проблемы реализации уголовной политики подразделениями овд

УДК 351.74
С.В. Красников, к.ю.н., доцент, А.Ю. Солонин, к.ю.н., соискатель
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКИ
ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ОВД
В статье определены средства и подразделения органов внутренних
дел, осуществляющих профилактическую деятельность, исходя из целей и
задач уголовной политики.
КЛЮЧЕВЫЕ
СЛОВА:
УГОЛОВНАЯ
ПРАВОТВОРЧЕСТВО,
ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ,
ЮСТИЦИЯ, ПРАВОНАРУШЕНИЕ
ПОЛИТИКА,
УГОЛОВНАЯ
Следует отметить, что в специальной литературе чаще всего под
реализацией уголовной политики понимается проведение государственными органами, при участии общественности, намеченной в правотворческой и правоприменительной сферах деятельности стратегической линии в
области борьбы с преступностью посредством последовательного осуществления комплекса мероприятий, направленных на борьбу с преступностью.
Иными словами уголовная политика государства «определяет, а затем и реализует те цели, для которых создается и функционирует система
уголовной юстиции», а именно – защита прав и законных интересов человека и гражданина.
Поэтому проблему реализации уголовной политики в контексте эффективности следует рассматривать как одновременное согласование
большинства теоретических и практических аспектов борьбы с преступностью, целью которых, однако, является не сама по себе указанная борьба,
а, прежде всего, обеспечение защиты важнейших интересов личности, общества и государства. Соответственно, в данном разделе исследования авторы сочли необходимым обратиться к рассмотрению вопросов реализации уголовной политики с заранее программируемым позитивным эффектом. По сути, речь идет не столько о применении субъектами уголовной
политики некого комплекса организационно-правовых средств воздействия, способных «уложить» в «прокрустово ложе» преступность, а, скорее,
об осмыслении большинства закономерностей и противоречий, лежащих
на пути к всемерной защите прав и законных интересов человека и гражданина.
Как представляется авторам, моментом истины в данном случае яв-
1
ляется точка пересечения уровня представлений населения о первостепенной важности неприкосновенности основополагающих прав и свобод человека и гражданина и комплекса уголовно-политических средств, применяемых для противодействия преступности. И то, и другое, накладываясь
друг на друга, и позволяет получить ожидаемый правоохранительный эффект от реализации уголовной политики.
Говоря, к примеру, об упомянутых представлениях граждан, следует
отметить, что последние формируются благодаря сложнейшему социально-психологическому механизму, включающему в себя: преобладающий в
регионе либо в целом по стране уровень образования; специфику менталитета, формируемого национальными и религиозными особенностями населения; превалирующей в регионе профессиональной ориентированности
населения (крестьянские хозяйства либо крупные промышленные центры);
удаленности от центра страны; активности средств массовой информации
и пр.
Вторая сторона проблемы реализации уголовной политики, предполагает концентрацию функций по реализации задач, стоящих перед различными органами и организациями, входящих в круг субъектов уголовной политики.
Законотворческая деятельность, как форма реализации уголовной
политики является начальным, исходным моментом (звеном) уголовнополитической деятельности. Всякие акции государства, имеющие политическое значение и связанные с уголовно-правовой сферой, в государстве,
считающем себя правовым, должны получить закрепление в законе .
Правоприменение, как форма реализации уголовной политики, отражает ее с практической стороны, в которой имеет место применение и
исполнение, в частности, уголовно-правовых норм. Поскольку уголовный
закон обращен, в первую очередь, к возможным субъектам уголовной ответственности, правоприменение связано, прежде всего, с предупреждением совершения ими правонарушений. Здесь находит свое выражение одна
из основных составляющих реализации уголовной политики – предупреждение преступлений.
