ГОРНОЕ ПРАВО
advertisement
А.И. ПЕРЧИК ГОРНОЕ ПРАВО Учебник для вузов Издание 2-е, переработанное и дополненное Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ» Москва 2002 УДК 347:622 276 ББК 67.407 П 27 Рецензенты: доктор юридических наук, профессор Г.Е. Быстрое; доктор юридических наук, профессор БД. Клюкин; кафедра аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии П 27 Перчик А.И. Горное право: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ», 2002. — 525 с. Работа представляет собой переработанное и дополненное издание книги «Основы горного права» (М., 1996). В книге даны основные понятия и институты горного права, а также характеристики организационно-правовых механизмов решения актуальных проблем пользования недрами. Учебник написан на основе законодательных актов по состоянию на начало 2002 года. Структура и содержание учебника соответствуют программе курса «Горное право», читаемого автором — зав. кафедрой горного права РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина с 1992 года в качестве дисциплины специализации вузовского компонента Государственного общеобразовательного стандарта по специальности «Юриспруденция», а также специальностям факультетов геологии, геофизики и разработки нефтяных и газовых месторождений. Издание предназначено для студентов, магистрантов, аспирантов и преподавателей нефтегазовых и горных вузов, а также менеджеров, занимающихся проблемами недропользования. УДК 347:622 276 ББК 67.407 Автор выражает искреннюю благодарность спонсорам, оказавшим помощь в издании учебника: — ГУП «Центр правовых проблем северных территорий», рук. Теплое О.М.; — НОРСК ГИДРО АСА; — РВО «Зарубежнефть»; — Винтерсхалл АГ. ISBN 5-94545-024-3 ©А И - Перчик, 2002 Оглавление Введение 7 I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Г л а в а 1. Предмет и источники горного права 1.1. Горное право в системе права 1.2. Недра как юридическое понятие 1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 1.4. Предмет и метод горного права 1.5. Источники горного права 1.6. Федеральное законодательство о недрах 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ Контрольные вопросы 9 9 13 18 24 28 34 44 61 Г л а в а 2. История горного права в России 2.1. Периодизация истории горного права 2.2. Горное право в Российской Империи 2.2.1. Первые Указы о горнам праве 2.2.2. Устав Горный Российской Империи 2.2.3. Управление горным промыслом 2.2.4. Налоговые льготы 2.2.5. Охрана окружающей среды 2.2.6. Планирование горных работ 2.2.7. Добыча угля 2.2.8. Добыча нефти 2.3. Горное право в СССР и РСФСР 2.4. Современное горное право в России 2.5. История преподавания горного права Контрольные вопросы 62 62 63 63 68 76 80 81 81 83 83 91 100 104 108 Г л а в а 3. Право собственности на недра 3.1. Право собственности в сфере недропользования 3.2. Эволюция права собственности на недра 3.3. Право собственности на недра в России 3.4. Право собственности на ресурсы недр 3.5. Право собственности на геологическую информацию . . . 3.6. Право собственности на имущество недропользователя . . . Контрольные вопросы 109 109 111 117 122 127 130 133 Г л а в а 4. Государственное регулирование отношений недропользования 4.1. Принципы и направления государственного регулирования недропользования 4.2. Система пользования недрами 4.3. Государственный фонд недр 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования . 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 134 134 139 141 144 155 Перчик А.И. ГОРНОЕ ПРАВО 4.6. Регулирование отношений недропользования в акваториальных зонах 4.6.1. Районирование морских зон 4.6.2. Правовое регулирование деятельности на континентальном шельфе 4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей Контрольные вопросы 164 164 168 175 179 II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 5. Организационно-правовое обеспечение геологической информации 5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки запасов полезных ископаемых 5.2.1. Ресурсы и запасы полезных ископаемых 5.2.2. Твердые полезные ископаемые 5.2.3. Углеводороды (нефть, газ, конденсат) 5.2.4. Подземные воды 5.3. Правовая регламентация учета геологической информации 5.5./. Система учета и экспертизы геологической информации 5.3.2. Государственная комиссия по запасам 5.3.3. Формы учета геологической информации Контрольные вопросы 180 180 186 186 188 192 195 196 196 199 202 206 Глава 6. Предоставление недр в пользование 207 6.1. Предоставление прав в сфере недропользования 207 6.2. Государственная система лицензирования пользования недрами 209 6.2.1. Задачи государственной системы лицензирования . 209 6.2.2. Подготовка участков недр к предоставлению в пользование 211 6.2.3. Практика лицензирования 214 6.3. Виды пользования недрами 217 6.4. Лицензия на пользование недрами 223 6.4.1. Содержание лицензии 223 6.4.2. Условия лицензий на геологическое изучение недр . 228 6.4.3. Условия лицензий на разведку и добычу 229 6.4.4. Условия совмещенных лицензий 234 6.4.5. Условия лицензий на другие виды пользования недрами 234 6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 236 6.5.1. Виды участков недр 236 6.5.2. Горный и геологический отвод 239 6.5.3. Трансграничные участки недр 242 6.6. Пользователи недр 243 6.7. Сроки пользования недрами 246 Оглавление 6.8. Предоставление участков недр в пользование 6.8.1. Схема предоставления участков недр в пользование 6.8.2. Конкурсы и аукционы 6.8.3. Бесконкурсная система 6.9. Предоставление участков недр в пользование на условиях СРП 6.10. Переход и прекращение действия права пользования недрами 6.10.1. Переход права пользования недрами 6.10.2. Прекращение права пользования недрами Контрольные вопросы Г л а в а 7. Договоры при пользовании недрами 7.1. Классификация договоров в недропользовании 7.2. Соглашение о разделе продукции 7.2.1. Механизм раздела продукции 7.2.2. Предмет соглашения 7.2.3. Варианты структуры соглашения 7.2.4. Основные положения соглашения 7.3. Консорциальное соглашение 7.3.1. консорциум — простое товарищество 7.3.2. Консорциальное соглашение — особая форма договора простого товарищества в недропользовании . 7.3.3. Структура и основные положения консорциального соглашения 7.4. Заключение соглашения Контрольные вопросы 249 249 252 259 260 264 264 267 269 270 270 282 282 285 288 290 358 358 361 363 380 387 Г л а в а 8. Рациональное использование и охрана недр 8.1. Система рационального использования и охраны недр . 8.2. Требования по рациональному использованию и охране недр 8.3. Права и обязанности пользователя недр 8.4. Требования по безопасному ведению горных работ . . . . 8.5. Аварийно-спасательная служба 8.6. Консервация горного предприятия 8.7. Ликвидация горного предприятия Контрольные вопросы 392 395 397 400 404 408 411 Г л а в а 9. Охрана окружающей природной среды при пользовании недрами 9.1. Недропользование в системе природопользования 9.2. Эколого-правовой режим пользования недрами 9.3. Экологическая экспертиза и экологический контроль . . . . Контрольные вопросы 412 412 418 421 426 Глава 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами 10.1. Правовой режим землепользования при пользовании недрами 388 388 427 427 Перчик A.M. ГОРНОЕ ПРАВО 10.2. Предоставление земельных участков для пользования недрами 429 10.3. Использование, охрана и рекультивация земель при пользовании недрами 432 10.4. Застройка площадей залегания полезных ископаемых 435 10.5. Регулирование земельных отношений законодательством субъектов РФ о недрах 440 10.5.1. Общие положения 440 10.5.2. Регулирование земельных отношений при недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе 441 10.5.3. Регулирование земельных отношений в Тюменской области при освоении нефтяных и газовых месторождений 444 Контрольные вопросы 451 Глава 11. Платность пользования недрами 11.1. Режим налогообложения в недропользовании 11.2. Налог на добычу полезных ископаемых 11.2.1. Субъекты и объекты налога 11.2.2. Ставки налога 11.2.3. Распределение налога 11.3. Акциз на минеральное сырье 11.4. Таможенная пошлина 11.5. Система платежей при пользовании недрами 11.5.1. Разовые платежи при пользовании недрами ... 11.5.2. Регулярные платежи 11.5.3. Плата за геологическую информацию о недрах 11.5.4. Сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий 11.6. Налоговый режим раздела продукции 11.7. Потери при добыче полезных ископаемых Контрольные вопросы 452 452 453 453 455 458 459 462 463 464 464 466 468 469 475 478 Глава 12. Контроль и ответственность за нарушение порядка недропользования 479 12.1. Система государственного контроля недропользования 479 12.2. Государственный геологический контроль 483 12.3. Федеральный горный надзор 492 12.4. Ответственность за нарушение законодательства о недрах 500 12.4.1. Общие положения 500 12.4.2. Административная ответственность 502 12.4.3. Уголовная ответственность 506 12.4.4. Разрешение споров 512 12.4.5. Возмещение причиненного вреда 513 Контрольные вопросы 515 Перечень законодательных актов и литературных источников 516 ВВЕДЕНИЕ Российское горное право имеет глубокие исторические корни, связанные как с вековыми традициями отечественного горного производства, так и коллизиями государственного строя России. С начала 90-х годов оно вступило в новый этап своего развития. Интенсивно идет процесс разработки и принятия новых законов и нормативных правовых актов, регулирующих горные отношения, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации. Процесс этот происходит в противоречивый период перехода от административно-командной системы управления народным хозяйством к рыночной экономике правового государства. Все это находит отражение в действующих законодательных и иных нормативных правовых актах, которые, с одной стороны, характеризуются прогрессивностью новых правовых норм и институтов, с другой — рецидивами принципов так называемого демократического централизма. Анализ принятых и разрабатываемых законов показывает, что первая тенденция имеет преобладающий характер. Деятельность современного специалиста, занимающегося вопросами геологии и разработки месторождений полезных ископаемых, всегда в той или иной степени будет связана с решением правовых вопросов недропользования. Цель учебника — ознакомить студентов с теоретическими основами горного права, нормами и институтами современного законодательства о недрах, которые, безусловно, будут полезны им в повседневной работе. Учебный курс «Горное право», разработанный автором, читается в РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина с 1992 г. В настоящее время аналогичные курсы изучаются в ряде горных и нефтяных вузов Москвы, Тюмени, Донецка и других городов. В 1998 г. по инициативе ректора университета профессора А.И. Владимирова был организован юридический факультет, а в его составе — кафедра горного права. С 1999 г. курс «Горное право» начал читаться, помимо юридического и экономического факультетов, в качестве общеобразовательного после курса «Основы права» студентам всех специальностей факультетов геологии и геофизики нефти и газа, а также разработки нефтяных и газовых месторождений. Отдельные его главы читаются в курсах «Экологическое право» и «Природоресурсное право» на других «технических» факультетах университета. В конце каждой главы дан перечень контрольных вопросов, которые учащиеся могут использовать для самопроверки усвоения пройденного материала. Содержание учебника соответствует программе курса «Горное право», читаемого в качестве дисциплины специализации вузовского компонента Государственного общеобразовательного стандарта по специальностям нефтегазовых и горных вузов. Перчик А.