Экологическая политика в РФ
advertisement
Экологическая политика в РФ система государственного регулирования главные тенденции развития Информационно-аналитическая записка Фонд национальной энергетической безопасности. Май 2015 года. СОДЕРЖАНИЕ РЕЗЮМЕ .............................................................................................................. 2 Становление экологической политики РФ ........................................................... 4 Ситуация накануне президентства Д. Медведева ...................................................................................4 2008-2013: от взлета к застою.......................................................................................................................5 Краткая характеристика современного этапа..................................................... 13 Заключение.............................................................................................................. 15 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» Резюме К настоящему времени в РФ еще не выработана эффективная система стимулирования инвестиций в экологически значимые проекты. Кроме того, отсутствует должная мотивация для проведения исследований и разработок, направленных на ресурсосбережение и энергоэффективность. Предлагаемые законодательством стимулы расцениваются участниками рынка недостаточными или даже не представляющими серьезного интереса для бизнеса в силу своей неработоспособности на практике. Некоторым исключением здесь выступает политика по повышению уровня утилизации попутных нефтяных газов. Несмотря на распространенные заявления о недостаточном прогрессе в борьбе с сжиганием ПНГ, было высказано мнение, что в действительности принятые регуляторами меры пока выглядят вполне разумными и еще приведут к положительным результатам. При этом дальнейшее усиление санкций за сверхнормативное сжигание ПНГ может оказаться нежелательным, поскольку грозит сокращением инвестиций в добычные проекты. Важным инструментом реализации значимых для страны проектов выступают федеральные целевые программы (ФЦП). Так, в Минприроде готовится ФЦП «Ликвидация накопленного экологического ущерба на 2015-2026 гг.», которая предусматривает выполнения, по меньшей мере, нескольких десятков пилотных проектов. Программа должна реализовываться на основе механизмов государственно-частного партнерства. Она включает в себя реализацию совместных проектов с бизнесом, которые направлены «на разработку, апробацию, совершенствование, внедрение новых технологий по очистке накопленных загрязнений, создание экспериментальных площадок по отработке инноваций на действующих предприятиях». Как заявлял в июле 2014 г. в своем интервью замглавы ведомства Р. Гизатулин, всего предлагается реализовать 191 проект. В тоже время, по мнению некоторых экспертов, практика финансирования экологически значимых проектов через ФЦП является непрозрачной и чревата нарушениями. В частности, в ФЦП «Ликвидация накопленного экологического ущерба» каким-то образом попали проекты, по которым будет происходить ликвидация текущего, а не накопленного за прошлые годы ущерба. В качестве замены ФЦП целым рядом экспертов предлагается возврат к т.н. окрашиванию экологических платежей через аккумулирование их в системе экологических фондов, но против этого выступает Минфин. В свою очередь, в Минприроде заверяют, что внедрение принципов НДТ как раз и приведет к окрашиванию платежей, однако, по нашему мнению, это верно лишь частично. Определенные действия власти РФ предприняли и в области предоставления налоговых преференций для экологически значимых проектов. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 16.04.2012 № 308 и Налоговому кодексу РФ для стимулирования энергосберегающих мероприятий предусмотрено освобождение от налога от имущества. Однако, по мнению экспертов, данная льгота в реальности работает слабо, в том числе, потому, что налог на имущество является важнейшим региональным налогом. Вместе с тем, Минфин выступает резко против расширения поддержки экологически значимой деятельности за счет средств федерального бюджета. Принципиально новая система стимулирования инвестиций в экологию может быть сформирована в связи с проводимыми изменениями в нормативноправовой базе. Главным образом сюда относится т.н. Закон о НДТ (ФЗ от 21 июля Информационно-аналитическая записка 2 Май, 2015 года 2014 г. N 219-ФЗ), в котором декларируется ряд мер по поддержке экологически значимой деятельности. Они касаются в том числе и сферы по переработке отходов. Так, для наиболее «грязных» производств плата за негативное воздействие на окружающую среду возрастет с 1 января 2016 года в 25 раз, с 1 января 2020 года в 100 раз. При этом предусмотрен вычет затрат на реализацию экологических мероприятий из суммы платы за загрязнение. Говорится о ряде мер государственной поддержки деятельности по внедрению НДТ и «иных мероприятиях по снижению негативного воздействия» и т.д. Кроме того, необходимо упомянуть также принятый в конце 2014 года т.н. Закон об отходах (Федеральный закон от 29.12.2014 N 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"…»). Он призван создать индустрию переработки отходов, однако стимулы для инвесторов в нем напрямую не предусмотрены. Между тем, ситуация с новым законодательством еще крайне неопределенная. В 219-ФЗ в основном прописаны только общие рамки того, что должно быть. Каким образом на практике будут реализовываться его положения, до сих пор не понятно. К примеру, регуляторы пока не определились с тем, какой будет точный порядок составления справочников НДТ, кто этим будет заниматься и т.