Соглашение по сельскому хозяйству Уругвайского раунда агропродовольственный сектор
advertisement
Соглашение по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ГАТТ и влияние вступления России в ВТО на агропродовольственный сектор Е. Серова, Н. Карлова, Аналитический центр АПЭ1 Торговый протекционизм сроднен гонке вооружения. Одна страна вводит импортный тариф, другая – экспортные ссуды, первая повышает тариф, вторая увеличивает поддержку экспорта. И так до того уровня, пока выдерживает экономика обеих стран. При этом в первой стране теряют потребители, так как, при прочих равных условиях, импортный тариф ведет к удорожанию продукта. Достаточно вспомнить пример высоко протекционистской аграрной торговой политики Японии до середины 1990-х годов с ее одной из самых дорогих продовольственных корзин в мире. Во второй стране эту гонку оплачивает налогоплательщик, так как экспортные субсидии финансируются бюджетом, основным источником доходов которого являются налоги. Здесь в качестве примера можно привести единую аграрную политику ЕС, в результате которой в 1980-е гг. практически весь бюджет Сообщества уходил на поддержку аграрной политики (справедливости ради нужно отметить, что это происходило не только за счет экспортных субсидий). Но очевидно, что такая «гонка протекционизма» ведет и к снижению общей эффективности мирового хозяйства. Очевидно, что при определенном уровне протекционистской защиты будет выгодно выращивать кофе и бананы за Полярным кругом (а современные технологии вполне могут это позволить), но оптимально ли таким образом использовать всемирные ресурсы – природные, экономические, трудовые? Именно исходя из этого, мировая экономическая теория, а за ней и международная практика стали отстаивать торговый либерализм как наиболее выгодное для всех положение дел – продолжая аналогию, этакая военная разрядка. Создание сначала ГАТТ, а затем ВТО и является реакцией на это осознание. Но, так же как и военная разрядка, либерализация торговли сталкивается с огромным количеством трудностей в частностях, деталях, механизмах, с недобросовестностью партнеров, желающих «прокатиться за чужой счет» и т.п. Поэтому процесс либерализации идет то поступательно, то реверсивно. Либерализация же аграрной торговли – особенно сложный процесс. В рамках ГАТТ, а затем ВТО попытки снизить аграрный протекционизм в мировой торговле начались достаточно давно, но уже в ходе Токийского раунда ГАТТ (1973-1979) попытки либерализовать аграрную политику в мире были остановлены. США в ответ на это приняли закон о Справедливой торговле, который предусматривал санкции по отношению к странам, нарушающим принципы ГАТТ. И только следующий – Уругвайский – раунд ГАТТ (1986-1993) наконец смог достичь соглашения в агропродовольственной торговле. Соглашение было подписано в Маракеше в 1994 г. и годом начала его реализации был установлен 1995 г. Параллельно с подписание Соглашения по сельскому хозяйству в разных концах мира происходила либерализация агропродовольственной политики. В ЕС началась реформа CAP (Единой аграрной политики ЕС – Common Agricultural Policy) – так называемая реформа Мак-Шерри, которая в отличие от предыдущей попытки реформ Серова Евгения Викторовна, доктор экономических наук, профессор, руководитель Аналитического центра Агропродовольственной экономики ИЭПП (Москва), зав. кафедрой аграрной экономики ГУВШЭ (Москва), serova@iet.ru, Наталия Владимировна Карлова, руководитель проекта Аналитического центра Агропродовольственной экономики ИЭПП (Москва), karlova@iet.ru 1 принесла некоторые результаты. В США в 1996 принимается один из самых либеральных законов по сельскому хозяйству. Примерно в это же время начинается беспрецедентная реформа государственного регулирования экономики в Новой Зеландии, приведшая к установлению самого низкого уровня аграрного протекционизма в этой стране. Агропродовольственные вопросы стали одними из ключевых с самого начала нового раунда переговоров ВТО. Тем не менее, конференция министров в Сиэтле (США) в 1999 г. потерпела полное фиаско: не удалось договориться ни по одному ключевому вопросу. Главной причиной этого провала стала позиция развивающихся стран, которые не ощутили на себе преимуществ либерализации мировой торговли после Уругвайского раунда. На следующей министерской встрече в Дохе (Катар) в 2001 г. все же были достигнуты некоторые вербальные договоренности в области сельского хозяйства. Так, было решено: продолжить три основных направления либерализации Соглашения Уругвайского раунда; сохранить особый подход к развивающимся странам; включить в рассмотрение многофункциональный аспект сельского хозяйства и сельское развитие. Таким образом, пока Соглашение по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ВТО является главным документом, регулирующим мировую агропродовольственную торговлю. Поэтому ниже мы предлагаем остановиться на основных положениях этого Соглашения. 1. Основные положения Соглашения по сельскому хозяйству Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что сельское хозяйство стало исключением из общих торговых соглашений стран ГАТТ (ВТО), принявших участие в переговорном процессе Уругвайского раунда. Это явилось следствием широко распространенного представления об аграрном производстве как неспособном конкурировать в условиях свободного рынка2. В результате по сельскому хозяйству было принято отдельное соглашение, в результате чего на сельское хозяйство не распространяется вся жесткость правил международной системы конкуренции в той же мере, как на другие отрасли. Одним из самых сильных исключений, явилось, например, изъятие аграрного сектора из запрета на экспортные субсидии, на количественные ограничения на импорт. Важно также, что только 58% всех тарифов на агропродовольственные товары стало предметом ограничений, тогда как в промышленности под такие ограничения попало 78% тарифов. После Уругвайского раунда ВТО средний импортный тариф по промышленности установился намного ниже аналогичного показателя в сельском хозяйстве (Таблица 1). Таблица 1. Ставки связанных тарифов в некоторых странах-членах ВТО, %* Сельское хозяйство Промышленность Страны с переходной и развивающейся экономиками Аргентина 32,8 30,6 Бразилия 35,3 29,7 Индия 124,3 59 Румыния 98,6 34,4 Страны с переходной экономикой – члены ОЭСР Чехословакия 13,3 4,5 Венгрия 22,2 6,8 Польша 52,8 10,6 В целом 30,9 30,3 67,4 43,4 6,4 9,8 19,9 Справедливость подобного мнения вполне может быть оспорена в силу довольно длительного отсутствия протекционизма в агропродовольственной торговле в разные периоды мировой экономики. 