И. ГОРНОЕ ПРАВО Материал учебника базируется на законодательных нормативных правовых актах и научных литературных публикациях по состоянию на начало 2002 года. Использованы редкие издания периода Российской империи и СССР. Материал учебника изложен с учетом того, что учащиеся изучили курс «Основы права» и получили общее представление о системе права, юридической терминологии, основных нормах и институтах права. Определенное внимание уделено организационно-правовым проблемам недропользования, без характеристики которых нельзя понять природу и содержание норм горного права. Законодательство о недрах развивается настолько быстро, что не исключено, что к моменту выхода книги из печати ряд положений получит иную интерпретацию. Изменения и дополнения законодательства находят отражение в лекциях преподавателей этого курса, посещение и запись которых становятся особенно необходимыми. При разработке структуры курса автором были использованы учебники по отраслям экологического и земельного права С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Б.В. Ерофеева, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, Н.А. Сыродоева. Материалы учебника базируются на исследованиях автора, а также разработках многих ученых и практиков. Перечислить очень широкий круг лиц, которые в той или иной мере своими научными трудами или производственной деятельностью участвовали в возрождении и становлении современного горного права в качестве отрасли национального права, научной и учебной дисциплины, существовавшей в России на протяжении двух веков, вплоть до 1917 года, практически невозможно, поэтому автор предпочел не выделять никого персонально. Работы многих из них приведены в перечне использованной литературы. Автор выражает глубокую признательность коллегам, официальным рецензентам, а также кафедре экологического и земельного права МГУ, оказавшим большую помощь своими советами и рекомендациями в работе над рукописью. I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Глава 1. ПРЕДМЕТ И ИСТОЧНИКИ ГОРНОГО ПРАВА 1.1. Горное право в системе права Право как юридическая категория является инструментом регулирования определенных видов отношений, возникающих между людьми и их общностями. Каждый вид отношений регулируют нормы определенной отрасли права, совокупность которых образует систему права. Различают такие отрасли права, как государственное (конституционное), гражданское, трудовое, административное, уголовное, международное право и др. Регулирование отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами природоресурсного права, в составе которого выделяются соответственно земельное, водное, лесное и, в частности, горное право. Их можно рассматривать и как подотрасли природоресурсного права и как самостоятельные отрасли права. Разработка недр не может осуществляться без пользования земельным участком. На поверхности размещаются шахтные сооружения, устья скважин, технологические объекты (очистные, хранения, транспорта, ремонтные и др.), значительные территории занимаются извлеченной «пустой» породой (терриконы) и т.п. Однако это не дает оснований и возможности использовать нормы земельного права при регулировании горных отношений, которые по своей природе настолько специфичны, что объективно могут регулироваться только специальными нормами. Приступая к освоению ресурсов недр, недропользователь зачастую не знает не только количественной, но часто и качественной характеристики будущего месторождения. В 60—70-е гг. в Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газовые. Даже когда продуктивные пласты выходят на поверхность, их разработка все равно осуществляется путем углубления в недра, извлечения из недр и эвакуации полезных ископаемых, включая и пустую породу. В то время как целью рационального землепользования является поддержание, а иногда и увеличение плодородия земли, освоение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истощение. Проникая в недра с различными целями, в частности для добычи полезных ископаемых, размещения в них объектов промышленного ГЛАВА I. Предмет и источники горного права или социального характера и т.п., недропользователь вынужденно нарушает режим подземных вод, создает угрозу проседания поверхности, выбросов в воздух или разлива по поверхности добываемой продукции. Особенности и различия можно продолжить, но и этого вполне достаточно, чтобы показать необходимость разработки и использования особых норм права и правовых механизмов, регулирующих именно горные отношения. В юридической теории различают понятия «система права» и «система законодательства», «отрасль права» и «отрасль законодательства». Они не совпадают, во-первых, по кругу источников. Существенное отличие состоит в том, что отрасль права характеризуется высокой степенью однородности, вполне определенным предметом регулируемых отношений, тогда как система законодательства таким консолидирующим фактором не обладает. Один и тот же законодательный акт одновременно может регулировать отношения различных отраслей права. Очевидно, именно сложность отраслевой группировки законодательных актов обусловила отказ от использования термина «отрасль законодательства» при издании «Классификатора правовых актов» [96]. Горное право, горное законодательство, законодательство о недрах, недренное право [166], законодательство о недропользовании и т.п. — все это понятия, характеризующие состав и процесс вполне определенных отношений, представляющих предмет горного права. Термин «горное право» произошел от понятия «горное производство». В последние годы термин «горное производство» в законодательных актах и научной литературе часто заменяется термином «недропользование». Обусловлено это существенным расширением сферы использования полезных свойств недр. Помимо создания горных выработок для добычи полезных ископаемых, недра все чаще используются при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, объектов производственного (подземные хранилища и т.п.), культурного, социально-оздоровительного и другого назначения. Отсюда эволюция названий базовых законодательных актов: Устав Горный Российской Империи, 1832 г. [3]; Горный закон РСФСР, 1928 г. [19]; Кодекс РСФСР о недрах, 1976 г. [21]; Закон РФ «О недрах», 1992 г. [46]. В России деятельность, связанная с освоением недр, еще в XVI—XVII веках получила название «горное дело». Поэтому и сфера законодательного регулирования этой деятельности стала называться горным правом и соответственно горным законодательством. Первой монографией в России в этой области была изданная в 1896 г. книга профессора А.А. Штофа «Горное право» [182], который I.I. Горное право в системе права имел кафедру в Институте Корпуса Горных Инженеров в СанктПетербурге и преподавал будущим горным инженерам курс «Горное законоведение». Позже в том же институте подобный курс уже под названием «Горное право» читал магистрант гражданского права В.Г. Струкгов, опубликовавший в 1907 г. учебник «Курс горного права» [172]. Несколько ранее, в 1890 г., в Киеве вышла книга B.C. Удинцева «Русское горноземельное право» [180]. Введение термина «горноземельное право» мотивировалось тесной взаимосвязью земельных и горных отношений. В 1900 г. была опубликована монография А.Е. Яновского «Основные начала горного законодательства» [184]. Глава III книги называлась «Институты горного права». В качестве таких институтов назывались горная собственность, горный сервитут, горное товарищество и др. Термин «горное» использован в названиях Устава Горного Российской Империи, Горном положении СССР [17] и Горном законе РСФСР [19], основных законодательных актах периода 1832—1975 гг. С принятием в 1976 г. Закона РФ «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» [20] наряду с термином «горное» стали использоваться слова «недра» и «недропользование». Вплоть до 1998 г. термин «горное право» входил в состав специальности 12.00.06 по классификации ВАК СССР по присуждению ученых степеней кандидата и доктора юридических наук вместе с экологическим и земельным правом. Горное право как научная дисциплина развивалось очень неравномерно. В Российской империи теоретическим проблемам горного права уделялось достаточно много внимания. В тот период был опубликован ряд монографий [137, 172], результаты научных дискуссий публиковались в Горном журнале, трижды (в 1842, 1857 и 1893 гг.) серьезно перерабатывался Устав Горный Российской Империи [4, 5, 6]. В советское время теоретические и методологические работы в области горного права практически не велись. Принятое в 1927 г. Горное положение СССР [17], разработанное в период нэпа и содержащее множество теоретических новаций, с окончанием этого этапа российской истории по существу было забыто. Регулирование горного производства осуществлялось исключительно административными методами. Интерес к теоретическим проблемам горного права проявился на время в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с происходившей в стране экономической реформой и соответствующим пересмотром законодательства в этой сфере. Был опубликован ряд теоретических и научно-популярных работ, многие положения которых не потеряли 12 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права актуальности и в настоящее время. В первую очередь это монографии Г.С. Башмакова [124—126], Н.Б. Мухитдинова [154], Н.А. Сыродоева [174], а также работы Г.А. Аксененок, Л.А. Заславской, О.С. Колбасова, В.Г. Плахуты [123, 141, 148, 157] и др. Но и в этот период законодатели занимались вопросами горного права в последнюю очередь. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» были приняты в 1968 г.; Земельные кодексы союзных республик — в 1970—1971 гг.; «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» — в 1970 г., а соответствующие кодексы союзных республик — в 1972—1973 гг. И только через 5 лет, в 1975 г., были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», а в 1976—1977 гг. — кодексы и законы о недрах союзных республик, в том числе в 1976 г. — Кодекс РСФСР о недрах [21]. В последующие годы, вплоть до начала 90-х годов, в России крупных теоретических работ по горному праву не было за исключением книги Н.Б. Мухитдинова «Основы горного права» [155], опубликованной в 1983 г. В результате к моменту перехода экономики на рыночные механизмы российская юриспруденция оказалась не готовой к формированию отечественного горного законодательства и вынуждена была воспользоваться зарубежным опытом. Отсутствие теоретической базы оказалось серьезным тормозом. Несмотря на это, жизнь заставила сравнительно быстро сформировать достаточно большой блок федеральных законов и нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации, регулирующих отношения недропользования. На это понадобилось всего пять—семь лет. Для такой проблемы это ничтожный срок. Достаточно напомнить, что первое издание Устава Горного Российской Империи готовилось 26 лет. Структура основных отраслей системы права достаточно консервативна и сложилась, по существу, в период формирования юриспруденции как науки. Однако по мере развития общественных отношений могут появляться новые отрасли и подотрасли права. Примером этого можно считать экологическое право, сформировавшееся как самостоятельная отрасль права во второй половине XX века. В настоящее время идет формирование компьютерного и других отраслей права. Горное право с его многовековой историей к категории новой отрасли отнести нельзя. Для выделения самостоятельной отрасли права требуются два основных условия: — наличие специфических, имеющих важное народнохозяйственное значение, общественных отношений, представляющих предмет самостоятельного регулирования; 1.1. Горное право в системе права 13 — наличие и потребность в особых источниках права, регулирующих указанные отношения [140]. Кроме того, отрасли права обычно имеют свой метод права. Эти условия присущи горному праву. Достаточно указать, что на долю добывающих отраслей народного хозяйства приходится до 12 процентов внутреннего валового продукта (ВВП) и 20 процентов налоговых поступлений, тогда как на долю, например, сельского хозяйства — до 7 процентов ВВП и всего 3 процента налоговых поступлений, т.е. соответственно в 2 и 6 раз меньше. Регулирование деятельности в этих отраслях осуществляется на основе более чем двух десятков федеральных законов, большого пакета федеральных нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации. Причем число таких актов постоянно растет, они изменяются и дополняются в соответствии с современными требованиями общества. 