д. Сформированы Также не все до конца ясно с тем, каким образом на практике будет выстроена система стимулирования предприятий, внедряющих НДТ и «иные мероприятия по снижению негативного воздействия на окружающую среду». Пока здесь в основном лишь общие слова. Более того, отдельные ключевые положения №219-ФЗ противоречат друг другу, поэтому в нынешней своей редакции он не работоспособен. Что касается регулирования эмиссии парниковых газов, то каких-то конкретных решений по данному направлению еще нет. Однако известно, что до конца 2015 года в РФ должна быть разработана система учёта парниковых выбросов на крупных предприятиях. По данным экспертов, работа в этом направлении, несмотря на имеющиеся трудности, активно ведется. В свою очередь ее логическим продолжением как раз и может стать разработка инструментов регулирования эмиссии с формированием соответствующей системы стимулов для предприятий. Фонд «Национальная энергетическая безопасность» 3 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» Становление экологической политики РФ Ситуация накануне президентства Д. Медведева В период первого президентского срока В. Путина экологическая проблематика в России окончательно оказалась вытесненной на второстепенное место. Происходило постепенное снижение внимание властей к вопросам экологии, ухудшилось качество регулирования природоохранной деятельности, устаревала и без того несовершенная нормативно-правовая база, из госорганов федерального и регионального уровня происходил отток квалифицированных кадров. Попытки отдельных ведомств переломить ситуацию, не могли повлиять на общую картину. Кроме того, происходило снижение планки экологических требований к участникам рынка. К примеру, в 2006 году оказалось отменена обязательная экологическая экспертиза проектируемых объектов. Именно в данный период государство в значительной степени утратило свои позиции в регулировании природоохранной деятельности. Это произошло, главным образом, из-за того, что страна оказалась в ситуации «экологического безвластия». В мае 2000 года, после того, как В. Путин занял должность Президента РФ, в процессе формирования нового состава кабинета министров, был упразднен Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии). Он вошел в состав Минприроды в виде нескольких обособленных департаментов. В результате, до реформы правительства мая 2008 года, когда на пост Президента РФ пришел Д. Медведев, за вопросы экологии отвечали, по разным оценкам, от 5 до 7 федеральных органов исполнительной власти. Причем работа ведомств начала дублировать, а порой противоречить друг другу, что лишь усиливало тенденции упадка государственной системы экологического надзора и контроля. Первые лица страны также не стремились уделять экологии скольконибудь существенного внимания. Считалось, что для России вопросы экологии пока не могут являться приоритетными. Жесткие природоохранные нормы будут сдерживающим фактором на пути привлечения инвестиций и экономического роста, а также реализации таких масштабных суперпроектов как, к примеру, Олимпиада в Сочи. Хорошо характеризует отношение к экологии со стороны власти слова В. Путина, сказанные им в 2005 году: «экологические экспертизы не должны препятствовать развитию страны и ее экономики». П озже, в феврале 2008 года, тогдашний премьер-министр Виктор Зубков вынужден был признать, что долгое время в нашей стране вопросы, связанные с экологией, решались по остаточному принципу и должного государственного контроля за ней в России нет. Таким образом, проблемы повышения качества государственной экологической политики долгое время оставались, по сути, на обочине господствующих в российской власти идеологических течений. С одной стороны, условно говоря, «государственники» считали и продолжают считать, что муссирование экологической проблематикой используются «агентами влияния Запада» для ослабления России и лоббирования интересов зарубежных игроков. С другой стороны, «либералы-рыночники» полагали, что следование интересам экологии мешает привлечению иностранных инвестиций и, тем самым, снижает конкурентоспособность российской экономики по сравнению, в частности, с тем же Китаем. Именно поэтому, по мнению некоторых экспертов, лишь после смены данной либеральной парадигмы, а точнее с ухода в сентябре 2007 года с поста Информационно-аналитическая записка 4 Май, 2015 года главы Минэкономразвития Г. Грефа, стали возможны и позитивные изменения в экологической политике страны. Между тем, еще во времена «экологического безразличия» в стране стала распространяться модная на Западе идея о том, что в современном мире мейнстримом выступает конкуренция между компаниями по показателям экологической ответственности и энергоэффективности. Эксперты WWF в данной связи предупреждали: «Игнорирование экологического фактора будет одним из наиболее существенных барьеров на пути диверсификации отечественной экономики. Продукция большинства секторов экономики кроме нефтегазового будет подвергаться дискриминации по экологическим показателям и проигрывать конкурентам, в том числе по показателям энергоэффективности»1. Тем не менее, подобного рода воззрения оставались во многом маргинальными и не они определяли преобладающие настроения в российской властной элите. 2008-2013: от взлета к застою С начала 2008 гг. с подачи Д. Медведева и В. Путина ситуация вокруг экологической проблематики во властной «повестке дня» резко и неожиданно изменилась. Тема экологии, в частности, была поднята на первом в 2008 году заседании Совета по безопасности с участием президента РФ Владимира Путина и с участием занимающего в то время пост первого вицепремьера Д. Медведева (Совета Безопасности Российской Федерации от 30 января 2008 г. «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации».). Президент В. Путин РФ Первый вицепремьер РФ Д. Медведев Премьерминистр Правительства РФ В. Зубков Подчеркну, сегодня разговор об экологических проблемах надо вести в наступательном и практическом ключе и выводить природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней. Уже в ближайшие годы качество окружающей среды станет одним из ключевых факторов конкурентоспособности страны и каждого российского региона, не говоря уже о существенном влиянии этих факторов на демографическую ситуацию, на здоровье нации ... Мы уже