Банковский надзор: каким ему быть?

Актуальная тема
23 марта 2007 г. Комиссией по банкам и банковской деятельности
Совета РСПП по конкурентоспособности и отраслевым стратегиям проведено заседание по актуальным проблемам банковского надзора. В условиях
острой полемики по вопросам развития надзора и регулирования банковской
деятельности редакция выражает особую признательность банковской
комиссии РСПП и лично первому исполнительному вице-президенту Российского союза промышленников и предпринимателей, председателю Совета
Ассоциации «Россия» А. В. Мурычеву за любезно предоставленные к опубликованию материалы, затрагивающие интересы всего банковского сообщества.
Банковский надзор: каким ему быть?1
Банковский надзор и его роль в обеспечении финансовой стабильности
Надзор и регулирование банковской деятельности выступают одним из основных условий и факторов обеспечения финансовой стабильности. Потребность в институте банковского надзора возникла
вследствие особой социальной значимости и ответственности банков перед обществом. Банковское
дело по своей сути основано на доверии к собственникам и менеджерам кредитной организации со
стороны клиента и вкладчика. Кризис доверия к банковским институтам вследствие их неспособности
выполнять взятые на себя обязательства имеет своим следствием «набеги» вкладчиков и, как результат, дезорганизацию денежной сферы и рост социальной напряженности. Именно по этой причине
банки традиционно находятся под пристальным присмотром специально созданных для этого органов
государственного управления.
Цели и задачи банковского надзора. Вне зависимости от выбранной модели реализации надзорных функций цели и задачи органов регулирования банковской деятельности исторически не претерпевали радикальных изменений. Если не принимать в расчет различия в формулировках целей банковского надзора в отдельных странах, то они сводятся к следующим:
• поддержание денежной и финансовой стабильности и принятие в случае необходимости мер
по финансовому оздоровлению и санированию банков;
• обеспечение эффективности банковской деятельности путем установления требований к качеству капитала и активов. Банковский надзор включает также оценку внутреннего контроля, качества
управления рисками, внутренних банковских операций и финансового положения;
• защита интересов вкладчиков. Осуществление надзора за деятельностью банков, и особенно
тех, которые не могут выполнить свои обязательства по отношению к вкладчикам.
С момента возникновения банковский надзор представляет собой совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в рамках установленной компетенции и в соответствии с
процедурными нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и
защиты интересов ее кредиторов и клиентов. В число основных направлений и задач надзора и регулирования банковской деятельности входят:
разработка и распространение широкого спектра надзорных директив в кредитных организациях;
рассмотрение обращений и заявлений, поданных банками, включая обращения относительно лицензирования банковской деятельности;
мониторинг и наблюдение за банковской деятельностью – анализ финансового положения, контроль за соблюдением законодательства и выполнением кредитными организациями установленных
надзорным органом нормативов и положений;
инспекционные проверки на местах;
проведение встреч с руководством банка для рассмотрения и обсуждения вопросов, относящихся
к надзору;
1
Подготовленo на основе материалов Ассоциации региональных банков России, представленных на обсуждение Комиссии
по банкам и банковской деятельности Совета РСПП по конкурентоспособности и отраслевым стратегиям.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
7
Актуальная тема
инициирование принудительных мер, требующих от банка введения новых политик, процедур и
практических методов для исправления проблем, выявленных в банке. Эти меры могут быть приняты в
отношении физических лиц, связанных с банком, таких, как члены совета директоров, или против самого банка.
В классическом варианте банковский надзор включает два основных компонента:
лицензирование и согласование изменений структуры кредитной организации;
надзор за повседневной деятельностью кредитных организаций.
В целом ряде стран с развивающимися рынками банковский надзор включает третий компонент –
финансовое оздоровление деятельности кредитных организаций и контроль за процедурами ликвидации кредитных организаций, лишенных лицензии.
Банковский надзор по своей природе всегда вторичен по отношению к банковской деятельности.
Регулятор, осуществляя пруденциальный надзор за банками, призван обеспечивать условия для устойчивости как отдельных кредитных организаций, так и банковской системы в целом. В функции банковского надзора не входит осуществление всеобъемлющего контроля за банковскими операциями, а
тем более вмешательство в текущую деятельность финансовых посредников. Пруденциальная практика банковского надзора – это способ осуществления мониторинга и оценки рисков.
Банковский надзор: смена парадигмы. За период с начала 70-х годов прошлого столетия, по разным оценкам, примерно 120–140 стран, или 3/4 стран–членов МВФ, испытывали локальные или системные банковские кризисы. Их негативные финансово-экономические и социальные последствия затронули как развивающиеся, так и промышленно развитые страны; как реформируемые, так и стабильно развивающиеся экономические системы. (При этом особенно важно подчеркнуть, что после
Второй мировой войны до начала 70-х годов ХХ в. банковские кризисы были достаточно редким явлением.)
Основная причина усиления нестабильности банковских систем многих стран была связана с действием объективных факторов, среди которых можно выделить следующие:
лавинообразный рост финансовых нововведений, связанных с появлением новых финансовых инструментов (прежде всего деривативов). До середины 70-х годов ХХ в. удельный вес операций и сделок,
отражаемых банками на внебалансовых счетах, был ничтожно малым. Результатом этого стала диверсификация финансовых услуг, связанная с продвижением принципиально новых банковских продуктов;
стремительное развитие новейших технологий, компьютеризация банковского бизнеса и развитие
онлайновых форм расчетов, позволяющие переводить громадные суммы денег в любую точку земного
шара практически мгновенно;
форсированная либерализация движения капиталов, заметное смягчение традиционного для банковской сферы протекционизма. Это привело к возрастанию зависимости банковских систем от
«внешних шоков».
В этих условиях банковский сектор начал принимать на себя дополнительные риски, что не всегда
должным образом учитывалось в надзорной практике. Действия органов банковского регулирования
были не вполне адекватными и порой оказывались запоздалыми. Необходимость предотвращения угроз нарушения системной стабильности банковских систем привела к идее создания международного
органа, в задачи которого входили бы обмен опытом надзорной работы и подготовка соответствующих рекомендаций.