2 Продолжение Таблица 1 Другие страны ОЭСР Австралия Канада ЕС-15 Исландия Япония Корея Мексика Новая Зеландия Норвегия Швейцария Турция США Сельское хозяйство Промышленность В целом 3,3 4,6 19,5 48,4 11,7 62,2 42,9 8,7 123,7 51,1 63,9 5,5 10,6 5,3 4,1 10 3,6 11,4 34,8 13,8 3,4 1,9 40,7 3,8 9,7 5,2 7,4 17,6 5,1 18,3 35,5 13,1 26,0 8,9 44,1 4,1 По состоянию на 1996 г. Источник: Agricultural Trade Liberalisation: The Perspective of Emerging and Transition Economies. OECD, CCNM/EMEF/CA(2000)12. * Кроме того, именно в аграрной торговле особенно распространены различного рода тарифные квоты и нетарифные ограничения, которые ограничивают торговлю еще более чем простые тарифы. Агропродовольственная торговля – это основной нерешенный вопрос ВТО, в переговорном процессе, по оценкам экспертов, до 60% времени уходит именно на выработку соглашений по этой сфере. Тем не менее, и в агропродовольственной торговле за последние десятилетия произошло определенное снижение уровня протекционизма. Соглашение по сельскому хозяйству базируется на трех основных идеях: расширение доступа на внутренние рынки стран-участниц; снижение внутренней поддержки сельского хозяйства в странах-участницах; повышение экспортной конкуренции, снижение экспортных субсидий странамиучастницами. Все положения этого Соглашения нацелены на обеспечение выполнения именно этих трех принципов. Кроме того, в Соглашение входят положения о том, как отслеживать выполнение позиций Соглашения. Каждая страна-участница получила собственный график выполнения обязательств в соответствии с Соглашением, и это то же его составная часть. Отдельно от Соглашения по сельскому хозяйству было принято Соглашение о фитосанитарных мерах, которое также касается мер в сельском хозяйстве. В совокупности все эти документы означают следующие обязательства для стран-участниц. 1.1. Доступ на рынки (Market access) Эта часть обязательств предполагает снижение импортных тарифов и других ограничений доступа на внутренний рынок основных агропродовольственных товаров. Все меры в этом направлении сводятся к следующему: Положение о тарификации и ограничительных обязательствах тарификация всех нетарифных ограничений на импорт, основываясь на средних внутренних и мировых ценах на соответствующие продукты в 1986-89 годы; тарифные эквиваленты определяются как разность между средней внутренней ценой на данный продукт и средней ценой мирового рынка на этот же или аналогичный продукт в базовом периоде. Тарифные эквиваленты для обработанных продуктов вычисляются на основе тарифных эквивалентов для каждой из составляющих, умноженных на ее долю в конечном продукте; связывание всех тарифов, то есть введение верхнего ограничения на них; импортные тарифы не могут быть увеличены без уведомления других стран- членов ВТО или без компенсации этим странам возможных потерь, возникающих в связи с дополнительными ограничениями их экспорта; существующие таможенные пошлины, а также ставки тарифов, установленные в процессе тарификации, подлежат сокращению по сравнению со ставками базового периода в среднем на 36% равными долями в течение 6 лет. Развивающиеся страны обязаны осуществить снижение тарифов в среднем на 24% в течение 10 лет; сокращение по каждой тарифной линии должно составлять не менее 15% (10% для развивающихся стран) Положение о существующем и минимальном доступе если импорт продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде превышал 5% от объема внутреннего потребления, страна должна поддерживать уровень доступа, существовавший в течение базового периода; если объем импорта продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде составлял менее 5% от объема внутреннего потребления, страна обязуется обеспечить гарантированный уровень доступности для импорта. Иначе говоря, в первом году действия Соглашения должна быть обеспечена возможность доступа на рынок на уровне 3% от объема внутреннего потребления с увеличением этого показателя до 5% к концу имплементационного периода; для обеспечения выполнения требования о минимальном уровне доступности импорт в пределах обязательства в отношении минимального доступа должен облагаться пошлиной по низким ставкам, а остальной объем импорта (сверх указанного минимума) будет облагаться по ставкам, установленным в процессе тарификации (то есть вводится квотированный (двуставочный) тариф). Положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференцированном подходе специальные механизмы защиты (дополнительные пошлины и нетарифные ограничения) применяются только в отношении товаров, подлежащих тарификации. Специальные механизмы защиты вводятся, если объем импорта превышает некоторый пороговый уровень или цена импортируемого товара оказывается ниже порогового значения цены. Пороговый уровень импорта устанавливается как доля импорта в объеме соответствующего внутреннего потребления за три предшествующих года. Пороговое значение цены равно средней за 1986-1988 гг. справочной цене на рассматриваемый продукт. особый подход позволяет странам не проводить тарификацию до конца имплементационного периода. Особый подход распространяется на первичную сельскохозяйственную продукцию и продукты переработки, в отношении которых соблюдены некоторые условия и обеспечиваются минимальные возможности доступа, представленные в приложении 5 Соглашения по