1.2. Недра как юридическое понятие Недра могут рассматриваться и как геологическое, и как юридическое понятие. Под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы. Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра земные», встречается в 1832 г. в Уставе Горном Российской Империи [3], где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр. Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 г. в Горном положении СССР и в последующих законодательных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь назывались «составные части недр — твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность» [16]. Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают в первую очередь в качестве объекта горных отношений. Начиная с Указа Петра I, изданного в 1719 г., и вплоть до принятия Закона РФ «О недрах» в 1992 г. в законодательных актах не было дано определение термина «недра». Различные авторы давали ему самое разное толкование. В. Удинцев считал их предметом неопределенным. Он 14 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать, если мы не знаем содержимого недр вообще и в каждом данном случае до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них содержащихся там ископаемых?» [181]. Интерес к определению правового содержания понятия «недра» возник и активно обсуждался в научной литературе в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с подготовкой Основ законодательства Союза ССР о недрах [20]. В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Лисковец, Н.Б. Мухитдинова, В.Г. Плахуты, Н.А. Сыродоева и др. исследовались самые различные аспекты проблемы. Так, Б.А. Лисковец [151] утверждал, что давать определение понятию «недра» вообще не имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых постоянно меняется. Он ссылался на академика В.И. Вернадского, который подсчитал, что в древние времена человек использовал всего около 20 видов полезных ископаемых, а в XX веке — уже около 100, и эта цифра постоянно увеличивается. Безусловно, наибольший хозяйственный интерес недра представляют именно как источник добычи полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что объектом права государственной собственности на недра являются не какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В этом случае право собственности государства на недра было бы неполным, а материальный объект этого права неопределенным. Недра — в принципе понятие объемное. Однако определение верхней и нижней границы недр вызывает споры и дискуссии [135]. Верхняя граница, очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность» также весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли толщина у поверхности и если есть, то какова она. Оригинальное решение, а главное, подходящее для разграничения недр и поверхности по вертикали, было предложено еще в 1897 г. А.Л. Боровиковским [129]. Он считал, что с правовой точки зрения недра и поверхность различаются только характером использования. Если преследуется цель отделить вещество от земного шара, то налицо использование недр, в остальных случаях перед нами пользование поверхностью. «Недра» земли — это ее состав, ее содержимое, — писал Боровиковский. — Пока я пользуюсь возможными от земли выгодами, не расходуя самого существа ее, я, как бы глубоко в нее не проникал, пользуюсь лишь ее «поверхностью». Но когда я расходую самую почву, я эксплуатирую «недра» земли. Таков принцип разграничения. Спорные же случаи должен решать суд». 1.2. Недра как юридическое понятие 15 Интересен способ вертикального разграничения поверхностного слоя и недр, который принят в Польше. Согласно польскому законодательству, граница между поверхностью и недрами проходит на глубине 30 м от поверхности земли. Поэтому здесь к области горного законодательства и к компетенции горных органов относятся вопросы, связанные с добычей полезных ископаемых, с их разведкой и т.п., где бы они ни происходили, а также вопросы использования толщи земного шара для иных целей на глубине более 30 м. В ряде инструкций Госгортехнадзора недра предлагается считать с глубины 5 м. В Законе РФ «О недрах» [46] указано, что верхняя граница недр все, что ниже почвенного слоя. Но что такое почвенный слой и его толщина, не определяется. К недрам предлагается также относить выходы на поверхность горных пород. В отношении определения нижней границы недр существуют две основные позиции. По первой граница ограничена техническими возможностями освоения недр; по второй — простирается до центра земного сфероида. Недра, так же как и земля, леса и воды, в законодательных актах и юридической литературе определяются либо как элементы природной среды, либо как природные ресурсы. Эти различия определяются отношением к ним человека. Когда речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, недра, воды, леса выступают как элементы природной среды, а когда речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека в плодах и продукции земли, недр, вод и лесов, их следует классифицировать в качестве разновидностей природных ресурсов. Рассматривая природные ресурсы в качестве объектов права собственности, законодательство определяет правовой статус, в частности, недр именно как одного из видов природных ресурсов. Перечень природных ресурсов встречается впервые в Декрете «О земле» [7]. Он включал землю, воду, недра и леса. Этот перечень повторялся в последующих редакциях Конституции Российского государства (1924, 1936 гг.). Конституция 1978 г. содержала уже два варианта перечня природных ресурсов. Один повторял ранее использовавшийся перечень, т.е. земля, недра, воды и леса, в другом выделялись опять-таки земля, недра и водные ресурсы, а вот леса были заменены более широким понятием — «растительный и животный мир». Конституция РФ 1993 г. впервые в истории российского конституционного права ввела понятие «природные ресурсы». В их составе в одном случае (ст. 9) выделялась только «земля», все остальные классифицировались как «другие природные ресурсы»; в другом случае 16 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права (ст. 72) выделяются уже три вида: земля, недра и водные ресурсы, остальные отнесены к категории «другие». Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40] к категории природных ресурсов отчесены земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и растительного мира1. Резюмируя изложенное в современных законодательных и нормативных правовых актах, исчерпывающим перечнем природных ресурсов следует считать землю, недра, воды, воздух, леса, растительный и животный мир, а термин «природопользование» следует понимать как пользование всеми перечисленными природными ресурсами2. Современное юридическое определение термина «недра» раскрывается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов РФ. При этом формулировки в ряде случаев существенно различаются, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие. В качестве примера ниже приведены определения, встречающиеся в различных законодательных актах. В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Выше было показано, что в конституционном праве России недра классифицируются как одна из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает иное определение — часть земной коры. В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за зару1 Указанные разночтения законодателей, особенно в двух последних редакциях (1978 и 1993 гг.) российской Конституции в части определения природных ресурсов, их состава и терминологии, явились, очевидно, следствием различий в теоретических взглядах на определение земельного права как отрасли права, включающей в сферу своего регулирования не только землю, но и все другие природные ресурсы. 2 Конституция РФ, устанавливая правовой режим природных ресурсов, использует общее понятие «недра». ГК РФ, определяя недвижимое имущество, относит к нему «участки недр» (п. 1 ст. 130), а при рассмотрении оборотоспособности объектов гражданских прав использует термин «недра» (п. 3 ст. 129), хотя по существу речь идет, безусловно, об «участках недр», поскольку вряд ли можно всерьез говорить об оборотоспособности недр вообще как вида природных ресурсов. В русском языке слово «участок» может использоваться и для обозначения площади, территории и для обозначения объема. В. И. Даль определил слово «участок» как часть, доля, отдельный участок. Таким образом, участок недр — это часть (кусок) недр, ограниченная со всех сторон: снизу с боков. Законодатель в этом вопросе не всегда последователен и часто неправомерно отождествляет понятия «недра» и «участки недр». 1.2. Недра как юридическое понятие 17 бежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основанием которого является территория государства, а вершиной — центр земного сфероида. Сейчас трудно прогаозировать практическую значимость такого толкования. Однако очевидно, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объемное» определение недр. В противном случае на все пространство ниже земной коры не будет распространяться суверенитет государства, и оно подпадает под действие международной юрисдикции. В законодательстве о недрах субъектов Федерации, как правило, дается свое определение недр, которое в ряде случаев выглядит весьма своеобразно. Ниже приводится несколько подобных определений. «Недра Республики Татарстан составляют часть ее природной среды, расположенную под почвенно-растительным слоем, дном озер, рек, водохранилищ с содержащимися в них полезными ископаемыми от выходов их на дневную поверхность до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» [36]. «К недрам Удмуртской Республики относится часть природной среды в пределах территории республики, залегающая ниже почвенного слоя и дна водоемов до глубин, доступных для освоения» [29]. В Законе Республики Коми указано, что «недра — поверхность земли и пространство под ней, исключая сельскохозяйственный слой, с горными породами, полезными ископаемыми и вместилищами» [28]. Примеры можно продолжить. Однако даже приведенные формулировки дают достаточно полное представление о различных подходах к определению понятия «недра». Практически все определения недр как объекта горных отношений содержат очень важную и принципиальную мысль о том, что недра — это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, с юридической точки зрения понятие «недра» является динамичным. Оценка величины недр как части земной коры во времени, очевидно, будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий. Причем это увеличение возможно и нужно рассматривать в рамках обозримой перспективы. Дискуссионность определения термина «недра» обусловлена, главным образом, различиями в понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей. Земля, водный и воздушный бассейны, недра, в той или иной мере обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь их определен- 18 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права ная часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения землепользования, недропользования и т.д., проблемы определения права собственности и целый ряд других. Все земли в соответствии с основным целевым назначением подразделяют на категории: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и другие [107]. По каждой категории земель законодательством установлены специальные правовые нормы, отражающие особенности их правового режима. В отношении недр такого детального деления не разработано. Недра подразделяют лишь на две категории: используемые участки недр и неиспользуемые части недр. Однако по существу в скрытой форме действует более подробное деление по различным критериям: участки недр, содержащие полезные ископаемые и используемые для целей, не связанных с добычей; участки недр, представляющие научный и социальный интерес и др. Учитывая это, законодательство о недрах следует рассматривать как законодательство о недропользовании. Этот аспект важен не только в теоретическом, но, главное, в практическом плане. 