Эта идея была формализована в 1974 г. на встрече «Группы 10» путем создания Базельского комитета по банковскому надзору. Благодаря этому были заложены предпосылки для переосмысления концептуальных подходов к организации банковского надзора. Однако до смены его парадигмы потребовалась целая историческая эпоха. Подготовленный в 1988 г. Базельским комитетом основополагающий
документ – «Соглашение о капитале» (известный как Базель I) хотя и знаменовал собой новую эпоху в
банковском надзоре, но оставался еще в рамках старой парадигмы.
Между тем риски банковской деятельности все больше возрастали, вызовы становились все более
угрожающими, тем не менее они далеко не всегда получали адекватную оценку. Финансовые инновации, множественность режимов обменных курсов, непрекращающаяся череда слияний и поглощений,
новейшие технологии расчетов и многое другое существенным образом отражались и продолжают отражаться на организации бизнес-процессов в кредитных организациях. И касается это не только новых
банковских продуктов (к примеру, кредитных деривативов), но и ставших уже традиционными для
банков услуг. В частности, при всей стандартности в контексте международной практики операций по
8
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
Актуальная тема
кредитованию населения, в том числе ипотечного кредитования, здесь может сложиться такая конфигурация принимаемых рисков (кредитных, операционных, процентных и др.), что негативный сценарий развития событий для банков может реализоваться самым неожиданным образом. Не проводя никаких параллелей, достаточно вспомнить кризис сcудо-сберегательных ассоциаций в США в начале
80-х годов, связанный с крахом рынка недвижимости, банковские кризисы в Японии, Швеции и Финляндии в начале 90-х годов прошлого столетия.
Уроки банковских кризисов не прошли бесследно. И сейчас в мире уже сложилось понимание того, что стабильное функционирование банковской системы предполагает комбинацию надзора регулирующих органов, высокого профессионального управления банком и рыночную дисциплину. При этом
оценка рисков банковской деятельности призвана играть превалирующую роль в надзорных процедурах. Однако не только регулирующие органы должны побуждать банки к проведению осмотрительной, взвешенной политики, поддержанию финансовой устойчивости и стратегическому позиционированию. К этому должны подталкивать здоровая конкуренция и жесткая рыночная дисциплина.
Именно эти концептуальные подходы были заложены в подготовленный Базельским комитетом
основополагающий документ – «Новое Соглашение о капитале» (Базель II), который ознаменовал собой рождение новой парадигмы банковского надзора. Ее смысл состоит в переходе от надзора, основанного на формальном выполнении количественных нормативов, хотя это и сохраняет свое значение,
к риск-ориентированному банковскому надзору. Разумеется, рождение новой парадигмы произошло
не в одночасье. Предпосылки и условия для перехода к риск-ориентированному надзору накапливались в течение длительного времени. По существу весь период от Базеля I к Базелю II представляет
собой вынашивание и рождение этой парадигмы.
Новая парадигма делает только первые шаги. Она не может и не будет служить панацеей от локальных и системных банковских кризисов. Потребуется время для того, чтобы предварение возможных угроз и адекватность оценок принимаемых рисков основывались действительно на профессиональном суждении и конструктивном диалоге всех участников надзорного процесса. Осмотрительность в принятии решений, первостепенное внимание к организации управления рисками, внутреннего
контроля и корпоративного управления уже начинают входить в плоть и кровь бенефициарных владельцев и высшего менеджмента кредитных организаций.
Но даже в условиях эффективной организации банковского дела и профессионального надзора
всегда остаются угрозы «внешних шоков» и форс-мажорных обстоятельств. В этих случаях исключительно важными становятся своевременность и согласованность действий органа надзора, банковского
сообщества, денежных властей, всех ветвей власти.
Банковский надзор в Российской Федерации и пути повышения его эффективности. В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы страны и защита интересов кредиторов и вкладчиков.
За почти 15-летнюю историю своего существования организация надзора и регулирования деятельности коммерческих банков в России прошла сложный этап становления и по большинству ключевых признаков приблизилась к общемировым стандартам. Повышение эффективности банковского
надзора рассматривается в настоящее время в качестве одной из приоритетных задач Банка России.
Суть оптимизации надзорных функций Банка России определяется его руководством как «смещение фокуса с формальной оценки количественных параметров на глубокую профессиональную, качественную и своевременную диагностику». И в этой связи первостепенное значение приобретает право
Банка России на профессиональное суждение при оценке бизнес-перспектив деятельности коммерческого банка, анализе его финансовой устойчивости, качества внутреннего контроля и корпоративного
управления. Соответственно, предполагается изменение процедур взаимодействия Банка России с кредитными организациями.
Новые цели и задачи надзора и регулирования банковской деятельности нашли свое концентрированное выражение в «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до
2008 года», где важнейшими направлениями в сфере банковского регулирования и надзора указываются:
• определение режима банковского надзора и применение при необходимости мер надзорного
реагирования исходя прежде всего из характера рисков, принятых кредитной организацией, и качества
управления рисками;
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
9
Актуальная тема
• обеспечение функционирования системы раннего реагирования и применения комплексной
оценки деятельности кредитных организаций, включающей оценку качества управления и внутреннего
контроля;
• повышение оперативности и эффективности принимаемых решений.
В этом документе перед банковским надзором ставится задача развития содержательных (рискориентированных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования исходя прежде всего из содержания и реальной оценки рисков
банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций (профессиональное суждение). Решение этой задачи предполагает:
• продолжение работы, направленной на повышение качественных параметров банковского капитала, корректировку капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации, и
предотвращение использования таких схем;
• завершение работы по созданию системы раннего реагирования, основой которой является разработка модели развития ситуации в кредитной организации, и внедрение этой системы в практику надзора;
• совершенствование банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, включая анализ рисков, возникающих у кредитных организаций в рамках взаимоотношений с юридическими и физическими лицами – участниками банковских групп и банковских
холдингов.
Определенная часть пути по изменению подходов в сфере банковского надзора уже пройдена. За
последние три года Банк России заметно активизировал свою деятельность по реализации надзорных
полномочий. Проекты нормативных актов регулярно размещаются на официальном сайте Банка России и обсуждаются с банковским сообществом в различном формате. Центральный банк приступил к
публикации ежегодных отчетов о развитии банковского сектора и банковского надзора в Российской
Федерации. Проделана большая работа по приведению нормативно-правовой базы в соответствие с
целями и принципами риск-ориентированного банковского надзора 1 .
