К числу общих правовых принципов административного надзора

2
Содержание
Введение............................................................................................................................................................ 3
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ............................................... 4
1.1. Современное понимание и содержание административного надзора ............................................. 4
1.2. Принципы административного надзора .............................................................................................. 5
1.3. Административный надзор как способ осуществления контрольной власти ................................. 6
2. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА.................................. 7
2.1. Процессуальная форма осуществления административного надзора .............................................. 7
2.2. Административный надзор полиции и полицейский надзор: соотношение правовых категорий 8
2.3. Административный надзор за соблюдением норм трудового законодательства ........................... 9
3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО
НАДЗОРА ....................................................................................................................................................... 10
Заключение ..................................................................................................................................................... 11
Список использованной литературы ............................................................................................................ 12
3
Введение
Административный надзор является важнейшим способом обеспечения
безопасности в российском государстве, правовым механизмом защиты
конституционных прав и свобод граждан, соблюдения законных интересов
юридических лиц, необходимой формой публичного управления и функцией
государственных органов исполнительной власти.
Актуальность исследования административного надзора связана с
реформированием и модернизацией системы современного публичного
управления
в
переосмыслении
Российской
Федерации.
теоретических
положений
Существует
потребность
административного
в
надзора,
сформировавшихся еще в науке советского административного права. При этом
действующий правовой механизм административного надзора также нуждается
в реформировании, поскольку не соответствует развитию политических,
экономических и правовых преобразований в современном Российском
государстве.
Объединяющим
вектором
системных
изменений
является
слабая
правовая регламентация и научная разработанность вопросов осуществления
административного
надзора
как
важнейшего
элемента
управленческой
деятельности органов государственной исполнительной власти. Научная
разработка
интегрирующих
элементов
административно-надзорной
деятельности в значительной мере влияет в целом на публичное управление, на
эффективность
деятельности
государственного
аппарата
современного
российского государства, на позитивное развитие социально-экономических
процессов в обществе.
Важным моментом в современном механизме публичного управления
является то, что административный надзор имеет своей целью принуждающее
воздействие на различные жизненно важные процессы, происходящие в
обществе и государстве. Соответственно встает глобальный вопрос о границах
такого государственного воздействия, которые должны определить
4
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
1.1. Современное понимание и содержание административного
надзора
Формирование категории административного надзора относится к
середине
60-х
гг.
прошлого
столетия,
когда
ученые
в
области
административного права столкнулись с проблемой отграничения данного
правового явления от таких смежных категорий, как государственный
контроль, проверка исполнения и прокурорский надзор.
В этот же период в качестве самостоятельного законодательного термина
стал
использоваться
термин
«административный
надзор»
—
как
профилактическая мера, применяемая к освобожденным из мест лишения
свободы, поведение которых дает основание опасаться рецидива преступлений
с их стороны.
В
советском
административном
праве
существовал
достаточно
позитивный подход к пониманию административного надзора как одного из
способов
обеспечения
законности
и
дисциплины
в
государственном
управлении. Так, первоначально под административным надзором понимался
специальный
вид
правоохранительной
деятельности
ряда
органов
государственного управления, который состоит в осуществлении наблюдения
за исполнением специальных правил и требований, установленных законами,
актами правительств, ведомственными актами, а также и самими органами,
осуществляющими этот надзор.1
Таким
образом,
советскими
учеными
административный
надзор
рассматривался как специализированная функция правоохранительных органов
Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении
// Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963. С. 69—78; Советское
административное право: (Общая и Особенные части). М., 1973. С. 275—277.
1
5
1.2. Принципы административного надзора
Административный
надзор,
как
и
любой
другой
институт
административного права, должен основываться на общих и организационнофункциональных принципах. Вместе с тем данный способ публичного
управления имеет определенную специфику, которая должна учитываться при
применении
общих
административного
и
права.
организационно-функциональных
принципов
Так,
негласный
выделяется
гласный
и
административный надзор. При этом последний не подлежит огласке и
заключается в тайном наблюдении специально уполномоченных органов за
лицами и организациями, осуществляющими в пределах их полномочий и на
законной основе в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан,
обеспечения
безопасности
посягательств.2
Из
этого
общества
следует,
и
государства
что
принцип
от
преступных
гласности
для
административного надзора не всегда применим. При том, что некоторые
ученые
рассматривают
административный
надзор
как
разновидность
правоохранительной деятельности, что позволяет им говорить о специальных
целях, связанных с обеспечением общественной безопасности и общественного
порядка,
пресечением
преступлений.3Это
принципов,
административных
предполагает
свойственных
придание
правонарушений
административному
правоохранительной
деятельности.
и
надзору
Под
ней
понимается принятие соответствующими государственными органами мер по
соблюдению законности и охране правопорядка в процессе осуществления
основных направлений деятельности государства.4
К числу общих правовых принципов административного надзора следует
отнести:
‒ принцип законности;
Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 604–605.
Ломакина В. Ф. Административно-правовые отношения («Лазаревские чтения») / С. М. Зырянов, Н. Р.