сельскому хозяйству. для развивающихся стран установлены льготы в определении связанного уровня тарифов, более длительный имплементационный период (10 лет) и более низкие обязательства по сокращению тарифов (24-процентное сокращение в среднем при минимальном снижении на 10% по каждой тарифной линии). Наименее развитые страны обязаны провести тарификацию и связывание тарифов, но освобождены от ограничительных обязательств. Положения о базовом и имплементационном периоде Базовый период определяется с 1986 по 1988 годы. Имплементационный период длится 6 лет (10 лет для развивающихся стран). Таким образом, либерализация внутреннего рынка в соответствии с нормами ВТО предусматривает преобразование нетарифных ограничений импорта в их тарифные эквиваленты и сокращение действующих и новых ставок тарифов. Тарифы имеют ряд преимуществ перед нетарифными барьерами. Они являются более прозрачными, менее дискриминационными и дают меньше оснований для злоупотреблений. Тарифы также оказывают меньшее искажение, когда изменение мировых цен транслируется на внутренний рынок. В то же время необходимо понимать, что связанные и реально применяемые тарифы – это не одно и то же. Очень часто уровень связывания намного выше фактически применяемого уровня тарифной зашиты (Таблица 2). Существенная разница между связанными и действующими пошлинами привела к возникновению, так называемого, эффекта «вода в тарифах» (“water in the tariffs”) Таблица 2. Базовые и связанные импортные пошлины в некоторых странах с переходной и развивающейся экономиками, являющихся членами ВТО (%)* *Ставки 1 но 21,5 3 21,2 0 0 60 0 68 29 68 9 34 39 15 40 20 0 15 5 45 15 121 160 160 250 30 120 120 Чехия Связа нные Базов ые Связа нные 25 7 25 0 0 73 0 80 35 82 10 42 45,8 18 Венгрия Связа нные 32 32 33 63 0 0 0 68 51,2 102 60 71,7 51,9 39 Базов ые Базов ые 50 50 41 99 0 0 0 80 80 159 105 112 61 61 Связа нные 100 0 100 0 100 100 100 150 100 40 40 100 100 85 Польша Базов ые 0 0 0 0 0 0 75 75 0 100 100 140 140 140 Индия Связа нные 45 37 45 45 35 37 35 55 70 55 70 25 25 45 Чили Связа нные 38 38 38 38 38 38 38 н.д. 38 38 38 38 38 29,6 Базов ые 38 38 38 38 38 38 38 н.д. 38 38 38 38 38 38 Пшеница Кукуруза Ячмень Рис Соевые бобы Семена рапса Подсолнечник Сахар-сырец Молоко Масло сливочное Сыр Говядина Свинина Мясо птицы Бразилия Базов ые Связа нные Аргентина Базов ые Наименование товаров 25 12,8 0 9,6 2,5 27 9 96 2 102 102 160 19 76 76 55 55 55 55 35 35 35 35 55 55 55 55 55 35 35 35 35 35 35 35 35 н.д 35 35 35 35 35 35 31,5 25 25 25 31,5 31,5 31,5 н.д. 25 31,5 31,5 25 25 25 связанных пошлин представлены на конец имплементационного периода. не менее 0,53 ЭКЮ/кг; 2 но не менее 0,43 ЭКЮ/кг Источник: Данные ОЭСР. Следующей проблемой по обеспечению доступности рынков является выбор тарифных линий. ВТО не устанавливает формально уровень дезагрегирования товаров, при котором должны быть выполнены обязательства по тарифам. В результате, страны используют товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности с разной степенью детализации. Минимальный уровень детализации в некоторых странах достигает 6-ти знаков, в то время как максимальный уровень может достигать 12-ти знаков (Рисунок 1). В условиях широко дезагрегированных тарифных линий опасность состоит в том, что спецификация конкретного продукта может быть настолько узкая, что число поставщиков этого продукта будет ограничено. В этих условиях может возникнуть риск невыполнения принципа наибольшего благоприятствования (предполагает, что страна должна обеспечить всем торговым партнерам-членам ВТО одинаковый режим в торговых отношениях). Рисунок 1. Число тарифных линий на основе детализации товарной номенклатуры до 6-ти знаков в некоторых странах ОЭСР и ETE 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 США Н.Зеландия Мексика Корея Япония Швейцария Норвегия ЕС Россия Польша Венгрия Чехия Индия Китай Бразилия Аргентина 0 Источник: данные ОЭСР. Хотя Соглашение предполагает в принципе отмену тарифных квот, тем не менее в настоящее время в 37 странах-участниках ВТО действует 1371 тарифных квот. Их происхождение различное. Часть квот– это квоты, которые увеличивают доступ на внутренний рынок. Если в базовый период в стране ввоз некоего товара составлял менее 3% совокупного потребления этого продукта, то страна должна была ввести квоту, расширяющую доступ на свой рынок до 5%. Часть квот появились в ходе переговорного процесса при вступлении отдельных стран в ВТО до Уругвайского раунда. Из общего количества квот 560 в имплементационный период должны увеличиться, 806 не изменены, остальные подлежат сокращению. В Таблица 3 показано как квоты распределены по продуктам. Таблица 3. Тарифные квоты в ВТО по продуктам Продукты Количество квот Зерно Масличные Сахар и сахаросодержащие продукты Молочные продукты Мясные продукты Яйца и яйцепродукты Напитки Овощи и фрукты Табак Сельхозволокно Кофе, чай, специи и проч. переработанные продукты Другие сельхозпродукты Всего 217 124 51 181 247 21 35 355 13 18 56 53 1371 Источник: Данные ВТО В следующей таблице отражено количество тарифных квот по странам. Таблица 4. Тарифные квоты по странам ВТО Страна Австралия Барбадос Количество квот 2 36 Страна Никарагуа Новая Зеландия Количество квот 9 3 Страна Болгария Бразилия Венгрия Венесуэла Гватемала EC-15 Израиль Индонезия Исландия Канада Колумбия Корея Коста-Рика Латвия Малайзия Марокко Мексика Количество квот 73 2 70 61 22 87 12 2 90 21 67 67 27 4 19 16 11 Страна Норвегия Панама Польша Румыния Сальвадор Словакия Словения США Таиланд Тунис Филиппины Чехия Швейцария Эквадор Южная Африка Япония ВСЕГО Количество квот 232 19 109 12 11 24 20 54 23 13 14 24 28 14 53 20 1371 Источник: Данные ВТО Само по себе количество квот мало, что говорит экономисту. Важно понимать, в какой мере эти квоты реально используются. Скажем, страна вводит тарифную квоту на некий продукт, а она наполняется реальными импортными поставками только на 40%. Очевидно, что такая тарифная квоты не является реальным ограничением доступа на внутренний рынок по данному продукту. Для оценки этого параметра рассчитывается мера среднего наполнения тарифных квот. По всем 37 странам, имеющим такие квоты, средняя наполняемость квот сократилась с 66% в 1995 г. до 50% в 1999 г.. При этом наиболее наполняемыми тарифными квотами являются квоты по молочным продуктам и сахару (в 1999 г. 71 и 82 % соответственно).3 Средний коэффициент не учитывает ни стоимость продукта, ни размер квот как таковых, поэтому это очень относительный показатель. Допустим, в году t квота в 40 млн. тонн конкретного продукта наполнена на 20%, а квота в 100 тыс. тонн – на 100%; в следующем году первая квота наполнена на 100%, а вторая только на 20%. Очевидно, что доступность рынка в первый год была больше, чем во втором, но средняя наполняемость этих двух квот будет одинаковой. 