Участие прокурора в уголовном судопроизводстве

М.Е.Клюкова, канд. юрид. наук
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
Судебно-правовая реформа начиналась и продолжает осуществляться под лозунгом необходимости
независимой и сильной судебной власти как основного гаранта прав, свобод и интересов граждан.
Результатом этого является пересмотр роли и места прокурора в системе правоохранительных органов,
что нашло закрепление прежде всего в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января
1992 г., а позднее — в Конституции РФ 1993 г.
В действующей Конституции РФ ст. 129 о прокуратуре помещена в главу, посвященную судебной
власти. Это обстоятельство вызвало новые споры о ее задачах, месте в системе властей государства,
соотношении полномочий прокуратуры и суда. Правы те, кто подчеркивает, что прокуратура не должна
организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти, она должна являться необходимым
элементом обеспечения разделения и взаимодействия властей, в некотором смысле обслуживая их. И,
конечно, прокуратура не может выполнять каких-либо функций судебной власти, ее полномочия
несовместимы с задачами судебной власти1.
В последнее время некоторые авторы высказывают настороженность по поводу наметившейся
тенденции сужения сферы деятельности прокуратуры, усматривая в этом лишение прокуратуры
самостоятельности.
Все чаще в литературе поднимаются вопросы о том, нужна ли государству сильная прокуратура,
должна ли она сохранить за собой надзорные функции и не закрепить ли за ней в качестве доминирующей
лишь функцию уголовного преследования?
По мнению А.Д.Бойкова, позитивная сторона состоит не в том, чтобы сворачивать прокурорский
надзор за состоянием законности вопреки традиционным функциям прокуратуры, и не в том, чтобы
начать уже теперь, в условиях обвального роста преступности, пытаться заменить надзорные полномочия
в стадии предварительного расследования соответствующими судебными полномочиями, а в необходимости
совершенствования деятельности прокуратуры как уникального органа надзора за законностью.
В.Д.Ломовской отмечает, что перспективы развития прокурорского надзора неясны, о чем
свидетельствуют попытки ограничить его деятельность, придать прокуратуре функции лишь обвинения,
отвести ей роль одной из сторон в судопроизводстве. Сходную позицию занимает и Ю.И.Скуратов, он
отмечает, что представление о преобразовании как одномоментной акции, связанной с ликвидацией всех
функций прокуратуры, кроме поддержания обвинения в суде, не подкреплено ни теорией, ни практикой
государственно-правового строительства современной России2.
Прежде чем пытаться определить основные направления деятельности прокуратуры, сущность
прокурорского надзора в современных условиях, обратимся к истории возникновения и развития этого
института.
В России создание прокуратуры и начало становления прокурорского надзора связано с
царствованием Петра I, который признал необходимым «для возбуждения дел, гласа о себе неимеющих,
'См.: Государство и право. — 1994. — №5. — С. 3 — 35; №6. — С. 15 — 22.
2
См.: там же.
установить также должностные лица, кои, не участвуя непосредственно в разрешении дел, обязаны были
наблюдать за соблюдением закона, и доносить о каждом нарушении сего»1. С этой целью в 1711 г. были
учреждены фискалы, а в 1722 г. — должности прокуроров при коллегиях «для наблюдения за
производящимися в них делами и действиями фискалов».
В дальнейшем прокурорский надзор приобретал более определенное направление, обязанности
прокуроров постепенно конкретизировались, причем круг деятельности лиц прокурорского надзора
постоянно расширялся.
Особая важность прокурорского надзора подчеркивалась в отношении обнаружения преступлений,
производства следствий, попечения о содержащихся под стражей, ходатайства по таким делам, «по каким
нет истца, или по коим заинтересованныя лица не пользуются полною гражданскою правоспособностию».
В 1864 г. прокуратура в России претерпела существенные изменения и стала частью судебной
системы. «С введением судебного преобразования прокурор должен являться публичным обвинителем
во всех уголовных делах и вести их во всех судебных инстанциях в качестве представителя правительства
и закона»2. Таким образом, обвинительная деятельность стала являться главным предметом деятельности
прокуроров. Прокуроры состояли при судах, судебные следователи им не подчинялись.
