Труды кафедры горного права, выпуск 9

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
НЕФТИ И ГАЗА им. И.М. Губкина
Кафедра горного права
ПРОБЛЕМЫ ГОРНОГО, ЗЕМЕЛЬНОГО
И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ
Труды кафедры горного права
Выпуск 9
МАКС Пресс
Москва - 2011
УДК 349.41
ББК 67.407
П78
Под редакцией д.ю.н. Василевской Д.В.
Составитель – Садовников Н.И.
Проблемы горного, земельного и экологического права:
Труды кафедры горного права / Под ред. Василевской Д.В.;
сост. Садовников Н.И.; РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина. М.: МАКС Пресс, 2011. - Выпуск 9. - 176 с.
ISBN 978-5-317-03810-6
Сборник подготовлен по итогам конференции кафедры
горного права РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина «Правовые
проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства».
В сборнике представлены статьи по наиболее актуальным
теоретическим и практическим проблемам правового регулирования отношений недропользования, землепользования и охраны
окружающей среды в сфере добывающей промышленности.
Материалы сборника могут представлять интерес для преподавателей, аспирантов, а также ученых, юристов-практиков,
руководителей и других специалистов нефтегазового комплекса.
Авторами статей являются преподаватели, аспиранты и студенты
кафедры горного права, а также представители организаций, сотрудничающих с кафедрой.
УДК 349.41
ББК 67.407
ISBN 978-5-317-03810-6
© РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 2011
2
РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина, 2011
КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ
Василевская Д.В. – зав. кафедрой горного права РГУ нефти и
газа имени И.М.Губкина, д.ю.н., заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в области геологии и недропользования Минприроды России.
Лаевская Н.В. – начальник отдела подготовки нормативных актов Департамента государственной политики и регулирования в
области геологии и недропользования Минприроды России.
Литуновская Д.А. – заместитель начальника отдела подготовки
нормативных актов Департамента государственной политики и
регулирования в области геологии и недропользования Минприроды России.
Кузнецова В.А. – заместитель заведующего кафедрой горного
права РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина.
Маляр Н.А. – старший преподаватель кафедры горного права
РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина, аспирант кафедры аграрного и экологического права МГЮА им. О.Е. Кутафина.
Свиридова О.С. – ассистент кафедры горного права РГУ нефти
и газа имени И.М.Губкина, аспирант кафедры.
Эдильханов У.С. – ассистент кафедры горного права РГУ нефти
и газа имени И.М. Губкина.
Гелеван А.В. – аспирант кафедры горного права РГУ нефти и
газа имени И.М. Губкина.
Долженко В.А. – аспирант Ставропольского государственного
университета, лауреат секции «Правовое регулирование охраны
окружающей среды» научно-практической конференции на тему
3
«Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства».
Миронов Н.Ю. – аспирант кафедры горного права РГУ нефти и
газа имени И.М. Губкина.
Муштакова Е.С. – аспирант кафедры горного права РГУ нефти
и газа имени И.М. Губкина.
Сабельникова Л.Н. – студентка юридического факультета Таганрогского института управления и экономики, победитель секции «Правовое регулирование охраны окружающей среды» научно-практической конференции на тему «Правовые проблемы
природопользования: пути совершенствования законодательства».
Садовников Н.И. – аспирант кафедры горного права РГУ нефти
и газа им. И.М. Губкина.
Танин Е.В. – аспирант кафедры горного права РГУ нефти и газа
им. И.М. Губкина.
Шагидуллина А.Р. – инженер-исследователь лаборатории правовых проблем недропользования и экологии Института проблем
экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан.
Шнигер Д.О. – аспирант отдела гражданского законодательства
и процесса ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ», лауреат секции «Правовое регулирование недропользования» научно-практической
конференции на тему «Правовые проблемы природопользования:
пути совершенствования законодательства».
4
Проблемы горного права
Д.В. Василевская
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О
НЕДРАХ В ЦЕЛЯХ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К
ГЕОЛОГОРАЗВЕДОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮНИОРНЫХ
КОМПАНИЙ
Опыт зарубежных государств в отношении правового регулирования привлечения частных инвестиций в геологическое
изучение недр показывает, что существенную роль в этой деятельности играют, так называемые, компании – юниоры.
Наиболее значимую роль юниорные компании играют в
деятельности по геологическому изучению твердых полезных
ископаемых, а в отношении углеводородного сырья – их роль несколько меньше, поскольку система нормативного регулирования
для углеводородного сырья - более жесткая.
К основным признакам юниорных компаний можно отнести следующие особенности:
1. главным направлением деятельности является геологическое изучение недр с целью открытия месторождений и получения геологической информации;
2. юниорные компании не аффилированы с крупными добывающими компаниями или государственными структурами;
3. основным источником привлечение денежных средств
для проведения геологоразведочных работ являются акции компании, размещаемые на бирже.
Право пользования недрами для целей геологического
изучения недр предоставляется всем заинтересованным в этой
деятельности лицам, включая физических лиц, на основании заявки сроком на 5 лет (при этом, при соблюдении условий лицензии право пользования недрами может быть многократно продлено). К заявке прилагаются лишь данные, характеризующие
заявителя. Объем платежей при получении права пользования
5
недрами для целей геологического изучения – минимален и составляет от 5 до 50 канадских долларов. Кроме того, государством предусмотрены различного рода налоговые стимулы,
призванные активно привлекать физических и юридических лиц
к деятельности по геологическому изучению.
Также следует отметить, что право пользования недрами,
предоставленное для целей геологического изучения, не может
передаваться иным лицам. Пользователь недр имеет право
только отказаться от предоставленного государством права. Государство, в свою очередь, имеет возможность досрочно прекратить право пользования недрами в случае если пользователь недр
не уплачивает платежи за участок недр, либо нарушает природоохранные требования, или не выполняет объемы работ. Действует принцип: «работай и плати, или освободи для другого».
Отличительной особенностью системы государственного
управления геологоразведочными работами является тот факт,
что перечни участков недр, предлагаемые для предоставления в пользование, не формируются. Лицо, заинтересованное в
проведении геологоразведочных работ на том или ином участке
недр обращается в уполномоченный государственный орган с
заявкой на проведение работ, и в случае если указанный в заявке
участок недр не предоставлен в пользование, заявителю будет
предоставлено право пользования недрами. Действует принцип:
«первый пришел, первый получил». Только одно лицо в один и
тот же период времени имеет право проводить геологоразведочные работы на участке недр.
Принципиальную роль в стимулировании геологоразведочных работ играют законодательные гарантии стабильности, которые подразумевают безусловное право лица, открывшего месторождение полезных ископаемых, получить в безаукционном
порядке права на разведку и добычу полезных ископаемых, либо
передать указанное право другому лицу на возмездной основе.
Механизм конвертации геологоразведочной лицензии в добычную предельно упрощен.
6
Также существенную роль играет вопрос получения и оборота геологической информации. В системе нормативного регулирования установлены граничные сроки сохранения конфиденциальности информации, полученной за счет средств пользователя недр. После истечения 3-5 летнего срока информация становится общедоступной и заинтересованное в ее получении лицо
оплачивает лишь услуги копирования.
Отметим, что стратегия продажа акций юниорной компании на бирже бывает различной. В случае, если на этапе получения геологоразведочной лицензии и начала проведения работ на
участке недр собственных средств не достаточно, то часть акции
продается на бирже на начальном этапе. Если же, на начальном
этапе проведения работ собственных средств компании хватает,
то основной объем акций реализуется на бирже позднее, когда
получен и интерпретирован существенный объем геологической
информации и имеются основания полагать, что высока вероятность открытия месторождения.
Крупные компании в зарубежных странах обычно не имеют
дочерних обществ или подразделений, которые занимались бы
геологическим изучением недр. Пополнение добычных активов
осуществляется путем покупки части или всех акций компании – юниора.
***
По нашему мнению, изложенная выше система производства и финансирования геологоразведочных работ на твердые
полезные ископаемые и благородные металлы вполне продумана, и позволяет повысить геологическую изученность территории
страны за счет частного капитала, прирастить минеральносырьевую базу, создать дополнительные рабочие места, сформировать новый класс недропользователей - юниоров.
Однако, без существенных изменений законодательства
о недрах и сопряженных с ним отраслей создать функционирующий рынок юниоров не представляется возможным.
7
Основными направлениями совершенствования законодательства для целей создания в России рынка юниоров должны
являться:
Первое. Четкое разграничение зон ответственности государства и бизнеса в сфере геологического изучения недр,
корреляция программ государственного геологического изучения недр и стратегий компаний – пользователей недр.
Для формирования понятных «правил игры» следует четко
определить зоны ответственности государства и бизнеса в сфере
геологического изучения недр. При этом, допустимо, что зоны
ответственности будут различными для объектов, расположенных на суше и расположенных на шельфе.
В отношении суши зона ответственности государства –
проведение регионального геологического изучения недр, а зона
ответственности бизнеса - проведение геологического изучения
недр. Важным моментом является вопрос синхронизации программ государственного геологического изучения недр и развития того или иного минерально-сырьевого кластера, поскольку
если указанные задачи будут сильно разведены по времени, информация, полученная на стадии регионального геологического
изучения недр, может существенно утратить свою актуальность.
Второе. Нормативное закрепление гарантий компаниям
– недропользователям, открывшим крупное месторождение,
на получение права его промышленного освоения или адекватной денежной компенсации.
Основная проблема состоит в том, что после введения в законодательство о недрах в 2008г. понятия «участок недр федерального значения» компании не нацелены открывать крупные
месторождения, подпадающие под критерии участков недр федерального значения, поскольку Законом Российской Федерации
«О недрах» установлено, что в случае открытия объектов, подпадающих под такие критерии, для получения права пользования
недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых необходимо получать специальное разрешение Правительства Российской Федерации. Объем компенсации, выплачиваемой недро-
8
пользователю в случае отказа в предоставлении права пользования недрами, не покрывает даже его реальных затрат на открытие
месторождения.
Считаем, что необходимо законодательно закрепить норму
о том, что компания, проводящая работы по геологическому изучению недр должна иметь возможность:
-получения предварительного (до момента установления
факта открытия месторождения) решения Правительства о возможности/невозможности для данного недропользователя продолжать работы по разведке и добыче полезных ископаемых после установления факта открытия месторождения. В случае получения предварительного отказа в предоставлении права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых законодательно установить разумные сроки, в течение
которых лицо, открывшее месторождение полезных ископаемых,
может по своему выбору создать консорциум с другим юридическим лицом или продать акции заинтересованному в освоении объекта лицу.
-в случае отказа в предоставлении права пользования недрами, пользователю, открывшему за счет собственных средств
месторождение полезных ископаемых, должны быть в полном
объеме компенсированы затраты на проведение геологического
изучения недр, а также выплачена премия за открытие в размере
не менее, чем 50% от вложенных в изучение объекта денежных
средств. Указанные денежные средств могут быть выплачены за
счет аукционного бонуса, внесенного лицом, которому предоставляется право пользования недрами.
Кроме того, в отношении объектов, открытых пользователями недр за счет собственных средств, необходимо предусмотреть возможность упрощенной процедуры передачи права пользования недрами от одного юридического лица к другому, например, лишь уведомив о факте передачи права пользования недрами государственные органы.
9
Третье. Либерализация законодательства, регламентирующего пользование порядок отнесения объектов к участкам недр федерального значения.
Участки недр федерального значения как категория участков недр с особыми государственными императивами в управлении была сформирована в 2008г.
Правоприменительная практика реализации законодательства свидетельствует о чрезвычайно длительных сроках предоставления участков недр федерального значения в пользование.
Следует отметить, что по экспертным оценкам далеко не
все объекты, относимые к участкам недр федерального значения,
имеют действительно большое значение для оборонностратегических интересов страны. Так, например, вызывает сомнение, что, например, объект, содержащий 1 гр. платины следует относить к участкам недр федерального значения.
Кроме того, установленные в законодательстве критерии
отнесения к объектам федерального значения, исходя из критерия
крупности месторождения (нефть, газ, золото, медь) также не
вполне прозрачен, поскольку законодатель не дает четкого ответа
какие запасы (балансовые/забалансовые) следует учитывает при
отнесении объекта к участкам недр федерального значения, не
устанавливает требования к качеству добываемого сырья, горногеологическим условиям и т.д.
В связи с изложенным, целесообразно внести уточнения в
критерии отнесения объектов к участкам недр федерального значения, при этом, по нашему мнению, практика установления критериев может строиться по двум возможным направлениям:
Первое. Законодательное закрепление возможности Правительства Российской Федерации относить отдельные участки
недр к участкам федерального значения, исходя из их влияния на
оборонно-стратегические интересы (по месту расположения объекта, по объему полезного ископаемого, по качеству минерального сырья, по горно-геологическим и инфраструктурным условиям
и др.).
10
Из таких участков Правительство Российской Федерации
формирует перечень объектов федерального значения с особым
режимом пользования. При этом, перечень должен являться динамичным и регулярно (например, ежегодно) обновляемым: он
может как дополняться отдельными позициями, так и из него могут исключаться участки недр, утратившие свое значение для
обороны и безопасности.
Второе. Корректировка (либерализация) установленных в
настоящее время критериев отнесения объектов к участкам недр
федерального значения. Возможным вариантом либерализации,
по нашему мнению, является сохранение таких критериев отнесения объектов к участкам недр федерального значения как:
 содержание месторождений урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы,
никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;
 содержание на основании сведений государственного
баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января
2006 года:
-извлекаемых запасов нефти от 100 миллионов тонн;
-балансовых запасов газа от 50 миллиардов кубических
метров;
-балансовых запасов коренного золота от 250 тонн;
-балансовых запасов меди от 700 тысяч тонн;
 участки недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;
 участки недр при пользовании которыми необходимо
использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.
Четвертое. Допуск всех заинтересованных лиц до геологического изучения недр.
В отношении такого вида пользования недрами как геологическое изучение за счет собственных средств пользователей
недр следует максимально либерализовать требования к субъектному составу пользователей недр, допустив до геологического
11
изучения (с обязательной сдачей геологической информации в
государственные фонды геологической информации) всех заинтересованных юридических лиц.
Пятое. Установление упрощенного порядка предоставления права пользования недрами для целей геологического
изучения.
Считаем необходимым существенно упросить получение
права пользования недрами и рассмотреть целесообразность введения заявительного порядка получения права пользования недрами, без включения объекта в перечни объектов лицензирования по принципу – «первый пришел – первый получил», установив 30-дневный срок предоставления лицензии с даты подачи
заявки на геологическое изучение недр. При этом, у претендентов
следует запрашивать минимальный комплект документов.
Шестое. Установление принципов функционирования
рынка геологической информации.
Для формирования и функционирования компаний – юниоров большое значение имеет развитый рынок геологической информации.
Геологическая информация является основным продуктом
геологоразведочного производства и возможность свободно продавать полученную геологическую информацию всем заинтересованным лицам, является основой формирования рынка юниоров.
Предлагается установить, что в течение определенного
временного периода компания, получившая геологическую информацию в результате проведенных работ, имеет исключительное право продавать ее всем заинтересованным лицам. В обязанности компании должна быть вменена сдача информации в государственные геологические фонды на хранение. Должностные
лица таких фондов должны нести ответственность за несанкционированное разглашение информации. После истечения установленного срока конфиденциальности информации - все заинтересованные лица могут ознакомиться с геологической информацией – безвозмездно. Кроме того, при формировании рынка геоло-
12
гической информации большое значение имеет вопрос снятие
избыточной секретности с геологической информации.
Седьмое. Законодательное закрепление механизмов налогового и таможенного стимулирования деятельности в
сфере геологического изучения недр.
Для активизации деятельности по геологическому изучению недр большое значение могут иметь налоговые механизмы
стимулирования, к которым можно отнести:
- отказ от взимания части налогов в отношении лиц, проводящих геологическое изучение недр в сложных и отдаленных
регионах страны;
- отказ от взимания таможенных пошлин за ввоз оборудования и материалов, аналоги которых не производятся в Российской Федерации.
Восьмое. Либерализация законодательства в отношении
иностранных инвестиций в стратегические отрасли промышленности.
Существенное значение для лиц, проводящих работы на такие виды полезных ископаемых как золото и медь, имеет либерализация законодательства в сфере ограничения иностранных инвестиций в стратегические отрасли промышленности.
Прежде всего, речь должна идти о повышении порогового
значения доли акций, которым может владеть иностранный инвестор для отнесения общества к лицу, находящемуся под контролем иностранного инвестора с 10%, установленных в действующем законодательстве до 25%, с учетом того, что меньшая
чем 25% доля акций реально не дает никаких правомочий по
управлению обществом.
Также следует упростить процедуру переоформления
лицензий по участкам недр федерального значения внутри
холдинга между материнским и дочерними обществами. Считаем, что в случае если передача прав недропользования осуществляется в рамках одного холдинга, порядок переоформления
лицензий должен быть синонимичен процедуре, установленной
13
законодательством о недрах в отношении участков недр с общим
правовым режимом.
***
Изложенные выше подходы предполагают формирования
специального правового режима пользования недрами для целей
геологического изучения недр за счет собственных средств пользователей недр. Предлагаемый режим характеризуется относительной либеральностью и уменьшением государственного влияния на деятельность, связанную с геологическим изучением недр.
По нашему мнению, детально указанный режим мог бы быть определен в новой редакции закона «О недрах».
14
Н.В. Лаевская
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НЕДРАХ
Основным
законодательным
актов
в
сфере
недропользования является Закон Российской Федерации от
21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Данный Закон, изданный до
принятия Конституции Российской Федерации 1993 года,
действует уже почти 15 лет.
Согласно преамбуле данного Закона (в редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 219-ФЗ) настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением,
использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических
минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов
и озер.
Учитывая, что в настоящее время назрела необходимость
совершенствования
правового
регулирования
указанных
отношений
по
различным
причинам
(экономическим,
политическим, в связи с приведением в соответствие с иным
законодательством и др.), в указанный Закон вносится
значительное количество поправок. Так, за последние 5 лет было
принято 17 федеральных законов, вносящих изменения в Закон
Российской Федерации «О недрах», и ряд законопроектов
подготавливаются к изданию.
Из принятых законов хотелось бы уделить внимание двум
федеральным законам, утвержденным в текущем году.
Одним из важнейших законов, принятых в последнее время
в сфере недропользования, можно назвать Федеральный закон от
5 апреля 2011 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений в Закон
15
Российской Федерации «О недрах» и статью 12 Федерального
закона «Об оружии». 1
Поправки, внесенные данным Федеральным законом в Закон Российской Федерации «О недрах», имеют существенное
значение для обеспечения безопасности жизни и здоровья полевых геологов, поскольку наделяют их правом во время прохождения маршрута использовать в целях самообороны служебное
оружие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в иных малонаселенных и труднодоступных местностях.
Так, в 2010-2011 годах, например, в Республике Саха (Якутия) было зафиксировано почти 17000 особей бурого медведя и
6000 особей волка, а в Республике Бурятия – около 5000 особей
бурого медведя и 2500 особей волка. При этом каждый полевой
сезон фиксируются случаи нападения диких животных на геологов.
Таким образом, становиться очевидной важность внесенных в Закон Российской Федерации «О недрах» изменений, которые имеют огромное значение для лиц, осуществляющих полевые работы по региональному геологическому изучению и геологическому изучению недр.
В настоящее время Минобороны России осуществляет подготовку проекта постановления Правительства Российской Федерации, которым будет утвержден перечень организаций, проводящих полевые работы по региональному геологическому изучению недр и геологическому изучению, должностных лиц и работников таких организаций, а также виды, типы, модели оружия, патроны к нему и нормы обеспечения служебным оружием.
Минприроды России разработан и подготовлен к внесению
в Правительство Российской Федерации проект постановления,
утверждающий перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также в иных малонаселенных и труднодоступных местностей, на территории которых указанными организациями возможно использование служебного оружия.
1
Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, №15, ст. 2025
16
Другим важнейшим законом для сферы недропользования
можно назвать Федеральный закон от 18.07.2011 № 222-ФЗ «О
внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»
и статью 82 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»2.
Поправки, вносимые данным Федеральным законом в Закон Российской Федерации «О недрах», направлены, в том числе
на обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы путем наиболее полного и комплексного извлечения запасов полезных ископаемых, расположенных за пределами участка недр,
предоставленного в пользование, а также путем разработки месторождения полезного ископаемого по единому техническому
проекту.
Как
известно,
указание
границ
участка
недр,
предоставленного в пользование, содержится в лицензии и ее
неотъемлемых составных частях (статья 12 Закона Российской
Федерации «О недрах»). При этом в законодательстве
Российской Федерации о недрах в настоящее время отсутствует
возможность
корректировки
границ
участков
недр,
предоставленных в пользование. Однако на практике нередки
случаи, когда после выдачи лицензии становится известно, что
часть запасов переданного в пользование месторождения в
результате технической ошибки осталась за границами
предоставленного участка недр. Также часто возникают
ситуации, когда в результате доразведки обнаруживается, что
месторождение полезных ископаемых выходит за границы
предоставленного участка недр.
Для того, чтобы получить часть месторождения,
выходящую за границы участка недр, недропользвателю в
соответствии с действующим законодательством Российской
Федерации о недрах необходимо принять участие в конкурсе или
аукционе. При этом процедура конкурса или аукциона на право
пользования недрами не гарантирует получения данным
пользователем недр права пользования таким участком недр.
2
Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 30, ст. 4570.
17
Перечисленные обстоятельства способствуют нерациональному
пользованию недр и ведут к снижению воспроизводства
минерально-сырьевой базы.
В связи с этим в статье 7 Закона Российской Федерации
«О недрах» (в редакции Федерального закона от 18.07.2011 №
222-ФЗ) предусмотрено, что в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр
границы участка недр, предоставленного в пользование, могут
быть изменены. При изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, пользователем недр уплачивается разовый платеж в размере, который определяется в установленном
Правительством Российской Федерации порядке.
Порядок установления и изменения границ участков недр,
предоставленных в пользование, должен быть утвержден Правительством Российской Федерации.
В настоящее время указанный порядок разрабатывается
Минприроды России совместно с заинтересованными федеральными органами и организациями.
Представляется, что в данном подзаконном акте будут определены органы, устанавливающие границы участков недр, предоставляемых в пользование, и изменяющие их в последствии, а
также сроки и основания изменения границ участков недр, предоставленных в пользование. При этом следует подчеркнуть, что
в соответствии с законодательной новеллой изменение границ
участков недр возможно как в сторону его увеличения, так и в
сторону уменьшения.
В связи с этим в акте Правительства Российской Федерации
будут урегулированы случаи и расширения границ участков недр
и их сужения.
Представляется, что основными в данном порядке должны
быть следующие принципы:
-предлагаемая к включению в границы часть недр должна
быть в нераспределенном фонде недр;
-в отношении включаемой части недр не принято решение
о проведении конкурса или аукциона на право пользования уча-
18
стками недр или предоставления в пользование для иных видов
пользования недрами, установленных Законом Российской Федерации «О недрах»;
-расширение границ участка недр, предоставленного в
пользование, осуществляется однократно (за исключением случаев необходимости исправления технической ошибки в лицензии);
-расширение границ участка недр, предоставленного в
пользование, осуществляется в целях разработки того вида полезных ископаемых, который указан в лицензии на пользование
недрами;
-при изменении границ участков недр, предоставленных в
пользование, в сторону их уменьшения невозможно «вырезать»
часть участка, содержащего некондиционные запасы, оставив для
разработки наиболее привлекательные запасы.
Постановление Правительства Российской Федерации, утверждающее этот порядок, должно быть принято в январе 2012
года одновременно с вступлением в силу Федерального закона от
18.07.2011 № 222-ФЗ.
Совершенствование положений Закона Российской Федерации «О недрах» утвержденными федеральными законами в настоящее время не ограничивается. В настоящее время Минприроды России подготавливается ряд проектов законов, направленных
на либерализацию доступа иностранных пользователей недр к
участкам недр федерального значения, интенсификацию работ по
предоставлению права пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации, совершенствование
системы лицензирования пользования недрами, предоставления и
пользования геологической информацией, уточнение полномочий
субъектов Российской Федерации в сфере недропользования и
иные законопроекты.
Так, в целях совершенствования пользования участками
недр федерального значения, к которым относятся участки недр
континентального шельфа Российской Федерации, Минприроды
России совместно с заинтересованными органами подготовлен
проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Рос-
19
сийской Федерации «О недрах» и статью 7 Федерального закона
«О континентальном шельфе Российской Федерации», которым
предусматривается:
-расширение субъектного состава лиц, имеющих право работать на шельфе, путем допуска российских недропользователей, которые имеют опыт освоения континентального шельфа
иного государства, к освоению шельфа Российской Федерации;
-введение геологического изучения внутренних морских
вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации как самостоятельного вида пользования недрами
с предоставлением права всем юридическим лицам, зарегистрированным на территории Российской Федерации осуществлять
указанную деятельность;
-установление нормы о том, что лицо, открывшее месторождение полезных ископаемых на континентальном шельфе, получает гарантию участия в проекте под контролем государственной компании.
Необходимость внесения таких изменений связана с тем,
что действующими положениями Закона Российской Федерации
«О недрах» предоставление участков недр федерального значения для геологического изучения за счет собственных средств
недропользователей не предусмотрено. Осуществление геологического изучения таких участков недр возможно в рамках совмещенной лицензии (геологическое изучение, разведка и добыча
полезных ископаемых). Кроме того, осуществлять геологическое
изучение, разведку и добычу на шельфе Российской Федерации
может только узкий круг недропользователей (фактически только
две российские компании). При этом известно, что шельф Российской Федерации является самым протяженным в мире и крайне мало изученным. Таким образом, очевидно, что освоение российского шельфа силами двух компаний затруднительно.
Принятие данного законопроекта позволит интенсифицировать работы по предоставлению права пользования участками
недр континентального шельфа Российской Федерации и, соответственно, оперативно вовлекать эти участки недр в освоение.
20
Указанный законопроект был внесен Минприроды России в Правительство Российской Федерации. В настоящее время он прорабатывается с Государственно-правовым управлением Президента
Российской Федерации.
Другими существенными изменениями, которые предлагается внести Закон Российской Федерации «О недрах», являются
поправки, направленные на совершенствование системы лицензирования.
Проектом федерального закона «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации «О недрах», подготовленным в указанных целях, также предлагается признать утратившим силу постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15
июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами». При этом
нормы, содержащиеся в указанном Положении, и отсутствующие
в Законе Российской Федерации «О недрах», переносятся в Закон
Российской Федерации «О недрах».
Кроме того, законопроектом предусматривается уточнение
перечня условий лицензии на пользование недрами, упорядочение процедуры проведения конкурсов или аукционов на законодательном уровне, более четкое закрепление оснований для отказа в приеме заявок на участие в конкурсах и аукционах на право
пользования недрами.
Одновременно законопроектом вводится дополнительный
критерий для выявления победителя при проведении конкурса на
право пользования участками недр («инвестиционный конкурс»),
по условиям которого предусмотрены обязательства по переработке добытого полезного ископаемого. К данному критерию относится эффективность и научно-технический уровень предлагаемых программ по переработке добытого полезного ископаемого, а также сроки их реализации.
В связи с тем, что проблема наличия одного заявителя, характерна не только при проведении конкурсов на пользование
недрами, но и для случаев проведения аукционов, законопроектом предлагается внести изменения в статью 13.1 Закона Россий-
21
ской Федерации «О недрах» с целью установления возможности
выдачи лицензии на пользование недрами единственному участнику аукциона.
В связи с тем, что Закон Российской Федерации «О недрах»
практически не регламентирует процедуру внесения изменений в
лицензии на пользование недрами, данный Закон предлагается
дополнить новой статьей, устанавливающей такую процедуру, в
том числе определяющей органы, которые осуществляют внесение изменений в лицензии, а также закрепляющей основания для
внесения изменений в лицензии.
Проектом федерального закона «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации «О недрах», подготовленным в целях совершенствования системы лицензирования, также предполагается более детально прописать порядок досрочного прекращения, в том числе прямо определить: при нарушении каких условий лицензии право досрочно прекращается, приостанавливается или ограничивается.
Кроме того, в целях устранения имеющихся пробелов в
правовом регулировании отношений недропользования в рамках
данного законопроекта предлагается внести ряд изменений в Закон Российской Федерации «О недрах».
Так, законопроектом предлагается в статье 16 Закона Российской Федерации «О недрах» закрепить полномочие Правительства Российской Федерации по утверждению порядка предоставления находящихся в федеральной собственности горных
выработок, скважин и иных подземных сооружений, а также объектов инфраструктуры пользователям недр. В статье 22 Закона
Российской Федерации «О недрах» предлагается закрепить возможность отступления от уровней добычи полезных ископаемых,
установленных в лицензии или техническом проекте, в пределах,
которые предусматриваются в проекте на разработку месторождения. Введение предлагаемой нормы позволит исключить необходимость постоянного внесения изменений в указанные документы при незначительных, технически и экономически обоснованных отклонениях от установленных уровней добычи.
22
Следует отметить, что законопроект «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», направленный на
совершенствование системы лицензирования, был внесен Минприроды России в Правительство Российской Федерации. В связи
с наличием неурегулированных разногласий с рядом федеральных органов власти, законопроект в настоящее время дорабатывается.
Подготавливаемые в настоящее время изменения в Закон
Российской Федерации «О недрах» касаются также совершенствования оборота геологической информации, имеющей чрезвычайно важное значение для освоения недр и обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Как известно, с 01.01.2011 была отменена плата за пользование геологической информацией, являющейся государственной
собственностью3. Это позволило обеспечить открытый доступ к
геологической информации, являющейся государственной собственностью, вне зависимости от платежеспособности пользователя этой информацией, а также позволило использовать всю полноту геологической информации о недрах при составлении проектов геологического изучения недр, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых.
В целях совершенствования оборота геологической информации, являющейся собственностью недропользователя, Минприроды России в настоящее время подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и в Федеральный закон «О соглашениях о
разделе продукции».
В рамках данного законопроекта предлагается предусмотреть внесение ряда изменений, в том числе связанных с принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и вступлением в силу с
3
Федеральный закон от 19.05.2010 № 89-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской
Федерации "О недрах" и статью 13 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 21, ст. 2527).
23
01.01.2008 части четвертой Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Так, законопроектом предлагается разграничить геологическую информацию на:
-информацию, подлежащую правовой защите в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации»,
-информацию, являющуюся объектом интеллектуальной
собственности и, соответственно, подлежащую особой охране в
соответствии с частью четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации.
При этом в целях формирования рынка геологической информации законопроектом предполагается установить четырехлетний срок, в течение которого обеспечивается конфиденциальность геологической информации о недрах, подлежащей правовой защите в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Предполагается, что после истечения указанного срока такая информация будет являться общедоступной.
Данный законопроект в настоящее время прорабатывается
в Правительстве Российской Федерации.
Как упоминалось выше, совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах в настоящее время осуществляется также в отношении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно Закону Российской Федерации «О недрах» субъекты Федерации обладают в настоящее время полномочиями по
предоставлению права пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, в целях их разведки и добычи или (в рамках совмещенной лицензии) для одновременного геологического изучения, разведки и добычи. При
этом предоставление таких участков недр только для геологического изучения осуществляется на федеральном уровне - комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр (в данном случае Роснедрами или его
24
территориальными органами) и в состав которой включаются
также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 10.1
Закона Российской Федерации «О недрах»).
В целях установления единого подхода к предоставлению и
пользованию участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, Минприроды России совместно с
иными федеральными органами был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наделяющий субъекты Российской
Федерации правом организовывать геологическое изучение недр
с целью поисков месторождений общераспространенных полезных ископаемых на своих территориях.
Указанный законопроект в апреле 2011 года был принят в
первом чтении Государственной Думе. В настоящее время осуществляется его доработка перед вторым чтением.