1.2. Внутренняя поддержка сельского хозяйства (Domestic support) Национальные правительства предоставляют внутреннюю поддержку сельскому хозяйству с помощью различных мер внутренней политики. Часть из этих мер требует бюджетных затрат, часть осуществляется только административными мерами; часть мер финансируется за счет налогоплательщиков, часть - за счет покупателей; часть мер ведет к искажению рыночных цен на агропродовольственную продукцию, часть - нет; часть мер влияет на конъюнктуру мирового рынка, часть - нет. Также очевидно, что некоторые страны проводят весьма либеральную агропродовольственную политику, оказывая производителям минимальную поддержку, как, например, рассмотренная нами Новая Зеландия. Другие страны поддерживают очень высокий уровень протекционизма, как Япония. Также национальная агропродовольственная политика меняется со временем под воздействием внутренних и внешних факторов. Соглашением по сельскому хозяйству устанавливаются критерии для классификации направлений политики, которые оказывают искажающее воздействие на торговлю (меры «желтой корзины») и которые подобного воздействия не оказывают 3 Данные ВТО (меры «зеленой корзины»). Последние не являются для стран-членов ВТО предметом обязательств по сокращению. Меры «желтой корзины» ( amber box policies) представляют собой такую политику внутренней поддержки, которая признается оказывающей искажающее воздействие на торговлю, поскольку она предполагает перераспределение средств от потребителей или связана с производством особых товаров. Такая политика включает в себя: ценовую поддержку; сбытовые кредиты; выплаты из расчета площади сельскохозяйственных угодий; выплаты на основании численности сельскохозяйственных животных; субсидии в отношении средств производства (семян, удобрений, ирригации и т.п.); отдельные программы субсидируемых кредитов. Меры «зеленой корзины» (green box policies) осуществляются посредством государственных программ, финансируемых за счет средств налогоплательщиков.., Такие программы не предполагают перераспределение средств от потребителей и не влекут за собой оказание ценовой поддержки производителям. На них ограничительные обязательства ВТО не распространяются. Основными направлениями такой политики являются: общие услуги (расходы или упущенный доход в связи с программами предоставления услуг или благ сельскому хозяйству либо сельским жителям следующего характера: исследовательские, в области контроля за вредителями и заболеваниями, по повышению квалификации занятых в сельском хозяйстве, распространение опыта и консультационная помощь, инспектирование, маркетинг и сбыт, инфраструктурные услуги); общественное хранение запасов товаров для целей продовольственной безопасности; внутренняя продовольственная помощь нуждающимся слоям населения; несвязанная с производством поддержка дохода, необходимость которой определяется на основании установленных критериев (доход, статус производителя или землепользователя, использование факторов производства или уровень производства, в определенный и финансируемый базовый период); страхование дохода и программы компенсации потери дохода; помощь при стихийных бедствиях; содействие в структурной перестройке с помощью программ возмещения «отставки» производителей (содействие выходу на пенсию лиц, занятых товарным производством сельскохозяйственной продукции, или их переход к несельскохозяйственной деятельности); содействие в структурной перестройке с помощью программ возмещения отказа от использования ресурсов (содействие выведению земли и других ресурсов, включая скот, из сферы товарного производства сельскохозяйственной продукции); содействие в структурной перестройке с помощью инвестиций (содействие финансовой или натурально-вещественной перестройке деятельности производителя в связи с выявленными структурными недостатками): программы в области окружающей среды и сохранения природы; программы помощи производителям в неблагополучных регионах. Некоторые прямые выплаты по программам ограничения производства также не попадают под ограничительные обязательства и относятся к мерам «голубой корзины» (blue box policies). Эти меры включают: прямые выплаты, основанные на фиксированных площади и урожаях; прямые выплаты, осуществляемые в отношении не более чем 85% от базового уровня производства; прямые животноводческие выплаты, осуществляемые в расчете на фиксированное поголовье. В соответствии с правилами ВТО существует, так называемый, критерий минимума (de minimis rule), который распространяется на: ориентированную на конкретный продукт внутреннюю поддержку в случае, если такая поддержка не превышает 5% (для развивающихся стран – 10%) общей стоимости базового сельскохозяйственного продукта; неориентированную на конкретный продукт внутреннюю поддержку в случае, если такая поддержка не превышает 5% (для развивающихся стран – 10%) стоимости всей сельскохозяйственной продукции страны. Для развивающихся стран соглашения Уругвайского раунда предусматривают особый и дифференцированный подход (special and differential treatment ). Применительно к развивающимся странам ограничительные обязательства не распространяются на некоторые направления «желтой корзины»: на инвестиционные субсидии, которые обычно доступны в сфере сельского хозяйства, поддержку, оказываемую производителям с целью поощрить их диверсификацию и отход от выращивания недозволенных наркотических посевов, субсидии на средства сельскохозяйственного производства для низкодоходных или ограниченных в ресурсах производителей. Положения о внутренней поддержке Соглашения по сельскому хозяйству предусматривают, что каждая из стран, намеревающаяся вступить в ВТО или являющаяся членом этой организации, должна дать количественную оценку поддержке сельского хозяйства, которая осуществляется методами, оказывающими искажающее воздействие на торговлю. «Желтые» направления политики оцениваются количественно и ограничиваются с помощью показателя агрегированной меры поддержки AMП (Aggregate Measure of Support –AMS). В соответствии Соглашением по сельскому хозяйству совокупная мера поддержки означает уровень поддержки за год в денежном выражении, который представляет собой сумму поддержки производства конкретных сельскохозяйственных продуктов и поддержки, неориентированной на конкретные продукты, которая предоставляется сельскохозяйственным производителям в целом. AMП для отдельного товара включает все три или менее трех компонентов, выраженных в национальной валюте: поддержка рыночной цены; не исключаемые из AMП прямые выплаты производителям; другие субсидии, не освобождаемые от обязательств по сокращению. Поддержка рыночной цены измеряется как разница между внутренней административно регулируемой ценой и мировой фиксированной справочной ценой на товар, умноженная на количество товара, в отношении которого оказывается поддержка. Фиксированная справочная цена определяется на основании периода 19861988 гг. и представляет среднюю удельную цену ФОБ на продукт для страны, являющейся чистым экспортером, и среднюю удельную цену СИФ на продукт для страны, являющейся чистым импортером. Фиксированная справочная цена может быть изменена с целью учета различий в качестве. Не исключаемые из AMП прямые выплаты измеряются также с помощью методики оценки разницы цен или на основании бюджетных ассигнований. Другие направления внутренней политики, такие как выплаты в связи с хранением и субсидии на уплату процентов, измеряются исходя из отчислений из государственного бюджета или упущенного дохода государства. Поддержка, неориентированная на конкретный продукт, измеряется исходя из отчислений из бюджета или упущенного дохода. Общий уровень поддержки сельского хозяйства в стране определяется суммированием отдельных величин AMS по каждому товару, включая поддержку, которая в общем доступна сельскохозяйственным производителям. Рисунок 2. Уровень АМП в ряде стран мира в базовом периоде (1986-89 гг.), млрд. долл. США 80 70 60 50 40 30 20 10 США Швейцария Польша Норвегия Новая Зеландия Мексика Корея Япония Исландия Венгрия ЕС Чехословакия Канада Австралия 0 Источник: Данные ОЭСР. Общая величина AMП не должна превышать базовый уровень 1986-1988 годов и должна быть снижена на 20% за период с 1995 по 2000 годы равными долями за каждый год. Обязательство по снижению AMП требует, чтобы каждый год общая величина этого показателя страны не превышала нового порогового уровня, установленного в Соглашении. Применяется особый и дифференцированный режим для развивающихся стран. Эти страны должны снизить свой уровень AMП только на 13% в течение 10 лет, то есть в период 1995-2004 гг. Исключаемые из ограничительных обязательств программы «голубой корзины» учитываются при исчислении базовой общей величины AMП, но не засчитываются в счет ежегодного допустимого предела AMП для страны. Кроме того, страна не обязана учитывать при исчислении AMП и не обязана сокращать внутреннюю поддержку, которая соответствует критерию минимума (de minimis rule), или осуществляется с помощью мер «зеленой корзины», а в развивающихся странах еще и с помощью мер особого и дифференциального подхода. Каждая страна может по своему усмотрению решать, какие именно направления политики изменить, чтобы обеспечить требуемое снижение общей величины AMП. Таблица 5. Структура внутренней поддержки в странах ОЭСР, % Австралия (1995-1997) Венгрия (1995) ЕС (1995-1997) Исландия (1995-1998) Канада (1995) Корея (1995-1997) Мексика (1995) Новая Зеландия (19951998) Норвегия (1995-1997) AMS Green box Blue box S&D De Minimis 12 0 54 82 19 26 17 0 88 39 22 16 51 67 60 100 0 0 23 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 24 0 0 61 1 0 30 6 0 0 48 18 34 0 0 AMS Green box Blue box S&D De Minimis 11 10 21 89 84 79 0 4 0 0 0 0 0 2 0 55 45 0 0 0 53 46 0 0 1 Польша (1995-1998) США (1995-1997) Чехословакия (19951998) Швейцария (19951997) Япония (1995-1996) Примечание: AMS – меры «желтой корзины »; Green box – меры «зеленой корзины»; Blue box – меры «голубой корзины»; S&D (Special and Differential Treatment) – специальные программы для развивающихся стран; De Minimis – меры, соответствующие критерию минимума. Источник: данные ОЭСР. Уровень поддержки, осуществляемый с помощью мер, не подлежащих сокращению в соответствии с правилами ВТО, составляет около 60% от общего уровня поддержки в странах ОЭСР в целом. Таблица 6. Меры «голубой корзины» в странах ОЭСР ЕС Год 1995 1996 1997 Исландия Норвегия 1995 1995 1996 1997 США 1995 Типы мер (а) (с) (а) (с) (а) (с) (б) (а) (б) (с) (а) (б) (с) (а) (б) (с) (б) Расходы, млн. долл. 20455 6794 21819 5492 н.д. н.д. 22 434 394 295 497 376 250 467 338 237 7030 Доля, % 75 25 80 20 н.д. н.