Вместе с тем надзорные процедуры Банка России еще имеют резервы для улучшения. Сложившаяся система пруденциального надзора по ряду моментов вызывает критические замечания российских банков. При этом никто не ставит под сомнение своевременность и обоснованность перехода к
новой модели банковского регулирования и надзора. По большому счету, замечания касаются не замысла, а целого ряда элементов его исполнения.
Серьезной проблемой для российских банков является груз надзорных инициатив и требований,
которые по времени налагаются друг на друга. Показательным в этом отношении стал 2004 г., когда
начался перевод российской банковской системы на МСФО. Одновременно в контексте перехода на
содержательный (риск-ориентированный) надзор Банком России был принят целый ряд документов,
усиливших ответственность банков по ежедневному соблюдению обязательных нормативов, формированию капитала и резервов на возможные потери по ссудам, организации внутреннего контроля,
финансового мониторинга и управления рисками.
В добавление к этому в 2004 г. было положено начало реализации Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (в
редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 106-ФЗ). С этой целью проводился отбор подавших ходатайства банков в систему страхования вкладов граждан. Как известно, Банком России были установлены жесткие требования по соответствию банков критериям ликвидности, доходности, качества капитала и активов. При вынесении заключения Комитет банковского надзора обращал особое
внимание на прозрачность структуры собственности, наличие в капитале банка ненадлежащих активов
и обоснованность классификации ссуд по степени риска.
Ассоциация региональных банков России уже отмечала, что наложение этих инициатив друг на
друга по времени стало бы нелегким испытанием даже для хорошо капитализированной и отлаженной
банковской системы. В этой связи представляет интерес международная практика проведения консультаций надзорных органов с банковским сообществом по вопросам очередности реализации регу1
Детальное описание нормотворческой работы в области надзора и регулирования банковской деятельности содержится
в документе Банка России «Итоги развития банковского сектора и банковского надзора за 2002 – 2004 годы», размещенном
на его официальном сайте.
10
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
Актуальная тема
лятивных инициатив. В частности, при органе финансового надзора в Великобритании – Управлении
финансовых услуг (Financial Services Authority) созданы две не входящие в его структуру, но подотчетные ему комиссии, в одной из которых представлены специалисты – практики банковского дела, а в
другой – потребители банковских услуг. В задачу первой комиссии входит обеспечение тесной взаимосвязи с представителями банковской сферы и подготовка рекомендаций относительно обоснованности решений в выборе и очередности надзорных мер; в задачу второй – служить противовесом в этом
процессе и не допускать принятия регулятивных решений исключительно в интересах банков.
Особого внимания заслуживает вопрос об избыточности форм отчетности кредитных организаций, часть которых либо дублирует друг друга, либо не вытекает из существа надзорной практики. По
экспертным оценкам, каждый банк тратит на составление отчетности в среднем примерно 10–15% совокупного фонда рабочего времени. Только в Банк России ежегодно он подает порядка 4 тыс. отчетов
по 84 формам. Кроме этого, различные формы отчетности направляются в другие органы государственной власти: Федеральную службу государственной статистики, Росфинмониторинг, налоговые органы, Федеральную службу по финансовым рынкам и т. д.
Оптимизация объема и состава банковской отчетности неоднократно была предметом обсуждения
на различных форумах. Официальные представители Банка России подтверждали готовность изучить
эту проблему и принять соответствующие решения. Вместо этого произошло расширение числа отчетных форм. К отчетности по российским стандартам добавилась отчетность по МСФО, а также дополнительная отчетность по системе страхования вкладов граждан. Более того, увеличилась частота их
составления: ежедневное соблюдение нормативов, включая величину собственного капитала, ведение
реестра обязательств перед вкладчиками по состоянию на каждый день. Самое большее, что Банк России смог предложить кредитным организациям на сегодняшний день, – это право выбирать способы
представления отчетности – либо в электронной, либо в бумажной форме.
Организация банковского надзора: современные тенденции и перспективы
Предпосылки для осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций в качестве самостоятельной государственной функции появились давно. В частности, идея банковского надзора в
Германии впервые возникла в 1874 г., однако соответствующий государственный орган – Совет банков – был создан только после кризиса в 1931 г. Настоятельная потребность в контроле и регулировании банковской сферы появилась после Великой депрессии 20–30-х годов ХХ в. После Второй мировой войны интернационализация банковского бизнеса и ускорение международного движения капитала обусловили формирование международных правил и норм банковского надзора. При этом реализация надзорных полномочий в банковской сфере осуществляется в каждой стране в установленных законодательством институциональных формах.
Основные модели организации банковского надзора. Выбор конкретного способа организации
банковского надзора и регулирования определяется совокупностью факторов, многообразие которых
придает каждому из них неповторимую национальную специфику. Изменение условий банковской
деятельности стимулирует поиск новых организационных решений, которые нацелены на повышение
эффективности и оптимизацию надзорных процедур. Соответственно, формы реализации надзорных
функций в каждой конкретно взятой стране не остаются неизменными. В силу этого чрезвычайно трудно выделить наиболее характерные типы регуляторов в банковской сфере. Тем не менее с очень большой долей условности можно говорить о четырех основных моделях организации банковского надзора.
Первая модель основывается на законодательном закреплении за центральными банками исключительных полномочий в сфере надзора и регулирования банковской деятельности. Именно эта модель исторически была доминирующей, хотя и не исключительной, с момента возникновения надзорной практики в области банковского дела. К настоящему времени она утратила свои господствующие
позиции, однако по-прежнему востребована жизнью. Не только во многих развивающихся странах, но
и в государствах со зрелой рыночной экономикой центральные банки продолжают выполнять функции
регулятора банковской деятельности. К их числу, например, можно отнести Испанию, Грецию и Португалию, и с известными оговорками – Италию и Голландию.
Вторая модель, которую можно назвать «смешанной», представлена странами, где функции надзора и контроля выполняются специализированными органами при непосредственном участии центрального банка и министерства финансов. Самым ярким примером здесь может служить организация
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
11
Актуальная тема
банковского надзора в США, которая отличается от систем в других странах «восьмерки» довольно
сложной структурой.