Данный законопроект принимает большую значимость в
связи с поручением Президента Российской Федерации о
передаче некоторых полномочий федеральных органов
исполнительной власти на региональный уровень4.
Одновременно с указанным законопроектом в Государственной Думе в первом чтении был принят проект федерального
закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации
«О недрах» по вопросу выделения участков недр местного значения».
Необходимость разработки данного закона объясняется
следующим.
Понятие участков недр местного значения появилось в Законе Российской Федерации «О недрах» в 1995 году в связи с
4
Распоряжение Президента РФ от 27.06.2011 № 425-рп "О подготовке предложений по
перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления" (Собрание законодательства РФ, 2011, № 27, ст. 3932).
25
принятием Федерального закона от 03.03.1995 № 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
«О недрах»5. При этом компетенция по установлению порядка
пользования участками недр местного значения была отнесена к
органам государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях.
В настоящее время к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения
(пункт 7 статьи 4 Закона Российской Федерации «О недрах»). В
соответствии с пунктом 6.1 статьи 3 Закона Российской Федерации «О недрах» к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относится формирование совместно с субъектами Российской
Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения. В пункте 6 статьи 10.1
Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривается
такое основание возникновения права пользования недрами, как
решение органа государственной власти субъекта Российской
Федерации о предоставлении по результатам аукциона права на
разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых
или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр местного
значения.
Статья 16 Закона Российской Федерации «О недрах» закрепляет право субъектов Российской Федерации по установлению
порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения (в том
5
Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 10, ст. 823.
26
числе участками недр местного значения, используемыми для
строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).
Однако реализация перечисленных норм в отношении участков недр местного значения до настоящего времени невозможна, поскольку законодательством Российской Федерации о недрах не определяется, по каким критериям следует осуществлять
выделение участков недр местного значения.
Для разрешения данной ситуации указанным выше законопроектом «О внесении изменений в Закон Российской Федерации
«О недрах» предусматривается установление критериев отнесения объектов к участкам недр местного значения. Данным законопроектом предлагается предусмотреть, что к участкам недр
местного значения относятся:
-участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых,
-участки недр, предназначенные для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
На федеральном уровне (за Роснедрами и его территориальными органами) предлагается оставить лицензирование
строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и
эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов
производства и потребления, а также захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах,
обеспечивающих локализацию таких отходов.
Принятие данного законопроекта позволит органам государственной власти осуществлять полномочия по распоряжению
участками недр местного значения.
В настоящее время осуществляется доработка данного законопроекта для рассмотрения и принятия Государственной Думой во втором чтении.
27
Д.А. Литуновская
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РЕЗЕРВИРОВАНИЕ
УГЛЕВОДОРОДНОГО СЫРЬЯ
В настоящее время Российская Федерация занимает одну из
ведущих позиций по объемам добычи и экспорта нефти среди
нефтедобывающих стран и высокому влиянию нефтяной отрасли
на развитие национальной экономики. В связи с этим актуальной
задачей государственной политики является стратегическое резервирование запасов нефти, а также иных полезных ископаемых
в целях обеспечения энергетической безопасности и преодоления
кризисных периодов.
Мировая практика создания и функционирования резервных фондов углеводородного сырья показывает различные цели
их создания.
В странах-экспортерах нефти такие фонды являются резервными мощностями по добыче нефти на месторождениях
распределенного (потенциальный фонд резерва запасов) и
нераспределенного фонда недр (федеральный фонд резервных
месторождений), а в странах – импортерах – это природные
или искусственные резервные парки для хранения нефти
(стратегический запас).
В ряде государств целью создания фондов является обеспечение потребностей страны в углеводородном сырье в период
военных конфликтов, а также - обеспечение потребностей будущих поколений в минерально- сырьевых ресурсах.
Зарубежная практика свидетельствует о существовании
следующих видов государственных резервов.
1. Резервный фонд участков недр;
2. Стратегический запас;
3. Резервные мощности (потенциальный фонд резерва).
Понятие «резервный фонд участков недр» подразумевает
под собой выделение месторождений углеводородного сырья с
особым правовым положением и особым механизмом вовлечения
28
в эксплуатацию для целей обеспечения национальных стратегических интересов государства.
Наиболее крупными национальными резервными фондами
обладают США и Саудовская Аравия.
В США он состоит из месторождений военно-морского резерва. После того, как в США разразился энергетический кризис,
вызванный эмбарго стран-членов ОПЕК против позиции США в
арабо-израильском конфликте, Конгресс принял в 1976 г. Закон
«О добыче нефти на резервных нефтяных месторождениях Военно-морских сил». Согласно этому Закону, три из четырех резервных нефтяных месторождения Военно-морских сил были введены в разработку, и в 1976-86 гг. из них было добыто 72 млн. тонн
нефти. Одному из месторождений стратегического нефтяного
резерва с доказанными запасами 13,5 млн. тонн придан статус
«Национального нефтяного резерва на Аляске».
Стратегические запасы формируются странами - импортерами нефти формируют стратегические запасы нефти и нефтепродуктов для обеспечения своей энергетической безопасности
на случай перебоев с поставками. Для этих целей используются
природные емкости (соляные пещеры), а также парк нефтехранилищ, которые заполняются до уровня, гарантирующего потребление в течение 30 дней.
Так, в США стратегические резервы нефти на конец октября 2009г. составляли 711 млн. барр., что составляет около 35 дней
потребления нефтепродуктов. Указанный стратегический запас
размещен в специально промытых кавернах соляных куполов на
побережье Мексиканского залива (запаса).
Нефть, находящаяся в резервуарных парках на побережье
Мексиканского залива, продается нефтеперерабатывающим заводам США в период высоких цен на мировом рынке, а пополнение
запасов резерва осуществляется путем приобретения нефти у
стран-экспортеров в период низких цен. В результате бюджет
США получает прибыль.
В отдельные периоды импортеры покупают или продают
нефть стратегических резервов, однако это не происходит в объ-
29
емах, достаточных для оказания существенного влияния на цены
на нефть. Поэтому США крайне редко используют продажи нефти из стратегического резерва для стабилизации цен на нефть.
Резервные мощности (потенциальный фонд резерва добычи) представляет собой подготовленные к добыче месторождения, которые могут относительно быстро (в срок до 6 мес.)
вводиться в эксплуатацию и легко консервироваться.
Практика создания свободных мощностей используется
странами ОПЕК. Так, по оценкам экспертов, свободные мощности одной только Саудовской Аравии составляют около 2 млн.
барр./сут.
Также к потенциальному фонду резерва добычи относится
возможность оперативного повышения объема добываемого сырья из разрабатываемого месторождения.
В России вопрос стратегического резервирования запасов углеводородного сырья многократно обсуждался специалистами: высказывались популярные точки зрения, как по целесообразности формирования такого механизма, так и по
принципам его функционирования.
В настоящее время Российская Федерация ощущает высокую экономическую зависимость от экспорта полезных ископаемых, и прежде всего углеводородного сырья. Объем добытого минерального сырья не в полной мере компенсируется
его воспроизводством. Таким образом, при существующей
модели хозяйствования будущее поколение граждан Российской Федерации может быть лишено ресурсов основных видов полезных ископаемых, и прежде всего углеводородного
сырья.
В связи с этим следует поддержать точку зрения тех
специалистов, которые высказывались за необходимость
стратегического резервирования запасов углеводородного
сырья.
По нашему мнению, применительно к российским реалиям наиболее приемлемым вариантом является двухуровневый механизм, включающий в себя как непосредственно ре-
30
зервный фонд участков недр, так и резервуарный парк (стратегический запас).
В настоящее время Российская Федерация, являясь
страной-экспортером нефти, идет по пути создания федерального фонда резервных участков недр. Его главное назначение – обеспечение в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых, в том числе углеводородным сырьем.
Так, до 2008 года в Законе Российской Федерации «О
недрах» была предусмотрена возможность создания федерального фонда резервных месторождений из части месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых.
При этом в указанном Законе содержалась общая норма о
том, что для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по
международным договорам Российской Федерации отдельные
участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных
ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения.
Ни конкретных критериев отнесения участков недр к объектам федерального значения, ни механизма создания и функционирования федерального фонда резервных месторождений в
законодательстве не содержалось.
Поэтому реализовать указанные положения не представлялось возможным.
Только после внесения изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» Федеральным законом от 27.04.2008 № 58ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в
связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществле-
31
ния иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и
безопасности государства» стало возможным создание в Российской Федерации федерального фонда резервных участков
недр.
Так, в Законе Российской Федерации «О недрах» (ст.2.1 в
новой редакции) были установлены критерии отнесения участков
недр к участкам недр федерального значения и (ст.2.2) предусмотрены основные положения, касающиеся механизма формирования и функционирования федерального фонда резервных
участков недр.
Согласно ст.2.2 Закона Российской Федерации «О недрах»
федеральный фонд резервных участков недр формируется из
не предоставленных в пользование участков недр в целях
обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации
в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых.
Конкретные критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального фонда, а также порядок его формирования предполагается установить в акте Правительства Российской Федерации.
Согласно проекту данного акта в федеральный фонд резервных участков недр предполагается включить участки
недр:
а) расположенные на территориях с развитой транспортной, трубопроводной и добычной инфраструктурой;
б) расположенные на земельных участках из состава земель обороны и безопасности;
в) расположенные на особо охраняемых природных территориях.
Первый критерий обусловлен тем, что он позволит
обеспечить в случае государственной необходимости оперативно ввести месторождение в эксплуатацию.
Второй критерий, как мы предполагаем, позволит ввести месторождение полезных ископаемых в освоение в краткосрочной перспективе.
32
Третий критерий обусловлен особым статусом таких
территорий, на которых не разрешается в настоящее время вести
разработку месторождений полезных ископаемых.
Следует отметить, что вопрос определения критериев
отнесения участков недр к участкам недр федерального фонда
в настоящее время прорабатывается и является дискуссионным.
В проекте акта Правительства Российской Федерации
предусматривается также, что федеральный фонд резервных
участков недр формируется Правительством Российской Федерации по представлению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами.
В соответствии с указанным проектом проект решения о
включении участка (участков) недр в федеральный фонд резервных участков недр вносится в Правительство Российской
Федерации Министерством природных ресурсов и экологии
Российской Федерации на оснований предложений Федерального агентства по недропользованию.
Представляется, что главное назначение федерального
фонда резервных участков недр - это поддержание планируемых на долгосрочную перспективу объемов добычи и сырьевого обеспечения потребностей России в стратегических видах полезных ископаемых, с целью гарантии стабильности в
развитии ее экономики и национальной безопасности в будущем.
При этом, следует отметить низкие затраты на формирование данного фонда, в случае формирования из участков нераспределенного фонда с высокой степенью изученности.
Такой вид государственного резерва как стратегический
запас Россия может создать для оперативного управления поставками нефти. При этом следует понимать, что для использования этого механизма для поддержания высоких цен, России потребуется создать парк нефтехранилищ объемом около 50 млн. т
(1 млн. барр./сут.) или около 365 млн. барр., что повлечет суще-
33
ственные затраты на создание инфраструктуры и обеспечение ее
функционирования.
Технологически резервирование в данном случае обеспечивается:
- созданием и использованием резервуарных парков;
- строительством и использованием природных и искусственных резервуаров (подземных хранилищ нефти), полученных в
результате создания полостей в твердых породах или размыва
глубокозалегающих массивных соляных отложений.
Учитывая высокую стоимость строительства резервуарных
емкостей на поверхности и значительные затраты на хранение в
них нефти и нефтепродуктов по сравнению с подземными хранилищами нефти, а также низкую степень защиты их от природных
и техногенных разрушений, наиболее актуальным применительно
к России является строительство природных резервуарных парков.
При этом необходимо отметить, что для реализации и
функционирования указанного механизма, потребуется внесение
изменений в законодательство Российской Федерации, в части
определения условий и процедуры пополнения и использования
сырья из стратегического запаса.
Что касается третьего механизма, применяемого преимущественно странами организации стран-экспортеров нефти
(ОПЕК), обеспечивающими большую часть мировой торговли
нефтью: резервирование добычных мощностей (потенциальный
фонд резерва добычи), необходимо отметить, что он связан с
включением при лицензировании предоставляемых в пользование месторождений, а также при согласовании проектной документации на их разработку обязательного условия о возможности
эксплуатации месторождения с различными уровнями добычи.
При этом установление такой возможности и соответствующие
условия должны быть предусмотрены законодательством Российской Федерации о недрах. В настоящее время такая возможность в законодательстве отсутствует. Кроме того, для реализации указанного механизма потребуется разработать адаптивную
34
систему налогообложения нефтяной отрасли, которая позволит
недропользователям рентабельно разрабатывать данные месторождения углеводородов, как при максимальном, так и минимально установленном уровне добычи.
Следует отметить, что в отличии от стран Персидского Залива, использование свободных мощностей в России сопряжено с
проблемой консервации скважин в условиях холодной зимы –
впоследствии на их запуск потребуются дополнительные затраты,
причем эффективность недропользования будет существенно
снижена.
Таким образом, рассмотрев указанные механизмы, можно
сделать вывод о том, что применительно к российским реалиям
наиболее приемлемым вариантом является двухуровневый
механизм, включающий в себя как непосредственно резервный фонд участков недр, так и резервуарный парк (стратегические запасы). С их созданием будут решены такие задачи как
обеспечение минеральным сырьем будущих поколений граждан
Российской Федерации, а также защита стратегических интересов
государства, что в целом усилит государственные позиции в сфере недропользования и станет одним из принципов реализации
публичных функций государства.
35
В.А. Кузнецова
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В
ЦЕНТРАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЗОНЕ
БАЙКАЛЬСКОЙ ПРИРОДНОЙ ТЕРРИТОРИИ
В соответствии с международной конвенцией «Об охране
всемирного наследия» озеро Байкал включен в список участников всемирного природного наследия. Статус объекта всемирного природного наследия определяется «Рекомендацией об охране
в национальном плане культурного и природного наследия» (Париж, 16 ноября 1972 года) и дает не только дополнительные гарантии сохранности и целостности объекта, повышает престиж
территории и обеспечивает привлечение финансовых средств, но
и предусматривает дополнительные обязательства: обеспечивать
охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям природного наследия».
В развитие международной конвенции «Об охране всемирного природного наследия» был принят Федеральный закон от 01
мая 1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», регулирующий
отношения охраны озера Байкал и подзаконные нормативные акты. Указанным законом определено понятие Байкальской природной территории как территории, в состав которой входят непосредственно озеро Байкал, водоохранная зона, особо охраняемые природные территории, а также прилегающая к озеру Байкал
территория шириной до 200 км на запад и северо-восток.
На основании статьи 3 Федерального закона «Об охране
озера Байкал» были определены 3 зоны Байкальской природной
территории и ее экологических зон - центральной экологической
зоны, буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния утверждены её границы6:
-центральная экологическая зона (далее ЦЭЗ) - территория,
которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую
6
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 1641-р // СЗ
РФ от 04.12.2006 № 49 (2ч) ст. 5256
36
к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые
природные территории, прилегающие к озеру Байкал;
-буферная экологическая зона (далее БЭЗ) - территория за
пределами центральной экологической зоны, включающая в себя
водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;
-экологическая зона атмосферного влияния (далее – ЭЗАВ)
- территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах
территории Российской Федерации шириной до 200 километров
на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное
воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал7.
В границах Байкальской природной территории сеть особо
охраняемых природных территорий (ООПТ) представлена пятью
заповедниками, тремя национальными парками, 23-мя заказниками, 215-тью памятниками природы, одним ботаническим садом,
лечебно-оздоровительными местностями и курортами. Площадь
ООПТ в пределах БПТ равна 38,5 тыс. км2, что составляет 10 %
от площади БПТ. В границах ЦЭЗ БПТ и участка всемирного
природного наследия «Озеро Байкал» ООПТ занимают 24,8 тыс.
км2 (27,8 % площади)8. Все указанные объекты имеют различный
правовой статус и регулируются Федеральным законом от 14
марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Как отмечает Б.Д Ангаев, на законодательном уровне
отсутствуют правовые основы, определяющие соотношение правового режима существующих ООПТ и иных участков Байкальской природной территории, не имеющих режима особой охраны9. По нашему мнению, тезис, выдвинутый Б.Д.Ангаевым, в целом, является верным. Категории ООПТ, расположенные на территории БПТ, имеют различные правовые режимы хозяйственной
7
Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об озере Байкал» // СЗ РФ 1999, № 18, ст.
2220
8
Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2008 году»
9
См. Ангаев Б.Д. Эколого-правовое обеспечение охраны Байкальской природной
территории //Автореф. Дисс. канд.юрид.наук. М., 2008
37
деятельности, которые установлены в законодательстве об особо
охраняемых природных территориях. Вместе с тем, БПТ имеет
самую разнообразную флору и фауну, уникальные по объему и
качеству запасы пресных вод, а также обладает статусом объекта
всемирного природного наследия. Правой статус данной территории устанавливается не только национальным законодательством, но и международными правовыми актами.
Помимо того, что эта территория богата особо охраняемыми природными территориями и рекреационными зонами, она
также богата природными ресурсами, в том числе стратегически
важными для страны полезными ископаемыми.
По состоянию на 01.01.2009 в границах БПТ открыто и разведано 420 месторождений и выявлено более 1000 проявлений
различных видов полезных ископаемых. Так, в границах Центральной экологической зоны Иркутской области учтено 29 месторождений полезных ископаемых, в том числе 16 месторождений горнотехнического, горно-химического сырья и цветных
камней (из них 3 разрабатывается) и 13 месторождений строительных материалов (из них разрабатывается 5).
В пределах Республики Бурятия на государственном балансе стоят 7 неразрабатываемых месторождений, имеющих статус
участков недр федерального значения, и 4 мелких месторождения цементного сырья и лечебных грязей. В распределенном
фонде недр в ЦЭЗ БПТ в пределах Республики Бурятия находятся
крупное месторождение полиметаллических руд; месторождение
рассыпного золота и месторождения, содержащие общераспространенные полезные ископаемые.
Деятельность в сфере недропользования является значимой
составляющей для устойчивого развития экономики и социальной стабильности БПТ. Вместе с тем, добыча полезных ископаемых создает проблемы экологического характера, острота которых зависит от масштабов горнодобывающих работ, вида минерального сырья и близости объектов добычи к озеру Байкал10.
10
Государственный доклад Минприроды России «О состоянии озера
Байкал и мерах по его охране в 2008 году»
38
Общие виды деятельности, запрещенные или ограниченные
в БПТ, которые оказывают негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал, определены в статье 6
Федерального закона «Об охране озера Байкал». К ним относятся:
1) химическое загрязнение озера Байкал или его части, а
также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта,
размещением отходов производства и потребления;
2) физическое изменение состояния озера Байкал или его
части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал);
3) биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, в озере Байкал и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером Байкал.
Постановлением Правительства Российской Федерации
предполагается ряд ограничений на ведение хозяйственной деятельности в пределах центральной экологической зоны.
Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной
экологической зоне БПТ, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 № 643. Согласно указанному постановлению Правительства Российской Федерации к
запрещенной или ограниченной деятельности, в том числе в части добычи и разведки полезных ископаемых относятся:
1. добыча сырой нефти и природного газа;
2. добыча радиоактивных руд;
3. добыча металлических руд;
4. разведка и разработка новых месторождений, ранее не
затронутых эксплуатационными работами.
5. добыча полезных ископаемых на акватории озера Байкал, в его водоохранной зоне, в руслах нерестовых рек
39
и их водоохранных зонах, кроме добычи подземных вод
для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также проведения дноуглубительных работ.
Таким образом, чем ближе экологическая зона расположена
непосредственно к озеру Байкам, тем больше в них ограничена
хозяйственная деятельность. Поэтому Центральная экологическая зона БПТ - одна из самых «жестких» в отношении ведения
хозяйственной деятельности.
Ряд участков недр в пределах ЦЭЗ БПТ являются значимыми для обеспечения потребностей страны в минеральносырьевых ресурсах и содержат, в том числе, такие виды полезных
ископаемых как полиметаллические руды, особый чистый кварцевый песок, редкие земли иттриевой группы и т.д.
Отметим, что при этом названные участки недр были предоставлены в пользование в установленном порядке до утверждения границ Байкальской природной территории. Таким образом, пользователи недр на законных основаниях получили лицензии на пользование недрами. В лицензиях были зафиксированы
права и обязанности пользователей недр. Как известно, обязательства пользователей недр предполагают необходимость вложения существенного объема денежных средств.
При этом, рассмотренным выше постановлением Правительства Российской Федерации, ограничившим возможность
осуществления хозяйственной деятельности, в том числе в сфере
пользования недрами в пределах ЦЭЗ БПТ фактически под сомнение была стабильность законодательства о недрах и неизменность объема прав пользователя недр, формируемого при предоставлении.
На сегодняшний день, в постановление Правительства
Российской Федерации от 30.08.2001 № 643, ограничивающее
хозяйственную деятельность в ЦЭЗ, внесены изменения, которыми установлено, что оно не распространяется на месторождения,
затронутые эксплуатационными работами.
40
По нашему мнению, предложенный законодателем подход
в целом является верным, поскольку предполагает сохранение за
пользователем недр приобретенных им прав на пользование объектом государственной собственности. Вместе с тем, действующее законодательство о недрах не содержит определения понятия
«эксплуатационные работы» и не дает ответа на вопрос какие
юридические факты являются достаточными для того, чтобы зафиксировать, что месторождение полезных ископаемых затронуто эксплуатационными работами. В связи с изложенным, по нашему мнению, необходимо нормативно закрепить указанное правовое понятие. К объектам, затронутым эксплуатационными работами, с нашей точки зрения можно было бы относить месторождения полезных ископаемых применительно к которым выполняются следующие условия:
- запасы полезного ископаемого поставлены на Государственный баланс по результатам проведенной государственной
экспертизы запасов полезных ископаемых. При этом степень
изученности месторождения должна позволить поставить на указанный баланс, в том числе запасы промышленных категорий;
- на месторождении должен быть проведен комплекс работ
по результатам которых в Государственном балансе запасов полезных ископаемых отмечено движение, выраженное в списании
запасов.
Следует обратить внимание, что практика проведения работ, связанных с пользованием недрами на территориях, отнесенных к объектам всемирного наследия ЮНЕСКО, имеет достаточное распространение в зарубежных государствах.
Так, например, в Австралии добыча урана осуществляется
в резервациях аборигенов в национальном парке «Какаду», который является охраняемых природных территорий ЮНЕСКО и
подлежит особой охране.
Парк был основан в 1981 г. и получил свое название в честь
племени «Какаду», проживающего на его территории. Это самый
большой национальный парк Австралии – его площадь составляет 19 тыс. кв.км.
41
Австралийская компания «Energy Resources of Australia»
уже 20 лет ведет добычу урана на месторождении «Рейнджер»,
которое находится на территории национального парка. Французская компания «Cogema», входящая в энергетическую компанию Areva, осуществляет разведку и добычу урана месторождения «Koongara» на территории парка.
Добыча урана ведется шахтным способом (а не в карьере,
как сначала планировалось). Компанию обязали докладывать
Правительству дважды в год о влиянии работ на состояние окружающей среды.
Законодательство Австралии тщательно регулирует вопрос
рекультивации земель на территориях ООПТ. Работы по восстановлению естественности ландшафтов на побережьях Австралии
начинаются с обследования рельефа и растительного покрова ещё
до начала эксплуатации месторождений, а заканчиваются не ранее чем через 7 лет после завершения горных работ11. При этом,
помимо технической и биологической рекультивации земель,
осуществляется общее благоустройство территории в соответствии с планом будущего использования. Особое внимание обращается на рекультивацию территорий, представляющих научную
ценность. От горнодобывающих компаний требуется такое восстановление растительного покрова с преобладанием местных
видов, чтобы в возрасте 7-10 лет биосистема могла бы продолжать развиваться самостоятельно.
Таким образом, мировой опыт показывает, что добыча полезных ископаемых при должном администрировании и жестком
нормативном регулировании может осуществляться даже на территориях, занесенных в список объектов всемирного наследия
ЮНЕСКО.
Рассмотрим специфику экологических требований при разработке месторождений полезных ископаемых, предусмотренных
в Российской Федерации.
Как известно, базовые требования в этой сфере предусмотрены в Федеральном законе Российской Федерации от 10.01.2002
11
См.: Сайт Горной энциклопедии: http://www.mining-enc.ru/a/avstraliya/
42
№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Законе Российской
Федерации «О недрах».
В соответствии с законодательством о недрах недропользователи, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых обязаны выполнять требования по рациональному использованию и охране недр, в том числе предотвращения загрязнения
недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами,
осуществлять деятельность в сфере недропользования в соответствии с требованиями технических проектов.
Технический проект предполагает наличие технических и
технологических решений, связанный с пользованием недрами.
Существуют определенные требования по разработке технических проектов, сформулированные в соответствующем постановлении Правительства Российской Федерации, дифференцированные в зависимости от пользования недрами и вида полезных ископаемых12.
Однако данные требования не дифференцированы в отношении статуса территорий, имея ввиду установление более жестких требований к техническим проектам в отношении объектов
недропользования, находящихся в пределах ООПТ, в том числе в
пределах БПТ.
Полагаю, что указанный подход не оптимален. В законодательстве о недрах необходимо предусмотреть дифференцированные требования как в области охраны окружающей среды, так и
требования к содержанию технических проектов, определив более жесткое нормативное регулирование для объектов, находящихся в пределах ООПТ, где режим хозяйственной деятельности
допускает возможность добычи полезных ископаемых.
Считаю, что дополнительными правовыми инструментами,
обеспечивающими минимальный вред окружающей среде при
пользовании недрами в пределах ООПТ должны являться:
12
Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118 «Об
утверждении положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов
разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на
выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных
ископаемых и видам пользования недрами»
43
- обязательность проведения как государственной, так и
общественной экологической экспертизы с привлечением международных экологических организаций технического проекта
освоения месторождения;
- необходимость применения наилучших современных технологий при пользовании недрами;
- ежегодные проведения контрольных мероприятий со стороны уполномоченных государственных органов с привлечением
к таким мероприятиям представителей общественных экологических организаций и местного населения.
Полагаю, что предложенные механизмы, позволят, с одной
стороны, активизировать деятельность по добыче полезных ископаемых в пределах особо охраняемых природных территорий,
включая Байкальскую природную территорию, а с другой стороны, позволят обеспечить соблюдение жестких экологических
требований, обусловленных статусом таких территорий.
44
О.С. Свиридова
НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Целью настоящей работы является рассмотрение недр
как объекта права государственной собственности в сфере недропользования. Данный вопрос имеет для юриспруденции не
только теоретическое, но и практическое значение, поскольку
именно недра выступают в качестве ключевого объекта горных
отношений. В работе рассматриваются различные подходы к
определению недр как одного из важнейших компонентов природной среды, предпринимается попытка сформулировать юридически точное определение термина «недра» для устранения
коллизий в законодательстве, подчеркивается необходимость
сохранения конструкции права государственной собственности
на недра в современном законодательстве о недропользовании.
Статья 1.2 Закона РФ «О недрах»13 закрепляет право государственной собственности на «недра в границах территории
Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и
иные ресурсы». Преамбула данного закона определяет недра как
часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при
его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Большинство исследователей в сфере недропользования
отмечают, что Закон РФ «О недрах» весьма не идеален с точки
зрения юридической техники14. Полагаем, что данное высказывание, прежде всего, применимо к терминологии указанного Зако13
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
См.: Перчик А.И. Критическое прочтение Закона «О недра»: понятия, институты,
терминология// НефтьГазПраво. № 2-3. 2007.
14
45
на, и в частности к определению понятия «недра». Представляется, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объемное» определение
недр, учитывая все основные характеристики данного природного ресурса. В нынешней ситуации несовершенство законодательной терминологии приводит к возникновению многочисленных
коллизий в правовом регулировании отношений недропользования.
Кроме того, в связи с отсутствием в отдельных статьях Закона РФ «О недрах» и ряде подзаконных актов четкой и единой
законодательной терминологии, не совсем понятно, что именно
указывается в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» в качестве объекта
права собственности: недра в целом, государственный фонд недр
Российской Федерации, участок недр, содержащий полезные ископаемые, участок месторождения или горный отвод.
В этой связи представляется необходимым рассмотреть
различные подходы к определению понятия «недра», а также выявить основные характеристики данного природного ресурса для
более точной индивидуализации его как объекта права государственной собственности.
Как полагает В.Н. Яковлев, для признания той или иной
части (участка, компонента) природы в качестве объекта общественных отношений природопользования необходимо ее соответствующим образом юридически и фактически территориальнопространственно индивидуализировать15. Индивидуализация,
прежде всего, начинается с того, что речь идет о недрах, расположенных в пределах границ территории конкретного государства, отделяющих их от территории других государств16. Согласно
ст. 67 Конституции Российской Федерации, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство
над ними. Как видно, в данной конституционной норме отсутст15
Яковлев В.Н. Экологическое право. – Кишинев, 1988. С. 86.
С точки зрения гражданского законодательства подробнее об индивидуализации недр
как объектов вещных прав см.: Мороз С.П., Жусупов Е.Б. Недра как объект вещных прав//
Правовые вопросы недвижимости. № 2. 2007.
16
46
вует упоминание о недрах. В то же время Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» говорит о том, что государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и
воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета
Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что законодатель включает недра в состав территории Российской Федерации и, более того, называет их одним из элементов государственного суверенитета Российской Федерации.
Как полагает Т.Н. Малая, объектом права собственности
могут быть не только конкретные участки земли, недр, лесов, но
и земля, недра, лес и другие природные ресурсы. Это отнюдь не
означает, что такие объекты не могут быть индивидуализированы. Просто в подобном случае речь идет об ином уровне индивидуализации17.
Учитывая сказанное, необходимо сформулировать четкое и
наиболее полное определение понятия «недра», которое будет
включать в себя все основные характеристики данного природного ресурса.
Интересно отметить, что в дореволюционной науке горного
права имела место точка зрения, что сущность недр как объекта
права собственности вообще определить нельзя. В частности,
В.А. Удинцев писал: «Что есть недра? ...Существуют ли они как
определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя
бы только мыслить, как имеющий определенный вид, форму,
вышины и т.п. Очевидно, нет...»18. Представляется, что такая позиция основывалась на таком признаке вещи – объекта субъективных прав, как «доступность господству субъектов права»19.
17
Малая Т.Н. Природные ресурсы как объекты права собственности: о соотношении
природоресурсного и гражданского законодательства в определении их режима//
Экологическое право, 2009, № 5-6. С. 47.
18
Удинцев В.А. Русское горно-земельное право. – Киев, 1909. С. 32-33.
19
Щенникова Л.В. Вещное право. – Пермь, 2001. С. 50-51.
47
Конституция Российской Федерации относит недра к одному из видов природных ресурсов, не раскрывая содержания
данного термина. Так, в ст. 9 выделяется только такой ресурс как
«земля», а все остальные классифицируются как «другие природные ресурсы» Вообще, понятие «недра» встречается в Конституции РФ только один раз, в ст. 72, которая гласит, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации относятся, в том числе, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Таким образом, в статье 72 законодатель
выделяет три вида ресурсов: землю, недра и водные ресурсы, а
остальные природные ресурсы отнесены к категории «другие»20.
Трактуя понятие природных ресурсов, данное в Конституции РФ, некоторые специалисты полагают, что природные ресурсы в законе определяются как компоненты природной среды,
природные объекты, природно-антропогенные объекты, которые
используются или могут быть использованы при осуществлении
хозяйственной или иной деятельности в качестве источников
энергии, продуктов производства и предметов потребления и
имеют потребительскую ценность21. Данную формулировку
можно было бы несколько упростить и принять в юридической
науке в качестве определения родового понятия «природные ресурсы» следующее: «природные ресурсы представляют собой
компоненты и объекты природной среды, которые используются
человеком для удовлетворения своих производственных, социальных, культурных и других потребностей».