1.3. Ресурсы недр как объект недропользования Подлежащие регулированию общественные отношения возникают не по отношению недр вообще, а лишь относительно их части так называемых ресурсов недр. Известны различные классификации и подходы к определению ресурсов недр или георесурсов. В самом общем виде их можно подразделить на три основные группы: — полезные ископаемые (твердые, жидкие, газообразные); — энергия (геотермальная и др.); — полости (естественные, искусственные). В качестве самостоятельного вида ресурсов недр некоторые авторы справедливо выделяют геоинформацию [179]. При правовом регулировании процесса освоения ресурсов недр следует различать природные естественные ресурсы недр и техногенные, искусственно созданные. К категории последних можно отнести, например, газ в специально созданных подземных хранилищах газа, подземные сооружения различного назначения: специальные помещения, тоннели и т.п. В приведенной классификации, безусловно, определяющее значение имеют полезные ископаемые как одна из разновидностей гео- 1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 19 ресурсов. Организационно-технические особенности их освоения, включающего в себя процессы поиска, разведки, обустройства месторождения, добычи полезного ископаемого и, наконец, ликвидации добывающего предприятия, как имущественного комплекса, определяют комплекс специфических отношений, присущих различным видам полезных ископаемых. В зависимости от вида полезного ископаемого и особенностей его использования в эти отношения могут входить процессы первичной обработки полезного ископаемого, осуществляемые, как правило, непосредственно на месте добычи (на шахте, промысле), к которым относятся: — для твердых полезных ископаемых — технологические операции по доведению добытой продукции до требуемого стандартами и техническими условиями качества, предусмотренные проектом ведения работ и осуществляемые, как правило, в границах горного отвода (включая селективную выемку, усреднение, породовыборку, дробление негабаритов, производство кондиционных блоков, сортировку) и доставка до склада готовой продукции или на перерабатывающие производства (обогатительные или брикетные фабрики, дробильно-сортировочные комплексы, химические или металлургические заводы и др.); — для нефти, газа и газового конденсата — технологические операции по доведению до требуемого стандартами качества (обезвоживание, обессоливание, сепарация и др.), предусматриваемые проектом обустройства месторождения; — для подземных вод — технологические операции по доведению до требуемого стандартами и техническими условиями качества, которые могут включать очистку, обезжелезивание, обеззараживание и доставку до накопительных емкостей перед подачей в сеть потребителю. Особое место в структуре горных отношений занимает процесс эвакуации добытого полезного ископаемого. В ряде случаев, в частности при добыче нефти и особенно газа, их транспортировка оказывает серьезное, а в ряде случаев и определяющее влияние на организацию процесса добычи. Перечисленную выше производственную деятельность можно назвать одним термином — «освоение месторождения». Законодательство о недрах к сфере горного производства отнесло процессы переработки отходов горнодобывающих предприятий. Под отходами горнодобывающего производства понимается часть добытых полезных ископаемых, которые в процессе их подготовки, обработки или первичной переработки превращаются в отходы. Отходы горного производства являются объектом гражданских прав. 20 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права В соответствии с ГК РФ право собственности на них принадлежит собственнику добытых полезных ископаемых. И только если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, то лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность. В настоящее время количество полезных ископаемых, используемых человеком, составляет уже более 200 видов. Разработано достаточно большое число классификаций, позволяющих для удобства регламентации использования объединить их в отдельные группы. Наиболее старая, простая и распространенная классификация предусматривает деление всех полезных ископаемых на две группы: общераспространенные и все остальные, т.е. необщераспространенные. Для этих групп законодатель всегда устанавливал и устанавливает различный правовой режим. Даже в советский период, когда недра были по существу исключены из оборота, допускалась добыча отдельных видов общераспространенных полезных ископаемых частными лицами. К категории общераспространенных относятся часто встречающиеся в природе полезные ископаемые, залегающие на поверхности или на небольшой глубине и поэтому легко доступные, а также пригодные для прямого применения без подготовки и переработки. Это в первую очередь песок, галька, глина, гравий и т.п. Необщераспространенные полезные ископаемые подразделяются на три основные группы: твердые, жидкие и газообразные. Другие классификации используются для целей охраны недр, обеспечения безопасности жизнедеятельности и др. Наиболее детальная классификация полезных ископаемых в законодательном порядке установлена в Налоговом кодексе (ст. 337) применительно к налогу на добычу полезных ископаемых [99]. Полезным ископаемым признается продукция добывающих отраслей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая, по своему качеству соответствующая государственному стандарту РФ, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельно добытого полезного ископаемого — стандарту организации (предприятия). 1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 21 Видами добытого полезного ископаемого являются: — товарные уголь каменный, уголь бурый и горючие сланцы; — торф; — углеводородное сырье: — нефть обезвоженная, обессоленная и стабилизированная, газовый конденсат из нефтегазоконденсатных месторождений; — газовый конденсат из газоконденсатных месторождений, прошедший операции по сепарации, обезвоживанию, отделению легких фракций и прочих примесей; — газ горючий природный из газовых и газоконденсатных месторождений; — газ горючий природный из нефтяных (газонефтяных, нефтегазовых) и нефтегазоконденсатных месторождений; — товарные руды: — черных металлов (железа, марганца, хрома); — цветных металлов (в частности, алюминий, медь, никель, кобальт, свинец, цинк, олово, вольфрам, молибден, сурьма, ртуть, магний); — редких металлов, образующих собственные месторождения (титан, цирконий, ниобий, редкие земли, стронций, литий, бериллий, ванадий, германий, цезий, скандий, селен, цирконий, тантал, висмут, рений, рубидий); — радиоактивных металлов (уран и торий); — многокомпонентные комплексные руды; — полезные компоненты многокомпонентной комплексной руды, извлекаемые из нее, при их направлении на дальнейшую переработку (обогащение, технологический передел); — горно-химическое неметаллическое сырье (апатит-нефелиновые и фосфоритовые руды, калийные, магниевые и каменные соли, сера природная и сера в нефтяных, газовых месторождениях, другие виды неметаллических полезных ископаемых для химической промышленности и производства минеральных удобрений); горнорудное, неметаллическое сырье; битуминозные породы (битуминозные породы, асфальты, и асфальтовые породы); — сырье редких металлов, а также другие извлекаемые полезные компоненты, являющиеся попутными компонентами в рудах других полезных ископаемых; — неметаллическое сырье, используемое в основном в строительной индустрии; — кондиционный продукт пьезооптического сырья; — природные алмазы, другие драгоценные камни из коренных россыпных и техногенных месторождений; 22 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — концентраты и другие полупродукты, содержащие драгоценные металлы, получаемые при добыче драгоценных металлов, то есть извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений; — соль природная и чистый хлористый натрий; — подземные воды, содержащие полезные ископаемые (или природные лечебные ресурсы (минеральные воды) либо используемые для получения тепловой энергии. Многообразие видов полезных ископаемых и особенности их освоения обусловили выделение в структуре народного хозяйства целого ряда специфических отраслей. Так, к сфере недропользования в соответствии с Общесоюзным классификатором отраслей народного хозяйства (ОКОНХ1) относятся следующие отрасли (подотрасли) экономики: — геология и разведка недр; — газовая промышленность; — нефтедобывающая промышленность; — добыча угля открытым способом; — добыча угля подземным способом; — сланцевая промышленность; — торфяная промышленность; — подземная добыча черных металлов; — открытая добыча черных металлов, добыча и обогащение нерудного сырья для черной металлургии; — добыча и обогащение радиоактивных и бериллиевых руд; — добыча драгоценных металлов. Помимо этого законодательство о недрах относит к сфере недропользования также деятельность, связанную с осуществлением мероприятий по охране окружающей среды в процессе горного производства и приведением участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования. К сфере недропользования относятся также специфические отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ. Они регулируются законодательством о недрах, а также другими федеральными законами и нормативными правовыми акта- ' Официально не публиковался. Утвержден Госкомстатом и Госпланом СССР в 1976 г. Его предполагается заменить (Госкомстат РФ № ВС-1-13/3710 от 04.09.^001 г.) на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВОД). 1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 23 ми. Эти отношения тесно связаны с проблемой охраны окружающей среды и безопасности населения. Законодательством к недропользованию отнесены процессы первичной переработки минерального сырья, получаемого из недр по технологическим схемам. Под технологической схемой понимаются проектные решения, предусмотренные технологической частью проекта предприятия по переработке минерального сырья, определяющие последовательность процессов и операций по обогащению и переделу добытых полезных ископаемых. Под продукцией более высокой степени технологического передела понимается продукция, получаемая в результате переработки добытых полезных ископаемых. Законодательством [46] установлено, что первичную переработку минерального сырья могут осуществлять пользователи недр. При этом они обязаны обеспечить: — строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов; учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья; — дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытных технологических испытаний с целью совершенствования технологий переработки минерального сырья; — наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и др.); складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты. В соответствии с законодательством о недрах переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому лицу [30]. Если отношения, складывающиеся в отношении процесса захоронения отходов, правомерно отнести к предмету горного права, то процессы первичной переработки минерального сырья, которые законодательством о недрах отнесены к сфере его регулирования, прямого отношения к пользованию недрами не имеют. Они относятся к предмету законодательства о недрах, а не к предмету горного права. Из определения недр, к которым отнесены и подземные воды, к предмету горного права следует относить также отношения, связан- 24 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права ные с их использованием. Сами по себе подземные воды рассматриваются как составная часть водных ресурсов (в соответствии с Конституцией РФ водные ресурсы — самостоятельный вид природных ресурсов), включающая, в том числе, минеральные воды, находящиеся в подземных водных объектах. Подземные водные объекты представляют собой сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима. К подземным водным объектам относятся [52]: — водоносные горизонты — воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; — бассейны подземных вод — совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах; — месторождения подземных вод — часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются условия, благоприятные для извлечения подземных вод; — естественные выходы подземных вод — выходы подземных вод на суше или под водой. Отношения, возникающие в связи с использованием подземных вод и подземных объектов, регулируются законодательством о недрах. Использование водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, проведения буровых работ, строительства подземных сооружений осуществляется в соответствии с законодательством о недрах и водным законодательством. Использование водных объектов для добычи торфа и сапропеля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных, взрывных и иных работ, связанных с использованием дна водных объектов, строительства и эксплуатации подводных и надводных сооружений, осуществляется на основании лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном порядке. 