Как известно, предупреждение преступлений осуществляется общими и специальными мерами. Общие меры включают в себя те, которые
применяются в целях, прямо не связанных с борьбою с преступностью, но
опосредованно решающих (наряду с другими) и эту задачу. К ним относятся мероприятия экономического, политического, социального, духовного и
т.п. характера, которые играют решающую роль в подрыве экономических,
социальных и других корней преступности. Специальные меры предупреждения преступлений - это меры, непосредственно предназначенные для
выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению
2
преступлений в целом или отдельных их видов, на отдельных объектах,
применительно к конкретной категории граждан либо отдельных лиц.
Уголовная политика связана с осуществлением прежде всего специальных мер предупреждения преступлений, которые реализуются, главным
образом, органами внутренних дел, а также другими правоохранительными органами. Соответствующая деятельность проводится в строго определенных пределах и с соблюдением требований и условий, установленных
законодательством, но на основе уголовного закона, поскольку последний
очерчивает круг деяний, признаваемых преступлением. В процессе борьбы
с преступностью все органы и лица, ее осуществляющие, обязаны ориентироваться на признаки преступления, закрепленные в УК РФ.
Правоприменение в уголовно-политической сфере выражается в виде деятельности правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию преступлений, а также по обеспечению привлечения к уголовной ответственности лиц совершивших преступление. Особое место занимает здесь судебная деятельность (правосудие),
в которой реализуется уголовная политика, закрепленная в законах, но уже
своими способами, в установленных только для этой деятельности формах.
Правоприменение - это также и исполнение уголовного наказания и
иных мер уголовно-правового воздействия.
Противодействуя преступности, правоохранительные органы наряду
с установлениями уголовного, уголовно-процессуального и уголовноисполнительного закона используют также соответствующие криминологические, криминалистические, административно-правовые, оперативнорозыскные, тактические приемы и технические средства, образующие
криминологический, административный, криминалистический и оперативно-розыскной аспекты их деятельности.
В реальной действительности уголовная политика в борьбе с преступностью реализуется комплексно, с использованием возможностей каждого из названных направлений. Таким образом, реализация уголовной
политики непосредственно связана с административным, уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным правом, криминологией, криминалистикой, оперативно-розыскной и другой деятельностью правоохранительных органов, имеющей отношение к противодействию преступности.
Уголовная политика, как уже отмечалось, реализуется не только в
соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах,
но и в их применении, в деятельности правоохранительных органов (в том
числе органов внутренних дел) по борьбе с преступностью.
На федеральном уровне на органы внутренних дел возложены следующие задачи, имеющие прямое отношение к обеспечению реализации
3
уголовной политики:
«1) разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо
от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;
2) организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению,
раскрытию и расследованию преступлений;
3) обеспечение исполнения уголовных наказаний;
4) руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в
целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;
5) совершенствование нормативной правовой основы деятельности
органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их
деятельности;
6) совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников
и военнослужащих системы Министерства;
7) развитие и укрепление материально-технической базы органов
внутренних дел и внутренних войск» (ст. 7).
МВД России, как федеральный орган исполнительной власти, возглавляющий систему органов внутренних дел, обязан осуществлять организационное, правовое, кадровое, материально-техническое, ресурсное и
т.д. обеспечение деятельности органов внутренних дел, в том числе и реализацию уголовной политики. Основной объем непосредственной реализации уголовной политики в системе МВД России приходится на милицию. Это вытекает, в частности, из ее задач:
– обеспечение безопасности личности;
– предупреждение и перечисление преступлений и административных правонарушений;
– выявление и раскрытие преступлений;
– охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
– защита частной, государственной, муниципальной и иных форм
собственности;
– оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их
прав и законных интересов в пределах, установленных Законом Российской Федерации «О милиции».
Анализ перечисленных задач показывает, что в реализации уголовной политики участвуют практически все подразделения органов внутренних дел, осуществляя административную, оперативно-розыскную, уголов-
4
но-процессуальную, профилактическую деятельность и другие функции.
