Лозицкая Ольга Игоревна - Финансовый Университет при
advertisement
Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» На правах рукописи Лозицкая Ольга Игоревна СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент Солянникова Светлана Петровна Москва – 2014 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................................4 ГЛАВА 1..............................................................................................................................14 ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ................................................................................14 1.1 Особенности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования ..................................................................... 14 2.1 Методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования ............................................................................................. 34 ГЛАВА 2..............................................................................................................................61 АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ......61 2.1 Характеристика организационно–правовых основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования ....... 61 2.2 Оценка эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования .................................... 86 2.3 Анализ методических подходов к нормативному финансированию государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в субъектах Российской Федерации............................................................................... 113 ГЛАВА 3............................................................................................................................125 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ..............................................................................125 3.1 Повышение эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования ..... 125 3.2 Методика расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования ................................... 139 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................................158 3 СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ ...................................167 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ........................................................168 Приложение А – Распределение бюджетных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления .................................196 Приложение Б – Государственные расходы на дошкольное образование .................198 Приложение В – Структура и объем средств дошкольных образовательных учреждений .......................................................................................................................199 Приложение Г – Расходы домашних хозяйств, связанные с пребыванием в ДОУ ...202 Приложение Д – Структура расходов дошкольных образовательных учреждений за 2008 и 2009 гг....................................................................................................................203 Приложение Е – Анализ методик расчета и установления размеров нормативов финансирования в сфере дошкольного образования....................................................205 Приложение Ж – Нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений г. Протвино ..................................................................................................214 Приложение И – Объем средств, запланированный по нормативам муниципальным образовательным учреждениям г. Протвино ................................................................216 Приложение К – Нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений г. Москва (ЦАО) .........................................................................................217 Приложение Л – Объем средств, запланированный по нормативам муниципальным образовательным учреждениям г. Москва (ЦАО) ........................................................219 Приложение Н – Методика определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования .........223 4 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Образование является сферой, которое определяет качество человеческого капитала и, соответственно, влияет на уровень экономического развития государства и его инновационную привлекательность. Страны, демонстрирующие высокие темпы экономического роста, в качестве приоритетных направлений государственной политики выделяют развитие образования и повышение уровня грамотности населения. При этом значительное внимание уделяется дошкольному образованию, которое представляет собой локальное социально значимое благо в виде систематизированных умений, навыков и знаний, формируемых у детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. Дошкольный период – один из периодов становления личности, который включает в себя систему мотивов (их соподчинение) и первичные этические нормы. Поэтому дошкольное образование рассматривается как важнейший компонент всей системы образования, оказывающий влияние на качество человеческого капитала. В этой связи финансовое обеспечение дошкольного образования, в большинстве стран предполагает государственное участие наряду с выделением средств родителями. В Российской Федерации вопросы развития и финансового обеспечения дошкольного образования являются приоритетными направлениями государственной политики в сфере образования. Бюджетная реформа в России, направленная на повышение эффективности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, в том числе в сфере дошкольного образования, реализуется в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на финансирование образования, при этом специфика услуг в сфере дошкольного образования, связанная с неразрывностью образовательного процесса и присмотра за ребенком, не учитывается. Однотипные учреждения 5 дошкольного образования, работающие в одинаковых условиях, получают бюджетное финансирование исходя из дифференцированных нормативов, т.е. механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования сохраняет субъективные начала при распределении бюджетных ассигнований. В этой связи объективной необходимостью является создание условий и стимулов: (1) для учреждений дошкольного образования – к сокращению внутренних издержек учреждений и привлечению внебюджетных источников финансового обеспечения; (2) для органов государственной власти и местного самоуправления – к оптимизации подведомственной сети учреждений, структуры расходов бюджета на дошкольное образование и форм предоставления бюджетных ассигнований. Сложившийся механизм финансового обеспечения дошкольного образования в Российской Федерации в настоящее время отличается низкой результативностью; формы и методы предоставления бюджетных средств на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования не ориентированы на достижение высокой эффективности бюджетных расходов. Анализ и сравнение статистических данных свидетельствуют о недостаточности объёмов бюджетного финансирования на дошкольное образование, что подтверждается также различными исследованиями, выявляющими существенный рост платы родителей за содержание ребенка: если в 2007 г. средняя величина оплаты в месяц составляла 2.3 тыс. руб., а в 2011 г. – 2.9 тыс. руб., то в 2012 г. она выросла до 5 тыс. руб.1, а в 2013-2014 гг. начался ее существенный рост и дифференциация по субъектам федерации и муниципальным образованиям в связи со снятием ограничений на размер родительской платы в законодательстве Российской Федерации об образовании. Главными недостатками финансирования расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования являются Рощина, Я.М. Стратегии родителей школьников и воспитанников ДОУ в области образования детей в 2012 г. Информационный бюллетень / Я.М. Рощина. – М., НИУ ВШЭ, 2013. – С. 20. 1 6 несовершенство методических и правовых основ разработки и финансирования государственных и муниципальных заданий, формальный характер использования принципов нормативно-подушевого финансирования, что приводит к низкой эффективности мер государственной политики, направленных на развитие и повышение качества дошкольного образования. В этой связи вопросы уточнения методологических основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в настоящее время являются актуальными. Степень разработанности проблемы. В научной литературе вопросы развития и финансового обеспечения дошкольного образования слабо изучены и, в основном, посвящены исследованию нормативно-подушевого финансирования. В экономической литературе западных стран проблемы системы образования и формирования человеческого капитала освещаются в работах Г.С. Беккера, Э. Денисона, Х. Джонсона, Дж. Кендрика, Дж. Минцера, Ф. Уэлч, Т. Шульца и других ученых. В советской экономической науке указанные вопросы разрабатывали Л.И. Абалкин, А.И. Добрынин, С.А. Дятлов, В.А. Жамин, С.М. Климов, С.Л. Костанян, В.А. Медведев, С.Г. Струмилин и др. На современном этапе изучению проблем финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере образования посвящены работы И.В Абанкиной, Т.В. Абанкиной, С.А. Белякова, А.Б. Вифлеемского, Е.Н. Жильцова, Г.Г. Зайцевой, И.В. Ишиной, Е.В. Маркиной, Т.Л. Клячко, А.Н. Нестеренко, Л.Н. Титовой, Н.Г. Типенко, А.В. Шишлова и др. В публикациях приведенных авторов, как правило, затрагиваются, проблемы установления родительской платы, привлечения и использования внебюджетных средств дошкольными образовательными учреждениями, изменения в организации их деятельности в связи с введением новых государственных (муниципальных) учреждений. организационно-правовых форм 7 Однако, требуют вопросы методологии финансирования расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг дошкольного образования, а также вопросы стимулирования повышения качества этих услуг, уточнения форм и методов финансового обеспечения программ дошкольного образования. Необходимость проведения исследования, направленного на разработку механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, определяет постановку его цели и задач. Целью диссертации является решение научной задачи развития методологии финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, имеющей существенное значение для развития механизма финансирования государственных (муниципальных) учреждений данной сферы, и повышения результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на дошкольное образование. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: – развить методологические подходы к финансовому обеспечению услуг в сфере дошкольного образования как элементу системы экономических благ; – разработать принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и предложить инструменты их реализации; – определить формы, методы и процедуры финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; – обосновать комплекс мер по совершенствованию механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Объектом исследования являются финансовые отношения, связанные с предоставлением государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. 8 Предметом исследования является механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Теоретические и методологические основы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: эмпирического (сравнение, сбор и изучение данных) и статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков. Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие вопросы оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и их финансового обеспечения, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет. Информационно-статистическую базу диссертации составляют официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства образования и науки Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием, материалы Министерства финансов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.13 Паспорта специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки). Научная новизна исследования заключается в развитии методологии финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, в частности, в уточнении специфических принципов, 9 методов и форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Новыми являются следующие научные результаты: 1) Определены элементы механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: планирование объема денежных средств, необходимых для оказания услуг в сфере дошкольного образования; предоставление бюджетных средств организациям, оказывающим услуги; экономное и эффективное расходование денежных средств организациями, оказывающими услуги; контроль целевого использования денежных средств, выделенных на выполнение государственного задания; мониторинг результативности использования бюджетных средств на оказание услуг; мотивация организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества оказываемых услуг и эффективному использованию бюджетных средств. Это позволило научно обосновать комплекс мер по повышению эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. 2) Разработаны специфические принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: полнота обеспечения законодательных гарантий, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг; обоснованность и достаточность объёма денежных средств, предоставляемых для оказания государственных (муниципальных) услуг, соответствующих по содержанию и качеству требованиям государственных стандартов; эффективность расходования денежных средств, направленных на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг; своевременность финансирования государственных (муниципальных) услуг; стимулирование образовательных организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества услуг; достаточность нормативно- 10 правового и методического обеспечения механизма финансового обеспечения. На этой основе диссертации уточнены формы, методы и процедуры бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. 3) Определены концептуальные подходы к выбору методов (сметного, нормативного, программного и контрактного) финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования на основе разработанной классификации предметов финансового обеспечения услуг, что создает основу для повышения результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на дошкольное образование. 4) Предложена система показателей для оценки результативности расходов бюджета на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. При этом для оценки непосредственных результатов предложено использовать показатели, характеризующие как количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, так и уровень доступности этих услуг. Для определения конечного результата может использоваться оценка удовлетворения потребностей граждан в услугах дошкольного образования, т.к. в этой сфере не может быть единого результата для всех получателей услуг. Данная система показателей может быть использована при оценке результатов выполнения государственных (муниципальных) заданий, контрактов, программ и принятии управленческих решений главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств на дошкольное образование. 5) Разработаны методологические подходы к формированию нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования на основе предложенной в диссертации группировки затрат на экономически обоснованные затраты (обеспечивающие получение дошкольного образования всеми детьми соответствующего возраста, проживающими на территории соответствующего публичноправового образования) и социально обоснованные затраты (позволяющие получить 11 государственные (муниципальные) услуги сфере дошкольного образования вне зависимости от доходов родителей детей). Такой подход позволяет, с одной стороны, повысить обоснованность как состава расходов, учитываемых при расчете норматива, так и значения самого норматива, с другой – качество предоставляемых услуг. Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы управления расходами бюджета на дошкольное образование, формируют современные подходы к финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, определяют границы и условия эффективного использования методов бюджетного финансирования дошкольного образования. Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические положения, рекомендации, методики, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты направлены на повышение результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления при уточнении организационно-правовых основ и процедур финансового обеспечения дошкольного образования. Наиболее значимыми авторскими разработками являются: – методика расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования при реализации нормативнодолевого подхода к финансовому обеспечению этих услуг; – рекомендации по использованию межбюджетных трансфертов для финансового обеспечения образовательных программ в сфере дошкольного образования; – предложения по использованию программно-целевого финансирования государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования. 12 Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на XIII Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, студентов и аспирантов «Молодежь. Образование. Экономика» (г. Ярославль, Ярославский филиал МЭСИ, 26.04.2012) и на Международной научно-практической конференции «Актуальные научные исследования: экономика, управление, финансы» (Москва, АНО содействия развитию современной отечественной науки, 17.04.2014). Результаты исследования используются в практической деятельности Управления образования и науки города Протвино Московской области в части формирования нормативного финансирования муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, что способствуют повышению обоснованности расходования средств муниципального бюджета на дошкольное образование и эффективности использования бюджетных средств, а также повышению качества государственных услуг в сфере дошкольного образования. По материалам исследования внедрены положения предложенной в работе методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в части определения нормативов затрат на оказание муниципальных услуг в сфере дошкольного образования. В частности, по материалам исследования внедрены предложенные в работе принципы финансирования муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, а также такие методы финансирования как нормативное финансирование текущих расходов с установлением нормативов финансирования, исходя из различных единиц нормирования и программно-целевое финансирование капитальных расходов в сфере дошкольного образования и программ развития муниципальных дошкольных образовательных учреждений. Результаты исследования также используются в практической деятельности Управления образования Центрального округа города Москвы, в части формирования 13 системы нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, в частности, применяются разработанные соискателем подходы к определению нормативов затрат на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования на основе нормативно-долевых принципов финансирования, что позволило уточнить объемы средств бюджета города Москва, используемые для финансового обеспечения оказания государственных услуг дошкольными образовательными учреждениями Центрального округа города Москва. По материалам исследования внедрены предложенные в работе принципы финансирования государственных услуг в сфере дошкольного образования, а также такие методы финансирования государственных услуг в сфере дошкольного образования, как нормативное финансирование текущих расходов с установлением нормативов финансирования, исходя из различных единиц нормирования и программноцелевое финансирование капитальных расходов в сфере дошкольного образования и программ развития государственных дошкольных образовательных учреждений. Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных организаций». Публикации. По теме диссертации опубликованы 6 работ общим объемом 4,01 п.л., весь объем авторский, в том числе 5 работ авторским объемом 3,8 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России. Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 180 источников и 11 приложений. Основной текст диссертации изложен на 167 страницах, содержит 7 таблиц и 4 рисунка. 14 ГЛАВА 1 ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 1.1 Особенности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования В экономической теории услуги рассматриваются как блага, предоставляемые не в форме вещей, а в форме деятельности2. При этом у разных услуг есть специфика, обусловленная условиями их предоставления и тем, в какой сфере деятельности они предоставляются. Общеизвестно, что детство – это уникальный период в жизни человека, именно в это время формируется здоровье, происходит становление личности. Опыт детства во многом определяет взрослую жизнь человека.3 Это время интенсивного развития у детей ориентировочной основы их действий. Вместе с тем дошкольный период – один из периодов становления личности, который включает в себя систему мотивов (их соподчинение) и первичные этические нормы. Поэтому дошкольное образование рассматривается как важнейший компонент всей системы образования, оказывающий влияние на качество человеческого капитала. Лопатников, Л. И. Экономико-математический словарь : Словарь современной экономической науки / Л. И. Лопатников. – 5-е изд., перераб. и доп. – М. : Дело, 2003. – С. 373. 3 Доронова, Т. Н. Дошкольное учреждение и семья – единое пространство развития: методическое руководство для работников дошкольных образовательных учреждений / Т. Н. Доронова, Е. В. Соловьева, А. Е. Жичкина, С. И. Мусиенко. – М. : ЛИНКА – ПРЕСС, 2001. – С. 5. 2 15 Под образованием в широком смысле слова понимается процесс и результат усвоения систематизированных умений, навыков и полученных знаний. В современной педагогической литературе понятие «образование» не имеет однозначного определения. При этом исследователи подчеркивают важность осознания сущности образования как единство воспитания и обучения, а в качестве основной задачи дошкольного образования называют формирование у детей общих знаний, необходимых для их последующего успешного обучения в общеобразовательной начальной школе и их социальную адаптацию. При этом важно не количество полученных знаний, а само представление о процессе их получения и усвоения. Ребенка важно научить сосредоточивать внимание на изучаемом предмете, привить ему наблюдательность, способность делать выводы, улавливать причинно – следственную связь между явлениями4. Соблюдение этих условий позволит ребенку успешно освоить школьную программу для последующего получения профессионального образования. Услуги в сфере дошкольного образования являются разновидностью услуг в сфере образования, которое в рамках институциональной школы рассматривается в качестве инвестиций, нацеленных на повышение эффективности функционирования фактора производства «труд». При этом в случае изначально больших возможностей по вложению в человеческий капитал, первоначально доход от таких вложений больше, чем от инвестиций в физический капитал, но с ростом инвестиций в человеческий капитал отдача уменьшается. Наибольший вклад в развитие теории человеческого капитала внес Г. Беккер, который определял человеческий капитал как имеющийся у каждого запас знаний, навыков и мотиваций. По его мнению, инвестициями в человеческий капитал могут Пичугина, Н. О. Дошкольная педагогика : конспект лекций / Н. О. Пичугина, Г. А. Айдашева, С. В. Ассаулова. – Ростов н/Д. : Феникс, 2004. – С. 47. 4 16 быть образование, накопление производственного опыта, охрана здоровья, географическая мобильность, поиск информации.5 Если обратиться к «новой теории потребления», сформулированной Г. Беккером, то можно по-новому взглянуть на экономические эффекты реализации программ дошкольного образования. Так, по мнению Г. Беккера нерабочее время нельзя считать полностью свободным, поскольку значительная его часть посвящена особому виду деятельности – «домашнему хозяйствованию». Поэтому необходимо различать товары (goods), приобретаемые на рынке, и потребительские блага (commodities), являющиеся конечным продуктом деятельности в домашнем секторе и, фактически, источником полезности6. Каждая семья, в таком случае, может трактоваться как «мини-фабрика», которая с помощью «производственных факторов» (рыночных товаров, времени членов семьи, других ресурсов) выпускает «конечную продукцию» (базовые потребительские блага). Эти блага могут производиться с применением различных технологий – питаться можно дома или в ресторане, убирать комнату можно самому или нанимать прислугу. Выбор технологии зависит от дохода семьи и от цен на соответствующие «факторы производства». Ключевым ресурсом для домашнего производства являются затраты человеческого времени. Как и в случае образовательных инвестиций, показателем ценности времени, затрачиваемого в домашнем секторе, могут служить потерянные заработки. Дошкольное образование детей (включающее в себя и продолжительный присмотр за ребенком) является в таком случае очевидной альтернативой потери рабочего времени члена семьи на присмотр за ребенком, которое может быть измерено и в стоимостном выражении. Becker, G. S. Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education / G. S. Becker. – 3rd ed. – Chicago : University of Chicago Press., 1964, 1993. – Р. 22-23. 6 История экономических учений : учеб. пособие / под ред. В. С. Автономова, О. И. Ананьина, Н. А. Макашевой. – М. : ИНФРА–М, 2006.– С. 727. 5 17 Такой подход приводит к переосмыслению понятий «цена» и «доход». Цена любого блага распадается как бы на две части – явную, рыночную (родительская плата за посещение ребенком детского сада) и неявную, вмененную (ценность времени, затрачиваемого на присмотр за ребенком). Соответственно, «полный доход» семьи складывается из явного, денежного дохода и потерянных заработков, и неявного недополученных из-за отвлечения ее членов на работу по дому, присмотр за ребенком. Поведение домашнего хозяйства становится возможным описывать в терминах эффекта дохода и эффекта замещения. В этой связи обоснованным является установление родительской платы за присмотр за ребенком, если ее размеры невелики по сравнению с получаемыми выгодами от экономии времени на присмотр за ребенком. В то же время излишне высокая родительская плата будет означать экономическую целесообразность отказа от дошкольного образования, так как в таком случае плата за осуществление присмотра за ребенком будет превышать доходы, зарабатываемые членом семьи за «сэкономленное» время. Опыт развитых стран мира показывает, что большинство развитых стран мира следует именно такой стратегии при оказании государственных услуг в сфере дошкольного образования – таблица 1.1.1. Таблица 1.1.1 – Структура расходов на дошкольное образование в зарубежных странах Страна Доля расходов на дошкольное образование, финансируемая за счет средств бюджетов домохозяйств Франция 25 % – из бюджета республики 10-15% 33 % – из региональных бюджетов 12% – из бюджетов департаментов Германия 70–85 % – из федерального и местных бюджетов в 15–30% зависимости от возраста детей Швеция 55% – из местных бюджетов 20% 25% из национального бюджета США 25% – из федерального бюджета 60% 15% – из бюджетов штатов Примечание – дошкольное образование финансируется также за счет средств работодателей. Источник: составлено автором на основе данных United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile – France, Germany, Sweden, USA / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013) 18 Так же как и инвестиции в объекты основных средств, вложения в человеческий капитал, включая программы тренингов, общее и специальное образование, проводятся субъектами рыночной экономики ради совершенно конкретной цели – получения прибыли в будущих периодах. При этом понятно отсутствие экономической заинтересованности субъектов рыночной экономики во вложениях в общее образование (к которому, относится и дошкольное образование). Общая подготовка косвенным образом оплачивается самими работниками. Стремясь к повышению квалификации, они соглашаются на более низкую в период обучения заработную плату, и им же впоследствии достается доход от общей подготовки. Ведь если бы ее финансирование шло за счет фирм, они всякий раз при увольнении таких работников лишались бы своих вложений, воплощенных в их личности. Наоборот, специальная подготовка оплачивается фирмами и им же достается доход от нее, так как в противном случае при увольнении по инициативе фирм потери несли бы работники. В результате общий человеческий капитал, как правило, производят особые «фирмы» (школы, колледжи), тогда как специальный предоставляется непосредственно на рабочих местах.7 Поэтому услуги образования, как правило, относятся к социально значимому благу (заслуженному благу), являющемуся разновидностью смешанного общественного блага.8 Социально значимое благо характеризуется совместным характером потребления с высоким уровнем исключаемости и убываемости объема и качества потребления, значительным объемом и долгосрочным эффектом. При этом предоставление таких благ возможно в различной комбинации государственных, общественных и частных структур. Классификация (группировка) общественных благ Е.Н. Жильцовым производится не только с учетом возможности исключаемости и степени История экономических учений : учеб. пособие / под ред. В. С. Автономова, О. И. Ананьина, Н. А. Макашевой. – М. : ИНФРА–М, 2006. – С. 725. 8 Жильцов, Е. Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций : учеб. Пособие / Е. Н. Жильцов. – М. : Изд-во МГУ, 1995. – С. 22-23. 7 19 использования (в том числе убываемости потребления) этих благ, но и с учетом критерия внешнего (экстернального) эффекта. Он может быть положительным (например, эффект повышения образовательного уровня населения, укрепления здоровья, развития науки и культуры и т. д.) и негативным (например, ущерб окружающей среде и здоровью людей в связи с внедрением экологически несовершенных производств и технологий). Социально значимое благо обладает свойствами частного исключаемого блага и свойствами общественного блага благодаря положительному эффекту. Е.Н. Жильцов подчеркивает, что «противоречивая природа социально значимого блага создает объективную основу для коллизии между текущими индивидуальными и долгосрочными общественными предпочтениями в отношении потребления и использования такого рода благ. Возникает необходимость государственного вмешательства для разрешения этой коллизии в пользу общественных предпочтений и установления обязательного порядка потребления социально значимых благ».9 Внешний эффект общественных благ оказывает влияние не только на непосредственных участников деятельности, связанных с общественным благом, но и на другие лица, которые являются посторонними к данной деятельности. Между тем, рыночный механизм может сработать эффективно применительно к экономическим благам только тогда, когда эффект их внешнего воздействия может быть взят под контроль участниками сделки, связанными с этим благом, если внешний эффект будет ими интернализирован, т.е. «замкнут на себя» в своей экономической деятельности.10 Указанные обстоятельства обуславливают необходимость предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечивающих производство социально Жильцов, Е. Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций : учеб. Пособие / Е. Н. Жильцов. – М. : Издво МГУ, 1995. – С. 18-19. 10 Жильцов, Е. Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций : учеб. Пособие / Е. Н. Жильцов. – М. : Изд-во МГУ, 1995. – С. 24. 9 20 значимых благ. При этом определенные услуги (включая услуги в сфере дошкольного образования) производить частными фирмами без поддержки государства нецелесообразно ввиду низкой рентабельности в условиях недостаточной уровня дохода граждан. В условиях социально-ориентированной рыночной экономики возникает обязанность предоставления набора услуг для населения с ограниченным уровнем дохода при недопущении предоставления социально значимых услуг различного качества (реализуется посредством установления минимальных стандартов качества). При этом предоставление государственных услуг обладает рядом особенностей, которые связаны с особым статусом государства как субъекта экономических отношений: возможность установления определенных условий осуществления деятельности. Такие условия в сфере дошкольного образования устанавливаются посредством федеральных государственных стандартов, использования процедур лицензирования; возможность использования принуждения к соблюдению определенных условий осуществления деятельности. Такое принуждение производится посредством надзора за различными аспектами деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере дошкольного образования; обязанность обеспечения доступности определенного набора услуг для всех граждан государства. Обеспечение доступности в сфере дошкольного образования производится посредством финансирования из средств бюджета предоставления государственных услуг в сфере дошкольного образования; необходимость обеспечения эффективности бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, что требует определения критериев для ее оценки исходя из содержания и значения этих услуг. 21 В теории общественных финансов базовым критерием эффективности принято считать критерий Парето, согласно которому улучшение (повышение эффективности) имеет место в тех случаях, когда переход от одного состояния к другому влечет за собой позитивное изменение значения функции полезности хотя бы для одного индивида и не вызывает негативных изменений значений функций полезности ни одного из прочих индивидов. Ухудшение (снижение эффективности) происходит, когда значения функций полезности одного или нескольких индивидов понижаются, а для остальных индивидов эти значения остаются неизменными. Как отмечает Л. Якобсон11, Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. В соответствии с общей теорией «второго лучшего», если одно из условий оптимума по Парето не может быть выполнено, ситуация второго лучшего оптимума достигается только через отклонение от всех прочих условий оптимума12. В соответствии с данной теорией, государство постепенно определяет и вводит оптимальные отклонения от Парето-эффективности в тех секторах экономики, где она возможна, в случае, когда достижение Парето-эффективности невозможно хотя бы в каком-то одном из секторов. Достигаемая в итоге ситуация оптимума может быть названа оптимумом второго лучшего, в связи с тем, что она достигается при ограничении, которое, по определению, предотвращает достижение Парето-оптимума. На практике в качестве инструментов, содействующих выявлению спроса, позволяющих объективизировать процесс достижения Парето-эффективности, применяются индикаторы спроса на общественные товары и услуги. В отношении Якобсон, Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов / Л. И Якобсон. – М. : «Аспект Пресс», 1996. – С. 15-16. 12 Lipsey, R. The general theory of Second Best / R. Lipsey, K. Lancaster // Review of Economic Studies. – 1956. – 24 – P. 11-32. 11 22 услуг в сфере дошкольного образования таковыми могут служить следующие показатели: обеспеченность услугами в сфере дошкольного образования различных публично-правовых образований; демографические характеристики (в том числе прогнозные), оказывающие влияние на потребность населения в услугах в сфере дошкольного образования в средне- и долгосрочной перспективе. Указанные индикаторы позволяют определить объективную потребность в услугах в сфере дошкольного образования. В тоже время решение о том, является ли текущий уровень предоставления услуг в сфере дошкольного образования достаточным или нет, определяется также текущими и стратегическими приоритетами государства. Одна из главных особенностей смешанных общественных благ, к которым по нашему мнению, следует относить и дошкольное образование, – значительные внешние эффекты, т. е. они приносят пользу не только тому индивиду, который непосредственно потребляет данное благо, но и более широкой совокупности людей. В этой связи, практически все развитые страны тратят определенную часть своего валового внутреннего продукта на финансовое обеспечение государственных услуг в сфере дошкольного образования. Если чистые общественные блага предоставляются бесплатно (хотя бесплатность является отнюдь не бесспорной, так как фактически оплатой служат налоги), и отсутствует непосредственная связь между оплатой и предоставлением блага), то применительно к смешанным благам со значительными внешними эффектами границу между бесплатными и платными услугами провести проблематично. Поэтому дошкольное образование может быть как платной, так и бесплатной услугой, в зависимости от используемых в том или ином государстве подходов. Для определения оптимального уровня государственного управления, обеспечивающего оказание услуг в сфере дошкольного образования и их финансовое обеспечение может быть использована теорема децентрализации, сформулированная 23 У. Оутсом13. Для локальных общественных благ, потребление которых осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения и для которых издержки производства любого уровня выпуска властями каждого административнотерриториального образования одинаковы и равны издержкам центрального правительства, всегда более эффективно, или по крайней мере не менее эффективно, их обеспечение на местном уровне. Полагаем, что услуги дошкольного образования (с учетом их признания локальным социально значимым благом) могут более эффективно обеспечиваться именно на местном уровне. Данный уровень, находящийся ближе всего к потребителям услуг в сфере дошкольного образования, позволяет оказывать всю совокупность указанных услуг в соответствии с потребностями местного населения. При этом для услуг в сфере дошкольного образования характерны следующие условия: издержки предоставления услуг одинаковые для центральных и субнациональных уровней власти, т.е. отсутствует экономия на масштабе; произведенные на территории конкретного публично-правового образования услуги полностью потребляются населением этого образования, т.е. отсутствуют внешние эффекты; предпочтения населения местных сообществ могут значительно различаться между собой. Тем самым достигается Парето-эффективный уровень производства, который не могут обеспечить центральные органы власти в отношении услуг в сфере дошкольного образования. Указанные обстоятельства определяют необходимость децентрализации предоставления государственных услуг в сфере дошкольного образования с возложением обязанности непосредственной организации предоставления услуг на органы местного самоуправления. В тоже время, исходя из обязанности государства гарантировать предоставление услуг дошкольного образования (в России такие 13 Oates, W. E. Fiscal Federalism / W. E. Oates.– New York : Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. – Р. 35. 24 обязанности закреплены в Конституции Российской Федерации) по единым стандартам на всей территории страны и обеспечить их доступность для всех граждан, обоснованным является отнесение финансового обеспечения (полного или частичного) этих услуг к расходным обязательствам федерации и/или субъектов федерации. Типология благ и классификация услуг на основе критериев исключаемости и конкурентности в потреблении не является единственно возможной. Так, к общественным услугам в экономической литературе относят бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг. К публичным услугам относят платные для получателей, общественно значимые услуги, цена которых регулируется государством. Термины «государственные услуги» и «публичные услуги» имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги.14 Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это государственные органы и созданные ими для выполнения своих функций государственные учреждения. Теоретически термин «публичные услуги» шире, нежели термин «государственные услуги», так как публичные услуги могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры. В составе публичных услуг выделяют такой вид услуг, как социальные услуги. Они обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Их принято выделять по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука). Социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое, при этом социальные услуги могут Терещенко, Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л. К. Терещенко // Журнал российского права. – 2004. – № 10. – С. 17. 14 25 оказываться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями15. В рамках такой классификации, услуги в сфере дошкольного образования, безусловно, следует рассматривать в качестве социальных услуг. Однако при этом получается, что социальные услуги могут быть и государственными, и негосударственными. В тоже время мы полагаем, что такое разграничение с учетом практики финансового обеспечения государственных услуг неконструктивно и отходит от используемой на практике терминологии. Мы полагаем возможным понимать под государственными услугами в сфере дошкольного образования публичные социальные услуги, так как объединяющим их фактором является заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, удовлетворяемый посредством деятельности государства. При этом в условиях рыночной экономики не важно, кто именно будет непосредственно выполнять такие услуги – государственные, муниципальные или негосударственные некоммерческие организации. Отнесение услуг к государственным исходя из целеполагания позволит сосредоточиться на сущностных характеристиках государственных услуг безотносительно от формальных признаков (с использованием какой формы собственности осуществляется её оказание). К таким характеристикам относится прежде всего непосредственное участие государства в оказании услуги, проявляющееся в установлении государственных и муниципальных заданий, стандартов оказания соответствующих услуг. При этом такие задания и стандарты распространяют свое действие не только на государственные и муниципальные учреждения, но и на негосударственные организации. Следующей характеристикой государственных услуг является частно- публичный интерес в получении государственной услуги. Частно-публичный интерес Терещенко, Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л. К. Терещенко // Журнал российского права. – 2004. – № 10. – С. 18. 15 26 не означает, что предоставление публичных услуг инициируется лишь их получателями. Отмечается, что соответствующее правоотношение может возникать и по инициативе самого государственного органа, так как в некоторых случаях именно государственный орган в наибольшей степени понимает необходимость предоставления государственной услуги и потребность в ее получении16. В сфере общего образования частно-публичный интерес проявляется совершенно отчетливо в виде установления обязательности начального, основного и среднего общего образования. Государственным услугам свойственна адресность предоставления услуг. несмотря на то, что, например, изначально государственные услуги в сфере образования могут иметь неопределенный круг адресатов (в сфере дошкольного образования это дети от 2 месяцев до 7 лет), при непосредственном оказании услуг производится их персонализация. В частности, при оказании государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования обязательным является заключение договора об образовании в письменной форме. Причем заключение такого договора производится до приема ребенка в дошкольную образовательную организацию. В этой связи не может рассматриваться в качестве государственной услуги создание и содержание государственных и муниципальных учреждений органами государственной власти и органами местного самоуправления. Здесь имеет место выполнение соответствующих государственных (муниципальных) функций, создание социально-экономических и организационных условий для оказания государственных услуг, но отсутствует адресность предоставления услуги. Оказание государственных услуг характеризуется также обязательным использованием бюджетных средств для финансового обеспечения деятельности по Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: дис. … канд. юрид. Наук : 12.00.14 / Бесчастнова Лилиана Владиславовна. – Саратов, 2008. С. 21-22. 16 27 оказанию услуги. При этом финансовое обеспечение государственных услуг может осуществляться в различных формах в зависимости от формы собственности и типа некоммерческой организации. При этом следует учитывать, что в образовании имеют место традиционно частично платные услуги, такие как дошкольное образование, которое сопровождается установлением родительской платы, покрывающей часть расходов на содержание ребенка в ДОУ. Существование таких услуг недостаточно урегулировано действующим законодательством. По мнению Горшениной О.В, это связано с тем, что реформа, предусматривающая изменение правового положения бюджетных учреждений, вызывает у потребителя большие опасения по поводу того, что все государственные и муниципальные услуги станут платными. Рассеять эти опасения можно лишь при условии, что потребитель четко будет знать, какие услуги ему предоставляются на бесплатной основе, а какие – на платной. В случае с частично платными услугами сделать это не представляется возможным17. Чтобы избежать таких спорных ситуаций, необходимо четко разграничить платные и бесплатные услуги в сфере дошкольного образования, проведя их классификацию. Однако наименования и перечни таких услуг могут быть разными, что зависит от подходов государства к пониманию сущности услуг в сфере дошкольного образования. В состав государственных услуг в сфере дошкольного образования входят не только собственно дошкольное образование (образовательная услуга), но и услуга по содержанию ребенка, включающая в себя уход и присмотр. Иногда в состав услуги по содержанию ребенка включают еще и услуги по развитию ребенка за пределами реализации образовательной программы, что по нашему мнению, является спорным и скорее свидетельствует об искусственном сужении рамок реализуемой образовательной программы дошкольного образования. Горшенина, О. В. Закон № 83-ФЗ: обсуждение и реализация продолжаются / О.В. Горшенина // Бюджет. – 2011. – № 6. – С. 51 -53. 17 28 Содержание ребенка в ДОУ может быть как платной для его родителей услугой, так и бесплатной или дотируемой в той или иной степени государством услугой. Непосредственно реализация дошкольных образовательных программ может также быть бесплатной для родителей детей, посещающих детские сады, но может и оплачиваться ими в зависимости от государственной политики в сфере дошкольного образования, наличия или отсутствия участия частного сектора в оказании услуг в данной сфере. Указанная специфика государственных услуг в сфере дошкольного образования влечет за собой множественность источников финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования, при этом их вклад в общем объеме финансового обеспечения различается в зависимости от используемых государством подходов. Поэтому более верно, по нашему мнению, вести речь о совместном финансовом обеспечении услуг в сфере дошкольного образования с определением оптимальных для общества пропорций. В литературе понятие «обеспечение» определяют как «создание материальных, финансовых, информационных условий производственной деятельности людей, предприятий, объектов»18. Под финансированием в сфере образования понимают обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае - на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание обучающихся19. Солянникова С.