Что касается соотношения понятия «недра» и понятия
«природные ресурсы», то в данном случае, когда речь идет о двух
близких по смыслу понятиях, авторы, занимающиеся проблемами
горного права, разнообразно подходят к решению данного вопро20
Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий / под
редакцией академика Б.Н. Топорнина. – М.: Юристъ, 1997. С. 430.
21
См., напр.: Певзнер М.Е. Горное право. – М.: Издательство МГГУ, 1997. С. 5; Кокин
А.В., Кокин В.Н. Природоресурсная база мировой экономики: состояние, тенденции,
правовые аспекты: Учебное пособие. – Санкт-Петербург, Москва: «ИПК «Бионт», 2003. С.
230.
48
са. Например, положение о том, что недра являются в одном случае компонентом природной среды, а в другом – природным ресурсом, на наш взгляд, является в корне неверным. Такой подход
влечет раздвоение понятия недра и путаницу в законодательной
терминологии. Нельзя отделять понятия «природный ресурс» и
«компонент природной среды» друг от друга, поскольку второе
понятие является родовым по отношению к первому и включает в
себя понятие природного ресурса. Этот тезис подтверждает и законодательство об охране окружающей среды, которое определяет природные ресурсы как «компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые
используются или могут быть использованы при осуществлении
хозяйственной или иной деятельности в качестве источников
энергии, продуктов производства и предметов потребления и
имеют потребительскую ценность»22.
В современной науке существуют различные классификации природных ресурсов, в том числе по происхождению (ресурсы природных компонентов: минеральные, климатические, водные, земельные и др.; ресурсы природно-территориальных комплексов, обладающих определенным индивидуальным набором
разнообразных видов природных ресурсов), по видам хозяйственного использования (ресурсы промышленного производства,
энергетические, неэнергетические, ресурсы сельскохозяйственного производства и др.), а также по признаку исчерпаемости
(исчерпаемые и неисчерпаемые природные ресурсы)23.
Проведя исследование законодательной базы, А.И. Перчик
делает вывод, что «недра, так же как и земля, леса и воды в законодательных актах и юридической литературе определяются либо как элементы природный среды, либо как природные ресурсы.
Эти различия определяются отношением к ним человека. Когда
речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, недра,
воды и леса выступают как элементы природной среды, а когда
22
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ
РФ, 2002. № 2. Ст. 133.
23
Более подробную классификацию см.: Гордин Д.В. Природные ресурсы – как основа
функционирования мировой экономики. – Киров: ВГПУ, 2001. С. 9.
49
речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека
в плодах и продукции земли, недр, вод и лесов, их следует классифицировать в качестве разновидностей природных ресурсов»24.
В современной науке недра рассматриваются как юридическое и как геологическое понятие.
В геологическом смысле недра Земли простираются от ее
поверхности до центра и включают земную кору, мантию и ядро25.
Неоднозначность юридического определения термина недра обусловлена различиями в определении и понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей. Как полагает А.И. Перчик, под термином «недра» следует
понимать не только подземное пространство с содержащимися в
нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства
недр, включая полости, энергетические и иные ресурсы26.
По мнению Д.Г. Храмова, «говоря о недрах как о едином
объекте государственной собственности…необходимо указывать,
что государство является собственником недр со всеми их полезными свойствами, также принадлежащими государству»27.
П.М. Ходырев, в свою очередь, утверждает, что «всегда,
говоря о недрах мы имеем в виду и находящиеся в них полезные
ископаемые»28.
Принимая во внимание позицию указанных выше авторов,
полагаем, что термин «недра» должен рассматриваться с учетом
содержащихся в них полезных ископаемых, естественных и искусственных полостей и других полезных свойств29. Такой пози24
Перчик А.И. Горное право. Учебник. – М.: Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ»,
2002. С. 15
25
Горная энциклопедия. – М., 1987. Т. 3. С. 349.
26
Перчик А.И. Горное право: Учебное пособие. – М.: МАКС Пресс, 2008. С. 17.
27
Храмов Д.Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Дисс. …канд. юрид.
наук. – М., 2004. С. 94
28
Ходырев П.М. Право собственности на недра и их ресурсы: Монография. – М.:
Юрлитинформ, 2010. С. 26.
29
Подробнее о классификации ресурсов недр см.: Трубецкой К.Н. Горное
законодательство России: вчера, сегодня, завтра / К.Н. Трубецкой, Г.Л. Краснянский, А.Н.
Курский, Е.И. Панфилов. – М.: Издательство Академии горных наук, 2000. С. 12-20.
50
ции придерживается и законодатель, определяя в Законе РФ «О
недрах», что недра в границах территории Российской Федерации
включают в себя подземное пространство, содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. При
ином подходе, на наш взгляд, был бы непонятен, например, юридический режим пород, находящихся между полезными ископаемыми (принадлежат ли они кому-либо на праве собственности,
каков порядок их использования и т.п.).
Стоит сказать, что понятие «недра» неоднократно исследовалось и в советском праве. Несмотря на то, что впервые юридический термин «недра земные» встречается еще в Уставе горном
Российской Империи, именно в советский период конца 60-х –
начала 70-х годов возникает подлинный интерес к данному понятию в связи с подготовкой Основ законодательства СССР о недрах.
Например, Г.С. Башмаков относит понятие недр к числу
ключевых категорий и на основе анализа правовых норм советского периода приходит к выводу, что советское законодательство рассматривало в качестве недр часть природной среды, которая находится под земным покровом, а также выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность30.
Интересно отметить, что в науке советского горного права
понятие недр зачастую отождествлялось с понятием полезных
ископаемых. Так, Б.А. Лисковец полагал, что объектом права государственной собственности являются не подземные вещества
вообще, а полезные ископаемые31. Однако, как уже было отмечено выше, большинство представителей современной науки горного права не отождествляют недра и полезные ископаемые, признавая последние составной частью первых.
30
Башмаков Г.С. Понятие недр по советскому законодательству // Советское государство
и право. 1973. № 9. С. 129. Цитата по: Миргазизова Р.Н. Правовое регулирование
отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в
Российской Федерации. – Новосибирск: Наука, 2000. С. 7.
31
Лисковец Б.А. Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных
ископаемых в СССР. - М., 1960. С.10.
51
Современное юридическое определение понятия недра содержится в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах,
принятых рядом субъектов РФ.
Закон Российской Федерации «О недрах», как уже было
сказано выше, определяя понятие недра, говорит нам о части
земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его
отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического
изучения и освоения.
В законодательстве о недрах субъектов Федерации, как
правило, ранее содержалось свое определение недр, которое в
ряде случаев выглядело весьма своеобразно, что свидетельствует
о существовании различных подходов к определению термина
«недра». Так, например, в Законе Республики Татарстан «О недрах» указывалось, что «недра Республики Татарстан составляют
часть ее природной среды, расположенную под почвеннорастительным слоем, дном озер, рек, водохранилищ с содержащимися в них полезными ископаемыми от выходов их на дневную поверхность до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»32. В Законе Республики Коми недра определялись как «поверхность земли и пространство под ней, исключая
сельскохозяйственный слой, с горными породами, полезными
ископаемыми и вместилищами»33.
Как видно, в приведенных определениях затрагиваются вопросы установления верхней и нижней границы недр, а также
вопрос отнесения к недрам выходящих на поверхность месторождений полезных ископаемых, что также порождает дискуссию.
Как справедливо полагает Р.Н. Миргазизова, определение
понятия недр, содержащееся в Законе Российской Федерации «О
недрах» и лежащее в основе определений, сформулированных
некоторыми авторами, страдает неполнотой, поскольку в нем ничего не говорится о такой части недр, как выходящие на поверх32
Закон Республики Татарстан от 25 декабря 1992 г. « 1722-XII «О недрах» // Ведомости
Татарстана. 1993. № 28.
33
Закон Республики Коми от 12 февраля 1992 г. «О недрах» // ВВС Республики Коми.
1992.
52
ность месторождения полезных ископаемых34. Известно, что зачастую полезные ископаемые выходят на поверхность в связи с
отсутствием почвенного слоя. Поверхность, по мнению ряда ученых, понятие плоскостное35. Это означает, что по логике данного
в законе определения, при отсутствии почвенного слоя недра
располагаются ниже земной поверхности, а атмосферный воздух
– выше земной поверхности, что автоматически исключает выходящие на поверхность полезные ископаемые из сферы действия
Закона «О недрах». Представляется очевидным, что поскольку
полезные ископаемые признаются одним из важнейших ресурсов
недр, то и выходящие на поверхность породы также должны подпадать под сферу действия законодательства о недрах и должны
быть включены в легальное определение недр. Тем более что такая законодательная практика уже существовала ранее36.
Анализируя существующие на сегодняшний день дефиниции понятия «недра», можно отметить, что большинство их авторов, так или иначе, делают в них акцент на вопрос определения
верхней и нижней границы недр. Данная проблема до сих пор не
имеет однозначного решения. Как полагает А.И. Перчик, юридическое понятие недр является динамичным37. Определение недр,
данное в Законе о недрах, содержит принципиальную мысль о
том, что недра – это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для геологического изучения и освоения современными техническими средствами. Учитывая развитие техники
и технологий, не исключено, что в будущем человечество сможет
проникать для геологического изучения и промышленного освоения в мантию Земли. Исходя из определения недр, содержащегося в Законе «О недрах», получается, что в данной ситуации
на все пространство ниже земной коры суверенитет государства
34
Миргазизова Р.Н. Правовое регулирование отношений собственности в сфере поиска,
разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации. – Новосибирск: Наука,
2000. С. 8.
35
См., напр.: Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. – М., 1963. С. 87-88.
36
См.: Горное положение СССР от 9 ноября 1927 г. // СЗ СССР. 1927. № 63. Ст. 668.
37
Перчик А.И. Горное право: Словарь. Термины, понятия, институты. – М.: Издательство
«Квадратум», 2000. С. 181.
53
не распространяется, и оно подпадает под действие международной юрисдикции.
Кроме того, динамика развития геофизических методов
исследования, позволяет предположить, что геологическое изучение глубоких горизонтов планеты будет доступно несколько
быстрее, чем их промышленное освоение. Соответственно, может
возникнуть необходимость уяснения правового режима пользования глубокими горизонтами и, в случае освоения, установления
правового режима извлеченного из мантии вещества. В связи с
этим ряд авторов предлагают включить в определение понятия
«недра» не только земную кору, но и иные оболочки Земли –
мантию и ядро, и установить нижнюю границу недр как «центр
земного сфероида»38. Интересно, что еще в Древнем Риме, отношения принадлежности собственнику земли находящихся там
природных ресурсов описывалось формулой «ab coelo usque ad
Orcum» («от неба до ада»), то есть очевидно, что, по мнению
римлян, недра простирались до центра Земли. Такое решение вопроса о нижней границе недр было известно также российскому
дореволюционному праву и существует по сей день в некоторых
зарубежных странах.
Что же касается верхней границы недр, то данный вопрос
также является весьма дискуссионным.
Исходя из принципа горной регалии, право собственности
на землю отделяется от права собственности на недра, в связи с
чем возникает необходимость определить, где заканчивается
юрисдикция земельного законодательства и начинается сфера
действия законодательства о недрах.
Исходя из определения недр, данного в Законе РФ « О недрах», верхней границей недр является нижняя граница почвенного слоя, а если почвенный слой отсутствует, то такой границей
является поверхность земли. Такое определение недр вызывает
нарекания со стороны ряда ученых. Так, Е. Козловский считает,
38
См., напр.: Навроцкая Л.Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных
отношений в СССР: Автореф. дисс.…канд. юрид. наук. – М., 1976. С. 12; Ходырев П.М.
Право собственности на недра и их ресурсы: Монография. – М.: Юрлитинформ, 2010. С.
24.
54
что нередко сама почва является полезным ископаемым, и называть верхней границей недр нижнюю поверхность почвенного
слоя, как минимум, не корректно39.
Интересно обратить внимание на определение земельного
участка, данного в Земельном кодексе Российской Федерации40:
земельный участок – это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Такое определение, по мнению В.А. Лапача, позволяет прийти к
выводу о том, что «почвенный слой был и остается поверхностью
земли. Поэтому если и существуют земные поверхности без почвенного покрова, вряд ли их можно считать земельными участками»41. Таким образом, считает В.А. Лапач, законодатель необоснованно разделяет термины «почвенный слой» и «поверхность
земли» в определении недр, так как это однозначные понятия.
На наш взгляд, согласиться с В.А. Лапачом нельзя. С геологической точки зрения почва является частью земной коры, формирующейся в результате преобразования поверхностных слоев
литосферы вод воздействием воды, воздуха и живых организмов42. Очевидно, что под воздействием различных факторов, например, климатических, такого преобразования может и не произойти, и почвенный слой будет отсутствовать. В данном случае
разграничение недр и земельного участка должно идти относительно земной поверхности без почвенного слоя. В то же время
А.И. Перчик полагает, что сам термин «поверхность» также является неопределенным и необходимо определить, «есть ли толщина у поверхности, и если есть, то какова она»43. Отвечая на данный вопрос, можно привести мнение В.К. Григорьева, который
приходит к выводу о том, что земля – понятие плоскостное, по-
39
Козловский Е. Исследование недр и недропользование: правовые аспекты неделимой
проблемы// Промышленные ведомости: экспертная общероссийская газета. 2002. № 17-19.
40
СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
41
Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика. - Спб.,
2002. С. 315.
42
Большой энциклопедический словарь. В 2 т. – М., 1991. С. 190
43
Перчик А.И. Горное право. Учебник. – М.: Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ»,
2002. С. 14.
55
верхностное, а недра – понятие объемное44. В этом смысле у земной поверхности нет толщины и она предстает как наружная сторона литосферы, выше которой – атмосферный воздух, а ниже недра.
Из законодательных определений следует, что если земельный участок имеет почвенный слой, то разграничение недр и
земли по вертикали будет заключаться в определении нижней
границы этого слоя. Однако, в земельном законодательстве и законодательстве о недрах не дается определения понятия «почвенный слой». Неопределенным также остается вопрос о возможной глубине почвенного слоя, поскольку такая глубина всегда различна, в зависимости от геологического строения участка.
Так, ранее, в ряде инструкций Госгортехнадзора недра предлагалось считать с глубины 5 м.
Б.Д. Клюкин в юридической энциклопедии отмечает, что «с
правовых позиций недра представляют собой часть природной
среды, находящейся под поверхностью земли. Эта часть природной среды при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком
недр поверхностью земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь
земли»45.
Такое определение недр опять-таки является весьма дискуссионным. Так, А.В. Кокин и В.Н. Кокин считают, что с данным определением понятия недра нельзя согласиться по двум
обстоятельствам:
- во-первых, понятие «верхний показатель проникновения
вглубь земли» является бессмысленным с физической точки зрения, поскольку он всегда будет находиться на уровне поверхности земли;
- во-вторых, природная среда, находящаяся под поверхностью земли, включает в себя и почвенный слой, который отно44
Григорьев К. Вопросы теории земельного права. – М., 1963. С. 86-87.
Клюкин Б.Д. Недра // Российская юридическая энциклопедия. – М.: Издательский дом
ИНФРА-М, 1999. С. 580.
45
56
сится к объектам землепользования, а земельные отношения регулируются уже совершенно другим нормативно-правовым механизмом – земельным правом46.
Из изложенного очевидно, что юридическое определение
недр как объекта права собственности является весьма дискуссионным.
Подводя итог всему сказанному выше, определение понятия «недра», на наш взгляд, можно было бы дать в следующей
редакции: недра – это часть природной среды, расположенная
ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже поверхности
земли, простирающаяся до центра земного сфероида и включающая в себя подземное пространство, полезные ископаемые, в
том числе выходящие на поверхность земли, энергетические и
иные ресурсы.
Как уже было сказано выше, отдельные объекты права собственности могут (и должны) находиться лишь в государственной собственности, что обеспечивает не только интересы публично-правового образования, но и граждан, проживающих на
соответствующей территории. Этот тезис в полной мере можно
отнести и к недрам. Большинство исследователей, отмечая исключительную ценность недр для экономики страны, подчеркивают, что единственный возможный вариант закрепления правового положения недр – это установление государственной собственности на недра, что позволяет государству обеспечивать публичные функции по управлению данным объектом государственной собственности таким образом, чтобы удовлетворить интересы и потребности как нынешних, так и будущих поколений граждан47.
46
Кокин А.В., Кокин В.Н. Природоресурсная база мировой экономики: состояние,
тенденции, правовые аспекты: Учебное пособие. – Санкт-Петербург, Москва: «ИПК
«Бионт», 2003. С.
47
См., напр.: Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в
Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. М.: ООО
«Издательство «Нестор Академик»,
2007.
C. 235; Сосна С.А. О концепции
общественного достояния // Государство и право, № 2, 1996; Дудиков М.В. Собственность
на недра в Российской Федерации // Юрист, № 1, 2007.
57
В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем
не менее, в Конституции отсутствует норма, прямо предусматривающая, что недра являются объектом права государственной
собственности. В частности, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ предусматривает, что природные ресурсы могут находиться в частной,
государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Такая формулировка конституционной нормы позволяет некоторым исследователям делать весьма спорные выводы. Так, по
мнению А.В. Прокаева, из содержания данной нормы можно сделать два вывода: либо законодатель предусмотрел будущую возможность свободного оборота участков недр, либо в данном случае имеются в виду извлеченные полезные ископаемые48. Кроме
того, упоминание в тексте исследуемой конституционной нормы
о возможном существовании права частной собственности на недра, дает некоторым исследователям повод обосновывать необходимость закрепления права частной собственности на недра49.
Для разъяснения вопроса необходимо обратиться к Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П
«О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»50. В Постановлении отмечено, что «лесной
фонд... представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». Конституционный Суд при этом указал, что «сходные пра-
48
Прокаев А.В. Гражданско-правовое регулирование договорных отношений в области
добычи нефти и газа: Дисс. …канд. юрид. наук. – Саратов, 2005. С. 23
49
См., напр.: Певзнер М.Е. Основные направления совершенствования законодательства о
недрах // Государство и право. 1997. №. 5. С. 72.
50
СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
58
вовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов».
Таким образом, Конституционный суд подчеркивает особое
значение природных ресурсов, ориентирует на бережное отношение к ним и необходимость их рационального использования в
интересах народов, проживающих на территории Российской Федерации, а природоресурсное законодательство закрепляет, в
свою очередь, особый режим использования и оборота природных ресурсов.
Учитывая сказанное выше, полагаем, что основная обязанность государства при осуществлении своего права на природные
ресурсы (в том числе недра) – руководствоваться общественными
интересами – может и должна быть реализована в рамках конструкции права государственной собственности.
По мнению большинства исследователей, конструкция права государственной собственности по отношению к недрам как
одному из важнейших видов природных ресурсов является удобной и понятной, проверенной временем формой управления природными ресурсами51. Причем недра в целом вполне можно считать основным объектом такого права, поскольку общественную
ценность представляют собой не только содержащиеся в недрах
полезные ископаемые и другие их полезные свойства, но и сами
недра как один из важнейших компонентов природной среды, во
взаимодействии с другими природными компонентами обеспечивающие ее целостность и устойчивое развитие.
51
См., напр.: Данилова Н.В. Право государственной собственности на недра: Дисс. канд.
юрид. наук. – Тюмень, 2003. С. 77.
59
У.С. Эдильханов
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОСВОЕНИЯ
ТРАНСГРАНИЧНЫХ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ
ИСКОПАЕМЫХ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
В настоящее время актуальность начинает приобретать вопрос правового регулирования освоения и изучения трансграничных месторождений углеводородного сырья.
Актуальность научному осмыслению данной темы исследования придает тот факт, что в 2010 г. Российская Федерация
стала стороной двух соглашений, связанных, в том числе, с вопросами изучения и освоения месторождений полезных ископаемых. Так, были подписаны соглашение с Республикой Казахстан
в отношении изучения трансграничного месторождения Имашевское и Договор между Российской Федерацией и Королевством
Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане.
В современной правовой науке не выработано единого
подхода к определению понятия трансграничных месторождений
полезных ископаемых, проведенное обобщение позволяет констатировать, что отечественной и зарубежной
практике
сложились два подхода к определению названной дефиниции.
Согласно первой точке зрения, трансграничные месторождения – это месторождения, пересекаемые любыми видами границ (государственными, внутренними административными (между субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации и территориальным
морем Российской Федерации), лицензионными, в случае выдачи
двух или нескольких лицензий на разведку и разработку одного
месторождения и другими). подобной позиции придерживался
проф. А.И. Перчик52, С.Ю. Мареева53. При этом отметим, что ука52
См.: Перчик А. И. Горное право. Словарь. Термины, понятия, институты. – М.:
Издательство «Квадратум», 2000. С. 285 // Перчик А. И. Горное право: Учебное пособие. –
М.: МАКС Пресс. – 3-е издание, переработанное и дополненное. 2008. С. 173.
60
занные исследователи не акцентировали внимание на вид минерального сырья, содержащийся в трансграничном месторождении.
Вторая точка зрения относительно понятия трансграничных месторождении, базируется на определении, сформированном, прежде всего, в иностранной литературе, и заключается в
том, что лишь месторождения, которые пересекаются государственными границами (то есть границами, которые устанавливают
только территориальные пределы государства), являются трансграничными. Кроме того, зарубежные исследователи полагают, и
автор статьи согласен с ними, что сам термин трансграничные
месторождения целесообразно применять только к объектам, содержащим углеводородное сырье, ввиду способности последнего
к миграции.
Целью настоящей статьи является проведение правового
анализа заключенных Российской Федерацией соглашений на
предмет установления административно – правового режима недропользования на трансграничных объектах, сравнительный
анализ российских соглашений с их зарубежными аналогами.
Рассмотрим российские соглашения. Соглашение между
Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о совместной деятельности по геологическому изучению и разведке трансграничного газоконденсатного месторождения Имашевское – является первым опытом Российской
Федерации по проведению совместных работ на трансграничном
месторождении54.
Месторождение «Имашевское» находится на территории
Курмангазинского района Атырауской области в Республике Казахстан и Астраханской области в Российской Федерации. Долгое
время оно оставалось фактически единственным спорным момен-
53
См.: Ульянов В. С., Дьячкова Е. А. Трансграничные месторождения: проблемы
правового регулирования // Нефть, Газ и Право. 1999. № 4 (28). С. 5; Ульянов В. С.,
Дьячкова Е. А. Юнитизация. Форма сотрудничества при освоении трансграничных
ресурсов нефти и газа // Нефть России. 1998. № 10-11.
54
Данные сайта: http://www.zakon.kz/178576-kazakhstan-i-rossija-podgotovili.html
61
том в вопросе делимитации границы между Россией и Казахстаном.
В соответствии с данными, содержащимися в паспорте месторождения 1990г., находящегося на хранении в государственном геологическом фонде Российской Федерации, запасы месторождения составляют:
-свободного газа в количестве 176,124 млн.м3 по кат. С1 +
С2;
-конденсата геологические/извлекаемые запасы в количестве 41,025/28,3 млн.т. по кат. С1 + С2.
Указанные запасы утверждены протоколом №10389 ГКЗ
СССР 1988г.
Особенностью Соглашения о проведении работ на Имашевском месторождении является то, что сфера его действия
распространяется только на проведение совместных работ по
геологическому изучению и разведке трансграничного газоконденсатного месторождения. После окончания этапа разведки Российская Федерация и Республика Казахстан подпишут новое соглашение, где будет определен порядок освоения месторождения.
Уполномоченной организацией со стороны Российской
Федерации является ОАО «Газпром», со стороны Республики
Казахстан – АО «Национальная компания «КазМунайГаз».
Именно уполномоченные организации обладают правом совместно назначить оператора по данному Соглашению. Так, в конце
апреля 2011 г. оператором Имашевского месторождения было
назначено совместное предприятие ОАО «Газпром» и АО «НК
«КазМунайГаз» – ТОО «КазРосГаз»55.
Рассмотрим особенности административно – правового режима недропользования в отношении Имашевского месторождения, следующие из анализа текста заключенного Соглашения:
–принцип равного распределения расходов (50/50) между
уполномоченными организациями и совместного проведения работ;
55
Данные
информационно-аналитического
http://www.oilru.com/news/252469
62
портала
«Нефть
России»:
– необходимость создания специализированного Координационного комитета, который формируется из 3 представителей
от каждой стороны;
– возможность назначения оператора в обязанность которому вменяется проведение работ на объекте;
– проведение государственного контроля за геологическим
изучением, рациональным использованием и охраной недр совместными комиссиями, создаваемыми из представителей уполномоченных государственных органов;
– необходимость совместной разработки и утверждения
программы геологического изучения и разведки, которая должна
удовлетворять требованиям, предъявляемым к таким документам
законодательством государств Сторон;
– необходимость фиксации текущего состояния окружающей среды до начала проведения предусмотренных Соглашением
работ;
– необходимость обмена геологической информацией, а
также представление указанной информации в фонды геологической информации государств Сторон на хранение;
– необходимость уплаты платежей за пользование недрами
в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством
своего государства.
Как видно из изложенного, несмотря на то, что заключенное соглашение является свободным волеизъявлением сторон и
результатом переговорного процесса, оно в значительной степени
базируется на нормах и принципах законодательства о недрах,
которое как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан базируется в своей основе на административно – правовых
началах.
Таким образом, полагаю возможным констатировать, что в
отношении трансграничных месторождений полезных ископаемых, находящихся частично на территории Российской Федерации начал формироваться самостоятельный административно –
правовой режим, базирующийся на общих принципах нормативного регулирования отношений недропользования, существую-
63
щих в Российской Федерации и дополняющийся условиями изучения и освоения, объектов, сформированными по итогам переговорного процесса.
Договор, подписанный 15 сентября 2010 г и ратифицированный Российской Федерацией 5 апреля 2011 г56, между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении
морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, является результатом более чем 40 –
летних дискуссий.
Данный Договор не только определяет линию российсконорвежской границы в Баренцевом море и Северном Ледовитом
океане, но и снимает мораторий на изучение и разработку нефтегазовых месторождений континентального шельфа в так называемой «серой зоне».
Главной особенностью данного Договора является то, что
он посвящен не конкретному трансграничному месторождению, а
будущим совместным проектам России и Норвегии в случае, если
будет открыто месторождение, простирающееся за линию разграничения.
Рассмотрим какие особенности режима недропользования
предполагает данный Договор.
– необходимость разработки трансграничного месторождения как единого целого в соответствии с Соглашением об объединении;
– возможность начала добычи из трансграничного месторождения углеводородов только после совместного одобрения
Сторонами такого начала добычи;
– требования к определению порядка завершения добычи и
проведения ликвидационных и консервационных мероприятий;
– необходимость проведения взаимных консультаций в отношении применимых мер по охране здоровья, технике безопасности и охране окружающей среды, предписанных национальным законодательством каждой из Сторон;
56
См.: Собрание законодательства РФ, 11.04.2011, № 15, ст. 2030.
64
– необходимость обеспечения инспектирования установок
по добыче углеводородов, а также деятельности по добыче углеводородов, осуществляемой на нем в связи с эксплуатацией
трансграничного месторождения;
– необходимость обеспечения доступа инспекторам другой
Стороны к установкам по добыче, к соответствующим измерительным системам, расположенным на континентальном шельфе
или на территории любой из Сторон;
– необходимость обеспечения предоставления другой Стороне соответствующей информации с тем, чтобы она имела возможность обеспечивать свои основополагающие интересы,
включая inter alia те, которые относятся к охране здоровья, технике безопасности, охране окружающей среды, добыче углеводородов и проведению измерений;
– необходимость создания Совместной комиссии, которая
является средством обеспечения постоянных консультаций и обмена информацией между двумя Сторонами по таким вопросам
освоения месторождения, а также средством для разрешения вопросов путем консультаций.
Полагаем, что одной из основных целей рассмотренного
Договора является недопущение несогласованного освоения и
изучения трансграничных месторождений углеводородного сырья Сторонами, недопустимость ущемления интересов какой –
либо из сторон.
При этом, акцентируем внимания, что доктринальные подходы международного экологического права о непричинении
ущерба, принцип устойчивого развития, принцип справедливости, принцип целостного или экосистемного подхода (включая
принципы комплексного и интегрированного управления), принцип рационального использования, а также принцип предосторожности в полном объеме нашли свое отражение в заключенном
соглашении.
Также отметим, что рассмотренный выше Договор не противоречит общим принципам правового регулирования отношений недропользования, существующим в нашей стране, и при
65
этом, как отмечают исследователи является вполне современным,
соответствующим нормам и принципам современного международного права, критериям справедливости, учёта и обеспечения
законных прав и интересов сторон.
Заключение Договора создаёт благоприятные политикоправовые условия для углубления взаимодействия в сфере недропользования, сукреплению отношений добрососедства и партнёрства между Россией и Норвегией.
Далее проведем анализ двух международных соглашений о
совместной деятельности по освоению и изучению трансграничных месторождений, заключенных Великобританией и Норвегией в отношении месторождения Фригг, и Соглашение по проливу Тимор57, заключенное между Австралией и Индонезией.
Месторождение Фригг расположено в северной части Северного моря. пересекая границу континентального шельфа, установленную между Великобританией и Норвегией в 1965 г. Месторождение было открыто в 1972 году. Начальные извлекаемые
запасы по оценкам составляют 185 млрд. м3 природного газа, из
которых 39,18% по соглашению находятся в Британском секторе.
По мнению В.С.Ульянова и Е.А.Дьячковой отношения по
освоению месторождения Фригг являются наиболее характерным
примером международной юнитизации при ранее проведенной
делимитации континентального шельфа58. Это соглашение выдержало испытание временем, так как оно эффективно действовало в течение более 26 лет (в 2004 г. эксплуатация месторождения Фригг была прекращена59).
В соответствии с Соглашением 1976 г. стороны приняли на
себя следующие основные обязательства60:
57
См.: Treaty between Australia and Republic of Indonesia on the Zone of Cooperation in an
Area between the Indonesian Province of East Timor and Northern Australia. December 11, /
J.I.Charney and L.M.Alexander (eds) International MaritimeBoundaries.
58
См.: В.С.Ульянов, Е.А. Дьячкова. Трансграничные месторождения: проблемы правового
регулирования. С. 75.
59
Данные сайта www.mineral.ru/News/15202.html
60
См.: Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of
the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland relating to the Exploitation of the
Frigg Field Reservoir and the Transmission of Gas therefrom to the United Kingdom. May 10
ISBN 0 10 164910 X.
66
 месторождение Фригг должно осваиваться как единый
объект, единым оператором в соответствии с планом разработки,
одобренным сторонами Соглашения;
 стороны должны согласовывать вид и расположение оборудования, которое будет использоваться для освоения месторождения;
 каждая сторона обязана потребовать от своих недропользователей заключить юнитизационные соглашения между собой,
а также с недропользователями сопредельного государства для
того, чтобы осуществлять разработку месторождения в соответствии с Соглашением;
 каждая сторона обязана согласовывать структуру месторождения, доказанные запасы и пропорциональное распределение запасов между ними;
 каждая сторона в случае нарушения Соглашения обязана
передать спор на рассмотрение в арбитраж;
 каждая сторона обязана, в целях техники безопасности,
разрешать бурение недропользователями скважин, предусмотренных планом разработки, и свободное перемещение людей и
материалов между промысловыми объектами;
 каждая сторона гарантирует, что когда добыча на месторождении Фригг будет завершена, доли продукции, полученной
недропользователями каждого государства, будут соответствовать пропорциональному распределению, согласованному сторонами Соглашениями;
 каждая сторона Соглашения гарантирует, что ее недропользователи не уступят своих прав на месторождении Фригг
третьим лицам без ее предварительного согласия, и перед тем,
как дать такое согласие на уступку, каждая сторона обязана посоветоваться об этом с другой стороной.
