На правах рукописи Черняк Борис Анатольевич ЗАКОННОСТЬ В

На правах рукописи
Черняк Борис Анатольевич
ЗАКОННОСТЬ В ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени
кандидата юридических наук
Воронеж - 2003
2
Работа выполнена в Воронежском государственном университете
Научный руководитель -
доктор юридических наук,
профессор Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор
Попов Лев Леонидович
кандидат юридических наук
Скоморохина Елена Владимировна
Ведущая организация -
Российский университет дружбы народов
Защита состоится « 3 » июля 2003 года в «_|j£>> часов на заседании дис­
сертационного совета Д.212.038.04 в Воронежском государственном универ­
ситете по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10 (юридический фа­
культет, ауд. 18).
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Воронежско­
го государственного университета.
Автореферат разослан «^6 » мая 2003 г.
Учёный секретарь
диссертационного совета
j:f^ip<iU&f ^
ЕфановаВ. А.
\c>2J\
3
Актуальность темы диссертационного исследования. Законность яв­
ляется одним из главнейших принципов функционирования правового госу­
дарства, служащих обеспечению публичных интересов, охране прав и свобод
граждан, общественных объединений, организаций. Она означает строгую,
детальную регламентацию деятельности органов государственного управле­
ния, а также неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных
актов гражданами и юридическими лицами. Законность предполагает такие
отношения между государственными органами, с одной стороны, и гражда­
нами - с другой, которые строятся исключительно на основе законов, причем
обязанность по их соблюдению лежит на обеих сторонах. В государстве, где
создан режим законности, всегда наблюдается стремление государственной
власти к обеспечению прав и свобод человека, равенства всех перед законом.
Закон, устанавливая права и обязанности субъекгов, регулирует поведение
людей в обществе, гарантирует реализацию ими своих свобод.
В современных российских условиях проблема законности обретает каче­
ственно новое содержание. Она является тем элементом, который предопре­
деляет суть демократического государственно-правового механизма. И если
раньше законность была предметом жарких научных дискуссий, по данной
теме защищалось множество диссертаций, издавалось огромное количество
монографий, то теперь таких работ практически нет, а термин «законность»
почти ушел из употребления.
Законность имеет огромное значение, прежде всего, в организации и дея­
тельности органов государственного управления, ибо именно с ними гражда­
не чаще всего вступают в различные отношения, и от того, насколько соблю­
дается законность этими органами, зависят авторитет государственной вла­
сти и ее эффективность. Разработанные еще в 60 — 70-х годах положения о
роли и месте законности в государственном управлении нуждаются в пере­
осмыслении в связи с изменением всего государственного устройства и сме­
ной государственных приоритетов,
j
I
..;,•_ НАЛЬНАЯ 1
.НОТЕКА
I
icTep^ypr ^.«А 1
4
Само формирование правового государства предполагает построение всей
системы государственных органов на основе законности. В работе предпри­
нимается попытка показать значение законности на примере таких важней­
ших институтов административного права, как органы публичного управле­
ния, государственная служба и правовые акты управления. Обеспечение за­
конности в системе публично-правовых отношений указанных институтов
определяющим образом влияет на состояние законности всей системы ис­
полнительной власти.
Актуальность теоретико-правового исследования законности в организа­
ции и деятельности органов государственного управления обусловливается
необходимостью: комплексного анализа роли и места законности в государ­
ственном управлении; повышения эффективности деятельности таких важ­
нейших субъектов административного права, как органы управления и госу­
дарственные служащие, которая должна осуществляться при непременном
соблюдении законности; улучшения качества правовых актов управления,
обеспечения их законности не только по содержанию, но и по порядку при­
нятия и вступления в силу; совершенствования нормативно-правовых актов,
действующих в сфере административного права; улучшения способов обес­
печения законности в государственном управлении; выявления причин на­
рушения законности в публичном управлении и разработки методов их ре­
альной ликвидации.
Целью диссертации является создание теоретической концепции установ­
ления режима законности в организации и функционировании государствен­
ного управления, органов исполнительной власти, государственной службы
служащих и должностных лиц. Для достижения цели диссертационного ис­
следования ставились следующие задачи:
- выработка понятия «законность» в государственном управлении на ос­
нове анализа различньпс точек зрения относительно ее определения и
юридического содержания;
5
- рассмотрение истории развития института законности в русском, со­
ветском и российском законодательстве;
-
определение понятия, содержания и структуры механизма обеспечения
законности в государственном управлении и осмысление его основных
элементов;
-
анализ способов обеспечения законности в управлении, наиболее важ­
ными среди которых являются: обращения граждан, судебный кон­
троль, административный и прокурорский надзор;
- выявление основных проблем обеспечения законности в государствен­
ном управлении и формулирование предложений по их устранению;
- разработка рекомендаций по совершенствованию российского законо­
дательства, обеспечивающего законность в организации и деятельно­
сти органов государственного управления.