В 1917 г. этот порядок был ликвидирован. В 1922 г. прокуратура была восстановлена, но прокуроры,
помимо поддержания обвинения в суде, стали осуществлять надзор за законностью актов должностных
лиц, ведомств, следственных органов, а затем и судов.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г.3 была образована Прокуратура
Союза ССР. 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, а
Прокуратура Верховного Суда была упразднена.
Особо были расширены полномочия Прокуратуры Положением о прокурорском надзоре в СССР,
утвержденным указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.4
В советский период функции прокуратуры неоднократно менялись, задачи ее были чрезвычайно
расширены и гипертрофированы.
В связи с этим вполне оправдана наметившаяся тенденция к сужению сферы деятельности
прокуратуры, в частности, общего надзора, лишения ее надзорных функций в суде. Это обусловлено
необходимостью конкретизации в современных условиях ее полномочий прежде всего как органа,
выступающего в качестве координатора борьбы с преступностью, использующего все предусмотренные
для этого законом специальные средства и полномочия. Как отмечено в Приказе и.о. Генерального
прокурора РФ 29 ,июня 1994 г. «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью
и ее предупреждении», многие прокуроры утратили правильные ориентиры, нацеленность на достижение
конкретных результатов в пресечении преступных посягательств, на неотвратимость наказания. Указано
также на неиспользование в должной мере возможностей по координации деятельности
правоохранительных органов на основных направлениях борьбы с преступностью.
Анализируя Закон РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. и соответствующие положения
действующей Конституции, можно выделить ряд основных направлений деятельности прокуратуры на
современном этапе.
'Законность. — 1994. — №5. — С. 50.
Там же. — С. 53.
3
См.: СЗ. — 1934. — №1. — Ст.ст. 2-а, 2-6.
4
См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1956. — №1. — Ст. 20.
Прежде всего в соответствии со ет. 2 Закона РФ «О прокуратуре РФ» она осуществляет надзор:
1) за исполнением законов местными представительными органами власти, органами исполнительной
власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными
лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; 2) за исполнением законов
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие; 3) за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного
заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;
4) за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.
Указом Президента РФ от 20 октября 1993 г. «О деятельности прокуратуры в период поэтапной
конституционной реформы в Российской Федерации» на прокуратуру возложена функция координации
деятельности правоохранительных органов1.
Кроме этого, Закон РФ «О прокуратуре РФ» (ст. 8) предусматривает участие прокурора в
правотворческой деятельности. При этом следует учесть, что названный Закон отчасти устарел в силу
принятия Конституции РФ 1993 г., так как упомянутое в п. 1 ст. 8 Закона РФ «О прокуратуре РФ»
право Генерального прокурора РФ законодательной инициативы в действующей Конституции не
закреплено.
И, наконец, прокуратура — это орган, осуществляющий уголовное преследование, составной
частью которого является функция обвинения.
Авторы концепции судебной реформы в РФ справедливо признают уголовное преследование
доминирующей функцией прокуратуры и подчеркивают, что в уголовном деле прокурор представляет
государственное обвинение и отвечает за его обоснованность2. Выполняя данную функцию, прокурор
использует предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры по обоснованию уголовной
ответственности лица, совершившего преступление.
Основные формы реализации функции уголовного преследования в деятельности прокуратуры
закреплены в Законе РФ «О прокуратуре РФ» (п. 3 ст. 2, ст.ст. 26, 27) и УПК РФ (ст.ст. 211 —
217). Так, в соответствии со ст. 27 этого Закона прокуратура осуществляет уголовное преследование
по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законом к ее компетенции, а также
вправе принять к своему производству или поручить подчиненному прокурору или следователю
расследование любого преступления. Ст. 211 УПК РФ наделяет прокурора и другими полномочиями
по осуществлению надзора за исполнением закона при производстве предварительного расследования,
включая право давать следователю указания о привлечении к уголовной ответственности лиц,
совершивших преступление, о проведении необходимых по делу процессуальных действий,
санкционировать ряд следственных действий, избрание в качестве меры пресечения заключения под стражу и
залога и др.
При этом следует отметить, что уже не раз в юридической литературе обсуждался вопрос о
нецелесообразности сочетания в деятельности прокуратуры функций расследования и надзора за его
законностью, в связи с чем высказывались мнения, что со временем прокуратура должна отказаться от
института обязательной подследственности уголовных дел (см. ст. 126 УПК РФ).
За первое полугодие 1994 г. следователями прокуратуры было окончено 39186 уголовных дел
(6,4 % всех дел), из них в суд направлено 267193.
