше о достижениях. И самое главное
достижение в том, что, несмотря на мировой финансовый кризис, 2014 год страна завершила в плюсе. А вот задачи
на будущее озвучил уже сам Президент. Отныне экономить в Казахстане будут на всем, на чем только можно, кроме
социального блока. Оптимизация расходов составила 700 млрд тенге.
Против барьеров, в пользу реформ
31.01.2015 http://www.kazpravda.kz/fresh/view/protiv-barerov-v-polzu-reform/
Первый заместитель Премьер-Министра Б. Сагинтаев провел в Алматы заседание «круглого стола» по обсуждению
реформ кардинального улучшения условий деятельности предпринимателей. Вице-министр юстиции Б. Абдрайым
сообщил, что сокращены сроки регистрации на веб-портале «электронного правительства» для МСБ до 1-го часа с
момента подачи заявления, отменена оплата регистрационного сбора для юридических лиц из числа МСБ. Оптимизирован перечень документов при регистрации права собственности на недвижимое имущество, в части исключения
требования предоставления техпаспорта.
Кожамжаров и Байменов подписали План совместных мероприятий по противодействию коррупции
30.01.2015 http://meta.kz/novosti/kazakhstan/955340-kozhamzharov-i-baymenov-podpisali-plan-sovmestnyh-meropriyatiypo-protivodeystviyu-korrupcii.html
В Агентстве РК по делам государственной службы и противодействию коррупции Председатель Агентства К. Кожамжаров и Руководитель Управляющего комитета Регионального хаба в сфере государственной службы А. Байменов
подписали План совместных мероприятий, сообщает пресс-служба АДГСПК РК. План направлен на дальнейшую реализацию миссий и задач Агентства по развитию государственной службы с учетом международного опыта и использования возможностей региональной диалоговой площадки.
9
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ОБЗОР НОВОСТЕЙ
ЯНВАРЬ
ЛЕНТА
В РК разработали план по совершенствованию госслужбы
28.01.2015 http://365info.kz/2015/01/v-rk-pridumali-plan-po-sovershenstvovaniyu-gossluzhby/
В агентстве по делам государственной службы и противодействию коррупции под председательством К. Кожамжарова состоялось расширенное совещание по вопросам совершенствования государственной службы. По итогам обсуждения разработан план по решению вопросов развития государственной службы. Одной из мер совершенствования управления персоналом станет разработка профиля профессиональных и личностных качеств государственного
служащего.
Агентством РК по делам государственной службы и противодействию коррупции проведён круглый стол по вопросам совершенствования государственной службы
22.01.2015 http://www.pa-academy.kz/index.php/ru/home/1476-agentstvom-rk-po-delam-gosudarstvennoj-sluzhby-iprotivodejstviyu-korruptsii-provedjon-kruglyj-stol-po-voprosam-sovershenstvovaniya-gosudarstvennojsluzhby&hl=ru&gl=kz&strip=1&vwsrc=0
На круглом столе были рассмотрены наиболее актуальные вопросы управления персоналом государственной службы, совершенствования процедуры тестирования и порядка отбора в управленческий корпус «А», а также другие
вопросы профессионализации государственного аппарата и оказания государственных услуг.
10
Парламент
принял
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Управление этикой на государственной службе
Республики Казахстан
ВВЕДЕНИЕ
6 мая 2015 года Президент Казахстана Нурсултан
Назарбаев, выступая на расширенном заседании
Правительства, обозначил 100 конкретных шагов по
реализации пяти институциональных реформ.
В качестве одного из практических шагов по формированию профессионального государственного
аппарата отмечена необходимость разработки нового Этического кодекса государственной службы, а
также введение должности уполномоченного по
вопросам этики.
Эти вопросы остаются ключевыми, поскольку для
современного государственного менеджмента этические кодексы становятся важнейшими инструментами, напрямую влияющими на эффективную
организацию работы.
В передовых странах административные преобразования затрагивали и вопросы управления этикой
на государственной службе. Прежде всего, изменения касались пересмотра системы ценностей, четкой регламентации стандартов поведения, что
напрямую повлияло как на качество работы государственных служащих, так и на их имидж.
В Казахстане за прошедшие 10 лет Кодекс чести
государственных служащих (далее – Кодекс чести)
так и не претерпел существенных изменений, хотя
за этот период реализовано несколько этапов
административной реформы, сменилась идеология
государственного управления под влиянием Нового
государственного менеджмента (New Public Management).
Принятый в 2005 году Кодекс чести не оказал серьезного практического влияния в профессиональной среде государственных служащих. Вместе с тем
заметны снижение приверженности государственных служащих принципам этики и рост коррупции.
Сегодня уже можно признать, что национальная
система управления этикой на государственной
службе не сложилась, так как отсутствуют эффективные механизмы по поддержке соблюдения Кодекса чести.
Международный опыт показывает тесную взаимосвязь между управлением этикой и борьбой с
коррупцией. Эффективное управление этикой, основанное на понятных и всеобъемлющих кодексах
этики, позволяет создать среду на государственной
службе, сокращающую возможности для коррупции.
Обучение государственных служащих, обеспечение прозрачности их деятельности, выработка стандартов поведения позволяют повысить их приверженность не только принципам этики, но и законам.
В данном номере будет представлен обзор мировой практики по управлению этикой на государственной службе, анализ регулирования поведения
государственных служащих в Казахстане, а также
рекомендации по совершенствованию национальной практики в этой области.
I. АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА
Общество выдвигает высокие этические требования к государственному служащему, к его поведению. Это связано с тем доверием, которое предоставляется должностному лицу для защиты общественных и государственных интересов. Но при
этом государственная служба сопряжена с большим объемом неопределенных, законодательно
неурегулированных жизненных ситуаций, имеющих
множество этических аспектов, в которых не каждому государственному служащему легко ориентироваться. Поэтому в развитых странах мира разрабатываются этические кодексы, которые и служат
неким «компасом» при выполнении должностных
обязанностей.
При этом сам по себе этический кодекс – нестандартный документ, уникальный по содержанию и
одновременно сложный в практическом применении. Его задачи не ограничиваются раскрытием этических стандартов, кодекс должен сформировать
более широкое представление о надлежащем поведении государственного служащего.
1.1. Ключевые ценности этического кодекса
Ядром управления этикой на государственной
службе являются ее ценности, руководствуясь которыми государственный служащий может легко ориентироваться в большом разнообразии жизненных
и служебных обстоятельств. Это и объясняет, почему в передовых странах при формировании этиче11
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
ского кодекса ключевым вопросом было определние наиболее значимых ценностей государственной службы.
В 1989 в США году были приняты Стандарты этического поведения государственных служащих в
системе органов исполнительной власти США. В их
Преамбуле говорится, что «государственная служба
отождествляется с доверием общества. Каждый
государственный служащий обязан перед правительством Соединенных Штатов и своими согражданами ставить верность Конституции, законам и
этическим принципам выше личной выгоды. Для
того, чтобы каждый гражданин мог иметь полную
уверенность в добросовестности Федерального
правительства, каждый служащий обязан уважать и
соблюдать принципы этического поведения».
В 1994 году в Великобритании был создан независимый консультативный Комитет по стандартам поведения в общественной жизни под председательством лорда Нолана. В результате своей работы Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников, представляющих собой своеобразный кодекс поведения: бескорыстие,
неподкупность, объективность, подотчетность, открытость, честность и лидерство. Данные принципы
связаны с необходимостью восстановления доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; восстановление ясности и ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой, а также восстановление
принципов, лежащих в основе стандартов поведения в публичной политике.
Канада прошла через длительный, более чем
200-летний период эволюции формирования ценностей государственной службы. В 1995 году в Канаде в рамках специальной рабочей группы были
определены 4 ключевые категории ценностей государственной службы:
- демократические (верховенство права, лояльность, подотчетность);
- моральные (справедливость, честность, рассудительность, общественное доверие, благоразумие,
бескорыстие, беспристрастность);
- профессиональные (качество, нововведение, эффективность, инициатива, креативность, объективность и беспристрастность, находчивость);
- социальные (уважение, толерантность, умеренность, смелость, заботливость, открытость, порядочность, разумность, вежливость, справедливость,
коллегиальность).