П. определяет финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг как «совокупность мер, связанных со своевременным и достаточным по объёму предоставлением денежных средств для оказания этих Райзберг, Б. А. Экономика и управление : Словарь / Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский – М. : МПСИ, 2005. – С. 255. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный) / под ред. В. Е. Усанова. – ЮРКОМПАНИ, 2013 – гл. 2. 18 19 29 услуг»20. Данное определение требует уточнения, т.к. измерить достаточность предоставленных средств достаточно сложно. В связи с этим мы полагаем возможным определить понятие финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг более широко, как комплекс организационно-экономических мероприятий, связанных с покрытием за счет средств бюджета расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг. Развивая предложенный Солянниковой С.П. состав механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг21, мы считаем возможным включение в него следующих элементов: планирование объема денежных средств, необходимых для оказания услуг в сфере дошкольного образования; предоставление бюджетных средств организациям, оказывающим государственные (муниципальные) услуги; экономное и эффективное расходование денежных средств организациями, оказывающими государственные (муниципальные) услуги; контроль целевого использования денежных средств, выделенных на выполнение государственного задания (включая учет и отчетность по использованию выделенных средств и выполнению государственного задания); мониторинг результативности использования бюджетных средств на оказание государственных (муниципальных) услуг; мотивация организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества оказываемых услуг и эффективному использованию бюджетных средств. Планирование объема денежных средств осуществляется, как правило, постатейно, исходя из направлений затрат на оказание услуг в сфере дошкольного Солянникова, С. П. Оценка эффективности финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации / С. П. Солянникова // Oeconomia, aerarium, jus. – 2012. – № 4-5. – С.36. 21 Солянникова, С. П. Оценка эффективности финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации / С. П. Солянникова // Oeconomia, aerarium, jus. – 2012. – № 4-5. – С. 36. 20 30 образования. При этом одновременно планируются как средства, выделяемые из бюджета, так и средства, поступающие от родителей детей, посещающих дошкольные образовательные организации в виде родительской платы. Предоставление бюджетных средств осуществляется в общем порядке, установленным для образовательных организаций, в частности, для различных типов государственных и муниципальных учреждений. Таким же общим для всех образовательных организаций образом осуществляется расходование денежных средств и контроль за ним. В рамках мониторинга результативности использования денежных средств используются как правило показатели, характеризующие соотношение числа воспитателей ДОУ и обучающихся, динамику численности различных групп воспитанников, удовлетворенность потребителей качеством получаемых услуг. При этом мотивация организаций к повышению качества оказываемых услуг в сфере дошкольного образования на практике в России почти не осуществляется, хотя и является важным элементом механизма финансового обеспечения. Между тем, в мировой практике имеет место увязка объемов выделяемых средств на оказание услуг в сфере дошкольного образования с их качеством. Так, в частности, в Швеции это осуществляется с помощью выделения грантов муниципалитетам от Национального правительства. Принципиально иная мотивация к повышению качества оказания услуг возникает в случаях использования ваучерного финансирования (в частности, в США), в рамках которого родители могут оплатить услуги дошкольного образования у аккредитованных частных учреждений дошкольного образования. Субъектами финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования являются образовательные организации различных форм собственности, реализующие образовательные программы дошкольного образования. Объектом финансового обеспечения является государственная (муниципальная) услуга в сфере дошкольного образования (определяемая с учетом рассмотренных выше 31 особенностей), предметом – затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг сфере дошкольного образования. Такой подход к определению объекта и предмета финансового обеспечения позволяет отойти от традиционного сметного финансирования, в рамках которого объектом финансового обеспечения выступает образовательная организация (государственное или муниципальное учреждение), а предметом – затраты на содержание учреждения. В результате появляется возможность увязать объемы финансирования с количеством и качеством предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, а также заинтересовать учреждения дошкольного образования в совершенствовании технологий оказания услуг, сокращении расходов на их оказание. Экономически обоснованными затратами на оказание государственных (муниципальных) услуг сфере дошкольного образования, по нашему мнению, можно считать, затраты, обеспечивающие получение дошкольного образования всеми детьми соответствующего возраста, проживающими на территории соответствующего публичноправового образования. При этом социально обоснованными являются затраты за счет средств бюджета, позволяющие получить государственные (муниципальные) услуги сфере дошкольного образования вне зависимости от доходов родителей детей. Непосредственным результатом расходования бюджетных средств в таком случае становится показатель, характеризующий количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования. Конечным же результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования является нематериальный результат – определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций (в зависимости от используемой парадигмы образования). Однако при этом в сфере дошкольного образования нет и не может быть единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого, т.е. личностных характеристик и мотивации ребенка. Следовательно, результат, получаемый в результате процессе 32 оказания государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования, различается в зависимости от субъекта, которому оказывается услуга. Существует точка зрения, что результатом оказания услуги дошкольного образования является готовность ребенка к школе. Однако в сфере дошкольного образования не предусмотрено выдача документа (в отличие от уровней основного и полного общего образования, среднего профессионального образования и высшего образования). Поэтому документально достижение какого-либо результата вообще не фиксируется, результат услуги реализуется и потребляется в процессе оказания самой услуги. В то же время для определения конечного результата может использоваться оценка удовлетворения потребностей граждан в услугах в указанной сфере (в том числе оценка родителями готовности ребенка к обучению в учреждениях общего образования). Однако следует понимать, что такая оценка будет субъективной. Кроме того, крайне сложно разделить результат реализации именно дошкольной образовательной программы и результаты посещения ребенком подготовительных курсов, повсеместно организуемых в общеобразовательных учреждениях, обучения дома и в рамках специализированных программ дополнительного дошкольного образования. Объектом внешней оценки результата оказания услуг в сфере дошкольного образования должна стать общая готовность (физическая, личностная, интеллектуальная) детей к дальнейшему обучению в учреждениях общего образования, а также наличие у детей соответствующих мотивов обучения, однако действующая нормативно-правовая база оказания услуг в сфере дошкольного образования в России такой оценки в настоящее время не предполагает. Исходя из этого можно сформулировать следующие принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: 33 полнота обеспечения законодательных гарантий, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг в сфере; обоснованность и достаточность объёма денежных средств, предоставляемых для оказания государственных (муниципальных) услуг, соответствующих по содержанию и качеству требованиям государственных стандартов; эффективность расходования денежных средств, направленных на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг; своевременность финансирования государственных (муниципальных) услуг; стимулирование образовательных организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества услуг; достаточность нормативно-правового и методического обеспечения механизма финансового обеспечения. При этом для реализации этих принципов можно предложить следующие инструменты, приведенные в таблице 1.1.2. Таблица 1.1.2 – Инструменты реализации принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 1. Полнота обеспечения законодательных гарантий, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг 2. Обоснованность и достаточность объёма денежных средств, предоставляемых для оказания государственных (муниципальных) услуг, соответствующих по содержанию и качеству требованиям государственных стандартов Инструменты реализации принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Четкое разграничение расходных обязательств по финансовому обеспечению услуг между публичноправовыми образованиями, государственные (муниципальные) программы развития дошкольного образования Утверждение государственных стандартов дошкольного образования как основы для определения социально и экономически обоснованных затрат на оказание услуги, нормативы бюджетного финансирования, государственное регулирование размера родительской платы 34 Продолжение таблицы 1.1.2 Принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Инструменты реализации принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 3. Эффективность расходования денежных средств, Государственное (муниципальное) задание на направленных на финансовое обеспечение оказание услуг в сфере дошкольного образования, государственных (муниципальных) услуг государственный контракт, субсидии, мониторинг результатов деятельности организаций, оказывающих услуги, финансово-хозяйственная самостоятельность образовательных организаций 4. Своевременность финансирования Смета, финансовый план, соглашения государственных (муниципальных) услуг 5. Стимулирование образовательных организаций, Государственное (муниципальное) задание на оказывающих государственные (муниципальные) оказание услуг в сфере дошкольного образования, услуги в сфере дошкольного образования, к государственные контракты, нормативноповышению качества услуг подушевое финансирование, целевые субсидии, гранты 6. Достаточность нормативно-правового и Разграничение полномочий по государственному методического обеспечения механизма регулированию параметров услуги, условий и финансового обеспечения порядка ее оказания, финансового обеспечения Источник: составлено автором Таким образом, финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характеризуется наличием принципов как общих для финансирования публичных услуг, так и специфических, при этом должна обеспечиваться взаимосвязь принципов и инструментов их реализации. 2.1 Методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования Используемые на практике в России подходы к финансовому обеспечению ДОУ в настоящее время в целом базируются на советском опыте, который требует пристального изучения и модернизации с учетом особенностей финансового 35 обеспечения государственных (муниципальных) услуг в этой сфере в условиях рыночной экономики и зарубежного опыта. Опыт зарубежных стран в области финансового обеспечения государственных услуг в сфере дошкольного образования достаточно разнообразен. В странах с устойчиво значительной ролью государства в общественной жизни преобладает сеть государственных учебных заведений, финансируемых из центральных и местных бюджетов, а доля частных средств, привлекаемых для финансирования образования, относительно невелика (Германия, Франция, Швеция). Напротив, в странах, реализующих рыночно-ориентированную модель социально-экономического развития (США), финансовое обеспечение услуг в сфере дошкольного образования в большей степени осуществляется за счет средств домашних хозяйств. Таблица 1.2.1 – Характеристика состава и финансового обеспечения государственных услуг в сфере дошкольного образования в зарубежных странах Страна Франция Германия Состав услуги дошкольного образования, финансируемой за счет средств бюджетов домохозяйств Средства на реализацию учебных программ 1) Родители оплачивают предоставление дошкольного образования (например, на образовательных услуг в детских садах на оплату труда педагогов и учебную основе ставок, установленных программу) выделяются из государством. Ставки оплаты варьируются республиканского бюджета. в зависимости от дохода семьи (от 10% до Государственное финансирование 15% стоимости услуги на одного ребенка) предоставляется на программы дошкольного и количества детей в семье (для семей, в образования продолжительностью шесть которых больше двух детей ставки доплат часов в день для детей от трех до шести лет. снижаются). 2) Дополнительные услуги оплачиваются гражданами. Осуществляется финансирование Доплаты родителей покрывают 15–30% учреждений дошкольного образования в затрат на дошкольное образование, их Германии. Средства на содержание размер варьируется в зависимости от учреждений выделяются из федерального и дохода семьи, количества детей и вида местных бюджетов. Детские ясли (для детей в услуг. При этом предоставляются субсидии возрасте 0–36 месяцев) открыты полный для малообеспеченных семей, налоговые рабочий день и финансируются за счет вычеты для работающих одиноких средств местных бюджетов. родителей и для супружеских пар, если Детский сад (для детей в возрасте от трех до один из родителей болен. пяти лет) открыт в основном в определенное время, например, с 7 до 12 часов дня. 36 Продолжение таблицы 1.2.1 Страна Швеция Состав услуги дошкольного образования, финансируемой за счет средств бюджетов домохозяйств Из федерального бюджета выделяются средства на реализацию образовательных программ, тогда как местный бюджет софинансирует содержание детей в дошкольных организациях. Финансирование услуг в сфере дошкольного Родители платят взносы, которые составляют образования осуществляется за счет средств примерно от 1 до 3% от дохода семьи, и местных бюджетов. При этом покрывают около 20% операционных муниципалитеты получают гранты (дотации расходов на реализацию программ на обеспечение услуги дошкольного дошкольного образования. Формулы расчета образования) от Национального доплат устанавливаются местными органами правительства, за распределение которых власти. отвечает Министерство образования и науки Швеции. Отсутствует разделение услуги дошкольного образования на обучение и присмотр, и уход. Источник: Neuman, M. J. Equal from the Start: Promoting Educational Opportunity for All Pre–School Children – Learning from the French Experience [Electronic resource] / M. J. Neuman, S. Peer. // A Report of the French-American Foundation. – New York : American Foundation, 2002. – 76 p. – Access mode : http://www.frenchamerican.org/program-reports/equal-startpromoting-educational-opportunity-all-preschool-children-learning-french (date of request: 05.10.2013); Gornick, J. C. Families that work: policies for reconciling parenthood and employment / J. C. Gornick, M. K. Mayers. – New York : Russell Sage Foundation, 2005. – 393 p; United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile – Germany / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013); Taguchi, H. L. Consolidating Governmental Early Childhood Education and Care Services Under the Ministry of Education and Science: A Swedish Case Study [Electronic resource] / H. L Taguchi, I. Munkammar // UNESCO Early Childhood and Family Policy. Early Childhood and Family Education Section. – 2003. – Series № 6. – 35 p. – Access mode : http://unesdoc.unesco.org (date of request: 05.03.2013) В странах – членах ОЭСР ответственность за финансовое обеспечение дошкольного образования распределяется между государством и домашними хозяйствами, однако в различных пропорциях. При этом основным источником финансового обеспечения дошкольного образования во всех проанализированных национальных образовательных системах мира является государственное финансовое обеспечение, дополняемое в менее значимых объемах частным финансированием. Дошкольное образование может финансироваться из государственного бюджета или местного бюджета. Кроме того, бюджетные средства могут выделяться и на образование, и на медицину в зависимости от степени включения в дошкольное образование развивающих, оздоровительных, а также 37 образовательных составляющих. При этом совокупный объем расходов на дошкольное образование в странах с развитой рыночной экономикой составляет 0,4-0,6% от ВВП. 0.70% 0.66% 0.60% 0.59% 0.60% 0.50% 0.40% 0.36% 0.40% Франция Германия Швеция 0.30% США 0.20% Россия 0.10% 0.00% Рисунок 1.2.1 – Расходы на дошкольное образование, % от ВВП Источник: составлено автором на основе данных United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile – France, Germany, Russia, Sweden, USA / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013) В рамках государственного финансирования дошкольного образования могут использоваться различные механизмы финансового обеспечения. Средства могут выделяться из бюджетов разного уровня как напрямую получателям услуг, так и учреждениям, оказывающим услуги в данной сфере. При этом некоторые исследователи отмечают, что децентрализация является общей международной тенденцией в финансировании образования.22 Суть децентрализации заключается в передаче полномочий по финансовому обеспечению дошкольного образования на местный уровень, что позволяет повысить обоснованность определения объективно необходимых затрат, покрываемых за счет бюджетных ассигнований, с учетом 22 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) [Electronic resource] : Consideration of the decentralization strategy, including, if necessary, the revised basic criteria for the rational implementation of decentralization / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) – 2011. – 36th Session. 36 C/27 – 30 p. – Access mode : http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002121/212178e.pdf (date of request: 12.01.2012). 38 местных особенностей. На практике это повышает степень удовлетворенности населения качеством услуг дошкольного образования. Государство может регулировать финансовое обеспечение дошкольного образования с целью обеспечения минимального стандарта качества образования, а может лишь субсидировать определенные части (компоненты) дошкольного образования, такие как, например, ремонт зданий, определенные учебные программы.23 С учетом результатов анализа зарубежного и отечественного опыта, можно говорить о следующих методах финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: сметное финансирование учреждений, предоставляющих услуги дошкольного образования; нормативное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; программное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; контрактное финансирование государственных услуг (муниципальных) в сфере дошкольного образования. Сметное финансирование всех образовательных учреждений имело время в России до бюджетной реформы и базировалось на советском опыте. В тоже время в ряде зарубежных стран (в частности, в Германии), сметное финансирование используется и в настоящее время, что не позволяет его относить к устаревшим методам финансового обеспечения. В советское время основным источником финансирования народного образования был государственный бюджет, считавшийся «общегосударственным планом в деле создания и использования централизованного фонда денежных средств, 23 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) [Electronic resource]: General on the implementation of the reform process / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) – 2009. – 182nd Session. – Access mode : http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001861/186172e.pdf (date of request: 12.01.2012). – Р. 37. 39 направляемых на развитие социалистического производства, удовлетворение материальных и культурных потребностей населения»24. Удельный вес расходов на просвещение в национальном доходе составлял в 1975 году 8,3%, или 15% всех расходов государственного бюджета, а средние расходы на образование на душу населения – 96 рублей25. Развитие страны по единому плану обеспечило возможность и необходимость разработки единой системы плановых показателей и методов определения расходов. При этом планирование бюджетных ассигнований по целевому назначению в разрезе групп учреждений образования, включая ДОУ, и виды этих затрат рассматривалось в качестве «планового распределения части продукции материального производства, предназначенной для потребления учреждениями непроизводственной сферы»26. Планирование и расходование финансовых ресурсов на содержание ДОУ осуществлялось в соответствии с принципами сметного бюджетного финансирования. По смете определялась потребность учреждений в средствах, а по прилагаемым к ней расчетам устанавливалась обоснованность включаемых в нее затрат. Методические указания по составлению смет расходов на содержание детских дошкольных учреждений (детских садов, яслей и яслей-садов)27 устанавливали, что смета расходов детского ДОУ (детского сада, яслей и яслей-сада) является основным документом, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, предназначенных на содержание учреждения. Смета Экономика народного образования : учеб. пособие для пед. ин-тов и фак. повышения квалификации дир. сред. общеобразоват. школ / В. А. Жамин, С. Л. Костанян, В. К. Розов, В. Н. Усанов ; под ред. С. Л. Костаняна. – М. : Просвещение,1979. – С.171. 25 Экономика народного образования : учеб. пособие для пед. ин-тов и фак. повышения квалификации дир. сред. общеобразоват. школ / В. А. Жамин, С. Л. Костанян, В. К. Розов, В. Н. Усанов ; под ред. С. Л. Костаняна. – М. : Просвещение,1979. – С. 172. 26 Экономика народного образования : учеб. пособие для пед. ин-тов и фак. повышения квалификации дир. сред. общеобразоват. школ / В. А. Жамин, С. Л. Костанян, В. К. Розов, В. Н. Усанов ; под ред. С. Л. Костаняна. – М. : Просвещение,1979. – С. 177. 27 Методические указания по составлению смет расходов на содержание детских дошкольных учреждений (детских садов, яслей, яслей-садов) : [приложение к письму Министерства финансов СССР от 26 августа 1966 г. № 271] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.10.2012). 24 40 составлялась по статьям расходов бюджетной классификации, утвержденной Министерством финансов СССР. Исчисленная учреждением на предстоящий год сумма расходов как в целом, так и по отдельным статьям приводится в смете в сопоставлении с суммами, утвержденными на текущий год с учетом внесенных изменений, и с фактическими расходами за предшествующий период - в зависимости от того, когда составляется смета. Объем расходов по содержанию детского ДОУ зависел, в основном, от количества групп, числа детей и числа дней пребывания одного ребенка в детском учреждении. Все эти показатели приводились в специальном разделе сметы «Производственные показатели». Для установления размера расходов на текущее содержание ДОУ во многих случаях применялся нормативный метод расчетов. Затраты по такому методу исчислялись путем умножения числа планируемых (расчетных) единиц на нормы расходов. Число планируемых единиц определялось данными сети ДОУ и контингентов воспитанников. Другим важным показателем, использовавшимся для планирования расходов на народное образование, были нормы расходов, под которыми понимались размеры затрат на расчетную единицу. С помощью норм расходов осуществлялось исчисление и обоснование планируемых сумм по отдельным видам расходов. Нормы расходов определялись в расчете на воспитанника или на группу в ДОУ, на учреждение в целом, а также на 1 куб. м объема здания или на 1 кв. м. площади и т.д. Такие нормы устанавливались на основе данных о структуре и размерах однородных затрат по однотипным учреждениям с учетом данных о фактических расходах за предшествующие периоды. Нормы расходов дифференцировались в разрезе видов ДОУ, это объяснялось тем, что многие ассигнования зависели от условий работы, местонахождения, давности сооружения здания и других местных особенностей. Нормы расходов на капитальный 41 ремонт устанавливались лишь при сводном бюджетном планировании в процентах к восстановительной стоимости основных фондов (от 1 до 3%) или в виде суммы расходов на 1 куб. м здания по наружному объему. Расходы по статье «Заработная плата» определялись по утвержденному штатному расписанию, которое составлялось на основе утвержденных типовых штатов персонала детских садов и яслей-садов, а по детским яслям - на основе утвержденных типовых штатов административно-хозяйственного и обслуживающего персонала и установленных штатных нормативов медицинского, педагогического персонала и работников кухни. Предусматривались также средства на приобретение игрушек, пособий и материалов для занятий с детьми (бумага разная, краски, пластилин, карандаши, клей, нитки и др.) и на проведение детских праздников (новогодней елки, утренников и др.). Инструкция предусматривала финансовые нормы для таких расходов: для дошкольных групп из расчета 6 руб. 80 коп., а для ясельных групп – 2 руб. на ребенка в год. Объем расходов на питание определялся исходя из установленных денежных норм питания в день и числа дней питания одного ребенка в год. Стоимость питания одного ребенка в день умножалась на общее число дней посещения учреждения по дошкольным и ясельным группам различной длительности пребывания. Сметы детских учреждений предусматривали также расходы на постельные принадлежности, на приобретение спецодежды (халаты, фартуки, косынки) для воспитателей, медицинского и прочего персонала, на приобретение нательного белья и пеленок для детей ясельного возраста и другого мягкого инвентаря. Определение расходов по этой статье производилось исходя из установленных норм снабжения детских ДОУ бельем и прочим мягким инвентарем и действующих розничных цен с учетом фактического наличия этого инвентаря28. О мероприятиях по расширению сети детских учреждений и родильных домов и улучшению их работы : [письмо Минфина СССР от 02 июня 1949 г. № 791] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.01.2014). 28 42 В составе финансовой нормы выделяли бюджетную норму – часть финансовой нормы, покрываемой за счет средств бюджета. В частности, бюджетные нормы использовались при планировании расходов на ДОУ, так как в советское время также существовала практика установления родительской платы за содержание детей в учреждениях. Родительская плата в советское время устанавливалась в зависимости от дохода родителей и времени пребывания ребенка в ДОУ. Размеры этой платы были установлены Инструкцией Министерства финансов СССР, Министерства здравоохранения СССР и ВЦСПС по применению постановления Совета Министров СССР от 9 августа 1948 г. № 3000 «О размере платы родителей за содержание детей в детских садах и детских яслях, принадлежащих государственным предприятиям и учреждениям» (с изм. и доп., внесенными распоряжением Совмина СССР от 22.02.1954 № 1727; Постановлением Совмина СССР от 31.07.1964 № 637; распоряжением Совмина СССР от 24.02.1970 № 350)29. Родительская плата дифференцировалась в зависимости от суммы заработка, длительности пребывания детей в ДОУ, а также городской и сельской местности. Минимальная плата была при сумме заработка до 40 руб. в сельской местности – 3 руб. при пребывании ребенка от 9 до10 часов. Максимальная плата устанавливалась при выезде на дачи и общей сумме заработка свыше 120 руб. – 20 руб. Таким образом, родительская плата составляла от 7,5 до 16,7% от среднего заработка родителей. Постановлением Совета Министров СССР от 13.01.1990 № 47 с 1 января 1990 года был установлен размер платы за одно посещение ребенком детских яслей, детского сада или яслей-сада (группы), независимо от их ведомственной подчиненности и места работы (учебы) родителей, при режиме работы этих учреждений продолжительностью до 12 часов – 50 копеек, 12 часов и более – Финансирование народного образования. Сборник нормативных документов [Электрнный ресурс] / С. М. Алешин. – М. : Финансы, 1975. – Электронный фонд правовой и нормативно-техничесской документации. – Режим доступа : http://docs.cntd.ru (дата обращения: 01.08.2012). – С. 41-46. 29 43 60 копеек30. При этом была сохранена дифференциация платы в зависимости от дохода родителей. Так, плата за содержание детей в ДОУ не взималась с родителей, в семье которых размер денежных средств, приходящихся на одного члена семьи за истекший календарный год, не превышает 60 рублей в месяц. С родителей, имеющих четырех детей и более, плата за содержание детей в ДОУ снижалась на 50 %. Исполкомы местных Советов народных депутатов, предприятия, организации, учреждения, имеющие в своем подчинении детские ДОУ, могли устанавливать дополнительные льготы по плате родителей за содержание детей в ДОУ за счет средств соответственно местных бюджетов, собственных средств предприятий, организаций, учреждений. В качестве положительной стороны сметного финансирования можно выделить следующее: (1) обоснованность объема бюджетных расходов на оказание услуги с учетом специфики как учреждения, оказывающего услуги в сфере дошкольного образования, так и публично-правового образования, т.к. планирование выделяемых средств по каждой статье производится с учетом фактических затрат прошлого периода, материальных норм и финансовых нормативов, которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений; (2) доступность услуги для населения. В тоже время, при сметном финансировании бюджетные средства перечисляются ДОУ с учетом фактического использования ранее поступивших средств по каждой статье. В связи с этим экономия затрат по любой из статей не выгодна учреждению, так как влечет снижение объемов бюджетных средств в будущем. В результате сметное финансирование не создает у ДОУ стимулов оптимизировать затраты. При отсутствии автономности образовательных учреждений в принятии экономических решений (финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений) применение данного метода является оптимальным. Однако в условиях финансовоО размерах платы родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях : [постановление Совмина СССР от 13 января 1990 г. № 47] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 30 44 хозяйственной самостоятельности образовательных организаций сметное финансирование не мотивирует эффективное использование бюджетных средств. В этой связи осуществляется переход к иному методу финансового обеспечения – нормативному финансированию, либо производится определенное «смягчение» правил сметного метода посредством предоставления учреждению возможности использовать сэкономленные по определенным статьям расходов средства в качестве дополнительного финансового обеспечения по другим статьям расходов сметы. В условиях сдерживания роста и оптимизации государственных расходов на социальные цели более привлекательным для государства становится стимулирование получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. Такой цели служит выделение образовательным учреждениям бюджетных средств по нормативу, рассчитанному на одного обучающегося. Нормативное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования основано на том, что сумма выделяемых ДОУ средств определяется как произведение норматива на численность обучающихся в данном учреждении. Такая система предполагает право родителей обучающихся на выбор ДОУ и должна стимулировать конкуренцию между образовательными организациями, оказывающими услуги в сфере дошкольного образования за привлечение большего числа обучающихся. Однако на практике возможности выбора родителями ДОУ сильно ограничены необходимостью шаговой доступности таких учреждений для большинства потребителей услуг дошкольного образования. Неизбежным во многих случаях является локальный монополизм многих ДОУ вследствие нежелания или трудностей для родителей обучающихся совершать длительные поездки в другие образовательные учреждения. 45 Логика нормативного финансирования дошкольных учреждений строится следующим образом31: 1. Нормативно-правовое определение понятия и содержания образовательной услуги (объема образовательной деятельности ДОУ) в сфере дошкольного образования. 2. Нормативно-правовое определение социальной услуги, предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета, при этом необходимо выделить виды и объемы услуг социального характера, используя как инструменты систему государственных стандартов и нормативов бюджетного финансирования. 3. Нормативно-правовое определение условий и размеров обязательной платы родителей за содержание детей в ДОУ. Таким образом, нормативный подход к финансовому обеспечению по существу сводится к стандартизации услуги в целях её оказания в минимально допустимом объеме (отсюда использование таких инструментов, как государственные стандарты и нормативы). Ключевым понятием нормативного финансирования дошкольных учреждений является «норматив бюджетного финансирования», под которым понимается расчетная величина затрат в стоимостном измерении на реализацию государственных образовательных стандартов (образовательных программ), основу которой составляют нормы трудовых, материальных и денежных ресурсов на единицу нормирования, по видам и категориям дошкольных учреждений, в год32. Такие нормативы финансирования по сути являются финансовыми нормами, а принципиальное отличие нормативного финансирования от ранее применявшегося сметного сводится к замене материальных норм финансовыми. Межбюджетные отношения в российском образовании : проблемы модернизации : Принципы долевого нормативного финансирования учреждений дошкольного образования. / под. ред. Л. И. Якобсона. – М. : ГУ-ВШЭ, 2002. – С. 24-25. 32 Межбюджетные отношения в российском образовании : проблемы модернизации : Принципы долевого нормативного финансирования учреждений дошкольного образования. / под. ред. Л. И. Якобсона. – М. : ГУ-ВШЭ, 2002. – С. 35. 31 46 Нормативы финансирования могут быть установлены даже по родительской плате – в случае установления единых тарифов оплаты посещения детьми детских садов, что практикуется в некоторых регионах. Разновидностью применяемого на практике нормативного нормативное финансирования финансирование (иногда стало так называемое называемое подушевое просто «подушевое финансирование»), при котором в качестве единица нормирования используется лишь обучающийся или воспитанник. Фактически нормативное подушевое финансирование как подход к финансовому обеспечению ДОУ является современным аналогом использовавшихся в советское время укрупненных норм. В тоже время укрупненные нормы в советское время использовались только при сводном планировании, тогда как подушевые нормативы финансирования должны применяться при определении размеров финансового обеспечения конкретного учреждения, имеющего, как правило, определенные индивидуальные особенности в своей деятельности. По нашему мнению, такое усреднение, не учитывающее многочисленные особенности реализуемых образовательных программ, условий деятельности учреждений, нецелесообразно, о чем свидетельствует и анализ российского и зарубежного опыта. Примечание – подробнее глава 2 настоящей работы. При этом необходимо уточнить используемую терминологию, касающуюся финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образованием. Синонимом термина «норматив финансирования» можно считать термин «финансовый норматив». В нормативных правовых актах данный термин широко начал использоваться в рамках формирования государственных минимальных социальных стандартов. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных 47 стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» рекомендовал органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при разработке соответственно проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: «в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов…предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов». Таким образом, финансовые нормативы должны были использоваться при формировании расходов на социальную сферу (к которой относятся и расходы на образование). В то же время на практике стал использоваться чаще термин «нормативы финансирования», а не «финансовые нормативы», что нашло отражение, в частности, в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 годах. В указанной Концепции фактически в качестве синонимов использовались термины «нормативы финансирования», «нормативы затрат на финансирование» и «бюджетные нормативы»33. Также в качестве синонима термина «норматив финансирования» был использован термин «бюджетный норматив» и в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, которые рассматривались как минимально необходимые. Концепция предусматривала, что «…модернизация образовательной системы тесно связана с процессом ее Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 годах : [постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1998 г. № 862] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2011). 33 48 стабилизации, с выходом на минимальные необходимые бюджетные нормативы, решением социально значимых проблем».34 Мы считаем, что под нормативами финансирования услуг в сфере дошкольного образования следует понимать объективно необходимые затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг, тогда как в качестве бюджетных нормативов следует рассматривать минимально необходимые затраты на оказание соответствующих государственных (муниципальных) услуг. Перевод финансирования всех уровней образования (включая дошкольное) на нормативную основу рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений модернизации образования в России. Можно выделить следующие преимущества нормативного финансирования, которые возникают при выполнении некоторых условий. Нормативное финансирование: а) является средством для выравнивания условий доступа к государственным (муниципальным) услугам в сфере дошкольного образования за счет средств бюджета, если при этом покрываются минимально необходимые затраты на единицу оказания услуги на территории всей страны; б) повышает обоснованность объемов бюджетного финансирования образовательных учреждений – в случае, если величина норматива обоснованна, позволяет покрывать в полном объеме объективно существующие затраты, а планирование объемов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги является в значительной степени технической процедурой; в) наличие норматива финансирования является гарантией финансирования ДОУ в объемах, определяемых численностью обучающихся и нормативами, а не административными решениями; О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года : [распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2011). . 34 49 г) стимулирует ДОУ к повышению качества оказываемых услуг и эффективности использования бюджетных средств. В тоже время нормативное финансирование влечет и определенные негативные последствия: – норматив неизбежно носит усредненный характер и не учитывает особенности материальной базы и других факторов, характеризующих специфику реализации образовательного процесса в конкретных ДОУ, приводя к не всегда обоснованному изменению финансового положения учреждений, в которых средние затраты на обучающегося отклоняются от норматива; – стимулирование учреждений к оптимизации расходов может привести к снижению качества оказываемых услуг в отсутствие строго формализованных требований, а также к сокращению реализации высокозатратных программ. Таким образом, нормативное финансирование не может однозначно рассматриваться в качестве положительной альтернативы сметному финансированию. Для сокращения негативных последствий необходимо введение дополнительных поправочных коэффициентов или других изменений, что сильно исказит систему нормативного финансирования. Кроме того, нормативное финансирование, по нашему мнению, возможно применять лишь в случае четкой стандартизации государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, что позволило бы устанавливать обоснованные нормативы финансирования, соответствующие реальным затратам на качественное оказание таких услуг большинства учреждений (а не среднего значения). Программное финансирование (или программно-целевое финансирование) государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характеризуется тем, что общий объем средств определяется в разрезе программных мероприятий, запланированных для достижения определенных целей. 50 В соответствии с программно-целевыми принципами формирование бюджета происходит на основе обеспечения прямой взаимосвязи между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, с помощью которых финансируется программная деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения поставленных целей. Базовым принципом программно-целевого метода финансирования служит планирование от конечных целей к средствам, вплоть до программы конкретных работ, обеспечивающей достижение поставленных целей. Этот принцип должен реализовываться при решении и согласовании всех плановых задач в разрезе всех уровней управления, всех периодов времени, всех этапов предоставления государственных услуг, создания инфраструктуры. Особенностью программного финансирования в сфере дошкольного образования является его использование, как правило, для развития материально-технической базы учреждений, оказывающих услуги (строительство зданий детских садов, оснащение различным оборудованием и т.д.), и обеспечения доступности дошкольных услуг для населения публично-правового образования. Модель программного финансирования государственных услуг в сфере дошкольного образования используется, например, в США. Государственные расходы США на дошкольное образование (в основном детей с физическими и иными отклонениями в развитии) достаточно велики, однако при этом основной объем финансирования дошкольного образования в США ложится на родителей, которые оплачивают более 60% расходов.35 Федеральными компонентами финансирования дошкольного образования являются программа Head Start и Фонд Развития по Уходу за Детьми (Child Care Development Fund). Программа Head Start представляет собой целевой грант бюджету 35 United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile – USA / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013). 51 соответствующего штата (или города) на предоставление услуг по всестороннему развитию детей в возрасте от трех до пяти лет (при этом пребывание детей рассчитано на неполный рабочий день и в течение полугода) из семей, уровень дохода которых ниже прожиточного минимума, установленного государством.36 Фонд развития по уходу за детьми (Child Care Development Fund) – это программа ваучеров, которая представляет собой целевое финансирование, предоставляемое штатам. Штаты могут распределять средства достаточно свободно, но родителям предоставляются ваучеры, с помощью которых они могут оплатить услуги дошкольного образования у аккредитованных частных учреждений дошкольного образования.37 Государственное финансирование дошкольного образования в США, в основном, доступно для детей с ограниченными возможностями. Однако государство не финансирует программы (стандарты) дошкольного образования в достаточных для предоставления качественных услуг объемах (выделяемых средств не хватает для предоставления полноценных программ дошкольного образования, рассчитанных на целый рабочий день, и круглогодичное посещение учреждений). Американские специалисты отмечают, что программа Head Start никогда не финансировалась в достаточных объемах, чтобы предоставлять услуги дошкольного образования всем детям соответствующих категорий, и как следствие, дети из бедных районов получают низкий уровень образования из-за недофинансирования учреждений дошкольного образования.38 Сохранение в США такого рода программ связано в большей степени со сложившимися традициями финансирования расходов на социальную сферу. В связи с 36 An office of the Administration for Children and Families ; Early Childhood Learning & Knowledge Center (ECLKC) [Electronic resource] : About Head Start. / An office of the Administration for Children and Families ; Early Childhood Learning & Knowledge Center (ECLKC). – Access mode : http://eclkc.ohs.acf.hhs.gov/hslc/hs/about (date of request: 15.05.2013). 37 U.S. Department of Health & Human Services [Electronic resource] : Child Care and Development Fund / U.S. Department of Health & Human Services. – Access mode : http://www.acf.hhs.gov/programs/occ/resource/child-care-and-development-fund (date of request: 15.05.2013). 38 Besharov, D. J. Head Start Falls Further Behind: College Park [Electronic resource] / D. J. Besharov, D.M. Call // The New York Times. – 2009. February 8 – P. WK12. – Access mode : http://www.nytimes.com/2009/02/08/opinion/08besharov.html?_r=0 (date of request: 01.08.2013). 52 этим, в вопросах финансового обеспечения заимствование американского опыта для России, по нашему мнению, можно считать неприемлемым, т.к. в нашей стране отсутствует значимый опыт выделения средств непосредственно домохозяйствам, которые затем могли бы выбирать между различными дошкольными заведениями. В тоже время, программно-целевой метод финансирования государственных расходов в сфере дошкольного образования может эффективно использоваться в рамках модернизации системы дошкольного образования. Поэтому полагаем, что и в России границы использования указанного метода также весьма узки и его использование целесообразно в рамках именно финансирования развития материальной базы и сети дошкольных образовательных организаций, Условием использования такого метода является установление конкретных показателей – социальных стандартов, характеризующих целевые параметр развития отрасли (числа мест в ДОУ в расчете на 1000 населения, требований к материальной базе дошкольных учреждений и т.