' С м .: Собрание актов Президента и Правительства РФ (№43. cт 4084) — М . 1993.
2
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. — М. 1992. — С. 60. 62.
3
См.: Законность. — 1994. — №11. — С. 32.
Расследование уголовных дел не изъято из полномочий прокуратуры и в проектах новых У ПК. В
частности, проект УПК Министерства юстиции РФ прямо закрепил за прокурором право возбуждать
уголовное дело, а также принимать его к своему производству (ст. 31). Аналогичное положение
содержится и в проекте общей части Уголовно-процессуального кодекса РФ — Государственно-правовое
управление Президента Российской Федерации (п.п. 1, 2 ст. 68).
Отчетливо прослеживается тенденция перераспределения надзорных полномочий прокуратуры и
суда в пользу последнего, что вызывает немало споров и вопросов, которые требуют своего всестороннего
обсуждения и решения.
Так, в соответствии со ст. 22 Конституции РФ арест, заключение под стражу и содержание под
стражей должны допускаться только по судебному решению. Но в заключительных и переходных
положениях Конституции содержится оговорка, что до приведения уголовно-процессуального
законодательства РФ в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняется прежний порядок
применения упомянутых мер. Иными словами, для применения в ходе предварительного расследования
заключения под стражу в качестве меры пресечения по-прежнему требуется санкция прокурора (ст.ст. 11,
96 УПК РФ).
В заключительных и переходных положениях отсутствуют разъяснения в отношении положений,
содержащихся в ст.ст. 23, 25 Конституции РФ, поэтому они считаются действующими с момента
вступления в силу Конституции РФ. В соответствии со ст. 23 Конституции РФ ограничение права на
тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только
на основании судебного решения, а не с санкции прокурора, как это было ранее. Ст. 25 Конституции
РФ гарантирует неприкосновенность жилища, однако допускает право проникать в жилище против воли
проживающих в нем лиц, но лишь в случаях, установленных федеральным законом или на основании
судебного решения.
Разъяснения о применении на практике указанных положений содержатся в Постановлении
Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением ст.ст. 23 и 25
Конституции РФ» от 24 декабря 1993 г. В нем содержатся рекомендации судам «принимать к своему
рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость ограничения прав граждан на тайну
переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений», а также «рассматривать
материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в
суд»1.
Тем не менее по-прежнему нет достаточной ясности в том, как должны реализовываться на практике
рассматриваемые положения при производстве соответствующих следственных действий и оперативнорозыскных мероприятий. Вызывает беспокойство увеличивающаяся нагрузка судей, усложнившийся
порядок получения соответствующей санкции, ибо механизм судебной защиты, провозглашенный
Конституцией, должным образом не обеспечен ни в организационном плане, ни кадровым составом
судов. При этом обосновывается мнение, что постановления и представления следователя, направленные
в суд, должны утверждаться прокурором, чтобы прокуратура сохранила за собой ответственность за
законность деятельности органов дознания и предварительного расследования .
л Аналогичная позиция нашла свое отражение в одном из проектов УПК, в котором в качестве одного
из полномочий прокурора при досудебном производстве по уголовным делам предусмотрено право
1
2
Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1994. — №1. — С. 25.
См.: Государство и право. — 1994. — №5. — С. 3 — 35.
обращаться в суд с представлением об избрании в отношении обвиняемого ареста в качестве меры
пресечения и продлении срока его содержания под стражей (п. 17 ст. 68)1.
Существенно изменилась роль прокурора в суде, где уже не идет речь об осуществлении им надзора
за законностью тех или иных судебных актов. В связи с этим следует прежде всего напомнить те
новшества, которые в соответствии с Законом РСФСР от 29 мая 1992 г. претерпела стадия предания
суду. Изменения коснулись не только наименования рассматриваемой стадии , но прежде всего порядка
ее производства, они выразились в отказе от распорядительного заседания, а следовательно — в
удалении из данной стадии не только народных заседателей, но и прокурора.