Определение профессиональных ценностей стало
занимать важнейшее место в формировании этических стандартов государственных служащих многих
стран. Так, непредубежденность (Австралия, Финляндия), достижение результатов (Австралия) и
удовлетворение потребностей населения (Венгрия)
отражают новое представление об идеальном государственном служащем.
На формирование этических принципов государственных служащих Японии повлияли традиционные конфуцианские принципы этики, а также культура и национальный характер японцев: трудолюбие, коллективизм, ответственность, почтительность, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений,
стремление к самосовершенствованию.
В Китае среди «восьми правил чести и доблести»
государственных служащих выделяются требования
служить народу и соблюдать дисциплину и законы
(нарушение законов считается позорным и постыдным делом).
В целом, на рисунке 1 указаны наиболее популярные ценности государственной службы в странах
Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР).
Рисунок 1. Количество стран ОЭСР, включивших ту или
иную ценность в национальный этический кодекс
1.2. Основные подходы к разработке этических
кодексов государственных служащих
За последние десятилетия в странах ОЭСР были
выработаны 2 ключевых подхода по разработке
этических кодексов государственных служащих:
12
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Таблица 1. Основные отличия подходов к разработке этических кодексов.
Наименование
подходов
Примеры стран
Форма
регламентации
Метод воздействия
Модель человеческой
мотивации
Форма изложения
Ценностно-ориентированный подход
Стандартизированный подход
Новая Зеландия, Нидерланды, Финляндия, Дания
Ценности и мотивация
Соединенные Штаты, Мексика и Португалия
Правила и процедуры
Поощрение хорошего поведения
Люди желают быть ответственными.
Госслужащие стремятся поступать правильно
Компактный, четко формулирующий
основные ценности
Предотвращение этических проступков
Люди ленивые и им нельзя доверять.
Их нужно направлять, поощряя хорошее поведение и наказывая плохое.
Объемный, конкретизирующий стандарты поведения
- ценностно-ориентированный подход (integritybased ethics management);
- стандартизированный подход (compliance-based
ethics management).
В Финляндии и Дании жесткая регламентация административных процедур обнаружила свою ограниченность – не охватывалось все многообразие
жизненных ситуаций. Эта проблема была решена за
счет определения этических принципов, применимых по духу, а не по букве.
В частности, в Финляндии пришли к пониманию,
что управление этикой эффективно осуществляется
за счет установления этических ценностей, а не конкретных правил.
В Финляндии в специальном руководстве
«Ценности в повседневной работе - Этика государственного служащего» общие этические требования
к государственным служащим выражаются через
объяснение значения ценностей, которые формируют общее основание государственного управления. Наиболее значимыми ценностями являются:
эффективность, прозрачность, качество, доверие,
принцип служения, равенство, ответственность,
беспристрастность и независимость.
В руководстве отмечается, что данные ценности
являются операционной, повседневной частью кадровой политики правительства. Кроме того, они
описываются как желательные практики государственных служащих и признак хорошо функционирующей государственной службы.
Вышеуказанные этические ценности также нашли
отражение в Конституции, Законе о государственных гражданских служащих и Законе об административных процедурах.
ВСТАВКА 1. РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ЭТИЧЕСКИХ СТАНДАРТОВ В ПОРТУГАЛИИ
В Португалии повышение этических стандартов среди государственных служащих рассматривалось как одно из направлений
модернизации системы государственного управления.
В 1991 году указом №442/91 от 15 ноября был принят Кодекс об Административных процедурах (далее - Кодекс), содержащий более 200 статей. В Кодексе используется неформальный и доступный стиль изложения в сравнении с другими официальными правовыми актами.
Основными целями Кодекса являются: рационализация работы государственных услуг; систематизация и стандартизация процедур, гарантирующих предоставление информации общественности и прозрачность решений; обеспечение механизмов участия граждан, а также обеспечение доступности государственных услуг населению.
Кодекс содержит 2 типа стандартов:
- общие принципы административной деятельности;
- стандартизация процедур.
Первая часть посвящена набору этических стандартов, описывающих фундаментальные принципы, которыми руководствуются государственные органы и государственные служащие. Руководящими принципами являются соблюдение законодательства,
служба общественным интересам, защита прав и интересов граждан, равенство, справедливость, беспристрастность и сотрудничество с гражданами.
Вторая часть отражает требования к процедурам. В частности организация процедур должна основываться на максимальной
«прозрачности» деятельности государственных служащих. Нацеленность процедур на прозрачность должна стать гарантией
надлежащего поведения.
Считается, что скрытность, отсутствие информации и низкий уровень общественного участия ведет к несоблюдению этических
правил. Прозрачность деятельности государственных служащих рассматривается как критерий этичного поведения.
Кроме того, в Португалии действует Кодекс поведения на государственной службе, который помимо перечисления ценностей
государственной службы, содержит нормы, касающиеся профессиональных взаимоотношений в трех сферах: между государственными служащими (коллеги, подчиненные и руководство); с гражданами; и правительством или политическими деятелями.
Источник: Aive Pevkur “Compatibility of Public Administration Systems and Ethics Management” // VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRA13
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Совершенно другой подход демонстрируют Португалия и США.
Основные ценности государственной службы США
закреплены в «Стандартах этического поведения
государственных служащих в системе органов исполнительной власти США» (далее – Этический кодекс США), разработанных Службой США по государственной этике и утвержденных президентским
указом №12674 от 12 апреля 1989 г.
Этический кодекс США является объемным документом (81 стр.), который детально определяет
нормы поведения государственных служащих США.
Структурно кодекс состоит из 2 частей:
1) закрепляет этические ценности;
2) раскрывает ценности через определенные
стандарты поведения.
В Этическом кодексе США имеется более 40 положений, охватывающих различные аспекты поведения государственных служащих:
- принятие подарков из внешних источников
(нормы поведения, запрещающие государственным служащим требовать или принимать подарки
из источников, входящих в список запрещенных);
- подарки от государственных служащих (нормы
поведения, запрещающие государственным служащим делать пожертвования или подарки в пользу
вышестоящих должностных лиц либо требовать того же от других государственных служащих);
- конфликт финансовых интересов (положения,
связанные с финансовыми интересами государственных служащих);
- объективное исполнение должностных обязанностей (положения, описывающие ситуации, в которых решения государственного служащего могут
выглядеть необъективными, нацеленными на
предоставление незаконной выгоды третьим лицам);
- поиск другой работы по найму (установление
запрета на работу государственных служащих по
найму у лиц, интересы которых зависят от полномочий, исполняемых государственными служащими);
- злоупотребление служебным положением
(нормы поведения, связанные с такими вопросами,
как использование служебного положения в личных целях, использование закрытой служебной информации, использование государственной собственности, использование служебного времени);
- внешняя деятельность государственных служащих (регулирование работы по совместительству и
иной внешней деятельности государственного служащего);
- взаимосвязанные полномочия, предоставленные законом (список ссылок на некоторые ключевые законы, регламентирующие поведение государственных служащих).
Этический кодекс США насыщен жизненными
примерами, раскрывающими этические нормы
(Вставка 2).
Кроме того, в США имеются и другие нормативные правовые акты, регулирующие поведение служащих в государственных органах. Так, в Законе о
политике федеральных закупок имеется положение
ВСТАВКА 2. ЖИЗНЕННЫЕ ПРИМЕРЫ В ЭТИЧЕСКОМ КОДЕКСЕ США
1) Агент по закупкам при госпитале Управления по делам ветеранов по долгу службы постоянно взаимодействует с представителями фармацевтических компаний, которые сообщают ему информацию о новых препаратах. Вследствие плотного графика
работы агент по закупкам предложил проводить такие встречи со вторника по четверг во время своего обеденного перерыва.