п.). Контрактное финансирование государственных услуг в сфере дошкольного образования используется в ряде зарубежных стран и в ограниченной степени может быть использовано в Российской Федерации в рамках привлечения к оказанию государственных услуг в сфере образования частных образовательных организаций. Механизм контрактного финансирования государственных (муниципальных) услуг предусматривает, государственной власти что государство (органа организациями-производителями в местного лице уполномоченного самоуправления) соответствующих услуг органа заключает с среднесрочные и долгосрочные контракты. При этом контракт предполагает не только обязательства организации по предоставлению государственных и муниципальных услуг определенного количества или определенному контингенту лиц, но и дополняется системой параметров для оценки результатов деятельности организации по оказанию услуг. Контракт часто заключается в условиях конкуренции за доступ к бюджетным 53 средствам, что призвано стимулировать рост качества предоставляемых услуг, и ориентировано на управление результатами. Результатом в данном случае является исполнение конкретной цели/задачи, для достижения которой были выделены бюджетные средства39. Международный опыт показывает, что государственное финансирование может предоставляться организациям дошкольного образования, находящимся как в государственной, так и в частной собственности. Проблема внедрения контрактного финансирования в расчете государственного задания на оказание услуг в сфере дошкольного образования обусловлена прежде всего сложностью формирования стоимости единицы государственной услуги. Основными методами оценки стоимости государственных услуг в сфере дошкольного образования, выполняемых по контрактам, являются затратный метод (метод составления смет) и сравнительный метод оценки. В основе затратного метода лежит прежде всего оценка трудозатрат на оказание услуг, что связано с особенностями формирования структуры внутренних затрат в сфере дошкольного образования. В среднем по всем государственным и муниципальным ДОУ России в структуре внутренних затрат трудозатраты превышают 50%. Однако при этом уровень заработной платы в государственных и муниципальных ДОУ является достаточно низким и сопровождается рядом социальных льгот, которые также являются затратными для бюджета, но не отражаются в стоимости услуги. Сравнительный метод оценки, в связи с низким уровнем развития негосударственного сектора дошкольного образования в России сведется также к сравнению со стоимостью услуг государственных и муниципальных ДОУ, тем самым результаты его использования в суммовом выражении будут в целом совпадать с затратным методом. Совершенствование механизма финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений : НИР по тематическому плану НИР Финуниверситета (научный отчет) / Маркина Е. В., Васюнина М. Л., Седова М. Л., Солянникова С. П., Шмиголь Н. С. – М. : Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2011. 39 54 В тоже время в рамках контрактного финансирования бюджетные средства выделяются общей суммой в форме целевой субсидии и самостоятельно распределяются и используются организацией, оказывающей государственную услугу в сфере дошкольного образования. Зарубежный опыт предусматривает субсидирование как поставщика услуги, так и ее получателя. В первом случае бюджетная субсидия предоставляется непосредственно организации, оказывающей услуги дошкольного образования, которого выбирает уполномоченный орган государственной власти (орган местного самоуправления). Тем самым государство стимулирует развитие конкуренции в сфере дошкольного образования, повышение качества оказываемых услуг и снижения их стоимости. Во втором случае получатель услуги, имея государственные финансовые обязательства (в виде целевой субсидии, ваучера и других инструментов), самостоятельно на рынке услуг выбирает организацию. Тем самым также усиливается конкуренция между организациями, в которых разрешается приобретать такие услуги (и среди физических лиц – индивидуальных предпринимателей, если они допускаются к оказанию таких услуг). Таким образом, на практике объектом первых двух методов (сметное и нормативное финансирование) являются государственные и муниципальные образовательные учреждения, оказывающие услуги в сфере дошкольного образования. Несмотря на то, что формально при нормативном финансировании единицей нормирования выступает обучающийся (воспитанник), финансовые ресурсы получает учреждение. При этом значительная часть средств даже в рамках нормативного финансирования поступает вне зависимости от числа обучающихся (в частности, для покрытия расходов на содержание недвижимого имущества, реализацию программ развития учреждений, бюджетные инвестиции). При этом наиболее эффективным, по нашему мнению, является установление нормативов финансирования исходя из различных единиц нормирования (не только в расчете на одного обучающегося). 55 Контрактное финансирование может использоваться по отношению к негосударственному сектору дошкольного образования, при этом определение объемов финансирования должно осуществляться на основе нормативов финансирования, установленных для государственных и муниципальных ДОУ. Учитывая ответственность государства и органов местного самоуправления как собственников имущества за деятельность учрежденных ими государственных и муниципальных учреждений, полагаем нецелесообразным использование контрактного метода для финансирования оказания услуг в сфере дошкольного образования государственными и муниципальными учреждениями. Это связано и с тем, что необходимо будет решать вопросы налогообложения, кроме того, неизбежно возникнет конфликт интересов государства как собственника имущества учреждения и как заказчика услуги. Программное финансирование целесообразно применять для развития материальной базы как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений при финансировании капитальных расходов в сфере дошкольного образования, а также программ развития государственных и муниципальных ДОУ. Кроме того, с учетом зарубежного опыта, возможно применение программного финансирования для решения проблемы обеспечения доступности государственных слуг в сфере дошкольного образования для отдельных категорий детей (в частности, для детей с ограниченными возможностями – инвалидов, детей из семей эмигрантов и т.п., что позволит обеспечить адресность выделения бюджетных средств и учет специфики программно-целевого финансирования. Программное финансирование для решения таких проблем может производиться по следующим двум основным направлениям: а) программное финансирование мероприятий по обеспечению соответствия материально-технической базы для предоставления услуг в сфере дошкольного образования детям с ограниченными возможностями здоровья; 56 б) выделение целевых средств (например, в форме ваучеров) детям определенных категорий для получения дополнительных оплачиваемых государством услуг в сфере дошкольного образования при наличии особых потребностей (дополнительное обучение детей эмигрантов, коррекционная работа с детьми-инвалидами и т.д.). В тоже время отметим, что второе направление может решаться и в рамках нормативного финансирования посредством установления дифференцированных нормативов финансирования в отношении таких категорий детей. Использование программного метода финансирования для финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования целесообразно, по нашему мнению, лишь в случаях, когда базовый перечень услуг и специфические услуги для данных категорий могут быть оказаны в разных образовательных организациях. Разделение порядка финансирования текущих и капитальных расходов и программ развития связано с тем, что текущие расходы прямо относятся к оказанию государственных (муниципальных) услуг и необходимы независимо от того, кем именно оказываются такие услуги, тогда как капитальные расходы и программы развития могут быть лишь опосредованно отнесены к оказанию услуг и обусловлены необходимостью наличия соответствующей материальной базы для качественного выполнения государственного (муниципального) задания. Капитальные расходы несет учредитель соответствующего образовательного учреждения (некоммерческой организации). В тоже время в рамках программно-целевого финансирования могут быть предоставлены субсидии негосударственных организациям для расширения их возможностей оказания услуг в сфере дошкольного образования и повышения степени конкуренции негосударственного некоммерческого сектора с государственными и муниципальными учреждениями. Также в целях повышения конкуренции возможной является закупка услуг у негосударственных некоммерческих организаций с применением контрактного метода. Нормативное финансирование именно услуги в сфере дошкольного образования, а не учреждения, оказывающего эту услугу, создает возможности конкуренции между 57 государственными и муниципальными учреждениями и негосударственными организациями, предоставляющими такую услугу, в случае распределения последним государственного (муниципального) задания с соответствующим финансовым обеспечением на контрактной основе. Обобщая результаты проведенного анализа, можно уточнить границы, объекты и методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Данные приведены в таблице 1.2.2. 58 Таблица 1.2.2 – Взаимосвязь принципов, форм, методов и процедур финансового обеспечения государственных муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Метод финансирования Сметное финансирование Нормативное финансирование Программное финансирование Контрактное финансирование Объект и предмет финансирования Форма Условия Факторы, влияющие на предоставления предоставления эффективность применения бюджетных бюджетных метода средств средств Объект – учрежде- Бюджет, средства Ассигнования на Целевое расходо- Выделение бюджетных средств в ние, предмет – за- домохозяйств содержание учре- вание строго по объемах, покрывающих все объектраты на содержание ждений статьям сметы тивно необходимые затраты на соучреждения держание учреждения, оказывающего услугу Объект – услуга, Бюджет, средства Ассигнования на Целевое расходо- Обоснованность состава затрат, предмет – затраты домохозяйств содержание учре- вание средств на покрываемых за счет норматива на оказание услуги ждений, оказание услуги бюджетного финансирования, и субсидии размера норматива для оказания качественной услуги; финансово-хозяйственная самостоятельного учреждения Объект – цель, Бюджет, средства Бюджетные инве- Достижение запла- Четкость в определении целей, связанная с реали- коммерческих и стиции, субсидии, нированных ре- задач и программных мероприятий, зацией государ- некоммерческих бюджетные зультатов реализа- обоснованность объема бюджетных ственной политики организаций ассигнования на ции целевой про- расходов на реализацию в сфере дооплату товаров граммы программных мероприятий, школьного обра(работ, услуг) для наличие системы количественных зования, предмет – государственных показателей для оценки результатов мероприятие це(муниципальных) реализации программы левой программы нужд Объект – услуга, Бюджет, средства Бюджетные ас- Оказание услуги в Наличие конкуренции между предмет – затраты домохозяйств сигнования на соответствии с потенциальными поставщиками на оказание услуги, оплату услуг, вы- требованиями, образовательных услуг, развитие полняемых по определенными мониторинг выполнения конобразовательных государственным государственным тракта, наличие санкций за программ (муниципальным) (муниципальным) нарушение условий контракта контрактам контрактом Источник: составлено автором Источники финансирования 59 Таким образом, анализ особенностей государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования позволяет определить в качестве основы их финансового обеспечения отнесение таких услуг к социально значимым благам, что влечет за собой необходимость государственного финансирования услуг в сфере дошкольного образования. При этом предоставление государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования обладает рядом особенностей, которые связаны с особым статусом государства как субъекта экономических отношений. Результат, получаемый в результате процессе оказания государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования, различается в зависимости от субъекта, которому оказывается услуга. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг может рассматриваться в качестве комплекса организационно-экономических мероприятий, связанных с покрытием за счет средств бюджета расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг, включающего в себя рассмотренные в настоящей главе элементы. В тоже время специфика государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования влечет за собой множественность источников финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования, при этом их вклад в общем объеме финансового обеспечения различается в зависимости от используемых государством подходов. Поэтому более верно, по нашему мнению, вести речь о совместном финансовом обеспечении услуг в сфере дошкольного образования с определением оптимальных для общества пропорций. Конечным результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования является нематериальный результат – определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций, при этом в сфере дошкольного образования нет, и не может быть, единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений, навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого, 60 т.е. личностных характеристик и мотивации ребенка. Непосредственный же результат расходования бюджетных средств характеризуется показателем количества детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования. Проведенный анализ позволил сформулировать принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования с учетом требований Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и действующего бюджетного законодательства и предложить инструменты их реализации. При этом финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характеризуется наличием принципов как общих для финансового обеспечения публичных услуг, так и специфических, при этом должна обеспечиваться взаимосвязь принципов и инструментов их реализации. Реализация принципов финансового обеспечения (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования государственных осуществляется посредством сочетания ряда методов финансового обеспечения. При этом оптимальные формы и условия предоставления бюджетных средств зависят от выявленных в настоящем исследовании факторов, влияющих на эффективность применения метода. 61 ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 2.1 Характеристика организационно-правовых основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Российская Федерация провозгласила образование одним из приоритетов государственной политики. Такая заинтересованность государства следует, в первую очередь, из Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации). Положения о приоритетности образования в Российской Федерации были закреплены пунктом 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 10 июня 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». В соответствии с пунктом 1 статьи 3 вступившего с 1 сентября 2013 года Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются, в том числе, на принципе признания приоритетности образования. Это связано с тем, что любое современное государство должно быть заинтересовано в повышении качества человеческого капитала, а значит и в развитии сферы образования, т.к. от этого зависит не только устойчиво высокие 62 темпы развития экономики, но и качество жизни населения, уровень национальной безопасности страны. В этой связи проведем оценку качества правового обеспечения реализации конституционных гарантий доступности и получения бесплатного дошкольного образования, установленных пунктом 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации. Для этого нормативные правовые акты, регулирующие вопросы предоставления и финансового обеспечения услуг дошкольного образования, проанализируем в разрезе следующих направлений: – четкость разграничения полномочий по оказанию и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. – однозначность определения содержания государственной услуги в сфере дошкольного образования; – регламентация финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, учет его специфики при финансировании; – четкость в определении целей и задач развития дошкольного образования как основы для оценки результативности расходов бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг в этой сфере. Разграничение полномочий по оказанию и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования осуществляется на основании федеральных законов: от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». 63 Таблица 2.1.1 – Разграничение полномочий по оказанию и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Уровень полномочий Федеральные органы власти Органы государственной власти субъектов Российской Федерации № 184-ФЗ Разграничение полномочий в сфере дошкольного образования № 131-ФЗ – – Обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях – № 273-ФЗ Утверждение федеральных государственных образовательных стандартов, установление федеральных государственных требований (статья 6). Обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях 64 Продолжение таблицы 2.1.1 Уровень полномочий Органы местного самоуправления муниципальных районов и Разграничение полномочий в сфере дошкольного образования № 184-ФЗ № 131-ФЗ № 273-ФЗ субъектов Российской Федерации, – субъектов Российской Федерации; создание условий для осуществления создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания присмотра и ухода за детьми, детей в государственных содержания детей в государственных образовательных организациях образовательных организациях субъектов Российской Федерации; субъектов Российской Федерации; финансовое обеспечение финансовое обеспечение получения получения дошкольного образования в дошкольного образования в частных частных дошкольных образовательных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, основного общего, среднего общего образования в частных общего образования в частных общеобразовательных организациях, общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную осуществляющих образовательную деятельность по имеющим деятельность по имеющим государственную аккредитацию государственную аккредитацию основным общеобразовательным основным общеобразовательным программам, посредством программам, посредством предоставления указанным предоставления указанным образовательным организациям образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов определяемыми органами Российской Федерации (статья 26.3). государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 8). Организация предоставления Организация предоставления общедоступного и бесплатного общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, дошкольного образования по основным основного общего, среднего общего общеобразовательным программам в 65 Продолжение таблицы 2.1.1 Уровень полномочий городских округов № 184-ФЗ Разграничение полномочий в сфере дошкольного образования № 131-ФЗ № 273-ФЗ образования по основным муниципальных образовательных общеобразовательным программам организациях (за исключением в муниципальных образовательных полномочий по финансовому обеспечению организациях (за исключением реализации основных полномочий по финансовому общеобразовательных программ в обеспечению реализации основных соответствии с федеральными общеобразовательных программ в государственными образовательными соответствии с федеральными стандартами); государственными создание условий для осуществления образовательными стандартами), присмотра и ухода за детьми, содержания организация предоставления детей в муниципальных образовательных дополнительного образования детей организациях; в муниципальных образовательных обеспечение содержания зданий и организациях (за исключением сооружений муниципальных дополнительного образования детей, образовательных организаций, финансовое обеспечение которого обустройство прилегающих к ним осуществляется органами территорий (статья 9). государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время (статьи 15, 16). Источник: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации : [федер. Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 27.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.05.2014); Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : [федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.05.2014); Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014) 66 Из таблицы 2.1.1 видно, что обеспечение реализации государственных гарантий в сфере дошкольного образование относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, непосредственно оказание этих услуг – к полномочиям муниципальных образований, при этом полномочия по финансовому обеспечению закреплены и за органами государственной власти субъектов федерации, и за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В тоже время содержание полномочий регламентируется недостаточно четко, так как отсутствует определение, что именно включается в «организацию предоставления общедоступного и бесплатного образования», осуществление каких именно затрат и в каком объеме влечет такая организация. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определены статьями 7 – 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Разграничение бюджетных полномочий в части, касающейся финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, представлено в приложении А. И Российская Федерация, и ее субъекты принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования, однако четко их компетенция в этой сфере не разграничена. Поскольку это предмет совместного ведения, то субъекты Российской Федерации вправе регулировать любые вопросы в сфере образования, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. Кроме того, законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам, т.е. Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Субъекты Российской Федерации, в частности, не имеют права утверждать требования к условиям реализации или к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования. Не вправе субъекты Российской Федерации вторгаться и в компетенцию органов местного самоуправления в сфере правового 67 регулирования и управления образованием, в том числе регулировать вопросы установления нормативов финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов. В то же время субъекты Российской Федерации вправе передавать свои полномочия органам местного самоуправления, предоставляя им соответствующие финансовые ресурсы в форме субвенций. Так, например, возможна передача полномочий по государственной поддержке негосударственных ДОУ, при этом «субвенции на эти цели должны рассчитываться и предоставляться отдельно».40 Примечание – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению и.о. прокурора Московской области о признании недействующей статьи 14 Закона Московской области «Об образовании» от 27 июля 2006 года № 136/2006-ОЗ по кассационному представлению прокурора участвующего в деле на решение Московского областного суда от 28 ноября 2006 г., которым в удовлетворении заявления отказано40. Собственные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования перечислены в подпунктах 13, 13.1, 14, 14.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с пунктом 6 той же статьи указанные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления, за исключением обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. по делу № 4–Г06–52. [Электронный ресурс] // Правовая система "Референт". 2014. URL: http://www.referent.ru/7/120447 (дата обращения 15.01.2014). 40 68 исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что медицинское обслуживание, питание детей и т.п., не относится к вопросам местного значения, а является компетенцией самого образовательного учреждения. Организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность, которые должны создавать необходимые условия для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников41. Организация охраны здоровья обучающихся (за исключением периодических оказания первичной медицинских осуществляющих медико-санитарной осмотров образовательную и помощи, диспансеризации) деятельность, в прохождения организациях, осуществляется этими организациями. Организацию оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся осуществляют органы исполнительной власти в сфере здравоохранения. Образовательной учреждение обязано предоставить безвозмездно медицинской организации помещение, соответствующее условиям и требованиям для осуществления медицинской деятельности.42 В тоже время, из указанных норм законодательства нельзя сделать однозначный вывод, обязаны ли финансировать указанные расходы органы власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. Нет определенности и в определении размеров субвенций местным бюджетам в части расходов на оплату труда. Однозначно не установлено, должны ли такие расходы определяться с учетом общих затрат на оплату труда всего персонала ДОУ или только Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014). п. 15 ст. 37; ч. 3 ст. 28. 42 Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014). ч. 2, 3 ст. 41. 41 69 на оплату труда непосредственно занятых в реализации основной образовательной программы дошкольного образования. При этом возникает также проблема в том, что педагогический персонал (прежде всего воспитатели ДОУ) занят не только собственно реализацией основной образовательной программы, но реализует и дополнительные общеразвивающие программы, а также непосредственно осуществляет присмотр и уход за детьми. Учитывая, что присмотр и уход за детьми неразрывно связан в ДОУ с реализацией образовательной программы дошкольного образования, полагаем неправильным возложение затрат на финансовое обеспечение ухода и присмотра за детьми на органы местного самоуправления. Нечеткость разграничения полномочий во многом связана с отсутствием однозначности определения содержания государственной услуги в сфере дошкольного образования. Исходя из статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», образованием является единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. Такая формулировка обусловливает проблематичность четкого определения содержания государственной услуги в сфере дошкольного образования, особенно в сочетании с составляющими услуги в данной сфере. Дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление 70 здоровья детей дошкольного возраста. Образовательные программы дошкольного образования нацелены на разностороннее развитие детей дошкольного возраста с учетом их возрастных и индивидуальных особенностей, в том числе достижение детьми дошкольного возраста уровня развития, необходимого и достаточного для успешного освоения ими образовательных программ начального общего образования, на основе индивидуального подхода к детям дошкольного возраста и специфичных для детей дошкольного возраста видов деятельности43. Под образовательной программой понимается комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационнопедагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов. Дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми. Иные организации, осуществляющие образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования, также вправе осуществлять присмотр и уход за детьми44. При этом присмотр и уход за детьми определяется в законе как комплекс мер по организации питания и хозяйственнобытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня45. Учитывая, что образовательные программы дошкольного образования включают в себя привитие различных навыков (в том числе соблюдения ими личной гигиены и Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014). ст. 64. 44 Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014).ст. 65. 45 Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014). ст. 2. 43 71 режима дня, питания и т.п.), что одновременно включается и в присмотр, и в уход за детьми, проблематичным становится разграничение затрат на составляющие государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования, особенно в части затрат на оплату труда. Между тем именно затраты на оплату труда педагогического и иного персонала являются одной из важнейших статей расходов в ДОУ. Обоснованное разграничение затрат невозможно в условиях отсутствия федерального государственного стандарта дошкольного образования, четко разделяющего реализацию программы дошкольного образования и осуществление присмотра и ухода за детьми. При этом разработанный Минобрнауки России федеральный государственный стандарт дошкольного образования46, не позволяет провести разграничение между реализацией образовательной программы и присмотром и уходом за детьми, так как, исходя из перечня видов деятельности, предусмотренных для реализации задач развития детей в четырёх образовательных областях (коммуникативно-личностной, познавательно-речевой, художественно- эстетической и области физического развития), можно предположить, что из общего времени нахождения ребенка в дошкольной образовательной организации в период реализации дошкольной образовательной программы не включаются только периоды сна воспитанников и приема ими пищи. В таком случае только указанное время должно рассматриваться в качестве осуществления присмотра и ухода. Впрочем, отнесение времени питания воспитанников к присмотру и уходу достаточно спорно, так как в это время также осуществляется привитие соответствующих навыков (правильного использования столовых приборов, самостоятельного приема пищи и т.д.). Такая неоднозначность определения составляющих государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования приводит на практике к Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования : [приказ Минобрнауки России от 17 октября 2013 г. № 1155] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 14.11.2013). 46 72 необоснованности размеров нормативов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Регламентация финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования осуществляется положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом его специфики, определяемой положениями Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Статья 41 Закона Российской Федерации от 10 июня 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» предусматривала, что финансирование образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений должно осуществляться на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации, определяемых по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. В соответствии со статьей 99 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, то есть на основе государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, расходы на выполнение которых обеспечиваются на основе нормативов финансовых затрат на оказание услуг. Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ, и нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных 73 программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных, предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей. Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Таким образом, в действующем в настоящее время отраслевом законодательстве заложены базовые требования к определению размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере дошкольного образования должны определяться: в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного образования, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения; 74 с учетом типа образовательной организации; с учетом специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья; с учетом расходов на обеспечение дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечение безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся; в расчете на одного обучающегося. Законодательно установлены требования к определению наиболее значительной части финансового обеспечения оказания государственных или муниципальных услуг в сфере дошкольного образования – затраты на оплату труда педагогических работников должны определяться с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. При том законом прямо установлены требования в отношении педагогических работников общеобразовательных организаций – расходы на оплату их труда их не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации. Указанные требования следует учитывать при определении размеров финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования в совокупности с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»47. Согласно Указу Правительству Российской Федерации было предписано обеспечить доведение О мероприятиях по реализации государственной социальной политики : [Указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 г. № 597] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 14.05.2012). 47 75 к 2013 году средней заработной платы педагогических работников ДОУ до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе. Действующее финансовое отраслевое обеспечение законодательство государственных также устанавливает, (муниципальных) услуг в что сфере дошкольного образования должно частично осуществляться родителями (законными представителями) обучающихся. Несмотря на наличие конституционных норм об общедоступности и бесплатности дошкольного образования, государством (или органами местного самоуправления) устанавливается размер платы за содержание детей в ДОУ. Установление такой платы ранее было прямо предусмотрено статьей 52.1. Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», согласно которой учредители образовательных организаций, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей за содержание ребенка в указанных организациях, если иное не установлено настоящим Законом и иными федеральными законами. Решения Верховного суда Российской Федерации, вынесенные в 2003 году, подтверждают соответствие законодательству установления платы за содержание детей в ДОУ. Так, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 3 апреля 2003 года № КАС03-137 пришла к выводу, что ни федеральным законом, ни Конституцией Российской Федерации не предусмотрено бесплатное содержание детей в ДОУ.48 Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № ГКПИ02–1399, которым было отказано в удовлетворении жалобы о признании незаконными пункта 31, абзаца 5 подпункта 2 пункта 45 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 № 667, а также абзаца 5 пункта 53 и пункта 54 "Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 № 1204 : [определение Верховного Суда Российской Федерации от 03 апреля 2003 г. № КАС03–137] [Электронный ресурс] // Правовая система "Референт". 2014. URL: http://www.referent.ru/7/59823 (дата обращения 15.01.2014). 48 76 Кроме того, вопросы установления платы в дошкольных учреждениях рассматривались в 2006 году Конституционным судом Российской Федерации49, который сделал вывод о том, что положения статьи 43 части 1 и 2 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями статьи 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1), а забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей (часть 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют – исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, – многоплановую роль публичной власти в этой сфере. По смыслу статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления.50 Поэтому органы местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных ДОУ обязаны обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией. По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122– ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы : [постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 г. № 5-П] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 12.05.2012). 50 О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : [федер. закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 10.01.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.01.2014). 49 77 В соответствии со статьей 5 Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые. При этом часть 4 статья 9 закона характеризует дошкольное образование как самостоятельный уровень образования. В соответствии со статьей 64 закона образовательные программы дошкольного образования направлены на разностороннее развитие детей дошкольного возраста с учетом их возрастных и индивидуальных особенностей, в том числе достижение детьми дошкольного возраста уровня развития, необходимого и достаточного для успешного освоения ими образовательных программ начального общего образования, на основе индивидуального подхода к детям дошкольного возраста и специфичных для детей дошкольного возраста видов деятельности. Освоение образовательных программ дошкольного образования не сопровождается проведением промежуточных аттестаций и итоговой аттестации обучающихся. В статье 65, регламентирующей плату, взимаемую с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, нет ограничений по её установлению и определено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке. 78 За присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается. Не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого образовательных имущества организаций, государственных реализующих и муниципальных образовательную программу дошкольного образования, в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком в таких организациях. Таким образом, действующее отраслевое законодательство регламентирует разграничение расходов на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования между государством в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и родителями (законными представителями) обучающихся. В то же время в правоприменительной практике отсутствуют методики, позволяющие разделить затраты на реализацию дошкольной образовательной программы и затраты на содержание детей в ДОУ. Общие требования к определению размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования содержатся в актах бюджетного права: в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в нормативно-правовых актах исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов по вопросам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. С 1 января 2009 года Бюджетным кодексом Российской Федерации введено планирование бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями 79 государственных (муниципальных) государственного (муниципального) услуг (выполнение задания. В работ) на основе соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации: государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований учреждениями и иными на оказание государственными некоммерческими (муниципальными) организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации указывается, что государственное (муниципальное) задание устанавливает требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Государственные (муниципальные) услуги оказываются преимущественно государственными (муниципальными) некоммерческими организациями. При этом не исключается участие некоммерческих организаций иных форм собственности. Привлечение негосударственных некоммерческих организаций связано с сокращением государственного сектора, необходимостью повышения качества услуг и результативности бюджетных расходов за счет развития конкуренции при распределении средств бюджета. Государственные (муниципальные) услуги некоммерческого сектора предоставляются бесплатно, либо по ценам (тарифам), регулируемым органами государственной власти (органами местного самоуправления). К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на: обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам; предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими 80 государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам; предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам.51 Финансовое обеспечение производителей государственных (муниципальных) услуг строится преимущественно посредством бюджетного перераспределения, что определяет приоритет за средствами бюджета основного источника финансирования производства государственных (муниципальных) услуг. Привлечение бюджетных средств осуществляется в формах государственных (муниципальных) инвестиций, финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий и закупок, а также возмещения издержек, обусловленных производством государственных (муниципальных) услуг в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.52 Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 года № 671 были утверждены формы базового (отраслевого) и ведомственного перечней государственных услуг (работ), на основании которых учредитель формирует задания для подведомственных ему учреждений, а также Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения ими государственного задания (в том числе форму государственного задания, которая может быть использована при Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состтоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 69.1. 52 Козлов, Е. А. Финансовое обеспечение оказания государственных услуг некоммерческими организациями / Е. А. Козлов // Финансы. – 2009. – № 5. – С.18-22. 51 81 формировании задания и для автономного учреждения).53 В соответствии с ним Минфин России и Минэкономразвития России разработали и утвердили методические рекомендации по расчету нормативных затрат и формированию государственных заданий, а также по контролю за их выполнением. Данный нормативный правовой акт стал основой и для формирования соответствующих нормативных правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по отношению к подведомственным им учреждениям. Финансовое обеспечение выполнения государственного или муниципального задания (то есть формирование субсидии) должно осуществляться с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ДОУ или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Приказом Минфина России № 137н, Минэкономразвития России № 527 от 29 октября 2010 года были утверждены Методические рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений с целью оказания методической помощи федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений, по О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания : [постановление Правительства Российской Федерации от 02 сентября 2010 г. № 671 (ред. от 26.02.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 03.05.2014). 53 82 порядку определения нормативных затрат на оказание государственных услуг данными учреждениями и нормативных затрат на содержание имущества.54 Порядок определения объема и условия предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием автономными учреждениями в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (статья 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения отнесена организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования. Финансирование расходов на эти цели за счет средств соответствующих местных бюджетов. Полномочия субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению образовательного процесса определены в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Законе Российской Федерации 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», где предусмотрено, что субъекты Российской Федерации осуществляют обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений : [приказ Минфина России от 29 октября 2010 г. № 137н, приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 527 (ред. от 07.11.2011) // [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.08.2013). 54 83 учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Примечание – согласно последним изменениям в указанных нормативных правовых актах. Основой для оценки результативности расходов бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг является четкость в определении целей и задач развития дошкольного образования. При этом необходимо рассматривать соответствие расходов бюджетов целям, определенным прежде всего Конституцией Российской Федерации и Национальной доктриной образования в Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях55. Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 года № 751, определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 года. В соответствии с Национальной доктриной образования в Российской Федерации: на первом этапе (до 2004 года) – темпы роста бюджетных средств должны были опережать темпы роста общего объема расходной части бюджета. Начиная с 2001 года были предусмотрены целевые средства на развитие образования, в том числе на информатизацию образовательных учреждений, расширены возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников; 55 Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М. : Литера, 2012. – 64 с. 84 на втором этапе (до 2010 года) было намечено обеспечение темпов роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. При этом предполагалось, что дополнительный объем финансовых средств будет формироваться с помощью поступлений из семейных бюджетов и за счет средств предприятий; на третьем этапе (до 2025 года) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования должно произойти дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников. Для достижения обозначенных в доктрине целей в соответствующих бюджетах бюджетной системы на очередной финансовый год, а также за счет иных источников, устанавливаемых законодательством, должны предусматриваться средства в объемах, необходимых для реализации положений действующего законодательства об образовании в Российской Федерации. Для этого требуется разработка и введение нормативной и методической базы для объективного определения размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере образования и нормативных затрат на содержание имущества образовательных учреждений. К сожалению, приходится констатировать, что действующее законодательство не обеспечивает решения указанных задач. В законодательстве отсутствуют положения, гарантирующие выделение бюджетных ассигнований в объеме, достаточном для выполнения конституционных положений о бесплатности дошкольного образования, за счет бюджетов всех уровней. Национальная доктрина образования в Российской Федерации на третьем этапе предусматривает привлечение финансовых средств из внебюджетных источников, которые в соответствии с отраслевым законодательством на практике представляют собой прежде всего плату родителей за содержание детей в государственных и муниципальных ДОУ. Таким образом, можно сделать вывод о недостаточной четкости правового регулирования финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в 85 сфере дошкольного образования и его низком качестве, так как действующее законодательство не гарантирует выделение бюджетных средств в объеме, достаточном для реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования, а размытость целей и задач в сфере развития дошкольного образования не позволяет дать объективную оценку эффективности расходов бюджета на оказание государственных (муниципальных) услуг в этой сфере. Организационно-правовые основы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования содержатся в нормативных правовых актах федерального уровня. Однако их конкретизация осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом на федеральном уровне не определены единые методологические подходы к формированию нормативов финансирования даже на уровне рекомендаций, что негативно влияет на качество предоставляемых услуг. Несмотря на наличие бесплатности дошкольного разграничения полномочий конституционных образования, по гарантий имеет финансовому место общедоступности и неурегулированность обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и их «переложение» на органы местного самоуправления вместо уровней государственного управления. При этом федеральный уровень власти вообще не участвует в финансовом обеспечении государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Существенным недостатком правового регулирования механизма финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования является недостаточно четкое определение затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образование и отсутствие единых федеральных подходов к определению нормативов финансирования таких услуг с разграничением составляющих услуг на реализацию дошкольной образовательной программы и на присмотр и уход за детьми в дошкольной организации. Отсутствует регламентация затрат, необходимых для реализации полномочий по организации предоставления общедоступного и 86 бесплатного образования, а также четкое определение состава затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Отсутствует и четкая регламентация размеров родительской платы, при этом полномочия по её установлению фактически переданы на местный уровень (с учетом того, что подавляющее большинство ДОУ являются муниципальными), что является недопустимым в отношении социально значимого блага, к которому относится дошкольное образование. 