Коммерческие банки и финансовые институты в США могут иметь статус федеральных (общенациональных) организаций или организаций штатов. Надзор за их деятельностью осуществляют три органа:
Федеральная резервная система;
Федеральная корпорация страхования депозитов, занимающаяся страхованием депозитов в банках
и других кредитных институтах;
Управление контролера денежного обращения – бюро Министерства финансов, осуществляющее
надзор за общенациональными банками.
Между перечисленными органами существует соглашение об исключении двойной работы. Надзор за остальными банками в США осуществляют надзорные органы соответствующих штатов и другие органы федерального уровня.
В отличие от других стран в США надзор за сберегательными банками и кредитными союзами
осуществляется двумя дополнительными надзорными органами: Управлением по надзору за сберегательными учреждениями (Office of Thrift Supervision) и Национальным управлением кредитных союзов (National Credit Union Administration).
К «смешанной модели» можно отнести и Францию, где центральный банк страны – Банк Франции –
в завуалированном виде играет если не определяющую, то ведущую роль в надзоре за деятельностью
кредитных учреждений.
В соответствии с Законом о банках, принятым в 1984 г., во Франции действует система регулирования банковской деятельности, которая, помимо Банка Франции и Министерства экономики и финансов,
включает еще четыре структуры, наделенные широкими надзорными и контрольными полномочиями:
Национальный кредитный совет, который выполняет консультативные функции при определении
основных условий функционирования национальной банковской системы и участвует в разработке
законопроектов, относящихся к кредитно-финансовой сфере;
Комитет банковского регулирования, возглавляемый министром экономики и финансов. Его заместителем является управляющий Банка Франции. В состав Комитета входят по одному представителю Французской ассоциации банков и профсоюзов, а также два персонально приглашенных специалиста. Комитет устанавливает правила и нормы деятельности банков. Его решения оформляются в виде
постановлений (распоряжений) Министерства экономики и финансов;
Комитет кредитных учреждений, возглавляемый управляющим Банка Франции. В него входят директор французского казначейства и представители банковского сообщества. Комитет выдает разрешения на создание банка или изменение его статуса, на осуществление банковских операций, оценивает профессиональный уровень управляющих, финансовое положение и деловую практику института, а
также принимает решения по отдельным вопросам применения банковского законодательства;
Банковская комиссия (БК), возглавляемая управляющим Банка Франции, является главным органом повседневного контроля за деятельностью банков. Она регулярно получает отчеты об их деятельности, на основании которых назначает инспекционные проверки, а также проводит встречи с руководством банков. По результатам таких проверок оценивается финансовое состояние банка, даются рекомендации по повышению качества внутреннего контроля и управления рисками.
Банковская комиссия – независимый институт, который хотя и не является юридическим лицом,
но обладает некоторыми юридическими полномочиями. В частности, если комиссия признает финансовое положение банка очень серьезным, она может назначить «ликвидатора», не ожидая начала судебной процедуры о несостоятельности (банкротстве).
К числу стран, принявших в рамках переходного периода «смешанную модель», сейчас можно условно отнести Италию и Нидерланды. В данном случае имеет место разделение надзора по двум направлениям, одно из которых – обеспечение устойчивости финансовых учреждений, второе – обеспечение корректности ведения бизнеса. Если говорить о Нидерландах, то здесь пруденциальным надзором за всеми финансовыми институтами занимается Банк Нидерландов, а бизнес-надзором – Служба
по финансовым рынкам. Законодательно такая структура оформлена совсем недавно – принятием в
начале 2005 г. Закона о финансовом надзоре.
Третья модель характеризуется тем, что надзор за банковской деятельностью осуществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодействии с министерством финансов и
12
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
Актуальная тема
при более или менее выраженном опосредованном участии центрального банка. К их числу, в частности, относится Канада, которая наряду с Великобританией является страной «восьмерки», где роль
центрального банка в регулировании и надзоре за банковской системой весьма ограничена. До недавнего времени в число этих стран входили Австрия и Германия, однако в последней центральный банк
страны – Дойче Бундесбанк играл и продолжает играть более заметную роль в регулировании банковской деятельности.
Четвертая модель объединяет страны, принявшие законодательные решения о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг. Почти во всех этих странах функции надзора отделены от центральных банков. Исключениями являются Сингапур, в котором полномочия мегарегулятора закреплены за центральным банком, и в известной степени Ирландия, где мегарегулятор создан на базе автономного подразделения центрального банка.
Сравнительный анализ форм и типов организации надзора за банковской деятельностью показывает, что при всем их многообразии стержневым является вопрос о степени и характере участия в этом
процессе центральных банков. На эту тему с начала 90-х годов прошлого столетия ведутся оживленные дискуссии, участники которых выдвинули достаточно убедительные аргументы в обоснование
занимаемой позиции. В обобщенном виде основные доводы «за» и «против» выделения функций надзора из компетенции центрального банка выглядят следующим образом:
За
Потенциальный конфликт интересов между
целями денежной политики и надзора
Стирание границ между различными типами финансовых институтов и нецелесообразность существования специализированных надзорных органов
Чрезмерная концентрация полномочий в рамках
центрального банка
Против
Необходимость тесного информационного обмена
между надзорными подразделениями и органами,
ответственными за денежную политику
Большая сфокусированность на системной
стабильности банковского сектора
Независимость центрального банка защищает надзор
от внешнего давления, делая его более
эффективным
Противники уменьшения участия центральных банков в реализации функций банковского надзора
и регулирования обычно выдвигают следующие доводы:
• наличие у центральных банков квалифицированных специалистов и мощной информационной
базы, необходимой для осуществления надзорных функций и выполнения задач денежной и валютной
политики;
• реальные возможности для предотвращения или минимизации системных рисков в банковском
секторе;
• институциональная, регулятивная и бюджетная независимость центральных банков, позволяющая защищать надзор от политического лоббирования и давления.
Наиболее популярным аргументом сторонников ограничения полномочий центральных банков в
сфере надзора служит тезис о конфликте интересов между такими функциями центрального банка, как
достижение целей денежной политики и поддержание стабильности банковской системы. Суть этого
конфликта объясняется тем, что может возникнуть ситуация, когда интересы поддержания стабильности могут вступить в противоречие с целями денежной политики. В частности, интересы снижения
инфляции требуют ужесточения денежной политики, что, как правило, негативно сказывается на устойчивости кредитных организаций. В результате, центральный банк оказывается не в состоянии сосредоточиться на выполнении ни одной из своих задач. Хотя некоторые исследования показывают, что
в странах, где центральный банк выполняет функции надзора, инфляционные показатели несколько
хуже, явного доказательства этого тезиса на практике не существует.