Представители фармацевтических компаний регулярно приходят в указанное время в кабинет агента по закупкам, принося для
него с собой сэндвич и безалкогольные напитки. Несмотря на то, что рыночная цена таких обедов составляет менее 6 долларов
США, а совокупная стоимость продуктов, приносимых каждым из посетителей, не превышает суммарный предельный уровень в
50 долларов, определенный для подарков стоимостью не более 20 долларов каждый, регулярное принятие даже столь скромных подарков недопустимо.
2) Лицо, относящееся к числу запрещенных источников, предложило государственному служащему билет на благотворительное мероприятие, состоящее из фуршета и последующего концерта камерной музыки. Несмотря на то, что совокупная стоимость продуктов питания, напитков и концерта могла быть не более 20 долларов, рыночная стоимость подарка, определенная
по нарицательной стоимости билета, составила 250 долларов США.
***
Как видно из примеров в Этическом кодексе США широко используется категория «запрещенный источник» - любое лицо:
(1) добивающееся совершения официальных действий со стороны государственного учреждения, в котором работает соответствующий государственный служащий;
(2) осуществляющее или стремящееся осуществлять коммерческую деятельность совместно с данным государственным учреждением;
(3) осуществляющее деятельность, которая регулируется данным государственным учреждением;
(4) интересы которого существенно зависят от исполнения или неисполнения должностных обязанностей соответствующим
государственным служащим;
(5) представляющее собой организацию, большинство членов которой относится к категории запрещенных источников.
Источник: http://www.oge.gov/Laws-and-Regulations/Employee-Standards-of-Conduct/Employee-Standards-of-Conduct/
14
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
о том, что государственные служащие не могут искать работу в тех компаниях, с которыми они ранее
заключали контракты по государственным закупкам, в Законе об ассигнованиях затронуты вопросы
злоупотребления при выделении финансовых
средств или государственных транспортных
средств, в Статуте об антинепотизме – вопросы участия государственных служащих в назначении или
продвижении родственников, а в Законе о свободе
информации – вопросы произвольного удержания
государственных архивов.
Преимущества
и
недостатки
ценностноориентированного и стандартизированного подходов зависят от уровня правовой и гражданской
культуры государственных служащих. В обществах,
где государственные служащие отличаются высоким уровнем честности, эффективнее применять
ценностно-ориентированный
подход
(стандартизированный будет создавать излишние
издержки). В обществах с более высоким уровнем
коррупции предпочтительнее жестко регламентировать деятельность государственных служащих.
подхода, США представляет второй, неконсолидированный подход.
США. В федеральной исполнительной ветви власти США функции по профилактике и расследованию этических нарушений четко разделены. Нарушение дисциплины и этических норм рассматривается службой главного инспектора, созданной в
каждом министерстве и агентстве. В ее функционал
входит, помимо расследования этических и дисциплинарных нарушений, выявление и расследование
случаев мошенничества, растрат, злоупотребления
должностными полномочиями, халатности в государственном органе. Все жалобы на государственных служащих федеральной исполнительной ветви
власти попадают соответствующим главным инспекторам. Для защиты служащих, сообщающих о
нарушениях своих коллег, созданы специальные
программы по защите информаторов.
Наиболее серьезные факты нарушения этических
норм, связанные с большими суммами денег и совершенные высшими чинами государственной
службы, расследуются Федеральным бюро расследований США.
Служба США по государственной этике (далее Служба) является государственным органом, ответственным за профилактику этических нарушений и
конфликтов интересов на федеральной государственной службе. Служба напрямую подчинена
Президенту США и имеет статус министерства. До
1989 года была частью Службы США по управлению
персоналом.
Основными функциями Службы являются:
- стратегическое руководство отраслью;
- разработка стандартов поведения;
- выработка правил и ограничений, связанных с
конфликтом интересов;
- разработка правил публичного и конфиденциального финансового декларирования доходов и
имущества;
- проведение тренингов и реализация обучающих
программ по этике для государственных служащих;
- постоянная оценка и улучшение стандартов поведения;
- проведение специальных проверок кандидатов
на занятие политических и высших управленческих
должностей.
Все функции Службы выполняются тремя отраслевыми отделами, которые в свою очередь подразделены на шесть секторов, по два на каждый отдел.
1.3 Управление этикой на государственной
службе
Эксперты ОЭСР выделяют три компонента инфраструктуры этики на государственной службе: правила и принципы, управление, контроль.
Все три компонента важны, но очевидно, что механизмы управления этикой на государственной
службе и контроль выходят на первый план по
сравнению с закреплением правил и принципов
этики (кодекса). Грамотно разработанные правила
или четко сформулированные принципы без должного контроля их соблюдения и управления, рискуют стать бесполезными «фасадными» документами.
На сегодняшний день в развитых странах сложился опыт по функционированию специальных органов, основной миссией которых является управление этикой на государственной службе. Двумя основными функциями таких органов являются профилактика этических нарушений и расследование
нарушений этики, в том числе рассмотрение жалоб
на государственных служащих, связанных с этикой.
В некоторых странах эти две функции выполняются
одним органом, в других – под каждую функцию
создаются специализированные органы. Япония
является примером первого, консолидированного
15
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Штат Службы составляет 56 человек без учета сотрудников вспомогательного отдела.
Одним из важнейших инструментов работы Службы является ее веб-сайт с очень дружелюбным интерфейсом (http://www.oge.gov/). Любой желающий может найти всю необходимую информацию,
касающуюся вопросов этики и конфликта интересов
на государственной службе, не выходя из своего
дома. К примеру, Служба ежегодно публикует на
веб-сайте обновленный сборник всех нормативных
правовых актов, регулирующих этическое поведение государственных служащих, сборник всех декларационных форм, адреса и телефоны лиц, имеющих право реагировать на факты этических нарушений. Все руководства по заполнению финансовых деклараций, инструкции для этических офицеров по разным актуальным вопросам, а также все
необходимые методологические документы также
доступны на данном сайте.
Служба ведет активную работу и оперативно реагирует на новые вызовы. К примеру, в 2015 году
Служба опубликовала и направила всем этическим
офицерам инструкции, касающиеся подарочных
сертификатов и купонов, имеющих денежный эквивалент. В этой инструкции напоминается, что федеральным служащим запрещено принимать подарки
из запрещенных источников, но разрешено принимать их из незапрещенных источников при условии
их декларирования, если стоимость подарка ниже
20 долларов США. Однако с появлением подарочных одноразовых денежных карточек систем Visa,
MasterCard, American Express, имеющих денежный
эквивалент ниже 20 долларов США и дающих возможность снять наличные средства в любом банкомате, были созданы коррупциогенные условия при
которых по причине привязки к первоначальному
покупателю карточки было невозможно отследить,
кем фактически могут быть сняты деньги. Служба
отреагировала на этот риск и в инструкции полностью запретила федеральным служащим принимать такие карточки в подарок.
Основная практическая часть работы по профилактике этических нарушений и разрешению конфликтов интересов ложится непосредственно на
самих руководителей государственных органов,
точнее на назначаемых ими специальных этических
офицеров. Полная численность таких этических
офицеров составляет 5,5 тысяч человек, распределенных по разным государственным органам.
Специальные этические офицеры оказывают служащим государственных органов содействие в
идентификации и разрешении конфликтов интересов. К примеру, государственный служащий, имеющий сомнения в правильности своих действий с
точки зрения этики и конфликта интересов, имеет
право обратиться за консультацией к этическому
офицеру. В то же время, государственным служащим в доступной форме напоминают о необходимости предупреждения конфликтов интересов
(Рисунок 2).
Кроме того, в обязанности этических офицеров
входит сбор и анализ деклараций о доходах и имуществе сотрудников. Декларации о доходах подразделяются на два типа: конфиденциальные и публичные. Государственные служащие среднего звена должны предоставлять специальному этическо-
Рисунок 2. Пример плаката для государственных служащих
с напоминанием о необходимости консультации в случае
наличия сомнений по поводу конфликта интересов. Перевод
текста: «Думаешь тебе повезет? Не уверен на счет потенциального конфликта интересов (КОИ)? Сложности с КОИ принесут
проблемы твоей карьере, твоей репутации и твоему агентству.