Объект исследования — общественные отношения, возникающие по по­
воду законности в организации и деятельности органов государственного
управления, государственной службы, правовых актов управления, а также
отношения, возникающ?1е в связи с нарушением законности субъектами ад­
министративного права.
Предмет исследования - правовая природа законности в организации и
деятельности органов государственного управления; теоретические основы
установления режима законности в управлении: его сущность и значение,
проблемы реализации, способы обеспечения; нормативно-правовая база за­
конности.
Методологические основы диссертационного исследования. Методо­
логической базой диссертации является совокупность методов и приемов на­
учного познания, использованных автором в процессе проведения исследо­
вания. Методологическзто основу работы составляет комплекс частнонаучных методов познания, куда входят: формально-логический, системноструктурный, логико-теоретический методы, и метод правового моделирова­
ния. Широко используются методы исторического и сравнительного право-
б
ведения. Применение частных и специальных методов базируется на мате­
риале, полученном с помощью общенаучного диалектического метода по­
знания, с присущими ему логическими средствами - анализом и синтезом,
путем применения выработанных диалектикой категорий: формы и содержа­
ния, сущности и явления. В работе используются также основные подходы к
получению научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за
объектом, совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Научная и нормативно-правовая база исследования. Комплексный
подход к исследованию института законности в организации и деятельности
органов государственного управления предопределяет значительный объем и
многоплановость изученной литературы. Используются общетеоретические
положения научных работ по теории государства и права, административно­
го, конституционного, гражданского, муниципального права.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды в области
теории государства и права, конституционного, административного, налого­
вого, финансового права таких российских ученых, как Ю. С. Адушкин,
A. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, М. И. Байтин, И. Л. Бачило, А. А. Белкин, К. С.
Вельский, С. Г. Березовская, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, В. В. Борисов,
Р. Ф. Васильев, В. А. Власов, Б. Н. Габричидзе, С. А. Голунский, В. М. Горшенев, Ю. И. Гревцов, А. А. Гришковец, А. А. Демин, И. Я. Дюрягин, А. Ф.
Евтихиев, А. А. Жданов, А. Б. Зеленцов, В. В. Игнатенко, Д. А. Керимов,
Ю. М. Козлов, С. А. Комаров, А. П. Коренев, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарев,
Е. А. Лукашева, А. Е. Лунев, Н. С. Малеин, А. В. Малько, Н. И. Матузов,
B. М. Манохин, С. Н. Махина, П. Е. Недбайло, В. С. Нерсесянц, Л. А. Ни­
колаева, В. И. Новоселов, Д. М. Овсянко, И. В. Панова, Г. И. Петров, Л. Л.
Попов, Ю. Р. Розенбаум, В. Г. Розенфельд, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева,
Ю. Е. Самойлович, И. С. Самощенко, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С.
Строгович, С. С. Студеникин, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, М. Ю. Тихо­
миров, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, В. Е. Чиркин, Е. В. Шорина, В. А.
Юсупов, Ц. А. Ямпольская, X. П. Ярмаки.
7
Научными источниками также послужили работы ученых начала 20 века:
В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, С. А. Корфа,
Н. В. Муравьева.
Использовались труды зарубежных авторов в области административного
права: Г. Брэбана, Ж. Веделя, И. Рихтера, Г. Ф. Шупперта.
Проанализировано законодательство Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, в той или иной степени касающееся затрагиваемых в
работе вопросов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составила практика
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного
Суда РФ, арбитражного суда Воронежской области, отдела по работе с обра­
щениями граждан управления делопроизводства администрации Воронеж­
ской области, прокуратуры Железнодорожного района г. Воронежа.
Научная новизна исследования обусловлена, с одной стороны, самой
постановкой проблемы, а с другой стороны, подходами к исследованию во­
просов законности в государственном управлении с учетом нового законода­
тельства и степени научной разработанности темы.
В диссертации впервые за последние годы проводится комплексный ана­
лиз законности в организации и деятельности органов государственного
управления, дается определение механизма обеспечения законности, иссле­
дуются способы обеспечения законности в управлении.
Ограниченное количество научных работ, посвященных указанной про­
блематике, необходимость формирования всей системы государственных ор­
ганов на основе законности определяют значимость научного осмысления
данной проблемы и использования полученных результатов в практической
деятельности органов государственного управления.
В диссертации вводятся в научный оборот новые и содержащие элементы
новизны научные понятия, формулируются соответствующие выводы и пред­
ложения.
8
Научную новизну диссертационного исследования характеризуют сле­
дующие положения, выносимые автором на защиту:
1. Создана концепция обеспечения законности государственного управле­
ния в единстве таких основополагающих институтов административного
права, как органы управления, государственная служба и правовые акты
управления.