Хачатрян, Ю. А. Андреева // Гос-во и право. 2009. № 2. С. 18–19; и др.
4
Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. М., 2006. С. 338.
2
3
6
Административный
1.3.
надзор
как
способ
осуществления
контрольной власти
Контроль является неотъемлемой частью государственного управления.
Тем самым, контролировать - значит осуществлять управление. В современном
государственном управлении контроль входит в число наиважнейших функций
государственных органов и должностных лиц. Выполняя данную функцию,
органы
государственной
власти
добиваются
законного
и
правильного
исполнения принятых ими решений, обеспечивают соблюдение действующего
законодательства, охраняют и защищают права и свободы человека и
гражданина, законные интересы юридических лиц. Средствами контроля
достигается
безопасность
государственного
управления.
деятельности
многочисленных
Совокупность
субъектов
государственных
органов,
осуществляющих функции государственного контроля, могут именоваться
«контрольной властью». Данная власть имеет теоретическую конструкцию, в
которой государственные органы контроля не являются единой ветвью власти,
как например, законодательная, исполнительная или судебная, а объединяются
на основе общих задач и целей, достижение которых происходит посредством
реализации предоставленных полномочий, имеющих контрольных характер.
Между тем, контролю как функции управления присуща такая
специфическая черта, как реализация всеми государственными органами
независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они
осуществляют. Однако, поскольку контроль не выступает в изолированном
виде, а реализуется применительно к конкретному предметному содержанию,
объем
контрольной
деятельности,
формы
и
методы
ее
проявления
дифференцируются в зависимости от сферы или отрасли управления, а также от
места органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе
государственного механизма.5
5
Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.;
7
2. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО
НАДЗОРА
2.1.
Процессуальная
форма
осуществления
административного
надзора
В
современных
условиях
особая
значимость придается
жесткой
регламентации деятельности по обеспечению исполнения гражданами и
организациями
установленных
конституционными
законами,
Конституцией
федеральными
РФ,
федеральными
законами
и
другими
нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, т. е. по
обеспечению законности и
достигаются
несколькими
правопорядка. Законность и правопорядок
взаимосвязанными
и
взаимообусловленными
способами, в числе которых наиболее распространенными, универсальными
являются административный надзор и административная юрисдикция.
Современная
административно-надзорная
деятельность
охватывает
разнообразные административные процедуры: планирование, согласование,
учет, отчетность, проверки, экспертизы и т. д. Эти процедуры объединяются в
логической последовательности в единое производство.
Наиболее полное законодательное оформление получило производство по
проведению плановых проверок юридических
лиц и
индивидуальных
предпринимателей. В нем четко выделяются четыре стадии, образующие
завершенный цикл процессуальных действий.
а) Стадия
формирования
планов
проведения
плановых
проверок
поднадзорных объектов начинается в первой половине календарного
года, предшествующего планируемому, и завершается до 1 ноября того
же года направлением сформированных планов в органы прокуратуры.
б) Стадия формирования сводного плана проведения плановых проверок
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, протекает в
8
2.2. Административный надзор полиции и полицейский надзор:
соотношение правовых категорий
В одной из первых работ о полицейском надзоре отмечается, что в числе
органов, осуществляющих административный надзор, выделяются такие,
которые вправе применять специальные правовые средства — меры прямого
принуждения:
задержание,
доставление,
досмотры,
физическую
силу,
специальные средства, оружие, проводят оперативно-розыскные мероприятия,
дознание, розыск. Что приводит к парадоксальному выводу о том, что правовой
основой полицейского надзора в отличие от общего административного
надзора является уголовное и административное законодательство.6
Действительно, в числе субъектов административного надзора имеются
органы, должностные лица которых наделены полномочиями по применению
названных
специальных
мер
принуждения,
а
также
другие
органы,
должностные лица которых имеют значительно меньше властных полномочий.
При этом, как показывает изучение положений о надзорных органах, их
невозможно разделить на две группы по данному признаку, но можно
выстроить в порядке убывания (возрастания) подобных полномочий. Так,
наибольший
объем
властно-принудительных
полномочий
имеется
в
компетенции полиции, органов безопасности, включая пограничные органы,
осуществляющие, в том числе надзор за соблюдением правил рыболовства.
Несколько меньший и в то же время неравный между собой объем таких
полномочий представлен в компетенции должностных лиц таможенных
органов, органов пожарного надзора, органов и работников учреждений,
осуществляющих надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства. Еще
меньше властно-принудительных полномочий имеют санитарные врачи,
должностные лица Ространснадзора, Ростехнадзора и др.
Бекетов О. И., Резина Н. А. О соотношении общего административного и полицейского надзоров //
Полицейское право. 2006. № 4. С. 48.