стали в разумной степени обеспеченными, чтобы заниматься экологией. Настало время начать процесс развития страны по пути гармонизации интересов развития экономики и требований экологической безопасности. Поэтому важно определить стимулы деятельности предприятий по экологическому оздоровлению Долгое время в нашей стране вопросы, связанные с экологией решались по остаточному принципу. В погоне за индустриальным и экономическим прогрессом последствия для природы и человека, практически, не учитывались. … Мировая тенденция внедрения «зеленых технологий» общеизвестна. И с течением времени высокая экологическая безопасность продукции станет одним из главных критериев ее качества и конкурентоспособности. Выступление на заседании Совета Безопасности по вопросу обеспечения экологической безопасности России, 30 января 2008 Выступление на заседании Совета Безопасности по вопросу обеспечения экологической безопасности России, 30 января 2008 Выступление в ходе визита в Челябинскую область, 18 января 2008 Заседание Правительства РФ, 21 февраля 2008 1 Евгений Шварц, «Экология и экономическое развитие: Антагонисты или союзники?» // «Неприкосновенный запас» 2006, №2(46). Фонд «Национальная энергетическая безопасность» 5 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» Тогда же в стране с самых высоких трибун публично было объявлено о необходимости кардинального пересмотра отношения к экологическим вопросам. Помимо Совета безопасности, на высшем уровне также состоялось несколько крупных совещаний на тему экологии, а первыми лицами государства было сделано немало громких заявлений по проблемам охраны окружающей среды. Фактически, в стране была провозглашена принципиально новая экологическая политика, а экология вошла в число главных приоритетов для деятельности власти. Подобный рост внимания к экологическим проблемам на тот период в значительной степени может быть объяснено следующими во многом взаимосвязанными причинами: Повышение внимания к экологии соответствовало тем приоритетам, которые были объявлены Д. Медведевым в качестве «преемника» В. Путина на посту Президента РФ. Считалось, что Д. Медведев должен осуществить (по крайней мере, формально) либеральноконсервативный поворот в развитии страны. Выдвижение вопросов экологии на первый план публичной политики прекрасно укладывалось в подобные ожидания и гармонировало с создаваемым новому президенту имиджем «демократа» и «сторонника модернизации», выступающего за политическое и экономическое обновление России. Имелись опасения по поводу возможных проблем, с которыми может столкнуться Россия на международной арене из-за недостаточно эффективной и последовательной экологической политики. Как предупредил Д. Медведев на заседании Совета Безопасности, посвященного проблемам экологии и состоявшегося в январе 2008 года, «нужно иметь в виду, что уже в обозримом будущем российский бизнес может столкнуться с ограничениями по доступу на международные рынки». По его словам, «предлогом здесь станет низкая экологическая безопасность продуктов».2 Модернизация экологической политики была необходимым условием интеграции России в мировые отношения, что было одной из задач Д. Медведева в качестве главы государства. Так в период его президентства шли активные переговоры о вступлении России в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и в ВТО. «Дорожная карта» присоединения России к конвенции об учреждении ОЭСР принята на 1163-й сессии совета ОЭСР 30 ноября 2007 года. Для вступления в ОЭСР России необходимо было выполнить целый ряд рекомендаций в природоохранной сфере. Помимо общего повышения внимания властей к экологической проблематике, в период «смены власти» также пошли разговоры о необходимости реформировать систему государственного регулирования природоохранной сферы. В конце 2007 года – вначале 2008 года активно обсуждалась необходимость воссоздания в стране единого экологического регулятора. Такую инициативу, в частности, выдвигал тогдашний глава Минприроды Ю. Трутнев. В свою очередь, административные перспективы «экологической поляны» вызвало обычную для российских политических реалий борьбу между ведомствами за 2 Показательно, что примерно в это же время в РФ некоторыми экспертами стала муссироваться тема готовности США и Евросоюза применять в будущем санкции (в частности, в форме введения углеродного тарифа/налога) против тех стран, чья политика по регулированию выбросов будет признана не соответствующей необходимым стандартам. Информационно-аналитическая записка 6 Май, 2015 года право получения контроля над природоохранной сферой. В частности, на то, чтобы стать базой для создания «экологического мегарегулятора» претендовал Ростехнадзор (в то время находился напрямую в ведении Правительства РФ). В начале 2008 года даже появились слухи о том, что уже подготовлены проекты документов о создании Госкомитета по экологии. Он должен был бы объединить в себе все контрольные и надзорные функции в области экологии, поглотив Росприроднадзор, а также сократив полномочия Минприроды и ряда других ведомств. Ожидалось, что новое «экологическое суперведомство» должно было быть создано вскоре после президентских выборов и смены правительства. Существовала версия о том, что его могут создать на базе Росприроднадзора. В ее пользу говорило то, что как раз в то время агентство возглавил его тогдашний руководитель В. Кириллов, считавшийся ставленником В. Зубкова - одного из наиболее влиятельных членов «команды Путина». СПРАВКА Кириллов Владимир Владимирович родился в Липецке в 1955 году, окончил Высшее военно-политическое пограничное училище, Военно-политическую академию имени В.