А.В. Петров Обеспечение прокурором законности в стадии

ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА. ТЕОРИЯ ПРАВА
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОРОМ ЗАКОННОСТИ
В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА
А.В. Петров
В статье исследуются актуальные вопросы роли прокурора в стадии возбуждения уго­
ловного дела с точки зрения сравнительного законодательства, а также после внесенных в
УПК РФ изменений и дополнений Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. Автор
предлагает, с учетом имеющего практического опыта внести в УПК РФ ряд дополнений, рас­
ширяющих полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, что способствовало
бы укреплению законности, соблюдению прав и свобод человека и гражданина.
The issues concerning the authorities of public prosecutor at the stage of filing a criminal suit
under the conditions of updated legislation, particularly after some changes in Code of criminal pro­
cedure introduced by Federal law on the 5 of June 2007 № 87. The author supposes that with taking
into account his experience it will be useful to bring some additional changes into Code of criminal
procedure of the Russian Federation which will broaden public prosecutor's authorities and
strengthen legislation, following the rights and freedom of a person and citizen.
th
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, уголовное преследование, полномочия,
стадия возбуждения уголовного дела, сообщение о преступлении, основание для возбуждения
уголовного дела, следователь, орган дознания.
Key -words: public prosecutor, public prosecutor's supervision, criminal pursuit, authorities,
stage of filing a criminal suit, report on crime, ground for filing a criminal suit, investigator, agency
of immediate inquiry.
Прошло более трех лет, как прокуроры осуществляют надзор за процессуальной
деятельностью органов предварительного следствия в новых условиях.
Изменения, внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее - УПК
РФ) Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, существенно урезали процес­
суальные полномочия прокурора по сравнению с прежней редакцией ст. 37 УПК РФ.
Теперь прокурор лишен полномочий: возбуждать уголовное дело, давать на это со­
гласие, за исключением некоторых случаев, отменять незаконные постановления
следователя об отказе в возбуждении уголовного дела и др. Взамен законодатель
расширил уголовно-процессуальные полномочия руководителя следственного орга­
на. Законодатель изменил организацию досудебного производства.
С первых дней применения данного Федерального закона в практической дея­
тельности возник ряд затруднений и сложностей в межведомственном понимании
отдельных законоположений, которые ввиду недостаточно полного регулирования, в
частности, порядка разрешения сообщений о преступлениях и полномочий прокуро­
ра в стадии возбуждения уголовного дела, восполняются ведомственным нормотвор­
чеством в виде издания совместных организационно-распорядительных документов
(приказов, распоряжений, указаний).
В этой связи представляется неоправданной чрезмерная роль подзаконных актов
в регулировании вопросов прокурорского надзора за законностью в указанной стадии
уголовного процесса.
Внесенные указанным Федеральным законом изменения и дополнения в от­
дельной части позитивны, так как в их основе произошло разделение функции след­
ствия и надзора, создавшее прокурору условия объективно, то есть независимо и
беспристрастно оценивать законность в поднадзорных ему следственных органах,
что нельзя сказать о лишении прокурора ряда полномочий, которые он ранее мог
осуществлять в стадии возбуждения уголовного дела.
178
Юридическая
практика.
Теория
права
Решаемые прокурором задачи и его надзорные полномочия в досудебном про­
изводстве существенно различаются в зависимости от формы предварительного рас­
следования. Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания сопряжен с
использованием прокурором более широкого круга властных возможностей, нежели
надзор за процессуальной деятельностью, осуществляемой органами предваритель­
ного следствия.
Следователям предоставлена самостоятельность, выражающаяся в праве без со­
гласия прокурора принимать решения о возбуждении уголовных дел. Прокурору от­
ведено лишь 24 часа с момента получения материалов, послуживших основанием для
возбуждения уголовного дела, чтобы отменить это постановление, если оно будет
признано им незаконным и необоснованным.
Лишив прокурора права возбуждать уголовное дело, законодатель, несмотря на
неотъемлемую функцию прокурора осуществлять уголовное преследование, транс­
формировал это право в вынесение им в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ моти­
вированного постановления о направлении соответствующих материалов в следст­
венный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании
по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, то есть для провер­
ки сообщения о преступлении и принятия процессуального решения в порядке
ст. 144, 145 УПК РФ.