Конечно же, такой конфликт теоретически может иметь место. Однако из этого вовсе не следует
необходимость разделения функций. Нет ничего негативного в том, что центральный банк, отвечая за
макроэкономическую стабильность, принимает во внимание последствия своих действий по достижению этой стабильности для банковского сектора. Более того, именно при разделении функций между
ведомствами действительно может возникнуть конфликт, поскольку решения в одной сфере неминуемо сказываются на другой. Надзор очевидным образом влияет на макроэкономическую стабильность,
поскольку объемы кредитования, мультипликатор и рост денежных агрегатов сильно зависят от пруДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
13
Актуальная тема
денциальных требований, предъявляемых к коммерческим банкам. Есть все основания утверждать, что
в данном случае имеет место не конфликт целей, а их взаимодополняемость.
Еще одним весомым доводом в пользу ограничения надзорных функций центральных банков является опасение чрезмерной концентрации экономической власти в их руках. Неслучайно идея разделения надзорных и макроэкономических функций получила свое развитие параллельно с приданием
центральным банкам большей независимости. Тезис о том, что независимость центральных банков от
правительств является важнейшим институциональным условием эффективного проведения ими денежной политики, практически никем не оспаривается с 90-х годов прошлого столетия. Однако вместе
с независимостью возникают опасения относительно того, насколько подобный институт с расширенными полномочиями соответствует нормам демократического общества, не приведет ли это к его бесконтрольности и концентрации риска ошибочных решений.
Так или иначе, но последнее десятилетие характеризуется если не ослаблением, то изменением позиций центральных банков в надзорной сфере. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты специального исследования 69 стран (с развитыми и развивающимися рынками). Для изучения причин и
последствий использования различных надзорных режимов были разработаны количественные индексы, отражающие степень унификации финансового надзора и участие в нем центральных банков. Так,
если взять цифру 4 за показатель максимально высокого участия центральных банков в надзорном
процессе, то его средняя величина для развитых стран Европы составит 1,69, а для остальных стран
выборки – 1,6. Однако это не отражает реальной картины. Только в 19 странах выборки участие центральных банков в финансовом надзоре было признано скромным, тогда как в 41 стране оно оказалось
заметным и значительным. Сказанное дает основания утверждать, что вне зависимости от выбранной
модели реализации надзорных полномочий в финансовом секторе роль центральных банков в этом
процессе будет еще на протяжении длительного времени оставаться ключевой.
«Есть убедительные причины, почему центральный банк Соединенных Штатов – Федеральная
резервная система – должен продолжать выполнять функции банковского надзора. Выполнение
функций надзора Федеральной резервной системой, например, выигрывает от ее обязанностей по
поддержанию макроэкономической стабильности и осознания того, что безопасность и надежность
банков должна оцениваться с учетом стабильности и роста экономики. Совет директоров убежден,
что это совмещение функций дает больше и для надзора, и для денежной политики, чем это получилось
бы при наличии надзорного органа, отстраненного от макроэкономических обязательств, или органа
макроэкономической политики, который не имеет практического понимания банковских операций» 1 .
Мегарегулятор на рынке финансовых услуг. В условиях растущей интеграции банковских и страховых рынков и рынков ценных бумаг в развитых странах, в особенности в Европе, все полнее
проявляется тенденция к концентрации надзорных функций в руках мегарегулятора. При этом чаще
объединяются надзор за банками и инвестиционными компаниями, нежели за банками и страховыми
компаниями. Первыми единые органы финансового надзора ввели в 1986 г. Норвегия и в 1988 г. Исландия и Дания. За ними последовали в 1991 г. Швеция, в 1997 г. Великобритания и в 2002 г. Австрия
и Германия. Накануне вступления в ЕС аналогичная реформа финансового надзора произошла в Эстонии, Латвии, Венгрии и на Мальте. В Азии универсальные надзорные органы созданы в Японии, Китае, Казахстане, Южной Корее, Сингапуре и ряде других стран. Согласно последнему глобальному
обзору, проведенному Central Banking Publications, с 1994-го по 2004 г. количество стран, в которых
надзор за деятельностью банков сосредоточен в руках одного органа, выросло с 3 до 37.
Экономической основой для создания единого органа регулирования финансового рынка является
высокая степень переплетения функций и операций на этом рынке, сопровождающаяся тенденцией к
универсализации финансовых институтов. Среди основных факторов, стимулирующих переход к системе интегрированного финансового регулирования, можно отметить:
• взаимное проникновение различных направлений финансового бизнеса в результате возникновения новых финансовых инструментов, в условиях которого комбинированное предоставление финансовых услуг становится доминирующей тенденцией;
• повышение роли небанковских финансовых институтов и увеличение их кооперации с банков1
Из выступления председателя ФРС А. Гринспена перед Комитетом по банковским и финансовым услугам Палаты
представителей Конгресса, 19 марта 1997 года.
14
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
Актуальная тема
ским сектором, в результате чего приобретают общие черты процедуры лицензирования, надзора и
регулирования различных финансовых компаний;
• изменение качественных и количественных характеристик рисков, принимаемых на финансовых рынках;
• консолидация бизнеса через процедуры слияний и поглощений, создание на этой основе мегабанковских и мегафинансовых структур.
В мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм регулирования, так и с точки зрения институциональной структуры, необходимой для их применения. При этом
само понятие интегрированного регулятора используется достаточно широко: оно включает не только
мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора во всей финансовой системе, но и
агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора. Необходимо
отметить, что структурно все модели надзора еще не везде устоялись и многие находятся в процессе
реформирования. Более того, целесообразность создания мегарегулятора и его эффективность далеко
не во всех случаях выглядят достаточно убедительными. До сих пор идея мегарегулятора и ее практическое воплощение имеют как сторонников, так и противников.