И. Ленина, Институт государственной службы (Северо-Западный кадровый центр). С 1991 года работал в администрации Выборгского района Ленинградской области. В 2000-2007 годах являлся первым вице-губернатором Ленинградской области, отвечал за координацию силовых структур. Занимал должность руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) с января 2008 года по ноябрь 2014 года. В настоящее время - вице-губернатора Санкт-Петербурга. Со стороны Минприроды также активно выдвигались инициативы по кардинальной перестройке экологического законодательства с тем, чтобы заставить природопользователей сокращать негативное воздействие на окружающую среду и стимулировать их к модернизации производства. Предлагалось создание единой системы нормативов загрязнений среды, введение технических регламентов по загрязнениям и отказ от любых временных согласований нормативов допустимого экологического ущерба, поэтапное введение платы за негативное воздействие на окружающую среду со стороны любых хозяйствующих субъектов. Де-факто данная плата должна была стать «экологическим налогом». Главным преимуществом нового налога, как заявлял в то время тогдашний директор департамента государственной политики в сфере охраны окружающей среды Минприроды Александр Ишков, являлось то, что «он способен эффективно, без административных мер, вытеснить с рынка нежелательную, то есть вредную, продукцию и дать конкурентное преимущество товарам с более высокими экологическими параметрами». Одновременно Минприроды предлагал также ввести налоговые льготы на развитие производства экологически чистой продукции и услуг (например, по переработке отходов, внедрению энергосберегающих технологий и т. п.). В качестве альтернативы инициативам Минприроды, в 2008 г. появился комплекс предложений, касающихся изменений природоохранного законодательства и со стороны Минэкономразвития. В целом, варианты подходов Минприроды и Минэкономразвития к «экологическому стимулированию» можно обозначить, как, соответственно, жесткий и либеральный. Вариант Минэкономразвития не предполагал столь сильного «закручивания гаек» и увеличения «экологического давления» на бизнес, за что выступал Ю. Трутнев. Кроме того, заметный упор здесь делался на проблемах энергоэффективности и энергосбережения. Предложения Минприроды и отчасти Минэкономразвития, которые Фонд «Национальная энергетическая безопасность» 7 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» касались увеличения денежной и административной нагрузки на участников рынка, как и следовало того ожидать, вызывали недовольство со стороны бизнеса. В свою очередь в Правительстве РФ противником введения лоббируемого Ю. Трутневым «экологического налога» выступил тогдашний вице-премьер Игорь Сечин. Его позиция заключалась в том, что рост экологическо-финансовой нагрузки на промышленность может привести к риску «обрушения крупных производств». Он предлагал увязывать увеличение плат за выбросы на крупный бизнес с уменьшением налоговой нагрузки. Последний пункт вызвал ожидаемое сопротивления Минфина, что, соответственно, воздвигло на пути экологической реформы Ю. Трутнева дополнительные бюрократические барьеры. В итоге задуманная Минприроды реформа экологического законодательства так и не была проведена. Остались на бумаге инициативы по ужесточению ответственности бизнеса в природоохранной сфере и стимулирования внедрения «зеленых технологий». «Экологический» же запал, охвативший в 2008 году высшее руководство страны, постепенно снизился. Показательным стало то, что тема экологии оказалась не затронутой Д. Медведевым в первом его послании Федеральному собранию после избрания на пост Президента РФ. Тем не менее, именно с 2008 года экологическая проблематика стала занимать намного большее внимание российского руководства. «Локомотив» экологической реформы, хоть с большим трудом, бессистемно и с многочисленными задержками, все-таки тронулся с места. Так в 2010 и в 2011 году под председательством Д. Медведева состоялись два Госсовета по экологии, в ходе которых были даны важные для модернизации экологической политики поручения российскому правительству. Правда, практическое исполнение решений, которые «висели» с 2008 года, были, в основном, затянуты или вообще сорваны, что в 2011 году вынужден был констатировать сам Д. Медведев. С другой стороны, были приняты некоторые важные программные документы, направленные на совершенствование государственной политики и нормативно-правовой базы в сфере экологии. В частности, в октябре 2012 года получила одобрение Правительства РФ госпрограмма «Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы». В мае 2012 года, т.е. в последние дни своего президентства, в качестве своего «прощального экологического аккорда» Д. Медведев подписал «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года». Данный документ считался базовым для разработки правовых актов в природоохранной сфере на ближайшие годы. По утверждению Минприроды, «Основы государственной политики» полностью гармонизированы с международными обязательствами РФ и соответствовал Плану действий по присоединению России к Организации экономического сотрудничества (ОЭСР). После Д. Медведева «президентская эстафета» перешла к В. Путину. В отличие от своего предшественника, он реже затрагивает тему экологии в своих выступлениях. Тем не менее, весьма важным событием стал проведенный под его председательством 20 ноября 2014 года Совет безопасности РФ. На нем глава государства дал, фактически, понять, что экология является одним из его главных приоритетов. Главным итогом мероприятия стало требование В. Путина принять в ближайшее время Стратегию экологической безопасности. Кроме того, глава государства призвал повысить эффективность государственного экологического контроля и надзора, восстановить систему внутреннего производственного экологического контроля на предприятиях. Президент также предложил за счет Информационно-аналитическая записка 8 Май, 2015 года экологических платежей увеличить объемы финансирования природоохранных мероприятий. Отдельное внимание следует уделить сфере энергосбережения. Дело в том, что продолжением забуксовавшей ко второй половине 2008 года «новой экологической политики» стал громогласно объявленный в России «курс на энергоэффективность». В июне 2008 года Д. Медведев подписал ставший знаменитым Указ «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики». В нем была поставлена задача снизить к 2020 году энергоемкость валового внутреннего продукта не менее чем на 40% по сравнению с 2007 годом. 