Парадокс ситуации: прокурор, осуществляя надзор за исполнением требований
Федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступ­
лениях, обнаружив укрытое преступление при наличии достаточных к тому данных,
не вправе принять решение о возбуждении уголовного дела отмечает [4]. Вместо это­
го прокурор должен направить материалы о выявленном преступлении в тот же ор­
ган, где преступление было укрыто, и не факт, что уголовное дело будет немедленно
возбуждено. Безусловно, такой порядок содержит возможность для нарушения прав
участников уголовного судопроизводства.
Создается впечатление, что законодатель стремится приблизить функцию про­
курора в российском уголовном процессе к той, что присуща прокурору в уголовном
процессе зарубежных стран - осуществлять уголовное преследование. Однако в дан­
ном случае не получилось должной последовательности. Если обратиться к зарубеж­
ному уголовному процессу, то по делам публичного обвинения только прокурор
принимает решение о возбуждении уголовного преследования, никому не перепору­
чая решение вопроса об этом.
В практической деятельности следственные органы не спешат возбуждать уго­
ловные дела по материалам прокуроров о выявленных нарушениях уголовного зако­
нодательства, не находя не только основания для возбуждения уголовного дела, но и
вообще основания для проведения доследственной проверки. С различной мотиви­
ровкой они зачастую возвращаются к прокурорам. Значительная часть возвратов мо­
тивирована тем, что необходимо проверить всего лишь исполнение законодательст­
ва, которое возможно в рамках «общенадзорной проверки». Ведение переписки меж­
ду прокурором и руководителями следственных органов исключает оперативность
решения вопросов о возбуждении уголовного дела.
Важнее вопроса соблюдения закона в стадии возбуждения уголовного дела, да и
на всех последующих стадиях уголовного судопроизводства, быть не может, по­
скольку нарушения закона затрагивают важнейшие принципы уголовного процесса законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Нельзя забывать, что
на прокурора, согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде­
рации», возлагаются обязанности осуществлять от имени Российской Федерации
надзор за исполнением законов, в том числе органами, осуществляющими предвари­
тельное следствие.
Прокурор не вправе отменить постановление следователя об отказе в возбужде­
нии уголовного дела. Он наделен лишь правом поставить об этом вопрос перед руко­
водителем следственного органа. Следует отметить, что законодатель не указал сроки
179
Гуманитарные
исследования.
2011. № 2 (38)
рассмотрения этого вопроса прокурора и не уточнил этот вопрос в последующих изме­
нениях, внесенных в УПК РФ после Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ.
Несомненно, лишение прокурора права возбуждения уголовных дел противоре­
чит положениям УПК РФ, которыми прокурор включен в число субъектов, осущест­
вляющих уголовное преследование. Логично предположить, что обязанность уголов­
ного преследования предполагает и наличие права самостоятельно возбудить уго­
ловное дело для всех без исключения субъектов этого вида деятельности.
В такой ситуации возникает вполне обоснованное предположение о том, что в
2008, 2009, 2010 гг. в официальных отчетах общее снижение преступности и отдель­
ных видов преступлений произошло в результате ослабления прокурорского надзора
в стадии возбуждения уголовного дела. Такие предположения не лишены оснований.
В случае поступления жалобы на отказ следователя возбудить уголовное дело
формально полномочия прокурора несколько шире, то есть прокурор вправе обжало­
вать постановление о прекращении уголовного дела, а равно иные процессуальные
решения и действия следователя, дознавателя, которые способны причинить ущерб
конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, за­
труднить доступ граждан к правосудию.
Вряд ли прокурор воспользуется в этом случае довольно странным для него
правом, связанным с обращением по поводу нарушения норм УПК РФ по указанным
вопросам не непосредственно к следователю, а в суд. С другой стороны, в таком слу­
чае путь к восстановлению законности становится слишком длинным и сложным, а
значит, неэффективным.
В российском уголовном процессе прокурор, являясь основным субъектом уго­
ловного преследования, пользуется значительно меньшими полномочиями, чем в
уголовном процессе зарубежных стран. Такие усеченные полномочия прокурора вы­
глядят особо ущербными по сравнению с ролью прокурора в досудебном производ­
стве других государств.
К примеру, требование прокурора о производстве следственных действий, об­
ращенное к следственному судье во Франции, участковым судам в ФРГ, как правило,
обязательно для исполнения. В российском же уголовном процессе прокурор до
окончания предварительного следствия не вправе давать следователям письменные
указания.