Есть вещи которые лучше не оставлять на волю случая. Особенно когда ставки столь высоки! Свяжитесь со своим этическим офицером для дополнительной информации».
му офицеру конфиденциальную декларацию, сотрудники высшего звена наряду с конфиденциальной обязаны заполнять публичную декларацию,
которая после подписания становится доступной
16
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
для общественности. В документе декларируются
все доходы и имущество, стоимость которого выше
1000 долларов США. Специальный этический офицер должен проанализировать декларации на
предмет отсутствия конфликта интересов и согласовать их. В противном случае этический офицер
направляет его руководству и Службе для принятия
мер.
Отдельная важная задача этического офицера заключается в проведении тренингов по этике и проверке политики государственного органа на соответствие этическим принципам. Тренинги проводятся в интересной и доступной для государственного служащего форме, например, в форме интерактивной игры на знание правил и принципов этики.
Япония. В Японии для управления этикой на государственной службе используется консолидированный подход. В соответствии с Законом «Об этике
Национальной государственной службы», который
был разработан для пресечения злоупотреблений
государственных служащих, государственным учреждением, ответственным за управление этикой на
государственной службе, является Совет по этике
при Агентстве государственного персонала (далее –
Совет).
Совет состоит из пяти человек – Председателя и
четырех членов, один из которых является одним
из заместителей руководителя Агентства государственного персонала. У Совета есть аппарат, состоящий из государственных служащих. Основными
функциями Совета являются:
- разработка предложений по улучшению Кодекса
этики государственного служащего;
- проведение исследований на тему этики государственных служащих;
- общее планирование и координация обучающих
курсов по этике для государственных служащих;
- анализ и сбор обязательных деклараций;
- разработка и постоянное совершенствование
критериев и санкций за нарушения этики в рамках
законодательства;
- расследование жалоб, подозрительных действий государственных служащих на предмет нарушения этических норм;
- принятие решений о дисциплинарной ответственности;
- обеспечение Правительства и отдельных министерств рекомендациями по этике.
Руководители государственных органов назначают этических офицеров, после назначения создается офис этического офицера со штатом сотрудников. В функции этического офицера входят профилактика этических нарушений, сбор и направление
в центральный аппарат копий обязательных деклараций, а также предварительное расследование
жалоб и фактов нарушения дисциплины.
Государственным служащим среднего и высшего
звена необходимо сдавать три типа деклараций –
ежеквартальную по подаркам и две ежегодные по
ценным бумагам и активам, а также по доходам и
имуществу. Обязательной публикации подлежат
декларации высших руководителей по подаркам.
Необходимо отметить, что Совет является одной
из самых авторитетных организаций в Японии, так
как Закон позволяет им проводить расследование в
отношении любого государственного служащего,
включая министров.
Процедура расследования дисциплинарных проступков напоминает уголовный процесс. Сначала от
этического офицера, гражданина или коллеги обвиняемого, в Совет поступает информация или жалоба по поводу факта нарушения им служебной этики. Государственный орган, в котором данный государственный служащий работает, формирует предварительный доклад о фактах нарушения. Далее
доклад направляется для расследования Совету.
Председатель Совета выступает в роли председательствующего судьи, а члены Совета являются членами судейской коллегии. На такой процесс приглашаются свидетели, проводятся допросы. В итоге
оглашается решение Совета и в соответствии с ним
принимаются, либо не принимаются дисциплинарные меры.
В целях профилактики этических нарушений Совет выпускает различные буклеты, печатные продукты, комиксы-манги для информирования государственных служащих о необходимости соблюдения этических норм. Буклеты также направляются
гражданам, так как это помогает выявить нарушителей с помощью граждан и в целом повышает доверие к государственной службе.
Любой гражданин, в том числе государственный
служащий, сомневающийся в правомерности своих
действий, с точки зрения этики, должен обратиться
к своему этическому офицеру за консультацией.
Таких ситуаций в жизни любого человека может
быть много.
17
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Советом проводятся тренинги по этике среди государственных служащих. Статистика показывает,
что обученные сотрудники менее подвержены неэтичному поведению.
Консолидированный и неконсолидированный
подходы по управлению этикой имеют некоторые
особенности, которые необходимо учитывать при
выборе между ними.
Во-первых, сами по себе функции профилактики и
расследования этических нарушений являются методологически очень разными. Институты, ответственные за профилактику, должны, во-первых, работать в доступной для понимания государственного служащего форме, а, во-вторых, гибко реагировать на некоторые нюансы работы государственных
служащих. Такие нюансы включают в себя сложный, порою не нормированный график, перенасыщенность информационного поля, чрезмерные психологические нагрузки. В целом подход к профилактике должен быть клиентоориентированным,
направленным на создание доверительных отношений.
В свою очередь расследование и выявление этических нарушений требует абсолютно другого подхода. Здесь необходимы бескомпромиссность и
беспристрастность, в то же время весь процесс должен быть максимально справедливым и непредвзятым.
Специфика функций требует набора разных типов
кадров и применения различных стратегий работы.
В США при разделении этих функций между двумя независимыми друг от друга институтами учитывается методологическая разница между профилактикой и расследованием. Тогда как в Японии, этого
нет, и две функции выполняются одним органом и
даже одним человеком.
Во-вторых, оба подхода по разному работают в
зависимости от культурного уровня государственных служащих. Японский подход требует кристальной честности и строгого соблюдения инструкций
этическими офицерами, в противном случае, создается риск того, что государственный служащий,
находящийся в «скользкой», с точки зрения этики,
ситуации, может сам поставить себя в затруднительное положение. К примеру, обратившись к этическому офицеру за консультацией, вместо помощи
он рискует спровоцировать проведение расследования в отношении себя. В США такой опасности
нет.
II. АНАЛИЗ ИНФРАСТРУКТУРЫ ЭТИКИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
2.1. Кодекс чести государственных служащих
Особое внимание вопросам этики на государственной службе начало уделяться в Казахстане в
конце 1990-х гг. В 1997 и 2000 годах утверждались
правила служебной этики государственных служащих Республики Казахстан. Оба документа содержали основополагающие положения, необходимые
для разъяснения элементарных стандартов поведения.
В 2005 году был принят Кодекс чести, при попытке
создания которого заметно стремление сочетать
как ценностно-ориентированный, так и стандартизированный подходы. Это отражено в содержании
Кодекса чести, который включает следующие разделы: общие правила поведения государственных
служащих, положения, касающиеся антикоррупционного поведения государственных служащих, публичные выступления, а также поведение государственных служащих во внеслужебное время.
Неудачное совмещение обоих подходов не позволило ни сформулировать четкий перечень ценностей, ни детально регламентировать стандарты поведения.
Кодекс, кроме того, не отражает динамики административной реформы. В 2007 году началось внедрение принципов и механизмов Нового государственного менеджмента (New Public Management):
управление ориентированное на результат, стратегическое планирование, реформа государственных
финансов, создание корпуса «А», внедрение новых
механизмов предоставления государственных услуг
и др., что должно было найти соответствующее отражение в Кодексе чести – включение в кодекс соответствующих ценностей.
Можно отметить ряд недостатков действующего
Кодекса чести:
- наличие повторов, которые затрудняют понимание текста (например, пп. 1) и 7) п. 5 Кодекса чести
требуют «укреплять авторитет государственной власти» и «укреплять доверие общества к государственной службе и институтам государства». Пп. 5)
п. 5 и п. 10 требуют «обеспечивать соблюдение и
защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, не допускать проявлений
бюрократизма и волокиты при рассмотрении их обращений» и «не… допускать административных и
18
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
иных препятствий, затрудняющих реализацию физическими и юридическими лицами своих прав и
законных интересов»);
- Кодекс чести содержательно ограничен (он
не охватывает такие стороны жизни государственного служащего как поиск другой работы по найму,
принятие подарков, внешняя деятельность государственных служащих, семейная жизнь, здоровье,
безопасность на рабочем месте и др.);
- Кодекс достаточно сжатый документ (для
документов такого рода необходима детализация и
наличие определенных комментариев, это позволит придать документу ясность);
- Кодекс чести написан сухим юридическим языком (преимуществом документа могло бы стать его
более простое, обыденное изложение);
- Кодекс не устанавливает стандартов поведения
для политических государственных служащих (в таких странах как Австралия, Португалия, Ирландия,
Япония и в ряде других имеются специальные этические стандарты поведения для лиц, занимающих
ответственные политические должности).