3 В результате всплеск внимания властей к природоохранной сфере сменился резко возросшим интересом руководства страны к вопросам энергосбережения. При этом такую смену приоритетов попытались представить как вполне логичное явление, тем самым, стараясь заретушировать неудачи с практической реализацией шагов по изменению экологической политики. Нельзя сказать, что проблемы повышения энергоэффективности стали чем-то новым для руководства страны. К примеру, данные вопросы неоднократно поднимал в своих выступлениях В. Путин. Однако именно июньский указ Д. Медведева стал, своего рода, официальным объявлением в стране «курса на энергоэффективность», который даже стал позиционироваться как своеобразный новый национальный проект для России. Причины всплеска внимания к энергосбережению, в значительной степени была вызвана уже упоминавшимися внешними стимулами - обязательствами, которая Россия должна была принять в связи с присоединением к ВТО и ОЭСР. Вместе с тем, имелись и внутренние причины: Во-первых, низкая энергоэффективность стала на тот момент восприниматься как значительная угроза на пути успешного развития российской экономики. Здесь можно назвать следующие факторы: бурный рост экономики и планы по удвоению ВВП вызвали страхи по поводу возникновения нехватки энергоресурсов в стране, в том числе, для обеспечения экспортных поставок; привлечение инвестиций в энергетику связывалось с необходимостью дальнейшего роста тарифов, что грозило резким усугублением проблем в обрабатывающих отраслях российской экономики. Таким образом, энергосбережение должно было сдерживать рост затрат предприятий и домохозяйств на дорожающие энергоресурсы. Однако, помимо этого, оно становилось важным элементом политики продвижения России в мире в качестве «энергетической сверхдержавы». Оно должно было облегчить для экономики страны бремя роста энерготарифов, помогая, тем самым, увеличивать инвестиционную привлекательность российского ТЭК. Кроме того, позволило бы высвободить дополнительный объем энергоресурсов для усиления российской экспансии на мировой энергетический рынок. 3 В свое время достаточно амбициозные задачи по энергосбережению и ВИЭ были заложены в принятой еще в 2003 году «Энергетической стратегии России до 2020 года». Следует признать, что закладываемые в ней ориентиры по снижению энергоемкости ВВП были частично достигнуты. Вместе с тем, нужно учитывать то, что условия реализации данного программного документа оказались, мягко говоря, намного благоприятней, нежели ожидались на момент его принятия. В нем были прописаны следующие прогнозные параметры: оптимистический вариант - рост цен на нефть до $30 за баррель ($25 в 2010 году), умеренный вариант колебание цен вокруг отметки в $18,5. Исходя из этого, можно считать в значительной степени проваленными обозначенные в стратегии задачи по необходимости внедрения энергосберегающих технологий и оборудования, освоения ВИЭ, минимизации техногенного воздействия энергетики на окружающую среду, развития инновационной и научно-технической политики в ТЭК и т.д. Фонд «Национальная энергетическая безопасность» 9 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» Во-вторых, следует назвать еще один фактор, о котором уже упоминалось выше. Активное муссирование темы энергосбережения сумело в определенной степени заретушировать формальный провал попытки кардинальной реформы экологического законодательства, в том числе, в части внедрения «зеленых» технологий (будущий закон о НДТ). Согласно июньскому указу Д. Медведева, для обеспечения снижения энергоемкости ВВП Правительству РФ предписывалось в период 2008-2009 гг. «обеспечить переход к единым принципам выработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду». Кроме того, до 1 ноября 2008 года необходимо было внести в Госдуму законопроекты, стимулирующие компании применять энергосберегающие и экологически чистые технологии. Ничего этого сделано не было. В спешке подготовленный законопроект «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» стал в какой-то мере благовидной подменой того, что в реальности изначально предусматривалось указом Д. Медведева. В-третьих, административные требования, вводимые законодательством об энергосбережении, сулили возникновение новых финансовых потоков. Весьма вероятно, что это обстоятельство послужило существенной причиной поддержки «курса на энергоэффективность» в федеральных ведомствах. Напомним, что одной из основных задач закона «Об энергосбережении» являлось введение в стране обязательного энергоаудита. В этой связи, по мнению некоторых экспертов, законопроект во многом продавливался для того, чтобы занять работой на ниве независимого энергоадиута бывших сотрудников Госэнергонадзора. Тем более, что департамент государственной энергополитики и энергоэффективности Минэнерго возглавлял в то время С. Михайлов, до этого возглавлявший департамент государственного энергетического надзора. Со своей стороны, отметим, что из первоначальной версии ФЗ могло вообще сложиться впечатление, что он был подготовлен исключительно ради того, чтобы заставить все более-менее крупные компании проходить энергетические обследования. Основным модератором политики по энергосбережению в то время стал непосредственно В. Путин, что определило ее относительно большую успешность по сравнению с попытками модернизации природоохранного регулирования. Отметим, что вопросы энергоэффективности напрямую связанны с такой излюбленной темой для российского лидера как обеспечение энергетической безопасности. Видимо, в том числе, это определяло повышенное внимание В. Путина к данной проблематике. В частности, пункт о повышении энергоэффективности и энергосбережения вошел в Итоговый документ саммита G8, посвященный глобальной энергетической безопасности, прошедшего под председательством РФ в 2006 г. в Санкт-Петербурге. Вопросы повышения энергетической эффективности особенно часто поднимались В. Путиным в начале его премьерства. К примеру, он объявил в сентябре 2008 года энергоэффективность в числе пяти первоочередных задач для экономики страны. Кроме того, энергоэффективность вошла отдельным разделом в итоговую версию Концепцию социально-экономического развития страны до 2020 года, утвержденную Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р. Напомним, что данный документ получил в то время неофициальное название «План Путина» и считался его программой действия на Информационно-аналитическая записка 10 Май, 2015 года посту премьер-министра страны. Правда, к моменту появления Концепции, т.