2. Сделан комплексный анализ установления и действия режима законно­
сти в важнейших сферах управленческой публично-правовой действительно­
сти (органы исполнительной власти и публичное управление; государствен­
ная служба; правовые акты управления) и выявлены общие для них принци­
пы правовой регламентации организации и деятельности на новом этапе раз­
вития указанных частей российского административного права и законода­
тельства. В результате комплексного анализа: а) сформулировано положение
о необходимости соответствия административных правовых норм конститу­
ционным установлениям; б) отмечена целесообразность развития законода­
тельства, устанавливающего механизм обеспечения законности (институт
обжалования, новые формы правовой защиты, административное судопроиз­
водство, признание административных актов незаконными); в) признана по­
лезной активизация роли Президента РФ и высших должностных лиц субъ­
ектов РФ по укреплению системы управляемости в стране, а также обеспече­
нию единства правового пространства Российской Федерации; г) выявлено
соответствие процессов развития административного
законодательства
принципам и стандартам современного правового государства и российской
правовой системы.
3. Законодательство во всех трех областях - органы исполнительной вла­
сти и публичное управление, государственная служба и правовые акты
управления - должно развиваться в будущем согласованно, в соответствии с
одинаковыми критериями формирования и совершенствования, принципами
организации и деятельности. Практика государственно-правового развития
показывает, что часто происходит несогласованное и порой противоречивое
9
развитие российского законодательства, регламентирующего отношения в
указанных сферах управленческой деятельности (например, новый АПК РФ
закрепляет понятие «административное судопроизводство» как способ кон­
троля судебной власти над властью исполнительной, а ГПК РФ определяет
указанный вид правоотношений по-иному).
4. Обеспечительная функция законности в сфере публичного управления
исследуется в таких сложных областях действия административно-правовых
норм, как органы государственной власти, государственная служба и право­
вые акты управления.
Правовой режим законности в сфере государственного управления обес­
печивается системой новых (недавно появившихся в законодательстве Рос­
сийской Федерации) институтов (например, административное судопроиз­
водство в арбитражном процессе, государственная регистрация нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Министерст­
ве юстиции РФ) и существовавших ранее правовых средств (например, об­
ращения граждан, судебный контроль, административный и прокурорский
надзор).
Предлагается ввести в административное право по аналогии с граждан­
ским правом институт «добросовестного исполнителя». Данный институт ка­
сается правовых последствий, возникших на основании акта управления,
позднее признанного незаконным. В случае, если исполнение указанного ак­
та вьц-одно субъектам административного права, последствия его примене­
ния и исполнения не должны устраняться, так как в силу презумпции закон­
ности правовых актов управления исполнитель обязан действовать в соответ­
ствии с его предписаниями.
5. Механизм обеспечения законности в управлении определяется как со­
вокупность правовых средств, взятых в единстве, с помощью которых дос­
тигается законность организации и деятельности органов государственного
управления.
10
6. Существующий на сегодняшний день принцип установления компетен­
ции государственных органов путем перечисления их полномочий не соот­
ветствует современным требованиям развития государственного управления.
Компетенцию необходимо определять путем закрепления узкоспециализиро­
ванных сфер деятельности за соответствующими органами, которые будут
регулировать все общественные отношения, попадающие в эту сферу. К тому
же, с точки зрения законодательного установления, намного проще уточнять
компетенцию путем исключения определенных общественных отношений из
сферы деятельности конкретного органа, чем перечислять все их многообра­
зие (можно предложить следующую формулу:регулируется все, кроме...).
7. Предлагается наделить суды новыми полномочиями по отмене при­
знанных незаконными актов. Примером может служить принятый еще в со­
циалистической Болгарии Закон «Об административном производстве», пре­
доставлявший судам право при повторном рассмотрении дела в связи с неис­
полнением решения о признании конкретного акта незаконным отменить об­
жалуемый индивидуальный акт и решить дело по существу. Разумно приме­
нять данную практику и в России.
8. Необходимо внести изменения в ст. 23 Федерального закона «О проку­
ратуре Российской Федерации», указав на обязательность исполнения проку­
рорского требования об устранении нарушений законности, подкрепив это
возможностью наступления ответственности за игнорирование законных
требований прокурора.
Существенным шагом в укреплении законности может стать предоставле­
ние органам прокуратуры права законодательной инициативы. Это предло­
жение обусловлено тем, что соответствующие прокуроры, осуществляя над­
зор за точным и единообразным исполнением законов, могут более квалифи­
цированно, чем другие государственные органы и должностные лица, судить
об эффективности и актуальности того или иного закона.