В целом для управления этикой в Казахстане более предпочтительным является стандартизированный подход. С одной стороны, низкий уровень правовой культуры, а, с другой стороны, высокий уровень коррупции указывает на неготовность внедрения общих этических руководств, основанных на
свободном толковании ценностей.
При этом в рамках нового Этического кодекса Республики Казахстан также могут быть использованы
преимущества ценностно-ориентированного подхода (регламентация в отдельном разделе общего
перечня ценностей государственной службы).
шения этики, а также вынесение рекомендаций
находятся в ведении – Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции
(далее – Агентство).
Методологическая часть работы лежит на Управлении дисциплинарно-административной практики
и государственных услуг Департамента государственной службы и профилактики коррупции Центрального аппарата Агентства.
Для различных категорий государственных служащих действуют различные дисциплинарные органы
(Таблица 2).
Согласно нормативным правовым актам процедура выявления, расследования этических проступков
административных государственных служащих и
принятия решения о дисциплинарном взыскании
выглядит следующим образом (Рисунок 3).
Секретариаты дисциплинарных советов на местах
обеспечивают деятельность дисциплинарных советов по выявлению и рассмотрению этических нарушений. Также в их обязанности входит профилактика этических нарушений.
Работа по профилактике этических нарушений ведется совместно с реализацией мер по предупреждению коррупционных нарушений с использованием следующих инструментов:
- семинары-совещания;
- выездные приемы;
- рекомендации и предложения по укреплению
государственной дисциплины, направляемые на
имя руководителей государственных органов;
- выступления сотрудников дисциплинарных советов в СМИ.
В профилактической деятельности в основном акцентируется внимание на вопросах антикоррупционной агитации, а вопросы этики остаются на втором плане.
В отличии от США и Японии, где контроль доходов
государственных служащих осуществляется этическими офицерами, в РК декларации о доходах
направляются в налоговые органы. В соответствии с
Законом РК «О борьбе с коррупцией» от 2 июля
1998 года № 267-I (далее – Закон о борьбе с коррупцией) лица, занимающие государственную
должность, либо должность, связанную с выполнением государственных или приравненных к ним
функций, предоставляют в налоговый орган по месту жительства декларацию о доходах и имуществе,
являющемся объектом налогообложения, в том
2.2. Управление этикой на государственной
службе
В Законе РК «О государственной службе» от 23
июля 1999 года № 453-I (далее – Закон о государственной службе) предусмотрены положения по
служебной этике и конфликту интересов на государственной службе.
Система управления этикой на государственной
службе РК по типу является консолидированной, и
в отличии от примера США, где профилактика и
расследование этических нарушений распределены
между разными институтами, в РК применяется
другой
подход.
Профилактика,
выявление
(выездные проверки) и рассмотрение случаев нару19
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Таблица 2. Дисциплинарные органы государственной службы РК.
Дисциплинарный орган
Комиссия по вопросам борьбы с
коррупцией при Президенте
Республики Казахстан
Национальная комиссия по кадровой политике при Президенте
Республики Казахстан
Дисциплинарная комиссия
Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции
Кадровая комиссия области,
столицы, города республиканского значения
Дисциплинарные советы столицы, города республиканского
значения и областей
Государственные служащие
Политические государственные служащие
Корпус «А», кроме членов ревизионных комиссий областей, столицы, города республиканского значения, акимов городов областного значения, районов областей и районов в
городах
Служащие категорий В-1, С-1, С-2
Члены ревизионных комиссий областей, столицы, города республиканского значения,
акимы городов областного значения, районов областей и районов в городах
(дисциплинарная ответственность, за исключением антикоррупционного законодательства
Республики Казахстан и Кодекса чести)
Члены ревизионных комиссий областей, столицы, города республиканского значения,
акимы городов областного значения, районов областей и районов в городах (нарушения
норм антикоррупционного законодательства Республики Казахстан, влекущие дисциплинарную ответственность, и Кодекса чести)
Служащие категорий С-0-1, С-0-2, С-0-3, С-0-4, С-0-5, С-0-6, С-0-7, C-R-l, C-R-2, C-R-3, C-R-4,
C-R-5, C-R-6, групп категорий D и Е
числе, находящемся за пределами территории Республики Казахстан, с указанием оценочной стоимости и места нахождения указанного имущества.
Таким образом, обязанность ежегодного представления декларации о доходах и имуществе возложена лишь на лиц, занимающих государственные
должности и их супругов, а также на лиц, уволенных с государственной службы по отрицательным
мотивам, в течение трех лет после увольнения и их
супругов. Кандидаты на государственную должность либо на должность, связанную с выполнением государственных или приравненных к ним функций, представляют первоначальную декларацию
только при поступлении на такую должность.
Конфликт интересов регулируется Законом о государственной службе. В соответствии с ним, государственный служащий обязан в письменной форме
1
Служба управления
персоналом, Дисциплинарная комиссия, дисциплинарные советы
2
Служба управления персоналом
выявление
расследование
уведомить своего непосредственного руководителя
или руководство государственного органа о возникшем конфликте интересов или о возможности его
возникновения, как только ему станет об этом известно.
В свою очередь, непосредственный руководитель
или руководство государственного органа по обращению государственного служащего или при получении информации из других источников должны
своевременно принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, в том
числе:
1) поручить другому лицу исполнение должностных обязанностей государственного служащего по
вопросу, в связи с которым возник или может возникнуть конфликт интересов;
2) изменить должностные обязанности государ3
Дисциплинарная комиссия,
дисциплинарные советы
4
Должностное лицо
государственного
органа работодателя
рассмотрение и
вынесение
рекомендации
принятие решения о
вынесении взыскания
Рисунок 3. Процедура дисциплинарного расследования этических проступков
административных государственных служащих
20
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2 (6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
ственного служащего;
3) перевести государственного служащего с его
согласия на другую должность в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
Работа по профилактике этических проступков в
Казахстане направлена в основном на государственных служащих, а не на граждан. Такой подход
не эффективен, так как не охватывает вторую сторону деятельности государственных органов. Каждый
гражданин должен быть информирован о наличии
этических правил и ответственности за их нарушения. Более того, работу Агентства в этой сфере невозможно оценить, так как нет открытых данных об
этой деятельности. На сайте Агентства отсутствуют
буклеты, ролики об этике государственных служащих. К примеру, на сайтах уполномоченных органов по государственной службе или этике Японии и
США такая информация находится в свободном доступе. В отчетах о проделанной работе Агентства
фигурируют цифры о проведенных семинарах, телерадиовыступлениях по вопросам профилактики
коррупции и нарушений дисциплины на государственной службе, однако о качестве таких мероприятий судить невозможно, так как в открытом доступе информации о них нет.
В ходе двух пробных звонков в Единую консультационную службу Агентства (1494) наш сотрудник
представился заинтересованным лицом, предпринимателем, который по легенде был приглашен на
свадьбу государственного служащего. Консультанту
Единой службы был задан вопрос «Имею ли я право вручить подарок на свадьбу государственному
служащему, курирующему мою экономическую деятельность?». Консультанты не смогли ответить на
этот вопрос, однако после некоторых раздумий ими
был дан положительный ответ. Консультанты сказали, что такие вопросы они еще ранее не слышали, и
признались, что вопросы этики требуют уточнения.
Даже консультанты информационной службы
Агентства не достаточно информированы о вопросах этики на государственной службе.