6
9
2.3. Административный надзор за соблюдением норм трудового
законодательства
Из множества функций современного государства важнейшей следует
признать защиту прав и свобод человека. Данный вывод подтверждается
положением ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей человека, его права и
свободы высшей ценностью государства.7 Соблюдение и защита прав и свобод
человека являются обязанностью демократического государства.8
Права и свободы человека, даже при наличии благоприятных к тому
условий, не реализуются автоматически. Следовательно, государство обязано
не только установить правовые нормы, направленные на обеспечение
соблюдения прав и свобод человека, но и создать эффективный механизм
обеспечения их реализации, одной из разновидностей которого является надзор
за соблюдением установленных законом норм.
Административный надзор за соблюдением трудового законодательства
— составной элемент механизма реализации государственного надзора и
контроля как функции государственного управления. Предусмотренная
законом свобода административного усмотрения органов исполнительной
власти, осуществляющих административный надзор в сфере применения норм
трудового законодательства, допускает оперативное вмешательство указанных
органов в деятельность физических и юридических лиц с целью устранения и
недопущения в дальнейшем выявленных нарушений.
Важнейшими задачами административного надзора за соблюдением
трудового законодательства являются оперативное реагирование на различные
отклонения в сфере социально-трудовых отношений, в первую очередь, на
нарушения законодательства, устранение выявленных нарушений, сбор и
систематизация информации о нарушениях трудового законодательства,
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
8
Адыев А. А. Контрольно-надзорная функция современного Российского государства: политико-правовое
исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 14.
7
10
3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
Осуществление административного надзора в современной России
сталкивается с серьезными проблемами, имеющими как правовой, так и
организационный характер.
Правовые
проблемы
организации
и
функционирования
административного надзора обусловлены отсутствием надлежащего правового
регулирования
всех
отношений,
в
комплексе
составляющих
институт
административного надзора, а именно: в законодательстве отсутствует термин
«административный надзор»; не закреплена одноименная государственная
функция,
которая
исполнительной
должна
власти;
осуществляться
не
государственным
определено
правовое
органом
содержание
административного надзора; не установлены его основополагающие цели,
задачи и принципы осуществления. Огромные проблемы обнаруживаются при
правовой интерпретации таких понятий, как «административно-надзорное
производство»,
процедура»,
«административно-надзорная
«стадии
административно-надзорной деятельности». Административные регламенты,
которыми предусматривается осуществление функции по государственному
надзору,
также
регулировании
не
заполняют
образовавшиеся
административного
надзора.
пробелы
в
правовом
Отсутствует
типовой
административный регламент выполнения функции государственного надзора,
не определен исчерпывающий перечень административных процедур, которые
могут
осуществлять
юридических
административно-надзорные
неопределенностей
являются
органы.
проблемы
Следствием
регламентации
административно-правового статуса должностного лица, осуществляющего
административно-надзорное
производство
и
административно-надзорные
мероприятия. До настоящего времени четко не зафиксированы все права и
обязанности этих должностных лиц при осуществлении административно-
11
Заключение
После тщательного анализа различных точек зрения на интерпретацию
административного
надзора
автором
были
выработаны
отличительные
признаки данного вида государственно-управленческой деятельности и
предложено авторское определение этого сложнейшего административноправового явления.
Под административным надзором понимается особая форма публичного
управления, предназначенная для профилактики, предупреждения и пресечения
правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и
государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан,
обеспечения
законных
интересов
организаций,
противодействия
противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения
задач
управления,
осуществляемая
административно-надзорных
в
производств
рамках
посредством
соответствующих
установленных
в
законодательстве административных процедур.
Административный надзор как правовой инструмент способствует
достижению надлежащего (правомерного) поведения всех субъектов права
(предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области
управления.
Административный
надзор
выгодно
отличается
от
контрольной
деятельности тем, что управленческая деятельность получает сосредоточение
(узкую направленность) правового воздействия, которое ограничивается
правовыми рамками. То есть при административном надзоре фактически
отсутствует усмотрение субъекта управления, тогда как при контроле такое
усмотрение допустимо, например, при анализе деятельности подконтрольного
объекта с точки зрения целесообразности. Именно поэтому государство
избирает данный вид публично-правовой деятельности, выделяя в качестве
самостоятельной функции публичного управления, которая в свою очередь
12
Список использованной литературы
1. Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного надзора в
советском
государственном
управлении
//
Вопросы
советского
административного права на современном этапе. М., 1963. С. 69—78;
2. Советское административное право: (Общая и Особенные части). М.,
1973.
3. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. М., 2006.
4. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб.,
2005.
5. Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право:
История и основные современные концепции. М., 2002.
6. Стахов А. И. Право безопасности как подотрасль административного
права: Учеб. пособие. М., 2008.
7. Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю.
Хаманевой. М., 2007.
8. Общее административное право: Учеб. / Под ред. Ю. Н. Старилова.
Воронеж, 2007.
9. Уголовно-исполнительное право: Учеб. / Отв. ред. А. С. Михлин. М.,
2008.
10.Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В.
Куракина. М., 2004.
11.Ломакина В. Ф. Административно-правовые отношения («Лазаревские
чтения») / С. М. Зырянов, Н. Р. Хачатрян, Ю. А. Андреева // Гос-во и
право. 2009. № 2.
12.Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. М., 2006.
13.Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.,
1974.
14.Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.