Приверженцы мегарегулятора исходят из того, что в условиях стирания граней между различными
видами деятельности на рынке финансовых услуг организация надзора по функциональному признаку
(банковская, инвестиционная, страховая деятельность) будет означать наличие множественных органов, к компетенции которых относится надзор лишь за какой-то частью бизнеса поднадзорной организации. Это достаточно дорого и неэффективно, поскольку при этом теряется общее системное видение
ситуации на финансовом рынке, что не позволяет оперативно оценивать угрозы его стабильности.
Мегарегулятор в финансово-банковской сфере: за и против
За
Возможность осуществления надзора за финансовыми конгломератами на консолидированной основе
Мегарегулятор позволяет осуществлять мониторинг
за всей финансовой системой в целом и
быстрее обеспечивать адекватную реакцию
Появляется возможность выработки унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов, что позволяет снизить возможности регулятивного арбитража
Экономия масштаба, выражающаяся в том, что одну
структуру дешевле содержать, чем несколько
Против
Низкая эффективность надзора в переходный период
Опасность снижения эффективности надзора из-за
меньшего внимания к специфике отдельных секторов
финансовой системы
Наличие альтернативных схем организации взаимодействия между надзорными агентствами без проведения дорогостоящих реформ
Отсутствие уверенности в том, что при слабом надзоре, осуществляемом отдельными агентствами, их
слияние способно хоть как-то повысить эффективность надзора
Среди доводов скептиков в отношении мегарегулятора основным является тот аргумент, что решение создать объединенное надзорное агентство несет в себе значительные риски, связанные с непредсказуемостью его последствий, особенно в переходный период. Указывается также на то, что четкие критерии целесообразности создания универсального органа финансового надзора отсутствуют.
Если следовать логике сторонников мегарегулятора, то, учитывая уровень развития и диверсифицированность рынка финансовых услуг в США, именно эта страна должна была выступить инициатором
данной идеи. Однако, как известно, США не собираются отказываться от внешне архаичной и бюрократизированной, но весьма эффективной системы надзорных органов на различных сегментах рынка
финансовых услуг.
Переход к единому органу финансового надзора связан с решением целого комплекса сложных и
порой болезненных проблем. Прежде всего регулирующее агентство должно иметь четко обозначенные цели своей деятельности, предпочтительно закрепленные в законе. Конфликт целей может привести либо к необоснованному расширению регулирования, либо, напротив, к ослаблению контроля со
стороны мегарегулятора и возникновению регулятивных разрывов. Кроме того, ясно сформулированные цели определяют механизм ответственности регулирующего агентства за принимаемые решения и
проводимую политику. Для этого регулирующий орган должен обладать достаточной степенью независимости: регулятивной, надзорной, институциональной и бюджетной.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
15
Актуальная тема
Прежде всего необходимо располагать регулятивной независимостью, которой определяется качество разработки норм и законов, и надзорной независимостью, необходимой для обеспечения соблюдения банками норм и правил в своей практической деятельности. Регулятивная независимость означает, что надзорные органы должны быть достаточно автономны в выработке норм и правил регулирования банковского сектора в рамках действующего законодательства. Тогда они способны быстрее
реагировать на изменения, происходящие на мировых финансовых рынках. Специалисты в области
банковского надзора более уверенно применяли бы регулятивные нормы и меры принуждения, если
бы принимали непосредственное участие в их разработке.
Надзорная независимость связана с принудительным обеспечением исполнения норм и правил,
включая применение санкций и кризисное управление. По мнению некоторых специалистов, добиться
практического осуществления надзорной независимости труднее всего, поскольку решения в области
надзорной политики принимаются за закрытыми дверями, что делает ее уязвимой к вмешательству
государства и надзорных институтов. Такое воздействие административного ресурса отличается многообразием форм и способов. Именно по этой причине в интересах обеспечения комплексности проводимых действий органы надзора должны обладать достаточной правовой защитой. Во многих странах нет подобной защищенности сотрудников надзорных органов, и они могут понести наказание за
свои действия, что парализует их активность. Уровень их зарплаты также должен быть таким, чтобы
обеспечить привлечение высококвалифицированных кадров и противостояние соблазну получения
взяток.
Институциональная и бюджетная независимость имеют важное значение для усиления первых
двух компонент. Институциональная независимость обеспечивается порядком назначения и отстранения высшего руководства надзорных органов, структурой их управления и прозрачностью механизма
принятия решений. Бюджетная независимость предоставляет значительные преимущества для противостояния внешнему вмешательству.
Независимость надзорных органов подкрепляется их подотчетностью, которая означает опору на
надлежащую правовую базу, ясные цели, четко определенное взаимодействие с органами исполнительной, законодательной и судебной власти, понятную процедуру назначения и увольнения руководства,
механизмы правового воздействия, правила бюджетной отчетности и сопутствующую прозрачность.
Однако различные специализированные регуляторы часто обладают весьма разной степенью независимости. Во многих странах надзорные органы до сих пор не располагают подлинной независимостью и подотчетностью. Обращает на себя внимание тот факт, что независимость органов банковского
контроля и надзора отстает от независимости центральных банков. По этой причине цель властей при
создании объединенного агентства должна заключаться в использовании возможностей интеграции,
гарантирующих самый высокий уровень независимости для всех регуляторов, а не в ориентации на
более низкий общий знаменатель.
Когда центральный банк имеет надежные гарантии своей независимости, тем самым обеспечивая
защиту от политизации банковского регулирования, выделение банковского надзора из центрального
банка нецелесообразно, особенно в условиях доминирования среди форм финансового посредничества
банковской деятельности и при преобладании среди финансовых групп банковских холдингов. Высокая степень независимости центрального банка повышает доверие к регулятивным мерам. При этом
опасения о чрезвычайно большой концентрации полномочий в руках центрального банка становятся
менее обоснованными при четкой организации процедуры подотчетности.
Повсеместный переход к мегарегулятору поставил вопрос о роли центральных банков в новой
конфигурации финансового надзора. Характер взаимодействия между единым надзорным органом и
центральным банком не имеет однозначной трактовки и оценки. Во всех странах подходы к решению
вопросов взаимодействия этих органов управления имеют свою специфику. Это хорошо видно на
примере стран – членов ЕС.
При всем многообразии вариантов решения указанных вопросов особого внимания заслуживают
три модели – английская, немецкая и ирландская.