Исходя из целей и задач уголовной политики, основной в этой сфере является деятельность по предупреждению и пресечению преступлений, а также выявлению и раскрытию преступлений.
В настоящее время предупреждение замышляемых и подготавливаемых преступлений органами внутренних дел осуществляется посредством:
– выявления и анализа причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятия предусмотренных законом мер по их нейтрализации, ослаблению действия или устранению;
– защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности,
интересов общества и государства от преступных и иных противоправных
посягательств;
– охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
– установления лиц, подготавливающих преступления либо потенциально склонных (в силу различных причин) к совершению противоправных деяний, их регистрации в системах профилактического и оперативного учетов с последующим оказанием на них оперативнопрофилактического воздействия;
– склонением этих лиц к отказу от преступной деятельности, принятием мер к пресечению преступлений;
– анализа имевших место фактов преступлений и других противоправных деяний и разработки на этой основе, как отдельных мер, так и
комплексных планов, программ профилактики преступлений и иных правонарушений;
– обеспечения активного привлечения общественности, негосударственных учреждений и организаций к работе по предупреждению и пресечению преступлений, информированию населения о средствах и способах
правомерной защиты от преступных посягательств;
– принятия административно-правовых мер, проведения оперативнорозыскных мероприятий, уголовно-процессуальных действий по пресечению совершаемых соответственно преступлений и административных правонарушений.
Например, согласно п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона «О милиции» на всех сотрудников милиции возлагается обязанность «предотвращать и пресекать
преступления и административные правонарушения; выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать
меры к устранению данных обстоятельств». Таким образом, законодатель
обязал милицию и ее сотрудников выявлять (устанавливать) криминогенные факторы и в пределах своей компетенции обеспечивать их нейтрализацию, устранение. Криминальная милиция при проведении оперативно-
5
розыскных мероприятий разведывательного характера, производства по
делам оперативного учета, дознания и оперативно-розыскного обеспечения предварительного следствия по уголовным делам, возбужденным по
результатам оперативно-розыскной деятельности, получает сведения о
причинах и условиях, способствующих различным противоправным деяниям. Сотрудники криминальной милиции выявляют криминальные факторы также в процессе разрешения заявлений и сообщений граждан, учреждений и различных организаций о противоправных деяниях.
Разнообразие прав и обязанностей, широкий спектр полномочий в
сферах оперативно-разыскной, административно-юрисдикционной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности по борьбе с преступностью позволяют криминальной милиции, действующим в ее составе оперативно-разыскным аппаратам уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, с незаконным оборотом наркотиков и другим выполнять большой объем работы по предотвращению замышляемых и подготавливаемых, пресечению начатых преступлений. Это свидетельствует о
достаточно большом объеме работы названных органов в реализации уголовной политики в указанном направлении.
Содержание деятельности милиции общественной безопасности таково, что практически вся она (деятельность) так или иначе связана с предупреждением преступности. Сотрудники ее различных служб получают
информацию о причинах и условиях совершения преступлений в ходе дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного
следствия не обязательно, в процессе разбора заявлений и сообщений о
преступлениях и административных правонарушениях. Такая информация
получается службами милиции и общественной безопасности в процессе
их деятельности по следующим направлениям – охрана общественного порядка;
– борьба с проявлениями социальной патологии в виде наркомании,
алкоголизма, бродяжничества и т.п., обусловливающими совершение преступлений и административных правонарушений;
– обеспечение разрешительной системы в отношении некоторых видов деятельности и объектов - оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых
материалов, сильнодействующих ядовитых и радиоактивных веществ;
– обеспечение паспортно-визовой системы;
– поддержание безопасного движения на улицах и дорогах.
Одним из субъектов деятельности по предупреждению преступлений
кроме уже названных являются следователи органов внутренних дел, которые в соответствии с УПК РФ выявляют при производстве предварительного следствия обстоятельства, способствующие совершению преступлений.