И ранее по большинству дел предание суду осуществлялось единолично судьей, но в случаях, прямо
предусмотренных в законе (ст. 221 УПК прежней редакции), одной из процессуальных форм предания
суду служило распорядительное заседание, в котором все вопросы решались коллегиально с обязательным
участием прокурора (ст. 224). При этом прокурор имел возможность способствовать вынесению
законного и обоснованного решения посредством изложения своего мнения по поводу доклада судьи, а
также заявления ходатайств (ст. 225). При ныне действующем порядке принятия соответствующих
решений судьей единолично на рассматриваемой стадии прокурор практически не может оказать какоголибо влияния на существо принимаемого судьей решения. Он вправе лишь в соответствии со ст. 331 УПК
принести частный протест в вышестоящий суд на постановление судьи (причем постановление судьи о
приостановлении дела и направлении его по подсудности ни обжалованию, ни опротестованию не
подлежит). Прокурор, как и другие участники процесса, может направлять судье ходатайства (ст. 223
УПК РФ), отказ от которых обжалованию или опротестованию также не подлежит (п. 3 ст. 331 УПК
РФ).
Специфично решен этот вопрос Законом РФ от 16 июля 1993 г.3 в отношении суда присяжных.
В соответствии со ст. 432 УПК РФ предварительное слушание производится судьей единолично в
закрытом заседании с обязательным участием прокурора, обвиняемого, заявившего ходатайство о
рассмотрении дела судом присяжных, его защитника. В ходе предварительного слушания государственный
обвинитель оглашает резолютивную часть обвинительного заключения, а также высказывает мнение
по поводу заявлений ходатайств. Думается, что неоправданно лишение прокурора возможности
высказывать свои соображения при осуществлении полномочий судьей до судебного разбирательства
дела и подготовительных действий к судебному заседанию.
Дискуссию в теории вызывает вопрос о полномочиях прокурора в стадии судебного разбирательства.
Отправным при обсуждении данной проблемы является положение, что любые действия прокурора
в ходе судебного процесса, посягающие на авторитет и независимость суда, недопустимы. И Концепция
судебной реформы в Российской Федерации, и Закон РФ «О прокуратуре РФ» пронизаны идеей
сохранить за прокуратурой основную функцию — уголовное преследование. Ст. 31 Закона РФ «О
прокуратуре РФ» прямо говорит лишь об участии прокурора в рассмотрении дел судами путем
поддержания государственного обвинения.
1
См.: Проект общей части Уголовно-процессуального Кодекса РФ. Государственно-правовое управление Президента
РФ — М , 1994.
2
Стадия осуществления полномочий судьей до судебного разбирательства дела и подготовительных действий к
судебному заседанию. - .
3
См. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовнопроцессуальный Кодекс РСФСР, Уголовный Кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях»
// Российская газета. — 1993. — 25 авг.
При осуществлении этой функции прокурор руководствуется принципом состязательности, т.е.
действует только как сторона в уголовном процессе.
Иными словами, роль прокурора в суде сведена к осуществлению одной единственной функции —
поддержанию государственного обвинения (п. 2 ст. 31 Закона РФ «О прокуратуре РФ»). Тем самым
разрешен длившийся долгое время в литературе спор вокруг процессуального положения прокурора в
суде: является ли он стороной в уголовном процессе или нет.
В ранее действующем Законе «О прокуратуре СССР» 1979 г. (ст. 3) одним из основных
направлений прокурорской деятельности считался надзор за исполнением законов при рассмотрении дел
в судах, что предполагало надзор за законностью не только судебных актов, но и процессуальной
деятельности суда, предшествующей их вынесению. Это приводило к тому, что прокурор, поддерживая
государственное обвинение в суде и одновременно осуществляя надзорные полномочия, нередко
использовал последние для отстаивания своих интересов как стороны процесса. Иные же участники
процесса такими полномочиями не обладали, что ставило их в менее выгодное положение по сравнению
с участвующим в процессе прокурором.
Осуществляемый со стороны прокуратуры надзор за судом противоречил независимости суда и
ставил под сомнение состязательный характер отечественного уголовного процесса.
Сущность состязательности уголовного процесса состоит, как известно, в разделении функций
обвинения, защиты и разрешения дел по существу судом. В Концепции судебной реформы в Российской
Федерации справедливо утверждается, что тем самым предполагается не только разделение и
персонификация указанных функций, не только равенство сторон обвинения и защиты, но и
представление им в законодательном порядке равных возможностей по воздействию на окончательное
решение суда1.
В настоящее время уже мало кем оспаривается состязательный характер уголовного процесса, и
несостоятельными выглядят доводы о том, что в уголовном процессе нет сторон, ибо поддерживающий
государственное обвинение прокурор, выступающий как представитель органа надзора за законностью,
не может быть стороной наряду с подсудимым, защитником и т.д.