Кроме обязанностей сторон Соглашение содержит следующие немаловажные пункты. Так, например, установлено, что
запасы месторождения Фригг пересматриваются каждые четыре
года, а также в любое время по требованию любой из сторон, когда будут открыты другие месторождения и будет установлено,
67
что газ из этих месторождений способен мигрировать в месторождение Фригг. Определяется порядок налогообложения, который
будет применяться к недропользователям обеих сторон, и стороны обязуются не использовать иной порядок налогообложения.
Для реализации Соглашения стороны создают специальную
комиссию из шести членов, по три представителя от каждого государства.
Таким образом, можно сделать вывод, что Соглашение не
устанавливает принципы распределения запасов, поскольку они
уже были закреплены при делимитации континентального шельфа между Великобританией и Норвегией.
В Соглашении отсутствует также детальное правовое регулирование освоения месторождения: - необходимые условия содержатся в лицензиях на право пользования недрами, выдаваемых каждым государством. Однако Соглашение обязывает каждое государства принудить недропользователей через национальную систему лицензирования разработать и выполнить единый
план разработки месторождения, который подлежит одобрению
обоими государствами.
При подписании Соглашения по месторождению Фригг
Великобритания и Норвегия приняли на себя обязательства по
освоению месторождения Фригг как единого объекта, единым
оператором в соответствии с планом разработки, одобренным
обеими сторонами Соглашения61.
Еще одним ярким примером международной юнитизации
является Соглашение по проливу Тимор62, заключенное между
Австралией и Индонезией в 1989 г.
Следует отметить, что Восточный Тимор был колонией
Португалии, а Португалия отказывалась вести переговоры о делимитации континентального шельфа между Восточным Тимо61
См.: Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and
Nothern Ireland and the Government of the Kingdom of Norway relating to the Delimitation of
the Continental Shelf between the Two Countries, 10 March UNTS 551:214.
62
См.: Treaty between Australia and Republic of Indonesia on the Zone of Cooperation in an
Area between the Indonesian Province of East Timor and Northern Australia. December 11, /
J.I.Charney and L.M.Alexander (eds) International MaritimeBoundaries.
68
ром и Австралией. После безрезультатных переговоров Австралия и Индонезия сконцентрировали свои усилия на создании Совместной зоны взаимодействия.
Впадина Тимор – это название зоны сотрудничества площадью примерно 16,129 кв. морских миль между Индонезийской
провинцией Восточный Тимор и северным побережьем Австралии в районе Залива Жозефа Бонапарта. Данное Соглашение
вступило в силу 9 февраля 1991 г. после ратификации правительством Австралии.
В этом Соглашении можно выделить два примечательных
момента:
- Соглашение было заключено до проведения окончательной делимитации континентального шельфа между сторонами63;
- совместная зона месторождения была поделена на 3 части:
1) центральную;
2) южную;
3) северную.
В северной части пролива Тимор предоставление права
пользования недрами контролируется Индонезией, но при этом
Индонезия обязана уплачивать в пользу Австралии 10 % любых
налоговых поступлений от освоения месторождений в данной
зоне.
В южной части пролива Тимор контроль за предоставлением права пользования недрами принадлежит Австралии, которая, в свою очередь, выплачивает Индонезии 10% от любых налоговых поступлений от соответствующих операций.
При проведении работ в рассмотренных выше зонах, контролирующие органы государств должны уведомлять друг друга
о всех действиях с участками недр (предоставление, прекращение, приостановление).
63
См.: Robson Charles. Transboundary Petroleum Reservoirs: Legal Issues and Solutions // The
Peaceful Management of Transboundary Resources. Editors: G.H.Blake, W.J.Hildesley,
M.A.Pratt, R.J.Ridley, C.H.Schofield / International Environmental Law and Policy Series.
1995. C.13-19.
69
Центральная зона – это территория совместного ведения
Австралии и Индонезии, площадь которой составляет 9375 квадратных морских миль, где предоставление права пользования недрами контролируется специально созданными органами – Правительственным Советом и Совместным органом Управления.
Правительственный Совет состоит из министров, которые
назначаются с определенной периодичностью двумя государствами. Заседания Совета проводятся ежегодно.
Совместный орган Управления состоит из исполнительных
директоров и дает рекомендации Правительственному Совету
относительно совершения тех или иных действий с участками
недр.
Следует обратить внимание на полномочия совместных органов. Так, задачами Правительственного Совета и Совместного
органа Управления является достижением оптимального использования нефтяных ресурсов и равное распределение прибыли от
их эксплуатации. Правительственный Совет, среди прочего, наделен полномочиями по внесению изменений в нормативные
правовые акты, принятые в рамках Соглашения.
Вся деятельность в зоне совместной разработки осуществляется на основании соглашений о разделе продукции.
В обязанности Совместного органа Управления входит заключение соглашений о разделе продукций с компаниями, которые были специально созданы для выполнения работ по таким
соглашениям. При этом, в Соглашении не содержится предписаний о том, на территории какого государства должны быть созданы компании-недропользователи, и в рамках какого законодательства они должны функционировать.
В качестве приложений к данному Соглашению, в рамках
освоения совместной центральной зоны, стороны специально
подписали кодекс о добыче нефти, форму типового соглашения о
разделе продукции, которое заключается между недропользователем и Совместным органом Управления, а также налоговый
кодекс с целью исключения двойного налогообложения.
70
Соглашение по впадине Восточный Тимор является одним
из наиболее проработанных в плане правового регулирования
совместной деятельности на месторождениях углеводородного
сырья.
Так, Соглашением предусмотрено, что в том случае, если
любое скопление нефти будет выходить за границу центральной
зоны и при этом эти запасы могут быть извлечены с территории
других зон, государства должны согласовывать наиболее эффективный способ освоения данного скопления углеводородов. Если
эффективная разработка такого скопления нефти требует строительства сооружений вне центральной зоны, каждое государство
должно обеспечить содействие подрядчикам и Совместному органу Управления в строительстве и использовании таких сооружений. При этом такое строительство и использование будет
проводиться в соответствии с законами того государства, на чьей
территории (акватории) оно производится.
Также особенностью данного Соглашения является наличие трех базовых положений по налогообложению.
Во-первых, для целей налогообложения, связанного прямо
или косвенно с поисками, разведкой и эксплуатацией ресурсов
углеводородов в центральной зоне (а также относящихся к этим
операциям действий и объектов), каждое государство соглашается считать эту зону своей частью.
Во-вторых, при применении налоговых законов в центральной зоне, а также в отношении роялти и доли прибыльной
продукции, выплачиваемых подрядчиками, каждое государство
предоставляет освобождение от двойного налогообложения.
В-третьих, каждое государство соглашается не вводить каких-либо налогов, не предусмотренных Налоговым Кодексом в
отношении поисков, разведки и эксплуатации ресурсов углеводородов центральной зоны, до тех пор, пока другая сторона не согласится с введением таких налогов.
Следует отметить, что Соглашением предусмотрен и срок
его действия, который составляет 40 лет, начиная с даты вступления его в силу. Данный срок будет продлеваться сторонами на
71
следующие двадцать лет до тех пор, пока стороны не заключат
соглашение о делимитации континентального шельфа.
Полагаем, что рассмотренное Соглашение между Австралией и Индонезией по впадине Тимор является примером весьма
подробного и обстоятельного нормативного регулирования вопросов, связанных со всеми стадиями освоения месторождения. В
нем достаточно детально урегулированы и сопутствующие проблемы, такие как налогообложение, порядок разрешения споров,
обмен информацией, вопросы безопасности. Кроме того, Соглашение создает новый тип лицензионной системы в центральной
зоне, являющийся независимым от индивидуальных лицензионных систем каждого из двух государств, что, в свою очередь, является одним из отличительных признаков договоров о совместной разработке трансграничных месторождений.
Несмотря на то, что законодательство Великобритании,
Австралии, не содержит норм направленных на регулирование
отношений, связанных с разработкой подобных месторождений,
стороны достаточно подробно урегулировали взаимоотношения в
совместных договорах, и в связи с этим, рассмотренные соглашения могут считаться совершенными с точки зрения соблюдения
принципов совместного освоения и изучения трансграничных
месторождений.
Таким образом, следует отметить, что общими чертами
рассмотренных соглашений являются:
- совместная разработка трансграничных месторождений;
- пропорциональное распределение добытой продукции;
- распределение расходов;
- создание единого налогового режима;
- создание совместных органов управления;
- регулирование процедуры рассмотрения споров.
Подводя итог проведенному анализу заключенных соглашений по регулированию трансграничных месторождений полезных ископаемых, полагаю возможным сделать следующие выводы.
72
Первое. Режим регулирования отношений недропользования как в соглашениях, где Российская Федерация является стороной соглашения, так и в зарубежных аналогах, показывает, что
сущностные характеристики режима близки между собой, и базируются в своей основе на принципах национального законодательства о недрах и специальных договорных элементах, индивидуально вырабатываемых для каждого соглашения.
Второе. С учетом того, что режим регулирования отношений недропользования применительно к трансграничным объектам, как частично расположенным на территории Российской
Федерации, так и в зарубежных государствах, в целом сходен, по
нашему мнению, было бы целесообразно заинтересованным государствам разработать и принять международно-правовой документ, который бы содержал особенности правового режима
недропользования в области изучения и освоения трансграничных месторождений полезных ископаемых.
Третье. Поскольку в национальном законодательстве о недрах отсутствует правовое понятие «трансграничное месторождение» и основы правового режима пользования такими объектами, было бы целесообразно при совершенствовании законодательства о недрах ликвидировать указанный правовой пробел.
73
А.В. Гелеван
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА
В ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ БРАЗИЛИИ
Актуальность данной темы вызвана тем, что нефтегазовая
отрасль имеет стратегическое значение как для России, так и для
Бразилии и требует разработки правового регулирования, отвечающего современным тенденциям в мировой нефтегазовой сфере.
Одна из основных задач, стоящих перед экономикой Бразилии - достичь самообеспеченности по нефти и нефтепродуктам.
Рынок страны является крупнейшим потребителем энергии в Латинской Америке. Потребление постоянно увеличивается, что
связано со значительным прогрессом бразильской экономики,
которая является наиболее динамично развивающейся во всем
регионе. Несмотря на открытие продуктивных месторождений и
увеличение добычи, производство нефти обеспечивает потребность внутреннего рынка не полностью, хотя, например, по сравнению с 70-ми и 80-ми годами, когда этот показатель не достигал
и 30%, прогресс очевиден. Пока же для удовлетворения потребностей экономики, страна вынуждена импортировать часть энергии. Импорт сырой нефти и нефтепродуктов, в основном ведется
из Аргентины, Саудовской Аравии и Венесуэлы.
В 2010 году в Бразилии добыто 701,5 миллионов баррелей
нефти. Подавляющее большинство (90%) нефти в Бразилии извлекается из морских месторождений, т. е. разведочных платформ у побережья Бразилии. Вдоль побережья Бразилии эксплуатируется 133 нефтяные платформы, из них 47 являются фиксированными и 86 передвижными.
Бразильская нефтяная компания Петробраз – одна из самых
благополучных государственных монополий в Латинской Америки. Являясь крупнейшей компанией в Бразилии и семнадцатой
по величине в мире, Петробраз уже 58 лет осуществляет добычу,
74
разведку, импортно-экспортные операции по нефти, а так же владеет всеми нефтеперерабатывающими заводами страны.
Петробраз начинает свою историю с 3 октября 1953 года,
когда был принят закон, устанавливающий основные принципы
национальной политики в области нефти. Он определял полномочия Национального совета нефти и провозглашал создание акционерного общества Петролео Бразильеро. Федеральному правительству, несмотря на любые увеличения доли частного капитала, принадлежали не менее 51% голосующих акций. Закон объявлял всю нефтяную отрасль страны стратегической и возлагал
на Петробраз ответственность за поиск и разработку необходимых стране новых нефтяных месторождений.
Органами регулирующие нефтегазовую отрасль Бразилии
являются:
- Федеральное Агентство нефти, газа и биотоплива;
- Национальный Совет энергетической политики.
Федеральное Агентство нефти, газа и биотоплива, осуществляет в пределах своих полномочий, национальную политику в
отношении нефти, природного газа и биотоплива, содействует
проведению геологического изучения недр, организует проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право
пользования недрами, проводит государственную экспертизу информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, заключает концессионные соглашения на
пользование недрами и осуществляет контроль их исполнения,
участвует в осуществлении ведения государственного мониторинга состояния недр, в соответствии с ежегодным планом для
Стратегических Запасов Топлива.
Национальный Совет энергетической политики, является
федеральным органом власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере энергетической политики, направленные на
рациональное использование энергетических ресурсов страны.
75
Основной системой предоставления права пользования месторождениями нефти и газа в Бразилии является договорная
система, система концессионных соглашений, на основании проведенных тендеров. В качестве существенных условий концессионных соглашений рассматриваются требования к этапам, видам
и срокам работ по разведке и добыче нефти и газа, требования по
обеспечению экологической безопасности, обеспечивающие рациональное природопользование, защиту морских экосистем и
условия о социально-экономическом развитии отдельных территорий Бразилии, а также случаи расторжения и прекращения действия концессионного договора.
Основным законом, регулирующим нефтегазовую отрасль
Бразилии, является Закон № 9478 от 6 августа 1997 года. Согласно ст.3 настоящего закона и ст.20 Конституции Бразилии нефть и
природный газ, а также естественные ресурсы континентального
шельфа являются федеральной собственностью государства. Согласно ст.177 Конституции Бразилии государству принадлежит
монопольное право на разведку и добычу месторождений нефти,
природного газа и других жидких углеводородов.
В Законе № 9478 установлены требования к субъектному
составу пользователей недр. Пользователями недр на участках
недр предоставленных для целей разведки и добычи нефти и газа
в Федеративной Республике Бразилии могут быть бразильские
граждане, юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Бразилии органы управления, которых находятся в
стране. Участки недр, для разведки и добычи нефти и газа предоставляются в пользование на определенный срок, который указывается в концессионном соглашении.
Также Законом установлена платность пользования месторождениями нефти и газа. Большая часть платежей от пользования нефти и газа идет штатам, на территории которых добывается
нефть. Основанием для такого рода распределения является то,
что нефть – это иссекаемый ресурс, а также возможные экологические, техногенные аварии и другое негативное влияние на окружающую среду, а также стоимость использование инфраструк-
76
туры, находящейся на территории штатов, для ведения работ по
разведке и добыче нефти и газа.
В настоящее время в Бразилии найдены новые гигантские
месторождения нефти, находящиеся на морском дне под слоем
соли на глубине более 7000 метров, данные запасы выводят Бразилию в лидирующее положение на рынке добычи нефти. В связи
с этим, внесены на рассмотрение поправки в законодательство
Бразилии усиливающие роль государства в данной отрасли и определяющие более жесткие требования по государственному
контролю над деятельностью нефтедобывающих компаний. Это
обусловлено необходимостью соблюдения национальных, стратегических и оборонных интересов государства, защиты окружающей среды и содействие развитию и росту рынка труда и
оценки энергетических ресурсов. Таким образом, государство
стремится сохранить за Федеральным Агентством нефти весь
объем правомочий, связанных с предоставлением права пользования такими месторождениями.
В тоже время одной из целей национальной энергетической
политики Бразилии является привлечение инвестиций в нефтегазовую промышленность, к тому же разведка и добыча гигантских
месторождений "Тупи" и "Лара" требует огромных капиталовложений. Таким образом, возникают проблемы поиска правовых и
организационных мер, направленных на создание правовых основ
взаимоотношений между государством и частными инвесторами.
Можно выделить следующий ряд проблем, такие как: выработка правового регулирования иностранных инвестиций в
нефтегазовой сфере, пределы применения диспозитивных методов правового регулирования, определение требований к пользователям месторождений нефти и газа, выработка норм и правил,
регулирующих распределение доходов от добычи нефти и газа,
создание правовых основ и принципов работы федеральных органов власти в сфере разведки и добычи нефти и газа.
77
Е.С. Муштакова
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОБЫЧИ ДРАГОЦЕННЫХ
МЕТАЛЛОВ И ДРАГОЦЕННЫХ КАМНЕЙ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
История добычи и использования человечеством драгоценных металлов и драгоценных камней непосредственно связана с
историей развития цивилизации.
Веками золото и серебро являлись «мировыми» деньгами,
составляя основу финансовых отношений между государствами и
отдельными лицами.
В современных условиях, благодаря своим физикохимическим свойствам, драгоценные металлы и драгоценные
камни все больше входят в сферу промышленного производства.
Экономика РФ в значительной мере зависит от объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Драгоценные камни и драгоценные металлы (уже исходя из названия) являются одними из самых важных, ценных, значимых полезных
ископаемых во всём мире, в Российской Федерации - в частности.
В этой связи качественное правовое регулирование общественных отношений, связанных с добычей и оборотом драгоценных
металлов и драгоценных камней является очень важным.
Правовое регулирование отношений в сфере недропользования строится на нормах Закона РФ «О недрах», однако правовой режим недропользования по участкам недр, содержащим
драгоценные камни и благородные металлы, имеет ряд особенностей. В этой связи законодателем установлено специальное правовое регулирование для данной сферы.
Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и
разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных
камней, их добычи, производства, использования и обращения
(гражданского оборота).
78
Достоинством современного законодательства является то,
что в нём закреплено понятие «добыча драгоценных металлов» и
«добыча драгоценных камней». Немаловажно отметить, что понятие добычи драгоценных металлов существенно отличается от
понятия добычи драгоценных камней.
Понятия о драгоценных металлах и драгоценных камнях в
Российской Федерации установлены законодательно и содержатся в Федеральном законе от 26 марта 1998 г. "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" в редакции Федеральных законов
от 31.03.1999 №66-ФЗ:
Драгоценные металлы - золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий). Настоящий перечень драгоценных металлов может быть
изменен только федеральным законом. Драгоценные металлы
могут находиться в любом состоянии, виде, в том числе в самородном и аффинированном виде, а также в сырье, сплавах, полуфабрикатах, промышленных продуктах, химических соединениях, ювелирных и иных изделиях, монетах, ломе и отходах производства и потребления.
Драгоценные камни - природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде. К драгоценным камням
приравниваются уникальные янтарные образования в порядке,
устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Перечень драгоценных камней также может быть изменен только федеральным законом.
Добыча драгоценных металлов - извлечение драгоценных
металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы;
Добыча драгоценных камней - извлечение драгоценных
камней из коренных, россыпных и техногенных месторождений,
а также сортировка, первичная классификация и первичная оценка драгоценных камней.
79
Сортировка и первичная классификация драгоценных камней завершающая часть процесса обогащения, позволяющая на
основании утвержденных коллекций типовых образцов и классификаторов выделить из извлеченного минерального сырья драгоценные камни, а также разделить их на отдельные сорта, соответствующие принятым на мировом рынке.
Первичная оценка драгоценных камней - завершающая
часть технологического процесса обогащения, обеспечивающая
оценку драгоценных камней на основании прейскурантов, применяемых для оценки аналогичных сортов минерального сырья
на мировом рынке.
Итак, очевидно, что по крайней мере в отношении драгоценных камней Федеральный закон «О драгоценных металлах и
драгоценных камнях» включает в понятие добычи также совершение ряда иных действий, помимо, собственно, извлечения их
из недр, то есть добычи в тесном смысле (в отличие от драгоценных металлов).
Современная система нормативно-правовых актов в
сфере добычи драгоценных металлов и драгоценных камней.
Закон РФ «О недрах» от 03.03.1995 устанавливает основы
пользования недрами:
- недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин,
доступных для геологического изучения и освоения.
- Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей
и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.64
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим
правовой режим добычи и совершения операций с драгоценными
64
Закон РФ «О недрах» (в ред. Федеральных законов от 03.03.1995 №27-ФЗ).
80
металлами и драгоценными камнями, выступает Федеральный
закон от 26 марта 1998 г. №41-ФЗ "О драгоценных металлах и
драгоценных камнях". Закон неоднократно изменялся и дополнялся (редакции Федеральных законов от 31.03.1999 №66-ФЗ, от
10.01.2002 №5-ФЗ, от 10.01.2003 №15-ФЗ, от 02.11.2004 №127ФЗ, от 09.05.2005 №45-ФЗ, от 18.07.2005 №90-ФЗ, от 24.07.2007
№214-ФЗ, от 08.12.2010 №336-ФЗ). Этот закон устанавливает
правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота).
Наряду с вышеупомянутым законом, который является основным фундаментальным актом правового регулирования рынка
драгоценных металлов и драгоценных камней, действует большое число подзаконных нормативных актов, детализирующих
отдельные требования закона и дополняющих его содержание:
-Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г.
№372 "О сертификации драгоценных металлов, драгоценных
камней и продукции из них" утверждает прилагаемый перечень
видов драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции
из них, подлежащих сертификации в Российской Федерации. Организация работ по проведению сертификации драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них возложена на
Министерство финансов Российской Федерации
-Инструкция «О порядке учёта и хранения драгоценных
металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения
отчётности при их производстве, использовании и обращении» от 29.08.2001 №68н устанавливает, что порядок учета и
хранения драгоценных металлов и драгоценных камней в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях, а также ведения отчетности об их использовании и обращении
устанавливается Центральным банком Российской Федерации. А
также то, что порядок учета и хранения ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации (Госфонд России), государственных фондов
81
драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации, а также ведения отчетности об их использовании и обращении предусматривается положениями об этих фондах.
-Постановление Правительства РФ от 04.01.1992 №10
(ред. от 22.02.1993) «О добыче и использовании драгоценных
металлов и алмазов на территории Российской Федерации и
усилении государственного контроля за их производством и
потреблением» разрешает добычу драгоценных металлов и драгоценных камней на территории Российской Федерации всем
юридическим лицам и гражданам Российской Федерации, сохраняет государственную монополию на реализацию на внешнем
рынке драгоценных металлов, природных алмазов и необработанных драгоценных камней.
-Постановление Правительства РФ от 27.02.2003
№127 «Об утверждении Положения о Государственном фонде
драгоценных металлов и драгоценных камней Российской
Федерации» устанавливает, что Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации
(Госфонд России) составляет часть золотовалютных резервов
Российской Федерации и представляет собой совокупность драгоценных металлов, драгоценных камней, изделий из указанных
ценностей, а также их лома и отходов.
-Постановление Правительства РФ от 22.09.1999 №1068
(ред. от 19.07.2010) «О порядке и критериях отнесения самородков драгоценных металлов и драгоценных камней к категории уникальных» устанавливает конкретные критерии и порядок отнесения самородков драгоценных металлов и драгоценных камней к категории уникальных.
Необходимо отметить, что существующие нормативные
правовые акты в рассматриваемой сфере нередко противоречат
друг другу, создавая правовые коллизии и пробелы. Это приводит
к неоднозначному толкованию правовых норм, что в итоге не
лучшим образом сказывается на механизме регулирования указанных отношений в целом.
82
Суть отдельных проблем, а также возможные пути их решения раскрыты ниже.
1. На сегодняшний день существует проблема, связанная с
приобретением права собственности на добытое минеральное
сырье (ценности). А точнее – проблема согласования норм Закона
РФ «О недрах» и Федерального закона «О драгоценных металлах
и драгоценных камнях».
Так, пунктом 4 статьи 2 закона о драгоценных металлах и
камнях предусмотрена презумпция права собственности недропользователя на добытые им драгоценные металлы и камни. Однако эта презумпция опровержимая, поскольку установлено, что
иное может быть установлено лицензиями на добычу полезных
ископаемых, договорами поставок (в том числе для федеральных
нужд), а также международными договорами Российской Федерации.
В то же время, статья 1.2 Закона РФ «О недрах» предусматривает, что добытые из недр полезные ископаемые и иные
ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной
государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах
собственности. То есть, лицензия на пользование недрами, содержание которой определено статьей 1.2 Закона РФ «О недрах»,
должна предусматривать условие о том, кто является собственником добытого минерального сырья.
На практике зачастую получается так, что в лицензиях не
всегда указывается, кто будет являться собственником добытых
полезных ископаемых.
Таким образом, как отмечается в литературе, ответ на вопрос о том, обладает ли недропользователь правом собственности
на добытые полезные ископаемые, не является столь очевидным
(в соответствии с примерным проектом договора поставки драгоценных металлов в Госфонд России, утвержденным приказом
Гохрана России от 10 декабря 1999 г. №313 «Об авансировании
поставок драгоценных металлов и драгоценных камней в Гос-
83
фонд России»65, право собственности на драгоценные металлы,
поставка которых была проавансирована Госфондом, переходит
от субъекта добычи к государству с момента добычи драгоценных металлов из недр).
Представляется, в этой связи, что нормы Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» более
качественно регулируют вопрос возникновения права собственности на добытые полезные ископаемые по сравнению с Законом
РФ «О недрах». Опираясь на них можно было бы предложить
усовершенствовать соответствующую норму Закона РФ «О недрах» (пункт 3 статьи 1.2).
2. Отличия субъектного состава пользователей недр в Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и Законе РФ «О недрах».
В соответствии со статьёй 9 Закона РФ «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено
федеральными законами, получившие в установленном порядке
лицензии. В соответствии же с пунктом 1 статьи 4 Федерального
закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» добыча
драгоценных металлов и камней может осуществляться исключительно организациями, получившими лицензии.
В отличие от российского законодательства, законодательство Украины, Беларуси и большинства других государств не устанавливает ограничений относительно круга лиц, имеющих право добывать драгоценные металлы и камни66. – Зарубежному
опыту известны такие формы непромышленной добычи драго65
СПС «Консультант Плюс».
См.: Закон Республики Беларусь от 21 июня 2002 г. № 110-З «О драгоценных металлах и
драгоценных
камнях»
([Электронный
ресурс]
/
http://pravo.levonevsky.org/bazaby09/sbor47/text47214.htm
(последнее
посещение
–
04.02.2011)); Закон Украины от 18 ноября 1997 г. № 637/97-ВР «О государственном регулировании добычи, производства и использования драгоценных металлов и драгоценных
камней и контроль за операциями с ними» ([Электронный ресурс] /
http://www.jewellery.org.ua/stones/zakon-regulirovanie-ru.htm (последнее посещение –
04.02.2011)).
66
84
ценных металлов и камней, как вольноприносительство, любительская добыча и туризм с добычей драгоценных металлов и
камней.
Представляется, что подобное ограничение в Федеральном
законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» излишне. Быть может, было бы правильным, наоборот, - предоставить
возможность добычи драгоценных металлов и драгоценных камней физическим лицам, зарегистрированным в качестве предпринимателей.
На данный момент подготовлен Депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и
Членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации законопроект, «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и другие законодательные акты
Российской Федерации» (о добыче россыпного золота индивидуальными предпринимателями). В данном законопроекте предусматривается внесение изменений в статью 6 Закона РФ «О недрах», предусматривающих такой вид недропользования, как «добыча россыпного золота на участках недр, в количественном
и качественном отношении не являющихся объектом промышленной разработки».
В условиях постоянного развития законодательства могут
появиться и новые субъекты недропользования на участках
недр, содержащих драгоценные металлы и камни.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона
«О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» и
другие федеральные законы» (о добыче драгоценных металлов и
драгоценных камней индивидуальными предпринимателями) говорится, что – «законопроект разработан с целью возрождения «вольноприносительства» - добычи драгоценных металлов
и драгоценных камней гражданами в новых правовых и экономических условиях».
В настоящее время добыча драгоценных металлов и драгоценных камней физическими лицами (гражданами) законодательством Российской Федерации не разрешена.
85
В результате многолетней разработки количество золотых
россыпей, имеющих запасы более 100 кг металла, сократилось в
несколько раз. Зато количество объектов с запасами менее 10 кг,
не имеющих никакого промышленного значения, исчисляется
тысячами. Отработка таких мелких объектов возможна только
индивидуальными предпринимателями.
Законопроектом предусматривается государственная регистрация «вольноприносителей» как индивидуальных предпринимателей, выдача им без конкурса (аукциона) лицензий на пользование конкретными участками недр и применение упрощенной
системы налогообложения.
Законопроектом предусмотрено, что добытое гражданами
золото должно быть реализовано в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Например, это могут быть
«золотоприемные кассы».
Следует признать, что рассмотренная законодательная
инициатива в случае ее реализации может иметь благоприятные
социально-экономические последствия, поскольку позволит
обеспечить дополнительную занятость населения; легализовать
оборот добытого гражданами золота, носящий сейчас теневой
характер; позволит увеличить добычу золота.
Однако, у инициаторов такого подхода есть и противники:
так, глава Союза старателей России Виктор Таракановский назвал этот законопроект «противоречащим Федеральному закону
«О недрах». По мнению специалиста, цель документа - узаконить
криминальные схемы добычи золота, которые сегодня процветают в золотоносных регионах страны67. «В одной из области Восточной Сибири сегодня россыпное золото силой скупают по 600
рублей за грамм при официальной стоимости колеблющейся в
районе 1350 рублей», - говорит эксперт. Затем, по его словам,
золото переправляют по нелегальным каналам. Таракановский не
верит, что что-то может измениться от выдачи лицензий, тем более без конкурсов и аукционов. Ему также непонятно, кто и как
будет определять участки с запасами золота в 10 килограммов.
67
http://www.zolstar.ru/ - Союз Старателей России
86
"Технически это трудно и дорого", - утверждает он. И более того
- законопроект касается лишь золотодобычи, за его рамками остается добыча иных, помимо золота, драгоценных металлов, а
также драгоценных камней. Фактически, законопроект предусматривает лишь восстановление непромышленного старательства, в то время как истории отечественного законодательства и
зарубежному опыту известны такие формы непромышленной добычи драгоценных металлов и камней, как вольноприносительство, любительская добыча и туризм с добычей драгоценных металлов и камней.
Стоит отметить, что ограничение круга пользователей
недр для добычи драгоценных металлов и камней имеет влияние
на последующий оборот данных объектов гражданских прав.
Так, в настоящее время разрешены сделки с минеральным
сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа. Регулирование данных сделок осуществляется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. №1419 «Об утверждении Порядка совершения операций с минеральным сырьем, содержащим
драгоценные металлы, до аффинажа»68.
Минеральное сырье, содержащее драгоценные металлы, до
поступления на аффинаж может перерабатываться в промежуточный продукт. В соответствии с пунктом 2 Положения о совершении сделок с драгоценными металлами на территории РФ,
утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня
1994 г. №75669, переработкой минерального сырья в промежуточный продукт могут заниматься индивидуальные предприниматели.
Однако в соответствии с пунктом 8 Порядка минеральное
сырье может быть отчуждено собственником (то есть юридическим лицом или государством) только в пользу юридического лица.
Таким образом, неясно, как, по мнению Правительства РФ,
минеральное сырье может попасть к индивидуальным предпри68
69
СПС «Консультант Плюс».
СПС «Консультант Плюс».
87
нимателям. Права граждан оказываются ограниченными не только на стадии добычи драгоценного металла, но и на стадии обращения минерального сырья.
3. Предусмотренный российским законодательством механизм регулирования отношений, связанных с приобретением
права собственности на добытые драгоценные металлы и камни,
является несовершенным с точки зрения юридической техники.
Например, не вполне ясно, каков правовой режим драгоценных камней, которые уже были извлечены из недр, но не
прошли сортировку, первичную классификацию и оценку. Ведь в
отношении драгоценных камней Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» включает в понятие
добычи и совершение ряда иных действий, помимо собственно
извлечения из недр, то есть добычи в тесном смысле (в отличие
от драгоценных металлов).
С одной стороны, как отмечалось выше, в соответствии со
статьей 1 закона о драгоценных металлах и камнях, добытый драгоценный камень – это камень, прошедший первичную оценку.
В случае незаконного (предположим, без лицензии) извлечения камней из недр формально отсутствует возможность применения абзаца 2 пункта 4 статьи 2 закона о драгоценных металлах и камнях, и право собственности Российской Федерации на
незаконно добытые драгоценные камни не может возникнуть,
поскольку
камни
не
считаются
добытыми.
С другой стороны, на такие камни не распространяется режим
государственной собственности, поскольку они уже не находятся
в недрах и отсутствуют основания для применения статьи 1.2 Закона РФ «О недрах».