Заметим, что, учитывая основы зарубежного опыта правоотношений органов
дознания и прокурора, УПК РФ сохранил за прокурором ряд полномочий по осуще­
ствлению уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью
органов дознания. В частности, уголовные дела (не все) дознаватели вправе возбуж­
дать и прекращать только с согласия прокурора; письменные указания прокурора
дознавателю о направлении расследования и производстве процессуальных действий
являются обязательными.
Уместно сравнить, что в ФРГ для того, чтобы должным образом исполнять
функции уголовного преследования, прокуратура, согласно УПК ФРГ, является ор­
ганом дознания, а полиция, о полномочиях которой также имеются нормы в указан­
ном УПК, считается вспомогательным органом при прокуратуре. Подобное соотно­
шение функций прокуратуры и полиции как органа дознания в уголовном процессе и
в других зарубежных странах.
Полиция как орган, уполномоченный осуществлять оперативно-розыскную дея­
тельность, наряду с предупреждением и выявлением преступлений, в уголовном про­
цессе зарубежных стран выполняет основную работу по раскрытию преступлений, то
есть установлению лиц, подозреваемых в совершении выявленных ею преступлений.
Только после установления подозреваемого полиция направляет собранные материа­
лы в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования.
При этом полиция осуществляет не собирание доказательств, а только сведения,
которые после возбуждения прокурором уголовного преследования при проверке в
суде обретают статус доказательств. От полиции не требуется составления докумен-
180
Юридическая
практика.
Теория
права
тов, подобных тем, которые составляются согласно УПК РФ при проверке сообще­
ний о совершенных или готовящихся преступлениях.
В России органы дознания предназначены, прежде всего, чтобы выявлять пре­
ступления, действуя при этом в строгом соответствии с формальными правилами,
установленными УПК. Для того,чтобы установить основание для возбуждения уго­
ловного дела, необязательно выявлять лицо, подозреваемое в совершении преступле­
ния. Необходимо установить лишь наличие достаточных данных, указывающих на
признаки преступления (ч. 2 ст. 140 УПК). Для установления такого основания орга­
ну дознания отведено не более 3 суток; этот срок может быть продлен до 10 суток и
только в случае необходимости проведения документальных проверок и ревизий до 30 суток.
Проследим судьбу уголовных дел, возбужденных органом дознания по сообще­
ниям о совершении преступления и переданных следователю, - это дела о наиболее
тяжких преступлениях. Многие из них тщательно готовились, чтобы не оставить сле­
дов. Очевидно, что без проведения оперативно-розыскных мероприятий раскрыть
такие преступления достаточно сложно, учитывая, что следователь и дознаватель не
являются субъектами оперативно-розыскной деятельности (ч. 2 ст. 41 УПК РФ).
Принимая во внимание это обстоятельство, УПК РФ в ст. 157 предусмотрел ин­
ститут производства неотложных следственных действий органом дознания в срок не
более 10 суток. После завершения их производства уголовное дело передается в ор­
ган предварительного следствия. Следует обратить особое внимание на ч. 4 ст. 157
УПК РФ, в которой указано: «В случае направления руководителю следственного
органа уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступле­
ние, орган дознания обязан принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для
установления лица, совершившего преступление, уведомляя следователя об их
результатах».
Изучение материалов практики, анкетирование следователей органов внутрен­
них дел, Следственного комитета при прокуратуре РФ свидетельствует о том, что,
передав уголовное дело следователю, сотрудники органа дознания, будучи заняты
выявлением новых преступлений, не уделяют должного внимания раскрытию пре­
ступлений по уголовным делам, переданным следователям. К тому же они полагают,
что раскрывать эти преступления, - прежде всего, задача лиц, в производстве кото­
рых находятся уголовные дела, то есть в данной ситуации следователей. Ведь следо­
ватель в ч. 1 ст. 21 УПК РФ назван наряду с прокурорами и дознавателями, должно­
стным лицом, осуществляющим уголовное преследование по делам публичного и
частно-публичного обвинения. Хотя, судя по опросам следователей органов внут­
ренних дел, они успевают работать в основном по уголовным делам с лицами, то есть
по уголовным делам, по которым установлен подозреваемый, им удается раскрывать
и некоторые уголовные дела, которые оказались в силу указанных выше причин не
раскрытыми органами дознания. Известны случаи, когда к окончанию очередного
отчетного периода за месяц, чтобы отличиться по раскрытию преступлений, опера­
тивные сотрудники просят следователей выставить статистические карточки и ука­
зать в них факты раскрытия преступлений ими. Здесь, прежде всего, речь идет о пре­
ступлениях, совершенных без тщательной подготовки, раскрытие которых удалось
осуществить без помощи оперативных сотрудников [2].