2.2 Оценка эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Основной целью проводимой в России бюджетной реформы стало повышение качества государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, и эффективности объективной расходов бюджетов необходимостью на является их предоставление. оценка Соответственно, эффективности механизмов финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, обеспечивающих достижение этой цели и используемых при оказании услуг в сфере дошкольного образования. Механизм в философии – «это система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения»56. В юридической литературе механизм может пониматься и как «система Краткая философская энциклопедия / Е. Ф. Губского, Г. В. Кораблевой, В. А. Лутченко. – М. : А/О «Издательская группа «Прогресс» – «Энциклопедия», 1994. – С. 266 – 267; Философский энциклопедический словарь / Е. Ф. Губский, Г. В. Кораблева, В. А. Лутченко. – М. : ИНФРА–М, 2006. – С.266-267. 56 87 органов, учреждений, организаций, объединенных с целью совершения какой-либо деятельности», и как «способ, прием или совокупность приемов функционирования чего-либо»57. В образовании под «нормативными механизмами» понимается совокупность законодательных, нормативно-правовых актов различных уровней (федерального, регионального, муниципального и уровня образовательного учреждения).58 Приведенные точки зрения на понимание категории «механизм» позволяют взглянуть на механизм нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования двояко: в статике (как совокупность каких-либо элементов, субъектов нормативного финансирования и их связей) и в динамике (как совокупность способов и средств, обеспечивающих действие его составных частей). Можно предположить, что понятие механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования можно рассматривать в широком и узком понимании. В широком смысле указанный механизм должен состоять из следующих элементов: правовых норм, устанавливающих основы нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений; инструментов, обеспечивающих реализацию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области дошкольного образования (межбюджетных трансфертов); Искакова, М. К. Механизм Советского общенародного государства : дис. … канд. юрид. Наук : 12.00.01 / Искакова Мира Касымджановна. – Саратов, 1984. – С.33. 58 О внедрении различных моделей обеспечения равных стартовых возможностей получения общего образования для детей из разных социальных групп и слоев населения : [письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 января 2008 г. № 03–133] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 15.01.2014). 57 88 инструментов финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (субсидии на покрытие нормативных затрат государственный на оказание (муниципальный) государственных социальный заказ, (муниципальных) услуг, государственно-частное партнерство); организация оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (реализуется через деятельность органов управления образованием). Механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в узком смысле представляет собой совокупность принципов, форм и методов предоставления денежных средств, используемых для финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Особенности механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в России связаны с типом государственного или муниципального учреждения (казенное, автономное, бюджетное), используемым методом финансирования, моделью нормативного финансирования, сложившейся в регионе (муниципальном образовании) практикой применения форм и методов предоставления денежных средств. Принципиальным отличием механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования при этом является повсеместное установление родительской платы, означающей софинансирование государственных (муниципальных) услуг непосредственно потребителями таких услуг. Механизм финансового обеспечения использует финансовые инструменты – способ финансирования, который может быть реализован как определенный договор, в котором указаны требования, определенные нормативными актами, со стороны одного участника и обязательства со стороны другого участника. 89 Современными инструментами финансового обеспечения оказания государственных услуг являются субсидии на покрытие нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, государственный (муниципальный) социальный заказ, государственно-частное партнерство и др. При этом межбюджетные трансферты обеспечивают реализацию предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации59 в рамках разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, а финансово-хозяйственной самостоятельность учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования является одним из условий повышения эффективности расходов бюджетов на оказание этих услуг. Далеко не все новые инструменты финансового обеспечения оказания государственных услуг получили должное законодательное обеспечение. Так, в частности, государственно-частное партнерство используется в региональной практике, однако в федеральном законодательстве определение данного понятия отсутствует. Под государственно-частным партнерством предлагается понимать60 взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный партнер и публичный партнеры принимают на себя определенные обязательства. В соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве публичный партнер вправе принимать на себя одно или более из следующих обязательств: Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М. : Литера, 2012. п. е) ст. 72. Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации [проект фед. Закона № 238827-6 ред., принятая ГД ФС Российской Федерации в I чтении 26.04.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 15.01.2014) ст. 3. 59 60 90 1) предоставить частному партнеру имущество, предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением о государственночастном партнерстве, во владение и (или) пользование; 2) предоставить деятельности или неисключительные право средств права), использования результатов индивидуализации необходимых для интеллектуальной (исключительные исполнения и (или) соглашения о государственно-частном партнерстве. В соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве частный партнер принимает на себя обязательства по полному или частичному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, а также одно или несколько из следующих обязательств: разработка и согласование проектной документации; создание объекта соглашения о государственно-частном партнерстве; реконструкция объекта соглашения о государственно-частном партнерстве. Эффективность использования в России механизмов финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования может быть рассмотрена с использованием следующих критериев: странами, достаточность объемов финансирования (в т.ч. в сравнении с зарубежными другими публично-правовыми образованиями, негосударственными организациями, оказывающими аналогичные услуги); обоснованность выбора форм и определения условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание услуг; результативность бюджетного финансирования. Первый критерий - достаточность объемов финансирования. Государственные расходы на дошкольное образование за счет консолидированного бюджета Российской Федерации возросли с 32,0 млрд. рублей в 2000 году до 394,7 млрд. рублей в 2011 году. В расчете на одного воспитанника они 91 возросли с 8 тыс. до 70,4 тыс. рублей в фактических ценах. В сопоставимых же ценах 2000 года рост менее значительный – лишь до 15,7 тыс. рублей61, то есть. в 1,96 раза. В то же время их доля в общих расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на образование осталась на прежнем уровне (соответственно 14,9% (или 32 млрд. рублей) в 2000 году и 15,2% (или 254,5 млрд. рублей) в 2008 году и показала незначительный рост в 2011 году – 17,7 % (или 394,7 млрд. рублей). При этом доля государственных расходов на дошкольное образование в процентах к ВВП возросла с 0,4% до 0,7% в период с 2000 до 2009 года и сохранялась такой в 2010 и 2011 годах 62. Подробные данные приведены в приложении Б. Источник: составлено автором на основе Российского статистического ежегодника. 2013 : Статистический сборник – М. : Росстат. 2013. – С. 33, 523; Образование в цифрах : 2013 : кр.стат.сб. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. – С. 19, 71, 75. Рисунок 2.2.1 – Динамика государственных и муниципальных расходов на образование, % от ВВП Образование в Российской Федерации : 2010 : статистический сборник / Абдрахманова, Г. И. [и др.] ; под ред. Г. А. Балыхин [и др.]. – М. : Государственный университет – Высшая школа экономики, 2010. – С. 69,71; Образование в Российской Федерации : 2012 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012. – С.26, 28. 62 Индикаторы образования : 2013 : статистический сборник / Андрущак, Г. В. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. – с. 75,76.; Образование в Российской Федерации : 2012 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012. – С.26,28. 61 92 Из представленного на рисунке 2.2.1 графика видно, что расходы на образование в 2005–2010 годах росли значительно менее интенсивно, нежели общие расходы бюджета по отношению к ВВП, в отличие от ситуации 2000–2004 годов. Таким образом, Национальная доктрина образования в Российской Федерации выполнялась не в полной мере. На третьем этапе Национальной доктриной предполагалось сохранение темпов роста бюджетного финансирования, однако по отношению к ВВП расходы консолидированного бюджета Российской Федерации в целом на образование и на дошкольное образование, в частности, стагнируют. В то же время следует обратить внимание на то, что в 2011 году имело место существенное падение расходов бюджета по отношению к ВВП, которое отразилось на расходах на образование в значительно меньшей степени. Из общего объема средств в размере 338,0 млрд. рублей, полученных ДОУ в 2010 году, бюджетные средства составили 293,9 млрд. рублей, внебюджетные – 44,1 млрд. рублей, то есть 15% от объемов бюджетного финансирования. При этом 80% внебюджетных средств составляет родительская плата (35,7 млрд. рублей). В 2012 году доля внебюджетных средств в ДОУ возросла до 17% и составила – 97 млрд. рублей из общего объема финансирования дошкольного образования 567 млрд. рублей. Приведенные в приложении В данные указывают на то, что с 2008 года происходит увеличение родительской платы. Государственные расходы на дошкольное образование в расчете на одного обучающегося возросли в постоянных ценах 2000 года с 8,0 тыс. руб. в 2000 году до 11,6 в 2005 году, 15,6 в 2010 году, 15,7 тыс. рублей в 2011 году63. Расходы домашних хозяйств, связанные с пребыванием ребенка в ДОУ также постоянно растут. Так, в 2008 году расходы домашних хозяйств, связанные с пребыванием ребенка в ДОУ, составили 704,9 рублей в месяц в среднем на 1 ребенка, Образование в цифрах : 2013 : кр.стат.сб. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. – С. 20. 63 93 посещающего ДОУ (включая 610 рублей платы за посещение ДОУ, 25,7 рублей – организованное питание, 18,6 рублей на покупку обучающих программ, плату за материалы и оборудование для занятия, а также 35,2 рублей – спонсорские взносы, подарки воспитателям). В 2010 году они возросли до 844,3 рублей в месяц в среднем на 1 ребенка, посещающего ДОУ (включая 759,9 рубля платы за посещение ДОУ, 19,4 рублей – организованное питание, 18,7 рублей на покупку обучающих программ, плату за материалы и оборудование для занятия, а также 30,3 рублей – спонсорские взносы, подарки воспитателям). В приложении Г показано, что в 2011 году расходы домашних хозяйств, связанные с посещением ДОУ составили в среднем 921,9 рублей в месяц, а их рост с 2005 года – 1,62 раза. Из приведенных в приложении Г статистических данных видно, что основной частью расходов домохозяйств на дошкольное образование является плата за посещение ДОУ, и она растет одновременно с ростом государственных расходов на дошкольное образование. Родительская плата исчисляется, исходя из расходов бюджета на содержание детей в ДОУ, поэтому рост родительской платы пропорционально росту объемов бюджетного финансирования вполне объясним. В то же время бюджетное финансирование росло более высокими темпами (из приложения Б видно, что рост государственных расходов составил 3,96 раза с 2005 по 2011 год), нежели родительская плата, что связано в том числе и с повышением уровня оплаты труда педагогических работников (затраты на оплату труда при реализации образовательной программы дошкольного образования в расчет родительской платы включаться не должны). Несмотря на рост бюджетных расходов, анализ и сравнение статистических данных свидетельствуют о недостаточности объёмов бюджетного финансирования на дошкольное образование для обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг в этой сфере по современным стандартам содержания и качества. В частности, необходимо выделение дополнительных средств на повышение 94 оплаты труда педагогических и иных работников. Оплата труда обслуживающего персонала по-прежнему осуществляется на уровне, близком к минимальному размеру оплаты труда, а среднемесячная начисленная заработная плата педагогических работников ДОУ близка к прожиточному минимуму (в 2011 году – 12743,8 рублей)64. При этом следует учитывать структуру расходов ДОУ. Более половины составляет расходы на оплату труда с начислениями, а второй по значимости статьей расходов является питание детей (которая, зависит, прежде всего, от уровня цен на продукты питания). Исследования специалистов показывают, что повышение квалификации воспитателей и педагогов, пополнение фондов учебной и методической литературы, обновление учебного оборудования, мягкого инвентаря, т.е. все то, что подпадает под определение «учебные расходы», составляет незначительную долю расходов дошкольного учреждения. Источник: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [Электронный ресурс] : Переход на нормативно-подушевое финансирование. Опрос руководителей ДОУ 2010 года. Перешло ли Ваше ДОУ на финансирование по нормативам в расчете на одного воспитанника? Опрос руководителей дошкольных образовательных учреждений 2010 г. Мониторинг экономики образования / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». – Режим доступа : http://memo.hse.ru/ind_w08_2_06 (дата обращения: 01.08.2012) Рисунок 2.2.2 – Структура расходов ДОУ, % Индикаторы образования : 2013 : статистический сборник / Андрущак, Г. В. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. – С. 103. 64 95 Из представленных в приложении Д данных видно, что инвестиционные расходы ДОУ в 2010 году по сравнению с 2008 годом не растут и составляют менее 1% общего объема расходов. Наибольшую долю в составе затрат ДОУ в 2010 году составляют расходы на оплату труда – 50,1% (166 млрд. руб.), а с учетом начислений на оплату труда 62,9% от общего объема затрат. При этом затраты на оплату труда педагогического персонала (без совместителей) в размере 79,2 млрд. руб. составляют лишь 46% от затрат на оплату труда. Второй по значимости статьей расходов ДОУ являются затраты на питание воспитанников – 14,4% (47,6 млрд. рублей), затраты на коммунальные услуги и услуги по содержанию имущества (соответственно 30,1 и 16,3 млрд. рублей) в сумме составляют 14%. Расходы на ДОУ в городах в 4,9 раза превышают расходы на сельские образовательные учреждения, тогда как в городской местности расположено 28700 дошкольных учреждений, а в сельской местности 16400 учреждений (то есть в 1,75 раза больше учреждений в городах). В то же время численность детей в ДОУ в городах и поселках городского типа составляет 5388 тыс. человек, а в сельской местности – 1107,3 тыс. человек (то есть в 4,86 раза меньше).65 Вопреки распространенному мнению, расчеты, приведенные в приложении Д, показывают, что средние затраты на 1 воспитанника в ДОУ в городской местности и сельской местности приблизительно равны. В городах они составляют 49,8 тыс. рублей, а в сельской местности – 47,25 тыс. рублей. Расходы на оплату труда в сельской местности за два года (с 2008 по 2010 гг.) практически выровнялись с аналогичными расходами в городах и занимают в общем объеме затрат 50,3 % по сравнению с 50,1% в городах. При этом, если в городах почти половина (48,9%) расходов на оплату труда затрачивается на оплату педагогического персонала, то в сельской местности оплата педагогического персонала составляет Образование в Российской Федерации : 2012 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012. – С.185. 65 96 лишь 41,9% от общего объема затрат на оплату труда в данном секторе. Подробные расчеты приведены в приложении Д. А вот затраты на питание в сельской местности несколько меньше (их доля составляет 12,7% тогда как в городах – 14,8%, что объясняется использованием продукции приусадебных участков и возможностью приобретения продуктов питания по ценам сельскохозяйственных производителей без оптовых наценок). Из представленных в приложении Д данных также видно, что значительно дешевле обходятся в сельской местности услуги по содержанию имущества (соответственно 4,3% и 5%), при том, что доля затрат на коммунальные услуги в сельской местности возросла за два года (с 2008 по 2010гг.) и составила 11% в 2010 году по сравнению с 7,5% в 2008 году. Подобная структура расходов позволяет сделать вывод, что за счет бюджетных средств и устанавливаемых на практике нормативов финансирования возможно лишь поддержание имеющегося уровня развития детских дошкольных учреждений, в этих условиях трудно ожидать повышения качества услуг и реализации программ развития ДОУ. Учитывая низкий уровень инвестиций, сложно говорить и о развитии системы дошкольного образования. Недостаточность бюджетного финансирования подтверждается также различными исследованиями, выявляющими существенный рост платы родителей за содержание ребенка, не считая оплаты дополнительных занятий. Отмечается, что если в 2007 г. средняя величина оплаты в месяц составляла 2.3 тыс. руб., а в 2011 г. – 2.9 тыс. руб., то в 2012 г. она вплотную подобралась к 5 тыс. руб. Кроме того, две трети всех родителей воспитанников ДОУ несут расходы «на нужды учебного заведения», куда включаются спонсорские взносы, подарки воспитателям, ремонт, оплата приглашения дополнительных сотрудников и др.66 Рощина, Я. М. Стратегии родителей школьников и воспитанников ДОУ в области образования детей в 2012 г. Информационный бюллетень / Я. М. Рощина. – НИУ ВШЭ, 2013. – С. 20. 66 97 О недостаточности бюджетного финансирования свидетельствуют и данные социологических исследований, причем недостаточно финансирования даже на материально-техническую базу дошкольных учреждений. В опросе руководителей ДОУ в рамках 9-й волны мониторинга экономики образования респондентам был задан вопрос: «Если предположить, что в распоряжении Вашего дошкольного образовательного учреждения окажутся дополнительные финансовые средства (в объемах, составляющих примерно 30% бюджета Вашего ДОУ), то на что бы Вы их израсходовали?». Исследование выявило, что для руководителей ДОУ наиболее приоритетным является проведение ремонта здания ДОУ, повышение заработной платы работникам ДОУ, обновление учебного оборудования и оборудования пищеблока. Вложения в повышение качества образовательных программ, отражаемое в намерениях реализовать такие мероприятия, как закупка новой литературы (методической и детской), расширение спектра образовательных программ и услуг (например, программ дополнительного образования) и связанное с этим обновление кадрового состава ДОУ, имеет для руководителей значительно меньший уровень приоритета. То есть вложения в материально-техническую базу и повышение зарплаты важнее вложений в программу развития ДОУ67. Второй критерий - обоснованность форм и условий предоставления бюджетных ассигнований на эти услуги. В рамках бюджетной реформы предполагается, что именно использование нормативного подушевого финансирования в сочетании с государственным (муниципальным) заданием и финансово-хозяйственной самостоятельностью должно обеспечить эффективное использование бюджетных средств, направляемых на дошкольное образование. Несмотря на то, что указанные инструменты в практику внедрены в лучшем случае лишь формально, новый этап бюджетной реформы Абанкина, И. В. Политика дошкольных образовательных учреждений по результатам опроса их руководителей, 2011. Информационный бюллетень / И. В. Абанкина, М. Б. Савельева, С.В. Сигалов // НИУ ВШЭ. – 2012. – № 3 (57) – С. 25. 67 98 предполагает использование дополнительно таких инструментов, как государственный социальный заказ и государственно-частное партнерство. Как указывалось в параграфе 2.1 настоящей работы, конкретизация общих механизмов финансового обеспечения, использование конкретных инструментов на практике, осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, и, прежде всего, органов местного самоуправления. Иными словами, практическая реализация и само использование нормативного финансирования зависит от решений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Проведенные исследования показывают, что более половины государственных и муниципальных учреждений дошкольного образования не вовлечены в систему нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Источник: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [Электронный ресурс] : Переход на нормативно-подушевое финансирование. Опрос руководителей ДОУ 2010 года. Перешло ли Ваше ДОУ на финансирование по нормативам в расчете на одного воспитанника? Опрос руководителей дошкольных образовательных учреждений 2010 г. Мониторинг экономики образования / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». – Режим доступа : http://memo.hse.ru/ind_w08_2_06 (дата обращения: 01.08.2012) Рисунок 2.2.3. – Результаты опроса: Перешло ли Ваше ДОУ на финансирование по нормативам в расчете на одного воспитанника? 99 ДОУ не были охвачены мероприятиями комплексных проектов по модернизации образовательных систем регионов, поэтому процесс перехода на нормативно-подушевое финансирование начался позднее. Исходя из данных рисунка 2.2.3 распределение ответов респондентов отражает ход процесса в зависимости от типа населенного пункта, в котором расположено дошкольное учреждение. Наименьшее число ДОУ предполагает перейти на нормативно-подушевое финансирование в городах с населением менее 1 млн. человек и селах, и поселках городского типа, что связано с масштабом дошкольного учреждения (расчётным количеством групп детей нормативной наполняемости) и в поселках городского типа, что связано с масштабом дошкольного учреждения (расчётным количеством групп детей нормативной наполняемости). Отсутствие четкого разграничения услуг в сфере дошкольного образования приводит к тому, что на практике учреждения не получают отдельные задания на реализацию образовательной программы дошкольного образования и оказание услуг по содержанию детей. Дошкольные государственные и муниципальные образовательные учреждения теперь могут быть трех типов бюджетные учреждения; казенные учреждения; автономные учреждения. В зависимости от типа учреждения механизм нормативного финансирования может быть подразделен на сметный механизм финансирования ДОУ и механизм (муниципальных) финансового услуг, обеспечения основанный на оказания выполнении государственных государственного (муниципального) задания. Примечание – Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 69.2) определено, что государственное задание должно содержать: показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; описание порядка оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. 100 Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) в сфере дошкольного образования, составлении бюджетной сметы дошкольного казенного образовательного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным ДОУ. Обязательным является предоставление государственного (муниципального) задания для автономного или бюджетного ДОУ, тогда как казенное учреждение действует на основании сметы, при этом ему может быть доведено и государственное (муниципальное) задание. Механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования автономными и бюджетными учреждениями почти идентичен: осуществляется на основе выделения учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Различия лишь в такой незначительной детали, как возможность перечисления таких субсидий автономным учреждениям на расчетный счет в банке, тогда как бюджетным учреждениям субсидии могут поступать только на лицевой счет бюджетного учреждения, открытый в органе казначейства. На практике часто контроль за расходованием субсидий бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в том же порядке, что и за платежами казенных учреждений по смете расходов. Так, например, в городе Нижнем Новгороде на бюджетные и автономные учреждения распространено действие таких понятий, как «лимиты бюджетных обязательств» и «предельные объемы финансирования» (ПОФ). Как следует из Методических указаний по вводу лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования по бюджету на 2013 год (Приложение к письму 101 департамента финансов 07.12.2012 № 11-1-03-02/1-9)68 после утверждения сводной бюджетной росписи департамент финансов доводит до ГРБС лимиты бюджетных обязательств (далее – ЛБО) по городским средствам по лицевому счету главного распорядителя по бюджетной классификации (федеральная часть бюджетной классификации 20 знаков). Методические указания по регистрации и учету изменений в контрактах, договорах и прочих бюджетных обязательствах в программном комплексе «Триумф» 69 (применение данной программы обязательно для осуществления платежей муниципальными учреждениями города Нижнего Новгорода) предусматривают, что начиная с 01.01.2013 все платежные документы, предоставляемые в департамент финансов г. Нижнего Новгорода для оплаты должны в обязательном порядке указывать по какому бюджетному обязательству (далее обязательство) осуществляется оплата, исключения составляют выплаты по заработной плате и налогам с нее, социальным выплатам. В программный комплекс путем сканирования вносятся копии документов, подтверждающих наличие обязательств. Предусмотрено три основных вида обязательств: контракт (муниципальный контракт, договор, заключаемый по результатам проведения конкурсного отбора и регистрируемый на едином сайте «Регистрации государственных, муниципальных контрактов» на суммы более 100 тыс. рублей); договор (хозяйственный договор заключаемый учреждением без проведения конкурсного отбора либо на суммы менее 100 тысяч рублей) и счета, счета Методические указания по вводу лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования по бюджету на 2013 год : [приложение к письму департамента финансов Администрации города Нижнего Новгорода от 07 декабря 2012 г. № 11-1-03-02/1-9] [Электронный ресурс] // Администрация города Нижнего Новгорода: Департамент финансов: Официальный сайт. – Режим доступа : http://depfin.r52.ru/ru/6/40/ (дата обращения: 21.03.2013). 69 Методические указания по регистрации и учету изменений в контрактах, договорах и прочих бюджетных обязательствах в программном комплексе «Триумф» : [письмо Департамента финансов Администрации города Нижнего Новгорода от 10 января 2013 г. № 11-1-03-02/1-1, уточн. к метод. указаниям от 10 января 2013 г. № 11-1-03-02/1-1] [Электронный ресурс] // Администрация города Нижнего Новгорода: Департамент финансов: Официальный сайт. – Режим доступа : http://depfin.r52.ru/ru/6/40/ (дата обращения: 21.03.2013). 68 102 фактуры и иные обязательства (все иные бюджетные обязательства, не отнесенные к двум первым типам). Между тем в соответствии с действующим законодательством представление подтверждающих расходы документов предусмотрено только при расходовании автономным или бюджетным учреждением субсидии на иные цели, тогда как при расходовании субсидии, полученной на исполнение государственного или муниципального образования подтверждающие документы в органы казначейского исполнения бюджета не должны представляться. Таким образом, на практике, чаще всего различия между типами государственных и муниципальных учреждений нивелируются, что означает неэффективность использования новых инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Субсидии на практике могут выделяться аналогично нынешнему сметному финансированию, с подразделением на различные коды бюджетной классификации. Размеры финансового обеспечения определяются исходя из нормативов затрат, которые определяются в расчете на единицу оказываемой государственной (муниципальной) услуги (то есть одного воспитанника). В то же время нормативы затрат на содержание имущества бюджетных и автономных учреждений могут исчисляться не только в расчете на единицу оказываемой услуги. Тем самым фактически происходит унификация механизма нормативного финансирования вне зависимости от типа государственного (муниципального) учреждения, тем более что бюджетное законодательство предоставляет возможность установления государственных (муниципальных) заданий и казенным учреждениям. Мы не можем согласиться с мнением некоторых специалистов, которые считают, что «уточнение и детализация госзаданий позволяют создать более 103 эффективный инструмент управления деятельностью учреждения»70. На практике же детализация государственных и муниципальных заданий в сочетании с детализацией планов финансово-хозяйственной деятельности дискредитирует проводимую реформу, так как в результате финансирование учреждений осуществляется, по сути, в прежнем, сметном порядке, осложненном многочисленными дополнительными бумагами, оформление которых требует немалых усилий и затрат. В то же время мы считаем целесообразным установление государственных (муниципальных) заданий всем государственным (муниципальным) учреждениям вне зависимости от их типа, что позволит унифицировать механизм нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Считается, что с использованием задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества.71 Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности. Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, теоретически позволяет разработать формулы, с помощью которых финансирование учреждений соотносится с некоторыми показателями, что может быть расценено в качестве стимула к повышению качества предоставляемых услуг. В то же время вопрос об объективности выбираемых показателей тесно связан с вопросом качества оказываемых услуг. Так, в отношении дошкольного образования на сегодня отсутствуют общепринятые критерии качества дошкольного образования. Поэтому говорить о стимулировании нормативным финансированием качества дошкольного образования, по нашему мнению, преждевременно. Зайцева, Г. Г. Практика формирования государственных заданий / Г. Г. Зайцева // Руководитель автономного учреждения. – 2011. – № 4. – С. 25-33. 71 Титова, Л. Н. Задание учредителя / Л. Н. Титова // Бюджетный учет. –2009. – № 2(50). – С. 56-63. 70 104 Мы полагаем, что финансовое обеспечение государственных (муниципальных) ДОУ на основе государственных (муниципальных) заданий, включающих показатели качества оказания соответствующей услуги, а также мониторинг выполнения этих заданий как результата использования бюджетных средств, влечет за собой необходимость включения указанных параметров в качестве функциональных элементов системы нормативного финансирования расходов на дошкольное образование, тем самым обеспечивая мотивацию субъектов управления к повышению результативности использования бюджетных средств. Использование такой формы финансового обеспечения как конкурсное размещение заказа практического смысла не имеет вследствие отсутствия конкуренции между ДОУ. Исследования показывают, что конкуренции со стороны негосударственного сектора муниципальные дошкольные учреждения пока не испытывают, т.к. в них существенно ниже размер родительской платы, да и уровень развития негосударственного сектора в этой сфере пока незначителен. Это подтвердили и результаты опроса руководителей ДОУ. Так, не испытывают конкуренции на рынке образовательных услуг 71,4% руководителей ДОУ в городах с населением свыше 1 млн. чел., 76,6% – в городах с населением от 100 тыс. чел. до 1 млн. чел., 81,0% – в городах с населением до 100 тыс. чел., 77,6% – в селах72. Причины отсутствия конкуренции на рынке услуг дошкольного образования связаны с недостаточным количеством ДОУ и высокими показателями очередности в них, недостаточной развитостью сектора негосударственных дошкольных учреждений. Реализация государственной (мероприятий), программно-целевого (муниципальной) увязанных подхода программы технологически, осуществляется как ресурсно комплекса и посредством операций организационно, и обеспечивающих достижение поставленной цели. Абанкина, И. В. Политика дошкольных образовательных учреждений по результатам опроса их руководителей, 2011. Информационный бюллетень / И. В. Абанкина, М. Б. Савельева, С.В. Сигалов // НИУ ВШЭ. – 2012. – № 3 (57) – С. 25-26. 72 105 Программа модернизация дошкольного образования реализуется согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. № 459 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2013 году». Целью программы является модернизация региональных систем дошкольного образования. Основным назначением программы является помощь субъектам федерации в достижении к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет. В рамках программы модернизации дошкольного образования предусматривается выполнение субъектами Российской Федерации комплекса мероприятий, обеспечивающих в том числе: – приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях; – создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных организациях за счет эффективного использования их помещений; – возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению; – реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций; – строительство зданий дошкольных образовательных организаций; – приобретение зданий и помещений для реализации программ дошкольного образования; – поддержку развития негосударственного сектора дошкольного образования; – развитие иных форм предоставления дошкольного образования; Таким образом, программа модернизации дошкольного образования является важным дополнением к нормативному финансированию, обеспечивающим 106 осуществление инвестиционных расходов. В то же время, действие такой программы не может быть ограничено во времени и необходимо постоянное принятие такого рода региональных (муниципальных) программ для обеспечения стабильного объема государственных (муниципальных) инвестиций в сфере дошкольного образования. Третий критерий - результативность бюджетного финансирования. Как нами было рассмотрено в первой главе, непосредственным результатом расходования бюджетных средств в сфере дошкольного образования становится показатель, характеризующий количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования. Конечным же результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования становится нематериальный результат – определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций (в зависимости от используемой парадигмы образования). Однако при этом в сфере дошкольного образования нет и не может быть единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого, т.е. личностных характеристик и мотивации ребенка. Для определения конечного результата может использоваться оценка удовлетворения потребностей граждан в услугах в указанной сфере. В связи с этим основными критериями результативности использования бюджетных средств при оказании государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования должны стать прежде всего, уровень охвата детей дошкольным образованием и качество оказываемых в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг, то есть их соответствие современным социально-экономическим потребностям общества, что в совокупности означает выполнение конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. 107 Между тем, уровень охвата детей ДОУ составляет в среднем 58,3% (по состоянию на 2009 год).73 Проблемы с очередями в детские дошкольные учреждения, по нашему мнению, не решаются во многом вследствие недостаточности инвестиционных расходов, которые составляют лишь 2,1 млрд. рублей, то есть менее 1% от общего объема расходов ДОУ. В связи с этим результативность бюджетного финансирования в сфере дошкольного образования следует признать недостаточной, а учет результатов программы модернизации дошкольного образования в настоящее время не представляется. Специалисты полагают, что определение содержания задания учредителя автономному образовательному учреждению нацелено, прежде всего, на «мотивацию образовательных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению эффективности образовательной деятельности и улучшению качества образовательных услуг в соответствии с современными требованиями рынка труда и международными стандартами».74 Однако достижение такой цели связано, по нашему мнению, не с государственными (муниципальными) заданиями, а с обеспечением финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, позволяющей более эффективно использовать бюджетные средства. При этом объем финансового обеспечения задания учредителя не должен ставиться в зависимость от типа соответствующего государственного или муниципального учреждения (бюджетное или автономное), а определение размеров финансирования по смете казенного ДОУ, по нашему мнению, также должно осуществляться, исходя из тех же нормативов финансирования, которые используются для расчета субсидии на покрытие нормативных затрат для бюджетных и автономных учреждений. Индикаторы образования : 2011 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2011. –. C. 111. 74 Титова, Л. Н. Задание учредителя / Л. Н. Титова // Бюджетный учет. –2009. – № 2(50). – С. 56-63. 73 108 Между тем, переход ДОУ на самостоятельный баланс произошел в 51,0% городов-миллионников. В остальных типах населенных пунктов эта доля составляет в среднем 31,2%. Доля учреждений, перешедших на самостоятельный бухгалтерский и налоговый учет, снижается по мере уменьшения размера населенного пункта. Основная причина – финансовые возможности учредителя – муниципалитета (для организации самостоятельной бухгалтерии требуются финансовые средства на покрытие расходов по выплате заработной платы специалистам по бухгалтерскому учету, что не всегда выгодно учредителю). В большинстве случаев оптимальным решением признается пролонгация взаимоотношений с централизованной бухгалтерией учредителя75. Поэтому нельзя согласиться с мнением специалистов о том, что «сам по себе переход от сметного принципа финансирования к договорному стимулирует сокращение издержек по оказанию социальных услуг и наращивание объемов их предоставления».76 Здесь многое зависит от способа расчета издержек. Яркими примерами отсутствия сокращения издержек является проведенная реформа ЖКХ с ликвидацией муниципальных предприятий и передачей их функции на договорных началах в частные руки, а также реформа электроэнергетики с разделением единой системы на самостоятельные структурные составляющие с договорными отношениями между ними. В обоих случаях издержки возросли, что отразилось на тарифах населению. Особое внимание в составе требований к содержанию государственного (муниципального) задания необходимо обратить на показатели, характеризующие Абанкина, И. В. Политика дошкольных образовательных учреждений по результатам опроса их руководителей, 2011. Информационный бюллетень / И. В. Абанкина, М. Б. Савельева, С.В. Сигалов // НИУ ВШЭ. – 2012. – № 3 (57) – С. 18. 76 Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями : в 2 т. Т. 1: Совершенствование системы управления и финансирования бюджетных учреждений / Баткибеков, С. [и др.] ; под. ред. К. Мезенцева, С. Серьянова – М. : Институт экономической политики имени Е. Т. Гайдара, 2003.– С.128. 75 109 качество и (или) объем (состав) оказываемых услуг.77 Грамотное формирование подобных требований может привести к установлению обоснованных нормативов финансирования соответствующих государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, формируемых исходя не из достигнутого объема финансирования, а из обусловленных законом, требованиями национальных стандартов и технических регламентов, санитарно-эпидемиологических норм и правил, правил пожарной безопасности, потребностей потребителей услуг. При этом установление требований к качеству для каждого учреждения, оказывающей государственную (муниципальную) услугу в сфере дошкольного образования, будет представлять собой бюджетирование, ориентированное на результат, на микроуровне, максимально приближенном к потребителям услуг, предельно точным объемам бюджетного финансирования за установленный результат. В данном случае мы считаем целесообразным при формировании нормативов финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования использовать методологические подходы, предложенные для разработки нормативов финансирования общеобразовательных учреждений, при формировании нормативов финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Финансирование за установленный результат будет стимулировать повышение качества образования только в том случае, если нормативы финансирования будут определяться не только для каждого типа, вида и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе, и с учетом качества предоставляемого учреждением образования.78 Клишина, М. А. Бюджет, ориентированный на результат, и реформа бюджетного законодательства / М. А. Клишина // Реформы и право. – 2007. – № 1. – С.30-34. 78 Вифлеемский, А. Б. Нормативно-подушевое, или формульное, финансирование общеобразовательных учреждений / А. Б. Вифлеемский // Экономика образования. – 2008. – № 2. – С. 24-39. 77 110 Имеющаяся же практика установления государственных (муниципальных) заданий не позволяет обоснованно определять качестве оказания таких услуг в сфере дошкольного образования. Так, например, в таблице 2.2.1 приведен перечень показателей, характеризующих качество муниципальной услуги для ДОУ Фрязино. Таблица 2.2.1 – Перечень показателей качества муниципальной услуги в сфере дошкольного образования в г. Фрязино № 1 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Показатели, характеризующие Формула расчета значений показателей, качество муниципальной услуги, ед. характеризующих качество муниципальной измерения услуги 2 3 В учреждении ведется учет проверок качества Абсолютный показатель оказания услуг, имеется книга (журнал) регистрации жалоб на качество услуг Выполнение образовательных программ, % Плановое количество занятий (объем недельной образовательной нагрузки) по отдельным направлениям / фактическое количество занятий по отдельным направлениям x 100 Укомплектованность МДОУ детьми (не менее Численность детей / общее число мест x 100 100%) Укомплектованность МДОУ кадрами, % Количество занятых ставок / количество ставок по плану x 100 Соблюдение рациона питания детей в МДОУ Фактическая средняя дневная стоимость (выполнение стоимостных норм), % потребления / норматив материального обеспечения (руб.) согласно действующим нормативным актам x 100 Количество случаев травматизма, отравлений Абсолютный показатель в период пребывания в МДОУ Показатель пропусков по болезни одним Абсолютный показатель ребенком в год, дней Источник: Об утверждении Стандарта качества муниципальной услуги "Предоставление дошкольного воспитания и образования детей" в городе Фрязино" : [постановление администрации городского округа Фрязино МО от 07 февраля 2011 г. № 60] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.01.2014) Приведенный в таблице 2.2.1 перечень показателей качества муниципальной услуги значительно отличается от аналогичного перечня, используемого в городе Архангельск. 111 Таблица 2.2.2. – Показатели, характеризующие качество муниципальной услуги в г. Архангельск Наименование показателя Единица измерения 1. Укомплектованность педагогическими кадрами Процент 2. Посещаемость воспитанником учреждения Количество дней 3. Полнота реализации образовательных программ дошкольного образования Процент 4. Отсутствие обоснованных жалоб потребителей муниципальной услуги Жалоба 5. Удовлетворенность участников образовательного процесса качеством оказываемой муниципальной услуги Процент 6. Среднемесячная заработная плата педагогических работников Рубль Источник: Об утверждении стандарта оказания муниципальной услуги по реализации общеобразовательных программ дошкольного образования : [постановление мера г. Архангельска от 23 апреля 2013 г. № 283 (ред. от 30.10.2013)] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.12.2013) Из таблиц 2.2.1 и 2.2.2 видно, что используемые на практике критерии качества государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования не соответствуют определению качества, установленному в действующем законодательстве, так как согласно статье 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» качество образования – комплексная обучающегося, характеристика выражающая образовательной степень их деятельности соответствия и подготовки федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы. В Одинцовском районе Московской области используются совершенно иные критерии оценки качества муниципальной услуги: 1) Соответствие: 112 основной общеобразовательной программы дошкольного образования, реализуемой муниципальным ДОУ и муниципальным автономным ДОУ, перечню рекомендованных и допущенных к работе программ Минобрнауки Российской Федерации; требованиям правил и нормативов Роспотребнадзора и Госпожнадзора; наполняемости групп – Типовому положению о ДОУ по согласованию с Роспотребнадзором; утвержденному штатному расписанию и виду муниципального ДОУ, муниципального автономного ДОУ - количественной и качественной оценке кадрового состава; показателей посещаемости и детской заболеваемости - средним районным показателям. 2) Степень удовлетворенности населения качеством муниципальной услуги»79. В Знаменском района Тамбовской области критериями оценки качества услуг считают: «доступность качественного образования и воспитания; инновационная и методическая деятельность; исполнительная дисциплина; санитарно-гигиенические условия детского образовательного учреждения; пожарная и антитеррористическая безопасность в детском образовательном учреждении; создание условий для сохранения жизни и здоровья воспитанников; создание условий, позволяющих обучающимся (воспитанникам) реализовать свои интересы и потребности; развитие творческих способностей воспитанников». 