1.4. Предмет и метод горного права Предметом отрасли права является определенная группа общественных отношений, регулируемая соответствующими нормами права. Таким образом, предметом горного права следует считать отношения, складывающиеся в процессе использования полезных свойств или так называемых ресурсов недр, регулируемые нормами горного права. Важнейшим условием при определении предмета правового регу- 1.4. Предмет и метод горного права 25 лирования является определение целенаправленности этого процесса. Объективные интересы общества определяют отношения в процессе горного производства не абстрактно, а относительно их результата, в котором общество заинтересовано, т.е. в эффективном использовании полезных свойств недр. В горном праве с 1995 г. появилась и сохраняется до настоящего времени неопределенность в отношении того, является или нет деятельность в исключительной (морской) экономической зоне предметом горного права или она полностью покрывается регулированием правоотношений на континентальном шельфе. Конституция РФ 1997 г. установила, что РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 67, п. 2). ФЗ «Об исключительной экономической зоне» [83] определил, что природные ресурсы исключительной экономической зоны представляют собой «живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морскве дно, на морском дне и в его недрах» (ст. 4, п. 1). Далее закон установил, что «геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр ... производятся в соответствии с Законом РФ «О недрах», ФЗ «О континентальном шельфе», другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней» (ст. 5, п. 2). Действие Закона РФ «О недрах» в первоначальной редакции 1992 г. распространялось на исключительную экономическую зону. В действующей редакции закона от 1995 г. было исключено даже упоминание об этой зоне. В принятых позже двух основных законах, регулирующих горную деятельность в России ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] и ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [56] — законодатель решает эту проблему по-разному. Первый, определяя сферу своего распространения, не упоминает исключительную экономическую зону и ограничивается понятием «континентальный шельф». Второй закон, в преамбуле, определяя предмет своего регулирования, упомянул и исключительную экономическую зону, и континентальный шельф. Указанные различия, естественно, нашли отражение в нормативных правовых актах. Так, инструкции Госгортехнадзора о горных отводах [62, 87], ряд инструкций Минфина и других министерств и ведомств распространяют свое действие на исключительную экономическую зону; целый ряд других нормативных правовых актов ее игнорируют. Законодателю, очевидно, следует устранить эти противоречия, установив некий единообразный подход. 26 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Налоговый кодекс [99] ввел развернутое определение зоны, на которую распространяется налоговое законодательство, в частности о недропользовании — это территория РФ, континентальный шельф, исключительная экономическая зона, а также территории, на которые распространяется юрисдикция РФ, в том числе арендуемые у иностранных государств или используемые на основании международного договора. Субъектами правоотношений недропользования, в соответствии с Конституцией РФ и законодательством о недрах, являются [176]: — муниципальные органы; — субъекты предпринимательской деятельности, независимой от формы собственности (включая юридические лица, созданные по российскому законодательству, в том числе участники простого товарищества; — граждане России, не ограниченные в установленном Законом порядке в своей дееспособности, либо граждане — коллективные предприниматели; — иностранные инвесторы: иностранные юридические лица и иностранные граждане; иностранные государства и международные организации; лица без гражданства; граждане России, имеющие постоянное местожительство за границей, при условии, что они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране постоянного местожительства. При заключении лицензионного соглашения субъекты правоотношений недропользования выступают в качестве представителей государства и инвестора, а при заключении соглашения о разделе продукции — в качестве сторон соглашения. Объектами отношений недропользования являются недра территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны, как разновидность природных ресурсов, а также участки недр и права на них. Закон РФ «О недрах» предмет своего регулирования определил как «отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей1 и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу2 соляных озер и заливов морей». 1 Сапропели — органические илистые отложения в водоемах суши, используются в качестве удобрения. 2 Рапа — насыщенный соляной раствор в водоемах, пустотах и порах донных отложений соленосных озер. Используется в промышленности и медицине. 1.4. Предмет и метод горного права 11 Определение природы общественных отношений, возникающих в процессе недропользования, позволяет в развернутом виде сформулировать предмет горного права следующим образом: отношения между федеральными органами государственной власти, государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами (физическими лицами) по поводу владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу государственного управления ресурсами недр, направленного на комплексное эффективное использование полезных свойств недр, добычу содержащихся в них полезных ископаемых или использование недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Регулирование специфических отношений, возникающих в процессе поиска, разведки и добычи отдельных видов полезных ископаемых, в частности угля, нефти и газа, драгоценных металлов, драгоценных камней, радиоактивных руд и минералов, захоронением радиоактивных отходов и отравляющих веществ, может осуществляться специальными федеральными законами [59, 74, 88]. Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и ее субъектов. Применительно к отношениям, возникающим в процессе освоения отдельных видов полезных ископаемых, предметом законодательного акта могут быть не только отношения недропользования, но и отношения, возникающие в процессе смежных производств, например транспорта, хранения и переработки добытого полезного ископаемого. Регулирование отношений, складывающихся по поводу какого-либо объекта, в данном случае недр, осуществляется воздействием на него правовых норм. Механизм реализации этого процесса посредством определенного набора рычагов воздействия, способных обеспечить развитие отношений в заданном направлении, представляет собой метод правового регулирования. Такими рычагами в первую очередь являются: — выделение специфических институтов, присущих данной отрасли права и значимых для правового регулирования; — форма выражения и способ законодательного закрепления правовых норм и структуризация их по институтам права; — установление иерархии и системы взаимодействия норм права (диспозитивных, императивных и др.); — разработка структуры органов регулирования с определением их компетенции, прав и обязательств; 28 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — система юридической ответственности субъектов права за нарушения, включая набор санкций и регламент процесса их применения. Главной задачей при установлении метода правового регулирования недропользования является обеспечение комплексного действия всех перечисленных рычагов в целях рационального использования и охраны недр. Если предмет определяет круг подлежащих регулированию отношений, то метод устанавливает способы их регулирования. В целом методы правового регулирования подразделяются на императивные и диспозитивные. Императивные методы предусматривают осуществление властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. Основными механизмами императивного метода являются нормы административного и уголовного права. Диспозитивные методы представляют собой способы регулирования отношений, возникающих между равноправными сторонами, которые сами определяют форму и условия выполнения своих обязательств. Основным механизмом диспозитивного метода являются нормы гражданского права. Способ правового регулирования отношений конкретной отрасли права характеризуется масштабом сочетания элементов императивного и диспозитивного методов. Соотношение этих методов при регулировании горных отношений в основном и определяет метод горного права. Он характеризуется своей внутренней спецификой, которая воплощается в нормах и институтах горного права. Метод горного права в настоящее время находится в стадии формирования. В качестве главной тенденции его развития следует назвать усиление роли и значимости диспозитивных норм. 1.5. Источники горного права Под источниками права понимается та или иная форма закрепления (внешнего выражения) правовых норм. Источниками горного права являются нормативные правовые акты, которые содержат правовые нормы, регулирующие отношения в сфере недропользования. Как указывалось ранее, наличие развитой системы таких источников является одним из определяющих условий выделения горного права в самостоятельную отрасль права. Наличие развитой системы источников горного права обуславливает необходимость ее классификации. Она может осуществляться по различным основаниям: /.5. Источники горного права 29 — юридической силе: законы и иные нормативные правовые акты; — сфере действия: федеральные, субъектов Федерации, местного самоуправления; — видам государственной власти: законодательная, исполнительная; — видам пользования недрами; — видам и группам полезных ископаемых; — другим классификационным факторам. По юридической силе правовые акты подразделяются на законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, в той или иной мере дополняющие и развивающие положения закона. При этом обязательным требованием является соблюдение установленной иерархии правовых актов. Так законы в качестве источников горного права можно подразделить на три группы: — Конституция РФ (основной закон); — федеральные законы по предметам ведения РФ (ГК РФ, НК РФ, ВК РФ, УК РФ, «О континентальном шельфе» и др.); — федеральные законы по предметам совместного ведения («О недрах», «О СРП», «О газоснабжении» и др.) По сферам действия источники горного права подразделяются на законодательные и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами государственной власти, а также акты, принимаемые аналогичными органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления. По видам государственной власти источники горного права подразделяются на законодательные (принимаемые законодательными органами) и нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти различного уровня. Самостоятельную группу составляют правовые акты в сфере недропользования, принимаемые органами местного самоуправления в пределах их компетенции. По видам пользования недрами источники горного права подразделяются на акты, регламентирующие отношения, возникающие в процессе отдельных видов недропользования, в частности, регионального геологического изучения, разведки и добычи, строительства и эксплуатации объектов, не связанных с добычей и др. По видам и группам полезных ископаемых источники горного права подразделяются по группам однородных полезных ископаемых: нефть и газ, уголь и сланцы, строительные материалы, черные и цветные металлы, драгоценные камни и драгоценные металлы и др. В настоящее время приняты законы: о газе [88], об угле [59], о драгоценных металлах и драгоценных камнях [74]. 