д. 100 39 35 26 44 33 22 45 32 23 100 Примечание: (а) – выплаты, основанные на фиксированных площади и урожаях; (б) – выплаты, осуществляемые в отношении не более чем 85% от базового уровня производства; (с) – животноводческие выплаты, осуществляемые в расчете на фиксированное поголовье. Источник: данные ОЭСР. Если в базовом периоде (1986-1988 гг.) основная доля расходов приходилась на осуществление программ «желтой корзины», то в имплементационный период страны, являющиеся членами ВТО, постепенно сокращают эти расходы. В то же время растет поддержка сельского хозяйства с помощью мер, не подлежащих ограничению в соответствии с правилами ВТО. Так, во многих странах ОЭСР расходы на осуществление мер «зеленой корзины» выросли по сравнению с уровнем базового периода. В США и Исландии это повышение связано с тем, что применяемые в 1995 г. в этих странах меры «голубой корзины» впоследствии были заменены мерами «зеленой корзины». В странах ОЭСР среди мер «зеленой корзины» основное место занимают внутренняя продовольственная помощь (36,8% и 74,6%, соответственно) и общие услуги (35,0% и 13,3%, соответственно). Среди расходов на общие услуги в странах ОЭСР основное место занимали расходы на инфраструктуру (17,4%), главным образом, в Японии, Корее и Польше. В Австралии и Новой Зеландии существенное внимание уделялось программам исследования и развития сельскохозяйственного производства (32,7% и 54,1%). Рисунок 3. Прирост расходов на меры «зеленой корзины» в некоторых странах ОЭСР в 1995-1997 гг. по сравнению с базовым периодом (1986-1988 гг.), % 600 400 % 1995 1996 США Норвегия Н. Зеландия Корея Япония Исландия Венгрия ЕС Канада Австралия 0 Чехословакия 200 1997 Источник: рассчитано по данным ОЭСР. Третье место (8,0%) по величине расходов в структуре расходов на проведение мероприятий «зеленой корзины» в 1995-1998 гг. занимало содействие в структурной перестройке с помощью инвестиционной помощи. Так, бюджеты Чехословакии, ЕС, Венгрии и Кореи на проведение этих мероприятий выделяли существенные средства. Несвязанная с производством поддержка в отношении дохода составляла только 5,6% и применялась в основном в Канаде, Исландии и Швейцарии. В настоящее время проведение программ по охране окружающей среды не является главной составляющей политики «зеленой корзины» в странах ОЭСР и США. Однако важность этих мероприятий постепенно растет. Например, в Австралии доля расходов на осуществление программ по охране окружающей среды в структуре расходов на проведение мер «зеленой корзины» выросла с 13% в 1995 г. до 21% в 1996 году. В ЕС этот показатель вырос с 15% до 19%, а в Швейцарии – с 12% в 1995 г. до 28% в 1998 г. Нужно отметить, что ни одна из стран ОЭСР не применяла в качестве поддержки сельского хозяйства программы по страхованию дохода и компенсации потери дохода. В странах ОЭСР меры, соответствующие «критерию минимума», включают себя как поддержку как ориентированную, так и неориентированную на конкретный продукт. Наибольший уровень поддержки этого вида был отмечен в Венгрии и Канаде. Из 29 государств, входящих в состав ОЭСР, только три (Корея, Мексика и Турция) получили в ВТО статус развивающихся стран. В числе них лишь Мексика добилась права на использование особых и дифференцированных мер. Большинство стран ОЭСР выполнило обязательства по сокращению уровня поддержки (Таблица 7). В 1995-1996 гг. общая величина текущего AMП для стран ОЭСР в целом составляла в среднем 58% от уровня AMП, установленного в соответствии с обязательствами перед ВТО. Таблица 7. Уровень AMП в некоторых странах ОЭСР в 1995-1998 гг., % 1995 1996 Текущий уровень AMП в % от уровня AMП, установленного в соответствии с обязательствами 0-10% 11-49% 50-69% 70-89% 90-100% >100% Чехословакия, Австралия, ЕС, Исландия, Япония, Корея Мексика, Н. Канада, Венгрия1 Норвегия, Швейцария Зеландия, Польша США Новая Зеландия, Австралия, ЕС Исландия, Япония, Корея Польша Чехословак Норвегия, Швейцария 1997 1998 Чехословакия, Н.Зеландия, Польша Чехословакия, Н. Зеландия, Польша ия, США Австралия, США Исландия, Норвегия, Швейцария Корея, Исландия2, Швейцария Корея Исландия3 1 de minimis. 2 С учетом инфляции. 3 Без учета инфляции. Источник: Данные ОЭСР. Экспортная конкуренция (Export competition) Основные пункты Соглашения в этой области сводятся к следующему: страны-участницы не вводят дополнительных экспортных субсидий; бюджетные расходы на экспортные субсидии должны быть сокращены за 6 лет на 36% (для развивающихся стран – на 24% в течение 10 лет) по сравнению с базовым периодом (1986-89 годы); объем субсидированного экспорта должен быть сокращен за 6 лет на 21% (для развивающихся стран – на 14% в течение 10 лет) по сравнению с базовым периодом. 1.3. Фитосанитарные меры (SPS) Основные положения Соглашения по фитосанитарным мерам можно кратко описать следующим образом: меры по защите здоровья и жизни людей, животных и растений должны быть научно обоснованными и не применяться как мера торгового протекционизма; гармонизация: все фитосанитарные меры должны по возможности базироваться на международных стандартах; прозрачность: страны-участницы должны быстро публиковать все изменения в фитосанитарном регулировании, обеспечивать доступ к соответствующим документам и время для адаптации торговых партнеров; равенство: если меры страны-экспортера обеспечивают уровень охраны здоровья, который является желательным для страны-импортера, то эти меры должны быть приемлемы даже в том случае, если они отличаются от используемых страной-импортером. 