9. Предлагается принять ряд законодательных актов, например, закон «Об
обращениях граждан», «О нормативных правовых актах Российской Феде-
11
рации», «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия
нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, феде­
ральным конституционньпл законам, федеральным законам, иным нормативньш правовым актам».
Необходимо внести изменения в действующее законодательство, касаю­
щееся обращений граждан, так как положения многих инструкций о порядке
их рассмотрения противоречат актам большей юридической силы (напри­
мер, об исчислении сроков - в днях или сутках) либо содержат выражения,
не соответствующие общепринятым достижениям законодательной техники
(например, требования «конспирации», содержащиеся в ряде правовых ак­
тов).
В Конституции РФ закреплен широкий спектр традиционных институ­
тов, гарантирующих права и свободы человека (судебные и административ­
ные формы защиты), и новых, которые не обрели еще прочных традиций в
российской правовой системе и практике: деятельность Президента, Прави­
тельства, Уполномоченного по правам человека. Следовательно, нужно уде­
лять больше внимания развитию данных институтов путем уточнения и нор­
мативного
закрепления
полномочий
указанных
органов,
усиления
обязательности их решений.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом диссер­
тационное исследование носит теоретический характер. Разработанные авто­
ром положения могут быть использованы в процессе дальнейшего изучения
проблем законности организации и деятельности органов государственного
управления, способов обеспечения законности в управлении. Проведенный
анализ нормативно-правовых основ законности указывает на пробелы и не­
точности, а порой и противоречивость положений различных актов. Реализа­
ция вьфаботанных в процессе исследования предложений будет способство­
вать совершенствованию российского законодательства, что в конечном сче­
те положительно скажется на состоянии законности в организации и дея­
тельности органов государственного управления, государственной службы.
12
на законности правовых актов управления, на совершенствовании способов
защиты прав и свобод граждан.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследо­
вания опубликованы в сборниках научных трудов юридического факультета
Воронежского государственного университета.
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в
выступлениях на научно-практических конференциях в Воронежском госу­
дарственном университете (май 1999 г., апрель 2001 - 2002 гг.).
Результаты исследования используются автором при чтении курсов «Ад­
министративное право», «Государственная служба», «Правовые акты управ­
ления» и в ходе практических занятий со студентами.
Теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и
одобрены на заседании кафедры административного, муниципального и фи­
нансового права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав,
включающих в себя двенадцать параграфов, заключения, списка норматив­
ных актов и специальной юридической литературы и приложений.
Содержание работы
Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного ис­
следования и степень ее теоретической разработанности, определяются цель
и задачи исследования, формулируются объект и предмет исследования, по­
казываются новизна выносимых на защиту положений, теоретическая и
практическая значимость полученных выводов, методологическая, норма­
тивно-правовая и научно-теоретическая база исследования, предоставляются
сведения об апробации его результатов.
Глава первая - «Содержание и структура законности в системе госу­
дарственного управления» состоит из двух параграфов. В ней проблема за­
конности рассматривается как важнейшая на современном этапе строитель­
ства российского правового государства. Указывается на особую значимость
13
законности именно для государственного управления, обосновывается необ­
ходимость дальнейшей теоретической разработки данной проблематики,
изучается история развития института законности в российском законода­
тельстве.
В первом параграфе первой главы «Понятие, содержание и структура
законности в системе государственного управления» отмечается, что за­
конность понимается как строгое (неуклонное) ;1сполнение (соблюдение) за­
конов (и подзаконных актов) всеми государственными органами, обш;ественными организациями, должностными лицами и гражданами. Указывается,
что исходным, основным элементом законности является закон, его неукос­
нительное исполнение и соблюдение. Рассматриваются различные подходы к
определению сущности законности, в частности, автор высказывает критику
естественно-правовой концепции, представители которой считают, что при
формулировании понятия законности следует учитывать приоритет не вер­
ховенства закона, а верховенства права.
Обращается внимание на нецелесообразность использования наряду с
термином «законность» терминов «правозаконность» или «правовая закон­
ность», ибо они не вносят ничего нового в понимание сущности законности.
К тому же большинством ученых признается верховенство в обществе не
просто формальных законов, а законов правовых.
Диссертантом отмечается значимость гарантий обеспечения законности,
поэтому в данном параграфе дается краткое изложение этого вопроса.
Второй параграф первой главы «История развития института законно­
сти в российском законодательстве» посвящен рассмотрению понимания
сущности законности на разных этапах развития российского государства.
Основным выводом данного параграфа является утверждение, что, несмотря
на различия в социально-экономической, политической и правовой сферах
жизни общества на исторических этапах становления российской государст­
венности, законность всегда понималась как строгое исполнение и соблюде-
14
ние законов и подзаконных актов. Различия состояли лишь в понимании
сущности самого закона.