80 Об утверждении стандартов качества муниципальных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам муниципальными бюджетными учреждениями Одинцовского муниципального района в 2011 году [постановление администрации Одинцовского муниципального района МО от 23 ноября 2010 № 3922] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.04.2014). 80 Об утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг в сфере дошкольного, дополнительного и общего образования : [постановление администрации Знаменского района Тамбовской области от 28 апреля 2012 г. № 333] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 05.10.2013). 79 113 Такого рода критерии качества невозможно выразить в виде количественно измеримых показателей и, соответственно, они не позволяют провести реальную оценку качества оказываемых муниципальных услуг в сфере дошкольного образования. Таким образом, проведённая оценка свидетельствует о низкой эффективности финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования в Российской Федерации, так как, во-первых, имеет место невысокая результативность государственных и муниципальных расходов на оказание услуг, и не реализуются в полном объёме конституционные гарантии, связанные с предоставлением услуг дошкольного образования гражданам, во-вторых, выделяемых бюджетных средств недостаточно для оказания услуг по современным стандартам качества, в-третьих, выявленные недостатки в совокупности обусловливают недостаточную обоснованность форм и условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание этих услуг. 2.3 Анализ методических подходов к нормативному финансированию государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в субъектах Российской Федерации Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений должно осуществляться на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. Данные нормативы в соответствии со статьей 41 Закона Российской 114 Федерации «Об образовании», должны были определяться по каждому виду и категории ДОУ, уровню образовательных программ в расчете на одного воспитанника. Однако закон предоставлял возможность их определения и на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений норматив финансового обеспечения образовательной деятельности должен был учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся. Органами местного самоуправления могли быть установлены нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с подпунктом 6.1 пункта 1 статьи 29 Закона «Об образовании»). С 1 сентября 2013 года требования к установлению нормативов финансирования в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» несколько изменились, однако на данный момент в региональной практике соответствующих изменений в нормативных правовых актах произведено не было. Вне зависимости от порядка определения нормативов финансирования объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания ДОУ, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью бюджета публично-правового образования и бюджетными росписями главных распорядителей средств бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. В то же время учреждения образования и других социальнокультурных отраслей по существующей с советского периода времени традиции рассматриваются как «пассивные получатели бюджетных средств, не создающие национального дохода». При этом на протяжении свыше семи десятилетий «в отрасли 115 образования более последовательно, чем в материальном производстве применялся внеэкономический, командно-распределительный механизм».81 В советской экономической литературе господствовало представление о внеэкономическом воспроизводстве системы обучения, на практике это выливалось в безвозмездный способ организации образования, при котором учебные заведения выполняли директивные задания вышестоящих органов по обучению, а затраты на эти цели возмещались из бюджета. Применение сметного метода приводило к получению обоснованных размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, однако при этом было невозможно (или затруднительно) использовать экономию по одному из направлений расходов при недостаточности средств на другом направлении расходов. Сметный метод не позволял эффективно использовать средства и не стимулировал к их экономии. Реформирование такого механизма не привело к полному возмещению затрат образовательных учреждений на оказание образовательных услуг до сих пор. Однако следует признать, что новые подходы к финансовому обеспечению зачастую повторяют старые советские. Логика нормативного финансирования дошкольных учреждений, формально сменившего сметный порядок, строится в настоящее время следующим образом82: 1) Нормативно-правовое определение образовательной услуги (объема образовательной деятельности дошкольных учреждений), предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета. Необходимость определения совокупной образовательной услуги вызвана тем, что в настоящее время отсутствуют четкие параметры именно образовательной Щетинин, В. П. Экономика образования : учебное пособие / В. П. Щетинин, Н. А. Хроменков, Б. С. Рябушкин. – М.: Российское педагогическое агентство, 1998. – С. 129. 82 Межбюджетные отношения в российском образовании : проблемы модернизации : Принципы долевого нормативного финансирования учреждений дошкольного образования. / под. ред. Л. И. Якобсона. – М. : ГУ-ВШЭ, 2002. – С. 24-25. 81 116 деятельности дошкольных учреждений, выраженные в количестве часов (в день, неделю, месяц, год). В данной ситуации одной из основных задач должна стать разработка «базисного учебного плана дошкольного учреждения», что позволит определить виды и размеры расходов на реализацию образовательной программы. 2) Нормативно-правовое определение социальной услуги, предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета. Необходимо выделить виды и объемы услуг социального характера, используя как инструменты систему минимальных государственных стандартов и нормативов минимальной обеспеченности. 3) Нормативно-правовое определение условий и размеров обязательной платы родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях. Таким образом, изменение подходов к финансовому обеспечению по существу сведено к стандартизации услуги в целях её оказания в минимально допустимом объеме (отсюда использование таких инструментов, как минимальные государственные стандарты и нормативы минимальной обеспеченности). В результате формального введения нормативного финансирования на практике возникает противоречие: сначала определяется общий объем бюджетных ассигнований, а уже потом под него «подгоняются» нормативные затраты. Хотя по логике сам требуемый объем бюджетных ассигнований должен определяться на основе объемных показателей проектов государственных (муниципальных) заданий и нормативных затрат, затем (если требуемые средства превышают бюджетные возможности) необходимо корректировать объемные показатели заданий, а сами нормативные затраты при этом должны оставаться неизменными». 83 Чагин, К. Г. Нормативное финансирование выполнения госзаданий АУ: «правила игры» в отношении федеральных учреждений [Электронный ресурс] / К. Г. Чагин // Руководитель автономного учреждения. – 2012. – № 2 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://www.garant.ru (дата обращения: 07.12.2011). 83 117 Тем самым ситуация с определением нормативных затрат (ранее именовавшихся нормативами финансирования) фактически не отличается от прежней, когда нормативы финансирования определялись, исходя из «возможностей бюджета», имея достаточно отделенное отношение к объективно необходимым затратам на оказание государственных (муниципальных) услуг. В практике регионов используются разные способы определения нормативов финансирования, анализ которых представлен в таблице Е.1 приложения Е. Нередко установление нормативов финансирования производится лишь формально, а реальное финансирование государственных и муниципальных учреждений дошкольного образования производится в размерах, отличных от рассчитанных по нормативам финансирования. Из данных приложения Е видно, что даже в соседних муниципальных образованиях (не говоря уже о соседних субъектах Российской Федерации), установленные нормативы финансирования могут значительно отличаться, тогда как значительных отличий в размерах затрат на оказание услуг в сфере дошкольного образования в одной и той же местности быть не должно. Исходя из того, что ДОУ финансируются за счет средств муниципальных бюджетов без получения субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, региональные нормативы финансирования дошкольного образования в практике исследованных нами регионов отсутствуют. За исключением городов Москва и Санкт-Петербург, нормативы финансирования устанавливаются на муниципальном уровне. Анализ методик расчета нормативов финансирования в сфере дошкольного образования свидетельствует, что утвержденные в ряде муниципальных образований методики расчета нормативов финансирования имеют как определенные сходные черты, так и существенные отличия. При этом значительная часть муниципальных образований утверждает значения нормативов финансирования при отсутствии какой-либо методики их расчета. Именно таким образом производится утверждение нормативов финансирования в городе Москва – утверждаются лишь значения 118 нормативов финансового обеспечения. Однако при этом утвержденные в городе Москва нормативы финансового обеспечения принципиально отличаются от иных, используемых на практике в регионах России, так как утверждаются отдельно нормативы на «обучение, воспитание и развитие» и нормативы на «уход и присмотр». Общей чертой, определяющей сходство рассмотренных методик расчета нормативов финансирования является определение нормативов в порядке, аналогичном сметному финансированию. Методики так или иначе предусматривают постатейное определение затрат на оказание услуг в сфере дошкольного образования. В методиках имеет место определение затрат в расчете на одного воспитанника ДОУ, которое может осуществляться различными способами. Распространенным является деление общего размера затрат, определенных на группу воспитанников, на нормативное количество воспитанников в группе. Другой распространенный на практике способ использует определение удельных затрат (в расчете на воспитанника) по статьям расходов с последующим их суммированием и определением итогового норматива затрат в расчете на воспитанника. Нормативы финансирования при этом могут на практике определяться в расчете на 1 месяц с дальнейшим перерасчетом на 1 воспитанника в год, в расчете на 1 день. Под видом нормативов финансирования фактически чаще всего производится расчет фонда оплаты труда на основе штатного расписания и тарификации с последующим определением по коэффициентам, рассчитанным без какого-либо правового или методического обеспечения, ряда иных расходов на оказание услуг в сфере дошкольного образования в качестве доли от расходов на оплату труда. Вторая группа муниципальных образований осуществляет формальное утверждение размеров нормативов финансирования при отсутствии какой-либо утвержденной методики их определения. При этом говорить об обоснованности таких нормативов и их размеров не представляется возможным в связи с отсутствием официально утвержденной методики расчета данных нормативов (следует лишь отметить, что вследствие особого финансового положения города Москвы в 119 современной России утвержденные нормативы значительно превышают нормативы финансирования в других регионах). Кроме того, весьма проблематичным и спорным является подразделение расходов на «реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования», «обучение, воспитание и развитие» и «уход и присмотр». Более того, собственно образовательная деятельность в соответствии нормативными документами может осуществляться с действующими лишь весьма непродолжительный период времени. Так, в соответствии с пунктом 12.9. СанПиН 2.4.1.2660-10 Санитарноэпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях для детей раннего возраста от 1,5 до 3 лет непосредственно образовательная деятельность должна составлять не более 1,5 часа в неделю (игровая, музыкальная деятельность, общение, развитие движений). Продолжительность непрерывной непосредственно образовательной деятельности составляет не более 10 мин.84 Для детей постарше продолжительность образовательной деятельности в дошкольных учреждениях несколько больше, но все равно невелика. Так, согласно пункту 2.10. СанПиН 2.4.1.2660-10 максимально допустимый объем недельной образовательной нагрузки, включая реализацию дополнительных образовательных программ, для детей дошкольного возраста составляет: – в младшей группе (дети четвертого года жизни) - 2 часа 45 мин.; – в средней группе (дети пятого года жизни) - 4 часа; – в старшей группе (дети шестого года жизни) - 6 часов 15 минут; – в подготовительной (дети седьмого года жизни) - 8 часов 30 минут. Отсутствие обоснованного разделения услуг «обучение, воспитание и развитие» и «уход и присмотр», их тесная взаимосвязь, привели к тому, что, в Об утверждении СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях» : [постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 июля 2010 г. № 91] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 84 120 частности, в городе Москва Постановлением Правительства Москвы от 19.06.2012 № 294-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 31 августа 2011 г. № 407-ПП» нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг в расчете на одного воспитанника в год в государственных образовательных учреждениях города Москвы, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования, были принципиально изменены с 1 июля 2012 года. Такое изменение нормативов посреди года доказывает отсутствие обоснованности разграничения фактически существующих затрат в сфере дошкольного образования на деятельность по «предоставлению дошкольного образования (включая обучение и воспитание) и деятельность по «содержанию детей (присмотр и уход за детьми). Отметим также, что в рамках этих нормативов в городе Москва уже не осуществляется финансовое обеспечение деятельности по развитию детей. В тоже время, несмотря на наличие различных нормативов по услугам в сфере дошкольного образования, затраты в государственных учреждениях по-прежнему рассчитываются «котловым» способом, отсутствует разделение затрат на затраты на «обучение, воспитание и развитие» и «уход и присмотр». Ситуация еще сильнее осложняется с учетом проводимого в субъектах федерации (например, в г. Москве) массового присоединения дошкольных учреждений к общеобразовательным школам с созданием так называемых образовательных комплексов. В рамках таких комплексов, как правило, отсутствует разделение затрат на оказание услуг по различным образовательным программам, имеет место перекрестное субсидирование различных услуг. При этом в создании образовательных комплексов есть рациональное звено, так как позволяет полнее обеспечить удовлетворение запросов общества и семьи в получении качественного образования на основе реализации принципов непрерывности и преемственности обучения на всех его ступенях (при наличии комплекса, реализующего программы дошкольного, общего и дополнительного образования для детей от 1,5 до 18 лет). Отмечается, что экономическая 121 эффективность процессов создания образовательных комплексов «выражается в рациональном использовании финансовых средств, позволяющем рассматривать образование как непрерывную управляемую систему на принципах оптимальности в принятии экономических решений в вопросах формирования кадрового потенциала (полноценная нагрузка учителя, возможность профессионального сотрудничества), создания единой материально-технической базы; большие возможности для реализации образовательных потребностей школьников и для реализации педагогических возможностей учителей». 85 Согласно статье 12 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ примерные основные образовательные программы разрабатываются с учетом их уровня и направленности на основе федеральных государственных образовательных стандартов. Следовательно, лишь после принятия примерных образовательных программ дошкольного образования можно будет обоснованно разделить реализацию образовательной программы дошкольного образования и присмотр, и уход за детьми в дошкольной образовательной организации, что позволит повысить обоснованность формирования нормативов финансового обеспечения реализации основной образовательной программы дошкольного образования. Примечание – Согласно статье 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» примерная основная образовательная программа – учебно-методическая документация (примерный учебный план, примерный календарный учебный график, примерные рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов), определяющая рекомендуемые объем и содержание образования определенного уровня и (или) определенной направленности, планируемые результаты освоения образовательной программы, примерные условия образовательной деятельности, включая примерные расчеты нормативных затрат оказания государственных услуг по реализации образовательной программы. Обратим внимание, что ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых), находящихся в ведении Минобрнауки России федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, содержит лишь одну услугу в сфере дошкольного образования – «реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования» с Чернобай Е. Крупные образовательные комплексы столицы как новые возможности для достижения новых образовательных результатов [Электронный ресурс] / Е. Чернобай // УГ Москва. – 2013. – № 07. – Режим доступа : http://www.ug.ru/archive/49836 (дата обращения: 11.04.2014). 85 122 единицей измерения показателя объема – «количество воспитанников, посещающих дошкольные образовательные учреждения (чел.)». 86 Соответственно и муниципальные задания на оказание услуг содержат, как правило, единственную услугу в сфере образования. Таким образом, проведенный анализ позволяет прийти к выводу об отсутствии в региональной практике единых подходов к определению нормативов финансирования. Нередко в качестве нормативов используются сложившиеся размеры финансирования дошкольных учреждений в расчете на одного ребенка. Более того, можно говорить об имитации нормативного финансирования и попытках лишь формально выполнить требования законодательства при отсутствии научно обоснованных подходов к определению размеров нормативов финансирования. Какие-либо качественные изменения в параметрах оказания услуг в сфере дошкольного образования не наблюдаются, при этом отсутствует опыт учета в нормативах финансирования качества оказания услуг. Переход на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках бюджетной реформы требует разработки методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, обеспечивающей практическую реализацию установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств. Нормативный метод в процессе определения объемов бюджетного финансирования ДОУ имеет в настоящее время и другие существенные недостатки. Так, нормативный метод определения объемов бюджетных ассигнований для государственных и муниципальных ДОУ заключается в использовании Корректирующие коэффициенты, отражающие объективные характеристики групп образовательных организаций, учитывающие особенности учреждений (факторы), к составляющим нормативных затрат на 2014 год для учреждений, подведомственных Минобрнауки России : [утв. зам. министра образования и науки Российской Федерации 27.12.2012 № АП-151/04вн.] / ИА "ГАРАНТ" – Режим доступа : http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70509350/#ixzz35IAzfjXh (дата обращения: 17.10.2013). 86 123 индивидуальных материальных и бюджетных норм для планирования расходов в разрезе операций КОСГУ классификации расходов бюджетов Российской Федерации. При этом отдельные расходы (оплата труда, расходы на питание) рассчитываются на одного воспитанника, а остальные расходы при их планировании не увязываются с количеством воспитанников, определенным в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Более того, бюджетные расходы по всем статьям КОСГУ никоим образом не увязаны с качеством обеспечиваемого дошкольного образования. На практике может учитываться лишь продолжительность пребывания воспитанников в дошкольном учреждении и другие различия, связанные с содержанием, а не образованием воспитанников. Следует отметить, что существующая законодательная и нормативная база не регулируют услугу в сфере дошкольного образования как таковую, а лишь общие требования к ее оказанию, наполняемость групп, уровень оплаты труда работников, оказывающих эту услугу. Понятие услуги в сфере дошкольного образования нельзя отождествлять только с собственно образовательным процессом для получения ребенком определенного объема стандартных знаний и умений, тем более, что объем услуги не эквивалентен полученным ребенком знаниям и умениям. Поэтому фактически в основу определения объемов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования необходимо положить все те же производственные показатели деятельности дошкольного учреждения: длительность пребывания ребенка, предельная наполняемость групп, численность различных категорий персонала, имеющаяся материальная база, то есть те показатели, которые и раньше определяли размеры сметного финансирования учреждения дошкольного образования. На практике, учитывая, что услуги в сфере дошкольного образования оказываются в образовательными основном лишь учреждениями, государственными которые и финансируются муниципальными учредителем – 124 собственником их имущества (соответственно, органами власти или органами местного самоуправления), в стоимость услуги включается и затраты на содержание самого учреждения. Тем самым нормативное финансирование в сфере дошкольного образования по сути сводится к традиционному сметному финансированию (но с расчетом удельных затрат), не позволяя получить теоретически ожидаемые от использования данного метода эффекты. В связи с этим актуальным является разработка методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, предусматривающей расчет нормативов затрат по различным направлениям затрат и обеспечивающей их обоснованное определение. 125 ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 3.1 Повышение эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования В соответствии государственных с нормативно-долевым (муниципальных) услуг принципом необходимо финансирования реализовать ряд мер, направленных на повышение эффективности инструментов финансового обеспечения дошкольного образования. Прежде всего это касается рассмотренных в главе 1 настоящей работы субсидий на покрытие нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, государственного (муниципального) социального заказа, государственно-частного партнерства и др. Важным направлением совершенствования является уточнение механизма реализации предмета совместного ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере образования. В качестве основных мероприятий по повышению эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в соответствии с определенными в главе 1 настоящей работы принципами можно выделить: 126 1) Четкое разграничение расходных обязательств по финансовому обеспечению услуг между публично-правовыми образованиями, разграничение полномочий по государственному регулированию параметров услуги, условий и порядка ее оказания, финансового обеспечения; 2) Совершенствование механизма предоставления субсидий; 3) Государственное регулирование размера родительской платы; 4) Совершенствование механизма разработки и реализации государственных (муниципальных) программ развития дошкольного образования; 5) Развитие нормативного финансирования; 6) Обеспечение реальной финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций. Однако прежде всего для реализации принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования необходимо утверждение государственных стандартов дошкольного образования как основы для определения социально и экономически обоснованных затрат на оказание услуги, а также порядка разработки и реализации государственного (муниципального) задания на оказание услуг в сфере дошкольного образования, мониторинга результатов деятельности организаций, оказывающих услуги, которые невозможны без определения количественно измеримых результатов деятельности. 1) Четкое разграничение расходных обязательств по финансовому обеспечению услуг между публично-правовыми образованиями, разграничение полномочий по государственному регулированию параметров услуги, условий и порядка ее оказания, финансового обеспечения. Совершенствование механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, по нашему мнению, может быть произведено использованием в рамках межбюджетных существующих трансфертов межбюджетных на основе отношений с совершенствования 127 разграничения полномочий и расходных обязательств между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. В тоже время повышению эффективности инструментов финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования будет способствовать и совершенствование бюджетного законодательства, уточнение процедур бюджетного процесса. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публичноправовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Учитывая рассмотренные в предыдущей главе особенности разграничения полномочий органов власти и местного самоуправления в сфере дошкольного образования, межбюджетные отношения требуют совершенствования в соответствии с нормативно-долевыми принципами финансирования услуг. В настоящее время разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями осуществляется в отраслевом законодательстве. Статьей 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением 128 расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим полагаем целесообразным уточнение статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», включив в состав полномочий субъектов Российской Федерации предоставление бюджетных инвестиций в сфере дошкольного образования и финансовое обеспечение соответствия учебно-материальной базы дошкольных организаций требованиям федерального государственного стандарта дошкольного образования, что будет способствовать реализации Национальной доктрины образования в Российской Федерации. Инвестиции и программы развития материальной базы детских дошкольных учреждений могут быть лишь опосредованно отнесены к оказанию услуг и обусловлены необходимостью наличия соответствующей материальной базы для качественного выполнения государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение из федерального бюджета создания условий для реализации федерального государственного стандарта дошкольного образования позволит повысить доступность качественного дошкольного образования для населения, реализуя тем самым конституционные нормы общедоступности и бесплатности дошкольного образования. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах»87 уделяется большое внимание вопросам изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах [Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13 июня 2013 г.] [Электронный ресурс] // офиц. сайт Президента России – Режим доступа : http://www.kremlin.ru/acts/18332 (дата обращения: 12.02.2014). 87 129 2012 г. Особенно это касается передачи с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень вопросов, связанные с финансированием дошкольного образования. В бюджетном послании указывается, что требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Тем самым повышается важность обоснованности расчетов нормативов финансирования услуг в сфере дошкольного образования. Кроме того, в бюджетном послании говорится о необходимости решения вопроса об укрупнении субсидий, которых в 2013 году было около 90. Консолидация субсидий означает повышение важности принятия единой методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, необходимой для обоснованного расчета субсидий местным бюджетам. Межбюджетные отношения проявляются в процессе передачи средств от одного уровня бюджета в пользу другого. В действующем бюджетном законодательстве выделяются следующие основополагающие формы передачи средств между уровнями бюджета: – дотации (на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов (городских округов), поселений); – субвенции (из фондов компенсаций, субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав сложносоставных субъектов Российской Федерации); – субсидии (из фондов софинансирования расходов, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования региональных 130 фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)). При этом следует отличать передачу денежных средств между уровнями бюджетов и финансовое обеспечение оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере образования. Для финансового обеспечения государственных (муниципальных) дошкольными услуг, оказываемых бюджетными и государственными автономными (муниципальными) учреждениями, действующее законодательство предусматривает лишь одну форму передачи денежных средств – субсидия. Государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования предоставляются дошкольными образовательными организациями, то есть организациями, осуществляющими в качестве основной цели их деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми. Однако допускается их предоставление и в общеобразовательных осуществляющих в организациях качестве (образовательных основной цели деятельности организациях, образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования) и организациях дополнительного образования (образовательных организациях, осуществляющих в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам)88. Выбор способов организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования – путем создания специализированных дошкольных учреждений, либо создания комбинированных учреждений – находится в компетенции органов местного самоуправления, органов государственной власти городов Москва и Санкт-Петербург. Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014). ст. 23. 88 131 Организация предоставления дошкольного образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебновоспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, относится к компетенции субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны создавать подобные специализированные учреждения дошкольного образования, либо передавать в установленном порядке указанные полномочия органам местного самоуправления, предоставляя соответствующее финансовое обеспечение. В рамках положений действующего законодательства субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять финансовое обеспечение предоставления дошкольного образования, если этот вид образования предоставляется в дошкольных и общеобразовательных учреждениях. Такие расходы должны производиться посредством выделения местным бюджетам субвенций для финансового обеспечения следующих расходов по обеспечению образовательного процесса: расходов на оплату труда работников образовательных учреждений; расходов на учебники и учебные пособия; расходов на технические средства обучения, игры и игрушки; расходов на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов). Обратим внимание, что несмотря на обязанность осуществлять финансовое обеспечение предоставления дошкольного образования, субъекты Российской Федерации не имеют возможности в рамках действующего законодательства выделять 132 субсидии непосредственно муниципальным образовательным учреждениям. В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств соответствующего бюджета в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Статьей 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» определено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Согласно статье 9.2. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Таким образом, реализация полномочий субъектов Российской Федерации по обеспечению реализации дошкольных образовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях возможна лишь посредством предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований, так как именно исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления орган осуществляют функции и полномочия учредителя для муниципальных учреждений дошкольного образования, устанавливают муниципальные задания на 133 оказание ими соответствующих муниципальных услуг и осуществляют финансовое обеспечение выполнения установленного задания. 2) Совершенствование механизма предоставления субсидий. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают нормативы финансирования образовательных услуг в сфере дошкольного образования, для чего должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для обоснованного определения нормативов финансирования требуются соответствующие методики их расчета, что позволит повысить обоснованность и прозрачность определения размеров субсидий, эффективность государственных данного (муниципальных) инструмента услуг, финансового предоставляемых по обеспечения программам дошкольного образования. Следует также обратить внимание, что субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять финансовое обеспечение лишь в рамках реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования, причем в тех объемах, которые предписаны федеральным государственным стандартом дошкольного образования. Следовательно, на них не может быть возложена обязанность финансирования расходов на содержание (присмотр и уход) детей, и реализации дополнительных образовательных программ. В тоже время многие муниципалитеты не имеют достаточного объема собственных средств для финансирования таких расходов. В настоящее время большинство муниципалитетов получает средства для финансового обеспечения таких расходов в рамках общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта Российской Федерации, которые не имеют целевой направленности. Такое финансовое обеспечение не отвечает принципу прозрачности (открытости) формирования расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и требует изменения. 134 А.В. Шишлов отмечает, что «в настоящее время субсидии из региональных бюджетов местным будут и должны быть привязаны исключительно к фонду софинансирования, за исключением пункта 7 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым законом о бюджете субъекта Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов», и делает вывод о том, что в понятие «иные межбюджетные трансферты местным бюджетам» не входят субвенции и субсидии, так как «их определение и привязка к определенным фондам (компенсаций, софинансирования расходов) содержатся исключительно в статьях 139, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации и исключена из статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Это, в свою очередь, соответствует общефедеральной политике, направленной на точное разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти в Российской Федерации»89. Поэтому наряду с совершенствованием нормативно-правовой базы необходима оптимизация порядка предоставления межбюджетных трансфертов в целях более полной реализации принципов нормативно-долевого финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Наиболее простая схема получается в случае изменения федерального законодательства и включения в состав субсидий, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации, субсидий на финансовое обеспечение услуг по содержанию детей в дошкольных учреждениях. При этом пункт 3 часть 1 статья 8 Федерального закона от 29.12. 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» необходимо изложить в следующей редакции: «обеспечение Шишлов, А. В. Бюджетное законодательство и межбюджетные трансферты / А. В. Шишлов // Финансы. – 2007. – № 11. – С.10-12. 89 135 государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субсидий местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), присмотр и уход в дошкольных образовательных организациях, в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В таком случае становится возможным предоставление субсидий на финансовое обеспечение услуг по содержанию детей муниципальным образовательным учреждениям за счет субсидии, получаемой местным бюджетом из бюджета субъекта Российской Федерации. 3) Государственное регулирование размера родительской платы. Нормативно-долевой принцип финансирования услуг в сфере дошкольного образования предусматривает также финансовое участие родителей детей, посещающих дошкольные учреждения. Считаем, что следует использовать опыт развитых стран и советский опыт финансового участия работодателей в финансовом обеспечении услуг в сфере дошкольного образования. Такое участие для многих организаций может быть выгодно в рамках предоставляемого работникам социального пакета, особенно при массовом использовании женского труда, что обеспечит более привлекательные условия труда (в том числе и вследствие удобства по месту оказания услуг дошкольного образования). 136 Для этого целесообразно использовать такой инструмент как государственночастное партнерство применительно к оказанию услуг в сфере дошкольного образования. С использованием государственно-частного партнерства могут реализовывать услуги в сфере дошкольного образования негосударственные дошкольные организации и корпоративные дошкольные организации. В отношении использоваться такой негосударственных инструмент как дошкольных государственный организаций социальный может заказ, гарантирующий финансовое обеспечение определенной части услуг в сфере дошкольного образования в форме субсидий в размере, определенном по установленным нормативам финансирования. Кроме того, негосударственным дошкольным организациям могут предоставляться в безвозмездное пользование помещения, а также субсидии на их содержание и оснащение. Учитывая невозможность создания дошкольных организаций как структурных подразделений коммерческих организаций, государственно-частное партнерство может быть использовано для создания корпоративных дошкольных организаций – структурных подразделений государственных или муниципальных ДОУ, на площадях, принадлежащих коммерческой организации – работодателю. Возможно заключение договора государственно-частного партнерства в обеспечении оказания услуг такого структурного подразделения, предусматривающего финансовое обеспечение оказываемых им услуг в сфере дошкольного образования из соответствующего бюджета по нормативам финансирования и коммерческой организацией – собственником помещений. Преимущества для посещения таких организаций могут иметь дети сотрудников такой коммерческой организации, однако обязательно должны быть установлены квоты и для детей граждан, не являющихся сотрудниками организации. Оснащение и оборудование помещений такого структурного 137 подразделения также может осуществляться на условиях софинансирования сторонами государственно-частного партнерства. Следует особо отметить, что совершенствование финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования должно осуществляться с учетом их особенностей как социально значимого блага. Это означает, что механизм финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования должен стимулировать развитие сети и увеличение охвата детей дошкольным образованием. В связи с этим необходимо сохранение предельной доли родительской платы за содержание ребенка в государственном или муниципальном дошкольном учреждении в размере 20% от общей стоимости содержания ребёнка (определяемой по соответствующим нормативам). Кроме того, надо обеспечивать еще и права граждан на получение услуг по содержанию ребенка в дошкольном учреждении, так как иначе в депрессивных регионах не смогут воспользоваться услугами дошкольного образования при росте платы за содержание. Ограничение размеров родительской платы также имеет большое значение для регионов, имеющих дефицит рабочей силы на рынке труда, так как повышает предложение рабочей силы на рынке труда. Поэтому следует дифференцировать родительскую плату в зависимости от доходов семей, предусмотрев значительное снижение платы для детей из малообеспеченных семей. Такая дифференциация является не только возрождением положительного советского опыта, но и соответствует рассмотренному нами опыту ряда европейских развитых стран. 4) Совершенствование механизма разработки и реализации государственных (муниципальных) программ развития дошкольного образования. В целях повышения эффектности такого инструмента финансового обеспечения, как государственные (муниципальные) программы развития образования, мы предлагаем использовать программное финансирование, во-первых, при 138 финансировании капитальных расходов в сфере дошкольного образования, во-вторых, в рамках финансового обеспечения реализации программ развития государственных и муниципальных ДОУ, в-третьих, для решения проблемы обеспечения доступности государственных слуг в сфере дошкольного образования для отдельных категорий детей (в частности, для детей с ограниченными возможностями – инвалидов, детей из семей эмигрантов и т.п.), что позволит обеспечить адресность выделения бюджетных средств и учет специфики программно-целевого финансирования. Развитие нормативного финансирования. 5) Важным направлением совершенствования инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования является совершенствование нормативного финансирования, включая принятие единой методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. 6) Обеспечение реальной финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций. Действующее бюджетное и отраслевое законодательство расширяет финансовохозяйственную самостоятельность государственных и муниципальных бюджетных и автономных образовательных учреждений. Однако на практике положения законодательства зачастую не выполняются, поэтому требуются меры по обеспечению неукоснительного исполнения положений законодательства, гарантирующих финансово-хозяйственную самостоятельность бюджетных и автономных учреждений. В частности, предлагаем установить для государственных (муниципальных) учреждений право использовать в очередном финансовом году в соответствии с планом финансово-хозяйственной не использованные в текущем финансовом году остатки средств субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, иные цели, предоставленных государственному (муниципальному) учреждению соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. из 139 Также считаем необходимым изменение бюджетного законодательства в части обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных казенных учреждений, оказывающих услуги в сфере дошкольного образования. В частности, это касается возможности самостоятельного изменения направлений расходов по КОСГУ в части затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и предоставление возможности использования экономии по смете таким учреждениям аналогично порядку, установленному для государственных и муниципальных автономных и бюджетных учреждений. Реализация настоящих предложений по совершенствованию использования инструментов финансового обеспечения государственных услуг позволит повысить эффективность использования в России механизмов финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг вследствие повышения обоснованности выбора форм и определения условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание услуг, а также результативности бюджетного финансирования. 3.2 Методика расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Совершенствование нормативного финансирования является важным условием повышения эффективности финансового обеспечения (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. государственных 140 Нормативное финансирование предусматривает, что государство выступает в роли заказчика или поставщика государственных (муниципальных) услуг и финансирует соответствующие организации как автономных исполнителей государственного (муниципального) заказа. При таком подходе к финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования основным источником финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг выступают бюджетные средства, которые дополняются поступлениями из внебюджетных источников в виде устанавливаемой государством (или органами местного самоуправления) родительской платы. В зарубежной практике при разработке норматива финансирования государственной (муниципальной) услуги исходят из следующих положений90: государственная (муниципальная) услуга должна быть доступной для потребителя и конкурентной как на национальном, так и (в идеале) на международном уровне. Норматив финансирования государственной (муниципальной) услуги выступает здесь как гарантированная финансовая норма выполнения определенных стандартов качества соответствующей услуги; население всех территориальных образований имеет равный доступ к предоставляемым государственным (муниципальным) услугам, а также гарантии, что пожелания получателей услуг будут учтены; жители страны обладают одинаковым составом прав и обязанностей относительно предоставляемых государственных (муниципальных) услуг; органы местного самоуправления вправе рассчитывать на поддержку органов государственной власти в части предоставления одинакового набора качественных и квалифицированных государственных (муниципальных) услуг на подведомственной им территории. Совершенствование механизма финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений : НИР по тематическому плану НИР Финуниверситета (научный отчет) / Маркина Е. В., Васюнина М. Л., Седова М. Л., Солянникова С. П., Шмиголь Н. С. – М. : Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2011. 90 141 Как видно из проведенного в диссертации анализа, в Российской Федерации жители различных муниципальных образований получают доступ к значительно отличающимся по стоимости и качеству государственным (муниципальным) услугам в сфере дошкольного образования, а их финансирование зависит от финансовых возможностей органов местного самоуправления на конкретной территории. Наличие же практически повсеместной очередности в предоставлении государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования (продолжительность ожидания в предоставлении услуги в регионах сильно отличается) не позволяет говорить о равном доступе к услугам дошкольного образования. Для нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характерно покрытие расходов организациипоставщика услуги на предоставление услуги за счет бюджетных средств исходя из норматива финансирования услуги соответствующего типа (вида) в расчете на одного получателя. Теоретически при этом осуществляется финансовое обеспечение услуги, а не содержание соответствующей организации, что создает стимулы к сокращению издержек и экономии бюджетных средств. Остальные расходы организации должны финансироваться за счет иных источников. Предполагается, что условия конкуренции учреждений за бюджетное финансирование по нормативам повлекут за собой преуспевание учреждений, обеспечивающих более высокое качество оказываемых услуг. По мере роста среднегодового контингента ДОУ уровень затрат на одного воспитанника сокращается за счет снижения уровня условно постоянных и постоянных расходов, что в условиях применения единого норматива финансирования должно обеспечивать ДОУ формирование чистого дохода за счет экономии бюджетных средств. Однако здесь мы сталкиваемся с рядом обстоятельств, не позволяющих на практике получить такой эффект. 