е. к осени 2008 года, многие ее положения, из-за нарастающих кризисных явлений в мировой и российской экономии, стали уже не актуальными.4 Но, несмотря на это, сфера энергосбережения по-прежнему считалась на тот момент одним из важнейших приоритетов для экономического развития России. Так в начале 2009 года вопросы энергоффективности вошли в Антикризисную программу Правительства РФ. В это же время шла активная работа и по законодательному обеспечению «курса на энергоэффективность». Уже осенью 2008 года был внесен в Госдуму и, несмотря на многочисленные недоработки, прошел первое чтение проект Закона «Об энергосбережении» (№ 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Через год - в ноябре 2009 года законопроект был принят, что для российской законотворческого процесса в экологической сфере можно считать хорошим показателем скорости. Вскоре после этого была принята федеральная программа повышения энергоэффективности, а во всех субъектах РФ приступили к разработке региональных программы энергосбережения. Вместе с тем, говорить об успешности проводимого с 2008 года «курса на энергосбережение» вряд ли представляется возможным. Так по информации Аналитического центра при Правительстве РФ к апрелю 2014 года в стране было выполнено лишь около половины от того, что было намечено в ФЗ «Об энергосбережении». Практически провалилась кампания по энергетическим обследованиям (в результате возникли предложения об отмене обязательного энергоадита для небольших компаний), не получил до сих пор должного развития институт энергосервисных контрактов. В целом же критики политики российской властей в сфере энергосбережения любят заявлять, что весь «курс на энергоэффективность» свелся к установке счетчиков и к попытке запрета ламп накаливания. Показательно, что в сентябре 2014 года появилась информация о том, что Комитет Госдумы по энергетике готовит законопроект, который отменит введенный в 2009 году по инициативе Медведева запрет на продажу ламп накаливания более 100 Вт. СПРАВКА: Справедливости ради, отметим, что вопросы энергоэффективности для российских властей до сих пор остаются актуальной тематикой. Несмотря на спад первоначального ажиотажа вокруг нее, когда СМИ не успевали писать о всё новых и новых инициативах чиновников в данной сфере, определенные усилия здесь по-прежнему предпринимаются. В частности, в первой половине 2014 года увидела свет обновленная версия госпрограммы «Энергоэффективность и развитие энергетики» (утверждена Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 №321). Документом предусмотрено снижение к 2020 году энергоемкости ВВП России за счёт реализации мероприятий госпрограмм на 12,7% (к уровню 2007 года). Особым аспектом экологической политики России выступает ситуация с утилизацией попутных нефтяных газов (ПНГ). В отличие от 4 Обновленный вариант Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (Стратегия 2020) был подготовлен по заказу российского правительства в 2011 году. Там также немалое место было посвящено вопросам энергоэффективности и активному внедрению ресурсосберегающих технологий. Появившись незадолго до президентских выборов марта 2012 года, данный документ, провозглашавший ориентацию на постиндустриальную экономику и опору на т.н. «креативный класс», даже позиционировался в качестве программы действий В. Путина на третий президентский срок. Однако Стратегия 2020 так толком и не оказалась востребованной. Фонд «Национальная энергетическая безопасность» 11 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» вопросов энергосбережения или ВИЭ, ее можно назвать примером того, как решение проблемы в сфере экологии все-таки сдвинулось с мертвой точки, хотя здесь еще и остаются противоречивые и весьма спорные моменты. Российские власти всерьез озаботились вопросом рационального использования ПНГ и снижения объемов его сжигания с 2007 года. Так эта тема была поднята В. Путиным в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 года. Со своей стороны, различные ведомства предлагали здесь свои варианты решения проблемы. Так Минприроды предлагало вообще запретить с середины 2008 года эксплуатацию месторождений, не оснащенных счетчиками попутного газа. Однако данный запрет был отклонен, как предполагают, при участии нефтяного лобби. В январе 2009 года Правительством РФ было подписано постановление «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках». Согласно постановлению устанавливался 5%-ный целевой норматив сжигания ПНГ на 2012 год и последующие годы. Минприроды поначалу поддержал данную инициативу. Однако затем министерство Ю. Трутнева, а также Минэнерго, ссылаясь на мнение нефтяных компаний и последствия экономического кризиса, предложили перенести введение целевых показателей использования ПНГ на 2014 год. В свою очередь, правительство В. Путина, несмотря на протесты нефтяных компаний, по-прежнему продолжало настаивать на скорейшем введении 5%-ного показателя уже с 2012 года. В результате Минприроды «исправилось» и вновь заняло «экологически ответственную» позицию. В ноябре 2012 года Правительство РФ утвердило повышение штрафов с 1 января 2013 года за сжигание ПНГ, предложенное Минприроды. (Постановление Правительства РФ от 08.11.2012 N 1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа».) При этом были учтены пожелания нефтяных компаний, предложивших дифференцированный подход к утилизации ПНГ, в частности, в постановлении были учтены особенности месторождений с низкой выработанностью нефтяных запасов. Правда, несмотря на увеличение штрафов и постоянное внимание к данной проблеме В. Путина, 95%-го полезного использования ПНГ пока так и не удалось добиться. В ноябре 2013 года новый глава Минприроды С. Донской высказал надежду на то, что достижение данного уровня станет возможным к 2015 году. Вместе с тем, многие эксперты выражают сомнения в достижении установленной планки, прежде всего, из-за недостаточного развития газонефтехимической отрасли в стране. Весьма плачевной складывается ситуация в РФ с развитием т.