Генеральный прокурор России в интервью корреспонденту «Российской газеты»
обратил внимание на то, что примерно половина выявленных преступлений остались
нераскрытыми (1 млн 800 тыс.)... оперативным путем раскрывается только треть
преступлений [5]. Эти официальные сведения, по нашему мнению, свидетельствуют
не только о недостатках в организации оперативно-розыскной деятельности органов
дознания, но и о несовершенстве законодательства, регламентирующего деятель­
ность органов дознания в стадии возбуждения уголовного дела.
По общему правилу, при обнаружении трупа с признаками насильственной смер­
ти, в ситуациях, когда имеются основания полагать, что совершено уголовнонаказуемое деяние, требующее производства предварительного следствия, для осмотра
181
Гуманитарные
исследования.
2011. № 2 (38)
места происшествия выезжает следователь, что указано в ч. 1 ст. 157 УПК РФ о произ­
водстве органом дознания неотложных следственных действий. Представляется как бы
запасной вариант в случае, если следователь занят производством какого-либо следст­
венного или иного процессуального действия. Таким образом, выезд следователя на
место происшествия, а затем возбуждение им уголовного дела и принятие его к своему
производству соответствует УПК. Изучение же материалов практики свидетельствует
о том, что после этого орган дознания снижает активность в проведении оперативнорозыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления.
За рубежом ситуация выглядит иначе. Там не имеется института следователя, а
прибытие на место осмотра следственного судьи, к примеру, во Франции, участкового
судьи в ФРГ, прокурора в этих и других странах не означает, что кто-либо из указан­
ных лиц должен принять дело от органа дознания. Везде полиция как орган дознания
продолжает работу вплоть до установления виновного лица. Норму соответствующего
содержания целесообразно внести в УПК РФ применительно к органу дознания.
В связи с изложенным возникает вопрос о роли прокурора в стадии возбу­
ждения уголовного дела не только по делам о преступлениях, требующих дознания,
но и по делам о преступлениях, подлежащих предварительному следствию.
После последних изменений в УПК РФ, прокурор лишен не только права давать
согласие на возбуждение уголовного дела, но и права самостоятельно возбуждать
уголовное дело, несмотря на то что закон оставил надзор за исполнением Федераль­
ного закона органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистра­
ции и разрешении сообщений о преступлениях одним из важнейших направлений
деятельности прокурора.
Остается спорным и не регламентированным на законодательном уровне вопрос
выезда в настоящее время прокурора на место происшествия. На совещании СК при
прокуратуре РФ [1] отмечено, что в период с сентября по декабрь 2007 г. прокуроры
почти 5 тыс. раз осуществляли выезды на места происшествий для оказания практи­
ческой помощи следователям. В тех случаях, когда следователи не могли выезжать
на место происшествия (таких случаев было почти 200), прокуроры сами выезжали
на места и организовывали процесс расследования. Практика выезда прокуроров на
места происшествий, как правило, о совершении тяжких и особо тяжких преступле­
ний продолжается в настоящее время.
Возвращаясь к этому вопросу, отметим, что ни в ст. 37 УПК РФ, ни в других его
нормах не указано право прокурора не только расследовать самостоятельно уголов­
ные дела, но и производить осмотры, другие следственные действия и участвовать в
их производстве. Это упущение в законе целесообразно восполнить, учитывая отече­
ственный и зарубежный опыт полномочий прокурора по осуществлению уголовного
преследования.
Целесообразно вновь обратиться к зарубежному опыту. Согласно § 160 УПК
ФРГ, как только прокурору стало известно «о подозрении в совершении уголовнонаказуемого деяния», он обязан исследовать обстоятельства дела для решения вопро­
са о возбуждении публичного обвинения. Кроме того, в § 161 указано, что прокура­
тура в этих целях вправе требовать от всех публичных властей различных сведений и
производить расследование либо самостоятельно, либо с помощью властей и чинов­
ников полицейской службы. Что касается осмотра, то, согласно § 86, если он прово­
дился судьей, то в протоколе указываются установленные обстоятельства, и при этом
отмечается, какие следы или признаки, существование которых можно было предпо­
лагать с учетом особенностей данного дела, отсутствуют.