Другой пример – договор поставки драгоценных металлов в
Гохран России, предусматривающий переход права собственности на покупателя в момент добычи металла. Однако представляется спорной правовая конструкция, при которой в один и тот же
момент времени (момент добычи) совершаются два юридических факта – право собственности возникает у недропользователя и переходит к Госфонду России. Более целесообразным и со-
88
ответствующим Закону о драгоценных металлах и камнях представляется подход, при котором право собственности у недропользователя вообще не возникает, последний, фактически, по
государственному заказу выполняет работы по добыче полезных
ископаемых и передает результат работ заказчику.
4. Еще одна проблема – это высокое пороговое значение
количества полезных ископаемых, содержащееся в статье 2.1 Закона РФ «О недрах», закрепляющее отнесение месторождений
золота к участкам недр федерального значения, нуждается в корректировке.
Такое мнение высказано в обращении Союза Золотопромышленников к министру природных ресурсов и экологии РФ Ю.П.Трутневу о проекте Федерального закона "О
внесении изменений в Закон РФ "О недрах" содержится
предложение о том, что отнесение к участкам недр федерального значения участков недр, содержащих запасы коренного
золота от 50 тонн, не позволяет привлекать иностранных
инвесторов для разработки многих проблемных месторождений золота.
Представляется обоснованным то, что к участкам недр
федерального значения могли бы быть отнесены запасы коренного золота от 250 тонн, так как такие месторождения обладают достаточным количеством запасов для экономически
эффективного освоения.
Таким образом, подводя некий итог всему изложенному
выше, следует сказать, что названные проблемы свидетельствуют
о несовершенстве действующего законодательства о недрах, а
также о необходимости более детального регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки
месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их
добычи, производства, использования и обращения.
89
Н.И. Садовников
Правовое регулирование геологоразведочной деятельности в
Канаде
Богатство Канады природными ресурсами остается жизненно важной частью экономики. В 2006 году минеральносырьевой комплекс составил 13% ВВП, 6,5% рабочей силы и
47,4% национального экспорта.70 Исходя из данных обзора, представленного Министерством природных ресурсов Канады, основной минерально-сырьевой комплекс представлен углем, медью, алмазами, золотом, железной рудой, никелём, нефтью и
ураном (1/3 мировых запасов)71. Учитывая активную добычу и
экспорт минеральных ресурсов, в стране развит рынок геологоразведочных работ. Помимо государства, осуществляющего
финансирование, стимулирование и развитие геологоразведочных работ, нормативно-правовая среда недропользования
в Канаде очень привлекательна для инвесторов. Поэтому основная доля геологоразведочных работ финансируется за
счет частного капитала.
Канада является федерацией 13 субъектов - 10 провинций и
3 территории. В ее состав входят провинции Альберта, Британская Колумбия, Квебек, Манитоба, Новая Шотландия, НьюБрансуик, Ньюфаундленд и Лабрадор, Онтарио, Остров Принца
Эдуарда и Саскачеван, а также территории – Нунавут, Северозападные территории и Юкон. На долю территорий, приходится
около 40% площади Канады и 3% населения.
Существует четкое конституционное различие между провинциями и территориями. В то время как провинции осуществляют свои конституционные полномочия самостоятельно, терри70
Section I – Overview / Treasury Board of Canada Secretariat. URL: http://www.tbssct.gc.ca/rpp/2008-2009/inst/rsn/rsn01-eng.asp (дата обращения 11.05.2011 г.)
71
Budgell P. State of the Industry Review. Mining in Canada / InfoMine – Mining Intelligence
and Technology, 1990-2011. URL:
http://www.infomine.com/countries/SOIR/canada/welcome.asp?i=canada-soir-3 (дата обращения 11.05.2011 г.)
90
тории осуществляют полномочия делегированные Парламентом
Канады.
Из-за экономических, социальных и демографических
реалий, связанных со сложной географической ситуацией
субъектов, значительная часть финансовых средств поступает от федерального правительства через программу перечислений известную как Территориальная Схема Финансирования. Это финансирование дает жителям территорий доступ к ряду общественных услуг сопоставимых с теми, которые предлагаются властями провинций и с аналогичным уровнем налогообложения.72
В Канаде сильно развит институт федерации. Субъекты во
многом независимы от федеральных органов власти, и в случае
несогласия с их политикой, они могут отстоять свои интересы в
суде. В отношении регулирования недропользования следует
подчеркнуть то, что под юрисдикцией федеральных органов
власти находятся недра, расположенные на территориях, не
входящих в состав субъектов. Провинции и территории имеют свои государственные органы, наделенные полномочиями
регулирования отношения недропользования, и имеют свои
законы и правила, регулирующие эти отношения. Однако существуют некоторые исключения предусмотренные соглашениями между субъектами и федеральными органами власти. Несмотря на такое разграничение компетенций, органы государственной власти субъектов и федеральные органы власти тесно
контактируют в сфере рационального использования природных ресурсов и их активной разработки.
Что касается органов регулирующих отношения недропользования в Канаде, то на федеральном уровне этим занимается Министерство природных ресурсов Канады, которое совершенствует разработку и использование канадских природных ресурсов, и конкурентоспособность производимой из ресурсов про72
Difference between Canadian Provinces and Territories / Intergovernmental Affairs. URL:
http://www.pcobcp.gc.ca/aia/index.asp?lang=eng&page=provterr&sub=difference&doc=difference-eng.htm
(дата обращения 11.05.2011 г.)
91
дукции. Оно признано лидером в области науки и техники в сфере энергетики, лесных ресурсов и полезных ископаемых, и использует свои знания и опыт для создания и обновления информационной базы. Министерство природных ресурсов Канады
разрабатывает политику и программы по увеличению вклада сектора природных ресурсов в экономику и улучшения качества
жизни для всех канадцев. Оно также руководит инновационными
науками в учреждениях всей Канады с целью генерации новых
идеи и обмена технологиями.73
Проведение государственных геологоразведочных работ
лежит на Секторе наук о земле, входящим в Министерство
природных ресурсов Канады. Он предоставляет канадцем такие
услуги как приобретение, расшифровка, обслуживание и распространение карт, информации, технологий, стандартов и знаний
относительно канадской суши и моря, включая континентальный
шельф, в области наук о Земле, геодезии, картографии, дистанционного зондирования и т.д.74
Сектор наук о Земле Министерства природных ресурсов Канады состоит из двух крупных организаций: Геологической службы Канады и Службы геоматики (применение
компьютеризации и информации в области географии и
смежных областях)75 Канады. Также в него входят:
-Канадский центр по дистанционному зондированию;
-Центр топографической информации (Оттава);
-Центр топографической информации (Шербрук);
-Центр изучения воздействия на изменение климата и
управления
адаптацией;
-Геодезический отдел;
-Международная Комиссия по установлению границ;
73
The Department / Natural Resources Canada.
URL:
http://www.nrcanrncan.gc.ca/com/deptmini/index-eng.php (дата обращения 11.05.2011 г.)
74
Who We Are. Earth Sciences / Natural Resources Canada. URL:
http://ess.nrcan.gc.ca/abosuj/whoqui_e.php (дата обращения 11.05.2011 г.)
75
Geomatics / Oxford Dictionaries. URL:
http://www.oxforddictionaries.com/view/entry/m_en_gb0332470;jsessionid=8DCCD525127C82
2F83D102C7CF61C827#m_en_gb0332470.003 (дата обращения 11.05.2011 г.)
92
-Международный отдел;
-Библиотека национальных аэрофотографий;
-Программа полярного континентального шельфа;
-Отделения геодезии;
-Технические службы полевой поддержки.
-и др.
Геологическая служба Канады включает в себя Атлантическую геологическую службу, геологические службы Ванкувера,
Сиднея, Квебека, Северной Канады, Центральной Канады, Калгари, а также научный офис Нунавута. Она является ведущим
агентством в области геологической информации и научных исследований, с опытом и знаниями мирового класса в области
геофизических исследований, устойчивой разработки ресурсов
Канады, охраны окружающей среды и технических инноваций.76
В тоже время Министерство природных ресурсов и Статистическое управление Канады взаимодействуют с провинциями и территориями в сборе, составлении и публикации
статистических данных. Они совместно составляют ежегодно
федеральный, провинциальный/территориальный обзор проведенной разведки полезных ископаемых, оценок месторождений и
расходов на строительство соответствующих комплексов.77
Геологическая информация, полученная за счет средств государства, предоставляется в пользование бесплатно. Получить
её можно как в соответствующем офисе, так и путем использования сети интернет. Плата взимается только за работы по копированию материала.
Несмотря на то, что каждый субъект Канады имеет своё законодательство в сфере недропользования, существуют общие
правила. В Северо-Западной территории, Британской Колумбии,
Манитобе, Онтарио, Квебеке, Нью-Брансуике и Новой Шотландии юридические и физические лица, прежде чем приступить к
разведке полезных ископаемых должны получить лицензию на
76
Geological Survey of Canada / Natural Resources Canada. URL:
http://gsc.nrcan.gc.ca/index_e.php (дата обращения 11.05.2011 г.)
77
Mineral Exploration / Natural Resources Canada. URL: http://mmsd.mms.nrcan.gc.ca/statstat/expl-expl/menu-menu-eng.aspx (дата обращения 11.05.2011 г.)
93
разведку. В Юконе, Альберте, Саскачеване, Острове Принца Эдварда, Ньюфаундленде и Лабрадоре можно проводить разведку
или разведочные работы без лицензии, но необходимо иметь разрешение на приобретение прав на минеральные ресурсы (
«mining claim»), чтобы в дальнейшем иметь права на открытое
месторождение. В некоторых подведомственных территориях
требуется специальное разрешение для получения права на аэрогеофизические обследования площади, не охватываемой минеральными требованиями.78
Для того чтобы раскрыть основы правового регулирования
геологоразведочных работ в Канаде, были рассмотрены - Горный
акт Онтарио79, Горные правила Северо-Западных территорий и
Нунавут80, Акт о нефтяных ресурсах81, Акт об операциях с нефтью и газом82. Характерной чертой всех актов является детализированное регулирование отношений недропользования, а также
наличие множества дополняющих актов и правил, что в свою
очередь является следствием того, что Канада является государством с англо-саксонской правовой семьей.
В соответствии с Горным актом Онтарио от 1990 года все
государственные земли для целей недропользования и целей горнодобывающей промышленности находятся в ведении Министра
развития северных территорий, горнорудной промышленности и
лесного хозяйства Онтарио. Он издает все нормативные акты,
относящиеся к горному делу, к природным ресурсам, к горным
правам, горным землям или минеральной промышленности. Все
договоры пользования (аренды), лицензии и другие документы
78
Mining Regulations / Natural Resources Canada. URL: http://nrcan.gc.ca/mms-smm/polipoli/leg-loi/min-min-eng.htm (дата обращения 11.05.2011 г.)
79
Mining Act / ServiceOntario. e-Laws. URL: http://www.elaws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_90m14_e.htm (дата обращения 11.05.2011
г.)
80
Northwest Territories and Nunavut Mining Regulations / Department of Justice. URL:
http://laws.justice.gc.ca/eng/regulations/C.R.C.,_c._1516/FullText.html (дата обращения
11.05.2011 г.)
81
Canada Petroleum Resources Act / Department of Justice. URL: http://lawslois.justice.gc.ca/eng/acts/C-8.5/FullText.html (дата обращения 11.05.2011 г.)
82
Canada Oil and Gas Operations Act / Department of Justice. URL: http://lawslois.justice.gc.ca/eng/acts/O-7/FullText.html (дата обращения 11.05.2011 г.)
94
титульного характера, соглашения, контракты и другие документы, относящиеся к недропользованию, должны быть подписаны
и оформлены Министром или его заместителем. В СевероЗападных территориях и Нунавуте такие вопросы находятся в
ведении руководителя управления финансового анализа и роялти
отделения природных ресурсов и охраны окружающей среды Департамента по делам индейцев и развитию северных территорий.
Субъектами недропользования для целей геологоразведочных работ могут быть физические и юридические лица. К
физическим лицам применяются такие общие требования как
возраст - от 18 лет и более. В некоторых провинциях есть специальные требования, к примеру, в Онтарио необходимо успешно
окончить курсы изучения геологоразведочной деятельности и для
получения лицензии представить документ об окончании. Сделать это необходимо в течение 60-ти дней с момента окончания
курсов. В Северо-Западных территориях и Нунавуте не могут получить лицензию субъекты у которых она была отозвана в связи с
нарушениями. Однако такой запрет действителен в течение 30
дней с момента отзыва лицензии.
Для проведения геологоразведочных работ субъекту необходимы:
-лицензия на геологоразведочные работы;
-зарегистрированный «mining claim» (выделенный земельный участок для проведения геологоразведочных работ,
далее земельный участок);
-разрешение на осуществление деятельности, если это
необходимо.
Лицензия на геологоразведочные работы в Канаде – это
разрешение на осуществление деятельности. Для того чтобы её
получить, будущий недропользователь подаёт заявление в соответствующий офис, к примеру, офис горной регистрации. Основным действующим лицом будет Горный регистратор, который
назначается на должность лицом, в чьем ведении находятся вопросы недропользования. Офисы горной регистрации есть в каждом административном участке субъекта.
95
Заявление представляет собой своего рода анкету с указанием основных сведений о заявителе. Вместе с заявлением вносится плата за получение лицензии. Следует указать на то, что
плата дифференцирована в зависимости от того, кто является заявителем – физическое или юридическое лицо. Так в СевероЗападных территориях и Нунавуте плата для физических лиц – 5
канадских долларов, а для юридических лиц – 50 канадских долларов. Эти деньги идут на оформление документов и предоставления ряда услуг.
После получения заявления, Горный регистратор:
 выдает заявителю квитанцию об оплате;
 присваивает заявителю индивидуальный номер;
 вносит в реестр запись о выдаче геологоразведочной
лицензии в соответствующей форме;
 выдает заявителю лицензию;
 выдает заявителю бирки (тэги).
Выданная лицензия имеет свой индивидуальный номер и
оттиск печати соответствующего офиса горной регистрации.
После получения лицензии недропользователь имеет право
на:
 геологическое изучение и разведку полезных ископаемых на землях субъекта;
 оформление документов для регистрации земельного
участка;
 право на регистрацию любого земельного участка для
геологоразведочных работ или на долю земельного участка, вследствие передачи;
 предоставления отчетов для оценки работ;
 право на расширение зарегистрированного земельного
участка;
 право на дальнейшую добычу полезных ископаемых (по
договору пользования).
Необходимо указать на то, что недропользователь может
иметь только одну действующую лицензию на геологоразведочные работы по закону. Её нельзя отчуждать.
96
Лицензия действует с момента её выдачи. Сроки действия
лицензии в субъектах разные. В Онтарио она действует в течение
5 лет. В Северо-Западных Территориях и Нунавуте лицензия действует с момента выдачи и до 31 марта, т.е. не более года. Недропользователь имеет право продлить лицензию неоднократно. В
Онтарио лицензия продлевается на 5 лет, в Северо-Западных
Территориях и Нунавуте на 1 год. Для продления необходимо:
 подать заявку на продление;
 внести соответствующую плату.
В случае нарушений актов или правил, регулирующих отношения недропользования, лицензию могут отозвать. Более того
это может сделать как Горный регистратор, так и Министр. В последнем случае лицо лишается права получить лицензию пока
Министр не даст на то разрешения.
Далее недропользователь должен выбрать земельный участок, на котором он будет проводить геологоразведочные работы.
Такой земельный участок в актах и правилах называется «mining
claim», что в переводе значит горное требование/претензия. Что
же собой представляют так называемые горные требования? В
соответствии с Горным актом Онтарио, горное требование –
это участок земли, включая землю под водой, который был
обозначен и зарегистрирован в соответствии с актом и правилами.
Земельный участок можно обозначать на любой земле открытой для разведки. Горный акт Онтарио выделяет несколько
категорий земель:
 полностью закрытые для проведения геологоразведочных работ;
 открытые для проведения геологоразведочных работ;
 на которых возможно проведение геологоразведочных
работ с разрешения, в том числе и земли находящиеся в
частной собственности.
В акте подробно дан перечень всех категорий земель и их
правового режима в отношении предоставления для целей геологоразведочных работ.
97
Выбрав участок земли для проведения геологоразведочных
работ, недропользователь обязан обозначить такой участок либо
непосредственно на земле (приложение), либо путём новой системы «map staking» и зарегистрировать. «Map staking» позволяет
отмечать земельный участок на карте, в том числе в интернетрежиме.
Все, что связано с размерами, обозначением и характеристиками земельного участка регулируется актами и правилами и
сводится к следующему:
 размеры земельного участка не должен превышать
2.582 акров;
 он должен иметь прямоугольную форму, за исключением некоторых случаев;
 длинна и ширина могут быть около 1500 футов, но при
этом одна сторона не должна быть длиннее другой в 4-5
раз;
 участки могут объединяться, если общая площадь не
превысит максимальную величину.
Основным инструментом обозначения земельного участка
служат столбы. Столбами отмечаются углы участка. Причем
столбы размещаются по часовой стрелке последовательно, начиная с северо-восточного угла. На столбах ставится нумерация и
направление.
На столбах крепятся бирки (теги) которые были выданы с
лицензией. На бирке (теге) с первого столба указываются:
 наименование земельного участка;
 данные о недрпользователе;
 номер лицензии недропользователя;
 наименование лица фактически осуществившего обозначение границ участка;
 дата, час и минута размещения столбов.
Если эти условия по обозначению границ земельного участка не выполняются, то участок не будет зарегистрирован. Проверку в этой сфере осуществляет инспектор регистрационного
офиса.
98
Далее для регистрации земельного участка подается:
 заявление, с указанием на чье имя регистрируется;
 карта, с указанием границ земельного участка и обозначением всех внешних ориентиров, а также расположение соседних участков;
 разрешение от собственника земельного участка (если
такой имеется);
 плата за регистрацию, которая зависит от площади (существует фиксированная цена одного акра, от 0.4-7
дол./акр).
Права на зарегистрированный земельный участок можно
продавать, передавать в аренду. Важно понимать, что это право
не на землю, а право на проведения геологоразведочных работ в
границах данного участка. Зарегистрированный земельный
участок – это гарантия того, что в случае открытия месторождения недропользователь имеет все права на его дальнейшую разработку, т.е. таким образом устанавливаются исключительные права на недропользование и гарантируется стабильность отношений.
После того как участок был зарегистрирован, только недропользователь может осуществлять геологоразведочные работы в пределах границ, либо подрядные организации, с которыми
он заключил договор.
Недропользователь обязан согласовывать ежегодный план
геологоразведочных работ с Горным регистратором. Существует
определенная минимальная сумма, закрепленная в нормативных
актах, на которую нужно выполнять работы. Рассчитывается она
из закрепленной стоимости цены геологоразведочных работ на
один акр площади, в среднем от 1 до 56 дол/га. Цена дифференцируется в зависимости от расположения участка. В целях гарантированности того, что недропользователь выполнит данные работы, он должен представить доказательство наличия у него финансовых средств в необходимых объемах.
Каждый год недропользователь предоставляет геологическую информацию и отчет по проделанным работам в горный
99
регистрационный офис, в том числе и отчет по затраченным
средствам. Отчеты подлежат проверке и сдаче на хранение. В
случае если недропользователь не проводит никакой деятельности на зарегистрированном участке, своевременно не
предоставляет отчеты и геологическую информацию, он лишается прав на него.
Геологическая информация имеет закрытый режим в
течение 3-5 лет после её предоставления. Далее она доступна
для публичного пользования и любой желающий может запросить её в горном регистрационном офисе, а также через
интернет.
В отношении нефти и газа действуют федеральные
нормативные акты, а именно Акт в отношении земель содержащих нефть и газ, Акт о нефтяных ресурсах и акт о регулировании в сфере нефти и газа.
Необходимо выделить такие особенности как:
 физическим лицам лицензия предоставляется с 21 года;
 юридические лица должны быть зарегистрированы в
соответствии с законодательством Канады и (или) субъекта, а также наличие юридического лица в регистре Компаний;
 лицензия выдается сроком на 9 лет без права продления,
вступает в силу с даты, которая указана в лицензии. Однако
она продолжает действовать в случае начала бурения, пока
бурение не будет завершено;
 необходимо получать разрешения на бурение;
 необходимо получать отдельную лицензию от Национального энергетического совета на осуществление деятельности (действует в течение года, продляется);
 ежегодная стоимость геологоразведочных работ на порядок выше, чем на твердые полезные ископаемые;
 более жесткие экологические требования.
В остальном здесь также предусматривается годовая отчетность по проделанной работе и предоставление геологической
информации.
100
По факту открытия месторождения подаётся заявление
на получение документа удостоверяющего факт открытия.
Это является ключевым моментом. Он предоставляет исключительные права на дальнейшую разведку и добычу.
Этот удостоверяющий документ действует в заявленных границах открытого месторождения. Он является объектом гражданского оборота.
Следует учитывать то, что субъектный состав для получения прав на добычу более узкий. В актах и правилах предусматриваются специальные требования к такому субъектному составу. Это связано с закреплением национальных интересов, а также
экологической безопасностью.
Все эти факторы создают благоприятную среду для вложения инвестиций в геологоразведочную деятельность в Канаде.
Это привело к появлению наряду с крупными горнорудными
компаниями большого количества мелких компаний-юниоров
(или юниорных компаний), на долю которых в настоящее время
приходится значительная часть ГРР ранних стадий, прежде всего
- поисковых и оценочных работ. Эти компании первыми начинают геологоразведочные работы и проводят их своими силами.
Часто юниорные компании приглашают партнеров для долевого
участия в капитале, необходимом для дальнейших работ, в обмен
на участие в собственности.
Основные признаки юниорных компаний сводятся к
следующему83:
1. они НЕ являются ни добывающими, ни производящими
компаниями;
2. финансирование ГРР НЕ идет в большинстве из собранных денежных средств, полученных от ранее осуществляемого производства, либо через инвестиции, получаемые
из таких средств;
83
Mineral Exploration / Natural Resources Canada. URL: http://mmsd.mms.nrcan.gc.ca/statstat/expl-expl/menu-menu-eng.aspx (дата обращения 11.05.2011 г.)
101
3. денежные средства на разведку НЕ предоставляются
крупной компанией, которая контролирует более половины
выпущенных акций субсидируемой компании (дочерней);
4. основной путь привлечения денежных средств на разведку – это выпуск собственных акций;
5. компания НЕ является разведочной ветвью крупной
компании.
6. это неправительственная организация.
Таким образом, Юниорные компании – это малые компании, привлекающие денежные средства за счет выпуска
акций и продажи их на бирже венчурного капитала – Toronto
Venture Exchange84. Их основными активами являются полученная геологическая информация и исключительное право
на найденные природные ресурсы.
Для существования таких компаний кроме законодательного регулирования, необходима стабильность в законодательстве.
Кроме того Канада активно вкладывает денежные средства в развитие юниорного бизнеса.85 Она предоставляет субсидии, отсрочки и льготы таким компаниям.
84
Ставский А.П., Войтенко В.Н. Перспективы развития геологоразведочных работ в России / VIP Studio Инфо. Все о геологии и недропользовании и минеральных ресурсах Российской Федерации, 2005-2011. URL: http://www.geoim.ru/content/view/32/278/ (дата обращения 11.05.2011 г.)
85
Northern Mineral Exploration Assistance Regulations / Department of Justice. URL:
http://lois-laws.justice.gc.ca/eng/regulations/C.R.C.,_c._332/FullText.html (дата обращения
11.05.2011 г.)
102
Обозначение участка для геологоразведочных работ
103
Е.В. Танин
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗУЧЕНИЯ И ОСВОЕНИЯ
КОМПЛЕКСНЫХ (МНОГОКОМПОНЕНТНЫХ)
МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ.
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Одна из важнейших проблем в сфере недропользования –
минерально-сырьевая безопасность и воспроизводство минерально-сырьевой базы. Приблизительно 75% российского экспорта
приходится на минерально-сырьевой комплекс. Исходя из этого,
не без оснований можно говорить, что природные ресурсы Российской Федерации являются основой отечественной экономики.
Особый статус природным ресурсам придает Конституция Российской Федерации, объявляя их в части 1 статьи 9 основной
жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей
территории. И действительно, рациональное, комплексное использование природных ресурсов способно как в краткосрочной,
так и долгосрочной перспективе обеспечить мультипликативный
эффект доходных поступлений, стабильное развитие нашего государства.
В Российской Федерации насчитываются тысячи месторождений полезных ископаемых, большинство из которых содержит ряд компонентов, представляющих немалую экономическую
выгоду для российской экономики. Значительная часть месторождений характеризуется комплексным (многокомпонентным)
составом, содержащим основные и совместно с ними залегающие
попутные полезные ископаемые. Иногда сопутствующие компоненты имеют самостоятельное значение, а их общая экономическая ценность нередко превышает ценность основного компонента. Бывает и обратная ситуация, когда добыча попутных компонентов совершенно нерентабельна и, более того, финансово обременительна, поэтому недропользователи осуществляют или
выборочную (внепроектную) отработку месторождений, что приводит к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых,
104
или полностью игнорируют необходимость комплексной добычи,
что влечет нерациональное, не комплексное использование месторождений. В этой связи особенно актуальной проблемой выступает поиск точек соприкосновения интересов между государством, как собственником недр и компаниями недропользователями. Ведь государство заинтересовано в наиболее полной, комплексной отработке любого месторождения, в то время как недропользователи исходят исключительно из собственных финансово-оправданных и обоснованных интересов (если добыча попутных компонентов полезных ископаемых не будет рентабельной, и, более того, потребует дополнительных финансовых или
технологичных вложений, ни один недропользователь не будет
заинтересован в комплексной добыче).
Поскольку речь пойдет о правовом регулировании, следует
обратиться к анализу отечественного и зарубежного законодательства, регулирующего данный вопрос. Зарубежная практика
свидетельствует, что в ряде стран требования по рациональному
и комплексному использованию недр зафиксированы в законах и
в дальнейшем трансформируются в разрешительных документах,
обязательных для исполнения86. Законодательное закрепление
подобных требований обусловлено, прежде всего, исчерпаемостью минерального сырья, а также требованиями по экологической безопасности хозяйственной деятельности.
Действующий Закон Российской Федерации «О недрах»87,
являющийся основополагающим в области регулирования отношений недропользования, не содержит термина «комплексные
(многокомпонентные) месторождения полезных ископаемых»,
поэтому на данный момент мы не может возвести его в категорию правовых.
Следует сказать, что указанный Закон был принят в начале
1992 года, то есть, ни много ни мало, почти 20 лет назад. Кроме
того, существенное влияние на его принятие и становление ока86
См.: Д.В. Василевская «Нормативное регулирование добычи метана из угольных
пластов: проблемы и перспективы.
87
См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» // СПС
КонсультантПлюс.
105
зал переходный период становления рыночной экономики и
стремительные попытки привлечь иностранные инвестиции в недропользование. За все время в него неоднократно вносились изменения, в 1995 году была принята новая редакция указанного
Закона, которая в последующем также претерпела неоднократные
изменения и дополнения. В 2008 году были внесены, пожалуй,
самые концептуальные изменения, трансформировавшие российскую систему недропользования – закреплен особый статус участков недр федерального значения; установлены требования,
предъявляемые к пользователям недр, претендующим на участки
недр федерального значения; установлен максимальный порог
участия иностранных инвесторов и тд.
Необходимо отметить, что, несмотря на очевидный прогресс законодательства о недропользовании в указанный период
времени, действующая редакция Закона «О недрах» нуждается в
дальнейшей доработке. В частности, Закон не содержит такой
важнейший институт, как «комплексные (многокомпонентные)
месторождения полезных ископаемых». Полагаю, что данный
пробел нуждается в скорейшей ликвидации.
Очевидно, что качество юридической техники периода
принятие указанного Закона серьезно страдало. В качестве яркого
примера можно сравнить рассматриваемый Закон с Федеральным
законом Российской Федерации «Об охране окружающей среды»88. Если федеральный закон «Об охране окружающей среды»
содержит в статье 1 «Основные понятия», где раскрывается содержание терминов, используемых в данном законе, то в Законе
Российской Федерации «О недрах» основные понятия не то что
не толкуются, они вовсе отсутствуют в систематизированном виде.
Таким образом, исходя из изложенного выше, рассматривая
вопрос совершенствования законодательства о недрах, указанный
пробел необходимо устранить посредством комплексной проработки этой проблематике на законодательном уровне, внесения
88
См.: Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10
января 2002 года № 7-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
106
законодательной инициативы и внесения соответствующих изменений в Закон Российской Федерации «О недрах». В том числе,
необходимо в основные понятия включить понятие «комплексных (многокомпонентных) месторождений полезных ископаемых», которое вообще не отражено в тексте указанного нормативного правового акта.
В качестве примерной редакции понятие «комплексные
(многокомпонентные) месторождения полезных ископаемых»
можно предложить следующее определение – это месторождения, содержащие в себе помимо основного несколько видов иных
полезных ископаемых, и других ценных попутных компонентов,
обладающих экономической ценностью.
Комплексные (многокомпонентные) месторождения полезных ископаемых также можно определить как месторождения,
которые содержат кроме основного компонента полезных ископаемых, еще и более одного ценного попутного компонента.
Основная суть, которую должен преследовать законодатель, разрабатывая дефиницию указанного понятия – это содержание в недрах месторождения как основного компонента полезного ископаемого, так и попутных. Основное отличие двух предложенных дефиниций в количестве попутных компонентов – или
для признания месторождения комплексным (многокомпонентным) хватит наличие одного ценного попутного компонента, или
их должно быть больше.
Целесообразно так же закрепить понятие «комплексное освоение недр», под которым следует понимать наиболее полное и
экономичное освоение всех видов природных ресурсов, находящихся в недрах, либо одновременно, либо последовательно, либо
одного из них, но при их обязательном сохранении для возможности использования в дальнейшем.
Необходимо дать определение «попутным полезным ископаемым», под которыми следует понимать полезные ископаемые,
расположенные в контуре месторождений и проявлений полезных ископаемых, добыча которых при разработке основного полезного ископаемого и использования в народном хозяйстве мо-
107
жет быть рентабельным и востребованным экономикой государства и будет осуществляться в интересах нынешнего и будущих
поколений.
Возможно, стоит рассмотреть и понятие «попутных компонентов» и определить их как заключенные в основных и попутных полезных ископаемых минералы, химические элементы и их
соединения, которые не имеют определяющего значения для
промышленной оценки месторождений, но их извлечение при
переработке добываемых полезных ископаемых может быть рентабельным и востребованным экономикой государства.
В уже рассмотренном нами Законе Российской Федерации
«О недрах» в статье 23 устанавливается необходимость обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов основных и
совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных
компонентов, а также требования по обеспечению безопасности
на опасных объектах. Кроме того, здесь же предусмотрен перечень требований, которые пользователь недр обязан обеспечивать
при осуществлении деятельности на участке недр. В соответствии с данными требованиями, пользователь недр обязан:
 строго соблюдать технологические схемы переработки
минерального сырья, обеспечивающие рациональное, комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов;
 вести достоверный учет извлекаемых и оставляемых в
недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
 обеспечивать выполнение стандартов (норм, правил) по
безопасному ведению работ, связанных с пользованием недр;
 соблюдать требования технических проектов, планов и
схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных
потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;
 соблюдать требования законодательства, а также утвержденные в установленном порядке стандарты (нормы, прави-
108
ла) по технологии ведения работ, связанные с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;
 выполнять условия, установленные лицензией.
Кроме того, существует Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 года № 11889, которое устанавливает порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ,
связанных с пользованием участками недр, по видам полезных
ископаемых и по видам пользования недрами.
Так, в указанном Постановлении Правительства указано,
что технические проекты представляют собой технические и
технологические решения, обеспечивающие выполнение условий
пользования участком недр, рациональное и комплексное использование и охрану недр. Данный нормативный правовой акт устанавливает необходимые
требования к содержанию технического проекта. Одним из требований является внесение техникоэкономических показателей разработки месторождения полезных
ископаемых, степени извлечения основных и попутных полезных
ископаемых, а так же мероприятия по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ).