Для английской модели, во всяком случае на начальном этапе реформы надзорной деятельности,
характерным было существенное ослабление полномочий Банка Англии в сфере банковского надзора
после того, как в 1997 г. было принято решение о создании мегарегулятора в лице Управления финансовых услуг (УФУ, Financial Services Authority).
16
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
Актуальная тема
УФУ, которое согласно закону от 2000 г. является независимым неправительственным органом,
поэтапно объединило 11 разрозненных надзорных структур. В его задачи входит обеспечение стабильности и доверия на финансовых рынках, повышение осведомленности инвесторов о рисках, с которыми связано использование различных финансовых инструментов и продуктов, защита интересов
потребителей и снижение преступности в финансовой сфере, включая борьбу с отмыванием денег.
Одним из основополагающих принципов в деятельности УФУ является создание равных условий для
всех участников финансового рынка и ликвидация препятствий в международной конкуренции. Унитарные полномочия УФУ приобрели полную силу только с начала 2005 г. Взаимодействие между
УФУ, Банком Англии и Министерством финансов (казначейством) координируется в рамках постоянно действующего Комитета по финансовой стабильности (Standing committee).
Как показал опыт первых лет, наиболее трудной задачей для УФУ стало завоевание соответствующего авторитета. До сих пор высказываются мнения об ошибочности идеи создания единого органа финансового регулирования и о том, что с этой работой лучше бы справились несколько специализированных агентств. Косвенным подтверждением этому служит недавнее решение Банка Англии об
увеличении числа сотрудников, занимающихся отслеживанием рискованных операций финансовых
учреждений и превентивным выявлением факторов, подрывающих стабильность финансовой системы.
И хотя управляющий Банка Англии М. Кинг подчеркивал, что центральный банк не намерен дублировать деятельность УФУ как регулятора финансовых рынков, этот факт свидетельствует о неформальном восстановлении части надзорных полномочий Банка Англии.
В отличие от Великобритании создание мегарегулятора в Германии сопровождалось сохранением,
а по некоторым признакам даже усилением роли центрального банка страны – Бундесбанка – в надзорном процессе. В 2002 г. система надзора в ФРГ претерпела значительные изменения. Было принято
решение о создании Федерального ведомства по надзору за оказанием финансовых услуг
(Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht). Оно объединило задачи бывших федеральных органов
надзора за кредитной системой, системой страхования и торговлей ценными бумагами.
Таким образом, государственный надзор за кредитными институтами, учреждениями по оказанию
финансовых услуг и страховыми компаниями охватывает весь финансовый рынок. Федеральное ведомство по надзору за оказанием финансовых услуг (BaFin) – правоспособное федеральное государственное учреждение в сфере деятельности Министерства финансов ФРГ, которое контролирует сейчас
примерно 2400 банков, около 750 учреждений по оказанию финансовых услуг, 640 страховых компаний и почти 100 инвестиционных компаний. BaFin преследует три цели. Главная – обеспечение эффективности всего финансового сектора Германии. Из нее вытекают две другие цели: обеспечение
платежеспособности банков, небанковских финансовых и страховых учреждений.
Бундесбанк и BaFin распределили полномочия в области банковского надзора следующим образом. BaFin, как преемник ранее существовавшего ведомства банковского надзора, несет всю полноту
ответственности за принятие таких официальных мер, как вынесение предупреждений кредитным институтам, требование к ним о повышении собственного капитала или их закрытие. Бундесбанк занимается оперативной надзорной деятельностью. Оба ведомства договорились, что Бундесбанк в ходе
текущего надзора по-прежнему будет собирать, анализировать и оценивать годовые балансы банков,
аудиторские заключения и другие предусмотренные законом формы отчетности, а также проводить
встречи с представителями банков. Частью текущего надзора станут проверки Бундесбанком обеспеченности кредитных институтов собственным капиталом и качества управления рисками, значение
которых повысится после вступления в силу нового Соглашения Базельского комитета (Базеля II). В
отдельных случаях BaFin будет проводить подобные проверки силами собственных сотрудников. Предусмотрено также проведение инспекционных проверок объединенными силами обоих ведомств.
Своеобразный вариант мегарегулятора реализован в Ирландии. Единый надзорный орган в этой
стране создан внутри центрального банка на основе его надзорного блока. Его независимый статус
обеспечивается тем, что, оставаясь неотъемлемой частью Центрального банка Ирландии, мегарегулятор имеет свой Совет директоров, назначаемый Министерством финансов страны.
На практике ни один банковский регулятор не является полностью обособленным от центрального
банка. Любые серьезные проблемы в банковском секторе приводят к обращению к функциям центрального банка, в частности, как к кредитору последней инстанции. Таким образом, существуют
очень тесные взаимоотношения между центральным банком и обособленными банковскими регулятоДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
17
Актуальная тема
рами. Поэтому вопрос о сохранении функций банковского надзора за центральным банком или их закрепление за обособленным от него органом управления является в определенном смысле вторичным,
зависящим от баланса политических сил, традиционного распределения полномочий и регулятивной
культуры.
Создание культуры единого агентства представляет собой одну из наиболее трудных задач его руководства. При этом выделение банковского надзора из структуры центрального банка и передача его
мегарегулятору может привести к потере части уже накопленной культуры банковского надзора и
снижению степени общественного доверия к финансовым посредникам. Не случайно, что наиболее
распространенным негативным последствием мегарегулирования является повышение «риска злоупотреблений» (moral hazard) во всей финансовой системе. Это связано с тем, что в общественном
сознании все кредиторы институтов, подлежащих надзору со стороны единого органа, получают равную защиту, во многом аналогичную той, которую предоставляет центральный банк в роли банковского регулятора. На практике единый надзорный орган оказывается не в состоянии обеспечить одинаковую степень устойчивости различных типов финансовых институтов (в первую очередь небанковских).
Одним из аргументов в пользу интеграции финансового регулирования выступал тезис о воздействии эффекта масштаба, позволяющего снижать издержки на содержание регулирующих органов.
Хотя экономию регулирующей организации на масштабах трудно измерить количественно, очевидно,
что при наличии нескольких небольших по размерам надзорных агентств расходы на выполнение административно-хозяйственных функций и на информационное обеспечение составляют значительную
часть их бюджета. И под этим углом зрения, если не принимать во внимание другие факторы, создание
мегарегулятора в малых странах представляется экономически оправданным. Однако на относительно
крупных финансовых рынках единый регулятор часто страдает от отрицательных эффектов, связанных
с увеличением масштабов деятельности. Источником такого отрицательного эффекта, как правило,
является тенденция к установлению чрезмерно большого диапазона функций объединенного надзорного органа, которые в связи с монопольным положением регулятора становятся более жесткими и
бюрократическими, чем у специализированных агентств.