142 Так, при определении объема задания учредителя и финансового обеспечения его реализации на основе норматива подушевого финансирования необходимо четко знать ответ на вопрос, какова нормативная численность контингента, при которой нормативное подушевое финансирование позволяет обеспечить безубыточность деятельности ДОУ в части оказания образовательных услуг дошкольного образования. Под нормативной численностью обучающихся понимается среднегодовая численность базового контингента (среднегодовая численность воспитанников), подготовка которых осуществляется в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Как правило, нормативная численность определяется исходя из установленного лицензией предельного контингента воспитанников дошкольного учреждения (который рассчитывается прежде всего исходя из площадей учреждения). Учитывая дефицит мест в дошкольных учреждениях, этот метод, ведущий к максимальному использованию возможностей учреждений за счет средств бюджета, должен быть признан обоснованным. В то же время никакого эффекта от масштаба деятельности в данном случае учреждение не получает. Кроме того, дошкольное учреждение вследствие лицензионных ограничений не может оказывать услуги дошкольного образования сверх государственного (муниципального) задания. Единицей нормирования для услуг в сфере дошкольного образования могут выступать либо ребенок, либо группа детей, либо образовательное учреждение. В качестве возможной единицы нормирования можно рассматривать также отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу (практика реализации таких нормативов отсутствует). Выбор каждого такого объекта имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Выбор ребенка в качестве объекта финансирования (реализуется принцип «деньги следуют за учеником») позволяет: 143 – четко установить степень обеспечения государством конституционных гарантий граждан на получение образования, так как станет наглядно, сколько именно выделено средств и какие именно услуги и где могут быть получены; – инициировать процессы укрупнения размеров образовательных учреждений и, как следствие, «оптимизации» сети образовательных учреждений. В то же время использование подушевого норматива финансирования влечет за собой целый ряд отрицательных последствий введения. Такой норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материальной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учреждениях одного типа и уровня образования, что неизбежно приведет к изменению финансового положения образовательных учреждений. Поэтому в регионах при использовании на практике подушевого нормативного финансирования применяются коэффициенты, учитывающие различные факторы. Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении «ненормативных» потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием учитываемых факторов. Существующие подходы к разработке нормативов финансирования дошкольного образования основываются на определении необходимых затрат на обучение в расчете на одного ребенка. При этом затраты на практике определяются на образовательное учреждение в целом или на некоторую группу детей, а затем делятся на численность контингента воспитанников в образовательном учреждении или на численность этой группы. Для учета особенностей отдельных образовательных учреждений и (или) характеристик образовательного процесса в них применяются различные корректирующие коэффициенты. Нормативное подушевое финансирование может быть реализовано по нескольким схемам (моделям) определения объема финансирования дошкольного учреждения: 144 На основе единого для дошкольных учреждений публично-правового 1) образования подушевого норматива финансирования; На 2) основе единого норматива с использованием поправочных (корректирующих) коэффициентов к расчетной величине объема финансирования; при этом число и величины поправочного коэффициента определяются различными значимыми факторами; Определение объема финансового обеспечения как суммы двух состав- 3) ных частей: нормируемой, определяемой по подушевому нормативу финансирования; не зависящей от численности детей и определяемое с использованием иных характеристик. 4. Установление комплекса подушевых нормативов финансирования, дифференцированных в зависимости определенных факторов (в том числе установлением постатейных нормативов финансирования). Последний вариант (корректирующими) может дополняться коэффициентами и сочетанием дополнительным с поправочными ненормируемым финансированием, что сводит его по существу к прежнему сметному планированию расходов. Фактически применение коэффициентов означает индивидуализацию нормативов и приближение объемов финансового обеспечения к традиционному порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы. Ожидания конкуренции между учреждениями в связи с введением подушевого нормативного финансирования нам также представляются неоправданными. С одной стороны, пользующиеся спросом образовательные учреждения (в т.ч. вследствие высокого качества оказываемых ими услуг или нехватки мест в детских садах) переполнены и не смогут принять дополнительный контингент учащихся независимо от используемого механизма финансирования. С другой стороны, переход учащегося из одного учреждения в другое, будет затруднено в связи с необходимостью 145 соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. Поэтому на практике в действующих на практике моделях финансирования используются лишь среднегодовые значения контингента и движения средств «за учеником» не наблюдается. Кроме того, можно прогнозировать обоснованное стремление образовательных учреждений к оптимизации затрат на образовательный процесс путем замены высокозатратных программ, найма менее квалифицированных педагогов (с меньшей оплатой), снижению качества образования. Переход на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках бюджетной реформы требует разработки методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, обеспечивающей практическую реализацию установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств. Использование единой методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования вне зависимости от типа государственного (муниципального) учреждения, а также при предоставлении финансового обеспечения некоммерческим организациям, осуществляющим оказание услуг в сфере дошкольного образования на основе государственного социального заказа, позволяет вводить элементы конкурентных начал в данной сфере. Разработанная с учетом рекомендаций Минфина России по определению нормативных затрат Методика представлена в приложении М. Мы полагаем целесообразным осуществлять выделение финансового обеспечения реализации дошкольных общеобразовательных программ в рамках примерной основной общеобразовательной программы дошкольного образования и федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации, вне зависимости от организационно-правовой формы образовательного 146 учреждения, реализующего программу дошкольного образования (муниципальное (государственное) учреждение автономное или бюджетное учреждение, негосударственное учреждение и др.) при условии наличия лицензии. Финансовое обеспечение государственной (муниципальной) услуги должно производиться в этой части за счет средств субъекта Российской Федерации. В случае реализации образовательных услуг в объеме, предусмотренном примерной основной образовательной программой дошкольного образования и федеральными государственными образовательными стандартами, государственным образовательным учреждением или частным образовательным учреждением, автономной некоммерческой организацией средства выделяются непосредственно из бюджета субъекта Российской Федерации в форме субсидии учреждению. Отметим также, что понятие услуги в сфере дошкольного образования нельзя отождествлять только с собственно образовательным процессом для получения ребенком определенного объема стандартных знаний и умений, тем более, что объем услуги не эквивалентен полученным ребенком знаниям и умениям. Поэтому фактически в основу определения объемов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования необходимо положить все те же производственные показатели деятельности дошкольного учреждения: длительность пребывания ребенка, предельная наполняемость групп, численность различных категорий персонала, имеющаяся материальная база, то есть те показатели, которые и раньше определяли размеры сметного финансирования учреждения дошкольного образования. В случае же реализации указанных образовательных услуг муниципальным образовательным учреждением, должно производиться предоставление местному бюджету субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации, за счет которой автономным и бюджетным учреждениям осуществляется выделение субсидий, а казенные учреждения получают финансирование по смете расходов. 147 В раках разработанной Методики финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в государственных (муниципальных) учреждениях производится соответственно органами государственной власти и органами местного самоуправления на основе государственного (муниципального) задания, реализуемого в соответствии с требованиями статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, по нашему мнению, должно осуществляться в соответствии с нормативно-долевыми принципами финансирования услуг в сфере дошкольного образования. Нормативно-долевые принципы финансирования предполагают использование различных единиц нормирования (в том числе в расчете на воспитанника) в зависимости от переменных и постоянных затрат на реализацию дошкольных образовательных программ и содержание воспитанников. При этом с учетом требований Федерального закона от 29.12. 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг в сфере образования осуществляется с использованием нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования. Нормативы и нормативные затраты определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим 148 работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, Средства, рассчитанные по нормативам финансирования субъекта Российской Федерации, передаются в виде субвенций местным бюджетам для реализации образовательных программ дошкольного образования. Согласно предлагаемой Методике органы местного самоуправления распределяют полученные межбюджетные трансферты на реализацию программ дошкольного образования средства между ДОУ исходя из установленных нормативов финансирования с учетом объективно существующих различий и особенностей их деятельности в соответствии с нормативным правовым актом (законом) субъекта Российской Федерации. В соответствии с разработанной нами Методикой законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов затрат для определения общего объема межбюджетных трансфертов и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам. В то же время следует отметить, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при 149 наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов). Под региональным нормативом затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (𝑃𝐻З ) в разработанной Методике предлагается понимать минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в образовательных учреждениях данного региона в соответствии с примерной основной общеобразовательной программой дошкольного образования и федеральными государственными требованиями к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиями ее реализации в расчете на одного воспитанника в год, с учетом основных объективно действующих факторов, определяющих различия в стоимости оказываемой государственной (муниципальной) услуги (городская и сельская местность нахождения учреждения, вид образовательной программы и др.). Региональный норматив затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования должен покрывать следующие расходы на год: оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, установленных за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно- воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), 150 развивающих игрушек, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью и др.); иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.) за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов. Согласно предложенной Методике субвенция местному бюджету формируется в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных ДОУ, учебных и хозяйственных расходов (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), рассчитывается для каждого муниципального образования как произведение регионального норматива затрат, и общий контингент воспитанников дошкольных учреждений данного муниципального образования. Размер субвенции местным бюджетам рассчитывается по следующей формуле: 𝑆𝑖 = 𝑆𝑖0 + 𝑆𝑖𝑘 , где 𝑆𝑖 – размер субвенции, установленный (1) для i-го муниципального образования; 𝑆𝑖0 – базовый объем субвенции, установленной для i-го муниципального образования; 𝑆𝑖𝑘 – установленный i-му муниципальному образованию объем средств на учет объективно действующих условий осуществления учебно-воспитательного процесса и особенностей реализации основной общеобразовательной программы дошкольного 151 образования и федеральных государственных требований к структуре основной образовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации. Базовый объем субвенции i-му муниципальному образованию определяется по формуле: 𝑆𝑖0 = ∑𝑘(𝑃𝐻З 𝑘 × 𝑁𝑘𝑖 ), (2) где 𝑃𝐻З 𝑘 – региональный норматив затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, установленный для k-ой категории воспитанников; 𝑁𝑘𝑖 – контингент k-ой категории воспитанников муниципальных образовательных учреждений i-го муниципального образования. Региональные нормативы затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования исчисляются по формуле: 𝑃𝐻З 𝑘 = 𝑁𝑘𝑜 + 𝑃𝑘𝑜 + 𝑁𝑘𝑐 + 𝑃𝑘𝑐 , (3) где 𝑁𝑘𝑜 – базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника k-ой категории; 𝑁𝑘𝑐 – базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, занятых содержанием и развитием детей, в расчете на одного воспитанника k-ой категории; 𝑃𝑘𝑜 – норматив материальных затрат на обеспечение образовательного процесса в расчете на одного воспитанника k-ой категории; 𝑃𝑘𝑐 – норматив материальных затрат на обеспечение содержания и развития детей в расчете на одного воспитанника k-ой категории. Предложенная Методика предполагает, что органы местного самоуправления в пределах собственных средств устанавливают местные нормативы финансирования, определяют объемы и конкретные объекты целевых программ капитального ремонта 152 и улучшения материально-технической базы муниципальных образовательных учреждений, реализующих дошкольные образовательные программы, а также устанавливают размеры родительской платы, с учетом установленных действующим законодательством ограничений. Также органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета (дополняемом при необходимости субсидиями из бюджета субъекта Российской Федерации) осуществляют финансирование затрат на содержание материальной базы муниципальных образовательных учреждений. Общий нормативных затрат на оказание ДОУ муниципальных услуг определяется с разбивкой по основным направлениям расходов, исходя из определенных в установленном порядке нормативов финансирования. Объем нормативных затрат (Ф𝑖 ), рассчитывается по формуле: Ф𝑖 = ∑𝑘(𝑃𝐻З 𝑘 × 𝑁𝑘𝑖 ) × 𝑘𝑖 + Фпит 𝑖 + Фпр 𝑖 + Фкап 𝑖 , (4) где 𝑃𝐻З 𝑘 – региональный норматив финансирования, установленный для k-ой категории воспитанников; 𝑛𝑘𝑖 – среднегодовой контингент k-ой категории воспитанников муниципального ДОУ; 𝑘𝑖 – поправочный коэффициент, учитывающий объективные условия реализации образовательной программы учреждением и результаты мониторинга выполнения государственного (муниципального) задания, определяемый в соответствии настоящей методикой; Фпит 𝒊 – объем нормативных затрат на питание воспитанников ДОУ; Фпр – объем нормативных затрат на прочие расходы и коммунальные расходы 𝒊 ДОУ, определяемый в порядке, утверждаемом органом местного самоуправления, которому подведомственно ДОУ; Фкап 𝒊 – объем нормативных затрат на капитальные расходы ДОУ, определяемый 153 в порядке, утверждаемом органом местного самоуправления, которому подведомственно ДОУ. Объем субсидии распределяется ДОУ по следующим направлениям расходов: Ф𝑖 = ФОТ𝑖 + Фу 𝑖 + Фм 𝑖 + Фпит 𝑖 + Фпр 𝑖 + Фкап 𝑖 , (5) где: ФОТ𝒊 – объем фонда оплаты труда образовательного учреждения (финансируются за счет субсидий), Фу – объем учебных расходов образовательного учреждения (финансируются 𝒊 за счет субсидий); Фм 𝒊 – объем материальных расходов образовательного учреждения; Фпит 𝒊 – объем расходов на питание воспитанников образовательного учреждения; Фпр – объем расходов на прочие расходы и коммунальные расходы 𝒊 образовательного учреждения; Фкап 𝒊 – объем капитальных расходов образовательного учреждения. В соответствии с разработанной Методикой распределение ДОУ средств субсидии по направлениям затрат плана финансово-хозяйственной деятельности осуществляется самостоятельно автономными и бюджетными ДОУ с учетом ограничений на направления расходования средств, выделенных местному бюджету в рамках субсидии из регионального бюджета. План финансово-хозяйственной деятельности муниципального автономного образовательного учреждения утверждается его руководителем после получения заключения наблюдательного совета. Копия заключения направляется учредителю. План финансово-хозяйственной деятельности муниципального бюджетного образовательного учреждения утверждается его учредителем. Распределение средств бюджетных ассигнований по статьям КОСГУ сметы расходов казенных ДОУ утверждается учредителем с учетом предложений учреждения. 154 Нормативно-долевые принципы финансирования услуг в сфере дошкольного образования предполагают также участие в определенных законом случаях родителей (законных представителей) в финансовом обеспечении затрат на содержание воспитанников в дошкольных учреждениях. Родительская плата представляет собой частичное возмещение затрат на содержание ребенка в образовательном учреждении родителями в объеме не превышающем 20% от затрат на содержание. Реализацию нормативно-долевых принципов финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования целесообразно осуществлять с учетом предложенного уточнения полномочий и расходных обязательств между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Нами проводились в экспериментальном режиме расчеты по разработанной Методике в городском округе Протвино и в городе Москва (Центральный административный округ). Были определены значения нормативов и рассчитаны нормативные затраты, выделенные ДОУ по основным группам затрат (расчеты по капитальным расходам не производились в связи с особым, выходящим за рамки настоящей методики порядком их определения). В городе Протвино функционируют 6 ДОУ, имеющих статус «Центр развития ребенка», с разнообразными направлениями работы. Согласно статусу учреждения реализуют основные общеобразовательные программы дошкольного образования и осуществляют развитие детей по приоритетным направлениям: физкультурноспортивному, интеллектуальному, художественно-эстетическому, коррекционному по дополнительным программам. Нормативная наполняемость таких групп установлена в количестве 20 человек. Группы подразделены по возрасту детей (ранний возраст, младшая, средняя, старшая и подготовительная). Кроме того, в учреждениях имеются специализированные группы для детей с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата, с нарушениями зрения и для 155 детей с нарушениями речи, нормативная наполняемость которых установлена 15 человек. Группы в дошкольных учреждениях функционируют в режиме: полного дня (12-часового пребывания); сокращенного дня (8 - 10-часового пребывания); продленного дня (14-часового пребывания). Группы функционируют в режиме 5-дневной рабочей недели. Воспитателям в ДОУ установлена нагрузка 36 часов в неделю (Приказ Министерства образования и науки российской Федерации от 24.12.2010 № 2075 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников»). Коэффициент увеличения фонда оплаты труда педагогических работников на стимулирующий фонд установлен в размере 1,3, а коэффициент, учитывающий нормативное соотношение ставок заработной платы педагогических работников и ставок заработной платы административно-управленческого, учебно- вспомогательного и обслуживающего персонала – 1,35; коэффициент, учитывающий выплаты компенсирующего характера, включая выплаты за переработку рабочего времени воспитателями дошкольных учреждений (сверхурочные в связи с поздним забором детей родителями и др.) – 1,01; коэффициент отчислений на уплату страховых взносов во внебюджетные фонды в 2012 году составил 1,302). Среднее значение ставки педагогического работника ДОУ в соответствии с принятой в городском округе город Протвино системой оплаты труда составил 16354 (шестнадцать тысяч триста пятьдесят четыре) рублей. Процент расходов на финансирование материальных затрат по организации учебного процесса и процент расходов на финансирование материальных затрат по содержанию и развитию детей установлены в размере 5,45%. Рассчитанные по предложенной методике базовые нормативы затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, нормативы на обеспечение 156 образовательного процесса, нормативы материальных затрат, нормативы финансирования расходов на питание воспитанников, в городе Протвино представлены в приложении Ж. Объем учреждениям средств, города запланированный Протвино, муниципальным исходя из образовательным рассчитанных нормативов финансирования, в разрезе направлений расходов, представлен в приложении И. Рассчитанные по предложенной методике нормативные затраты в общей сумме составляют 51,6 млн. рублей, тогда как рассчитанный по традиционно используемой методике (с использованием сметы расходов) объем финансирования составлял 52,8 млн. рублей. Таким образом, дополнительного финансового обеспечения переход на использование указанной методики не требует. Вместе с тем сэкономленные средства (1,2 млн. рублей) могут быть использованы в рамках программно-целевого финансирования для укрепления учебно-материальной базы ДОУ. Таким образом, использование методики в городе Протвино обеспечивает повышение результативности расходования бюджетных средств на финансовое обеспечение муниципальных услуг в сфере дошкольного образования. Рассчитанные по предложенной методике базовые нормативы затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, нормативы на обеспечение образовательного процесса, нормативы материальных затрат, нормативы финансирования расходов на питание воспитанников, в городе Москва (в рамках эксперимента в Центральном округе города Москвы) представлены в приложении К. Объем средств, рассчитанный государственным образовательным учреждениям Центрального округа города Москва, в разрезе направлений расходов, представлен в приложении Л. Рассчитанные по предложенной методике нормативные затраты в общей сумме составляют 1105,5 млн. рублей, тогда как выделенный объем бюджетных ассигнований составлял 1123,5 млн. рублей. Таким образом, дополнительного 157 финансового обеспечения переход на расчет нормативных затрат с использованием указанной методики не потребует. Более того, полученная экономия бюджетных средств в размере 18 млн. рублей может быть использована в качестве финансового обеспечения программы развития дошкольного образования в целях укрепления учебно-материальной базы ДОУ и обеспечения условий реализации федерального государственного стандарта дошкольного образования. Таким образом, использование методики в Центральном округе города Москва обеспечивает повышение результативности расходования бюджетных средств на финансовое обеспечение государственных услуг в сфере дошкольного образования. Расчеты производились с использованием программы «Аверс: Субвенция Регион», разработанной ООО «ФинПроМаркет-XXI» и позволяющей производить расчеты бюджета учреждений образования исходя из установленных нормативов финансирования и порядка определения затрат по статьям расходов. В результате применения разработанной Методики на территории субъекта Российской Федерации в рамках действующего федерального законодательства наиболее полно реализуются принципы справедливости, результативности и эффективности распределения средств на дошкольное образование с учетом изложенных в первой главе принципов оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, а также опыта развитых стран мира с социально-ориентированной экономикой. Расходы на дошкольное образование бюджета муниципального образования получают четкое обоснование и строгий алгоритм их формирования, обеспечивается прозрачность формирования размеров финансового обеспечения реализуемых образовательными организациями услуг в сфере дошкольного образования, а потребители получают равный доступ к полному спектру услуг в сфере дошкольного образования с учетом индивидуальных потребностей ребенка в реализации дошкольных образовательных программ и содержании. 158 ЗАКЛЮЧЕНИЕ В экономической теории услуги рассматриваются как блага, предоставляемые не в форме вещей, а в форме деятельности. При этом у разных услуг есть специфика, обусловленная условиями их предоставления и тем, в какой сфере деятельности они предоставляются. Возможны различные подходы к отнесению услуг в сфере дошкольного образования к общественным или иным благам, в зависимости от которых обосновывается необходимость государственного финансирования таких услуг или его отсутствие. Социально значимое благо обладает свойствами частного исключаемого блага и свойствами общественного блага благодаря положительному эффекту. В условиях социально-ориентированной рыночной экономики возникает обязанность предоставления набора услуг для населения с ограниченным уровнем дохода при недопущении предоставления социально значимых услуг различного качества (реализуется посредством установления минимальных стандартов качества). При этом предоставление государственных услуг в сфере дошкольного образования обладает рядом особенностей: возможность установления государством определенных условий осуществления деятельности; возможность использования государственного принуждения к соблюдению определенных условий осуществления деятельности; обеспечение доступности услуг в сфере дошкольного образования на основе их бюджетного финансирования; необходимость обеспечения эффективности бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, 159 что требует определения критериев для ее оценки исходя из содержания и значения этих услуг. Учитывая специфику государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования понятие «финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг» определяется в работе как комплекс организационноэкономических мероприятий, связанных с покрытием за счет средств бюджета расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг. Субъектами финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования являются образовательные организации различных форм собственности, реализующие образовательные программы дошкольного образования. Объектом финансового обеспечения является государственная (муниципальная) услуга в сфере дошкольного образования (определяемая с учетом рассмотренных выше особенностей), предметом – затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг сфере дошкольного образования. Экономически обоснованными затратами на оказание государственных (муниципальных) услуг сфере дошкольного образования, по нашему мнению, можно считать, затраты, обеспечивающие получение дошкольного образования всеми детьми соответствующего соответствующего возраста, публично-правового проживающими образования. При на этом территории социально обоснованными являются затраты за счет средств бюджета, позволяющие получить государственные (муниципальные) услуги сфере дошкольного образования вне зависимости от доходов родителей детей. Непосредственным результатом расходования бюджетных средств в таком случае становится показатель, характеризующий количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования. Конечным же результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования является нематериальный 160 результат – определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций (в зависимости от используемой парадигмы образования). Однако при этом в сфере дошкольного образования нет и не может быть единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого, т.е. личностных характеристик и мотивации ребенка. Следовательно, результат, получаемый в результате процессе оказания государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования, различается в зависимости от субъекта, которому оказывается услуга. При этом в сфере дошкольного образования не предусмотрено выдача документа (в отличие от уровней основного и полного общего образования, среднего профессионального образования и высшего образования). Поэтому документально достижение какоголибо результата вообще не фиксируется, результат услуги реализуется и потребляется в процессе оказания самой услуги. В состав государственных услуг в сфере дошкольного образования (более широкое понятие) входят не только собственно дошкольное образование (более узкое понятие – образовательная услуга), но и услуга по содержанию ребенка, включающая в себя уход и присмотр. Содержание ребенка в дошкольном учреждении может быть как платной для его родителей услугой, так и бесплатной или дотируемой в той или иной степени государством услугой. Непосредственно реализация дошкольных образовательных программ может также быть бесплатной для родителей детей, посещающих детские сады, но может и оплачиваться ими в зависимости от государственной политики в сфере дошкольного образования, наличия или отсутствия участия частного сектора в оказании услуг в данной сфере. Указанная специфика государственных услуг в сфере дошкольного образования влечет за собой место множественность источников финансового обеспечения услуг в сфере 161 дошкольного образования, при этом их вклад в общем объеме финансового обеспечения различается в зависимости от используемых государством подходов. Проведенный анализ и предложенное понимание понятия финансового обеспечения позволило сформулировать следующие принципы финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: принцип нормативно-долевого финансирования государственных (муниципальных) услуг; разграничения расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; полноты включения в нормативы финансирования расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; результативности и эффективности использования бюджетных средств; прозрачности (открытости) формирования расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характеризуется наличием принципов как общих для финансирования публичных услуг, так и специфических, при этом должна обеспечиваться взаимосвязь принципов и инструментов их реализации. С учетом результатов анализа зарубежного и отечественного опыта, в работе выделены и охарактеризованы методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: 1) сметное финансирование учреждений, предоставляющих услуги дошкольного образования; 2) нормативное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; 3) программное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; 4) контрактное финансирование государственных услуг (муниципальных) в сфере дошкольного 162 образования. При этом проведенный анализ позволил уточнить границы, объекты и методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. К факторам, влияющим на эффективность методов и инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, по нашему мнению относятся: (1) выделение бюджетных средств в объемах, покрывающих все объективно необходимые затраты на содержание учреждения, оказывающего услугу; (2) обоснованность состава затрат, покрываемых за счет норматива бюджетного финансирования, и размера норматива для оказания качественной услуги; (3) финансово-хозяйственная самостоятельность учреждения, оказывающего услуги в сфере дошкольного образования; (4) четкость в определении целей, задач и мероприятий, обоснованность объема бюджетных расходов на реализацию программ в сфере дошкольного образования, наличие системы количественных показателей для оценки результатов реализации программы; (5) наличие конкуренции между потенциальными поставщиками образовательных услуг, мониторинг выполнения задания, программы, контракта, наличие санкций за нарушение условий задания, контракта, программы. Проведенный в работе анализ показал отсутствие в региональной практике единых подходов к определению нормативов финансирования. Нередко в качестве нормативов используются сложившиеся размеры финансирования дошкольных учреждений в расчете на одного ребенка. Более того, можно говорить об имитации нормативного финансирования и попытках лишь формально выполнить требования законодательства при отсутствии научно обоснованных подходов к определению размеров нормативов финансирования. Какие-либо качественные изменения в параметрах оказания услуг в сфере дошкольного образования не наблюдаются, при этом отсутствует опыт учета в нормативах финансирования качества оказания услуг. 163 Переход на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках бюджетной реформы требует разработки методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, обеспечивающей практическую реализацию установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств. Ситуация осложняется тем, что существующая законодательная и нормативная база не регулируют услугу в сфере дошкольного образования как таковую, а лишь общие требования к ее оказанию, наполняемость групп, уровень оплаты труда работников, оказывающих эту услугу. Понятие услуги в сфере дошкольного образования нельзя отождествлять только с собственно образовательным процессом для получения ребенком определенного объема стандартных знаний и умений, тем более, что объем услуги не эквивалентен полученным ребенком знаниям и умениям. Поэтому фактически в основу определения объемов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования необходимо положить все те же производственные показатели деятельности дошкольного учреждения: длительность пребывания ребенка, предельная наполняемость групп, численность различных категорий персонала, имеющаяся материальная база, то есть те показатели, которые и раньше определяли размеры сметного финансирования учреждения дошкольного образования. На практике, учитывая, что услуги в сфере дошкольного образования оказываются в основном лишь государственными и муниципальными образовательными учреждениями, которые финансируются учредителем – собственником их имущества (соответственно, органами власти или органами местного самоуправления), в стоимость услуги включается и затраты на содержание самого учреждения. Проведенный анализ организационно-правовых и методических основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования позволил выделить следующие направления его 164 совершенствования: а) установление государственных нормативов финансового обеспечения услуг; б) обеспечение общедоступности услуг, оказываемых государственными и муниципальными образовательными организациями, а также некоммерческими образовательными организациями с использованием государственного социального заказа; в) обеспечение нормативно-долевого характера финансового обеспечения; г) государственно-частное партнерство в сфере дошкольного образования; д) дифференциация родительской платы в зависимости от доходов семей; е) использование единой методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования вне зависимости от типа государственного (муниципального) учреждения, а также при предоставлении финансового обеспечения некоммерческим организациям, осуществляющим оказание этих услуг на основе государственного социального заказа. Долевой характер финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования может быть реализован: за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации – в части полного финансового обеспечения дошкольной образовательной программы; а также софинансирования услуги по содержанию детей; за счет средств местных бюджетов – в части финансового обеспечения услуг по содержанию детей в дошкольных организациях; за счет средств родителей – в части софинансирования содержания детей в дошкольных организациях. за счет бюджетов разного уровня – в части софинансирования расходов по развитию учреждений, оказывающих услуги в сфере дошкольного образования, и капитальных расходов в рамках целевых программ. Государственно-частное партнерство в сфере дошкольного образования предлагаем реализовать посредством государственного социального заказа 165 негосударственным дошкольным организациям и путем создания корпоративных дошкольных организаций как структурных подразделений государственных или муниципальных ДОУ, на площадях, принадлежащих коммерческим организациям. Государственно-частное партнерство является инструментом, позволяющим интегрировать различные формы выделения средств на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. При этом целесообразно принять на федеральном уровне единую методику расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, предусматривающую расчет нормативов затрат по различным направлениям затрат, исходя из обоснованного в работе распределения ответственности между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Предлагаемая в работе методика расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования основывается на нормативно-долевых принципах финансирования, в ней используются различные единицы нормирования (в т.ч. в расчете на воспитанника) в зависимости от переменных и постоянных затрат на реализацию дошкольных образовательных программ и содержание воспитанников. Нормативно-долевые принципы финансирования услуг в сфере дошкольного образования предполагают также участие в определенных законом случаях родителей (законных представителей) в финансовом обеспечении затрат на содержание воспитанников в дошкольных учреждениях. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) ДОУ на основе государственных (муниципальных) заданий, включающих показатели качества оказания соответствующей услуги, а также мониторинг выполнения этих заданий как результата использования бюджетных средств влечет за собой необходимость включения указанных параметров в качестве функциональных элементов системы финансового обеспечения расходов на дошкольное образование, тем самым 166 обеспечивая мотивацию субъектов управления к повышению результативности использования бюджетных средств. Таким образом достигаются и цели проводимой бюджетной реформы, направленной на повышение эффективности предоставляемых государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление. Комплексная усовершенствовать реализация систему предложенных финансового мероприятий обеспечения позволит государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, повысить их качество, результативность и эффективность использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. 167 СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ ГРБС Главные распорядители бюджетных средств ДОУ Дошкольное образовательное учреждение КОСГУ Классификация операций сектора государственного управления91 ЛБО Лимиты бюджетных обязательств МДОУ Муниципальное дошкольное образовательное учреждение ПОФ Предельные объемы финансирования ЦАО Центральный административный округ Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации [приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н (ред. от 20.02.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.02.2014). 91 168 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Нормативные правовые акты 1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М. : Литера, 2012. – 64 с. 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. – 288 с. 3. Налоговый кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 1 мая. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. – 976 с. 4. Об образовании : [Закон Российской Федерации от 31 июля 1992 г. № 3266-1 (ред. от 12.11.2012)] [Электронный ресурс] СПС // «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.10.2013). 5. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : [федер. закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 10.01.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.01.2014). 6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : [федер. закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 28.12.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : 169 Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.01.2014). 7. О некоммерческих организациях : [федер. закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 04.06.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.06.2014). 8. Об автономный учреждениях : [федер. закон от 03 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (ред. от 10.01.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.01.2014). 9. Об образовании в Российской Федерации : [федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2014). 10. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации : [федер. Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. От 27.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.05.2014). 11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : [федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.05.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.05.2014). 12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : [федер. закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (документ утратил силу с 01.01.2009)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : 170 Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения 07.05.2012). 13. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : [федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.01.2014). 14. О мероприятиях по реализации государственной социальной политики : [Указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 г. № 597] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 14.05.2012). 15. Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов : [Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г.№ 769] // [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.05.2012). 16. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 годах : [постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1998 № 862] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2011). 17. О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития образования на 2011 - 2015 годы : [постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1442] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 09.01.2013). 171 18. О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах : [постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2011). 19. О национальной доктрине образования в Российской Федерации : [постановление Правительства Российской Федерации от 04 октября 2000 г. № 751] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2012). 20. О перечне затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования : [постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 849 (ред. от 19.01.2007)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.05.2012). 21. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания : [постановление Правительства Российской Федерации от 02 сентября 2010 г. № 671 (ред. от 26.02.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 03.05.2014). 22. О признании утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 666 : [постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. № 300] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 12.05.2012). 172 23. Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг : [постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 505 (ред. 30.09.2008)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения : 11.05.2012). 24. Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении : [постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 666 (ред. от 01.10.2008)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 25. Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста : [постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1204 (ред. от 10.03.2009)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения:11.05.2012). 26. Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении : [постановление Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196 (ред. от 31.03.2009)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.11.2012). 27. Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы : [постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 61 (с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1442)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 4.01.2013). 28. О мероприятиях по расширению сети детских учреждений и родильных домов и улучшению их работы : [постановление Совета министров СССР от 18 мая 1949 г. № 2004] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : 173 Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 29. По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122–ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы : [постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 г. № 5-П] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 12.05.2012). 30. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № ГКПИ02–1399, которым было отказано в удовлетворении жалобы о признании незаконными пункта 31, абзаца 5 подпункта 2 пункта 45 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 № 667, а также абзаца 5 пункта 53 и пункта 54 "Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 № 1204 : [определение Верховного Суда Российской Федерации от 03 апреля 2003 г. № КАС03–137] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 12.05.2012). 31. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № ГКПИ02–1399, которым было отказано в удовлетворении жалобы о 174 признании незаконными пункта 31, абзаца 5 подпункта 2 пункта 45 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 № 667, а также абзаца 5 пункта 53 и пункта 54 "Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 № 1204 : [определение Верховного Суда Российской Федерации от 03 апреля 2003 г. № КАС03–137] [Электронный ресурс] // Правовая система "Референт". – Режим доступа : http://www.referent.ru/7/59823 (дата обращения: 15.01.2014). 32. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № ГКПИ02–1399, которым было отказано в удовлетворении жалобы о признании незаконными пункта 31, абзаца 5 подпункта 2 пункта 45 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 № 667, а также абзаца 5 пункта 53 и пункта 54 "Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 № 1204 : [определение Верховного Суда Российской Федерации от 03 апреля 2003 г. № КАС03–137] [Электронный ресурс] // Правовая система "Референт". – Режим доступа : http://www.referent.ru/7/59823 (дата обращения 15.01.2014). 33. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. по делу № 4–Г06–52. [Электронный ресурс] // Правовая система "Референт". – Режим доступа : http://www.referent.ru/7/120447 (дата обращения 15.01.2014). 34. О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах : [Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 28 июня 2012 г.] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 01.07.2012). 175 35. О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах [Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13 июня 2013 г.] [Электронный ресурс] // офиц. сайт Президента России – Режим доступа : http://www.kremlin.ru/acts/18332 (дата обращения: 12.02.2014). 36. О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года : [распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2011). 37. Инструкция Министерства здравоохранения СССР и Министерства финансов СССР от 27.03.1957 № 04-14/42; 108 // [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 38. Корректирующие коэффициенты, отражающие объективные характеристики групп образовательных организаций, учитывающие особенности учреждений (факторы), к составляющим нормативных затрат на 2014 год для учреждений, подведомственных Минобрнауки России : [утв. зам. министра образования и науки Российской Федерации 27.12.2012 г. № АП-151/04вн.] / ИА "ГАРАНТ"– Режим доступа : http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70509350/#ixzz35IAzfjXh (дата обращения: 17.10.2013). 39. Методические указания по составлению смет расходов на содержание детских дошкольных учреждений (детских садов, яслей, яслей-садов) : [приложение к письму Министерства финансов СССР от 26 августа 1966 г. № 271] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.10.2012). 40. О введении в действие санитарно–эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.1.1249–03 : [постановление Главного государственного санитарного 176 врача Российской Федерации от 26 марта 2003 г. № 24] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 41. О внедрении различных моделей обеспечения равных стартовых возможностей получения общего образования для детей из разных социальных групп и слоев населения : [письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 января 2008 г. № 03–133] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 15.01.2014). 42. О мероприятиях по расширению сети детских учреждений и родильных домов и улучшению их работы : [письмо Минфина СССР от 02 июня 1949 г. № 791] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.01.2014). 43. О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений : [приказ Минфина России от 29 октября 2010 г. № 137н, приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 527 (ред. от 07.11.2011) // [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.08.2013). 44. О размерах платы родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях : [постановление Совмина СССР от 13 января 1990 г. № 47] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 45. Об утверждении и введении в действие федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования : [приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 ноября 177 2009 г. № 655 (ред. от 16.03.2010)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.07.2012). 46. Об утверждении Методических указаний об организации учета и инвентаризации имущественно-материальных ценностей у материально ответственных лиц в учреждениях системы Минпроса СССР : [приказ Министерства просвещения СССР от 28 января 1986 г. № 45] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 47. Об утверждении нормативов и порядка финансирования ДОУ – участников эксперимента по апробации и внедрению схем долевого финансирования ДОУ, расположенных на территории Московской области : [приказ Министерства образования Российской Федерации от 09 декабря 2003 г. № 4537] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.08.2012). 48. Об утверждении Нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли–сады, детские сады) : [постановление Министерства труда Российской Федерации от 21 апреля 1993 г. № 88] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 49. Об утверждении СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях» : [постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 июля 2010 г. № 91] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 178 50. Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов : [приказ Минфина России от 21 декабря 2012 г. № 171н (ред. от 31.12.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 15.01.2014). 51. Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования : [приказ Минобрнауки России от 17 октября 2013 г. № 1155] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 14.11.2013). 52. Об утверждении федеральных государственных требований к условиям реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования : [приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 2151 (ред. от 02.12.2011)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.07.2012). 53. Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации [приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н (ред. от 20.02.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.02.2014). 54. Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении : [приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 октября 2011 г. № 2562 (ред. от 01.05.2012)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 179 55. Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении : [приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 октября 2011 г. № 2562] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 56. Методические указания по вводу лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования по бюджету на 2013 год : [приложение к письму департамента финансов Администрации города Нижнего Новгорода от 07 декабря 2012 г. № 11-1-03-02/1-9] [Электронный ресурс] // Администрация города Нижнего Новгорода: Департамент финансов: Официальный сайт. – Режим доступа : http://depfin.r52.ru/ru/6/40/ (дата обращения: 21.03.2013). 57. Методические указания по регистрации и учету изменений в контрактах, договорах и прочих бюджетных обязательствах в программном комплексе «Триумф» : [письмо Департамента финансов Администрации города Нижнего Новгорода от 10 января 2013 г. № 11-1-03-02/1-1, уточн. к метод. указаниям от 10 января 2013 г. № 11-1-03-02/1-1] [Электронный ресурс] // Администрация города Нижнего Новгорода: Департамент финансов: Официальный сайт. – Режим доступа : http://depfin.r52.ru/ru/6/40/ (дата обращения: 21.03.2013). 58. О введении в муниципальных образовательных учреждениях, финансирование оплаты труда работников которых осуществляется за счет собственных доходов городского округа «Город Хабаровск», новой системы оплаты труда : [постановление администрации города Хабаровска от 9 июля 2009 г. № 2378] [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: ЗАО «Кодекс». – Режим доступа : http://docs.cntd.ru/document/995127398 (дата обращения: 07.03.2012). 59. О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 25.09.2007 № 25/24 «О нормативной системе финансирования муниципальных 180 образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу : [решение Челябинской городской Думы четвертого созыва 26 июня 2012 г. № 35/30] [Электронный ресурс] // Челябинская городская дума: Официальный сайт. – Режим доступа : http://www.chelduma.ru (дата обращения: 27.06.2012). 60. О мерах по развитию дошкольного образования в городе Москве : [постановление Правительства Москвы от 31 августа 2011 г. № 407–ПП] [Электронный ресурс] // Интернет-портал «MosOpen.ru - Электронная Москва» 2008-2013. – Режим доступа : http://mosopen.ru/document/407_pp_2011-08-31 (дата обращения: 07.03.2012). 61. О нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений муниципального образования город Новороссийск, реализующих дошкольного образования основную и общеобразовательную отмене постановления программу администрации муниципального образования город Новороссийск от 29 июля 2010 г. № 2569 : [постановление администрации муниципального образования город Новороссийск № 3163 от 04 июля 2011 года] [Электронный ресурс] // Отдел по взаимодействию с малым и средним бизнесом г. Новороссийск: Официальный сайт. – Режим доступа : http://smb.admnvrsk.ru/news/164/6816/ (дата обращения: 27.06.2012). 62. О нормативной системе финансирования муниципальных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования города Челябинска : [решение Челябинской городской Думы от 25 сентября 2007 г. № 25/24] [Электронный ресурс] // Челябинская городская дума: Официальный сайт. – Режим доступа : http://www.chelduma.ru (дата обращения: 27.06.2012). 63. О финансировании муниципальных образовательных учреждений муниципального образования город Новороссийск, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования : [постановление администрации 181 муниципального образования город Новороссийск от 29 июля 2010 г. № 2569] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 64. Об определении нормативов численности персонала в муниципальных ДОУ : [постановление мэра города Хабаровска от 30 сентября 2005 г. № 1561] [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: ЗАО «Кодекс». – Режим доступа : http://docs.cntd.ru/document/995114475 (дата обращения: 07.01.2012). 65. Об установлении норматива затрат на содержание детей в муниципальных ДОУ Шатурского муниципального района : [постановление администрации Шатурского муниципального района МО от 19 апреля 2011 г. № 892] [Электронный ресурс] // Администрация Шатурского муниципального района Московской области: Официальный сайт: Электрон. текстовые дан.: (1 файл: 107 кб) Adobe Acrobat Reader. – Режим доступа : http://www.shatura.ru/im/doc/Post_1462.pdf (дата обращения: 05.01.2012). 66. Об утверждении норматива и ставок оплаты родителями содержания детей в муниципальных ДОУ года Долгопрудного : [решение Совета депутатов городского округа Долгопрудный МО от 31 января 2011 г. № 03–нр] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 67. Об утверждении норматива расходов на содержание одного ребенка в муниципальных ДОУ города Юбилейного и предоставлении льгот по оплате : [постановление главы городского округа Юбилейный МО от 5 марта 2011 г. № 74] [Электронный ресурс] // Администрация г. Юбилейный. Официальный сайт города: Электрон. текстовые дан.: (1 файл: 49 кб) Документ Microsoft Office Word 97-2003. – Режим доступа : 182 http://yubyleyny.ru/administracia/official_docs/glava_goroda_postanovleniya/ (дата обращения: 5.01.2012). 68. Об утверждении нормативов финансирования муниципальных ДОУ города Белгорода на 2011 год : [постановление администрации города Белгорода от 7 февраля 2011 г. № 12] [Электронный ресурс] // ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://www.garant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 69. Об утверждении нормативов финансового обеспечения муниципальных ДОУ на реализацию общеобразовательных программ дошкольного образования и муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей по отрасли "Образование" на реализацию основных образовательных программ дополнительного образования детей : [постановление Администрации города Хабаровска от 11 января 2011 г. № 64] [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: ЗАО «Кодекс». – Режим доступа : http://docs.cntd.ru/document/995135332 (дата обращения: 07.03.2012). 70. Об утверждении Порядка расчета нормативов финансирования муниципальных ДОУ города Белгорода : [постановление администрации города Белгорода от 9 апреля 2010 г. № 58] [Электронный ресурс] // ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://www.garant.ru (дата обращения: 07.03.2012). 71. Об утверждении Стандарта качества муниципальной услуги «Предоставление дошкольного воспитания и образования детей» в городе Фрязино» : [постановление администрации городского округа Фрязино МО от 07 февраля 2011 г. № 60] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.01.2014). 72. Об утверждении стандарта оказания муниципальной услуги по реализации общеобразовательных программ дошкольного образования : [постановление мера г. Архангельска от 23 апреля 2013 г. № 283 (ред. от 30.10.2013)] [Электронный ресурс] 183 // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.12.2013). 73. Об утверждении стандартов качества муниципальных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам муниципальными бюджетными учреждениями Одинцовского муниципального района в 2011 году : [постановление администрации Одинцовского муниципального района МО от 23 ноября 2010 № 3922] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.04.2014). 74. Об утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг в сфере дошкольного, дополнительного и общего образования : [постановление администрации Знаменского района Тамбовской области от 28 апреля 2012 г. № 333] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 05.10.2013). Книги, сборники, монографии 75. Бабич, А. М. Государственные и муниципальные финансы : учебник / А. М. Бабич, Л. Н. Павлова. – М. : Юнити-Дана, 2012 – 704 с. 76. Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: дис. … канд. юрид. Наук : 12.00.14 / Бесчастнова Лилиана Владиславовна. – Саратов, 2008. – 232 с. 77. Большой словарь русского языка : В 4 т. / под ред. А. П. Евгеньевой. – 3-е изд. – М. : Русский язык, 1985 - 1988. – 800 с. 78. В поисках новой теории: Книга для чтения по экономической теории с проблемными ситуациями : учеб. пособие / под ред. А. Г. Грязновой, Н. Н. Думной. – М. : КНОРУС, 2004. – 368 с. 184 79. Вострикова, Л. Г. Финансовое право : учеб. для вузов / Л. Г. Вострикова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Юстицинформ, 2007. – 376 с. 80. Годин, А. М. Бюджетная система Российской Федерации : учебник / А. М. Годин, В. П. Горегляд, И. В. Подпорина. – М. : Дашков и Ко, 2010. – 628 с. 81. Голубева, Н. Е. Народное образование в СССР. Сборник нормативных актов / Н. Е. Голубева ; под. ред. К. С. Павлищев. – М. : Юридическая литература, 1987. – 336 с. 82. Государственные и муниципальные финансы : учебное пособие / под ред. Г. Б. Поляк. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 319 с. 83. Грязнова, А. Г. Финансы : учебник / А. Г. Грязнова, Е. В. Маркина, М. Л. Седова [и др.] ; под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Финансы и статистика. ИНФРА – М., 2012. – 496 с. 84. Гуриев, С. Мифы экономики : Заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики / С. Гуриев. – М. : ООО «Юнайтед Пресс», 2010. – 295 с. 85. Доронова, Т. Н. Дошкольное учреждение и семья – единое пространство развития: методическое руководство для работников дошкольных образовательных учреждений / Т. Н. Доронова, Е. В. Соловьева, А. Е. Жичкина, С. И. Мусиенко. – М. : ЛИНКА – ПРЕСС, 2001. – 224 с 86. Жильцов, Е. Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций : учеб. Пособие / Е. Н. Жильцов. – М. : Изд-во МГУ, 1995. – 185 с. 87. Иванец, Г. И. Конституционное право России : энциклопедический словарь / Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. ; под общ. ред. В. И. Червонюка. – М. : Юрид. лит., 2002. – 432 с. 88. Индикаторы образования : 2011 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2011. – 264 с. 185 89. Индикаторы образования : 2013 : статистический сборник / Андрущак, Г. В. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. – 280 с. 90. Искакова, М. К. Механизм Советского общенародного государства : дис. … канд. юрид. Наук : 12.00.01 / Искакова Мира Касымджановна. – Саратов, 1984. –197 с. 91. История экономических учений : учеб. пособие / под ред. В. С. Автономова, О. И. Ананьина, Н. А. Макашевой. – М. : ИНФРА–М, 2006. – 784 с. 92. Кванина, В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования : Монография / В. В. Кванина – М. : Изд-во "Готика", 2005. – 432 с. 93. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Арзуманова, Л. Л. [и др.] ; под ред. Е. Ю. Грачевой. – М. : Проспект, 2009 – 576 с. 94. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный) / под ред. В. Е. Усанова. – ЮРКОМПАНИ, 2013 – 475 с. 95. Краткая философская энциклопедия / Е. Ф. Губского, Г. В. Кораблевой, В. А. Лутченко. – М. : А/О «Издательская группа «Прогресс» – «Энциклопедия», 1994. – 576 с. 96. Лопатников, Л. И. Экономико-математический словарь : Словарь современной экономической науки / Л. И. Лопатников. – 5-е изд., перераб. и доп. – М. : Дело, 2003. – 520 с. 97. Масгрейв, Р. А. Государственные и муниципальные финансы : теория и практика / Р. А. Масгрейв, П. Б. Масгрейв. – пер. с англ. 5-е изд. – М. : Бизнес Атлас, 2009. – 716 с. 98. Масгрейв, Р. А. Государственные финансы : теория и практика / Р. А. Масгрейв, П. Б. Масгрейв. – пер. с 5-го англ. изд. [1989]. – М. : Бизнес Атлас, 2009. – 716 с. 186 99. Межбюджетные отношения в российском образовании : проблемы модернизации : Принципы долевого нормативного финансирования учреждений дошкольного образования. / под. ред. Л. И. Якобсона. – М. : ГУ-ВШЭ, 2002. – 252 с. 100. Мысляева, И. Н. Государственные и муниципальные финансы : учебник / И. Н. Мысляева. – 3-e изд., перераб. и доп.– М. : Инфра-М, 2013. – 393 с. 101. Мысляева, И. Н. Государственные и муниципальные финансы : учебник / И. Н. Мысляева. – М. : ИНФРА-М, 2004. – 268с. 102. Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [Электронный ресурс] : Переход на нормативно-подушевое финансирование. Опрос руководителей ДОУ 2010 года. Перешло ли Ваше ДОУ на финансирование по нормативам в расчете на одного воспитанника? Опрос руководителей дошкольных образовательных учреждений 2010 г. Мониторинг экономики образования / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». – Режим доступа : http://memo.hse.ru/ind_w08_2_06 (дата обращения: 01.08.2012). 103. Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» : [Электронный ресурс] : Структура расходов дошкольного учреждения. Опрос руководителей ДОУ 2010 года. Какова примерно структура расходов Вашего ДОУ в процентах? Мониторинг экономики образования / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». – Режим доступа : http://memo.hse.ru/ind_w08_2_08 (дата обращения: 01.08.2012). 104. Нестеренко, А. Н. Экономика и институциональная теория / отв. ред. Л. И. Абалкин. – М. : Эдиториал УРСС, 2002. – 416 с. 105. Нуреев, Р. М. Теория общественного выбора. Курс лекций : учеб. пособие для вузов / Р. М. Нуреев. – М. : Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2005. – 531 с. 106. Образование в Российской Федерации : 2010 : статистический сборник / Абдрахманова, Г. И. [и др.] ; под ред. Г. А. Балыхин [и др.]. – М. : Государственный университет – Высшая школа экономики, 2010. – 492 с. 187 107. Образование в Российской Федерации : 2012 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012. – 444 с. 108. Образование в цифрах : 2013 : кр.стат.сб. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. – 80 с. 109. Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. – 4-е изд., доп. – М. : ИТИ Технологии, 2006 – 944 с. 110. Олсон, М. Логика коллективных действий : Общественные блага и теория групп / М. Олсон. – Сер. "Экономика": в 2 т. – Т. 1. пер. с англ. – М. : Фонд Экономической Инициативы, 1995 – 165 с. 111. Пичугина, Н. О. Дошкольная педагогика : конспект лекций / Н. О. Пичугина, Г. А. Айдашева, С. В. Ассаулова. – Ростов н/Д. : Феникс, 2004. – 381 с. 112. Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями : в 2 т. Т. 1: Совершенствование системы управления и финансирования бюджетных учреждений / Баткибеков, С. [и др.] ; под. ред. К. Мезенцева, С. Серьянова – М. : Институт экономической политики имени Е. Т. Гайдара, 2003. – 533 с. 113. Подъяблонская, Л. М. Государственные и муниципальные финансы : учебник. / Л. М. Подъяблонская. – М. : Юнити-Дана, 2012 – 562 с. 114. Подъяблонская, Л. М. Финансы: учебник. / Л. М. Подъяблонская. – М. : ЮнитиДана, 2012 – 408 с. 115. Поляк, Г. Б. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Г. Б. Поляк. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Юнити, 2010. – 703 с. 116. Райзберг, Б. А. Экономика и управление : Словарь / Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский – М. : МПСИ, 2005. – 488 с. 188 117. Российский статистический ежегодник. 2013 : Стататистический сборник – М. : Росстат. 2013. – 717 с. 118. Совершенствование механизма финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений : НИР по тематическому плану НИР Финуниверситета (научный отчет) / Маркина Е. В., Васюнина М. Л., Седова М. Л., Солянникова С. П., Шмиголь Н. С. – М. : Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2011. 119. Справочные материалы о развитии просвещения в СССР за 1968-1978 гг. – М. : Министерство просвещения СССР, 1998. – 956 с. 120. Стиглиц, Дж. Экономика государственного сектора / Дж. Стиглиц. – М. : ИРФРАМ, 1997. – 720 с. 121. Тюгашев, Е. А. Экономика домашнего хозяйства и окружающего социума : учебное пособие / Е. А. Тюгашев. – Новосибирск : Сибирский университет потребительской кооперации, 2002. – 23 с. 122. Философский энциклопедический словарь / Е. Ф. Губский, Г. В. Кораблева, В. А. Лутченко. – М. : ИНФРА–М, 2006. – 576 с. 123. Финансирование народного образования. Сборник нормативных документов [Электрнный ресурс] / С. М. Алешин. – М. : Финансы, 1975. – Электронный фонд правовой и нормативно-техничесской документации. – Режим доступа : http://docs.cntd.ru (дата обращения: 01.08.2012). 124. Финансовое право : учебник / под. ред. С. В. Запольского. – 2-е изд., исправ. и доп.). – М. : Юридическая фирма «Контракт» : Волтерс Клувер, 2011. – 792 с. 125. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А.Г. Грязновой. – М. : Финансы и статистика, 2002. – 1168 с. 126. Щетинин, В. П. Экономика образования : учебное пособие / В. П. Щетинин, Н. А. Хроменков, Б. С. Рябушкин. – М.: Российское педагогическое агентство, 1998. – 306 с. 189 127. Экономика народного образования : учеб. пособие для пед. ин-тов и фак. повышения квалификации дир. сред. общеобразоват. школ / В. А. Жамин, С. Л. Костанян, В. К. Розов, В. Н. Усанов ; под ред. С. Л. Костаняна. – М. : Просвещение,1979. – 239 с. 128. Эриашвили, Н. Д. Финансовое право : Учебник для вузов / Н. Д. Эриашвили. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – 606 с. 129. Якобсон, Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов / Л. И Якобсон. – М. : «Аспект Пресс», 1996. – 319 c. 130. Якушев, А. В. Государственные и муниципальные финансы. Конспект лекций : учебное пособие / А. В. Якушев. – М. : А-Приор, 2009 – 174 с. 131. Musgrave, R. A. Classics in the theory of public finance. London / R. A. Musgrave, A. T. Peacock. – London, New York. : Macmillan, 1958. – 244 p. 132. Becker, G. S. Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education / G. S. Becker. – 3rd ed. – Chicago : University of Chicago Press., 1964, 1993. – 402 р. 133. Classics in the theory of public finance / edited by R. Musgrave, A. Peacock. – New York : St Martin, 1967. – 244 p. 134. Gornick, J. C. Families that work: policies for reconciling parenthood and employment / J. C. Gornick, M. K. Mayers. – New York : Russell Sage Foundation, 2005. – 393 p. 135. International Developments in Early Childhood Services / edited by L.K.S. Chan, E. J. Mellor. – New York : Peter Lang Publishing Inc., 2002 – 270 p. 136. International Monetary Fund : Government Finance Statistics Manual (GFSM 2001) / International Monetary Fund. Statistics Dept., 2001. –199 p. 137. Karoly, L. A., The Economics of Investing in Universal Preschool Education in California. Executive Summary / L. A. Karoly, J. H. Bigelow. – Santa Monica : RAND Corporation, 2005. – 236 p. 190 138. Neuman, M. J. Equal from the Start: Promoting Educational Opportunity for All Pre– School Children – Learning from the French Experience [Electronic resource] / M. J. Neuman, S. Peer. // A Report of the French-American Foundation. – New York : American Foundation, 2002. – 76 p. – Access mode : http://www.frenchamerican.org/program-reports/equal-start-promoting-educationalopportunity-all-preschool-children-learning-french (date of request: 05.10.2013). 139. Oates, W. E. Fiscal Federalism / W. E. Oates.– New York : Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. – 256 p. 140. Perspectives on Early Childhood Education: Contemporary Research / edited by K. Hirst, C. Nutbrown. – Staffordshire : Threham Books Limited. 2005. – 189 p. 141. Pigou, A. C. Economic of Welfare / A. C. Pigou.– London : Macmillan and Co, 1920. – 837 p. 142. The Promise of Early Childhood Education Interventions in The Price We Pay: Economic and Social Consequences of Inadequate Education / edited by R. Belfield H. M. Levin. – Washington DC : The bookings Institution, 2005. – 273 p. 143. Tobin, J. J. M. Preschool in three cultures revisited: China, Japan, and the United States / J. J. Tobin, Y. Hsueh, M. Karasawa. – Chicago : The University of Chicago Press, 2009 – 265 p. 144. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) [Electronic resource]: General on the implementation of the reform process / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) – 2009. – 182nd Session. – 67 p. – Access mode : http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001861/186172e.pdf (date of request: 12.01.2012). Периодические издания 145. Абанкина, И. В. Политика дошкольных образовательных учреждений по результатам опроса их руководителей, 2011. Информационный бюллетень / 191 И. В. Абанкина, М. Б. Савельева, С.В. Сигалов // НИУ ВШЭ. – 2012. – № 3 (57) – 56 с. 146. Башкина, Г. О механизме финансирования системы образования / Г. Башкина // Образование в документах. – 1996. – № 18. – С.96-103. 147. Вифлеемский, А. Б. Нормативно-подушевое, или формульное, финансирование общеобразовательных учреждений / А. Б. Вифлеемский // Экономика образования. – 2008. – № 2. – С. 24-39. 148. Горшенина, О. В. Закон № 83-ФЗ: обсуждение и реализация продолжаются / О.В. Горшенина // Бюджет. – 2011. – № 6. – С. 51 -53. 149. Зайцева, Г. Г. Практика формирования государственных заданий / Г. Г. Зайцева // Руководитель автономного учреждения. – 2011. – № 4. – С. 25-33. 150. Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] // Официальное издание Правительства Санкт-Петербурга. – 2011. – № 33 (734) – 257 с. – Режим доступа : http://www.gov.spb.ru/Files/file/bul0905.doc. (дата обращения: 07.10.2011). 151. Клишина, М. А. Бюджет, ориентированный на результат, и реформа бюджетного законодательства / М. А. Клишина // Реформы и право. – 2007. – № 1. – С.30-34. 152. Козлов, Е. А. Финансовое обеспечение оказания государственных услуг некоммерческими организациями / Е. А. Козлов // Финансы. – 2009. – № 5. – С.18-22. 153. Рощина, Я. М. Стратегии родителей школьников и воспитанников ДОУ в области образования детей в 2012 г. Информационный бюллетень / Я. М. Рощина. – НИУ ВШЭ, 2013. – 44 c. 154. Сергеева, К. Д. Планирование сети детских дошкольных учреждений / К. Д. Сергеева // Материалы конференции по вопросам совершенствования форм и методов работы отделов народного образования. – 1978. – С. 213-215. 192 155. Солянникова, С. П. государственных и Оценка эффективности муниципальных услуг в финансового Российской обеспечения Федерации / С. П. Солянникова // Oeconomia, aerarium, jus. – 2012. – № 4-5. – С.36-41 . 156. Терещенко, Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л. К. Терещенко // Журнал российского права. – 2004. – № 10. – С. 15-23. 157. Титова, Л. Н. Задание учредителя / Л. Н. Титова // Бюджетный учет. –2009. – № 2(50). – С. 56-63. 158. Чагин, К. Г. Нормативное финансирование выполнения госзаданий АУ: «правила игры» в отношении федеральных учреждений [Электронный ресурс] / К. Г. Чагин // Руководитель автономного учреждения. – 2012. – № 2 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://www.garant.ru (дата обращения: 07.12.2011) 159. Чернобай Е. Крупные образовательные комплексы столицы как новые возможности для достижения новых образовательных результатов [Электронный ресурс] / Е. Чернобай // УГ Москва. – 2013. – № 07. – Режим доступа : http://www.ug.ru/archive/49836 (дата обращения: 11.04.2014). 160. Шишлов, А. В. Бюджетное законодательство и межбюджетные трансферты / А. В. Шишлов // Финансы. – 2007. – № 11. – С.10-12. 161. An office of the Administration for Children and Families ; Early Childhood Learning & Knowledge Center (ECLKC) [Electronic resource] : About Head Start. / An office of the Administration for Children and Families ; Early Childhood Learning & Knowledge Center (ECLKC). – Access mode : http://eclkc.ohs.acf.hhs.gov/hslc/hs/about (date of request: 15.05.2013). 162. Besharov, D. J. Head Start Falls Further Behind: College Park [Electronic resource] / D. J. Besharov, D.M. Call // The New York Times. – 2009. February 8 – P. WK12. – Access mode : http://www.nytimes.com/2009/02/08/opinion/08besharov.html?_r=0 (date of request: 01.08.2013). 193 163. Blau, D. Pre–School, Day Care, and After–School Care: Who’s Minding the Kids? / D. Blau, J. Currie // Handbook on the Economics of Education. Vol.2 / edited by E. Hanushek, F. Welch. – Amsterdam : North Holland, 2006. – P.1163-1278. 164. Cheng, Zhen China’s Out-of-Control Cost of Kindergarten Care [Electronic resource] / Zhen Cheng, Jing Guo // The EpochTimes. English Edition. – 2010. – 19 Oct. – Access mode : http://www.theepochtimes.com/n2/content/view/44510/ (date of request: 10.10.2011). 165. Lipsey, R. The general theory of Second Best / R. Lipsey, K. Lancaster // Review of Economic Studies. – 1956. – 24 – P. 11-32. 166. Munkhammar, J. Caring and Learning Together: A Case Study of Sweden [Electronic resource]/ J. Munkhammar, G. Wikgren // UNESCO Education Sector. Section for Early Childhood Care and Education. Division for the Promotion of Basic Education: Early Childhood and Family Policy Series. – 2010. – № 20. – 30 p. – Access mode : http://unesdoc.unesco.org (date of request: 08.08.2011). 167. Preschool education largely ignored in China [Electronic resource] // China News Service – 2007. November 7. – Access mode : http://www.china.org.cn/english/education/231137.htm (date of request: 09.10.2011). 168. Samuelson, P. A. The pure theory of public expenditure / P. A. Samuelson // Review of Economics and Statistics 36: P387-389. Reprinted in J.E. Stiglitz (Ed.), The collection of scientific papers of P.A. Samuelson. – 1966. – Volume II. – P.1223-1225. 169. Taguchi, H. L. Consolidating Governmental Early Childhood Education and Care Services Under the Ministry of Education and Science: A Swedish Case Study [Electronic resource] / H. L Taguchi, I. Munkammar // UNESCO Early Childhood and Family Policy. Early Childhood and Family Education Section. – 2003. – Series № 6. – 35 p. – Access mode : http://unesdoc.unesco.org (date of request: 05.03.2013). 170. U.S. Department of Health & Human Services [Electronic resource] : Child Care and Development Fund / U.S. Department of Health & Human Services. – Access mode : 194 http://www.acf.hhs.gov/programs/occ/resource/child-care-and-development-fund (date of request: 15.05.2013). 171. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) [Electronic resource] : Consideration of the decentralization strategy, including, if necessary, the revised basic criteria for the rational implementation of decentralization / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) – 2011. – 36th Session. 36 C/27 – 30 p. – http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002121/212178e.pdf Access (date mode of : request: 12.01.2012). 172. United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile – France / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013). 173. United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile – Germany / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013). 174. United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Btief.Education (all levels) profile – China / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013). 175. United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Btief. Education (all levels) profile – Sweden / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013). 195 176. United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Btief. Education (all levels) profile – USA / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. – Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013). 177. Waldfogel, J. Effects of Public Preschool Expenditures on the Test Scores of 4th Graders: Evidence from TIMSS [Electronic resource] / J. Waldfogel, Z. Fuhua // Educational Research and Evaluation. – 2008. – 14(1) – P.9-28. – Access mode : http://hdl.handle.net/10022/AC:P:14635 (date of request: 12.08.2012). 178. Wen-Jui, H. Parental Leave Policies and Parents Employment and Leave-Taking / H. Wen-Jui, C. Ruhm, J. Waldfogel // Journal of Policy Analysis and Management. – 2009. – 26(1) – P.29-54. 179. Wolfe, B. L. Social and Nonmarket Benefits from Education in an Advanced Economy / B. L. Wolfe, R. H. Haverman ; edited by Y. K. Kodrzycki. – Boston, Mass. : Federal Reserve Bank of Boston, 2002. – P.97-131. 180. World Bank [Electronic resource] : Operational Directive 14.70: Involving Nongovernmental Organizations in Bank-Supported Activities / World Bank, USA : GP 14.70, July, 1998 – Access mode : http://web.worldbank.org (date of request: 28.08.2011). 196 Приложение А (обязательное) Распределение бюджетных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В соответствии с таблицей А.1 ниже представлено распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Таблица А.1 – распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления Бюджетные полномочия Российской Федерации определение порядка установления расходных обязательств публично– правовых образований определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации Бюджетные полномочия муниципальных образований установление и исполнение установление и исполнение расходных обязательств расходных обязательств субъекта Российской муниципального образования Федерации определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; установление порядка и условий установление общего порядка предоставления межбюджетных и условий предоставления трансфертов из федерального межбюджетных трансфертов бюджета; из местных бюджетов определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов 197 Продолжение таблицы А.1 Бюджетные полномочия Российской Федерации Бюджетные полномочия Бюджетные полномочия субъектов Российской муниципальных Федерации образований предоставление межбюджетных предоставление предоставление трансфертов из федерального межбюджетных трансфертов межбюджетных трансфертов бюджета; из бюджета субъекта из местных бюджетов Российской Федерации Источник: данные приведены на основании проведенного анализа и исследования 198 Приложение Б (Обязательное) Государственные расходы на дошкольное образование 300.0 раходы, млрд.рублей 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетный фондов Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации 2000 2001 2002 2003 2004 2005 32.0 42.7 62.3 72.1 91.7 113.0 145.3 189.7 254.5 287.0 321.0 394.7 0.5 0.5 0.6 0.8 0.4 31.5 42.2 61.7 71.3 91.3 1.9 2006 2.2 2007 2.6 2008 3.6 2009 4.0 2010 4.3 2011 6.6 111.1 143.2 187.1 250.9 282.9 317.0 390.3 Источник: Образование в Российской Федерации : 2010 : статистический сборник / Абдрахманова, Г. И. [и др.] ; под ред. Г. А. Балыхин [и др.]. – М. : Государственный университет – Высшая школа экономики, 2010. – С.69-70.; Образование в Российской Федерации : 2012 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012. – С.25-28.; расчеты автора Рисунок Б.1 – Государственные расходы на дошкольное образование, млрд.рублей 199 Приложение В (Обязательное) Структура и объем средств дошкольных образовательных учреждений В соответствии с таблицей В.1 ниже представлены данные об объеме средств дошкольных образовательных учреждений по источникам финансирования. Таблица В.1 – Объем средств дошкольных образовательных учреждений по источникам финансирования: 2008, 2010, 2012 (млн. рублей) млн.рублей Всего 2008 Города и поселки городского типа Сельская местность Всего 2010 Города и поселки городского типа Сельская местность Всего Объем средств - всего 281,575.7 233,664.8 47,910.9 338,043.9 281,079.2 56,954.8 56,700.0 Бюджетные средства 245,789.6 202,749.3 43,040.3 293,930.0 242,610.2 51,319.8 47,000.0 7,263.8 5,716.2 1,547.7 6,208.8 4,774.1 1,434.7 57,824.2 53,276.1 4,548.1 65,580.1 60,893.3 4,688.8 180,701.5 143,757.0 36,944.5 222,141.1 176,932.9 45,198.3 35,786.1 30,915.5 4,870.6 44,113.9 38,468.9 5,645.0 организаций 4,888.1 4,523.3 364.8 4,806.8 4,396.7 410.2 населения 29,146.3 24,795.8 4,350.5 37,323.0 32,228.1 5,094.9 в том числе бюджетов: федерального субъектов Российской Федерации местных Внебюджетные средства 2012 Города и поселки городског о типа нет данных Сельская местность нет данных 200 Продолжение таблицы В.1 Всего из них родительская плата внебюджетных фондов иностранных источников другие 27,194.7 379.6 3.2 1,368.9 млн. рублей 2008 Города и поселки городского типа 22,924.1 336.7 2.9 1,256.9 Сельская местность Всего 4,270.6 43.0 0.3 112.0 35,437.9 387.5 1.6 1,595.0 2010 Города и поселки городского типа 30,409.9 330.1 1.5 1,512.5 Сельская местность 5,028.0 57.4 0.1 82.4 Всего 2012 Города и поселки городского типа Сельская местность 9,700.0 Источник: Образование в Российской Федерации : 2012 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012. – С.41. 201 Источник: Индикаторы образования : 2013 : статистический сборник / Андрущак, Г. В. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. – С. 86. Рисунок В.1 – Структура средств дошкольных образовательных учреждений по источникам финансирования 2009, 2011 гг. 202 Приложение Г (обязательное) Расходы домашних хозяйств, связанные с пребываем ребенка в ДОУ Таблица Г.1 – Расходы домашних хозяйств, связанные с пребыванием ребенка в дошкольном образовательном учреждении (ДОУ) (в среднем на 1 ребенка в месяц) рубли Виды расходов Расходы, связанные с посещением ДОУ Плата за посещение ДОУ Покупка обучающих программ, плата за материалы или оборудование для занятий Питание (организованнное) Плата за уборку, ремонт и охрану учреждений Спонсорские взносы, подарки воспитателям и т.п. Расходы на оплату дополнительных занятий в ДОУ и учреждениях для культурного и физического развития 2008 2010 2011 Рост в абсолютном выражении**, рубли Рост в относительном выражении**, % 704.9 844.3 921.9 217 610 759.9 нет данных 149.9 20% 18.6 18.7 нет данных 0.1 1% 25.7 19.4 нет данных -6.3 24.5 18 нет данных -6.5 32.5 30.3 нет данных 2.2 нет данных нет данных 678.6 24% 25% 27% 7% Источник: составлено автором на основе проведенного исследования и представленных в приложении В и Д статистических данных 203 Приложение Д (обязательное) Структура расходов дошкольных образовательных учреждений за 2008 и 2010 гг. Таблица Д.1 – Структура расходов дошкольных образовательных учреждений: 2008 год млн. рублей Сельская местность Доля от общего объема затрат в категории (%) Соотношение расходов на образовательные учреждения в сельской местности и городах 100.0% 62,067.4 100.0% 26.6% 112,505.5 48.3% 33,525.4 54.0% 29.8% 22.9% 55,596.5 23.8% 12,049.0 19.4% 21.7% 36,243.3 12.3% 27,621.1 11.8% 8,622.2 13.9% 31.2% 41,598.2 14.1% 33,728.3 14.5% 7,869.9 12.7% 23.3% 434.0 0.1% 343.5 0.1% 90.5 0.1% 26.3% Транспортные услуги 1,089.4 0.4% 892.7 0.4% 196.7 0.3% 22.0% Коммунальные услуги 21,894.3 7.4% 17,263.7 7.4% 4,630.6 7.5% 26.8% Всего Доля от общего объема затрат (%) Города и поселки городского типа Доля от общего объема затрат в категори и (%) Затраты - всего 295,202.0 100% 233,134.5 Оплата труда 146,030.9 49.5% из нее педагогического персонала 67,645.5 Начисления на оплату труда Питание Услуги связи Арендная плата за пользование имуществом Услуги по содержанию имущества 252.2 0.1% 166.5 0.1% 85.7 0.1% 51.5% 17,036.3 5.8% 14,241.7 6.1% 2,794.6 4.5% 19.6% Прочие затраты 30,623.3 10.4% 26,371.5 11.3% 4,251.8 6.9% 16.1% Инвестиции 2,431.1 0.8% 1,956.3 0.8% 474.8 0.8% 24.3% Источник : Образование в Российской Федерации : 2010 : статистический сборник / Абдрахманова, Г. И. [и др.] ; под ред. Г. А. Балыхин [и др.]. – М. : Государственный университет – Высшая школа экономики, 2010. – 492с.; расчеты автора 204 Таблица Д.2 – Структура расходов дошкольных образовательных учреждений: 2010 год млн. рублей Всего Доля от общего объема затрат (%) Города и поселки городского типа Доля от общего объема затрат в категории (%) Сельская местность Доля от общего объема затрат в категории (%) Соотношение расходов на образовательные учреждения в сельской местности и городах в % Затраты - всего 331,661.9 100.0% 275,840.0 100.0% 55,821.9 100.0% 20.2% Оплата труда 166,247.6 50.1% 138,164.2 50.1% 28,083.4 50.3% 20.3% из нее педагогического персонала 79,283.0 23.9% 67,508.5 24.5% 11,774.5 21.1% 17.4% Начисления на оплату труда 42,290.2 12.8% 33,958.7 12.3% 7,227.2 12.9% 21.3% Питание 47,657.6 14.4% 40,690.1 14.8% 7,067.7 12.7% 17.4% Услуги связи 522.7 0.2% 418.1 0.2% 104.6 0.2% 25.0% Транспортные услуги 638.2 0.2% 512.1 0.2% 126.1 0.2% 24.6% Коммунальные услуги 30,115.3 9.1% 23,865.0 8.7% 6,160.3 11.0% 25.8% Арендная плата за пользование имуществом Услуги по содержанию имущества 308.8 0.1% 247.4 0.1% 61.5 0.1% 24.9% 16,299.1 4.9% 13,873.4 5.0% 2,425.7 4.3% 17.5% Прочие затраты 27,582.2 8.3% 23,016.7 8.3% 4,565.5 8.2% 19.8% Инвестиции 2,140.9 0.6% 1,654.6 0.6% 485.3 0.9% 29.3% Источник: Образование в Российской Федерации : 2012 : статистический сборник / Гохберг, Л. М. [и др.] ; под ред. Л. М. Гохберг [и др.]. – М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012. – С. 42.; расчеты автора 205 Приложение Е (Обязательное) Анализ методик расчета нормативов финансирования в сфере дошкольного образования В соответствии с таблицей Е.1 ниже представлен анализ методик расчета нормативов финансирования в сфере дошкольного образования. Таблица Е.1 – Анализ методик расчета нормативов финансирования в сфере дошкольного образования Публичноправовое образование Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок расчета нормативов финансирования Город Хабаровск Постановление администрации города Хабаровска от 19.01.2010 № 35 «Об утверждении Методики расчета нормативов финансирования муниципальных ДОУ на реализацию общеобразовательных программ дошкольного образования» Порядок определения нормативов финансирования Специфические особенности Совокупный норматив финансирования муниципальных ДОУ на реализацию общеобразовательных программ дошкольного образования включает в себя норматив финансирования расходов на оплату труда работников, на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий педагогическими работниками, норматив финансирования расходов на обеспечение образовательного процесса: Расчет норматива финансирования расходов на оплату труда осуществляется на 1 воспитанника в месяц с дальнейшим перерасчетом на 1 воспитанника в год. Фактическое финансирование ДОУ, в зависимости от количества воспитанников в учреждении 𝐍обрТ 𝑖𝑗𝑘 = 𝐍фот Т 𝑖𝑗𝑘 + 𝐍ком 𝑖𝑗𝑘 + 𝑵ур 𝑖𝑗𝑘, где 𝒊 – возраст воспитанников (от 2 месяцев до 7 лет); 𝒋 – время пребывания воспитанников в ДОУ; 𝒌 – вид группы; 206 Продолжение таблицы Е.1 Публичноправовое образование Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок расчета нормативов финансирования Порядок определения нормативов финансирования 𝑻 – группа по оплате труда руководителя МДОУ. Расчет количества штатных единиц руководящих, педагогических, медицинских работников, работников учебно-вспомогательного персонала, работников по общеотраслевым должностям служащих и профессиям рабочих ДОУ осуществляется на основе постановления мэра города Хабаровска от 30 сентября 2005 года № 1561 «Об определении нормативов численности персонала в муниципальных ДОУ». Город Челябинск Решение Челябинской городской думы от 25 сентября 2007 года № 25/24 «О нормативной системе финансирования муниципальных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную Формирование расходов по организации общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования города Челябинска осуществляется следующими методами: программно-целевой метод – в части предоставления услуги по организации питания воспитанников дошкольных учреждений; сметный метод – в части формирования расходов на оплату топливно-энергетических ресурсов; нормативный метод – в части формирования расходов фонда оплаты труда и содержания учреждения. Специфические особенности осуществляется в размерах от 80% до 120% от рассчитанных сумм по установленному нормативу. Реальное финансирование осуществляется в суммах, определяемых с помощью произвольно устанавливаемых коэффициентов. Нормативы финансирования устанавливаются лишь для части расходов ДОУ. Фактически осуществляется постатейное планирование расходов муниципальных ДОУ, с определением удельных расходов (в 207 Продолжение таблицы Е.1 Публичноправовое образование Нормативный Порядок определения Специфические правовой акт, нормативов финансирования особенности устанавливающий порядок расчета нормативов финансирования программу Расчет норматива финансирования ДОУ осуществляется на расчете на одного дошкольного основе определения комплекса нормативов финансирования в воспитанника) образования города расчете на 1 воспитанника в месяц: Челябинска» 𝑵 = (𝑵фот + 𝑵ком + 𝑵ус + 𝑵ту + 𝑵мзп + 𝑵сод) × К, где 𝑁 – норматив финансирования одного воспитанника в месяц; 𝑵фот – норматив финансирования на оплату труда – тарифная и надтарифная части заработной платы педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала дошкольных учреждений, начисления на заработную плату; 𝑵ком – норматив на компенсационные выплаты педагогическим работникам на книгоиздательскую продукцию; 𝑵ус – норматив на оплату услуг связи; 𝑵ту – норматив на оплату транспортных услуг; 𝑵мзп – норматив на увеличение стоимости запасов дошкольных учреждений; 𝑵мзп – норматив на содержание зданий (за исключением расходов на коммунальные услуги) и развитие материально–технической базы учреждений; К – корректирующие коэффициенты 208 Продолжение таблицы Е.1 Публичноправовое образование Город Новороссийск Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок расчета нормативов финансирования Постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 29.07.2010 № 2569 «О финансировании муниципальных образовательных учреждений муниципального образования город Новороссийск, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования». Порядок определения нормативов финансирования Специфические особенности Определяются расходы на содержание одного ребенка в Фактически день по формуле: производится финансирование, исходя из фактически 𝑃 = (𝑃от + 𝑃мз): Ч: Д1 + (𝑃у + 𝑃ос): Ч: Д2, сложившихся расходов, где Ч – прогнозируемая среднегодовая численность детей; которые определяются в на одного Рот – расходы на оплату труда и начисления на выплаты по расчете воспитанника в день. оплате труда; Рмз – расходы на увеличение стоимости материальных Осуществляется расчет расходов по запасов; утвержденному Ру – расходы на приобретение услуг; штатному расписанию, Рос – Расходы на увеличение основных средств; которые и Д𝟏 – число рабочих дней в году; финансируются под Д𝟐 – число календарных дней в году. нормативов Определяются расходы на содержание одного ребенка в видом финансирования. месяц: Производится 𝑷 в месяц = 𝑷 × Дз, формальное нормирование расходов где Дз – среднее число рабочих дней в месяц. Годовой объем финансирования каждого МДОУ на приобретение учебноопределяется на основании утвержденных нормативов и наглядных пособий, поправочных коэффициентов к ним и среднегодовой мелкого хозяйственного инвентаря, медицинского численности, обучающихся по следующей формуле: инструмента, моющих и чистящих средств 𝐕ф = 𝐍 × 𝐤 × 𝐇, определяются в 209 Продолжение таблицы Е.1 Публичноправовое образование Город Белгород Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок расчета нормативов финансирования Постановление администрации города Белгорода от 09.04.2010 № 58 «Об утверждении Порядка расчета нормативов финансирования муниципальных ДОУ города Белгорода» Порядок определения нормативов финансирования где 𝐕ф – объем финансирования МДОУ на очередной финансовый год; 𝐍 – утвержденный норматив финансирования МДОУ; 𝐤 – коэффициент, установленный для МДОУ, расположенных в сельской местности, в зависимости от режима работы; 𝐇 – среднегодовая численность обучающихся с учетом комплектования. Финансовое обеспечение предоставления услуг дошкольного образования осуществляется на основе определения комплекса нормативов финансирования, которое включает нормативы на реализацию образовательных услуг, на социальные услуги, на содержание и развитие материально-технической базы. Базовый норматив финансирования на одного воспитанника в месяц включает в себя стоимость содержания одного ребенка в дошкольном образовательном учреждении за счет средств муниципального образования и средств родительской платы. Расчет базового норматива финансирования ДОУ осуществляется на основе определения комплекса нормативов финансирования в расчете на 1 воспитанника в месяц: Специфические особенности процентах от расходов. Нормативы финансовых затрат на содержание одного воспитанника (руб. в месяц) установлены в зависимости от вида группы образовательного учреждения. Под нормативами финансирования скрывается привычный расчет потребности ДОУ в сметных ассигнованиях по статьям расходов, скорректированный с учетом фактически 210 Продолжение таблицы Е.1 Публичноправовое образование Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок расчета нормативов финансирования Порядок определения нормативов финансирования Специфические особенности 𝐍баз = 𝐍обр + 𝐍соц + 𝐍сод , сложившихся расходов. Под видом нормативов где 𝐍баз – базовый норматив финансирования на одного финансирования фактически идет воспитанника в месяц; 𝐍обр – нормативы финансирования на реализацию обычный расчет фонда оплаты труда. образовательных услуг; 𝐍соц – нормативы финансирования на социальные услуги; 𝐍сод – нормативы финансирования на содержание и развитие материально-технической базы муниципального ДОУ. Норматив финансирования расходов по фонду оплаты труда в дошкольном образовательном учреждении рассчитывается путем определения количества штатных единиц педагогического, административноуправленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала, приходящегося на одного воспитанника. Штатная численность работников зависит от вида образовательного учреждения, режима его работы, количества групп. Источник: составлено автором по данным проведенного анализа методик расчета нормативов финансирования в сфере дошкольного образования 211 Анализ установления размеров нормативов финансирования в сфере дошкольного образования В соответствии с таблицей Е.2 ниже представлен Анализ установления размеров нормативов финансирования в сфере дошкольного образования. Таблица Е.2 – Анализ установления размеров нормативов финансирования в сфере дошкольного образования Публичноправовое образование Шатурский район Московской области Городской округ Юбилейный Московской области Нормативный правовой акт, устанавливающий нормативы финансирования Постановление администрации Шатурского муниципального района МО от 19.04.2011 № 892 «Об установлении норматива затрат на содержание детей в муниципальных ДОУ Шатурского муниципального района». Постановление главы городского округа Юбилейный МО от 05.03.2011 № 74 «Об утверждении норматива расходов на содержание одного ребенка в муниципальных ДОУ города Юбилейного и предоставлении Размеры установленных нормативов финансирования Специфические особенности Норматив на содержание одного ребенка в месяц в муниципальных ДОУ в размере 7000 (семь тысяч) рублей, включая родительскую плату 1300 (тысяча триста) рублей. Норматив стоимости питания на одного ребенка в день в размере 85 (восемьдесят пять) рублей. Методика определения нормативов отсутствует. Фактическое финансирование не соответствует рассчитанному по нормативам. Нормативы представляют собой попытку лишь формального выполнения требований закона Установление нормативов финансирования осуществляется изданием правового акта главы администрации муниципального района. Фактическое финансирование не совпадает с Установлен норматив расходов на содержание одного ребенка в размере 8350 рублей в месяц. Родительская плата за содержание одного ребенка в муниципальных ДОУ определена в размере 1600 рублей. 