Не отвлекаясь на анализ значения последнего положения, обратим внимание
только на то, что в указанном параграфе четко определено, что предварительное
следствие в уголовном процессе ФРГ в основе является судебным. В УПК ФРГ име­
ется ряд норм, свидетельствующих об активной роли прокурора на этапе предвари­
тельного судебного следствия, в частности, допрос судьей проводится по ходатайст­
ву прокурора, он может присутствовать при производстве этого и других следствен­
ных действий в суде.
182
Юридическая
практика.
Теория
права
Проведенный анализ позволяет прийти к выводу о необходимости вернуться к во­
просу доработки УПК РФ с учетом имеющегося практического опыта. При этом опти­
мальный выбор наилучшего варианта определения роли прокурора в рассматриваемой
стадии и придание ему национального характера требуют от законодателя учета не только
интересов государства и общества, но и господствующей в России антропологической
модели, объединяющей менталитет народа и исторически сформировавшиеся представ­
ления социума о механизме сдерживания преступности.
С учетом этого предлагаем внести в УПК РФ следующие дополнения.
1. Дополнить п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ новеллой следующего содержания: «В целях
реализации этого полномочия прокурор вправе проверять документацию о приеме и ре­
гистрации сообщений о преступлениях. В связи с рассмотрением жалоб, сообщений
средств массовой информации проверять исполнение требований настоящего Кодекса о
порядке и сроках разрешения сообщений о преступлениях, давать органам дознания и
дознавателям письменные указания, обязательные для исполнения, информировать руко­
водителей следственных органов о выявленных нарушениях закона, а в необходимых
случаях вправе истребовать для проверки материалы по сообщениям о преступлениях и
давать по ним указания до принятия решения».
2. В ч. 2 ст. 37 УПК РФ внести дополнение, наделяющее прокурора полномочием по
фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства проводить проверку в
порядке ст. 144, 145 УПК РФ, возбуждать при наличии достаточного основания уголов­
ное дело и давать по нему указания поручая проведение предварительного расследования
следственному органу или органу дознания; п. 3 данной части дополнить:
«... допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях... ».
3. Изложить ч. 4 ст. 146 УПК РФ в следующей редакции: «4. Копия постановления
руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного
дела незамедлительно направляется прокурору вместе с материалами, послужившими
основанием для возбуждения уголовного дела... (и далее по тексту)».
4. Дополнить ст. 146 УПК РФ частью 5, изложив ее в следующей редакции: «5. По­
становление дознавателя о возбуждении уголовного дела о преступлениях, указанных в
частях второй и третьей статьи 20 настоящего Кодекса незамедлительно направляется
прокурору вместе с материалами проверки сообщения о преступлении. Прокурор, полу­
чив постановление дознавателя, незамедлительно дает согласие на возбуждение уголов­
ного дела либо выносит постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголов­
ного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки. При этом срок
дополнительной проверки устанавливается прокурором, а при отсутствии такового указа­
ния не может превышать 5 суток. О решении прокурора дознаватель в тот же день уве­
домляет заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело».
5. Внести в ч. 6 ст. 148 УПК РФ дополнение, устанавливающее конкретный срок
рассмотрения руководителями следственных органов постановлений прокурора о направ­
лении материалов для решения вопроса об отмене признанных им незаконными или не­
обоснованными постановлений следователей об отказе в возбуждении уголовного дела, а
именно от 3 до 5 суток, а также норму, определяющую конкретный срок проверки проку­
рором законности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, а именно в
течение 5 суток с момента поступления всех материалов об отказе в возбуждении уголов­
ного дела.
Библиографический список
1. Вестник Следственного комитета при прокуратуре РФ : мат-лы совещания. - 2008. - № 1.
2. Махов В. Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании / В. Махов
// Законность. - 2008. - № 7. - С. 47-62.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20.04.2008 г.). Новосибирск : Сиб. унив. изд-во, 2008. -239 с.
4. Хлопушин С. Применение УПК после внесения изменений / С. Хлопушил // Закон­
ность. - 2008. - № 4. - С. 9-13.
5. Яшманов Б. Под надзором. Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка ответил на вопросы
корреспондента Российской газеты / Б. Яшманов // Российская газета. - 2008. - 22 февраля. С. 3.
183