В частности, выделение банковского надзора из функций центрального банка может повысить издержки регулирования. Это связано, во-первых, с необходимостью финансирования административных, информационных и хозяйственных функций мегарегулятора, подавляющий объем которых приходится на банковское регулирование. Во-вторых, возрастают затраты на оплату труда сотрудников,
поскольку ее уровень в центральном банке традиционно выше, чем в других регулирующих органах. В
противном случае процесс структурных изменений может повлечь за собой потерю части наиболее
квалифицированных сотрудников и соответствующее снижение регулирующих возможностей мегарегулятора. Как свидетельствует мировой опыт, утечка кадров явилась серьезной проблемой при формировании объединенных надзорных агентств в ряде стран. Многие из высококвалифицированных сотрудников банковского надзора предпочитали либо остаться в центральном банке, либо перейти в
коммерческие структуры, а не рисковать возможным понижением зарплаты и/или статуса в специализированном регулирующем органе.
Обеспечение эффективного надзора на рынке финансовых услуг возможно не только посредством
объединения органов финансового регулирования под «одной крышей» и создания мегарегулятора, но
и путем кооперации специализированных регуляторов. Главный вопрос заключается не в том, за кем
закреплен надзор, а как лучше обеспечивается взаимодействие органов государственной власти в финансовом секторе. Надзорные органы должны иметь эффективную систему быстрого обмена информацией друг с другом для оценки совокупного риска и принятия соответствующих мер при возникновении проблем у любого института, входящего в состав финансового конгломерата, а также для выявления и устранения регулятивных пробелов.
Хорошим примером координации действий различных надзорных органов в финансово-банковской сфере может служить Португалия, где в 2000 г. создан Национальный совет финансовых надзирателей. Правовой статус этого совета не меняет полномочий надзорных органов: Банка Португалии,
Комиссии по фондовой бирже и Португальского страхового института. Национальный совет призван
способствовать обмену информацией и укреплению сотрудничества между органами финансовобанковского надзора, особенно в смежных для них областях, содействовать разработке единой систе18
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
Актуальная тема
мы надзора и регулирования в отношении финансовых конгломератов. Возглавляет Национальный
совет Президент Банка Португалии.
Таким образом, вопрос о структуре регулирования следует рассматривать не как цель саму по себе, а как возможное средство, наряду с другими мерами, для достижения главной цели – обеспечения
эффективного надзора с помощью регулирующих органов, обладающих высококвалифицированными
кадрами, достаточным финансированием и независимостью.
В заключение имеет смысл коснуться целесообразности постановки вопроса о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг Российской Федерации. На наш взгляд, было бы большой ошибкой
в данном случае механически использовать опыт отдельно взятой страны. Стандартной логики в конфигурации надзорной деятельности не существует. В Венгрии, например, существует единый мегарегулятор, в Польше и в Чехии – несколько регуляторов. Германия и Франция граничат друг с другом,
но во Франции их шесть, а в ФРГ – один. Каждая страна, таким образом, идет к модели регулирования
финансовых рынков своим путем, и было бы опасно брать в качестве шаблона какой-либо из существующих вариантов.
В России, вследствие невысокого уровня развития и взаимного проникновения финансовых рынков, ключевые факторы объединения функций надзора за этими рынками отсутствуют. Кроме того,
существует еще ряд предварительных условий, которым должна удовлетворять эффективная регулирующая структура. Среди них: ясные цели, независимость и подотчетность регулятора, достаточность
его ресурсов для эффективного выполнения регулирующих функций, гармоничная законодательная
среда и достаточность полномочий по применению санкций. Важное значение имеет количественная
оценка эффективности регулирования по затратам, а также ее качественная оценка с точки зрения достижения целей регулирования. Если эти условия не соблюдаются, необходимо предпринять соответствующие шаги для их достижения прежде, чем развивать более сложные формы регулирования финансового сектора.
Можно согласиться с точкой зрения, согласно которой надо отдавать себе отчет в том, что до того
момента, когда в России появится объективная необходимость в едином регуляторе, еще далеко. И
проблема здесь не столько в непонимании, как это сделать, сколько в том, что институционально требуется пройти довольно большой путь для того, чтобы быть уверенным, что объединение всех функций в одном органе будет эффективным со всех точек зрения. На это уйдет много времени.
Если отсутствуют необходимые предварительные условия успешной унификации, что достаточно
очевидно в современных российских условиях, при положительной в целом оценке преимуществ объединенного подхода к регулированию следует рассмотреть доступность других институциональных
структур, по крайней мере, в качестве временного решения, а возможно и как долгосрочную альтернативу унификации. В результате можно избежать непродуманной и поспешной реформы действующей
структуры финансового регулирования и связанных с ней рисков.
Существуют различные способы достижения необходимого обмена информацией и координации
действий для преодоления дублирования функций в условиях функционирования нескольких регуляторов финансового рынка. Среди наиболее распространенных форм координации регулирования можно выделить взаимное представительство руководителей ведомств, регулирующих финансовые рынки,
в коллективных руководящих органах друг друга.
Другой формой является введение в существующую регулирующую систему вновь созданного
надзорного совета. Совет может объединять глав различных регулирующих ведомств. В зависимости
от полномочий такой совет представлял бы собой либо форум для расширения сотрудничества и обмена информацией между агентствами, либо орган принятия решений, включая выработку регулирующей политики. Совет может также стать первым шагом в процессе унификации регулирующих
агентств. Создание совета не требует радикального обновления законодательства и изменений режима
управления. Надзорный совет обеспечивал бы формализованный базис для координации надзора.
Кроме того, весьма актуальными для России могут оказаться формы координации финансового
регулирования, основанные на многостороннем неформальном соглашении между регуляторами (и
возможно, другими заинтересованными органами) о взаимодействии с целью обсуждения возникающих регулятивных проблем и выработки согласованной политики, направленной на достижение еди■
ных приоритетов.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 4/2007
19