30 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права В зависимости от значимости и особенностей добычи и использования того или иного полезного ископаемого объективно может возникнуть необходимость в принятии других специальных законов, например, о нефти и газе и т.п. Следует отметить, что предметом регулирования подобных законов являются не только отношения непосредственно в сфере недропользования, но и отношения, возникающие в смежных областях деятельности: транспорте, реализации продукции и др. К категории федеральных нормативных правовых актов следует относить нормативные указы и распоряжения Президента РФ, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ (Конституция РФ, ст. 90, ч. 2). Следующей по значимости группой федеральных источников горного права являются постановления и распоряжения Правительства РФ, регулирующие отношения недропользования. К категории нормативных правовых актов как источников горного права относятся постановления, инструкции и приказы федеральных органов исполнительной власти. Такими органами являются министерства и ведомства, занимающиеся непосредственно вопросами геологического изучения недр и добычей полезных ископаемых (МПР, Минэнерго), а также министерства и ведомства, занимающиеся общими вопросами управления, экономики и финансирования промышленности (Минэкономразвития, МНС, Госгортехнадзор, Минюст, ЦБ РФ и др.). В развитие законодательства о недрах МПР разработан наиболее полный пакет нормативных правовых актов (инструкции, положения и др.), регламентирующих деятельность государственной системы лицензирования пользования недрами, контроль за деятельностью пользователей недр, внедрение системы СРП и др. Аналогичные акты в сфере недропользования в пределах своей компетенции разработаны другими министерствами и ведомствами. Необходимо отметить, что по многим вопросам недропользования продолжают действовать нормативные правовые акты, изданные министерствами и ведомствами бывшего СССР. В первую очередь это касается вопросов регламентации проектирования, техники и технологии работ по разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, по которым изданы буквально сотни инструкций, регламентов, методических указаний, положений и т.п. Большинство из них требует переоформления, а многие и принципиальной переработки. В последние годы органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ было принято достаточно большое число законо- 1.5. Источники горного права 31 дательных и нормативных правовых актов по вопросам недропользования. Основным направлением нормотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в области горного права являлась разработка пакетов документов, регламентирующих процесс выдачи лицензий (проведение конкурсов и аукционов и др.) и связанных с ним правовых проблем, многие из которых либо неполно, либо вообще не регламентировались федеральным законодательством. В качестве примера можно назвать ряд документов (решений, постановлений, положений), принятых в Ханты-Мансийском автономном округе в процессе подготовки и проведения нескольких раундов лицензионных конкурсов и аукционов: — «Об основных принципах и правилах недропользования на территории автономного округа»; — «Об основных правилах недропользования в области поиска, разведки и добычи нефти и газа на территории автономного округа»; — «О создании территориального фонда геологической информации»; — «О порядке реализации положений Закона РФ «О недрах»»; — «Об организации лицензирования пользования недрами»; — «О порядке подготовки и рассмотрения в окружном Совете вопросов лицензирования вновь вводимых в разработку месторождений» и др. Пакеты подобных актов на региональном уровне приняты многими субъектами РФ, имеющими добывающие отрасли промышленности. Некоторые специалисты в качестве источников права рассматривают так называемые нормативные договоры. К ним относятся международные договоры РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также типовые и примерные договоры [130, 142]. Конституция РФ (ст. 15), а также все федеральные законы в сфере недропользования декларируют положение о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом следует иметь в виду, что речь идет о так называемых договорах нормативного характера. Так, например, Горная хартия государств-участников СНГ, подписанная в 1997 г. рядом стран, имеет рекомендательный характер. Ее положения не являются обязательными для подписавших хартию сторон. Соответственно, она не является источником горного права. 32 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Примером нормативного международного договора может быть Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная Россией [66]. Ее положения не только являкхгся обязательными, но и послужили основой целого ряда норм фе, еральных законов РФ «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», регламентирующих, в частности, отношения по использованию недр в экваториальных зонах РФ [54, 81, 83]. В практике недропользования неоднократно предпринимались попытки разработки типовых и примерных лицензионных договоров и соглашений о разделе продукции, тексты которых подлежали утверждению уполномоченными на то государственными органами. По различным причинам пока таких актов в России нет. Типовое (т.н. модельное) лицензионное соглашение было утверждено Правительством Казахстана. Разработка таких соглашений, особенно в связи с распространением правового режима раздела продукции на мелкие и средние месторождения, является достаточно актуальной. Происходящее в настоящее время интенсивное развитие нормативной правовой базы потребовало, в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена и использования такой информации, создания Общеотраслевого классификатора правовых актов. Он был введен Указом Президента РФ [96]. Классификатор выделяет 21 группу правовых актов: Конституционный строй; Основы государственного управления; Гражданское право; Семья; Жилище; Труд и занятость населения; Социальная обеспеченность и социальное страхование; Финансы; Хозяйственная деятельность; Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело; Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды; Информация и информатизация; Образование. Наука. Культура; Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм; Оборона; Безопасность и охрана правопорядка; Уголовное право. Исполнение наказаний; Правосудие; Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат; Международные отношения. Международное право; Индивидуальные правовые акты по кадровым вопросам, награждениям, помилованиям граждан. В составе группы «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды» выделены: — общие вопросы охраны окружающей природной среды; — использование и охрана земель; — использование и охрана недр; — использование и охрана вод; 1.5. Источники горного права 33 — использование, охрана, защита и воспроизводство лесов; — охрана и использование животного мира; — использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа; — использование и охрана природных ресурсов исключительной экономической зоны; — охрана атмосферного воздуха; — гидрометеорология. В составе раздела «Использование и охрана недр» выделены следующие направления учета правовой информации: — общие положения; — полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в области использования и охраны недр. Контроль за охраной и использованием недр; — государственный фонд недр. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых; — собственность на недра; — пользование недрами. Виды пользования; — возникновение и прекращение права пользования недрами; — платежи за пользование недрами; — рациональное использование и охрана недр; — соглашения о разделе продукции; — разрешение споров, связанных с использованием и охраной недр. Ответственность за нарушение законодательства о недрах. Отдельно в группе «Международные отношения» выделен информационный блок «Международно-правовая охрана окружающей среды», а в его составе — раздел «Сотрудничество в области совместного использования природных ресурсов». При применении каждого закона или нормативного правового акта необходимо установить: дату вступления его в силу; сферу применения, т.е. определить, какие отношения регулирует данный акт; срок действия акта; на каких субъектов права распространяется действие акта (юридических и физических лиц, включая или исключая иностранные). Несколько особняком стоят источники горного права, происходящие из судебной практики. В российской юриспруденции не действует принцип «прецедента». Однако суды высших инстанций, анализируя и обобщая текущую судебную практику, принимают периодически специальные постановления, содержащие рекомендации по применению законодательства при разрешении тех или иных достаточно типичных конфликтных ситуаций. Наиболее характерными случаями 34 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права в настоящее время являются конфликты, вызванные либо нарушениями установленного порядка лицензирования, либо появлением ситуаций, не предусмотренных действующими нормативными правовыми актами. Необходимо иметь в виду, что развитие договорных отношений при недропользовании неизбежно приводит к необходимости судебного разрешения споров и конфликтных ситуаций и появлению, вследствие обобщения практики судебных решений, определенных «обычаев», которые со временем, очевидно, будут оформляться в виде законодательных актов. Обзор различных видов источников права позволяет представить систему источников горного права в следующем виде: — Конституция РФ; — федеральные законы; — указы и распоряжения Президента РФ; — постановления и распоряжения Правительства РФ; — нормативные правовые акты министерств и ведомств; — конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; — нормативные правовые акты органов местного самоуправления; — нормативные договоры; — нормативные акты судебных властей. Процесс законотворчества и формирования пакета источников горного права представляет собой весьма динамичную систему. Работа законодателя предусматривает непрерывное совершенствование нормативно-правовой базы. Она включает разработку новых дополнений, изменений и в ряде случаев отмену ранее принятых правовых актов. Учитывая ряд объективных факторов, законотворчество в недропользовании идет особенно интенсивно. Именно с этих позиций и следует подходить к изучению источников горного права. 1.6. Федеральное законодательство о недрах Система федерального законодательства о недропользовании состоит из Конституции РФ, федеральных законов по предметам ведения РФ, федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными федеральными органами государственной власти. Законодательство о недрах действует на всей территории РФ, регулирует отношения недропользования в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе в соответствии с феде- 1.6. Федеральное законодательство о недрах 35 ральными законодательными актами об этих зонах и нормами международного права, а также во всех других зонах юрисдикции РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству о недрах. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют федеральные законы о недрах и иные федеральные законы. Отношения, связанные с использованием и охраной других природных ресурсов, земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Конституция РФ, как основной закон, является основным источником принципов российского горного права. Ряд ее статей (ст. ст. 9, 72 и др.) содержит нормы, регулирующие деятельность по использованию недр. В Конституции РФ недра рассматриваются как один из видов природных ресурсов, наряду с землей, водными и другими природными ресурсами. Конституция РФ определила, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ст. 9). В то же время ФЗ «О недрах» установил исключительную государственную собственность на недра. В главе II «Права и свободы человека и гражданина» Конституция РФ провозгласила, во-первых, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (п. 2 ст. 36), и, во-вторых, обязала каждого охранять природу и окружающую природную среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Касаясь территориального деления, Конституция РФ (ст. 67) и соответственно морское законодательство установили, что внутренние воды и территориальное море являются самостоятельными объектами права и не относятся к территории субъектов РФ. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне в порядке, определяемом федеральным законодательством и нормами международного права. 36 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Вслед за Федеративным договором 1992 г. Конституция РФ по ряду предметов ведения ввела принцип совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. К предметам совместного ведения были, в частности, отнесены (ст. 72) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и др. Важнейшими федеральными законами в сфере недропользования, формирующими по существу систему горного законодательства, являются законы: — «О недрах» [30, 46]; — Положение о порядке лицензирования пользования недрами [31]; — «О соглашениях о разделе продукции» [55]; — «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74]; — «О газоснабжении РФ» [88]. Кратко рассмотрим структуру этих законов. ФЗ «О недрах». Современная редакция Закона РФ «О недрах» (в ред. Федеральных законов от 3 марта 1995 г. № 27ФЗ; от 10 февраля 1999 г. № 32ФЗ; от 2 января 2000 г. № 20ФЗ и от 14 мая 2001 г. № 51ФЗ) содержит: преамбулу, 7 разделов, 59 статей. Преамбула содержит определение понятия «недра», а также характеристику предмета регулирования и сферы действия закона. Раздел I. Общие положения. Раздел содержит 8 статей. В них рассматриваются вопросы законодательства России о недрах (ст. 1) правового регулирования отношений недропользования (ст. 1.1), собственности на недра (ст. 1.2), государственного фонда недр (ст. 2), участков недр федерального значения (ст. 2.1), компетенции органов государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере недропользования (ст. ст. 3, 4, 5). Раздел П. Пользование недрами. Раздел содержит 21 статью. В них рассматриваются виды пользования недрами (ст. 6), участки недр, предоставляемые в пользование (ст. 7), ограничения пользования недрами (ст. 8), пользователи недр (ст. 9), сроки пользования недрами (ст. 10), основания получения права пользования участками недр (ст. 10.1), лицензия на пользование недрами, ее содержание и порядок выдачи (ст. ст. 11, 12, 13), процедуры проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками 1.6. Федеральное законодательство о недрах 37 недр (ст. 13.1), отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе (ст. 14), государственная система лицензирования (ст. 15) и ее организационное обеспечение (ст. 16), антимонопольные требования при пользовании недрами (ст. 17), переход права пользования участками недр и переоформления лицензий (ст. 17.1), предоставление недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и их добыча собственниками земельным участков (ст. ст. 18, 19), основания для прекращения права пользования недрами (ст. 20) и порядок досрочного прекращения этого права (ст. 21), пользование участками недр при досрочном прекращении права пользования участками недр (ст. 21.1), основные права и обязанности пользователя недр (ст. 22). Раздел III. Рациональное использование и охрана недр. Раздел содержит 16 статей. В разделе рассматриваются основные требования к рациональному использованию и охране недр (ст. 23), геолого-экономическая и стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых (ст. 23.1), порядок разработки месторождений и пользования недрами в целях, не связанных с добычей (ст. 23.2), условия первичной переработки минерального сырья (ст. 23.3), основные требования по безопасному ведению работ (ст. 24), условия застройки (ст. 25) и землепользования (ст. 26) площадей залегания полезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятий недропользования (ст. 26), геологическая информация (ст. 27), государственный учет и регистрация (ст. 28), государственная экспертиза запасов (ст. 29), составление и ведение государственного кадастра месторождений и баланса запасов (ст. ст. 30,31,32), охрана участков недр, представляющих особую ценность (ст. 33), вознаграждение за открытие месторождения (ст. 34). Раздел IV. Государственное регулирование отношений недропользования. Раздел содержит 5 статей. В разделе определяются задачи государственного регулирования (ст. 35) и управления (ст. 36) отношениями недропользования, геологического изучения недр (ст. 36.1), контроля за рациональным использованием и охраной недр (ст. 37), надзором за безопасным ведением работ (ст. 38). Раздел V. Платежи при пользовании недрами. Раздел содержит 5 статей. В разделе рассматриваются система платежей (ст. 39), разовые платежи за пользовании недрами (ст. 40), плата за геологическую информацию о недрах (ст. 41), сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий (ст. 42), регулярные платежи за пользование недрами (ст. 43). 38 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права Раздел VI. Ответственность за нарушение закона. Раздел содержит 3 статьи, определяющие ответственность за нарушение закона (ст. 49), порядок разрешения споров (ст. 50), возмещение причиненного ущерба (ст. 51). Раздел VII. Международные договоры. Раздел содержит одну статью по этому вопросу. Вторым по значимости федеральным законодательным актом в области недропользования является «Положение о порядке лицензирования пользования недрами» [31], утвержденное Постановлением ВС РФ в 1992 г. Оно повторяет, дополняет и развивает положения Закона РФ «О недрах» в части формирования и функционирования системы лицензирования. Принятие в 1995 г. новой редакции Закона РФ «О недрах», естественно, обусловило необходимость переработки этого Положения. Принятие его предполагается уже в форме Закона РФ «О лицензировании пользования недрами». Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» регламентирует отношения, возникающие в процессе осуществления инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на условиях раздела продукции. ФЗ «О СРП» состоит из 3 глав и 26 статей [55]. Глава 1. Общие положения. Глава содержит нормы, устанавливающие сферу применения закона; понятие СРП; условия, регулирующие применение СРП; определение сторон соглашения; срок действия соглашения. Глава 2. Заключение и исполнение соглашения. Глава содержит нормы, регулирующие порядок заключения соглашения; условия выполнения работ; порядок раздела продукции; право собственности инвестора на произведенную продукцию, имущество и информацию; распределение и реализацию государственной доли произведенной продукции; право на транспортировку, хранение и переработку минерального сырья; порядок и условия взимания налогов и сборов при исполнении соглашения; процедуры и формы учета, отчетности, ведение банковских счетов и вспомогательных операций; передачу прав и обязанностей по соглашению; стабильность условий соглашений; прекращение действия соглашения; порядок разрешения споров. Глава 3. Заключительные положения. Глава содержит нормы, регулирующие порядок вступления закона в силу; устанавливающие приоритет норм международных договоров РФ, а также требования разработки нормативных правовых актов, 1.6. Федеральное законодательство о недрах 39 необходимых для практического использования системы раздела продукции при пользовании недрами; систему государственных гарантий прав инвестора; порядок контроля за исполнением соглашения; ответственность сторон при исполнении соглашения. Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения СРП, и определяет основные правовые условия таких соглашений. Отношения, не урегулированные этим законом, в том числе возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности его применения с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты, регулируются законодательством РФ о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются СРП, заключаемым в соответствии с ФЗ «О СРП». Принятие ФЗ «О СРП» потребовало внесения изменений и дополнений в 10 законодательных актов, разработки и утверждения большого пакета специальных нормативов правовых актов. Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» регулирует специфические отношения в сфере поиска, разведки, добычи, а также использования драгоценных металлов и драгоценных камней [74]. Закон содержит преамбулу, 9 глав, 32 статьи. 1. Общие положения. 2. Государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней. 3. Государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения. 4. Государственная разрешительная система. 5. Использование и обращение драгоценных камней. 6. Международная и внешнеэкономическая деятельность РФ в области добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. 40 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права 7. Государственный контроль за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением. 8. Ответственность организаций и должностных лиц. 9. Заключительные положения. Закон устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота), в том числе: — область действия государственной монополии; — цели, принципы и особенности государственного регулирования деятельности юридических и физических лиц; — полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; — условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории РФ; — статус федерального пробирного надзора, Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, золотого запаса РФ, Государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ; — основные виды и основные формы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением. Не является предметом регулирования этого закона порядок совершения гражданами (физическими лицами) сделок с ювелирными и иными бытовыми изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней, находящимися в собственности граждан (частной собственности). Федеральный закон «О газоснабжении в РФ» определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов [88]. Закон состоит из 10 глав, 35 статей: 1. Общие положения. 2. Основы государственного регулирования газоснабжения. 3. Особенности использования месторождений газа. 4. Правовые основы функционирования и развития единой системы газоснабжения. 1.6. Федеральное законодательство о недрах 41 5. Правовые основы развития единого рынка газа на территории РФ. 6. Основы экономических отношений в области газоснабжения. 7. Антимонопольное регулирование газоснабжения. 8. Правовые основы взаимоотношений организаций-собственников систем газоснабжения и организаций других отраслей экономики. 9. Правовые основы промышленной безопасности системы газоснабжения. 