Таким образом, можно проследить, что законодательно установлена обязанность разрабатывать месторождения комплексно, а так же фиксировать в технических проектах указанные выше мероприятия, строго их соблюдать. Однако как показывает
правоприменительная практика, далеко не во всех технических
проектах содержатся указанные мероприятия, а если даже и содержатся, недропользователи зачастую их игнорируют.
Для того чтобы указанные в Законе Российской Федерации
«О недрах» и подзаконных нормативных правовых актах нормы и
принципы реализовывались на практике, необходимо закрепить
89
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 года № 118 «Об
утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических
проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной
документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам
полезных ископаемых и видам пользования недрами» // СПС КонсультантПлюс.
109
требования к содержанию технических проектов при разработке
комплексных (многокомпонентных) месторождений полезных
ископаемых, учитывая необходимость осуществлять добычу не
только по основному, но и по попутным компонентам. Необходимо установить требование, согласно которому технические
проекты содержали бы в себе перечень необходимых техникотехнологических решений, позволяющих осуществлять пользование недрами комплексно и рационально. Пользователи недр
должны предоставить и обосновать механизмы максимально
полного извлечения как основных компонентов, содержащихся в
месторождении полезных ископаемых, так и попутных (дополнительных).
Очевидно, что для устранения данной проблемы нужно активизировать работу контрольно-надзорных служб, накладывать
меры ответственности соответствующие нарушениям, вплоть до
досрочного прекращения права пользования недрами. Федеральному агентству по недропользованию90 необходимо внести изменения в лицензии и технико-проектную документацию, где требования комплексного использования недр не установлены.
Еще одна проблема связана с конкурсным и аукционным
предоставлением права пользования недрами. Как известно, самой распространенной формой предоставления права пользования на участок недр является состязательная процедура предоставления (конкурс или аукцион). Существует Приказ Министерства природных ресурсов и экологии от 17 июня 2009 года № 56
«Об утверждении Административного регламента Федерального
агентства по недропользованию по исполнению государственной
функции по организации проведения конкурсов и аукционов на
право пользования недрами». Данный приказ определяет последовательность и сроки административных процедур по проведению конкурсов и аукционов. Проанализировав институт конкурсного и аукционного предоставления в пользование участков
90
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 293 «Об
утверждении положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // СПС
КонсультантПлюс.
110
недр, полагаю, что еще одной проблемой в рамках рассматриваемого вопроса представляется отсутствие прямого указания на необходимость включение в основные требования по проведению
конкурсов или аукционов обязанности пользователя недр предоставить документацию, подтверждающую максимально полное
извлечение как основных компонентов, содержащихся в месторождении полезных ископаемых, так и попутных (дополнительных).
Хотя наблюдаются и положительная динамика разрешения
сложившейся ситуации. Так согласно условиями аукциона на
право пользования недрами с целью разведки и добычи каменного угля и метана на Северо-Восточном и Юго-Восточном участках Апсатского каменноугольного месторождения, расположенного в Каларском районе Читинской области, были установленные следующие требований:
1. победитель обязан завершить оценку метаносности лицензионного участка, осуществить подготовку и предоставление на рассмотрение геологического отчета по
результатам оценки в уполномоченные государственные органы;
2. победитель аукциона обязан подготовить технический
проект, предусматривающий помимо остальных условий извлечение и промышленно использование метана.
Таким образом, вполне логично обязать организаторов аукционов вносить в основные условия проведения данных административных процедур подобные требования, которые бы обязывали победителя совершить определенные процедуры в процессе
разработки комплексного (многокомпонентного) месторождения.
Кроме того, у участников конкурсов или аукционов появилась бы
возможность заранее произвести оценку стоимости капитальных
вложений в проект такой разработки.
Еще одна проблема, это соотношение норм Закона Российской Федерации «О недрах» и технических проектов. Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, к которой предъявляются
111
определенные требования относительно формы и содержания.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в
соответствии с указанной в ней целью, в течение установленного
срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий
(такие условия фиксируются в лицензионном соглашении). Это
установлено в статье 11 указанного Закона. Статья 12 устанавливает содержание лицензии, то есть те условия, которые обязательно должны быть в ней установлены. Одним из таких условий
выступает вид полезного ископаемого и согласованный уровень
добычи минерального сырья при пользовании недрами. Таким
образом, указанная норма фактически нивелирует требования
технических проектов в части комплексного освоения месторождений, связанного с добычей не только основного компонента
полезных ископаемых, но и попутного. Данная коллизия так же
требует скорейшей ликвидации в законодательном порядке. Как
мне представляется, лицензии должны выдаваться одновременно
на основной вид полезных ископаемых и на попутные.
Еще одна не мене важная проблема, возникающая в рамках
комплексного изучения и освоения месторождений полезных ископаемых, это поиск точек соприкосновения интересов между
недропользователем и государством, как публичным собственником недр. Понятно, что государство заинтересовано в воспроизводстве минерально-сырьевой базы, открытии новых крупных
месторождений, наполняемости федерального бюджета, рациональной и комплексной отработке любого месторождения. Под
это подводится законодательная база, устанавливаются различные виды ответственности, проводятся контрольно-надзорные
проверки и ряд других мероприятий. Недропользователь, как
правило, исходит исключительно из собственных финансовооправданных и обоснованных интересов. Добыча попутных компонентов не всегда является рентабельной. Корпоративная политика многих компаний основывается приблизительно на похожих
целях – получение прибыли в максимально короткие сроки. Однако многие проекты, связанные с разнообразными геолого-
112
географическими характеристиками, когда месторождения характеризуются трудноизвлекаемостью попутных компонентов, далеко не всегда окупаются или окупаются в долгосрочной перспективе, в чем недропользователи не всегда заинтересованы.
Кроме того, в случае получения лицензии на геологическое
изучение недр, разведку и добычу полезных ископаемы (совмещенная лицензия), недропользователи не всегда заинтересованы
проводить эффективную работу по геологоразведке. Это связано
с тем, что у недропользователей существуют опасения, связанные
с возможным открытием в пределах одного лицензионного участка одного или нескольких новых месторождения. Казалось бы,
чего опасаться? Ведь открыто новое месторождение, остается
только начать его разрабатывать и получать прибыль. Однако
существует потенциальная возможность признать данный участок недр участком недр федерального значения. А к подобным
участкам предъявляются определенные требования к субъектному составу, по которым недропользователь, ведущий работы на
данном лицензионном участке, может не подойти. В этом случае
ему возместят расходы лишь за открытие месторождения, при
этом, как показывает практика, не более 20%.
В связи с подобными опасениями, распространена ситуация, когда недропользователи, проводившие геологоразведочные
работы, открывают несколько месторождений, и утверждают
технико-проектную документацию по каждому из них, чтобы не
попасть в подобную ситуацию. Хотя с позиции экономической
эффективности, в которой заинтересован как недропользователь,
так и государство, с позиции рационального и комплексного освоения месторождений, целесообразнее разрабатывать месторождение как единый юнит, то есть по одному техническому проекту. А если, например, речь идет о нефтяном месторождение, которое характеризуется обильной миграцией? В этом случае переливы нефти неизбежны, что явно нельзя назвать полным и комплексным освоением, в котором так заинтересованы обе стороны.
Для решения указанных проблем так же вполне целесообразно предусмотреть различного рода преференции – экономиче-
113
ские, правовые. То есть создать те самые рычаги, при которых
недропользователи будут заинтересованы в комплексном использовании недр.
К основным из них можно отнести:
1. получение недропользователем безусловного права на
пользование сопутствующими компонентами, выявленными в процессе освоения основного;
2. снижения НДПИ для недропользователей, которые добились наиболее комплексного освоения недр (например, в сравнении с теми требованиями, которые установлены в техническом проекте);
3. создание более гибкой системы льготного налогообложения в зависимости от сложности работ (трудноизвлекаемость, сложные геолого-географические условия и
тд.);
4. допущение пересчета ранее установленных требований
в технических проектах при условии изменения горногеологических и других условий эксплуатации, которые
требуют дополнительных финансовых, материальных и
трудовых вложений;
5. таможенные льготы в случае ввоза на территорию Российской Федерации иностранных материалов или оборудования, необходимых для комплексного освоения
месторождения;
6. установление дополнительных санкций, которые будут
стимулировать недропользователей к наиболее полному
и комплексному извлечению.
Исследование поднятой проблематики будет не полным без
анализа зарубежного законодательства. Вопросы рационального
и комплексного изучения месторождений полезных ископаемых,
как правило, урегулированы в отдельных подзаконных нормативных правовых актах, которые принимаются на основании и в
развитие базовых законов в сфере недропользования. Так, Постановление Правительства республики Казахстан от 10 февраля
2011 года № 123 «Об утверждении Единых правил по рациональному и комплексному использованию недр при разведке и добы-
114
че полезных ископаемых»91 были разработаны соответствии с
Законом Республики Казахстан от 24 июня 2010 года «О недрах и
недропользовании». Указанные Правила были приняты вместо
«Единых правил разработки нефтяных и газовых месторождений
Республики Казахстан», при этом правовое регулирование осуществляется как в отношении углеводородного сырья, так и в отношении твердых полезных ископаемых.
На уровне подзаконного акта данный вопрос регулируется
в Республике Беларусь – Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь
от 11 мая 2007 года № 51 «Об утверждении Инструкции о порядке комплексного изучения месторождений и подсчета запасов
попутных компонентов полезных ископаемых и компонентов».
В отечественном законодательстве самостоятельного подзаконного акта, регулирующего вопрос полного и комплексного
изучения нет. Полагаю, что и необходимости в нем тоже нет, поскольку данную роль выполняет соответствующие нормы Закона
Российской Федерации «О недрах», а так же лицензии и технические проекты. Остается решить проблемные вопросы, поставленные выше.
Кроме того, например, в Республике Беларусь даже создан
специальный орган92, - Государственный совет по вопросам комплексного использования минеральных ресурсов, контролирующий вопрос комплексного использования недр. Полагаю, что в
Российской Федерации также нет необходимости создавать дополнительный орган в системе органов исполнительной власти,
который бы ведал вопросами комплексного изучения и освоения
недр. Данными полномочиями, фактически, наделены контрольно-надзорные органы: федеральная служба по надзору в сфере
природопользования (Росприроднадзор)93 и федеральная служба
по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)94.
91
См.: Данные сайта http://www.kazpravda.kz/_pdf/mar11/030311decision.pdf.
См.: Данные сайта http://www.respublika.info/4983/normativ/article38701/.
93
Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении положения о
Федеральной службе по надзору в сфере природопользования»//СПС КонсультантПлюс.
94
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 401
«О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» //
СПС КонсультантПлюс.
92
115
Д.О. Шнигер
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОБЫЧИ
ДРАГОЦЕННЫХ МЕТАЛЛОВ И ДРАГОЦЕННЫХ
КАМНЕЙ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
Прежде всего, необходимо определить, что представляет
собой добыча драгоценных металлов и камней как юридический
факт в гражданском праве.
Законодательство о драгоценных металлах и камнях –
единственная отрасль российского законодательства, в которой
определено понятие добычи полезных ископаемых. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»95 (далее –
Закон о драгоценных металлах и камнях) под добычей драгоценных металлов понимается их извлечение из коренных (рудных),
россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы; добыча драгоценных камней понимается как их извлечение
из россыпных и техногенных месторождений, а также сортировка, первичная классификация и первичная оценка.
Очевидно, что Закон о драгоценных металлах и камнях
включает в понятие добычи совершение ряда иных действий, помимо собственно извлечения сырья из недр, то есть добычи в
тесном смысле.
Данный подход развивается в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок взимания налога на добычу полезных ископаемых. Так, исходя из статей 336 и 337 Налогового
кодекса РФ96, под добытым полезным ископаемым понимается
продукция горнодобывающей промышленности и разработки
карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из
недр (отходов, потерь) минеральном сырье, первая по своему качеству соответствующая стандарту качества. ФАС Северо95
96
СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.
СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
116
Западного округа в постановлении от 15 апреля 2005 г. № А269984/04-21297 отметил, что для целей разрешения налогового
спора добытым полезным ископаемым считаются каменные блоки, соответствующие ГОСТ, а не вся фактически добытая горная
масса.
В то же время в литературе совершенно справедливо отмечается, что вышеуказанный подход не пригоден для целей гражданско-правового регулирования98. Полезное ископаемое становится самостоятельным объектом гражданских прав (вещью) в
момент извлечения из недр в виде минерального сырья (в терминологии Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №
2395-1 «О недрах»99, далее – Закон о недрах) или горной массы (в
терминах горного дела), из которой только будут извлечены полезные компоненты.
Данный вывод был предложен еще в дореволюционной
юридической науке. В частности, В.А. Удинцев писал, что «право
собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр»100.
Таким образом, с момента выделения из недр драгоценные металлы и камни появляются как объекты самостоятельных гражданских прав. В связи с этим возникает вопрос, объектом чьих
прав являются добытые драгоценные металлы и камни.
Пунктом 4 статьи 2 Закона о драгоценных металлах и камнях предусмотрена презумпция права собственности недропользователя на добытые им драгоценные металлы и камни. Однако
эта презумпция опровержимая, поскольку установлено, что иное
может быть установлено лицензиями на добычу полезных ископаемых, договорами поставок (в том числе для федеральных
нужд), а также международными договорами Российской Федерации.Лицензия на пользование недрами, содержание которой
определено статьей 12 Закона о недрах, должна предусматривать
97
СПС «Консультант Плюс».
Ходырев П.М. Право собственности на недра и их ресурсы: монография. М., 2010. С. 52.
99
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
100
Удинцев В. Русское горноземельное право. Киев, 1909. С. 154.
98
117
условие о том, кто является собственником добытого минерального сырья. Таким образом, как отмечается в литературе, ответ на
вопрос о том, обладает ли недропользователь правом собственности на добытые полезные ископаемые, не является столь очевидным101.
Действительно, в соответствии с примерным проектом договора поставки драгоценных металлов в Госфонд России, утвержденным приказом Гохрана России от 10 декабря 1999 г. №
313 «Об авансиновании поставок драгоценных металлов и драгоценных камней в Госфонд России»102, право собственности на
драгоценные металлы, поставка которых была проавансирована
Госфондом, переходит от субъекта добычи к государству с момента добычи драгоценных металлов из недр.
Итак, исходя из изложенного, добыча представляет собой
основание возникновения права собственности (по общему правилу, недропользователя) на минеральное сырье, содержащее
драгоценные металлы и камни. Далее необходимо определить, к
какой группе оснований приобретения права собственности –
первоначальным или производным, общегражданским или специальным – относится добыча драгоценных металлов и камней.
Исходя из ст. 6 Закона о недрах добыча полезных ископаемых представляет собой один из видов пользования недрами. Государство, являющееся на основании ст. 1.2 Закона о недрах исключительным собственником недр и всех находящихся в них
полезных ископаемых, в том числе драгоценных металлов и камней, в соответствии со ст. 11 Закона о недрах предоставляет недра в пользование другим субъектам путем выдачи лицензии.
В то же время представляется, что понятие пользования в
законодательстве о недрах и гражданском законодательстве
употребляется в разных значениях. Очевидно, добыча драгоценных металлов и камней не может рассматриваться как использование недр в гражданско-правовом смысле, поскольку в данном
случае имеет место необратимое изъятие невозобновляемых при101
102
Ходырев П.М. Указ. соч. С. 92.
СПС «Консультант Плюс».
118
родных ресурсов из недр. Следовательно, право собственности
недропользователя на добытые драгоценные камни и металлы не
может быть обосновано нормой статьи 136 Гражданского кодекса
РФ103, ведь полезные ископаемые не являются продукцией.
Нельзя вести речь и об отчуждении драгоценных металлов
и камней, поскольку до момента добычи из недр полезные ископаемые являются частью недр, которые в соответствии с вышеупомянутой нормой Закона о недрах находятся в исключительной
государственной собственности. Участки недр не могут отчуждаться, закон предусматривает лишь право пользования недрами
и возможность оборота этого права.
Таким образом, добыча представляет собой, по-видимому,
самостоятельное первоначальное основание приобретения права
собственности на драгоценные металлы и драгоценные камни.
Право собственности субъекта добычи драгоценных металлов и
камней (или иного субъекта) никаким образом не основано на
принадлежащем государству праве собственности на полезные
ископаемые в составе недр. Содержание права собственности на
добытые драгоценные металлы и камни определяется исключительно законом.
Представляется, что добыча драгоценных металлов и камней как основание возникновения права собственности на них
тяготеет к такому предусмотренному статьей 221 Гражданского
кодекса РФ первоначальному основанию, как обращение в собственность общедоступных вещей. Добыча полезных ископаемых
также связана с разрешением, данным собственником (в виде лицензии), осуществляется на определенной территории (участке
недр), как это предусмотрено статьей 221 Гражданского кодекса
РФ. Однако в гипотезу указанной статьи не укладываются такие
связанные с добычей полезных ископаемых обстоятельства, как
необходимость получения специального разрешения (в то время
как сбор общедоступных вещей осуществляется на основании
общего разрешения собственника), а также не общедоступный
характер полезных ископаемых. Безальтернативный характер
103
СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
119
диспозиции рассматриваемой статьи (возникновение права собственности у субъекта добычи) не сочетается с описанным выше
правилом, касающимся драгоценных металлов и камней, в соответствии с которым недропользователь лишь презюмируется собственником добытых полезных ископаемых.
Необходимо отметить, что предусмотренный российским
законодательством механизм регулирования отношений, связанных с приобретением права собственности на добытые драгоценные металлы и камни, является несовершенным с точки зрения
юридической техники.
Например, не ясно, каков правовой режим драгоценных
камней, которые уже были извлечены из недр, но не прошли сортировку первичную классификацию и оценку. С одной стороны,
как отмечалось выше, в соответствии со статьей 1 Закона о драгоценных металлах и камнях, добытый камень – это камень,
прошедший первичную оценку. В случае незаконного (предположим, без лицензии) извлечения камней из недр формально отсутствует возможность применения абзаца 2 пункта 4 статьи 2
Закона о драгоценных металлах и камнях, и право собственности
Российской Федерации на незаконно добытые драгоценные камни не может возникнуть, поскольку камни не считаются добытыми. С другой стороны, на такие камни не распространяется режим государственной собственности, поскольку они уже не находятся в недрах и отсутствуют основания для применения статьи 2 Закона о недрах.
Другой пример – договор поставки драгоценных металлов в
Гохран России, предусматривающий переход права собственности на покупателя в момент добычи металла. Представляется
спорной правовая конструкция, при которой в один и тот же момент времени (момент добычи) совершаются два юридических
факта – право собственности возникает у недропользователя и
переходит к государству в лице Госфонда России. Более целесообразным и соответствующим Закону о драгоценных металлах и
камнях представляется подход, при котором право собственности
возникает непосредственно у государства.
120
Следующий вопрос – является ли добыча общегражданским или специальным возникновением права собственности на
драгоценные металлы или камни – находит в законодательстве
однозначный ответ. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о
драгоценных металлах и камнях добыча драгоценных металлов и
камней может осуществляться исключительно организациями,
получившими лицензии. Таким образом, добыча является специальным основанием возникновения права собственности на драгоценные металлы и камни, поскольку по этому основанию возникает только право частной собственности юридических лиц
либо право государственной или муниципальной собственности
(в случае, если субъектом добычи является юридическое лицо,
основанное на ограниченном вещном праве).
Названная норма изменяет общее правило, предусмотренное статьей 9 Закона о недрах, в соответствии с которой пользователями недр могут быть как юридические лица, так и граждане.
Следует отметить, что ограничение круга первоначальных собственников добытых драгоценных металлов и камней имеет влияние на последующий оборот данных объектов гражданских прав.
Так, в настоящее время разрешены сделки с минеральным
сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа. Регулирование данных сделок осуществляется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1419 «Об утверждени Порядка совершения операций с минеральным сырьем, содержащим
драгоценные металлы, до аффинажа»104 (далее – Порядок). Минеральное сырье, содержащее драгоценные металлы, до поступления на аффинаж может перерабатываться в промежуточный продукт. В соответствии с пунктом 2 Положения о совершении сделок с драгоценными металлами на территории РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 1994 г. №
756105, переработкой минерального сырья в промежуточный продукт могут заниматься индивидуальные предприниматели. Однако в соответствии с пунктом 8 Порядка минеральное сырье может
104
105
СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 6058.
СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1291.
121
быть отчуждено собственником (то есть юридическим лицом или
государством) только в пользу юридического лица.
Таким образом, не ясно, как, по мнению Правительства РФ,
минеральное сырье может попасть к индивидуальным предпринимателям. Права граждан оказываются ограниченными не только на стадии добычи драгоценного металла, но и на стадии обращения минерального сырья.
Интересно отметить, что законодательство Украины, Беларуси и большинства других государств не устанавливает ограничений относительно круга лиц, имеющих право добывать драгоценные металлы и камни106.
Общеизвестно, что в некоторых районах Севера и Востока
России ввиду отсутствия или закрытия производств основным
источником средств к существованию для граждан является выручка от продажи золота, вымытого из речного песка или добытого из непромышленных россыпей, на черном рынке. Указанные
граждане не имеют возможности создать юридическое лицо, в
том числе объединиться в старательскую артель, поэтому осуществляют добычу золота индивидуально, тем самым совершая преступление. Представляется, что в сложившихся социальноэкономических условиях ограничение субъектов добычи драгоценных металлов только организациями является неоправданным.
Некоторые субъекты Российской Федерации, для которых
названная проблема наиболее актуально, пытаются преодолеть ее
путем модификации норм Закона о драгоценных металлах и камнях в региональном законодательстве.
Например, статьей 10 Закона Республики Саха (Якутия) от
24 ноября 1998 г. № З 45-II «О драгоценных металлах и драго106
См.: Закон Республики Беларусь от 21 июня 2002 г. № 110-З «О драгоценных металлах
и
драгоценных
камнях»
([Электронный
ресурс]
/
http://pravo.levonevsky.org/bazaby09/sbor47/text47214.htm
(последнее
посещение
–
25.02.2011)); Закон Украины от 18 ноября 1997 г. № 637/97-ВР «О государственном регулировании добычи, производства и использования драгоценных металлов и драгоценных
камней и контроль за операциями с ними» ([Электронный ресурс] /
http://www.jewellery.org.ua/stones/zakon-regulirovanie-ru.htm (последнее посещение –
04.02.2011)).
122
ценных камнях» установлено, что добычу драгоценных металлов
и камней вправе осуществлять только организации, получившие
лицензию. Однако эти организации вправе привлекать на основе
договора подряда индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по добыче на территории республики драгоценных металлов и камней (кроме алмазов)107.
Подобное законодательное решение выглядит, по меньшей
мере, спорно. Ведь при определении наличия у субъекта права
осуществлять лицензируемый вид деятельности квалифицирующее значение имеет не то, кто является заказчиком работ, а то,
кто непосредственно эти работы выполняет.
В связи с изложенным субъекты РФ неоднократно выходили с законодательной инициативой о внесении изменений в Закон
о драгоценных металлах и камнях и Закон о недрах, предусматривающих предоставление физическим лицам право добывать
драгоценные металлы и камни (кроме алмазов).
Первая подобная инициатива имело место в 1999 году, когда Магаданская областная Дума предложила восстановить в российском законодательстве институт вольноприносительства. Законопроект № 99050818-2108 предусматривал, что вольноприноситель – это индивидуальный предприниматель, занимающийся
на основании лицензии добычей любых драгоценных металлов и
камней, кроме алмазов, на участках недр непромышленного значения.
Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и
природопользованию в своем заключении на проект закона отметил, что предложенное определение термина «вольноприноситель» отличается от вольноприносительства, существовавшего
ранее. Действительно, добыча драгоценных металлов физическими лицами была известна в России до 1954 года. При этом такая
добыча существовала в форме непромышленного старательства.
Старатель (частный или вольный разведчик) добывал золото по
107
Алмазы и право. Современная алмазно-бриллиантовая индустрия в правовом контексте
/ Под ред. С.С. Юрьева. М., 2009. С. 96.
108
СПС «Консультант Плюс».
123
специальному разрешению, полученному на прииске. Деятельность таких граждан всемерно поощрялась государством. Считалось, что золотодобыча должна быть делом всего трудящегося
населения золотопромышленных районов, и все препятствия к
свободному и повсеместному занятию золотым промыслом
должны быть устранены109. Вольноприносителями же называли
людей, сдающих в золотоприемную кассу золото неизвестного
происхождения110.
В 2002 году законопроект был отклонен Государственной
Думой.
Вторая инициатива поступила от члена Совета Федерации
А.И. Лебедя в 2003 году. Законопроект № 12473-3111 предусматривал предоставление российским гражданам – индивидуальным
предпринимателям права добычи драгоценных металлов и камней (кроме алмазов) на участках недр местного значения, которые в количественном и качественном отношении не являются
объектами промышленной разработки. В пояснительной записке
к законопроекту отмечалось, что субъекты федерации в целях
реализации объективной необходимости, связанной с добычей
драгоценных металлов физическими лицами, принимают автономные нормативные акты, которые не могут не вступать в противоречие с Законом о драгоценных металлах и камнях.
Проект закона был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, однако на него было наложено вето
Президента РФ. Основанием отклонения законопроекта Президентом РФ стало то, что, по его мнению, Закон о недрах не предусматривает возможность установления каким-либо специальным законом особенностей недропользования в отношении драгоценных металлов и камней. В связи с этим Закон о драгоценных металлах и камнях не регулирует отношения, связанные с
добычей данных видов полезных ископаемых.
109
Новое
–
это
хорошо
забытое
старое
[Электронный
ресурс]
/
http://zolotodb.ru/articles/digger/russia/10281 (последнее посещение – 25.02.2011)
110
Кавчик Б.К. Вольноприносительство: «за» и «против» [Электронный ресурс] / http:/
zolotodb.ru/news/10015 (последнее посещение – 25.02.2011)
111
СПС «Консультант Плюс».
124
Подобная формулировка причин отклонения законопроекта
весьма расплывчата и вызывает недоумение, поскольку статья 4
Закона о драгоценных металлах и камнях, ограничивающая перечень субъектов добычи, обладает юридической силой и не была
признана недействующей. Можно предположить, что проект закона был отклонен по политическим мотивам, поскольку в то
время Правительство РФ разрабатывало новый закон о драгоценных металлах и камнях (проект которого так и не был представлен на рассмотрение Государственной Думы), и корректировка
полностью устаревшего и подлежащего отмене Закона о драгоценных металлах и камнях была, по мнению Президента РФ, нецелесообразной.
В 2010 году в Государственную Думу поступило сразу два
законопроекта по рассматриваемому вопросу.
Первый законопроект № 286777-5112 (внесен Магаданской
областной Думой), опираясь на вышеизложенную позицию Президента РФ, предусматривал внесение изменений, в первую очередь, в Закон о недрах. Субъектам РФ предлагалось предоставить
право определять порядок добычи полезных ископаемых индивидуальными предпринимателями и предоставлять участки недр
для добычи ископаемых конкретным предпринимателям. Федеральные же органы должны были по согласованию с субъектами
РФ определять порядок отнесения участков недр к участкам, которые могут быть предоставлены индивидуальным предпринимателям, и выделять такие участки. Попутно предполагалось внести
изменения в Закон о драгоценных металлах и камнях, в соответствии с которыми индивидуальные предприниматели становились субъектом добычи драгоценных металлов и камней (кроме
алмазов).
В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что
основным критерием отнесения участков недр к объектам недропользования индивидуальных предпринимателей является отсутствие целесообразности промышленной эксплуатации соответст-
112
СПС «Консультант Плюс».
125
вующих участков (имеются в виду, в частности, участки недр,
неоднократно вовлекавшиеся в отработку).
Правительство РФ в своем заключении на законопроект
справедливо отметило, что для индивидуальных предпринимателей не могут быть созданы особые условия и порядок предоставления участков недр для добычи полезных ископаемых, поскольку это поставило бы их в неравное положение с другими пользователями недр.
Данный законопроект был отклонен Государственной Думой 25 января 2011 г.
Второй законопроект № 429535-5113 (внесен членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы) предполагает введение нового вида недропользования – добыча россыпного
золота на участках недр, в количественном и качественном отношении не являющихся объектом промышленной разработки. При
этом устанавливается, что не являются объектами промышленной
разработки участки недр, в которых запасы россыпного золота не
превышают 10 килограммов. Подобные участки недр предоставляются гражданам России, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, без проведения конкурса или
аукциона.
В Закон о драгоценных металлах и камнях предлагается
включить норму, предоставляющую Правительству РФ право определять порядок осуществления операций с россыпным золотом,
добытым индивидуальным предпринимателям.
Несмотря на то, что Правительство РФ не поддержало законопроект, он был принят Государственной Думой в первом
чтении, состоявшемся 25 января 2011 г.
Следует признать, что рассмотренная законодательная
инициатива в случае ее реализации может иметь благоприятные
социально-экономические последствия, поскольку позволяет
обеспечить дополнительную занятость населения; легализует
оборот добытого гражданами золота, носящий сейчас теневой
113
СПС «Консультант Плюс».
126
характер, и таким образом смягчает ряд криминогенных факторов; позволит увеличить добычу золота.
В то же время законопроект касается лишь золотодобычи,
за его рамками остается добыча иных, помимо золота, драгоценных металлов, а также драгоценных камней. Фактически, он предусматривает лишь восстановление непромышленного старательства, в то время как истории отечественного законодательства и
зарубежному опыту известны такие формы непромышленной добычи драгоценных металлов и камней, как вольноприносительство, любительская добыча и туризм с добычей драгоценных металлов и камней.
127
Проблемы экологического и земельного права
Н.А. Маляр
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ,
НАРУШЕННЫХ РАБОТАМИ ПО ОСВОЕНИЮ
УЧАСТКОВ НЕДР
В статье проведен анализ нормативно-правового регулирования осуществления рекультивации нарушенных/загрязненных
земель, описаны последовательность действий по оформлению
разрешительной документации, необходимой для проведения работ по рекультивации, порядок приемки рекультивированных
земель. Также в статье дан обзор основных проблем правового
регулирования, с которыми сталкиваются недропользователи
при выполнении обязательств по рекультивации нарушенных/загрязненных земель.
1. Общая характеристика порядка осуществления рекультивации нарушенных/загрязненных земель, установленного действующими НПА.
Нормативно-правовое регулирование осуществления
рекультивации нарушенных/загрязненных земель:
- ст.13, 78 и 88 ЗК РФ;
- ст. 6, 21 ЛК РФ;
- ст.37-39, ст.46 ФЗ «Об охране окружающей среды»;
- ст. 22 Закона «О недрах»,
- постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О
рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;
- постановление Правительства РФ от 21.08.2000 № 613 «О
неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных
разливов нефти и нефтепродуктов»;
128
- постановление Правительства РФ от 15.04.2002 «о порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации
разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ»;
- приказ №525/67 от 22.12.1995 «Об утверждении основных
положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».
Рекультивация - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей
среды.
Приведение участков земель, нарушенных при пользовании
недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, является одним из обязательств пользователей недр.
Рекультивации подлежат земли, нарушенные:
1. при разработке месторождений и проведении геологоразведочных работ, связанных с нарушением почвенного
покрова;
2. при прокладке трубопроводов, строительстве и эксплуатации других объектов капитального строительства,
связанных с нарушением почвенного покрова;
3. при ликвидации промышленных и иных объектов и сооружений;
4. при размещении отходов;
5. при ликвидации последствий загрязнения (если для ликвидации загрязнения требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы);
6. при строительстве подземных сооружений.
Рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия
почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический
и биологический.
Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы,
устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, за-
129
хоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение
других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего
использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.
Сроки проведения технического этапа рекультивации определяются собственником земельного участка и органами, давшими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением
почвенного покрова, на основе соответствующих проектных материалов и календарных планов.