Агентству необходимо уделить особое внимание
работе по профилактике этических нарушений среди государственных служащих, а также среди граждан. В этих целях предлагается запуск широкомасштабного национального проекта, направленного
на продвижение этических ценностей и стандартов
поведения среди государственных служащих и
граждан. В доступной и понятной форме гражданам
и государственным служащим будут представлены
нормы нового Кодекса по этике. Для этого можно
применить социальные ролики, инфографику, социальные сети и другие инструменты современного
III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
1. Новый этический кодекс
На сегодняшний день перед современной государственной службой стоят системные вызовы, связанные с требованиями к повышению профессионализма, качества работы и обслуживания клиентов. Одним из ответов на них является соблюдение
высоких этических стандартов поведения. И здесь
необходима сбалансированная комбинация как
стандартизированного,
так
и
ценностноориентированного подходов. Сочетание 2-х подходов позволит учесть все многообразие жизненных
ситуаций, в которые могут попасть государственные
служащие.
Предлагается разработать новый Этический кодекс государственной службы с наличием четко
сформулированных ценностей, стандартов поведения и жизненных примеров. В данном номере Бюллетеня мы публикуем, исходя из нашего видения,
демонстрационную версию проекта нового Этического кодекса РК.
Рекомендуется с учетом опыта стран ОЭСР в Этическом кодексе учесть следующую классификацию
ценностей:
- демократические ценности (законность, честность, справедливость, служение гражданам, терпимость);
- профессиональные ценности (результативность,
креативность, профессиональный рост, лидерство,
трудолюбие, политическая нейтральность);
- корпоративные ценности (вежливость, клиентоориентированность, отзывчивость, скромность, толерантность, открытость, командный дух, консенсус);
- ценности личной жизни (здоровый образ жизни,
семья, общественное участие).
2. Национальный проект для продвижения нового Кодекса этики
Опыт развитых стран свидетельствует о необходимости проведения широкой информационноразъяснительной работы среди государственных
служащих по вопросам этики.
21
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
маркетинга. В целом в рамках проекта необходимо
использовать более клиентоориентированные подходы и легкодоступные методики освещения.
Этический офицер должен будет полностью взять
на себя работу по профилактике этических нарушений, обучению государственных служащих этическим стандартам, пропаганде правильного этического поведения среди государственных служащих
и граждан. Этический офицер должен стать
«единым окном поддержки» по этике для своих
коллег и граждан, взаимодействующих с государственными органами.
скрыть такой факт, и обращение государственного
служащего о конфликте интересов, будет вполне
законно проигнорировано.
Система дисциплинарных органов неоправданно
сложна. К примеру, рассмотрение дисциплинарных
проступков административных служащих корпуса
«А» находится в ведении Национальной комиссии
по кадрам при Президенте РК, которая также принимает решения по приему этих служащих в ряды
корпуса «А». Очевидно, что данной комиссии невыгодно наказывать служащих корпуса «А», так как
таким образом она напрямую признает факт своей
ошибки при наборе, создается риск предвзятого
отношения во время дисциплинарных процедур.
Комиссия по вопросам борьбы с коррупцией при
Президенте РК, наряду с рассмотрением коррупционных проступков политических государственных
служащих, должна рассматривать нарушения ими
служебной этики государственных служащих. Вместе с тем, в основном работа этой комиссии имеет
антикоррупционный характер, а вопросы этики либо игнорируются, либо остаются на заднем плане. В
итоге игнорируется важность соблюдения этических норм высшей когортой государственных служащих страны – политическими служащими.
Таким образом, предлагается модифицировать
действующую систему управления этикой (Рисунок
4).
В рамках Плана нации «100 шагов» предусматривается создание института этических офицеров в
государственных органах. В их функции войдут:
- профилактика этических нарушений;
- консультации государственных служащих по вопросам этики, конфликтов интересов;
- выявление этических нарушений, конфликтов
интересов.
Однако, вопрос подчинения этических офицеров
является дискуссионным. Предлагается два варианта: первый – Агентство назначает этических офицеров и полностью контролирует их работу, второй –
этические офицеры назначаются руководителем
государственного органа, однако их работа коорди-
3. Новая инфраструктура управления этикой на
государственной службе. Обновленная система
дисциплинарных органов
В соответствии с текущим законодательством государственные органы сами проводят расследование этических нарушений и сами решают, налагать
дисциплинарное взыскание или нет. Решения дисциплинарных советов имеют лишь рекомендательный характер. По сути, государственный орган, сотрудник которого находится под дисциплинарным
расследованием, является сам себе судьей. Это открывает большие возможности для злоупотреблений.
Процедура предотвращения конфликта интересов
на государственной службе, в своей текущей форме, не только не решает проблему, но и наоборот
создает новые трудности.
В сегодняшних условиях «командной» работы на
государственной службе, доверие начальства к подчиненным является очень важной ценностью. После обращения к своему руководству по поводу
конфликта интересов, государственный служащий
рискует
оказаться
«ненужным»
кадром,
«стукачем», потерявшим доверие начальства, что в
итоге может привести к его увольнению. В то же
время, текущее законодательство дает полномочия
руководителям государственных органов самим
решать, есть ли конфликт интересов. Очевидно, что
в интересах коррумпированного руководства будет
Этические офицеры:
- обучают;
- консультируют;
- осуществляют мониторинг деятельности госслужащих (в т.ч. рассматривают декларации)
- выявляют этические проступки
Дисциплинарные органы (Комиссия по этике государственных служащих при Президенте Республики Казахстан, Дисциплинарная комиссия, дисциплинарные советы Агентства :
- расследуют этические проступки;
- налагают дисциплинарные взыскания.
Рисунок 4. Предлагаемая инфраструктура управления государственной службы
22
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
нируется и оценивается Агентством. Первый вариант позволит Агентству полностью контролировать
вопросы этики на государственной службе, однако
может создать сложную обстановку в коллективе
государственного органа, при которой сотрудники
будут чувствовать постоянное напряжение и давление со стороны этических офицеров, что в свою
очередь может отразится на командной работе и в
целом на эффективности государственного органа.
Второй вариант дает право руководителям государственных органов назначать человека, которому
они доверяют, тем самым обеспечивая корпоративную целостность, столь важную для эффективной
командной работы. Но при этом, такой вариант создает риски злоупотреблений, связанных с
«круговой порукой».
Необходимо передать полномочия по расследованию и принятию дисциплинарных решений дисциплинарным советам и комиссии. Соответственно
лишить государственные органы полномочий по
наложению дисциплинарных взысканий.
Система дисциплинарных органов должна быть
упрощена (Таблица 3). Предлагается всего три уровня дисциплинарных органов. Следует дать больше
полномочий уполномоченному органу по делам
государственной службы.
Так, предлагается создать Комиссию при Президенте РК по этике государственных служащих, которой будут переданы полномочия Комиссии по вопросам борьбы с коррупцией при Президенте РК по
рассмотрению случаев нарушения этических норм
политическими назначенцами. В случае признания
факта нарушения этики со стороны политического
служащего, данная комиссия будет рекомендовать
Президенту РК принять меры дисциплинарного
воздействия. В ее состав обязательно должны вой-
ти представители общественности для обеспечения
транспарентности процесса принятия решений. Такая мера позволит вывести на качественно новый
уровень систему управления этикой на государственной службе РК, за счет создания импульса
сверху вниз, который распространится до самых
низов иерархической пирамиды государственной
службы РК.
Дисциплинарная ответственность служащих категорий В-1, С-1, С-2 и служащих корпуса «А», кроме
членов ревизионных комиссий областей, столицы,
города республиканского значения, акимов городов областного значения, районов областей и районов в городах будет отнесена к компетенции Дисциплинарной комиссии Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции.
В свою очередь этические нарушения членов ревизионных комиссий областей, столицы, города
республиканского значения, акимов городов областного значения, районов областей и районов в
городах будут рассматриваться Дисциплинарными
советами столицы, города республиканского значения и областей.
4. Новые инструменты профилактики конфликта интересов на государственной службе
Не обеспечивается достаточная профилактика
конфликта интересов на государственной службе
РК по нескольким причинам.