Во второй главе «Законность в системе организации и функциониро­
вания государственного управления» анализируется значение и роль за­
конности в основных институтах административного права: органах управ­
ления, государственной службы, правовых актах управления.
В первом параграфе второй главы <ваконность и принципы организа­
ции и функционирования органов государственного управления» отме­
чается, что наиболее важным является вопрос о законности организации и
функционирования названных органов, так как это напрямую связано с за­
конностью государственной деятельности, которая может осуществляться
только через органы государственного управления. Поэтому определяющими
выступают принципы организации и функционирования данных органов.
Последовательное претворение в жизнь указанных принципов неминуемо
приведет к торжеству законности в государственном управлении.
Автор исходит из классификации, согласно которой, принципы организа­
ции и функционирования органов государственного управления можно раз­
делить на две большие группы: 1) конституционные, которые установлены
Конституцией Российской Федерации и обусловлены по содержанию кон­
ституционно-правовыми и иными законодательными нормами; 2) организа­
ционные, характеризующие организационные связи между различными
звеньями системы государственного управления, которые возникают в про­
цессе деятельности органов управления.
Основным выводом является положение о том, что законность государст­
венного управления возможна только тогда, когда соблюдены все принципы
организации и функционирования государственных органов, т. е. фактически
положения различных законодательных актов, их закрепляющих. Нарушение
же принципов означает нарушение нормативных правовых актов, а порой
прав и свобод граждан, следовательно, говорить о законности управления в
этом случае невозможно.
15
Во втором параграфе второй главы «Законность и принципы организа­
ции и функционирования государственной службы» автор исходит из то­
го положения, что в административном праве особое место занимает инсти­
тут государственной службы, поскольку деятельность органов государствен­
ного управления осуществляют именно государственные служащие. Поэто­
му, деятельность государственных органов будет законной, если государст­
венный служащий действует в рамках закона, на его основе и во его испол­
нение.
Рассмотрены конституционные и организационно-функциональные прин­
ципы государственной службы и влияние каждого из них на состояние за­
конности в организации и деятельности государственного управления. Дела­
ется вывод о том, что о законности организации и функционирования госу­
дарственной службы можно говорить лишь тогда, когда реализованы ее кон­
ституционные и организационно-функциональные принципы, т. е. государст­
венными служащими соблюдены ограничения и запреты (например, на осу­
ществление предпринимательской деятельности,
участие в забастовках),
обеспечены права (например, право на продвижение по службе), исполнены
обязанности (например, исполнение приказов в порядке подчинения, хране­
ние государственной тайны, следование нормам служебной этики) и соблю­
дены соответствующие административные процедуры (например, поступле­
ние на государственную службу, ее прохождение, аттестация, присвоение
квалификационных разрядов).
Третий параграф второй главы «Законность правовых актов управле­
ния» посвящен рассмотрению теоретических вопросов, касающихся понятия
актов управления, и вопросов их законности.
В данном параграфе рассматриваются основные признаки актов управле­
ния, позволяющие отграничить их от законов, указов, других актов органов
государственной власти, судебных и прокурорских актов. Отмечается, что
признак подзаконности актов управления - это одно из проявлений принципа
законности в государственном управлении, в соответствии с которым вся
16
деятельность по государственному управлению должна осуществляться на
основе и во исполнение законов.
Требования законности актов органов управления подразделяются диссер­
тантом на две самостоятельные группы: требования, предъявляемые собст­
венно к правовым актам (их форма и содержание), и требования, предъяв­
ляемые к процедуре их издания. Анализируются стадии подготовки и приня­
тия актов управления, влияние каждой из них на законность акта в целом.
Автором рассматриваются вопросы незаконности правовых актов, их при­
остановления, отмены, ничтожности, делается ряд предложений по совер­
шенствованию административного законодательства (в частности, о введе­
нии в административное право института «добросовестного исполнителя»).
Высказанное в литературе мнение, что все правовые последствия, возникшие
на основе акта, признанного позднее незаконным, должны быть аннулирова­
ны, на наш взгляд, не совсем точно отражает положение вещей в современ­
ном административном праве, и речь здесь идет вот о чем. В случае, если
данный акт ограничивает (нарушает) права граждан, никаких вопросов не
возникает: последствия применения и исполнения акта должны быть устра­
нены. Но как быть, если исполнение данного акта выгодно для субъектов ад­
министративного права и им нежелательна ликвидация последствий его реа­
лизации (к тому же в силу закона они (субъекты) должны были исполнить
все предписания правового акта управления)? Поэтому предлагается ввести
институт «добросовестный исполнитель» по аналогии с гражданским правом
и в науку административного права. Отсюда могут иметь место несколько
другие правовые последствия. Если лицо добросовестно исполнило все пред­
писания акта управления, который впоследствии был признан незаконным, и
это исполнение для него выгодно, предлагается оставлять данные последст­
вия без изменения, то есть не устранять их в каждом конкретном случае (ко­
нечно, если это не нарушает прав и законных интересов других лиц). На наш
взгляд, это явится еще одним подтверждением положения ст. 2 Конституции
Российской Федерации о том, что «человек, его права и свободы являются
17
высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина - обязанность государства».