6
Важным направлением реализации уголовной политики органами
внутренних является выявление и раскрытие преступлений. Криминальная
милиция занимается раскрытием преступлений по делам, о которых обязательно производство предварительного следствия, а милиция общественной безопасности – преступлений, по делам, о которых производство предварительного следствия необязательно (ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закона
«О милиции).
Названный Закон обязывает милицию в интересах выявления и раскрытия преступлений реагировать на информацию о них, принимая и регистрируя заявления, сообщения и иные поступающие сведения. Исполнение
перечисленных обязанностей предполагает осуществление органами внутренних дел (их различными службами) комплекса административноправовых, оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий,
обеспечивающих установление лица, совершившего преступление. Для
этого законодатель устанавливает соответствующие полномочия милиции
в Законе «О милиции», КоАП, УПК и других нормативных актах, составляющих правовую базу деятельности органов внутренних дел.
Рассматривая функции органов внутренних дел в сфере реализации
уголовной политики, следует остановиться на применении ими мер уголовно-правового воздействия на преступность. Речь идет о мерах, представляющих собой «основанную на законах деятельность правоохранительных органов и их должностных лиц по предупреждению, пресечению
преступлений и реализации уголовной ответственности, относительно обособляемую по своим целям (подчиненным общим целям уголовного законодательства), содержанию и функциональному распределению между ведомствами». Правовое регулирование данных мер обеспечивается нормами уголовного и уголовно-процессуального законодательства, определяющего систему правоохранительных органов, осуществляющих уголовноправовое воздействие на преступность, их функциональные права и обязанности, порядок их взаимодействия.
«Совокупность мер уголовно-правового воздействия на преступность образует систему мер, которые можно на основе их целей подразделять на следующие группы:
1) уголовно-правовые меры предупреждения преступлений (пропаганда законодательства, официальное предостережение потенциальных
правонарушителей, побуждение правонарушителей к добровольному отказу от завершения начатых преступлений, побуждение правонарушителей к
деятельному раскаянию, содействие социальной адаптации лиц, отбывающих наказание);
2) уголовно-правовые меры пресечения преступлений (пресечение
преступлений путем необходимой обороны и задержания преступников,
7
путем своевременного применения уголовно-правовых запретов с двойной
превенцией);
3) уголовно-правовые меры реализации ответственности правонарушителей».
К мерам, входящим в последнюю группу, следует отнести:
– обеспечение возмещения вреда, причиняемого преступлениями, и
возможной конфискации имущества обвиняемого;
– обоснованную квалификацию общественно опасных деяний;
– замену уголовной ответственности иной, более мягкой, ответственностью;
– применение мер пресечения к подозреваемым и обвиняемым;
– привлечение к уголовной ответственности.
В то же время следует признать, что без теоретического каркаса уголовной политики невозможно определить четкие ориентиры основных
усилий органов власти по поддержанию требуемого уровня соблюдения
прав и свобод человека. Между тем, одной из необходимых предпосылок
успеха является как раз четкость и проработанность целей и средств преобразования, их согласованность друг с другом и с общей динамикой преобразований в стране. Еще Аристотель отмечал: «Благо при всех обстоятельствах зависит от соблюдения двух условий: одно из них - правильное
установление задач и конечной цели всякого рода деятельности, второе отыскание всякого рода средств, ведущих к конечной цели». Очевидно,
само состояние правосознания населения, его реальные и потенциальные
возможности выступают ключевым фактором общественного порядка в
период ослабления государственности или в период реформирования.
Новейшая история страны ознаменована четким осознанием большинством граждан того факта, что государство, ради социального блага,
не имеет права выпускать из своих рук монополию на насилие, так как вернуть ее стоит огромных сил, и чаще всего связано это с резкой криминализацией общества и большой кровью. Опыт российского государственного
реформирования лишь подтверждает это. Высокий уровень общеуголовной и коррупционной преступности, распространение оружия и наделение
силовыми возможностями негосударственных структур существенно осложнили ситуацию, связанную с реальной защитой прав и свобод человека
и гражданина.