2. Российская позиция на переговорах по вступлению в ВТО: аграрный раздел Вставка В середине 1992 г. Россия стала наблюдателем при ГАТТ, формально унаследовав этот статус от распавшегося СССР, который в свою очередь приобрел его в 1990 г. В июне 1993 г. Президент Б. Ельцин передал Генеральному секретарю ГАТТ официальное заявление Правительства России о намерении присоединиться к этой организации. Это положило начало длительного процесса вступления России в эту организацию. В стране была сформирована Межведомственная комиссия по ГАТТ, позднее реорганизованная в Правительственную комиссию по ВТО. В декабре 1994 года, после Уругвайского раунда ГАТТ, Россия внесла в секретариат ВТО официальную заявку на вступление во Всемирную торговую организацию. В апреле 1995 года процесс переговоров Правительством о вступлении в ВТО был одобрен Государственной думой РФ. Уже в 1993 г. была создана Рабочая группа по вступлению России в ВТО, возглавляемая послом Швейцарии и включающая около 50 членов–представителей стран, являющихся основными торговыми партнерами нашей страны. Вопросы поддержки АПК на Рабочей группе были впервые рассмотрены на 6-ой сессии летом 1997 г. Вопросы внутренней поддержки АПК и доступа на российский агропродовольственный рынок практически постоянно находятся в центре дискуссий Рабочей группы. Основными проблемами переговоров по аграрным вопросам естественным образом являются согласования трех главных положений Соглашения по сельскому хозяйству: российская сторона настаивает на более высоких уровнях связывания импортных тарифов, на сохранении за собой права введения экспортных субсидий и на связывании уровня внутренней поддержки на значительном уровне. Логика соглашений ВТО такова, что договаривающиеся стороны устанавливают не столько одинаковый уровень протекционизма, сколько одинаковый темп снижения этого уровня. При подписании самого Соглашения по сельскому хозяйству был принят единый базовый период для всех участников Соглашения – 1986-89 гг., одинаковый процент снижения показателей протекционизма и единый срок, в течение которого будет происходить снижение (6 лет4). Понятно, что к концу имплементационного периода страны-участницы приходят с разным уровнем и внутренней поддержки, и защиты внутреннего рынка, и экспортных субсидий (Рисунок 2). Отсюда, также понятно, что для России важно, какой период будет для нее установлен базовым. В 1986-89 гг. – период наибольшей поддержки российского сельского хозяйства. Однако основные партнеры по переговорам не хотят распространять на нашу страну тот же базовый период, что и для участников Соглашения 1994 г., так как в этот период страна была нерыночной. Это один из острых моментов переговоров. Пока на переговорах достигнуто согласие по установлению базисного периода 1993-95 гг. Рисунок 4. AMП базового периода в расчете на 1 га сельскохозяйственных угодий в разных странах мира Япония 6563 Швейцария 2385 Республика Корея 2075 Израиль 1124 Европейский Союз 700 Польша 226 Словацкая Республика 178 Чешская Республика 168 Австралия 134 Канада 62 США 57 Украина 33 Новая Зеландия 13 Австрия 5 Марокко 3 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 Источник: Рассчитано с использованием данных ВТО и ФAO Второй момент, который необходимо понимать, что установление уровня связывания не означает обязательное достижение этого уровня на практике. России настаивает на установлении уровня связывания импортных тарифов на уровне 19% (конечный уровень). Современный уровень среднего импортного тарифа по 24 товарным позициям в России – около 15%. Если данный уровень связывания будет согласована окончательно, то возможный уровень импортной защите в России будет выше текущего. Текущая российская переговорная позиция по внутренней поддержки - 9 млрд. долларов. Для сравнения сегодня статья «Сельское хозяйство и рыболовство» в 4 Для развивающихся стран –10 лет Федеральном бюджете РФ составляет около 1 млрд. долларов, или в консолидированном бюджете – около 2 млрд. Кроме того, российская сторона хотела бы иметь возможность вводить в будущем экспортные субсидии, хотя до настоящего времени таких субсидий не было. Как было показано в предыдущем разделе, страны участницы договорились не вводить дополнительные экспортные субсидии, а имеющиеся в базовом периоде должны быть сокращены. 3. Возможное воздействие вступления России на агропродовольственный сектор В предыдущих разделах было показано все несовершенство и самого Соглашения по сельскому хозяйству, и переговорного процесса по присоединению России к этому Соглашению. Скорее всего, страна будет вступать в ВТО на более низких уровнях связывания основных показателей, чем это формулируется сегодня в официальной переговорной позиции. Более того, начался новый раунд переговоров, который, возможно, примет еще более либеральные соглашения по аграрной торговле, в выработке которого Россия, увы, не участвует. Но должно ли это означать, что при вступлении страны в ВТО, агропродовольственный сектор однозначно проигрывает? Отвечая на этот вопрос, мы остановимся на двух основных положениях: 1) так ли однозначно сельское хозяйство потеряет от вступления в ВТО? 2) каковы реальные угрозы агропродовольственному сектору страны в сфере внешней торговли? 1). Принято считать, что присоединение к Соглашению по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ГАТТ приведет к снижению тарифной защиты и соответствующему наплыву импорта на российский рынок. Однако сегодня средневзвешенный тариф составляет у нас менее 15 %, а средний тариф – около 10%. Если сравнить нас по этим показателям с другими странами, то окажется, что по степени открытости внутреннего рынка мы уже «обогнали» многие страны. Ниже России по уровню тарифной защиты сегодня только Новая Зеландия, Австралия, Казахстан и Эстония. Даже если предположить, что именно действующий уровень тарифов будет принят за уровень связывания, дальнейшее их снижение на 36% уже не является ощутимым для внутреннего рынка в целом (это может быть заметно по отдельным конкретным продуктам). В отношении экспорта существуют опасения, что присоединение к Соглашению по сельскому хозяйству ограничат возможности субсидирования экспорта. Прежде всего, нужно отметить, что в настоящее время агропродовольственный экспорт не субсидируется, а в отдельных случаях, наоборот, обложен экспортным налогом (масличные, например). Кроме того, наше обследование5 экспортеров агропродовольственной продукции показало, что абсолютное большинство из них считает основным препятствием для экспорта внутреннюю политику государства, которое не только не содействует экспорту, но и всячески ему препятствует. Здесь можно привести в пример завышенные железнодорожные тарифы, негармонизированные стандарты, отсутствие за рубежом наших