Подводя итог рассуждениям, диссертант отмечает, что необходимы четкая
регламентация порядка принятия, вступления в силу и действия указанных
актов, повышение уровня квалификации (прежде всего, правовой) государст­
венных чиновников, принимающих акты управления, обеспечение реальной
юридической ответственности авторов незаконных актов.
В третьей главе «Механизм обеспечения законности в системе государ­
ственного управления», состоящей из трех параграфов, данный механизм
определяется как специфический механизм правового регулирования, иссле­
дуются способы обеспечения законности в управлении, заостряется внима­
ние на основных проблемах обеспечения законности, вырабатываются пред­
ложения по их устранению.
В первом параграфе третьей главы «Понятие, содержание и структура
механизма обеспечения законности» дается понятие механизма обеспече­
ния законности в управлении, который представляет собой совокупность взя­
тых в единстве правовых средств, с помощью которых обеспечивается за­
конность в организации и деятельности государственного управления. Рас­
сматривается структура механизма обеспечения законности, включающего в
себя нормы права, административно-правовые отношения, применение (реа­
лизацию) правовых норм. Подробно анализируется влияние каждого из ука­
занных элементов на обеспечение режима законности.
Значение норм административного права состоит, прежде всего, в том, что
они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере дея­
тельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъ­
ектов, в целях обеспечения законности этой деятельности. От того, насколь­
ко соответствует законности сама норма права, зависит в конечном счете со­
стояние законности правоотношений, возникших на ее основе. Предлагается
классификация административно-правовых норм и рассматривается специ-
18
фика их влияния (в зависимости от вида) на состояние законности государст­
венного управления.
В процессе анализа административно-правовых отношений как элемента
механизма обеспечения законности изучаются разные подходы (концепции)
к определению признаков административно-правовых отношений. Несмотря
на некоторые различия в понимании сущности последних можно указать на
общий недостаток, свойственный рассматриваемым концепциям: в них ниче­
го не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необхо­
димость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан
по отношению к управлению. В более широком плане этот недостаток можно
было бы определить как отсутствие правового режима административноправовых отношений, а также обеспечения юридической защиты граждан от
«негативных» проявлений управленческой деятельности. Ни о какой закон­
ности в системе управления в этом случае говорить не приходится. Следова­
тельно, ученым - юристам необходимо исходить из того, что одной из важ­
нейших характеристик административного правоотношения является гаран­
тированное государством право граждан на судебную защиту своих прав,
свобод и законных интересов.
Применение норм административного права - это также весьма важное
звено в механизме обеспечения законности в государственном управлении,
ибо от правильности правоприменения зависит конечный результат админи­
стративно-правового воздействия, а именно законность в управлении. Пра­
воприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необ­
ходимыми знаниями в сфере права и других отраслей научного знания. В ре­
зультате применения норм административного права управомоченные субъ­
екты принимают соответствующие правоприменительные акты, важнейшими
из которых являются правовые акты органов управления.
Во втором параграфе третьей главы «Способы обеспечения законности»
говорится, что для поддержания режима законности на должном уровне не­
обходимо создание правовых норм, которые обеспечивались бы государст-
19
венными органами с помощью системы юридических средств и соблюдались
всеми субъектами общественной и государственной жизни. Последователь­
ное исполнение требований обеспечения законности и поддержания дисцип­
лины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридиче­
ских способов и средств, гарантированных государством. Среди них разли­
чаются общие условия (предпосьшки) и специальные юридические, органи­
зационно-правовые способы и средства. К общим условиям относятся поли­
тические (идеологические), экономические, организационные предпосылки
формирования законности, правопорядка и дисциплины. Политические
предпосылки производны от режима демократии, развитости ее институтов:
гласности, общественного мнения, зрелости общественного сознания (в част­
ности, правосознания, политической и правовой культуры), авторитета госу­
дарственной власти, «имиджа» государственной службы. Велико значение
экономических факторов, с которыми связан достигнутый государством уро­
вень благосостояния, в частности наличия материальных ресурсов.
К организационным предпосылкам следует отнести, например, эффектив­
ность организационных структур аппарата управления, квалификацию слу­
жащих. Особое внимание уделяется специальным юридическим средствам и
способам обеспечения законности - контролю, надзору, принуждению, об­
жалованию, поощрению, ответственности. В диссертации нашли отражение
такие способы обеспечения законности, как контроль Президента РФ (в том
числе указывается на важное значение Администрации Президента РФ,
Главного контрольного управления Президента РФ, института полномочных
представителей Президента РФ в деле укрепления законности), контроль ор­
ганов законодательной и исполнительной власти (например. Государствен­
ной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ, Счетной палаты).