212 Продолжение таблицы Е.2 Публичноправовое образование Нормативный правовой акт, устанавливающий нормативы финансирования льгот по оплате». Размеры установленных нормативов финансирования Городской округ Долгопрудный Московской области Решение Совета депутатов городского округа Долгопрудный МО от 31.01. 2011 № 03–нр «Об утверждении норматива и ставок оплаты родителями содержания детей в муниципальных ДОУ года Долгопрудного». Норматив содержания одного ребенка в месяц в зависимости от вида групп: – в группе общего типа; в специализированной группе – 9291 руб., – в группе удлиненного дня – 9450 руб., – в санаторной группе – 10309 руб. Ставки оплаты родителями содержания одного ребенка в месяц утверждены соответственно 1860, 1890 и 2060 рублей. Город Москва Постановление Правительства Москвы от 31 августа 2011 года № 407–ПП «О мерах по развитию дошкольного образования в городе Москве» Нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг в расчете на одного воспитанника в год в государственных ДОУ города Москвы (тыс. рублей) Младшая группа (от 1,5 до 3 лет) Обучение, 67,44 воспитание и развитие Средняя Старшая группа группа (от 3 до (от 5 до 7 5 лет) лет) 79,92 93,2 Специфические особенности рассчитанным по нормативам. Отсутствует какая-либо дифференциация нормативов в зависимости от вида групп и других факторов Размеры нормативов устанавливаются не исполнительным, а представительным органом местного самоуправления. Нарушается действующее законодательство, ограничивающее родительскую плату 20% расходов на содержание ребенка в дошкольном учреждении. Значения нормативов финансового обеспечения оказания государственных услуг в расчете на одного воспитанника в год в государственных 213 Продолжение таблицы Е.2 Публичноправовое образование Нормативный правовой акт, устанавливающий нормативы финансирования Постановление Правительства Москвы от 19.06.2012 № 294-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 31 августа 2011 г. № 407-ПП" Размеры установленных нормативов финансирования (тыс. рублей) Младшая группа (от 1,5 до 3 лет) Уход и 42,56 присмотр Итого: 110,0 Средняя Старшая группа группа (от 3 до (от 5 до 7 5 лет) лет) 35,08 26,8 Младшая группа (от 1,5 до 3 лет) Предоставление 30,1 дошкольного образования, включая обучение и воспитание Содержание 79,9 детей (присмотр и уход за детьми) Средняя Старшая группа группа (от 3 до (от 5 до 7 5 лет) лет) 35,6 41,2 115,0 49,4 120,0 78,8 Специфические особенности ДОУ города Москвы определены раздельно по государственным услугам «обучение, воспитание и развитие» и «уход и присмотр». Явно недостаточна дифференциация данных нормативов, особенно с учетом огромного видового разнообразия ДОУ в городе Москва Источник: составлено автором на основе проведенного анализа установления размеров нормативов финансирования в сфере дошкольного образования 214 Приложение Ж (справочное) Нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений, г. Протвино Таблица Ж.1 – Нормативы учреждений, г. Протвино финансирования дошкольных образовательных тыс.рублей Категория воспитанников Возраст Группа Базовые нормативы затрат на оплату труда Нормативы материальных расходов реализации основной общеобразо вательной программы содержание и развитие детей реализации основной общеобразо вательной программы Норматив питание содержание и развитие детей Общеразвивающая Дети раннего возраста сокращенного дня 898 29029 49 1597 4800 полного дня 898 35015 49 1926 5280 продленного дня 898 41000 49 2255 5664 Дети четверто го года жизни Дети пятого года жизни Дети шестого года жизни Дети седьмого года жизни сокращенного дня 1723 29604 94 1628 5280 полного дня 1723 35870 94 1973 5808 продленного дня 1723 42135 94 2317 6230 сокращенного дня 2506 28821 137 1585 5280 полного дня 2506 35087 137 1930 5808 продленного дня 2506 41352 137 2274 6230 сокращенного дня 3916 27411 213 1508 5280 Дети четверто го года жизни Дети пятого года жизни полного дня 3916 33677 213 1852 5808 продленного дня 3916 39942 213 2197 6230 сокращенного дня 5326 26001 290 1430 5280 полного дня 5326 32267 290 1775 5808 продленного дня 5326 38532 290 2119 6230 Специализированная сокращенного дня 2195 37708 120 2074 5280 полного дня 2195 45688 120 2513 5808 продленного дня 2195 53669 120 2952 6230 сокращенного дня 3192 36711 174 2019 5280 полного дня 3192 44691 174 2458 5808 продленного дня 3192 52672 174 2897 6230 215 Продолжение таблицы Ж.1 Категория воспитанников Возраст Группа Дети шестого года жизни Дети седьмог о года жизни сокращенного дня полного дня продленного дня сокращенного дня полного дня продленного дня тыс.рублей Базовые нормативы затрат на оплату труда реализации содержание основной и развитие общеобразов детей ательной программы 4988 34915 4988 42895 4988 50876 6783 6783 6783 33120 41100 49081 Нормативы материальных расходов реализации содержание основной и развитие общеобразо детей вательной программы 272 1920 272 2359 272 2798 370 370 370 1822 2261 2699 Норматив питание 5280 5808 6230 5280 5808 6230 Источник: составлено автором на основе данных Управления образования и науки города Протвино Московской области по иторам внедрения результатов исследования 216 Приложение И (справочное) Объем средств, запланированный по нормативам муниципальным образовательным учреждениям города Протвино Таблица И.1 – Объем средств, запланированный по нормативам муниципальным образовательным учреждениям города Протвино тыс. руб. Муниципальное дошкольное образовательное учреждение МБДОУ ЦРР-д/с №2» Искорка» МБДОУ д/с№3 «Незабудка» МБДОУ ЦРР-д/с №4 «Сказка» МБДОУ д/с №5 «Семицветик» МБДОУ д/с №7 «Вишенка» МБДОУ д/с № 9 «Россиянка» Итого: Контингент воспитанников общеразвиваю щие группы специал дошко изирова нные ясли льного всего возраст группы а всего Затраты на оплату труда общеразвивающи е группы дошколь ясли ного всего возраста всего Материальные затраты специал изирова нные группы ВСЕГО общеразвиваю щие группы дошколь ясли ного всег возраста о всего Питание специал изирова нные группы ВСЕГО Ясли Дошколь ного возраста ВСЕГО 74 121 2,658 4,549 0 7,206 145 248 0 393 391 703 1,093 51 167 1,526 5,232 0 6,758 83 285 0 368 245 882 1,127 74 161 2,215 5,044 0 7,258 121 275 0 396 355 850 1,205 35 100 40 1,466 3,133 1,516 6,115 80 171 83 333 168 717 885 50 148 24 1,496 4,636 958 7,090 82 253 52 386 240 908 1,148 54 165 33 1,616 5,169 1,317 8,102 88 282 72 442 259 1,045 1,305 338 862 97 10,977 27,762 3,791 42,530 598 1,513 207 2,318 1,658 5,105 6,763 Источник: составлено автором на основе данных Управления образования и науки города Протвино Московской области по иторам внедрения результатов исследования 217 Приложение К Нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений города Москва (Центральный округ) Таблица К.1 – Нормативы финансирования учреждений города Москва (Центральный округ) дошкольных образовательных тыс.рублей Категория воспитанников Возраст Дети раннего возраста Дети четверто го года жизни Дети пятого года жизни Дети шестого года жизни Дети седьмого года жизни Группа Базовые нормативы затрат на оплату труда реализации содержан основной ие и общеобразовател развитие ьной программы детей Нормативы материальных расходов реализации содержан основной ие и общеобразователь развитие ной программы детей Нормат ив питание Общеразвивающая сокращенного дня полного дня продленного дня сокращенного дня полного дня продленного дня 2,409 2,409 2,409 4,595 4,595 4,595 77,905 93,967 110,030 78,950 95,658 112,367 277 277 277 528 528 528 7,791 9,397 11,003 7,895 9,566 11,237 12,659 13,925 14,938 13,925 15,318 16,432 сокращенного дня полного дня продленного дня 6,684 6,684 6,684 76,861 93,569 110,278 769 769 769 7,686 9,357 11,028 13,925 15,318 16,432 сокращенного дня 10,443 73,102 1,201 7,310 13,925 полного дня 10,443 89,810 1,201 8,981 15,318 продленного дня 10,443 106,519 1,201 10,652 16,432 сокращенного дня 14,203 69,342 1,633 6,934 13,925 полного дня 14,203 86,050 1,633 8,605 15,318 продленного дня 14,203 102,759 1,633 10,276 16,432 - - Специализированная Дети четверто го года жизни сокращенного дня 5,890 101,195 677 10,120 13,925 полного дня продленного дня 5,890 5,890 122,612 144,029 677 677 12,261 14,403 15,318 16,432 Дети пятого года жизни сокращенного дня 8,567 98,518 985 9,852 13,925 полного дня 8,567 119,935 985 11,994 15,318 продленного дня 8,567 141,352 985 14,135 16,432 218 тыс. рублей Продолжение таблицы К.1 Категория воспитанников Возраст Группа Дети шестого года жизни Дети седьмог о года жизни сокращенного дня полного дня продленного дня сокращенного дня полного дня продленного дня Базовые нормативы затрат на оплату труда реализации содержани основной еи общеобразователь развитие ной программы детей 13,386 93,699 13,386 115,116 13,386 136,533 18,204 18,204 18,204 88,881 110,298 131,715 Нормативы материальных расходов реализации содержан основной ие и общеобразовател развитие ьной программы детей 1,539 9,370 1,539 11,512 1,539 13,653 2,093 2,093 2,093 8,888 11,030 13,172 Нормат ив питание 13,925 15,318 16,432 13,925 15,318 16,432 Источник: составлено автором на основе данных Центрального окружного управления образования Департамента образования города Москвы по иторам внедрения результатов исследования 219 Приложение Л (справочное) Объем средств, запланированный по нормативам государственным образовательным учреждениям города Москва (Центральный округ) Таблица Л.1 – Объем средств, запланированный по нормативам государственным образовательным учреждениям города Москва (Центральный округ) тыс.рублей Контингент воспитанников Государст венное дошкольн ое образоват ельное учрежден ие ДОУ общеразвивающ ие группы ясли всего дошко льного возрас та всего 3 100 ДОУ 30 75 ДОУ 41 20 ДОУ 45 ДОУ 74 20 100 100 100 40 ДОУ 255 ДОУ 284 спец иал изир ован ные груп пы 125 ДОУ 153 ДОУ 224 Затраты на оплату труда 20 75 20 100 15 Материальные затраты общеразвивающие группы Питание общеразвивающие группы специал изирова нные группы ВСЕГО ясли всего дошкол ьного возраста всего - 10,025 - - 6,266 1,606 специал изирова нные группы ВСЕГО Ясли Дошкол ьного возраста ВСЕГО ИТОГО нормати вных расходов В сред нем на восп итан ник а ясли всего дошколь ного возраста всего 10,025 - 1,153 - 1,153 - 1,532 1,532 12,710 127 - 6,266 - 721 - 721 - 1,044 1,044 8,031 107 8,354 - 9,961 185 961 - 1,145 253 1,393 1,646 12,752 106 - 10,443 - 10,443 - 1,201 - 1,201 - 2,239 2,239 13,883 111 1,606 8,354 - 9,961 185 961 - 1,145 253 1,393 1,646 12,752 106 - 8,354 - 8,354 - - - - - 1,532 1,532 9,886 99 3,213 - 2,142 5,354 369 - 246 616 506 - 506 6,476 108 - 6,266 - 6,266 - 721 - 721 - 1,044 1,044 8,031 107 1,606 8,354 1,606 11,567 185 961 185 1,330 253 1,601 1,855 14,752 109 220 Продолжение таблицы Л.1 ДОУ 288 40 225 ДОУ 295 20 75 ДОУ 299 ДОУ 304 60 20 ДОУ 334 75 50 ДОУ 342 90 ДОУ 420 ДОУ 516 25 20 ДОУ 521 ДОУ 584 30 45 75 100 20 ДОУ 585 75 50 ДОУ 643 120 450 ДОУ 652 40 100 ДОУ 732 40 ДОУ 735 50 75 ДОУ 749 40 ДОУ 773 20 ДОУ 802 200 ДОУ 841 20 75 20 ДОУ 878 20 50 20 ДОУ 927 20 100 ДОУ 936 20 175 ДОУ 1021 20 175 50 240 ДОУ 1093 ДОУ 1122 45 10 30 100 тыс.рублей 4,498 18,798 - 23,295 369 2,162 - 2,531 506 3,133 3,640 29,466 111 1,606 6,266 - 7,872 222 924 - 1,145 306 1,044 1,351 10,368 109 - - 6,425 6,425 - - 739 739 - - - 7,164 119 1,606 6,266 - 7,872 185 721 - 905 253 1,044 1,298 10,075 106 - 4,177 3,213 7,390 - 480 369 850 - 1,184 1,184 9,423 118 - - 9,638 9,638 - - 1,108 1,108 - 1,253 1,253 11,999 133 - 2,089 4,819 6,907 - 240 554 794 - 975 975 8,677 124 1,928 8,031 - 9,959 185 721 - 905 279 1,044 1,323 12,187 128 - 8,354 - 8,354 - 961 - 961 - 1,393 1,393 10,708 107 1,928 11,244 - 13,171 259 721 - 979 253 1,044 1,298 15,448 163 - 4,177 5,354 9,531 - 480 616 1,096 - 1,184 1,184 11,811 118 9,638 37,595 - 47,233 1,108 4,323 - 5,432 1,519 6,266 7,785 60,450 106 3,213 8,354 - 11,567 369 961 - 1,330 506 1,393 1,899 14,796 106 3,213 - - 3,213 369 - - 369 613 - 613 4,195 105 - 6,266 - 6,266 - 721 - 721 - 1,044 1,044 8,031 107 - - 4,283 4,283 - - 493 493 - - - 4,776 119 1,606 4,177 4,819 10,602 185 480 554 1,219 253 1,030 1,284 13,105 114 16,063 - 25,700 41,763 2,217 - - 2,217 2,532 3,342 5,874 49,854 113 1,606 6,266 2,142 10,014 185 721 246 1,152 253 1,323 1,576 12,741 111 1,606 4,177 2,142 7,925 185 480 246 911 - - - 8,837 98 1,606 8,354 - 9,961 259 961 - 1,219 253 1,393 1,646 12,826 107 1,606 14,620 1,071 17,297 185 1,681 123 1,989 253 2,437 2,690 21,977 107 2,249 14,620 - 16,869 185 1,681 - 1,866 253 2,771 3,024 21,759 112 - - 3,213 3,213 - - 369 369 - 418 418 4,000 133 - 8,354 - 8,354 - 961 - 961 - 1,393 1,393 10,708 107 221 Продолжение таблицы Л.1 ДОУ 1144 20 150 ДОУ 1186 75 ДОУ 1246 25 ДОУ 1277 40 30 125 ДОУ 1359 175 ДОУ 1465 25 30 20 ДОУ 1497 20 75 ДОУ 1734 20 75 ДОУ 1825 75 ДОУ 1831 100 ДОУ Пересвет 1842 20 100 ДОУ 1874 20 100 ДОУ (не существуе т, слился с ДОУ№3) 1883 20 50 ДОУ (не существуе т, слился с 1921) 1918 ДОУ 1921 40 20 75 ДОУ 1926 ДОУ 1927 15 15 210 20 ДОУ 1929 75 75 ДОУ 1930 20 75 ДОУ 1931 40 50 30 тыс.рублей 1,606 12,532 - 14,138 185 1,441 - 1,626 253 2,089 2,342 18,106 107 - 6,266 3,213 9,478 - - - - - 1,379 1,379 10,857 103 - 2,089 - 2,089 - 240 - 240 - 348 348 2,677 107 3,213 10,443 - 13,656 369 1,201 - 1,570 - - - 15,226 92 - 14,620 - 14,620 - 1,681 - 1,681 - 2,437 2,437 18,739 107 - 2,089 3,213 5,301 - 240 369 610 - 682 682 6,593 120 1,606 6,266 2,142 10,014 185 721 246 1,152 - - - 11,165 97 1,606 6,266 - 7,872 185 721 - 905 253 1,044 1,298 10,075 106 - 6,266 1,606 7,872 - 721 185 905 - 1,044 1,044 9,822 109 - 8,354 - 8,354 - - - - - 1,727 1,727 10,081 101 1,606 8,354 - 9,961 185 961 - 1,145 253 1,393 1,646 12,752 106 1,606 8,354 - 9,961 185 961 - 1,145 - - - 11,106 93 1,606 4,177 - 5,783 259 480 - 739 253 696 949 7,472 107 - - 4,283 4,283 - - 493 493 - - - 4,776 119 1,606 6,266 1,606 9,478 185 721 185 1,090 253 1,379 1,632 12,200 111 - - 22,488 22,488 - - - - - 2,924 2,924 25,412 121 1,606 6,266 3,213 11,085 185 721 369 1,275 253 1,462 1,715 14,075 113 - 6,266 - 6,266 - 721 - 721 - - - 6,986 93 1,606 6,266 - 7,872 259 721 - 979 253 1,044 1,298 10,149 107 3,213 4,177 - 7,390 369 480 - 850 506 696 1,203 9,442 105 222 Продолжение таблицы Л.1 ДОУ 1951 80 250 ДОУ 1976 20 75 ДОУ 1979 20 75 ДОУ 2009 100 ДОУ 2022 40 75 30 ДОУ 2091 20 50 75 ДОУ 2164 100 ДОУ 2172 20 150 ДОУ 2277 20 150 ДОУ 2299 40 25 ДОУ 2334 20 175 ДОУ 2556 160 475 ДОУ 2617 20 100 ДОУ 2619 60 250 150 ДОУ 2639 40 75 75 ДОУ 2640 20 75 90 ДОУ 2647 20 125 1600 6700 45 180 1750 тыс.рублей 6,425 20,886 - 27,311 739 2,402 - 3,141 1,013 3,481 4,494 34,946 106 1,606 6,266 - 7,872 259 721 - 979 - - - 8,851 93 2,249 6,266 - 8,515 185 721 - 905 253 1,044 1,298 10,717 113 - 8,354 - 8,354 - - - - - 1,727 1,727 10,081 101 3,213 6,266 3,213 12,691 369 721 369 1,459 506 1,462 1,969 16,119 111 1,606 4,177 8,031 13,815 185 480 924 1,589 - - - 15,404 106 - 8,354 - 8,354 - 961 - 961 - 1,393 1,393 10,708 107 1,606 12,532 - 14,138 185 1,441 - 1,626 253 2,089 2,342 18,106 107 1,606 12,532 - 14,138 185 1,441 - 1,626 253 2,423 2,676 18,440 108 3,213 2,089 4,819 10,120 443 - - 443 506 975 1,481 12,044 109 1,606 14,620 - 16,227 185 1,681 - 1,866 253 2,437 2,690 20,783 107 17,990 39,684 19,275 76,949 2,069 4,564 2,217 8,849 2,025 6,615 8,640 94,438 116 1,606 8,354 - 9,961 185 961 - 1,145 253 1,393 1,646 12,752 106 4,819 20,886 16,063 41,768 554 2,402 1,847 4,803 760 3,816 4,575 51,146 111 3,213 6,266 8,031 17,510 369 721 924 2,014 506 2,089 2,595 22,119 116 1,606 6,266 9,638 17,510 185 721 1,108 2,014 - - - 19,523 106 1,606 10,443 - 12,049 185 1,201 - 1,386 253 1,741 1,994 15,429 106 136,854 568,163 187,398 892,415 16,219 60,923 15,086 92,227 18,414 102,415 120,829 1,105,471 110 Источник: составлено автором на основе данных Центрального окружного управления образования Департамента образования города Москвы по иторам внедрения результатов исследования 223 Приложение Н (обязательное) Методика определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 1. Общие положения. 1.1. Настоящая методика устанавливает порядок определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования на основе принципов нормативно-долевого финансирования. 1.2. Методика разработана в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 1.3. Методика определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования предусматривает расчет нормативов затрат по различным направлениям затрат, исходя из разграничения полномочий между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части установления расходных обязательств, бюджетных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере дошкольного образования. 1.4. В методике используются следующие основные понятия: 224 – ДОУ – государственное (муниципальное) дошкольное образовательное учреждение; – региональный норматив затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (𝑃𝐻З ) – это минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в образовательных учреждениях данного региона в соответствии с примерной основной общеобразовательной программой дошкольного образования и федеральными государственными требованиями к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиями ее реализации в расчете на одного воспитанника в год, с учетом основных объективно действующих факторов, определяющих различия в стоимости оказываемой государственной (муниципальной) услуги (городская и сельская местность нахождения учреждения, вид образовательной программы и др.). 2. Порядок расчета и предоставления местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации субвенции для реализации программ дошкольного образования 2.1. На региональном уровне определяется региональный норматив финансирования затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования для расчета субвенции, предусматривающий применение системы поправочных коэффициентов, учитывающих объективно существующие условия осуществления образовательного процесса и особенности реализации программ дошкольного общеобразовательной образования программы на основе дошкольного примерной образования и основной федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации. 225 2.2. Региональный норматив затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования должен покрывать следующие расходы на год: оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, установленных за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно- воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), развивающих игрушек, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью и др.); иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.) за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов. 2.3. Субвенция местному бюджету формируется в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных ДОУ, учебных и хозяйственных расходов (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), рассчитывается 226 для каждого муниципального образования как произведение регионального норматива затрат, и общий контингент воспитанников дошкольных учреждений данного муниципального образования. 2.4. Размер субвенции местным бюджетам рассчитывается по следующей формуле: 𝑆𝑖 = 𝑆𝑖0 + 𝑆𝑖𝑘 , где 𝑆𝑖 – размер субвенции, установленный для i-го муниципального образования; 𝑆𝑖0 – базовый объем субвенции, установленной для i-го муниципального образования; Sik – установленный i-му муниципальному образованию объем средств на учет объективно действующих условий осуществления учебно-воспитательного процесса и особенностей реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования и федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации. 2.5. Базовый объем субвенции i-му муниципальному образованию определяется по формуле: 𝑆𝑖0 = ∑𝑘(𝑃𝐻З 𝑘 × 𝑁𝑘𝑖 ), где 𝑃𝐻З 𝑘 – региональный норматив затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, установленный для k-ой категории воспитанников; 𝑁𝑘𝑖 – контингент k-ой категории воспитанников муниципальных образовательных учреждений i-го муниципального образования. 2.6. Объем средств на учет объективно действующих условий осуществления учебно-воспитательного процесса и особенностей реализации образовательных программ дошкольного образования определяется по следующей формуле: 227 𝑆𝑘𝑖 = 𝑆𝑘𝑜 × 𝐾𝑖 , где 𝑆𝑖𝑜 – базовый объем субвенции, установленной для i-го муниципального образования в текущем году; 𝐾𝑖 – поправочный коэффициент, рассчитанный для муниципального образования в соответствии с настоящей методикой. 2.7. На муниципальном уровне определяется механизм использования нормативов затрат при финансировании ДОУ из бюджета муниципальных образований за счет выделенных субвенций, включая установление порядка расчёта поправочных коэффициентов для образовательных учреждений с учетом объективно действующих факторов, определяющих различия в стоимости оказываемой услуги на территории муниципального образования, а также коэффициента учета качества образования. 2.8. Дополнительно к финансовому обеспечению реализации основных образовательных программ дошкольного образования, исходя из нормативов затрат за счет субвенций, выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации за счет местного бюджета в установленном порядке осуществляется финансовое обеспечение содержания воспитанников (включая расходы на питание воспитанников), коммунальных и прочих расходов, а также капитальных вложений муниципального ДОУ. 2.9. Органы местного самоуправления вправе устанавливать нормативы затрат по соответствующим направлениям расходов (в т.ч. нормативы затрат коммунальных расходов и норматив затрат прочих расходов). Расходы на капитальный ремонт финансируется за пределами нормативов в соответствии с планом капитального ремонта. Расходы на уплату налогов в бюджет (в т.ч. налог на землю и налог на имущество) включаются в состав норматива затрат на уплату налогов, исходя из налогооблагаемой базы в случае отсутствия льгот по соответствующим налогам у образовательного учреждения. 228 2.10. Поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия реализации общеобразовательной программы ДОУ на территории муниципального образования, применяются органами местного самоуправления при расчете объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования с учетом объективно действующих условий осуществления учебно-воспитательного общеобразовательных процесса программ и особенностями дошкольного реализации образования в основных отдельных образовательных учреждениях. 2.11. Поправочный коэффициент определяется для каждого муниципального образования при расчете субвенций и для каждого образовательного учреждения в соответствии с установленными коэффициентами учета объективно действующих условий осуществления учебно-воспитательного процесса и особенностей реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования. Рекомендуется использовать следующий примерный перечень поправочных коэффициентов: учета северных надбавок и районных коэффициентов – в размере установленного для данной местности коэффициента; учета фактическая наполняемость групп ДОУ сельской местности – отношение установленной решением исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации нормативной наполняемости классов городской и сельской местности (за исключением малокомплектных ДОУ); учета специфики организационных форм дошкольного образования: организации групп дошкольного образования на базе школ, учреждений дополнительного образования и др.; учета особенностей материальной базы учреждения (наличия бассейна, размещения в нескольких зданиях и др.); 229 учета других объективно существующих особенностей осуществления учебно-воспитательного процесса и особенностей реализации общеобразовательных программ дошкольного образования. 2.12. В случае отсутствия каких-либо условий, влекущих применение коэффициентов удорожания, данные коэффициенты на территории муниципального образования не применяются. Установление дополнительных коэффициентов муниципальными образованиями, кроме определенных в соответствии с примерным перечнем, не допускается. 2.13. Размер поправочного коэффициента для муниципального образования определяется по следующей формуле: 𝐾𝑖 = ∑𝑗(𝑁𝑖𝑗 ×𝑘𝑗 ) 𝑁𝑖 , где 𝑘𝑗 – поправочный коэффициент, связанный с объективно существующими условиями осуществления учебно-воспитательного процесса в образовательных учреждениях, действующий по отношению к j-й категории воспитанников; 𝑁𝑖𝑗 – число воспитанников j-й категории в муниципальном образовании; 𝑁𝑖 – общее число воспитанников образовательных учреждений муниципального образования; при этом должно выполняться равенство: 𝑁𝑖 = ∑ 𝑁𝑖𝑗 𝑗 2.14. Перечень малокомплектных образовательных учреждений утверждается исполнительным органом субъекта Российской Федерации на учебный год по результатам комплектования на 1 сентября текущего года. 2.15. Коэффициент, учитывающий результаты мониторинга выполнения государственного (муниципального) задания, определяется на основе рейтинга учреждений субъекта Российской Федерации (муниципального образования). 230 3. Порядок расчета региональных нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 3.1. Региональные нормативы затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования исчисляются по формуле: 𝑃𝐻З 𝑘 = 𝑁𝑘𝑜 + 𝑃𝑘𝑜 + 𝑁𝑘𝑐 + 𝑃𝑘𝑐 , где 𝑁𝑘𝑜 – базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника k-ой категории; 𝑁𝑘𝑐 – базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, занятых содержанием и развитием детей, в расчете на одного воспитанника k-ой категории; 𝑃𝑘𝑜 – норматив материальных затрат на обеспечение образовательного процесса в расчете на одного воспитанника k-ой категории; 𝑃𝑘𝑐 – норматив материальных затрат на обеспечение содержания и развития детей в расчете на одного воспитанника k-ой категории. 3.2. Базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений в расчете на одного воспитанника k-ой категории (в зависимости от вида группы, ее нормативной наполняемости и продолжительности пребывания) определяется по следующей формуле: 𝑝 𝑁𝑘 = 𝑆𝑘 × 𝑇𝑘 × 𝐷𝑘 × 𝐾стим × 𝐾всп × 𝐾ком × 𝐾нач, где 𝑁𝑦𝑘 × 𝑁𝑏𝑘 𝑇𝑘 – плановое число часов нахождения воспитанника k-ой категории в образовательном учреждении; 𝐷𝑘 – плановое количество детодней, установленное для k-ой категории воспитанников (дней посещения ребенком ДОУ); 231 𝑁𝑦𝑘 – среднемесячная нагрузка 1 воспитателя в соответствии с действующим законодательством при работе с k-ой категорией воспитанников; 𝑁𝑏𝑘 – нормативная наполняемость группы ДОУ для k-ой категорией воспитанников. Кстим – коэффициент увеличения фонда оплаты труда педагогических работников на стимулирующий фонд; Квсп – коэффициент, учитывающий нормативное соотношение ставок заработной платы педагогических работников и ставок заработной платы административноуправленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала; Кком – коэффициент, учитывающий выплаты компенсирующего характера, включая выплаты за переработку рабочего времени воспитателями дошкольных учреждений (сверхурочные в связи с поздним забором детей родителями и др.); Кнач – коэффициент отчислений на уплату страховых взносов во внебюджетные фонды; 𝑆 – среднее значение ставки педагогического работника в соответствии с принятой в регионе системой оплаты труда. 3.3. Базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника k-ой категории определяется по следующей формуле: 𝑝 𝑁𝑘𝑜 = 𝑁𝑘 × 𝑇𝑜 𝑇𝑘 , где 𝑇𝑜 – плановое число часов реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования для воспитанника k-ой категории в образовательном учреждении (см. п. 12.9. СанПиН 2.4.1.2660-10).92 Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных учреждениях» утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.07.2010 № 91. 92 232 3.4. Базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, занятых содержанием и развитием детей, в расчете на одного воспитанника k-ой категории определяется по формуле: 𝑝 𝑁𝑘𝑐 = 𝑁𝑘 − 𝑁𝑘𝑜 3.5. Нормативная наполняемость группы образовательного учреждения устанавливается исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации в размерах, не превышающих предельную наполняемость, определенную федеральными нормативными правовыми актами. 3.6. Норматив затрат на обеспечение образовательного процесса Рk определяется в расчете на одного воспитанника в процентном отношении к базовому нормативу затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования: 𝑃𝑘𝑜 = 𝑁𝑘𝑜 × 𝐷𝑘𝑜 , где 𝐷𝑘𝑜 – процент расходов на финансирование материальных затрат по организации учебного процесса от размеров базового норматива на оплату труда в расчете на одного воспитанника k-ой категории. Процент расходов на финансирование материальных затрат по организации учебного процесса (расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебного процесса) устанавливается исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации (не менее 5%, рекомендуемое значение – 10%). 3.7. Норматив материальных затрат на обеспечение содержания и развития детей (𝑃𝑘𝑐 ) в расчете на одного воспитанника определяется в расчете на одного воспитанника в процентном отношении к базовому нормативу затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, занятых содержанием и развитием детей. 𝑃𝑘𝑐 = 𝑁𝑘𝑐 × 𝐷𝑘𝑐 , где 233 𝐷𝑘𝑐 – процент расходов на финансирование материальных затрат по организации учебного процесса от размеров базового норматива на оплату труда в расчете на одного воспитанника k-ой категории. Процент расходов на финансирование материальных затрат по содержанию и развитию детей (расходы, непосредственно связанные с обеспечением воспитательного процесса, иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением воспитательного процесса и содержанием детей, за исключением питания) устанавливается исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации (не менее 5%, рекомендуемое значение – 10%). 4. Порядок определения нормативных затрат ДОУ на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 4.1. Нормативные затраты ДОУ на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования определяются с разбивкой по основным направлениям расходов, исходя из определенных в установленном порядке нормативов финансирования. 4.2. Объем нормативных затрат (Ф𝑖 ), рассчитывается по формуле: Ф𝑖 = ∑𝑘(𝑃𝐻З 𝑘 × 𝑁𝑘𝑖 ) × 𝑘𝑖 + Фпит 𝑖 + Фпр 𝑖 + Фкап 𝑖 где 𝑃𝐻З 𝑘 – региональный норматив финансирования, установленный для k-ой категории воспитанников; 𝑛𝑘𝑖 – среднегодовой контингент k-ой категории воспитанников муниципального ДОУ; 𝑘𝑖 – поправочный коэффициент, учитывающий объективные условия реализации образовательной программы учреждением и результаты мониторинга выполнения государственного (муниципального) задания, определяемый в соответствии настоящей методикой; Фпит 𝒊 – объем нормативных затрат на питание воспитанников ДОУ; 234 Фпр – объем нормативных затрат на прочие расходы и коммунальные расходы 𝒊 ДОУ, определяемый в порядке, утверждаемом органом местного самоуправления, которому подведомственно ДОУ; Фкап 𝒊 – объем нормативных затрат на капитальные расходы ДОУ, определяемый в порядке, утверждаемом органом местного самоуправления, которому подведомственно ДОУ. 4.3. Объем нормативных затрат на питание воспитанников ДОУ определяется по следующей формуле: Фпит 𝑖 = ∑𝑘(𝑁𝑘𝑖 × 𝑛𝑘𝑖 ), где 𝑁𝑘𝑖 – установленные органом местного самоуправления нормативы финансирования расходов на питание k-ой категории воспитанников; 𝑛𝑘𝑖 – среднегодовой контингент k-ой категории воспитанников муниципального ДОУ. 4.4. Размер поправочного коэффициента для муниципального образовательного учреждения определяется по следующей формуле: 𝑗 𝐾𝑖 = ∑𝑗=1(𝑛𝑖𝑗 ×𝑢𝑗 ) , где 𝑛𝑖 𝑢𝑗 – коэффициент учета условий осуществления образовательного процесса, действующий по отношению к j-й категории воспитанников; 𝑛𝑖𝑗 – число воспитанников j-й категории в муниципальном образовательном учреждении; 𝑛𝑖 – общее число воспитанников муниципального образовательного учреждения; при этом должно выполняться равенство: 𝑛𝑖 = ∑ 𝑛𝑖𝑗 𝑗 4.5. Размеры поправочных коэффициентов, связанных с объективно существующими условиями осуществления учебно-воспитательного процесса в 235 малокомплектных ДОУ, определяются исполнительным органом субъекта Российской Федерации по перечню учреждений, отнесенных к данной категории, и применяются при расчете субвенций по отношению к числу воспитанников в данных муниципальных ДОУ. 4.6. Субсидия ДОУ на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования выделяется в объеме нормативных затрат, определенном в соответствии с настоящим разделом методики. 5. Порядок расходования субсидии ДОУ 5.1. ДОУ расходуют субсидию с учетом принципа финансово-хозяйственной с самостоятельности. 5.2. ДОУ самостоятельно: в распределении выделенных средств по направлениям расходов плана финансово-хозяйственной деятельности автономного или бюджетного муниципального образовательного учреждения с учетом принятых в регионе и муниципальном образовании нормативных правовых актов; в установлении штатного расписания и заработной платы работников в соответствии с принятой в муниципальном образовании системой оплаты труда; в определении базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда; в определении соотношения фонда оплаты труда педагогического и учебновспомогательного и административно-хозяйственного персонала; в порядке распределения стимулирующей части фонда оплаты труда в соответствии с принятыми в регионе и муниципальном образовании нормативными правовыми актами; определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения учебно-воспитательного процесса и обеспечения условий для 236 качественного оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. 5.3. Фонд оплаты труда и учебные расходы ДОУ финансируются за счет субвенции, выделенных муниципальному образованию из регионального бюджета. Муниципальное образование вправе за счет собственных средств местного бюджета увеличить указанные расходы. 5.4. Объем субсидии распределяется ДОУ по следующим направлениям расходов: Ф𝑖 = ФОТ𝑖 + Фу + Фм 𝑖 + Фпит 𝑖 + Фпр + Фкап 𝑖 , где: 𝑖 ФОТ𝒊 – объем фонда 𝑖 оплаты труда образовательного учреждения (финансируются за счет субсидии), Фу – объем учебных расходов образовательного учреждения (финансируются 𝒊 за счет субсидии); Фм 𝒊 – объем материальных расходов образовательного учреждения; Фпит 𝒊 – объем расходов на питание воспитанников образовательного учреждения; Фпр – объем расходов на прочие расходы и коммунальные расходы 𝒊 образовательного учреждения; Фкап 𝒊 – объем капитальных расходов образовательного учреждения. 5.5. План финансово-хозяйственной деятельности муниципального автономного образовательного учреждения утверждается его руководителем после получения заключения наблюдательного совета. Копия заключения направляется учредителю. План финансово-хозяйственной деятельности муниципального бюджетного образовательного учреждения утверждается его учредителем. Распределение средств по направлениям затрат плана финансово-хозяйственной деятельности осуществляется самостоятельно ДОУ с учетом ограничений на 237 направления расходования средств, выделенных местному бюджету в рамках субвенции из регионального бюджета. 6. Формирование плана финансово-хозяйственной деятельности ДОУ 6.1. Распределение средств по статьям расходов плана финансово- хозяйственной деятельности осуществляется самостоятельно образовательным учреждением в пределах нормативных затрат, рассчитанных по группам затрат по соответствующим направлениям финансирования в соответствии с настоящей методикой. 6.2. Группа затрат «Оплата труда» (ФОТ𝑖 ) включает: 6.2.1. Расходы на оплату труда на основе договоров в соответствии с трудовым законодательством, включая: должностные оклады; ставки заработной платы; надбавки, премии; материальную помощь, другие вознаграждения и выплаты поощрительного характера; оплату ежегодных отпусков, учебных отпусков, компенсации за неиспользованный отпуск; за период обучения работников, направленных на профессиональную подготовку, повышение квалификации, дни медицинского обследования и т.п.; выплату пособия за первые два дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя, в случае заболевания или полученной травмы (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) самого работника; другие аналогичные расходы. 6.2.2. Расходы по уплате страховых взносов по обязательному страхованию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также взносов по страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. 238 6.3. Группа затрат «Учебные расходы» (Фу ) включает: 𝑖 Расходы 6.3.1. по оплате дополнительных выплат и компенсаций, обусловленных условиями трудового договора в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе: компенсация за приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий; ежемесячные пособия на ребенка; суточные при служебных командировках; компенсации стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений и другие аналогичные расходы. 6.3.2. Расходы по оплате договоров на приобретение услуг связи, включая: предоставление телефонных и телеграфных каналов связи, каналов передачи данных (информации); сотовой, пейджинговой связи; подключение и использование Глобальной сети Интернет; доступа к телефонной сети; междугородних и международных соединений, местного телефонного соединения (абонентская и повременная оплата); радиосвязи и других средств связи; пересылку почтовых отправлений, пользование почтовыми абонентскими ящиками, радиоточкой (абонентская плата); другие аналогичные расходы. 6.4. Расходы по оплате найма жилых помещений при служебных командировках. 6.5. Расходы по оплате договоров на приобретение, объектов, относящихся к основным средствам, независимо от стоимости и со сроком полезного использования более 12 месяцев, в части приобретения библиотечного фонда (на бумажных и иных носителях), наглядных пособий и др. объектов, непосредственно связанных с реализацией основной общеобразовательной программы дошкольным учреждением. 239 6.4. Группа затрат «Материальные расходы» (Фм 𝑖 ) включает: 6.4.1. Расходы по оплате договоров на приобретение транспортных услуг в части оплаты проезда по служебным командировкам (разъездам). 6.4.2. Расходы по оплате договоров на приобретение коммунальных услуг, в том числе оплата отопления и технологических нужд, а также горячего водоснабжения; потребления газа; электроэнергии; водоснабжения, водоотведения, ассенизации и другие аналогичные расходы. 6.4.3. Расходы по оплате арендной платы в соответствии с заключенными договорами аренды (субаренды) имущества. 6.4.4. Расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием нефинансовых активов, находящихся в оперативном управлении, аренде или безвозмездном пользовании, за исключением капитального ремонта оборудования и зданий, в том числе за содержание в чистоте помещений, зданий, дворов, иного имущества (в том числе уборка и вывоз снега, мусора, дезинфекция, дезинсекция, дератизация, газация складов, санитарно-гигиеническое обслуживание, мойка транспорта); пусконаладочные работы, техническое обслуживание, текущий ремонт имущества. 6.4.5. Расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, проведение подрядных проектных и изыскательских работ в целях разработки проектно-сметной документации; вневедомственную (в том числе пожарную) охрану, охранную и пожарную сигнализацию (установку, наладку и эксплуатацию); страхование жизни, здоровья и имущества (в том числе гражданской ответственности владельцев транспортных средств); найм жилых помещений при служебных командировках; изготовление бланков (государственных сертификатов, отчетности и пр.); 240 услуги в области информационных технологий (приобретение неисключительных (пользовательских) прав на программное обеспечение, включая приобретение и обновление справочно-информационных баз данных). 6.4.6. Расходы на оплату услуг банков и производственного контроля, другие расходы, связанные с оплатой работ, услуг. 6.4.7. Расходы, не связанные с оплатой труда, приобретением услуг, в том числе на: уплату налогов и сборов в бюджеты всех уровней, включаемые в состав расходов; уплату разного рода платежей, сборов, государственных пошлин, лицензий; уплату штрафов, пеней за несвоевременную уплату налогов и сборов и другие экономические санкции; прочие расходы, не отнесенные к другим статьям. 6.4.8. Расходы по оплате договоров на приобретение сырья и материалов, предназначенных для однократного использования в процессе деятельности учреждения в течение периода, не превышающего 12 месяцев, независимо от их стоимости, а также предметы, используемые в деятельности учреждения в течение периода, превышающего 12 месяцев, но не относящиеся к основным средствам, включая мягкий инвентарь, включая медикаменты и перевязочные средства, запчасти, ГСМ, топливо, строительные и хозяйственные материалы, канцелярские принадлежности и книжная продукция кроме библиотечного фонда и др., за исключением приобретения продуктов питания. 6.5. Группа затрат «Питание» (Фпит 𝑖 ) включает: 6.5.1. Расходы на оплату горюче-смазочных материалов для организации питания воспитанников. 6.5.2. Оплата услуг организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с организацией питания воспитанников. 241 6.5.3. Расходы по оплате договоров на приобретение продуктов питания. 6.6. Группа затрат «Капитальные расходы» (Фкап 𝑖 ) включает: 6.6.1. Расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием нефинансовых активов, находящихся в оперативном управлении, аренде или безвозмездном пользовании, в части капитального ремонта имущества (зданий, сооружений, помещений, машин и оборудования, инженерных систем и коммуникаций, в том числе систем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, включая работы по восстановлению эффективности функционирования этих коммунальных систем путем их гидродинамической, гидрохимической очистке и т.п.). 6.6.2. Расходы на приобретение, а также договоров подряда на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, расширение и модернизацию дорогостоящих объектов, относящихся к основным средствам, со сроком полезного использования более 12 месяцев, в т.ч. дорогостоящего оборудования и предметов длительного пользования, мебели, автотранспорта и т.д.