Во-первых, важнейшая, с точки зрения предотвращения этических и коррупционных рисков, информация о родственниках государственного служащего, аффилированных юридических лицах (бывшее
место работы), упускается в декларациях о доходах,
которые государственные служащие обязаны еже-
Таблица 3. Предлагаемая система дисциплинарных органов
Дисциплинарный орган
Комиссия по этике государственных
служащих при Президенте Республики Казахстан
Дисциплинарная комиссия
Агентства по делам государственной
службы и противодействию коррупции
Дисциплинарные советы столицы,
города республиканского значения и
областей
Государственные служащие
Политические государственные служащие
1) Корпус «А», кроме членов ревизионных комиссий областей, столицы, города
республиканского значения, акимов городов областного значения, районов областей
и районов в городах
2) Служащие категорий В-1, С-1, С-2
1) Члены ревизионных комиссий областей, столицы, города республиканского значения, акимы городов областного значения, районов областей и районов в городах
2) Служащие категорий С-0-1, С-0-2, С-0-3, С-0-4, С-0-5, С-0-6, С-0-7, C-R-l, C-R-2, C-R3, C-R-4, C-R-5, C-R-6, групп категорий D и Е
23
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
годно сдавать в налоговые органы. Отсутствие такой информации создает условия для этических
проступков и коррупционных преступлений.
Во-вторых, пробелы в текущем законодательстве
РК позволяют казахстанским государственным служащим назначать своих родственников в государственный орган, которым он руководит, при условии непрямого подчинения. Практически эта мера
не предотвращает риска использования руководителем своих должностных полномочий для помощи
своему родственнику.
В-третьих, список родственников согласно законодательству РК включает только супругов, полнородных и неполнородных братьев и сестер, родителей,
дедушек и бабушек, детей супругов, усыновленных
детей, внуков, усыновителей государственных служащих. Такой список не отражает специфику казахстанского общества, в котором по причине культурных особенностей под «родственниками» понимается более широкий круг людей, включая соплеменников.
К примеру, в США статут об антинепотизме дополнительно запрещает государственным служащим
применять свои должностные полномочия в отношении братьев и сестер, двоюродных братьев и сестер, родителей и родителей супругов, племянников и племянниц, братьев и сестер супругов. Необходимо отметить, что данный статут был принят в
1967 году в целях борьбы с злоупотреблениями
итальяно-американцев на государственной службе.
По причине наличия в культуре итальянского народа культа семьи и трайбализма итальяноамериканцы использовали свои должностные полномочия в целях создания благ для своих родственников. Определение широкого списка родственников в статуте позволило эффективно решить проблему непотизма не только в отношении итальяноамериканцев, но в целом всех государственных служащих.
В-четвертых, в соответствии в текущем законодательстве РК отсутствует норма, полностью запрещающая принятие государственными служащими подарков от заинтересованных лиц. Де-юре государственные служащие не имеют права принимать подарки во время исполнения своих служебных обязанностей. Однако формулировка «во время исполнения служебных обязанностей» де-факто позволяет государственным служащим принимать подарки
в свободное от работы время от любых лиц, в том
числе и от заинтересованных лиц. Такие недочеты в
законодательстве дают широкие возможности государственным служащим для злоупотребления своими полномочиями.
По примеру передовых стран необходимо внедрить практику декларирования интересов и подарков. Государственные служащие Японии и США
ежегодно обязаны сдавать этическим офицерам
декларации о своих интересах, имуществе, родственниках. Такая мера позволяет этическим органам контролировать риски конфликта интересов
среди государственных служащих.
Декларации интересов будут включать в себя информацию:
- об источниках доходов государственного служащего;
- об имуществе, принадлежащем государственному служащему;
- о родственниках государственного служащего и
аффилированных юридических лицах.
Данные декларации будут собираться и обрабатываться этическими офицерами на основе системы оценки рисков. В случае необходимости этический офицер может применить эту информацию во
избежание рисков конфликта интересов и в целях
предотвращения этических нарушений и коррупционных преступлений.
В целях более эффективного функционирования
института деклараций интересов в Казахстане следует пересмотреть список родственников в законодательстве РК и включить в него, кроме тех, кто уже
есть в списке, родителей супругов, племянников и
племянниц, братьев и сестер супругов, супругов
полнородных и неполнородных братьев и сестер,
бывших супругов.
Также необходимо внести изменения и дополнения в Закон о государственной службе, которые
предусмотрят запрет трудоустройства родственников государственного служащего из вышеуказанного списка на любые должности в один и тот же государственный орган.
Наряду с этим, новый этический кодекс должен
предусмотреть полный запрет на принятие подарков и любых других материальных и нематериальных благ государственными служащими из запрещенных источников. Так, в США согласно Этическому кодексу государственным служащим полностью
запрещено принимать любые подарки от лиц, указанных в списке запрещенных. Вместе с тем, им
24
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
разрешено получать подарки стоимостью ниже 20
долларов США из незапрещенных источников, при
условии их обязательного декларирования.
Список запрещенных источников должен быть
определен в новом Этическом кодексе. Принятие
подарков от лиц, не включенных в список запрещенных источников, должно быть разрешено при
условии обязательного декларирования.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Trust in Government ethics measures in OECD countries. OECD, 2000.
2. Timo Moilanen, Ari Salminen. Comparative Study on the Public-service Ethics of the EU Member States. A
report from the Human Resources Working Group. 2006.
3. L. W. Huberts, Jeroen Maesschalck, Carole L. Jurkiewicz. Ethics and Integrity of Governance: Perspectives
Across Frontiers. 2008.
4. Vargas Moniz. The management of ethics and conduct in the public service Portugal.
5. Пчелинцев С.В., Пчелинцев С.С. Некоторые вопросы этического регулирования в государственном
управлении: нидерландский опыт обеспечения «добропорядочности». Вопросы государственного и муниципального управления. 2009.
6. http://www.oge.gov/.
7. http://www.jinji.go.jp/rinri/eng/.
8. National Public Service Ethics Law of Japan. Law No.129 of 1999. http://www.jinji.go.jp/rinri/eng/.
9. http://anticorruption.gov.kz/.
25
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2 (6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Демонстрационная версия проекта
Этического кодекса государственной службы
Республики Казахстан
I ЦЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
глазах общества, всеми силами содействуя поддержанию высокого престижа государственной
службы. Честность государственного служащего не
ограничивается соблюдением только буквы Закона, она простирается шире, включая дух Закона, а
там, где Закон молчит, и голос совести.
Государственные служащие, исходя из высокой
миссии служения интересам общества в целом и
каждого гражданина в отдельности, в своей профессиональной деятельности и частной жизни
придерживаются системы ценностей, основанной
на демократических, профессиональных, корпоративных и личных принципах.
Справедливость
Осуществление государственной власти, к которой причастен каждый государственный служащий, всегда сопряжено с обеспечением баланса
интересов различных групп граждан. Государственный служащий стремиться к справедливому
балансу общественных интересов, восстанавливая
поруганные законные права, защищая слабого перед сильным, заботясь о соразмерности государственных решений и действий правам и действиям
граждан.
Каждый государственный служащий интерпретирует ценности государственной службы Республики Казахстан, руководствуясь своим мнением и
доброй волей, но должен быть готов объяснить и
защитить свою точку зрения перед руководством,
уполномоченным по вопросам этики и общественной критикой.
1. ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ЦЕННОСТИ в работе и
частной жизни государственных служащих отражают идеалы Конституции Республики Казахстан.
Толерантность
Служение гражданам неразрывно связано с уважением и охраной всего общественного многообразия в этническом, социальном, религиозном,
гендерном и иных аспектах. Государственный служащий не имеет права на предубеждения.
Служение гражданам
Государственный служащий главную цель своей
деятельности видит в служении гражданам, воспринимая свои служебные обязанности как способ
такого служения. Выполнение профессионального
долга государственным служащим без четкого осознания полезности своей работы для граждан вредит престижу и целям государственной службы.
2. ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ЦЕННОСТИ лежат в основе профессионального успеха каждого государственного служащего.