Диссертант отмечает, что основную роль в рассматриваемой системе спо­
собов обеспечения законности играют обращения граждан в соответствую­
щие органы, административный надзор, судебный контроль и прокурорский
надзор.
20
Реализация права на обращение граяздан является действенным способом
обеспечения законности в публичном управлении, ибо именно фаждане ча­
ще всего указывают на недостатки в работе государственной администрации
(в связи с чем приводится практика отдела по работе с обращениями граждан
управления делопроизводства администрации Воронежской области).
Указывается на целый ряд недостатков правовых актов, регулирующих
данное направление деятельности соответствующих государственных орга­
нов. В частности, некоторые акты содержат в себе возможность оставления
обращения без рассмотрения в случае, если оно лишено логики и смысла
(например. Инструкция Государственной технической комиссии при Прези­
денте РФ и Федерального Агентства правительственной связи и информа­
ции). Данное положение, на наш взгляд, более чем странно. Кто определяет
нелогичность и бессмысленность обращений? Каковы критерии такого опре­
деления? Как поступать, если обращение лишено логики, но не лишено
смысла и наоборот? В правовых актах имеются и иные недостатки (напри­
мер, требование «конспирации» в Инструкции ФАПСИ). В ряде актов на­
блюдается различный подход к исчислению, сроков (Инструкция ФСНП, Гостехкомиссии), тогда как ПС РФ ясно определяет порядок такого исчисления.
Данные положения являются существенной ошибкой на стадии разработки
соответствующих актов.
В некоторых случаях должностные лица истребуют документы, необхо­
димые для рассмотрения соответствующего обращения. Однако такая актив­
ная роль администрации предусмотрена не всеми правовыми актами, регули­
рующими порядок работы с обращениями граждан. Безусловно, представи­
телям государственных органов проще получить недостающие материалы
для разрешения обращения, возложение же на гражданина такой обязанно­
сти тормозит процесс защиты его прав и свобод.
В итоге по рассматриваемому вопросу делается заключение о необходи­
мости принятия Федерального закона, регулирующего порядок рассмотрения
заявлений, предложений и жалоб граждан. В нем целесообразно определить
21
все важнейшие моменты, касающиеся данного вида деятельности: устано­
вить общие основания отказа в принятии обращений, общие предельные сро­
ки рассмотрения (в том числе и порядок их исчисления), выработать единый
понятийный аппарат.
Административный надзор как способ обеспечения законности в управ­
лении представляет собой деятельность соответствующих органов админист­
ративного надзора по обеспечению единообразного исполнения специальных
норм и правил. Иными словами, главной задачей указанных органов является
обеспечение законности конкретного вида деятельности. В настоящее время
в литературе нет единого мнения относительно определения понятия «над­
зор». Многие ученые, да и законодатель рассматривают надзор как понятие,
идентичное контролю. Однако в литературе делается попьггка отграничить
контроль от надзора путем перечисления их отличительных черт. Исследова­
телями отмечается, что различие между административным надзором и кон­
тролем состоит в широте охватываемой обследованием сферы деятельности,
а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Автор придер­
живается точки зрения, в соответствии с которой надзор рассматривается
как контроль в узком смысле, т. е. контроль за законностью.
Несмотря на различие в подходах к определению сущности администра­
тивного надзора, ученые считают его одним из основных способов обеспе­
чения законности в управлении.
В работе рассматриваются субъекты административного надзора (напри­
мер. Федеральный горный и промышленный надзор. Федеральный надзор по
ядерной и радиационной безопасности, ГИБДД, Государственная противо­
пожарная служба МЧС РФ) и их полномочия по обеспечению законности в
управлении (предупреждение и пресечение правонарушений, полномочия по
нормотворчеству, привлечение к ответственности виновных лиц).
Судебный контроль занимает важнейшее место в системе способов
обеспечения законности в управлении. Контроль за законностью админист­
ративной деятельности осуществляют все действующие в Российской Феде-
22
рации суды: конституционные (уставные), суды общей юрисдикции, арбит­
ражные, военные. Судебный контроль становится элементом правообеспечения любой государственной деятельности. В работе анализируются полномо­
чия Конституционного Суда РФ по обеспечению законности, однако основ­
ное внимание уделяется деятельности судов общей юрисдикции.