н. зеленой энергетикой. Возможно причина в том, что в отличии, к примеру, от той же темы утилизации ПНГ, к альтернативной энергетике со стороны российского руководства отношение сложилось весьма настороженное и скептическое. Она воспринимается, скорее, как модный мировой тренд, нежели как серьезное направление развития экономики. К примеру, по словам В. Путина ветровая и прочая альтернативная энергетика является баловством.5 Тем не менее, несмотря на свой скепсис, российские власти, следом за своими западными коллегами, также пытались в свое время следовать «зеленой 5 Встреча с участниками VII заседания международного дискуссионного клуба «Валдай» в Сочи 6 сентября 2010. Информационно-аналитическая записка 12 Май, 2015 года моде». Так в январе 2009 года правительство РФ утвердило «Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии». Доля ВИЭ, согласно этому документу, планировалось увеличить к 2020 году до 4,5%. Однако достижение целевых ориентиров выбилось из графика еще в 2010 году. Согласно «Основным направлениям государственной политики…», доля ВИЭ в энергобалансе должна была составить уже на тот период 1,5%. Между тем, на 2014 год данный показатель не превышает одного процента даже по самым оптимистичным оценкам. В увидевшем свет весной 2014 года «Проекте энергетической стратегии России на период до 2035 года» Минэнерго признало, что прогнозы по ускоренному росту возобновляемой энергетики до 4,5% к 2020 году оказались слишком оптимистичными. Согласно новому целевому видению развития ВИЭ, предусматривается рост их доли к 2035 году до 3,7% в общем объеме ввода мощностей электростанций, а в производстве электроэнергии – до 2,2% от общего объема выработки. Краткая характеристика современного этапа В настоящее время основной задачей в повестке дня модернизации природоохранной политики РФ выступает проведение масштабной реформы экологического законодательства. Долгое время продвигались весьма непросто. Тем не менее, в 2014 году дело в значительной мере сдвинулось с мертвой точки. Было принято два ключевых закона, которые призваны кардинально «переформатировать» нормативно-правую базу в экологической сфере и которые должны были появится на свет еще несколько лет назад: Закон о НДТ (Федеральный закон от 21.07. 2014 г. N 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»): Закон об отходах (Федеральный закон от 29.12.2014 N 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"…») В целом, по мнению большинства экспертов, работы по модернизации экологического законодательства еще непочатый край. Ключевыми задачами экологической реформы на сегодняшний момент выступают: продолжение работы над внедрением принципов НДТ (издание подзаконных актов к 219-ФЗ, начало работы над справочниками и реестрами НДТ и т.д.). дальнейшая модернизация законодательства об управлении отходами (вводит, в том числе, ответственность производителя на всех этапах производственной цепочки); закон о ликвидации прошлого (накопленного) экологического ущерба и закон о создании ликвидационных фондов; помимо этого, ожидается, что в 2015 году будет принят законопроект об экологическом аудите. В частности, как отмечают в Минприроде, основной задачей в 2015 году является реализация этих законов. Здесь следует выделить, прежде всего, работу по внедрению принципов НДТ. В частности, по информации Минприроды, в текущем году планируется принять 11 подзаконных актов к 219-ФЗ (11 актов в текущем году), будет вестись работа по составлению справочников наилучших доступных технологий и т.д. Фонд «Национальная энергетическая безопасность» 13 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» Вместе с тем, учитывая то, с какими задержками велась работы над экологическим законодательством в предыдущие годы, возникает вопрос о том, не повторится ли подобная ситуация. То есть, является ли принятие вышеназванных законов безусловным свидетельством того, что Россия окончательно и бесповоротно взяла курс на модернизацию экономики через ужесточение экологических требований. И в этом отношении, конечно, могут существовать определенные сомнения. Со второй половине 2014 года Россия стала входить в новую экономическую реальность. Значительно изменились внешние и внутренние условиях, на фоне которых, пусть и со сложностями, но все-таки шел процесс экологической реформы. Внутренние проблемы в экономике наложились на ухудшение внешнеполитической ситуации для РФ. Кроме того, значительно снизились мировые цены на сырьевые товары, что привело к значительным потерям для бюджета РФ. Динамика мировых цен на медь, никель, алюминий (в $ США за тонну) и на нефть Urals (в $ США за 100 баррелей) 20000 15919 14079 15000 14771 10643 10000 7295 6423 5816 6107 4658 5000 1726 1913 1808 0 Алюминий январь 2014 года Никель Медь декабрь 2014 года Нефть Urals январь 2015 года Источник: по данным Министерства экономического развития и торговли РФ. В свою очередь, проблемы в экономике России усилили позиции тех, кто, кто полагает несвоевременным в нынешнее непростое время вводить законы, решение о подготовке которых принималось еще в т.