Поэтому о том, какой должна быть современная уголовная политика
и каков должен быть механизм ее реализации – это все вопросы отнюдь не
праздные. Изучение целого ряда работ, относящихся к анализируемой проблеме, убедило авторов в достаточно высоком уровне ее теоретической
проработанности, но лишь – уголовно-правовых аспектов указанной проблемы. В этой связи следует упомянуть, например, работу В.М. Когана
8
«Социальный механизм уголовно-правового воздействия», где автор обстоятельно рассматривает уголовно-правовой механизм через призму трех
форм его реализации – исполнения, использования и соблюдения норм
права.
Как можно заметить, все перечисленные формы реализации уголовного закона органично дополняют друг друга и действуют, по сути, синхронно. Следует также подчеркнуть, что общим результатом действия
единого уголовно-правого механизма, например, в целях защиты прав и
свобод человека и гражданина, является нормативно требуемое поведение
людей, в котором как раз и реализуется соответствующее содержание уголовно-правовых норм. При этом само уголовное наказание или в большинстве случаев - угроза его применения, как отмечал в свое время еще И.
Бентам, являются до известных пределов эффективным средством по контролю за поведением или действиями индивида.
Проявляя солидарность с авторами, стоящими на отмеченных позициях, все-таки следует обратить внимание на то, что феномен любых социальных отношений более сложен и потому не в полной мере адекватен механизму сугубо уголовно-правового воздействия. Именно поэтому упомянутый механизм занимает лишь часть содержания общего уголовнополитического воздействия. Такое воздействие должно предусматривать
как элементы сугубо уголовно-правовые, так и иные социальные меры организационно-правового характера. Следовательно, уголовная политика
должна в себе органично сочетать все четыре элемента ее составляющих:
1) создание органами власти благоприятных условий для жизнедеятельности как отдельной личности, так и всех слоев населения; 2) наиболее полную реализация различных форм социального контроля, находящихся за
пределами уголовных репрессий; 3) наиболее полная активизация морального содержания уголовно-правовых норм; 4) создание неблагоприятных
последствий для субъектов преступлений и их научно-обоснованное дозирование.
В представленной уголовно-политической системе «силовой» вариант регулирования социальных отношений по уровню эффективности занимает лишь четвертое место, так как либо не дает искомого эффекта, либо этот эффект краткосрочный. Здесь же следует обратить внимание на то,
что использование сугубо репрессивных средств для достижения искомого
уровня правопорядка – это весьма дорогостоящий сегмент уголовной политики, за которое, так или иначе, расплачивается общество. В данном
случае, помимо сугубо материальных затрат (отчисления на поддержание
работоспособности системы субъектов уголовной политики), общество
расплачивается многочисленными жертвами, положенными на алтарь уголовных правоотношений. Здесь должны быть учтены как прямые потери
9
общества в виде почти одного миллиона граждан, изолируемых в детородном возрасте от остальной части населения, так и побочные потери общества в виде некой эрозии нравственных принципов и механизмов социальных отношений.
Таким образом, искомый эффект уголовной политики может быть
достигнут лишь при органическом сочетании уголовно-правовых мер и социальных средств контроля за отклоняющимся поведением. В то же время,
«запустить» этот механизм возможно, если всячески стимулировать нравственные аспекты всех предпринимаемых органами власти усилий в борьбе с преступностью.
Вся сложность процесса регулирования анализируемой системы отношений состоит в том, что искомый баланс или равновесие прав и обязанностей субъектов уголовно-правовых отношений не может быть гарантировано лишь применением уголовного наказания или угрозой его применения. Представляется бесспорным, что социальное равновесие зависит
еще и от целого ряда общественно-психологических факторов, где преступные посягательства - лишь один из детерминантов, потенциально способных нарушить такое равновесие. Тем самым напрашивается вывод, что
реализация уголовной политики – это сложнейший механизм со множеством взаимодополняющих друг друга элементов.