Ориентация на результат
Государственный служащий в своей профессиональной деятельности ориентируется не на соблюдение процедур, а на достижение результата, соответствующего целям государственной политики,
таким путем, который наилучшим образом сберегает те ресурсы, которые граждане ему доверили.
Законность
Государственный служащий постоянно опирается
на Конституцию и законы Республики Казахстан в
своей профессиональной и частной жизни, несет
ответственность не только за свою законопослушность, но стремится по мере своих сил содействовать исполнению Закона среди своих коллег, в своем сообществе, в своей семье.
Трудолюбие
Государственный служащий стремиться к получению удовольствия от выполнения своей работы.
Именно это условие позволяет обеспечить работоспособность государственного аппарата.
Честность
Государственный служащий не только обязан
быть честным, но должен и выглядеть таковым в
26
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Профессиональный рост
Постоянный рост знаний и навыков характеризует
компетентного государственного служащего. Неспособность или нежелание учиться – первый шаг к
неэффективности.
комфортным для них выступает отличительной чертой корпоративного стиля государственной службы.
Вежливость
Государственный служащий должен быть вежлив,
предупредителен и тактичен по отношению к своим
контрагентам при непосредственном взаимодействии и при публичном обращении. Вежливость
важна всегда, но особенно в тех случаях, когда государственный служащий отказывает кому-либо в
чем-либо, или применяет суровые государственные
полномочия.
Креативность
Государственный служащий должен стремиться
вырабатывать несколько способов для решения поставленных перед ним профессиональных задач,
отбирать из них наилучший, пробовать его, оценивать результаты, и так до тех пор, пока не будет достигнут качественный результат.
Командный дух
Государственный служащий, взаимодействуя с
коллегами, смотрит шире должностных инструкций, воспринимая коллег и руководство как единую
команду, нацеленную на общий результат. Достижение результативности одним государственным
служащим за счет другого или концентрация только
на своих задачах в ущерб задач других служащих
является наихудшей деловой практикой.
Лидерство
Умение брать на себя ответственность выступает
одним из главных профессиональных навыков государственных служащих. Государственный служащий должен проявлять инициативу, не бояться
брать на себя большую ответственность, чем его
коллеги, стремиться, если обладает соответствующими знаниями и опытом, выступать лидером в
решении общих профессиональных задач даже для
тех коллег, которые равны с ним по должности.
Консенсус
Конфликт с контрагентами ценен только в том
случае, если государственный служащий стремится
найти консенсус в открытой и доверительной манере, прибегая к переговорам и поиску наилучшего
решения. Государственный служащий должен избегать игнорирования интересов своих контрагентов и
компромиссов, отдавая предпочтение построению
консенсуса.
Политическая нейтральность
Критерием высокого профессионализма государственных служащих является способность проявлять лояльность по отношению к изменяющемуся
политическому курсу. В демократическом обществе
правительства сменяют друг друга, устанавливая
периодически для государственного аппарата новую повестку работы.
4. ЦЕННОСТИ ЛИЧНОЙ ЖИЗНИ отражаются в повседневной частной жизни государственного служащего, так как исполнение высокой миссии служения гражданам не может завершаться за пределами офиса.
3. КОРПОРАТИВНЫЕ ЦЕННОСТИ служат основой
для формирования эффективных бизнес-процессов
внутри государственного аппарата и определяют
правильные стандарты поведения государственных
служащих при взаимодействии друг с другом, их
партнерами, непосредственными клиентами и
гражданами.
Забота о семье
Государственный служащий рассматривает семью
как важный приоритет в своей жизни, а заботу о
близких не противопоставляет исполнению служебного долга.
Ориентация на клиента
Государственный служащий рассматривает всех
своих контрагентов (граждан, руководство, коллег,
партнеров) как клиентов, стремясь сделать взаимодействие с ними максимально выгодным для обеих
сторон. Стремление помочь своим контрагентам,
быть отзывчивым и сделать сотрудничество с ними
Здоровый образ жизни
По мере своих сил и с учетом личных особенностей государственный служащий стремится к здоровому образу жизни.
27
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА
Общественное участие
Государственный служащий должен быть достойным
членом
своего
сообщества
(профессионального, территориального, объединения по интересам и др.), уважая его обычаи и по
мере своих сил содействуя его развитию. Государственный служащий избегает такого публичного
поведения, которое может быть воспринято обществом как нечестное, оскорбляющее идеалы Конституции Республики Казахстан, или преступное.
котором работает соответствующий государственный служащий;
- осуществляющее или стремящееся осуществлять
коммерческую деятельность совместно с данным
государственным учреждением;
- осуществляющее деятельность, которая регулируется данным государственным учреждением;
- интересы которого существенно зависят от исполнения или неисполнения должностных обязанностей соответствующим государственным служащим;
- представляющее собой организацию, большинство членов которой относится к категории лиц,
описанных в вышеуказанных пунктах настоящего
параграфа.
II СТАНДАРТЫ ПОВЕДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Стандарты поведения государственных служащих
вытекают из ценностей государственной службы и
выступают практическим руководством в профессиональной деятельности и частной жизни государственных служащих.
Стандарты поведения в отличие от ценностей
подлежат минимальной интерпретации со стороны
государственных служащих и требует максимально
точного соблюдения.
Пример жизненной ситуации
Сын руководителя районной ветеринарной инспекции организует свадебное торжество. Владелец крупного крестьянского животноводческого хозяйства, расположенного на территории района,
хочет продать сыну руководителя районной ветеринарной инспекции 10 баранов по цене 1 МРП за
всех.
Вопрос
Может ли сын руководителя районной ветеринарной инспекции совершить такую покупку?
Ответ
Нет, совершение данной покупки будет нарушать
стандарты поведения государственных служащих.
Продажа 10 баранов должна рассматриваться как
подарок или неоправданная льгота, так как владелец баранов продал бы их другим лицам по более
высокой цене. Следование стандарту заключается
не только в соблюдении его буквы, но и духа.
Раздел 1. Получение подарков и других благ
Настоящий раздел определяет стандарты поведения, запрещающие государственным служащим
принимать или требовать подарки и/или иные блага из запрещенных источников, кроме случаев указанных в данном Кодексе.
1. Государственному служащему запрещено принимать подарки, льготы и/или другие материальные и нематериальные блага из запрещенных источников, кроме случаев когда среднерыночная
стоимость подарка ниже 1 МРП.
2. Родственникам государственного служащего
запрещено принимать подарки, льготы и/или другие материальные и нематериальные блага из запрещенных источников, кроме случаев когда среднерыночная стоимость подарка ниже 1 МРП.
3. Подарки, льготы и/или другие материальные и
нематериальные блага, полученные государственным служащим или его родственниками, должны
быть надлежащим образом упомянуты в соответствующей декларации.
4. Запрещенный источник — любое лицо:
- добивающееся совершения официальных действий со стороны государственного учреждения, в
Раздел 2. Обращение с официальной информацией
Раздел 3. Конфликт интересов
Раздел 4. Поведение на рабочем месте
Раздел 5. Взаимоотношения со СМИ
Раздел 6. Общественно-политическая активность
Раздел 7. Частная жизнь государственных служащих
Раздел 8. Уход с государственной службы
28
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
ИНФОГРАФИКА
В 2013 году носило название Агентства по делам государственной службы.
29
Бюллетень. Государственный менеджмент
Выпуск № 1–2(6), июнь 2015 года
АО «НАЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР»
Адрес: Республика Казахстан, 010000, г. Астана
пр. Кабанбай батыра, 17, блок А
Тел.: +7 7172 57 62 39
Факс: +7 7172 57 62 06
Web-site: www.nac.gov.kz
НАД ВЫПУСКОМ РАБОТАЛИ:
Талгат Жаминов
Данияр Калиев
Сагит Бакиров
Кенжалы Ахметов
Ответственный за выпуск:
Сагит Бакиров
+7 7172 57 62 46
bakirov@nac.gov.kz
(для вопросов и предложений)
30