Рассматривая вопрос об объеме контрольных полномочий судов, автор
предлагает наделить их новыми полномочиями. В этой связи значительный
интерес представляет принятый еще в социалистической Болгарии Закон «Об
административном производстве», который наделял суд правом при повтор­
ном рассмотрении дела в связи с неисполнением решения о признании кон­
кретного акта незаконным отменить обжалуемый индивидуальный акт и ре­
шить дело по существу.
Уделено внимание и деятельности арбитражных судов, которые также на­
делены функциями административной юстиции. Для гражданина арбитражно-процессуальный порядок рассмотрения споров имеет ряд преимуществ по
сравнению с общим судопроизводством, так как в арбитражных судах суще­
ственно упрощена процедура судопроизводства. Очевидным плюсом являет­
ся строгое соблюдение сроков рассмотрения дела. Решения арбитражного
суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов государствен­
ной власти, органов местного самоуправления, иных органов, а также реше­
ния по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных
субъектов подлежат немедленному исполнению, а лица, виновные в неис­
полнении решений суда, могут быть подвергнуты судебному штрафу.
Также в работе анализировалась практика Конституционного Суда РФ,
Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражного суда
Воронежской области.
Прокурорский надзор играет существенную роль в обеспечении закон­
ности государственного упрввления. Органы прокуратуры вправе осуществ­
лять свои полномочия лишь по поводу нарушений закона, использовать их
только в случаях неправомерного посягательства на находящиеся под защи-
23
той закона права и интересы граждан, государственных органов, обществен­
ных организаций и должностных лиц. Следовательно, законность не только
обязательный, но и единственный критерий оценки прокурорами действий
должностных лиц государственных и общественных органов.
Рассматривая полномочия прокуроров в сфере обеспечения законности
государственного управления, автор обращает внимание на то, что современ­
ное законодательство в полной мере не обеспечивает прокуратуру соответст­
вующими полномочиями, допуская игнорирование законных требований
прокурора. Поэтому предлагается внести изменения в ст. 23 Федерального
закона «О прокуратуре РФ», указав на обязательность исполнения прокурор­
ского требования об устранении нарушений законности, подкрепив это воз­
можностью наступления ответственности за игнорирование его требований.
Высказывается несогласие с существующей практикой ограничения обще­
надзорной функции прокуратуры. Она исторически была создана как орган
надзора за законностью, ее деятельность
характеризуется оперативностью,
инициативностью, постоянством, непрерывностью и бесплатностью для фаждан. Приводится практика работы прокуратуры Железнодорожного района
г. Воронежа по надзору за законностью деятельности органов государствен­
ного управления. За период 2001-2002 гг. ею было выявлено 540 наруше­
ний законности, в том числе 52 незаконньпс правовых акта, которые были от­
менены (изменены) по требованию прокурора.
Параграф третий третьей главы «Оснсвиые проблемь: обеспечения за­
конности и пути их разрешения» посвящен анализу проблем обеспечения
законности в государственном управлении и указанию на пути их устране­
ния.
В Заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследова­
ния, обобщаются основные теоретические и практические выводы, ука­
зываются направления дальнейшей работы по укреплению законности в ор­
ганизации и деятельности органов государственного управления.
.%il^*1083l
В Приложении содержатся: статистическая информация о поступлении
письменных обращений в администрацию Воронежской области и о личном
приеме граждан за период 1995 - 2002 гг.; статистические данные отдела по
работе с обращениями граждан управления делопроизводства администра­
ции Воронежской области за 2001 - 2002 гг.; отчет о работе прокурора Же­
лезнодорожного района г. Воронежа по надзору за исполнением законов, со­
блюдением прав и свобод человека и гражданина за 2001 - 2002 гг.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Черняк Б. А. Принцип законности в публичном управлении / Б. А Черняк //
Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 11: Принципы
современного российского права / Отв. ред. Ю. Н. Старилов. - Воронеж:
Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 1999. - С. 251 - 259.
2. Черняк Б. А. Законность актов органов управления / Б. А. Черняк //
Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 14: Актуальные
проблемы современного российского права / Отв. ред. Ю. Н. Старилов. —
Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2002. - С. 191 - 210.
3. Черняк Б. А. Судебный контроль как способ обеспечения законности в
публичном управлении / Б. А. Черняк // Правовая наука и реформа юридиче­
ского образования. Вып. 15: Российское правовое государство: критический
взгляд на итоги формирования и перспективы развития / Отв. ред. Ю. Н.
Старилов. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2003. - С. 341 - 355.
4. Черняк Б. А. О понятии «законность» в международно-правовых актах /
Б. А. Черняк // Международно-правовые чтения. Вып. 1 / Под, ред. П. Н. Би­
рюкова. - Воронеж: Воронеж, гос. ун-т. - 2003. - С. 34 - 37.
Заказ № 3-^ / от 20. S 2003 г Тир. ЮОчкз Лаборатория оперативной полиграфии ВГУ