сертификационных агентств, экспортные пошлины. Присоединение же к ВТО как раз и означает снятие всех перечисленных барьеров. Это приведение внутреннего законодательства к нормальному, гармонизированному с мировым сообществом, виду. А это не только помощь экспортеру, это еще и помощь отечественному производителю. Третий вид опасений - снижение внутренней поддержки в сравнении с базовым периодом, которое якобы чревато падением производства. Н. Карлова et al. Агропродовольственная политика и международная торговля: российский аспект. М.: ИЭПП. 2001 5 Россия, как и любая страна с переходной экономикой, гораздо в большей степени страдает от неразвитости институтов, чем от недостатка прямой поддержки доходов в сельском хозяйстве. Не развита кредитная система, система страхования, экспортная инфраструктура, нет системы информационной и консультационной службы для сельского хозяйства. Все это – «зеленый ящик», меры которого не учитываются в АМП. Основной упор в поддержке сельского хозяйства, поэтому должен делаться именно на развитии институтов в агропродовольственном комплексе. В интересах страны перевести средства, крайне нерационально расходуемые на поддержку сельского хозяйства, в меры «зеленого ящика». Это гораздо более важно не для скорейшего присоединения к ВТО, а для отечественного сельского хозяйства и агропродовольственного комплекса в целом. Хотя в последние годы доля мер «зеленого ящика» в консолидированном аграрном бюджете страны растут (Рисунок 5), но по сравнению с другими странами эта доля еще мала (Рисунок 6) % Рисунок 5. Россия: Динамика удельного веса расходов на меры «зеленой корзины» в консолидированном аграрном бюджете в 1995-1999 гг.* 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 Расходы консолидированного бюджета на АПК меры "зеленой корзины", в млн. долл. * При подсчете расходов на меры «зеленой корзины» не были учтены расходы в области инвестиционной политики, так как существующий классификатор расходов бюджета не позволяет представить, какие из инвестиций относятся к «зеленой корзине». Источник: (Карлова et al, 2001) Рисунок 6. Доля расходов на меры «зеленой корзины» в ВВП в России и других странах в 1997 г., %* Россия 0,25 ОЭСР 0,27 0,62 США 0,83 Швейцария 2,01 Польша Норвегия Новая Зеландия 0,34 0,21 1,28 Корея 0,55 Исландия Чехия 0,23 Австралия 0,23 0,00 1,00 2,00 % *Для России показатель рассчитан для 1996 г. 3,00 Источник: (Карлова et al, 2001) 2). На степень продовольственной безопасности страны, как известно, может оказывать существенное влияние внешняя торговля. Импорт необходимого продовольствия может быть обусловленным колебаниями цен на основные продукты экспорта. В товарной структуре российского импорта сельхозпродукция и продовольствие занимают второе место после машин, оборудования и транспортных средств –26-30% всего импорта. Объемы агропродовольственного импорта превышают экспорт в 6-10 раз. В 1994-1997 гг. отрицательное сальдо внешней торговли агропродовольственной продукцией доходило до 9-11,7 млрд. долл., что составляло около 30% от общего торгового баланса России. Однако сам по себе высокая доля импорта не составляет угрозу продовольственной безопасности. Более того, расчеты показывают, что в пореформенный период не произошло значительного повышения доли чистого импорта основных сельскохозяйственных продуктов в общем объеме их внутреннего потребления (за исключением мяса и мясопродуктов). Иными словами, нельзя сказать, что Россия становится все более зависимой от импортного продовольствия. Существуют страны, которые более значительную долю продовольствия закупают за рубежом и при этом не сталкиваются с проблемой обеспечения продовольственной безопасности. Для государства, импортирующего продовольствие, надежность продовольственной безопасности государства достигается не столько достаточным самообеспечением продуктами питания, но наличием средств для его импорта в нужных количествах. Поэтому главной проблемой, которая может встать перед Россией, является невозможность оплачивать импорт необходимых продуктов. Основным источником для оплаты агропродовольственного импорта должны быть средства, полученные от экспорта. Доходы от российского экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия покрывают лишь 10-15% расходов от импорта товаров этой группы. К тому же в последние три года правительство начало проводить политику, направленную на ограничение экспорта некоторых продуктов. Таким образом, отрицательное сальдо агропродовольственной торговли покрывается за счет экспорта товаров непродовольственной группы. Традиционными позициями российского экспорта являются минеральные продукты, среди которых около 35% приходится на нефть и природный газ. На протяжении последних лет торговое сальдо в России определяется динамикой мировых цен на нефть. Таким образом, надежность импортных поставок продовольствия и тем самым продовольственная безопасность России определяется динамикой российских поставок нефти и газа на экспорт и мировых цен на них. Правда, нужно признать, что даже при полном прекращение экспорта этих двух товаров общее положительное В связи с этим решение проблемы продовольственной безопасности в России должно основываться не столько на ограничении импорта, сколько на расширении экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Рост вывоза товаров агропродовольственной группы имеет, во-первых, макроэкономическое значение для оптимизации торгового баланса страны, во-вторых, снижает зависимость продовольственного обеспечения страны от ценовой конъюнктуры на рынке минерального сырья. В-третьих, экспорт агропродовольственной продукции позволяет поддерживать внутренние цены на сельхозпродукцию и тем самым, при определенных условиях, финансово поддерживать аграрный сектор. Таким образом, вступление в ВТО, содействующее при прочих равных условиях экспорту российской продукции (см. пункт 1) содействует также и повышению продовольственной безопасности страны.