н. «тучные годы». По их словам, сейчас ситуация в экономике ухудшилась и продолжает ухудшаться. В этих условиях нельзя ужесточать природоохранные требования к предприятиям, так как это приведет к финансовым потерям как для бизнеса, так и для бюджета. Так на заседании Общественной Палаты РФ 4 сентября 2014 года оппоненты экологических новаций отмечали, что, к примеру, закон о ликвидации прошлого экологического ущерба обойдется регионам в 15-20 млрд руб. В свою очередь, бизнес стал обращаться к властям с просьбой отложить введение новых законодательных мер природоохранного регулирования, пугая серьезными социально-экономическими последствиями от дополнительного усиления финансовой нагрузки на предприятия: В октябре 2014 года РСПП обратилось с письмом к Д. Медведеву с предупреждением о том, что Россию ждет экономический спад и Информационно-аналитическая записка 14 Май, 2015 года сокращение доходов бюджета, если правительство не откажется от повышения фискальной нагрузки на бизнес с 2015 года. В том числе, было сказано про повышение платы за негативное воздействие, ликвидация прошлого экологического ущерба, внедрение НДТ, создание ликвидационных фондов. В феврале 2015 года руководители крупнейших нефтегазовых компаний написали письмо В. Путину, в котором описали предложения по снижению издержек в отрасли. В нем они попросили главу государства ради «сохранения инвестиционной активности и приемлемой рентабельности» устранить «излишнее экологическое регулирование» в отрасли и перенести на 2-3 года вступление в действие новых жестких требований. Таким образом, к настоящему времени неблагоприятные экономические тенденции делают не вполне очевидными перспективы дальнейшего продвижения экологической реформы. Неблагоприятная конъюнктура цен на энергоносители на мировых рынках, экономические санкции, внешнеполитическая напряженность дают лишний повод для призывов оставить решение вопросов экологии на потом. Тем более, что, скорее всего, при продолжении существующих тенденций для экономики страны, в условиях нарастания острых социально-экономических проблем для правительства и крупных компаний более актуальной будет видеться не долгосрочная цель по модернизации и развитии новых технологий, а текущие задачи выживания и «латания дыр». Заключение В первом квартале 2015 года наблюдалось определенное временное затишье, сложившееся вокруг темы экологической реформы. По нашему мнению, в значительной степени оно вызвано объективными обстоятельствами. На фоне внешнеполитических и экономических проблем властям стало во многом не до экологии. Желание выхода на курс, при котором экологическая проблематика стимулировала модернизацию и рост экономики, он сохраняется. Однако проблема в том, что сейчас власти находятся в растерянности в целом по поводу того, какие текущие действия по управлению страной необходимо предпринимать в условиях нынешней стремительно меняющейся непростой ситуации. В этих условиях, власти, скорее, пойдут на те меры, которые гарантируют позитивный краткосрочный эффект для экономики по принципу «здесь и сейчас», нежели будут ориентироваться на долгосрочные цели. Это может создать определенные проблемы для дальнейшего продвижения в жизнь реформы экологического законодательства и реализации уже принятых законопроектов (219-ФЗ и 458-ФЗ). Показательно, что в отличие от первой половины 2014 года, в конца прошлого - в начале нынешнего года в официальных заявлениях перестали звучать голоса о том, что экология может стать для России инструментом новой промышленной политики и перевода экономики на инновационные рельсы. Напротив, усилились позиции тех, кто полагает несвоевременным в нынешнее непростое время ужесточать экологические требования к бизнесу. Их аргументы состоят в том, что «закручивание» экологических гаек приведет к усилению финансовой и административной нагрузки на предприятия, которые и без того находятся в тяжелом положении. В этой связи, со стороны властей необходим четкий и долгосрочный сигнал, который должен продемонстрировать серьезность намерений государства по модернизации экономики в части перехода ее на новые экологические Фонд «Национальная энергетическая безопасность» 15 Информационно-аналитическая записка «Экологическая политика в РФ» стандарты. Очевидно, при этом, что необходимы и меры по облегчению процесса перехода компаний к новой «эколого-экономической реальности». Необходимо конкретными действиями развеять опасения бизнеса по поводу того, что «курс на экологизацию» в реальности ничего не имеет общего с экологией и приведет лишь к усилению административного пресса, увеличению финансовых издержек и ухудшению предпринимательского климата. В свою очередь, в сфере политики по импортозамещению необходима определенность в части выстраивания четких «правил игры» с зарубежными партнерами. Особенно это актуально сейчас в условиях, когда страна испытывает острый недостаток инвестиций, что является одной из причин спада в экономике. Переход на новые технологии, отказ от устаревших грязных производств, повышение экологических требований к компаниям способно придать, как неоднократно подчеркивалось, долгосрочный импульс развитию экономики страны и повышению ее конкурентоспособности. Кроме того, особо стоит подчеркнуть, что реальные шаги в области развития экологически значимых проектов, построения в России элементов т.н. «зеленой экономики» в немалой степени будет способствовать улучшению имиджа страны и укреплению ее позиций на международной арене. Все это делает тему экологической реформы в сегодняшней тяжелой для России ситуации одним из наиболее важных вопросов в повестке дня развития страны, причем он выходит далеко за рамки сугубо природоохранной проблематики. По сути, речь должна идти об инструментах преодоления недостатков прежней экономической модели и выстраивания новой, которая сможет обеспечить устойчивый экономический рост, а также способной быть менее зависимой от вызовов со стороны внешних факторов, в том числе, геополитических. Информационно-аналитическая записка 16