Биологический этап - этап рекультивации земель, включающий мероприятия по восстановлению их плодородия, осуществляемые после технической рекультивации. В биологический
этап, в частности, включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий (подготовка почвы, внесение удобрений, подбор трав и травосмесей, посев, уход за посевами), направленных на улучшение агрофизических, агрохимических,
биохимических и других свойств почвы. Этот этап может продолжаться после подписания акта сдачи-приемки рекультивированного участка земель.
Подготовка проекта рекультивации:
Для подготовки проекта рекультивации необходимо провести проектно-изыскательские работы, в том числе почвенные и
другие полевые обследования, лабораторные анализы, картографирование.
Проект рекультивации разрабатывается на основании технических условий на приведение нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, которые получают от собственника земельного участка.
Проект рекультивации подлежит государственной экологической экспертизе, если содержит проектные решения о применении при проведении работ по рекультивации новых
техники, технологий, использование которых может оказать
воздействие на окружающую среду, проектные решения по
созданию или использованию объектов, связанных с разме-
130
щением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности, и
подлежит согласованию с тер.органами Росприроднадзора и
Росреестра. В состав проекта также должно включаться санитарно-эпидемиологическое заключение, подготавливаемое Роспотребнадзором.
Получение разрешений на проведение работ, связанных
с нарушением почвенного покрова, а также документов, удостоверяющих право пользования земельными участками, необходимыми для проведения работ по рекультивации
В случае необходимости снятия плодородного слоя почвы
для проведения работ по рекультивации земель организация
(землепользователь) должна получить разрешение на проведение
работ, связанных с нарушением почвенного покрова.
Выдача разрешений на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, осуществляется в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Основания для отказа в выдаче разрешений на проведение
работ, связанных с нарушением почвенного покрова:
1) прямой запрет законодательства РФ на проведение работ;
2)споры о принадлежности территории;
3)несвоевременное и некачественное выполнение работ ранее;
4) отсутствие определенных органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления согласований и других материалов;
5) другие основания, установленные нормативноправовыми актами РФ, субъектов РФ, а также муниципальных
образований.
Для получения разрешения на проведение работ необходимо представить в уполномоченный орган (по общему правилу, орган исполнительной власти субъекта РФ, для земель населённых пунктов – орган местного самоуправления) заявление
и следующие документы:
131
- заявление,
- чертеж (план) землепользования с нанесенными границами проведения работ, складирования плодородного слоя почвы;
- проект рекультивации нарушенных земель, согласованный с органами Росприроднадзора и Росреестра;
- согласования с заинтересованными государственными органами и организациями, а также другие материалы, перечень
которых определяется органами исполнительной власти
субъектов РФ и местного самоуправления.
Оформление прав пользования земельными участками
для целей рекультивации, в том случае если права на земельные участки не были оформлены на пользователя недр:
По общему правилу, в случае загрязнения земельных участков, права на которые не принадлежат недропользователю, при
выполнении работ, связанных с пользованием недрами, заключаются договоры аренды загрязненных/нарушенных земельных
участков (чаще краткосрочные – до 1 года, которые не подлежат
государственной регистрации).
Особенности оформления прав пользования земельными
участками для целей рекультивации установлены в отношении
земель лесного фонда.
По общему правилу, лесные участки предоставляются для
целей ведения лесного хозяйства на основании договора, вместе с
тем лесным законодательством не предусмотрено такое целевой
использование лесов как проведение рекультивации нарушенных
земель. Таким образом, заключение договора аренды во многом
будет происходит при достижении договоренностей с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Существует также небольшая вероятность того, что удастся
получить право пользования лесным участком на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с п.3.1 ст.43 ЛК РФ. В этом случае необходимо доказать, что
работы по рекультивации проводятся в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуа-
132
тации объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторождений полезных
ископаемых.
Проведение работ по рекультивации осуществляется в
соответствии с утвержденным и согласованным в установленном порядке проектом.
Приемка рекультивированных земель
Приемка – передача рекультивированных земель производится Постоянной комиссией, созданной собственником земельного участка, в случае, когда речь идет о государственной либо
муниципальной собственности _ соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или соответствующего муниципального образования.
Приемка – передача оформляется актом Комиссии, который утверждается председателем Постоянной комиссии.
Приемка рекультивированных земель осуществляется в месячный срок после поступления в Постоянную комиссию письменного извещения о завершении работ по рекультивации, к которому прилагаются следующие материалы:
- копии разрешений на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, а также документов, удостоверяющих право пользования землей и недрами;
- выкопировка с плана землепользования, с нанесенными
границами рекультивированных участков;
- проект рекультивации;
- данные почвенных, инженерно-геологических, гидрогеологических и других необходимых обследований до и после рекультивации нарушенных земель;
- схема расположения постов наблюдения за возможным
изменением почвенного слоя рекультивированных участков;
- сведения о снятии, хранении, использовании, передаче
плодородного слоя, подтвержденные соответствующими документами;
133
- отчеты о рекультивации нарушенных земель по форме №
2-ТП (рекультивация) за весь период проведения работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на сдаваемом участке.
Перечень представляемых материалов уточняется и дополняется Постоянной комиссией в зависимости от характера нарушения земель и дальнейшего использования рекультивированных
участков.
Постоянная комиссия утверждает рабочую комиссию в 10дневный срок с момента поступления извещения о завершении
рекультивации
В работе рабочей комиссии принимают участие представители юридических лиц или граждане, сдающие и (или) принимающие рекультивированные земли, а также при необходимости
специалисты подрядных и проектных организаций, эксперты и
другие заинтересованные лица.
В случае неявки представителей сторон, сдающих и (или)
принимающих рекультивированные земли, при наличии сведений
об их своевременном извещении и отсутствии ходатайства о переносе срока выезда рабочей комиссии на место, приемка земель
может быть осуществлена в их отсутствие.
Рабочая комиссия осуществляет приемку с выездом на место – при этом проверяет:
1. соответствие выполненных работ утвержденному проекту;
2. качество работ;
3. мощность и равномерность нанесения плодородного
слоя почвы;
4. наличие и объем не использованного плодородного
слоя почвы, условия его хранения;
5. качество выполненных мелиоративных, противоэрозионных и других мероприятий, определенных проектом
рекультивации земель;
6. наличие на рекультивированном участке отходов;
7. наличие и оборудование пунктов мониторинга рекультивированных земель;
134
8. уровень загрязнения почвы
9. уровень плодородия почвенного слоя и основные показатели свойств почв;
10. качество корнеобитаемого горизонта на глубине, необходимой для произрастания древесно-кустарниковой
растительности (на участках для лесохозяйственного
использования).
Комиссия осуществляет приемку работ после выполнения
технической рекультивации, законодательством предусмотрена
возможность проведения биорекультивации силами привлекаемой специальной организации за счет лица, в результате деятельности которого произошло нарушение земель
Объект считается принятым после утверждения председателем Постоянной комиссии акта приемки-сдачи рекультивированных земель. Срок приемки – не больше 1 месяца
со дня поступления извещения.
В случае неисполнения лицом, сдающим рекультивированные земли, требований проекта рекультивации нарушенных земель, требований действующего законодательства, а также в случае непредставления в Постоянную комиссию документов, которые должны быть представлены, Постоянная комиссия вправе
отказать в приемке рекультивируемых земель и обратиться в государственные, муниципальные и иные органы, для привлечения
виновных лиц к установленной законом ответственности.
2. Основные проблемы правового регулирования, с которыми сталкивается недропользователь при выполнении
своих обязательств по рекультивации земель:
1. Отсутствует особого/упрощенного порядка предоставления земельных участков и лесных участков для целей проведения работ по рекультивации земель. Особый порядок не предусмотрен даже для случаев, когда природопользователи принимают на себя в добровольном порядке обязательства по ликвидации
загрязнений прошлых периодов.
135
2. В действующих нормативно-правовых актах нет однозначного ответа на вопрос, на ком лежат обязательства по ликвидации загрязнений прошлых периодов. По сложившейся практике, обязательства несут текущие землепользователи – если же
землепользователей нет, а земли находятся в государственной
или муниципальной собственности, мероприятия по рекультивации не проводятся – до тех пор, пока земельный участок не предоставляется кому-либо в пользование или в собственность. Если
же такие земельные участки оказываются в пределах территории
лицензионных участков, государственные органы пытаются возложить обязательства по рекультивации земель на недропользователей (даже если земельные участки не нужны недропользователю для осуществления работ по освоению участка недр): законодательство предоставляет возможность возложить обязательства в следующем порядке:
* путем заключения соглашения о добровольном восстановлении состояния окружающей среды в границах лицензионных участков;
* путем включения соответствующих обязательств в лицензионное соглашение.
Есть еще один способ – Росприроднадзор в ходе проверки
состояния окружающей среды в границах лицензионных участков предъявляет претензии о возмещении вреда окружающей
среде недропользователю, как к причинителю вреда, пользуясь
тем, что опасные производственные объекты, принадлежащие
недропользователю, находятся вблизи загрязненных земель, водных объектов, а доказать обратное непросто в силу давности,
многочисленных реорганизаций предыдущих природопользователей, утери документов и главное, в силу того, что недропользователи, как правило, получая право пользования участком недр,
не считают необходимым провести оценку состояния окружающей среды, инвентаризацию загрязнений в пределах лицензионного участка.
При этом необходимо отметить, что в соответствии со ст.22
Закона «О недрах» у недропользователя есть только обязанность
136
приводить участки земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их
дальнейшего использования. Несмотря на попытки контролирующих органов и отдельных судов трактовать данную статью
как устанавливающую обязанность восстанавливать природные
объекты, нарушенные в т.ч. деятельностью предшествующих недропользователей, такая трактовка названного положения ст.22
Зон представляется противоречащей законодательству.
3. Действующим законодательством не предусмотрено
создание каких-либо фондов, иных финансовых механизмов,
обеспечивающих рекультивацию нарушенных земель в том случае, когда причинитель вреда ликвидируется, и его обязательства
не переходят к иному лицу, становится финансово несостоятельным и т.д.
4. Как видим, предусмотренный порядок оформления разрешительной документации для проведения работ по рекультивации очень сложный и длительный – урегулирован устаревшими
нормативно-правовыми актами, которые принимались в период,
когда собственником рекультивируемых земель почти всегда являлось государство (или муниципальные образования). Кроме
того, многие вопросы остались на усмотрение субъектов РФ – не
урегулированы действующими постановлением Правительства
РФ №140 и приказом Минприроды и Роскомзема №525/67.
В частности, нет исчерпывающего перечня заинтересованных органов, с которыми должен быть согласован вопрос о выдаче разрешения на проведение работ, связанных с нарушением
почвенного покрова, нет исчерпывающего перечня случаев, в которых необходимо получать разрешение на снятие плодородного
слоя почвы и проведение других работ, связанных с нарушением
почвенного слоя. Не установлен исчерпывающий перечень документов, которые необходимо представить для согласования
уполномоченными органами проекта рекультивации земель, приемки рекультивированного земельного участка Постоянной комиссией.
137
В.А. Долженко
БАССЕЙЕНЫЙ ПОДХОД КАК ОСОБЕННОСТЬ
УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И
ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Объективная необходимость комплексного управления
водными ресурсами, основанного на бассейновом принципе, признана сегодня во всем мире. Страны с различным государственным устройством вынуждены искать пути взаимодействия участников водохозяйственного комплекса и взаимоувязанно решать
задачи его развития в рамках бассейнов водных объектов. Так,
например, результатом многолетних обсуждений членами Европейского союза комплексной политики по управлению водными
ресурсами стало закрепление бассейнового принципа управления
водными ресурсами в новой Рамочной директиве ЕС по воде
2000 г.
Основоположником бассейнового принципа управления
является О.С. Колбасов, отмечавший, что еще на ранних стадиях
крупных законопроектных работ в области советского водного
законодательства (1925-1929 гг.) было замечено, что в отличие
от земли, ее недр, лесов, которые без всякого ущерба для их правильной эксплуатации могут быть поделены между республиками, краями, областями и районами, воды не поддаются такому
делению. В силу присущих им естественных свойств природные
запасы воды на более или менее обширных площадях, нередко
простирающихся в пределах территорий нескольких смежных
республик, краев, областей, районов, оказываются в неразрывной
взаимосвязи, образуя так называемые бассейны крупных рек и
водоемов. Это обстоятельство приводит к необходимости рассматривать водный бассейн как единый объект государственного
управления, независимо от границ
административнотерриториальных образований, лежащих на площади бассейна114.
114
Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М.: Юрид. лит. 1972. С. 126
138
Значение водных бассейнов в организации государственного водохозяйственного управления подчеркивал Е.Л. Кениг, который считал неприменимым разграничение функций и прав общесоюзных и республиканских органов управления водным хозяйством на основе подразделения самих вод на имеющих общесоюзное и местное (республиканское) значение, ибо «воды каждого бассейна должны рассматриваться как неразрывно связанные между собой части единого организма»115.
Несмотря на то, что в теории принцип бассейнового управления получил признание, его осуществление шло робко и не
всегда последовательно. Первой попыткой реализации данного
принципа было создание в 1927 году Водного комитета бассейна
реки Терек116. Однако этот бассейновый комитет просуществовал
всего три года. В дальнейшем принцип бассейнового управления
учитывался узко и односторонне лишь при создании управлений
крупных отраслевых систем. Только в 1960 году в связи с изданием постановления Совета Министров СССР «О мерах по упорядочиванию использования и усилению охраны водных ресурсов СССР»117 наметилось расширение использование указанного
принципа путем создания государственных инспекций по использованию и охране водных ресурсов по бассейнам основных
рек (водоемов)118.
Бассейновые водные управления играли важную роль в
Средней Азии (например, на реке Сырдарье), где они реально
выполняли функции бассейновых агентств в том, что касалось
планирования и выполнения работ119. Другим примером может
служить Управление по охране водных ресурсов Каспийского
моря Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР. Деятельность этого управления распространялось на весь бассейн
115
Кениг Е.Л. О значении, задачах и методах целесообразной постановки
государственного водного хозяйства, М., 1929. С. 43
116
СУ РСФСР 1927 г. № 81 ст. 543
117
СП СССР 1960 г. № 9 ст. 67
118
Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М.: Юрид. лит.. 1972. С. 130
119
Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные
механизмы: монография / под ред. А. Н. Вылегжанина. М. 2008. С.63; Кобасов О.С.
Новое в водном законодательстве, М., «Юридическая литература», 1972 С. 22.
139
Каспийского моря и его побережье независимо от принадлежности к территории четырех союзных республик120.
Бассейновый подход был закреплен в ст. 7 Основ водного
законодательства СССР121 в соответствии с которой, государственное управление в области использования и охраны вод осуществлялось через бассейновые (территориальные) управления.
Сочетание рационального использования и охраны вод всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий
отдельных субъектов Федерации, т.е. сочетание бассейнового и
административного принципов управления было предусмотрено
в абз. 3 ст. 69 Водного Кодекса 1995 г. Однако статьи о бассейновых округах в старом Кодексе не было, хотя как было отмечено, округа как единицы управления использованием и охраной
вод существовала в системе министерства мелиорации и водного
хозяйства (70-80-е гг.), экологии (начало 90-х), комитетов водных
ресурсов122.
Бассейновый совет упоминался в статье 120 Водного Кодекса 1995 г. как координационный орган, создаваемый в рамках
бассейнового соглашения. Положение о бассейновом совете
должно было утверждаться Правительством, но за 10 лет действия Водного Кодекса это так и не было сделано. Таким образом,
бассейновый принцип управления был установлен формально123.
В свою очередь, Водный Кодекс 2006 г., в отличие от
прежнего, не упоминает о бассейновых соглашениях, хотя и не
запрещает сам институт а, следовательно, их можно заключать124.
В настоящее время управление водными ресурсами на основе бассейнового принципа применяется за рубежом, причем
как в странах с централизованной властью, так и в странах с де120
Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М.: Юрид. лит. 1972. С. 130-131
Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. №50. ст. 566
122
Боголюбов С.А. Сиваков Д.О. Водное законодательство в вопросах и ответах: научнопрактическое пособие. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации , Юридическая фирма «Контракт» , 2009. С. 125
123
Калиниченко Т.Г. Бассейновый принцип использования и охраны водных
объектов//Аграрное и земельное право. 2007. №1. С. 116-117
124
Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств. – М.: Юстицинформ.
2010. С. 178
121
140
централизованной властью и федеративным устройством. В числе стран, воспринявших бассейновый принцип управления можно
назвать Францию, Великобританию, Германию, Испанию, США,
а также Австрию125. Их значение столь велико, что они нередко
образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются «бассейновыми парламентами»126.
В соответствии со ст. 28 бассейновые округа, являются основной единицей управления, состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей (ст.28 ВК). В
российской Федерации устанавливается 20 бассейновых округов.
Законодательное закрепление бассейновых округов придает им
стабильность, легитимность и способствует официальному включению в систему управления и использования водных объектов127.
Создание и легитимация бассейновых советов не означает
подмену ими государственных органов управления водным фондом, но подкрепляет их авторитет и приближает к оптимальной
системе сочетания деятельности государства, местного самоуправления и элементов гражданского общества128.
На основании ч. 4 ст. 29 Правительством было принято постановление от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и
деятельности бассейновых советов»129. Согласно этому постановлению, бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов,
расположенных в границах бассейнового округа, создаются в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации в целях
обеспечения рационального использования и охраны водных
объектов.
125
Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные
механизмы: монография / под ред. А. Н. Вылегжанина. М. 2008. С.58
126
Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств. – М.: Юстицинформ.
2010. С. 180
127
Боголюбов С.А. Сиваков Д.О. Водное законодательство в вопросах и ответах: научнопрактическое пособие. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации , Юридическая фирма «Контракт» , 2009. С. 125
128
Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник для юридических
вузов/С.А. Боголюбов.–М.:Юридическая фирма «Контракт»; Волтерс Клувер, 2010. С. 318
129
Собрание законодательства РФ, 04.12.2006, № 49 (2 ч.), ст. 5224
141
Бассейновый совет осуществляет разработку рекомендаций
по:
-порядку установления и определения целевых показателей
качества воды в водных объектах;
-формированию перечня водохозяйственных мероприятий
и мероприятий по охране водных объектов;
определению лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из
водных объектов и лимитов сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов с учетом различных условий водности;
-определению квот забора (изъятия) водных ресурсов из
водных объектов и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов в
отношении каждого субъекта Российской Федерации;
-обеспечению безопасной эксплуатации водохозяйственных систем;
-определению основных целевых показателей уменьшения
негативных последствий наводнений и других видов негативного
воздействия вод, а также по формированию перечня мероприятий, направленных на достижение этих показателей;
-финансированию намеченных мероприятий за счет различных источников и формированию механизмов привлечения
внебюджетных средств для осуществления водохозяйственных
мероприятий;
-осуществлению других мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану водных объектов.
Бассейновый совет создается решением Федерального
агентства водных ресурсов на 5 лет в составе председателя бассейнового совета, двух его заместителей и членов бассейнового
совета, которые осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.
В состав бассейнового совета входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, а также представители водопользователей, об-
142
щественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
От федеральных органов исполнительной власти в бассейновый совет включаются представители Федерального агентства
водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию,
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,
Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства
морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Министерства энергетики Российской Федерации,
Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Следует обратить внимание на то, что Водный Кодекс предусматривает вхождение в состав бассейновых советов представителей органов местного самоуправления. В то же время статья
27 Водного кодекса, закрепляющая перечень полномочий органов местного самоуправления в области водных отношений, не
предусматривает полномочия местного уровня публичной власти
по участию в деятельности бассейновых советов, в то время как
аналогичное полномочие закреплено в перечне полномочий федеральных и региональных органов публичной власти130.
В целях обеспечения согласованности норм Водного кодекса, предлагалось расширить перечень полномочий органов местного самоуправления в области водных отношений за счет полномочия по участию в деятельности бассейновых советов. Однако данная инициатива не была поддержана, поскольку границы
по установленным Кодексом бассейновым округам не совпадают
с границами ни одного муниципального образования. Поэтому
наделить органы местного самоуправления названными выше
130
Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О внесении изменения в
статью 27 водного кодекса российской федерации»//СПС Консультант Плюс
143
полномочиями в порядке, предложенном авторами, не представляется возможным131.
По мнению Боголюбова С.А., учреждение и функционирование таких округов, создание на их основе советов и заключение
соглашений являются оптимальной найденной формой управления водными ресурсами России132. Однако, нетрудно заметить,
что бассейновые советы не являются органами управления использования и охраны вод в административном виде, а их деятельности не властный, а рекомендательный характер, что существенным образом принижает публично-правовые начала в водных отношениях133. Такого же мнения придерживается и Вылегжанина Е.Е., считающая, что созданные согласно новому Водному Кодексу водные управления имеют лишь значение консультативного органа134.
Вопрос о правовом статусе и компетенции бассейновых советов не совсем ясен с точки зрения Конституции РФ, которая
предусмотрела лишь три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. Бассейновые советы, являясь межрегиональными консультативными органами, не относятся ни к одной
из них.
Можно согласиться с утверждением Калиниченко Т.Г., о
том, что ст. 29 ВК должна предусматривать не разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в
границах бассейнового округа, а определенные функции государственного управления, в частности, разработку схем комплексного использования и охраны водных объектов, ведение государст-
131
Решение Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии от
09.06.2008 № 25.2 «О проекте федерального закона № 47211-5 «О внесении изменения в
статью 27 водного кодекса российской федерации»//СПС Консультант Плюс
132
Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник для юридических
вузов/С.А. Боголюбов.–М.:Юридическая фирма «Контракт»; Волтерс Клувер, 2010. С. 317
133
Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие водного права России (публичные и
частноправовые аспекты). М.: Городец , 2010. С. 114
134
Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные
механизмы: монография / под ред. А. Н. Вылегжанина. М. 2008. С. 68
144
венного мониторинга водных объектов, ведение государственного водного реестра135.
Также предлагается придать бассейновым советам статус
кроме рекомендательного органа, еще и распорядительного, добавив полномочия по утверждению бассейновых программ по
предотвращению негативного воздействия вод, охране водных
объектов, мониторингу водных объектов136.
Важным аспектом создания сбалансированной системы
управления водопользованием в бассейне является формирование
незатратной и действенной структуры управления, учитывающей
бассейновую организацию водосбора и сложившийся административно-территориальный подход к управлению в России. В Рамочной Директиве ЕС по Воде (2000) и предусмотрена возможность создания на уровне подбассейна (притока) локальной водной комиссии, включающей представителей местных органов
управления, государства и водопользователей. В последнее время
это становится особенно актуально в связи с сокращением малых
рек более, чем на половину137.
Однако согласно Водному кодексу РФ, эта возможность
исключена. В ст. 29 указано, что бассейновые советы создаются
только в рамках бассейновых округов, следовательно, юридически невозможно их создание в границах бассейнов притоков
главной реки округа138.
Выше уже отмечалось, что ключевое значение в бассейновом управлении имеет определение границ бассейнового округа.
Согласно ст. 28 ВК бассейновые округа охватывают также связанные с речными бассейнами моря и подземные воды. На по135
Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие водного права России (публичные и
частноправовые аспекты). М.: Городец , 2010. С. 115
136
Кумзеров В.М., Осинина А.В. Совершенствование государственного управления
использованием и охраной водных объектов и координация деятельности участников
водохозяйственного комплекса в рамках реализации Водной Стратегии России//Водное
хозяйство России. 2010. №5. С. 16
137
См. Институты экологического права/С.А. Боголюбов и др. – М.: Эксмо. 2010. С.319
138
Жерелина И.В. Подходы к организации сбалансированной системы управления водопользованием на основе бассейнового принципа в новых правовых условиях России//
Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2007. Т. 2. № 14-1.
С.113
145
следних составляющих бассейнового округа хотелось бы остановиться подробнее.
Как показывает зарубежный опыт, подземные воды представляют собой один из важнейших аспектов управления водными ресурсами. В Европейском Союзе в числе многочисленных
директив, посвященных этой теме принята специальная директива о подземных водах.
Включение подземных вод в сферу деятельности бассейновых советов соответствует и недавней отечественной и современной зарубежной практики. Однако своеобразие нынешней
российской модели бассейнового управления заключается в том,
что в схемах, составляющих основу управления, практически не
отражена специфика подземных вод, а также в том, что граница
подземных водных объектов определяются не в соответствии с
водным законодательством, а в соответствии с законодательном
о недрах.
Таким образом, в ведение бассейновых советов должны
быть преданы все виды водных объектов как – поверхностные,
так и подземные, поскольку все водные объекты в пределах водосбросного бассейна в силу физико-географических взаимодействий образуют единую систему и должны иметь единое управление139.
Существует необходимость придания бассейновым советам
арбитражных функций для разрешения конфликтных ситуаций
или согласования водохозяйственной деятельности. Предоставление соответствующих прав советам позволило бы не только
упростить поиск компромиссных решений, но и реализовать сочетание традиционных административных методов управления с
действенными экономическими механизмами140.
Практика функционирования бассейновых советов показывает, что их авторитет, значение и роль в управлении водными
ресурсами определяется должностным положением, профессио139
Калиниченко Т.Г. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
(понятие, содержание и проблемы реализации)//Аграрное и земельное право. 2009. №11.
С.113
140
Обоснование стратегии управления водными ресурсами.– М.: Научный мир, 2006. С. 21
146
нализмом, компетентностью и активностью представителей органов и организаций, делегированных в советы. Бассейновые советы не должны быть выдуманной правовой надстройкой, служащей декорацией, ширмой для достижения эгоистических интересов участников, лоббирования различными группами их целей.
От коррупции не застрахована никакая структура, если она
функционирует в закрытом режиме, не связана с общественностью и специалистами.
Как отмечается в Водной стратегии совершенствование механизмов координации и взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и водопользователей будет,
осуществляется путем поэтапного изменения статуса бассейновых советов как координирующих органов на органы, принимающие практические управленческие решения по вопросам реализации государственной политики в рамках бассейнового округа, оптимизации водохозяйственной и водоохраной деятельности.
В частности бассейновые советы должны служить обоснованием для проведения федеральных, региональных, муниципальных программ для обеспечения контрольных функций проверяющих органов.
Бассейновые советы должны наделяться государственными
функциями управления и использованием и охраной водного
фонда, именно они должны давать разрешения и заключать договоры на водопользование. Таким образом, в условиях бассейнового принципа управления ни один субъект Федерации не сможет
решать вопросы водопользования в ущерб соседним территориям. Проведение приоритета бассейнового принципа делает целесообразной установленную ВК РФ федеральную собственность
на водные объекты. Все водные объекты должны находиться в
ведении бассейновых советов. Исключение могут лишь составлять обводненные карьеры и пруды, не связанные с водной системой бассейна.
Таким образом, необходимо широко и последовательно
проводить в жизнь принцип бассейнового управления в области
использования и охраны водных объектов.
147
Н.Ю. Миронов
ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Действующее нормативное правовое регулирование предоставления и пользования земельными участками для целей
пользования недрами основывается на нормах Закона Российской
Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах»
(в редакции от 5 апреля 2011 г.), Земельного кодекса Российской
Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в редакции от 20
марта 2011 г.), Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2010 г.), части
первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в редакции от 7 февраля 2011 г.), Федеральных законов «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ
(в редакции от 20 марта 2011 г.), «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля
1997 г.
№ 122-ФЗ
(в редакции
от 20
марта
2011 г.),
«О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г.
№ 221-ФЗ (в редакции от 27 февраля 2009 г.), иных федеральных
законов, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Одним из наиболее спорных является вопрос о соотношении правовых норм Земельного кодекса Российской Федерации и
Закона Российской Федерации «О недрах» в части регулирования
148
предоставления земельных участков для целей пользования недрами.
Пунктом 2 статьи 4 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что к отношениям по использованию и охране
недр применяется законодательство о недрах, если указанные отношения не урегулированы земельным законодательством. Согласно части 5 статьи 1 Закона Российской Федерации
«О недрах», отношения, связанные с использованием и охраной
земель, возникающие при пользовании недрами, регулируются
соответствующим законодательством Российской Федерации и
законодательством субъектов Российской Федерации.
Анализ указанных норм свидетельствует об установлении
федеральным законодателем общих принципов разграничения
предметов регулирования земельного законодательства и законодательства о недрах: общественные отношения, возникающие по
поводу использования и охраны недр, являются предметом регулирования законодательства о недрах (в части, не урегулированной земельным законодательством), а отношения, связанные с
использованием и охраной земель (в том числе и с предоставлением земельных участков), - земельного законодательства. Однако такое нормативное правовое регулирование установлено сравнительно недавно.
Действующая до 2009 года редакция Закона Российской
Федерации «О недрах» (а именно, части 6 статьи 11) устанавливала необходимость получения на стадии предоставления лицензии на пользование недрами предварительного согласия органа
управления земельными ресурсами либо собственника земли на
отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования (до июля 2007 года), а в последующем (с июля
2007 года до января 2009 года) - согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения
работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр.
149
Положение о порядке лицензирования пользования недрами (пункт 4) предусматривало одновременное предоставление
лицензий на право пользования недрами и права на пользование
соответствующими земельными участками, а также необходимость ведения Геолкомом России или его территориальными
подразделениями переговоров с соответствующими органами о
выделении и оформлении земельных участков, условиях и сроках
пользования земельными участками, связанными с пользованием
недрами.
С вступлением в силу Земельного кодекса Российской Федерации и последующим принятием Федеральных законов от 26
июня 2007 г. № 118-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, внесших изменения, в том числе, в Закон Российской Федерации
«О недрах» и Положение о порядке лицензирования пользования
недрами, сформирован новый вектор развития общественных отношений при предоставлении земельных участков для целей
пользования недрами.
В соответствии с действующей в настоящее время редакцией части 6 статьи 11 Закона Российской Федерации предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации, после утверждения проекта проведения указанных
работ. Согласно статье 25.1 Закона Российской Федерации
«О недрах», земельные участки, необходимые для проведения
работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются и изымаются для государственных
или муниципальных нужд в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.
Таким образом, нормы права, направленные на регулирование земельных правоотношений при пользовании недрами, были исключены из предмета регулирования Закона Российской
Федерации «О недрах» (посредством замены таких норм на бланкетные), что фактически устранило правовую связь между пре-
150
доставлением права пользования недрами и приобретением прав
на земельный участок для целей пользования недрами.
В результате анализа действующих федеральных нормативных правовых актов в указанной части можно выделить наличие следующих недостатков нормативного правового регулирования.
Во-первых, в настоящее время отсутствуют законодательно
установленные гарантии и механизмы предоставления владельцам лицензии на пользование недрами земельных участков, необходимых непосредственно для осуществления деятельности,
связанной с недропользованием, так же, как и не закреплены в
отношении собственников, землепользователей и землевладельцев земельных участков обязанности и условия предоставления
земельного участка для геологического изучения недр и (или)
разведки и добычи полезных ископаемых.
Данное обстоятельство ставит фактическое осуществление
пользование недрами владельцем лицензии в прямую зависимость от волеизъявления собственника, землепользователя или
землевладельца земельного участка, на котором планируется
пользование недрами, что на практике зачастую выражается в
злоупотреблении правом, намеренном отказе от заключения договора аренды (или купли-продажи) земельного участка, требовании с пользователя недр необоснованно высоких цен аренды
или выкупа.
Кроме того, дополнительные трудности возникают в случае, если собственник земельного участка (субъект хозяйственной деятельности) самостоятельно (наряду с другими потенциальными недропользователями) претендует на получение права
пользования недрами на земельном участке, собственником которого он является (в большинстве своем, такие случаи характерны для отношений, связанных добычей общераспространенных
полезных ископаемых). По действующему законодательству о
недрах собственник земельного участка претендует на получение
лицензии на пользование недрами в границах земельного участка, собственником которого он является, наравне с иными пре-
151
тендентами (к примеру, участвует в аукционе на разведку и добычу полезных ископаемых в границах его участка наравне с
другими участниками). В такой ситуации в случае, если собственник земельного участка претендовал на получение права
пользования недрами в границах своего земельного участка, однако право пользования недрами было предоставлено иному лицу, владельцу лицензии на право пользования недрами будет затруднительно получить земельный участок в пользование (собственник земельного участка может и вправе отказать владельцу
лицензии на пользование недрами в предоставлении такого земельного участка, к примеру, в заключении договора аренды).