Однако это лишь одна сторона проблемы, другая, очевидно, лежит в
плоскости «законов самодетерминации» социального равновесия. В этой
связи весьма ценными, на наш взгляд, являются научные изыскания Дж.
Бьюкенена, обратившего внимание на то, что принцип максимизации полезности может обусловить удивительно высокий уровень соблюдения закона даже при полном отсутствии инструментов принуждения и наказания.
Если функции предпочтений индивидов учитывают этот принцип, то становится неоценимым сам процесс принятия закона, введение его в действие и опубликование. Институты его принуждения тогда играют второстепенную роль. Однако, как и в случае с более общими этическими нормами,
этот принцип уважения закона может подвергнуться быстрой эрозии, если
число индивидов, которые начинают нарушать закон, будет приближаться
к критическому значению.
Опираясь на данный тезис, видимо, как нельзя лучше можно обосновать идею о функциональной зависимости состояния криминологической
безопасности населения (с обязательным учетом эффекта инертности) от
«количества» и интенсивности нарушений закона. При этом, сама устойчивость социальной системы отношений зависит, прежде всего, от качества (прочности) этой системы. В связи с этим, органам власти, очевидно,
предстоит решить триединую задачу: во-первых, определить ингредиенты,
цементирующие отмеченную систему; во-вторых, вычленить, какую долю
10
в исследуемой системе занимают преступные посягательства; в-третьих,
какими средствами современное общество может оградить себя от реальной или потенциальной угрозы нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Для проблем реализации уголовной политики важное значение приобретает разработка субъектами уголовной политики (каждым – по своему
направлению) своеобразного «паспорта безопасности физического или
юридического лица», который гарантирует определенный уровень удовлетворения принятых требований безопасности при реализации концепции
уголовной политики. Уровень безопасности может быть задан шкалой от 0
до 100% (при этом 100 % соответствует полному исключению опасных
факторов установленного перечня).
Таким образом, первостепенными целями и задачами системы обеспечения криминологической безопасности являются: своевременное выявление появившихся и прогнозирование возможных негативных тенденций
в состоянии преступности и ее проявлениях, которые могут угрожать жизненно важным интересам объектов криминологической безопасности; выработка и осуществление комплекса мер по предупреждению, пресечению
и локализации действия этих угроз.
Основной функцией рассматриваемой системы является координация усилий государственных органов, общественных формирований и населения по поддержанию требуемого уровня неприкосновенности прав и
свобод человека, привлечение для этой деятельности необходимых сил и
средств.
Список литературы:
1. Уголовная политика. – М.: Акад. управл. МВД России, 2003. С.
216.
2. . Кудрявцев В.Н. Эффективность закона, как средства осуществления уголовной политики//Основные направления борьбы с преступностью.
– М., 1975. С. 78.
3 Красников С.В., Солонин А.Ю. К вопросу о реализации уголовной
политики органами внутренних дел//Вестник РГАЗУ 2009. Выпуск 1:
Электронный научный журнал. – М.: ФГОУ ВПО РГАЗУ, ФГУП. НТЦ
«Информрегистр», 2009. № 0402900045\0017.
4. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О
милиции»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации. – 1991. – № 16. – Ст. 503;
1991. – № 16. – Ст. 504; 1993. – № 10. – Ст. 360
5. Гришанин П.Ф. Меры уголовно-правового воздействия на преступность и их реализация органами внутренних дел. – М., 1996. С. 3.
11
6. Аристотель. Политика. Афинская полития.-М., 1997. С. 240.
7. Артемов В.М. Указ. работа С. 35-40.
8. Коган В.М. Социальный механизм уголовно-правового воздействия. – М.: Наука, 1983.
9. Алексеев С.С. Общая теория права. – М., 1981. Т.1.
10. Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. – М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 1998.
С. 245-250.
12