В состязательном процессе прокурор должен участвовать как сторона. Согласно п. 2 ст. 31 Закона
РФ «О прокуратуре РФ», прокурор, осуществляя уголовное преследование в суде, выступает в качестве
государственного обвинителя. При этом он излагает свою позицию по вопросам применения уголовного
закона и назначения меры наказания в отношении подсудимого. Он обязан отказаться от обвинения,
если последнее не нашло подтверждения в ходе судебного разбирательства.
Осуществление правосудия на началах состязательности и равноправия сторон предполагает не
только поддержание прокурором государственного обвинения по направленному в суд делу, но и
возлагает на него обязанность доказывания предъявленного подсудимому обвинения. Это, безусловно,
требует от прокурорских работников существенного повышения профессиональной подготовленности.
Как справедливо отмечает А.Д.Бойков, освобождение принципа состязательности от ограничений
обязывает прокуратуру подняться на новый уровень доказывания. Требуется новый стандарт
доказывания, новая культура поведения в процессе2.
Лишение прокуратуры в суде функции надзора за исполнением закона не означает, что прокурор
не должен реагировать на допускаемые в ходе судебного разбирательства нарушения. При этом он как
1
2
См • Концепция судебной реформы в Российской Федерации. — С. 85.
См.. Государство и право. — 1994. — №5. — С. 3 — 35.
сторона вправе заявлять соответствующие ходатайства, высказывать мнения по возникающим вопросам,
а также в пределах своей компетенции приносить в вышестоящий суд кассационный или частный протест
на незаконное или необоснованное судебное решение (ст. 23 Закона РФ «О прокуратуре РФ»).
Об активизации участия прокурора в суде речь идет и в Приказе и.о. Генерального прокурора РФ
«О повышении качества и эффективности участия прокуроров в судебных стадиях уголовного
судопроизводства в условиях судебной реформы» от 18 августа 1994 г., в котором участие в рассмотрении
уголовных дел судами расценивается как одно из приоритетных направлений в деятельности органов
прокуратуры. В приказе говорится об обязанности прокуроров в переходный период реализации
основных положений судебной реформы обеспечить поддержание государственного обвинения по всем
делам, рассматриваемым судом присяжных, по делам об организованной преступности, бандитизме,
умышленных убийствах, взяточничестве, контрабанде и других опасных преступлениях, по делам
несовершеннолетних, а также в тех случаях, когда в силу важности и сложности дела прокурор сам сочтет
необходимым поддерживать обвинение либо когда его участие признает обязательным суд.
Следует отметить некоторый рост активности участия прокурора в суде в последнее время. Так,
за 6 месяцев 1993 г. прокуроры приняли личное участие в судах по 160418 уголовным делам. Кроме
того, прокуроры приняли участие по 10112 уголовным делам, рассмотренным судьями единолично. По
частным, кассационным и надзорным протестам прокуроров отменено и изменено 14727 судебных
решений1. За этот же период 1994 г. с участием прокурора рассмотрено уже 180336 уголовных дел,
в том числе по 37642 уголовным делам, рассмотренным судьями единолично (возросло в 2,7 раза).
Лично прокурорами республик, краев, областей было поддержано обвинение по 75 уголовным делам,
в то время как в 1993 г. — лишь по 49. По частным, кассационным и надзорным протестам прокуроров
было отменено и изменено в этот период 17497 судебных решений2.
Непосредственное участие прокурора в рассмотрении дела, подкрепленное его профессиональным
мастерством, объективностью занимаемой позиции, является залогом законности и обоснованности
принимаемого по делу судебного решения.
В послании Президента России от 16 февраля 1995 г. «О действенности государственной власти
в России» отмечается: «У разных структур правоохранительных органов и органов правосудия
накопилось достаточно взаимных претензий. В этих условиях, видимо, будет целесообразна координация
этих государственных институтов, способствующая более действенной работе судебной власти, органов
прокуратуры, МВД, налоговой полиции, ФСК по защите личной и имущественной безопасности
граждан»3.
' См.: Законность. — 1993. — №12. — С. 16 — 17.
2
См.: Законность. — 1994. — №11. — С. 32.
'Российская газета. — 1995. — 17 февр.