Во-вторых, отмечаются неопределенность и нецелесообразность федерального законодательства в части определения
последовательности действий при приобретении права пользования недрами и прав на земельный участок.
Частью 4 статьи 88 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки
полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.
С одной стороны, используемое в указанной норме понятие
«организации горнодобывающей и нефтегазовой промышленности» не имеет легальной дефиниции (в том числе, отсутствуют
законодательно установленные критерии отнесения юридических
лиц к организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности), а также терминологически не соответствует части 1
статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах». Иными словами, норма части 4 статьи 88 Земельного кодекса Российской
Федерации ограничивает правоприменение как по субъектному
составу (пользователи недр определены в части 1 статьи 9 Закона
Российской Федерации «О недрах»), так и по видам пользования
недрами (в части видов пользования недрами, не относящихся к
деятельности в сфере горнодобывающей и нефтегазовой про-
152
мышленности, к примеру, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).
С другой стороны, стоит отдельно рассмотреть вопрос о
целесообразности установления в части 4 статьи 88 Земельного
кодекса Российской Федерации именно такого порядка предоставления земельных участков («…земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления
горного отвода…»).
Важно отметить определенные преимущества данного подхода: пользователи недр после предоставления лицензии на пользование недрами, получив более подробную и объективную информацию о пространственных контурах месторождения посредством осуществления дополнительных работ (к примеру, дополнительного геологического изучения), могут на стадии оформления горного отвода уточнить границы горного отвода с учетом
актуальных сведений и впоследствии приобрести права на земельный участок в необходимых для того границах. Особую актуальность данный вопрос приобретает в силу того, что геологическая информация о недрах, полученная пользователем недр из
федерального или соответствующего территориального фонда
геологической информации при предоставлении права пользования недрами, не всегда является современной и достоверной.
Однако, анализируя сроки, которые проходят с момента
предоставления лицензии на право пользования недрами до фактического оформления прав на земельный участок, можно констатировать, что федеральное законодательство в рассматриваемой части в недостаточной степени рационально. По результатам
анализа нормативных правовых актов можно сделать вывод, что
продолжительность административных процедур, которые необходимо пройти пользователю недр с момента получения лицензии на право пользования недрами до уточнения границ горного
отвода и приобретения прав на земельный участок в соответствии
с действующими нормативными документами, рассмотренными
выше, может составлять от полутора до двух лет.
153
При этом следует обратить внимание на то, что, с одной
стороны, до оформления горного отвода пользователь недр не
может приобрести права на земельный участок и, как следствие,
не вправе осуществлять на таком земельном участке работы, связанные с пользованием недр (к примеру, строительство скважин:
в случае строительства скважины до оформления прав на земельный участок такая скважина будет считаться незаконной постройкой). С другой стороны, с момента предоставления участка
недр в пользование (выдачи лицензии на пользование недрами)
до момента оформления границ горного отвода проходит длительное количество времени, в течение которого дальнейшая
правовая судьба земельного участка остается неопределенной
(включая точное местоположение и границы необходимого земельного участка).
Вышеуказанное также можно считать недостатком нормативного правового регулирования в части предоставления земельных участков для целей пользования недрами.
В случае, если собственником (собственниками) земельного участка являются физические или юридические лица, то правоотношения по поводу приобретения пользователем недр прав
на земельный участок регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, и такое приобретение возможно
после заключения гражданско-правовых договоров с собственником (собственниками).
Ранее были отмечены недостатки нормативного правового
регулирования предоставления таких земельных участков, в том
числе, отсутствие гарантий предоставления владельцам лицензии
на пользование недрами земельных участков, необходимых для
осуществления недропользования, и закрепленных обязанностей
собственников, землепользователей и землевладельцев земельных участков в части предоставления таких земельных участков.
В этой связи, в качестве правовых механизмов возможного
использования земельных участков для целей пользования недрами, обеспечивающий определенные гарантии пользователям
недр, можно рассматривать институт изъятия, в том числе путем
154
выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также установление публичного сервитута.
Перечень исключительных случаев, при которых возможно
изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлен в пункте 1
статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации и не является закрытым: в числе таких исключительных случаев указаны
иные обстоятельства в установленных федеральными законами
случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа,
земельных участков из земель, находящихся в собственности
субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской
Федерации. В свою очередь, статья 25.1 Закона Российской Федерации «О недрах» определяет, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Однако следует констатировать, что на практике в сфере
пользования недрами институт изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд не применяется ввиду того, порядок резервирования и
изъятия земельных участков (в том числе для целей пользования
недрами) в недостаточной степени регламентирован федеральным законодательством.
Кроме того, одной из причин неэффективности действующей системы нормативного правового регулирования в данной
части является отсутствие прямого указания в числе исключительных случаев возможного изъятия земельных участков выполнения работ, связанных с пользованием недрами141. По этой
причине пользователю недр необходимо доказать взаимосвязь
осуществления работ, связанных с пользованием недр, и наличие
141
Однако в ряде субъектов Российской Федерации допускается изъятие земельных участков из земель, находящихся в
собственности соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, для целей, связанных с пользованием недрами. Такими регионами являются - Республики Мордовия и Тыва, Краснодарский край, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Липецкая, Новосибирская, Самарская область – Прим.автора.
155
государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем, ввиду
того, что значительная часть доходов федерального бюджета
формируется за счет платежей при пользовании недрами, а сами
недра находятся в государственной собственности, то, на наш
взгляд, очевиден приоритет государственных интересов над интересами собственников, землепользователей и землевладельцев
земельных участков.
В отношении права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) следует отметить, что в настоящее
время при недропользовании использование указанного титула
также затруднительно.
В соответствии с пунктом 3 статьи 23 Земельного кодекса
Российской Федерации при пользовании недрами публичный
сервитут может быть установлен лишь для временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских,
исследовательских и других работ (то есть установление сервитута возможно при проведении работ, связанных с геологическим
изучением). При этом, порядок установления публичного сервитута федеральным законодателем не определен, и для его установления также является необходимым доказать необходимость
обеспечения интересов государства, местного самоуправления
или местного населения.
Другим сдерживающим развитие сервитутов фактором является норма пункта 7 статьи 23 Земельного кодекса Российской
Федерации, предусматривающая, что в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том
числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного
самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков
или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков. По причине того, что обязанность по возмещению собственнику земельного участка убытков, причиненных
установлением сервитутов, возложена на органы государствен-
156
ной власти или органы местного самоуправления, установившие
публичный сервитут, указанные органы не заинтересованы в его
(сервитута) установлении.
Таким образом, подводя итог вышеизложенному, к основным недостаткам нормативного правового регулирования предоставления земельных участков для целей пользования недрами
можно отнести:
- отсутствие закрепленных гарантий и механизмов предоставления владельцам лицензии на пользование недрами земельных участков, необходимых для пользования недрами;
- продолжительность административных процедур, которые необходимо пройти пользователю недр с момента получения
лицензии на право пользования недрами до оформления прав на
земельный участок (дальнейшая правовая судьба земельного участка в течение данного срока остается неопределенной);
- отсутствие установленных особенностей предоставления
земельных участков для целей пользования недрами;
- невозможность использования института изъятия, в том
числе путем выкупа, земельных участков для государственных
или муниципальных нужд и установления публичного сервитута
для целей, связанных с пользованием недрами.
В заключении следует выделить следующие направления
совершенствования федерального законодательства в части предоставления земельных участков для целей пользования недрами:
- установить преимущественное право (исключительное
право) пользователя недр на приобретение прав на земельный
участок, необходимый ему для пользования недрами;
- установить, что предоставление соответствующего земельного участка пользователю недр осуществляется одновременно с предоставлением лицензии на пользование участком
недр (при одновременном установлении возможности изменять
границы земельного участка и оснований их (границ) изменения),
или закрепить необходимость резервирования земельных участков, в границах которых планируется осуществлять пользование
недрами, с момента выдачи лицензии на пользование недрами;
157
- установить особый порядок предоставления земельных
участков для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;
- установить, что осуществление геологического изучения,
разведки и добычи полезных ископаемых является деятельностью, связанной с государственными и муниципальными нуждами, и имеет приоритет над интересами собственников земельных
участков, землепользователей и землевладельцев;
- установить возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для размещения объектов, необходимых для разведки и добычи полезных ископаемых, с возложением на пользователя недр обязанности по возмещению всех расходов, связанных с таким изъятием;
- совершенствование регулирования установления публичных сервитутов, в частности: 1) введение возможности установления публичного сервитута для геологического изучения;
2) закрепление права собственника земельного участка требовать
изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка и возмещения убытков в случае невозможности дальнейшего использования земельного участка при одновременном установлении в
таком случае обязанности лица, в пользу которого установлен
сервитут, по выкупу данного земельного участка и возмещения
собственнику земельного участка убытков; 3) определение порядка установления публичных сервитутов, в том числе: определение сроков, на которые может быть установлен сервитут; перечня документов, необходимых к представлению; порядка и
сроков рассмотрения таких документов; порядка принятия решения об установлении (или об отказе в установлении) сервитутов;
оснований для отказа в установлении сервитута и для прекращения публичного сервитута; 4) упрощение кадастрового учета и
государственной регистрации при установлении сервитута;
- переход от земель категорий к землям разрешенного использования в зависимости от территориального планирования
как направление совершенствования земельного законодательства в целом.
158
Л.Н. Сабельникова
СТАНОВЛЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА В
ИСТОРИИ РОССИИ
В настоящее время все более усиливается антропогенное
влияние на окружающую среду, в связи с чем появилась необходимость правового регулирования этой сферы. При этом оно
должно быть направленно не только на устранение уже имеющихся проблем, но и носить прогностический характер по отношению к будущему. В истории российского права первые нормы,
связанные с природопользованием содержались в Русской Правде, в которой предусматривалось наказание в виде штрафа за такие правонарушения, как «покража» бобра (ст.69), неумышленная порубка владельческого дерева (ст. 75) и т.д. Однако эти
нормы были связаны не столько с защитой окружающей среды,
сколько защищали собственность князя.
На момент действия «Русской правды» Россия была в основном крестьянской страной, в которой земледельцы руководствовались не научным закономерностями, а опытом предыдущих поколений, основанном на многовековых наблюдениях за
природой. До появления агрономических лунных календарей
крестьяне уже о влиянии климата на земледельческие процессы.
Их близость к природе формировала бережное, уважительное
отношение к окружающей среде, ограничивающее традициями
потребительское отношение. 142.
Экологическое право как самостоятельная отрасль права
начинает формироваться в XIX веке. В процессе становления
данная отрасль права прошла несколько этапов:
-На первом этапе основная роль в системе регулирования
«общество – природа» принадлежала земельному праву, которое
дореволюционном законодательстве не являлось самостоятельной отраслью права. Первоначально оно входило в состав граж142
Т.Г. Пучинина. Основы экологического права.
159
данского права, что обуславливалось тем, что земля являлась недвижимостью, объектом купли—продажи, дарения, залога, аренды, наследования и других гражданско—правовых сделок;
-Второй этап становления законодательства начинается с
1917 года, когда был принят ряд природоохранных кодексов, и
природные богатства стали национальным достоянием. Позднее
на данном этапе выделились в самостоятельные отрасли горное,
водное, лесное право. В период с 1969 по 1988 гг. Это были годы
создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих
в сферу регулирования природопользования и охраны различных
природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха( 25.
06. 1980г., Закон об охране и использовании животного мира и
др.(25.06.1980г.).).
-Третий период начался когда, начался процесс модернизации всех общественных отношений, включая и правовое обеспечение защиты окружающей среды. К этому времени относиться
издание законов «об охране атмосферного воздуха» от 04.05.99 N
96-ФЗ, и т.д.
Идея охраны окружающей среды, пройдя через столетия,
нашла отражение и закрепление в современном законе РФ «Об
охране окружающей среды» 10 января 2002 года N 7-ФЗ, согласно которому, подлежат охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения природные ресурсы Российской
Федерации и республик в ее составе , включая естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; земля, ее недра,
поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и
иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты и т.д.
Теоретико-правовые вопросы определения роли человека в
системе защиты окружающей среды занимают важное место в
современной науке. Согласно теории Э. Дюркгейма экологическое право вытекает не из обычного права, а из норм, сознательно
созданных человеком и призванных «изменить коллективное
160
сознание»143, поскольку человек обладает естественными правами от рождения, и является частью окружающей среды, а защищая природу, человек защищает и себя. Очень важно не только
декларировать нормы права, но и учитывать возможности их исполнения, что требует высокого уровня правовой культуры, правосознания в области экологического права. В свою очередь
нельзя рассматривать Российское экологическое право отдельно
от мирового опыта, поскольку с учетом своих территориальных,
экономических, ментальных и т.д. особенностей каждая страна
решает вопросы охраны окружающей среды по-своему.
В странах Евросоюза существующее экологическое право
обеспечивает баланс между интересами общества и экономики.
Источником Украинского Экологического права является Конституция и закон Украины «Об охране окружающей природной
среды», а контроль за их исполнением осуществляется центральными и местными органами власти, местного самоуправления и
специально созданными учреждениями.. Однако, в законодательстве имеются пробелы и зачастую контрольные органы нередко
дублируют друг-друга.
Так, в республике Германия федеральное законодательство
не регламентирует к компетенции какого органа земель относиться контроль за исполнением Федерального закона об охране
окружающей среды. Каждая земля решает это самостоятельно.
«На федеральном уровне контроль за природоохранной деятельностью осуществляется министром по делам окружающей среды»144.
Основным источником Французского экологического права
является кодекс охраны окружающей среды, нормы которого регулируют куда более широкую сферу отношений, чем это принято в России. Массив законоположений в Кодексе весьма значителен, он содержит наиболее важные и принципиальные нормы и
не носит исчерпывающего характера. Его текст изобилует мно143
Гиряева В.Н. Российское экологическое право в свете социологии права Эмиля
Дюркгейма// Журнал российского права. 2010. №6. С. 45.
144
Киблицкая О.А. Историко-правовой анализ особенностей экологического контроля в
странах Ближнего и Дальнего Зарубежья//Филисофия права.2010.№3.С.121.
161
жеством прямых отсылок к другим кодексам, законам и декретам,
т.к. создание Кодекса происходило путем инкорпорации (включения) в его текст ранее принятых законов 145.
В настоящее время в России так же идет разработка Экологического кодекса, поэтому можно воспользоваться опытом
Франции и так же создать Экологический Кодекс на основе инкорпорирования, т.к. в России уже имеется солидная нормативная база по защите окружающей среды.
Экологическое право становится актуальным в наше время,
что требует его систематизации и последующей кодификации, с
целью комплексного правовое регулирование защиты окружающей среды и формирования соответствующей правовой культуры.
145
Хохлявин С.А. Экологический Кодекс Франции и нормы финансового характера,
обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами.
162
А.Р. Шагидуллина
Правовое регулирование в сфере обращения с отходами
производства и потребления
Вопросы защиты окружающей среды, минимизация вредного на неё воздействия различных антропогенных факторов
имеют важное общественное и государственное значение. В этой
связи представляется необходимым эффективное правовое регулирование в сфере обращения с отходами производства и потребления.
На сегодняшний день, отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления регулируются специальным
законом №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24
июня 1998 г. (далее Закон №89-ФЗ), подзаконными нормативными правовыми актам, принимаемыми во исполнение этого закона.
Однако, как показывает практика, законодательство пока не
обеспечивает эффективного правового регулирования в указанной области.
В частности, в сфере обращения с отходами производства и
потребления существуют проблемы, связанные с установлением
права собственности на те или иные отходы и установления соответственно субъектов отношений собственности в сфере обращения с отходами производства и потребления.
Отходы производства и потребления являются причиной
техногенной нагрузки на окружающую среду, поэтому установление собственника, как лица, создающего техногенную нагрузку
является чрезвычайно важной задачей.
По общему правилу, собственник обладает не только указанными в статье 209 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) правами, но также несет и обязанности (бремя) по содержанию принадлежащего ему имущества (ст. 210 ГК
РФ). Данные обязанности связываются с необходимостью несения расходов по поддержанию имущества в надлежащем состоянии, уплате предусмотренных законом налогов, внесению раз-
163
личного рода сборов и платежей в государственные и муниципальные фонды, принятию мер по предотвращению негативного
воздействия на окружающую среду и т.д.
В статье также предусматривается возможность перенесения собственником бремени содержания имущества (полностью
или частично) на других лиц. Это допустимо лишь в случаях,
указанных в законе или договоре, так, например, собственник
отходов вправе заключить договор, условия которого будут предусматривать, что транспортировку отходов будет осуществлять
одно лицо, размещение, обезвреживание и утилизацию –
третье146.
Как уже отмечалось, специальные нормы, регулирующие
отношения в области обращения с отходами, содержит Закон
№89-ФЗ. Данный Закон рассматривает отходы как объект права
собственности. Согласно статье 4 Закона № 89-ФЗ:
1. Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования
которых эти отходы образовались.
2. Право собственности на отходы может быть приобретено
другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
3. Собственник отходов I - IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать
ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или
распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не
меньшего класса опасности.
4. В случае, если отходы брошены собственником или
иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной
146
Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. Под ред.
Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: "Юрайт-Издат", 2006 //СПС «Консультант Плюс»
164
объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в
свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.
Часть 4 статьи 4 Закона № 89-ФЗ корреспондирует с положениями статьи 226 ГК РФ.
По вопросу определения субъекта права собственности на
брошенные отходы необходимо отметить следующее. В статье 4
Закона № 89-ФЗ в отношении отходов производства и потребления как объектов отношений собственности не обозначена ответственность собственника брошенных отходов по отношению к
ним; прослеживается отношение к отходам производства и потребления как к материальной ценности.
На практике, как правило, брошенные отходы никакой материальной ценности не представляют. В этом случае собственник земельного участка, водоема или иного объекта, на территории которого находятся брошенные отходы, согласно законодательству признается собственником отходов и все мероприятия
по вывозу, обезвреживанию, захоронению или использованию
отходов финансируются за его счет. Нельзя забывать о том, что
основа эффективного государственного регулирования в области
обращения с отходами производства и потребления – это мероприятия, направленные на снижение образования отходов и обращение с ними, оказывающее минимальное воздействие отходов
производства и потребления на окружающую среду. В данном же
случае, отсутствует материальное стимулирование нового собственника отходов, кроме того, новый собственник отходов несет
значительные затраты на обустройство необходимым образом
мест временного накопления отходов до их удаления, поиск утилизирующих организаций, заключение договоров и т.д.
На наш взгляд, регулирование отношений собственности в
сфере обращения с отходами производства и потребления должно
быть направлено на предотвращение ситуаций, связанных с появлением брошенных отходов, так как в таких случаях из сферы
165
управления отходами исключается субъект, ответственный за их
образование.
На основе анализа материалов судебной практики (Определение ВАС РФ от 2 октября 2007г. № 11579/07; Определение
ВАС РФ от 15 октября 2007 г. № 12527/07; Постановление ФАС
Северо-Западного округа от 24 июня 2008 г. № А21-6268/2007;
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 6 ноября 2008 г.
№ А21-1616/2008; Постановление ФАС Северо-Западного округа
от 31 октября 2008 г. № А56-1719/2008; Постановление ФАС
Уральского округа от 3 июня 2008 г. № Ф09-4008/08-С1)147, по
вопросам ответственности собственников отходов можно сделать
следующие выводы.
Суды, руководствуясь статьей 16 Федерального закона от
10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к видам негативного воздействия относят, в том числе, размещение отходов
производства и потребления. Закрепляя в качестве одного из
принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде, определяя виды
негативного воздействия на нее, названный Закон предписывает
взимание соответствующих платежей. Субъектами таких платежей являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность,
оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.
Согласно статье 1 Закона №89-ФЗ к отходам производства
и потребления относятся остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свом потребительские свойства.
Судами делаются выводы о том, что наличие действующего договора на вывоз отходов не исключает ответственности собственников отходов за невнесение платы за негативное воздействие.
147
СПС «Консультант Плюс»
166
В своем Постановлении от 18 июля 2007 г. № Ф08-3747/07
ФАС Северо-Кавказского округа148 отказал в удовлетворении
кассационной жалобы Управлению по техническому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Ставропольскому краю
(далее Ростехнадзор). В кассационной жалобе Ростехнадзор требует взыскать с Муниципального унитарного предприятия (далее
– предприятие) плату за негативное воздействие на окружающую
среду в результате размещения шлакозольной массы, образующейся при обезвреживании твердых бытовых отходов (далее
ТБО).
Суд установил, следующее: из Устава предприятия следует,
что предметом его деятельности является термическая обработка
(обезвреживание) ТБО, оказание услуг в сфере обращения с отходами производства и потребления, предотвращение вредного
воздействия отходов производства и потребления на здоровье
человека и окружающую природную среду, вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, сокращение факторов вредного воздействия на
среду обитания и поддержание санитарно-эпидемиологической
обстановки в эколого-курортном регионе.
Как видно из договоров на оказание услуг по обезвреживанию твердых бытовых отходов, предприятие оказывает услуги по
сжиганию отходов организаций и населения городов и размещение шлакозольной массы для захоронения в специально отведенные места.
Суд постановил признать правильными выводы судов о
том, что образовавшаяся от сгорания твердых бытовых отходов
шлакозола не является отходом производства предприятия, а относится к отходам производства и потребления собственников
твердых бытовых отходов.
Таким образом, по общему правилу, собственник отходов
производства и потребления является лицом, которое обязано
148
СПС «Консультант Плюс»
167
вносить платежи за негативное воздействие на окружающую среду от размещения указанных отходов.
Вместе с тем, дискуссионным остается вопрос определения
обязанного лица, которое должно вносить плату за размещение
отходов, образовавшихся в процессе жизнедеятельности населения.
Собственниками отходов, вывозимых по договору с управляющей организацией, являются жильцы, в собственность управляющей организации отходы не передаются, их сбором и вывозом занимается специализированная организация Жилищнокоммунального хозяйства (далее ЖКХ), а захоронение производится третьим лицом - собственником полигона.
Согласно п. 1 ст. 23 Закона №89-ФЗ плата за размещение
отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц согласно законодательству РФ. То есть с населения
плата не взимается в силу прямого указания закона. Одновременно управляющая организация и ТСЖ - это формы управления в
многоквартирном доме, отходы образуются не в результате деятельности управляющей организации и товарищества, а у самих
жильцов и остаются в собственности последних.149
Таким образом, в законодательстве нет достаточных оснований для взимания платы за размещение отходов с управляющей
организации или ТСЖ. Более того, право собственности на отходы не передается и мусоровывозящей организации.
Между тем, Ростехнадзор – являющийся администратором
платы за негативное воздействие на окружающую среду
придерживается другого мнения. В своем письме от 28 августа
2006 г. N 04-09/599150, управление указывает на то, что на
основании статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения, владения, пользования
149
Преснякова Е.В. Экосбор за размещение отходов населения//Жилищно-коммунальное
хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 2.// СПС «Косультант Плюс»
150
СПС «Консультант Плюс»
168
и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе в
части организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
Учитывая, что жильцы не являются участниками правоотношений по обращению с отходами, выполняя муниципальный
заказ, МУП "ЖКХ" осуществляет функции по обращению с отходами при размещении отходов населения в рамках осуществления основной деятельности.
Таким образом, отходы, образовавшиеся от жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования как юридического лица, что создает последующую
обязанность по внесению платы за негативное воздействие на
окружающую среду.
По данному вопросу не сложилась единообразная судебная
практика. Суды считают, что население муниципального образования не является субъектом отношений в сфере обращения с отходами и именно предприятие осуществляет сбор и размещение
отходов151, а также, что муниципальные унитарные предприятия,
занимающиеся вывозом ТБО населения, не обязаны утилизировать указанные отходы152.
Рассмотрев спор между Ростехнадзором и Муниципальным
унитарным предприятием (далее предприятием) ФАС СевероЗападного округа постановлением от 22 ноября 2007 г. по делу №
А21-1294/2007 отказал предприятию в удовлетворении кассационной жалобы. В соответствии с Уставом предприятия предметом его деятельности является сбор, вывоз, размещение или утилизация ТБО, а одним из его основных видов деятельности – оказание населению муниципального образования услуг по сбору,
вывозу, размещению и утилизации бытовых, строительных и
иных отходов. Довод предприятия о том, что оно не должно вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, так
как не является собственником ТБО населения, суд отклонил,
поскольку население муниципального образования не является
151
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22
ноября 2007 г. №А21-1294/2007//СПС Консультант Плюс»
152
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18
августа 2008 г. №Ф08-4093/2008// СПС «Консультант Плюс»
169
субъектом отношений в сфере обращения с отходами и именно
предприятие осуществляет сбор и размещение отходов.
Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 15 января 2009 г. № А05-5245/2008153 в удовлетворении кассационной
жалобы предприятию также отказано. Предприятие, созданное по
решению единственного учредителя и собственника имущества –
администрации муниципального образования - осуществляет
деятельность по решению социальных задач и вопросов местного
значения муниципального образования. Между администрацией
муниципального образования и предприятием заключен договор,
согласно которому предприятие принимает на себя обязательства
выполнить и оказывать перечень работ и коммунальных услуг, в
том числе вывоз бытовых отходов и мусора. В своем отказе в
удовлетворении кассационной жалобы суд указывает на то, что
субъектами платежей за негативное воздействие на окружающую
среду являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность,
оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.
Судами установлено, что предприятие в спорный период осуществляло вывоз бытовых отходов и мусора из выгребных ям и мусорных контейнеров на территории муниципального образования, осуществляло хранение отходов на площадках временного
хранения. Суд сделал вывод о том, что указанная деятельность
подпадает под понятие «размещение отходов», то есть предприятие оказывает негативное воздействие на окружающую среду, а
следовательно, обязано уплачивать плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Однако есть и другое мнение суда, так ФАС СевероКавказского округа при рассмотрении спора между Обществом с
ограниченной ответственностью (далее ООО) и Муниципальным
унитарным предприятием (далее предприятием), между которыми заключен договор на прием и утилизацию ТБО, согласно которому общество обязалось оказывать предприятию услуги по
приему, учету, утилизации ТБО на полигоне ТБО, а предприятие
153
СПС «Консультант Плюс»
170
приняло на себя обязательство по доставке на полигон отходов и
оплате услуг общества по их утилизации сделал следующие выводы.
В соответствии с Уставом предприятия, оно создано с целью осуществления функций по организации выполнения работ
по санитарной очистке городской территории, сбору и вывозу
отходов производства и потребления от населения, предприятий
и организаций всех форм собственности. При этом предприятие
осуществляет деятельность по санитарной очистке города, вывозу отходов производства и потребления. Учредителем предприятия является муниципальное образование города в лице Комитета имущественных отношений администрации города.
В соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Из этого следует, что отходы, образовавшиеся от жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального
образования, и оно должно нести расходы по их утилизации.
Поскольку в уставную правоспособность созданного собственником предприятия не заложена обязанность по утилизации
ТБО населения, то в случае взыскания указанных расходов за
счет средств доставившего их на переработку предприятия, не
обладающего финансовым источником для их погашения, администрация неосновательно обогатится, а созданное ею юридическое лицо может быть поставлено в состояние банкротства (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 августа 2008
г. № Ф08-4093/2008)154.
Итак, на основании проведенного анализа законодательства
и судебной практики, можно сделать следующие выводы:
Право собственности на отходы принадлежит собственнику
сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования
154
СПС «Консультант Плюс»
171
которых эти отходы образовались; оно может быть приобретено
другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
При этом собственник отходов I - IV класса опасности
вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица
имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов
не меньшего класса опасности.
Наличие действующего договора на вывоз отходов не исключает ответственности собственников отходов за их негативное воздействие.
В случае если отходы брошены собственником или иным
образом оставлены им с целью отказаться от права собственности
на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании
которого находится земельный участок, водоем или иной объект,
где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные
действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в
соответствии с гражданским законодательством.
Дискуссионным остается вопрос определения субъекта
права собственности на отходы потребления, возникшие в процессе жизнедеятельности населения.
В связи с вышеизложенным, считаем необходимым совершенствование законодательства в области определения субъектов
прав собственности на отходы населения, а также в области определения субъектов платы за негативное воздействие брошенных отходов.
172
Содержание
КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ --------------------------------------------------------3
Проблемы горного права
Д.В. ВАСИЛЕВСКАЯ
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ
В ЦЕЛЯХ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ГЕОЛОГОРАЗВЕДОЧНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮНИОРНЫХ КОМПАНИЙ--------------------------5
Н.В. ЛАЕВСКАЯ
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НЕДРАХ ------------------------------ 15
Д.А. ЛИТУНОВСКАЯ
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РЕЗЕРВИРОВАНИЕ УГЛЕВОДОРОДНОГО
СЫРЬЯ------------------------------------------------------------------------------ 28
В.А. КУЗНЕЦОВА
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В
ЦЕНТРАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЗОНЕ БАЙКАЛЬСКОЙ
ПРИРОДНОЙ ТЕРРИТОРИИ ------------------------------------------------ 36
О.С. СВИРИДОВА
НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ ------------ 45
У.С. ЭДИЛЬХАНОВ
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОСВОЕНИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫХ
МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В РОССИИ И
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ --------------------------------------------------- 60
А.В. ГЕЛЕВАН
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА В
ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ БРАЗИЛИИ------------------------ 74
Е.С. МУШТАКОВА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОБЫЧИ ДРАГОЦЕННЫХ
МЕТАЛЛОВ И ДРАГОЦЕННЫХ КАМНЕЙ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ --------------------------------------------------------------------- 78
173
Н.И. САДОВНИКОВ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГЕОЛОГОРАЗВЕДОЧНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В КАНАДЕ ----------------------------------------------- 90
Е.В. ТАНИН
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗУЧЕНИЯ И ОСВОЕНИЯ
КОМПЛЕКСНЫХ (МНОГОКОМПОНЕНТНЫХ)
МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ. ПРОБЛЕМЫ
И ПЕРСПЕКТИВЫ------------------------------------------------------------- 104
Д.О. ШНИГЕР
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОБЫЧИ
ДРАГОЦЕННЫХ МЕТАЛЛОВ И ДРАГОЦЕННЫХ КАМНЕЙ С
ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА -------------------------- 116
Проблемы экологического и земельного права
Н.А. МАЛЯР
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ,
НАРУШЕННЫХ РАБОТАМИ ПО ОСВОЕНИЮ УЧАСТКОВ
НЕДР--------------------------------------------------------------------------------128
В.А. ДОЛЖЕНКО
БАССЕЙЕНЫЙ ПОДХОД КАК ОСОБЕННОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ
В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ
ОБЪЕКТОВ -----------------------------------------------------------------------138
Н.Ю. МИРОНОВ
ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ -----------148
Л.Н. САБЕЛЬНИКОВА
СТАНОВЛЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА В ИСТОРИИ
РОССИИ---------------------------------------------------------------------------159
А.Р. ШАГИДУЛЛИНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С
ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ -----------------163
174
Научное издание
ПРОБЛЕМЫ
ГОРНОГО, ЗЕМЕЛЬНОГО
И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ
Труды кафедры горного права
Выпуск 9
Подготовка оригинал - макета:
Н.И. Садовников
Напечатано с готового оригинал-макета
Подписано в печать 08.09.2011 г.
Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 11,25. Тираж 100 экз. Заказ 371.
Издательство ООО "МАКС Пресс"
Лицензия ИД № 00510 от 01.12.99 г.
119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус,
527 к.
Тел. 939-3890, 939-3891. Тел./Факс 939-3891.
175