10. Заключительное положение. Гражданский кодекс РФ — закон, регулирующий правовое положение участников гражданского оборота, является очень важным для недропользования федеральным законом прямого действия. ГК РФ состоит из трех частей: первая и вторая части приняты федеральными законами соответственно в 1994 и 1996 гг., третья в 2001 г. Часть первая содержит общие правила гражданского оборота (лица, объекты гражданского права, сделки, сроки и др.), положения, определяющие право собственности и другие вещные права, общие положения об обязательствах и договоре. Вторая часть содержит нормы, регулирующие отдельные виды обязательств. Выделено 26 укрупненных видов обязательств, каждому из которых соответствует одна или несколько форм договора. Важное принципиальное значение имеет впервые введенный в гражданский оборот принцип свободы договора, который проявляется главным образом в возможности заключения договора и определения его условий по собственному усмотрению участников обязательственных правоотношений, не нарушая при этом законодательства. Третья часть содержит нормы наследственного права. Ниже приводится ряд статей ГК РФ, прямо регламентирующих природоресурсные правоотношения, в том числе отношения недропользования. «Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом» (п. 1 ст. 126 ГК РФ). «Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах» (п. 3 ст. 129 ГК РФ). «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные 42 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения» (п. 1 ст. 130 ГК РФ). «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью» (п. 2 ст. 214 ГК РФ). «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц» (п. 3 ст. 209 ГК РФ). Правила отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, определенные ст. 239 ГК РФ, «применяются при прекращении права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием горных отводов, участков акваторий и других участков, на которых находится имущество» (п. 2 ст. 239 ГК РФ). «Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц» (п. 3 ст. 261 ГК РФ). К этой же группе законов следует отнести пакет федеральных «морских» законов, регулирующих, в частности, недропользование в экваториальных зонах: — «О континентальном шельфе РФ» [54]; — «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ» [81]; — «Об исключительной экономической зоне» [83]. Наиболее подробно вопросы «морского» недропользования рассмотрены в ФЗ «О континентальном шельфе РФ». Закон определяет статус континентального шельфа, суверенные права и юрисдикцию РФ на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, международным правом и международными договорами. Закон содержит преамбулу, 49 статей и 8 глав. Глава 1. Общие положения. Дано определение границ континентального шельфа, порядка их делимитации, основные понятия, права и компетенция РФ на континентальном шельфе. 1.6. Федеральное законодательство о недрах Глава 2. Изучение, разведка и разработка минеральных ресурсов. Рассмотрены вопросы предоставления пользователям участков континентального шельфа в пользование, особенности регулирования регионального геологического изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов, производства буровых работ. Глава 3. Изучение и использование живых ресурсов. Глава 4. Создание искусственных сооружений и прокладка подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе. Глава 5. Морские научные исследования. Глава 6. Защита и сохранение минеральных живых ресурсов, захоронение отходов и других материалов. Глава 7. Особенности экономических отношений при пользовании континентальным шельфом. Глава 8. Особенности выполнения положений настоящего Федерального закона. Другими федеральными законами, в той или иной мере регулирующими отношения в сфере недропользования, являются: — «О естественных монополиях» [48]; — «Уголовный кодекс РФ» [58]; — «Налоговый кодекс РФ», ч. I [68]; ч. II [99]; — «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» [70]; — «О несостоятельности (банкротстве)» [72]; — «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [85]; — «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий ТЭК» [92]; — «Об иностранных инвестициях в РФ» [93]; — «О лицензировании отдельных видов деятельности» [106]; — «Земельный кодекс РФ» [107]; — «Кодекс РФ об административных правонарушениях» [ПО]; — «Об охране окружающей среды» [111]. Помимо перечисленных был принят целый ряд федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, других нормативных правовых актов по вопросам недропользования, которые в целом и формируют современную систему федерального законодательства о недрах. Система эта постоянно расширяется. Система законодательства о недрах функционирует в тесной взаимосвязи с системами законодательства смежных отраслей права, в первую очередь, экологического, земельного, водного и ряда других. 43 44 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ Недропользование в соответствии с Конституцией РФ отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. В соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые представляют собой систему законодательства субъектов РФ. Законодательство, его направленность и содержание определяются значимостью недропользования для экономики региона. Не случайно наиболее развито горное законодательство в Татарстане, Коми, Ханты-Мансийском АО, Башкортостане, Томской, Тюменской и Читинской областях и многих других регионах, где та или иная отрасль горного производства является, как сказано в Конституции РФ (ст. 9, ч. 1), «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Наиболее распространенным видом законодательных актов субъектов Федерации является закон о недрах или недропользовании на территории региона. Помимо этого некоторые субъекты приняли законы, регулирующие отношения в сфере освоения того или иного вида природных ресурсов (нефть, газ, уголь, драгоценные камни, общераспространенные полезные ископаемые). Субъекты Федерации активно участвуют во внедрении системы раздела продукции. Специальные акты приняты в Татарстане, Ханты-Мансийском АО, Сахалинской области и других регионах. Законодательные акты о недрах субъектов Федерации, хотя и разработаны на основе и в развитие федерального закона, имеют определенную специфику, как в части структурного построения закона, так и в формулировке отдельных норм. Ниже приводится структура законов о недрах и недропользовании ряда субъектов Федерации, а также характеристика отдельных положений и институтов этих законов, развивающих и дополняющих федеральный закон. Республика Саха (Якутия) В 1991 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) «О недрах и недропользовании». В 1992 г. была принята новая редакция закона [35]. Он был переименован в Закон PC «О недрах». В постановлении о введении закона в действие указывалось, что он разработан с учетом положений Федеративного договора и Закона РФ «О недрах». Закон состоит из 7 разделов, 47 статей: /. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 45 1. Общие положения. 2. Пользование недрами. 3. Рациональное использование и охрана недр. 4. Государственное регулирование отношений недропользования. 5. Плата при пользовании недрами. 6. Ответственность за нарушение настоящего Закона. 7. Международные договоры. Вопреки положениям Конституции РФ, этот закон распространяет свое действие на континентальный шельф. Декларируется, что «недра являются собственностью Республики Саха (Якутия)». В сфере недропользования ведению Республики Саха (Якутия) подлежит, в частности, «осуществление полномочий в рамках совместной компетенции с РФ (Россией) по распоряжению единым Государственным фондом недр для реализации единой федеральной политики его использования». Понятие «виды пользования недрами» заменено перечнем целей пользования, которые в основном повторяют виды пользования. В качестве одной из целей предоставления недр в пользование, названо «введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, природных зон и др.». Закон допускает предоставление месторождений полезных ископаемых в качестве залога в соответствии с республиканским законодательством. Пользователями недр могут быть только юридические и физические лица, зарегистрированные на территории республики. Запрещается пользование недрами для размещения, хранения и испытания ядерного и иного оружия массового поражения. Установлено, что платежи за пользование недрами поступают только в республиканский и местный бюджеты. Введены платежи в республиканский Государственный фонд будущих поколений. В последние годы в республике принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих добычу алмазов, разработку месторождений углеводородов и др. Республика Коми Закон Республики Коми «О недрах» [28] был принят несколько раньше (12.02.92) федерального закона. Он состоит из 10 разделов, 40 статей: 1. Основные положения. 2. Пользование недрами в целях геологического изучения. 46 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права 3. Пользование недрами для добычи полезных ископаемых и других целей. 4. Плата за недра. 5. Проектирование, организация и функционирование предприятий по пользованию недрами. 6. Рациональное использование и охрана недр. 7. Обеспечение безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами. 8. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, государственный учет месторождений и проявлений полезных ископаемых и других участков недр. 9. Разрешение споров по вопросам пользования недрами и ответственность за нарушение законодательства о недрах. 10. Международное сотрудничество в области пользования недрами. Недра на территории Республики Коми определены в этом законе как достояние народов, проживающих в республике. Пользователем недр является любое юридическое или физическое лицо, с которым собственник недр заключил договор или выдал лицензию на пользование недрами. Закон в области горных отношений, в частности, устанавливает: — принципы и порядок пользования недрами, платы за недра; — принципы и порядок контроля за пользованием недрами; — выдает разрешения (лицензии) и заключает договоры (контракты, концессии) на пользование недрами. Интересы РФ в области рационального размещения и использования минерально-сырьевой базы закрепляются договором или другими соглашениями с Россией. При геологическом изучении недр за счет средств пользователя он имеет право продавать полученную геологическую информацию, предоставлять ее в платное пользование, учитывать в качестве вклада в уставный фонд предприятий по добыче. Владелец лицензии на геологическое изучение, открывший месторождение, имеет преимущественное право при прочих равных условиях на его разработку. Основой платы за недра является горная рента. Постоянными платежами являются: — арендная плата за землю; — горная рента (роялти) — плата за погашенные запасы полезного ископаемого или арендная плата за подземное пространство в пределах горного отвода (ренталс); 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 47 — плата за возмещение неизбежного экологического ущерба. Установлено, что платежи за пользование недрами поступают только в республиканский и местные бюджеты. В целом в законе общие принципы и подходы к системе пользования недрами установлены те же, что и в федеральном законе, однако имеется целый ряд оригинальных положений, развивающих и углубляющих его действенность. Ряд положений прямо противоречит федеральному закону. В республике ведется активное нормотворчество в области нефтегазового законодательства. Разрабатываются институты, практически не освоенные федеральным законодательством. В частности, Указом главы Республики Коми от 4 декабря 1998 г. № 428 было утверждено Положение «О порядке прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами». Удмуртская республика Закон Удмуртской республики «О недрах» [29] был принят несколько раньше (13.02.92 г.) федерального закона. Он содержит преамбулу, 6 разделов, 44 статьи: 1. Общие положения. 2. Рациональное использование и охрана недр. 3. Правовые основы. 4. Экономические основы пользования недрами. 5. Государственное регулирование отношений по использованию и охране недр. 6. Международные договоры. Закон УР «О недрах» установил, что недра являются государственной собственностью республики и пользование ими может осуществляться только на благо народов, проживающих на ее территории. Ведению республики по регулированию горных отношений подлежит, в частности: — установление порядка пользования недрами; — государственный контроль за использованием недр; — определение порядка, форм и размеров платы за пользование недрами; — заключение договоров (контрактов) на пользование недрами и др. Ведению РФ по регулированию горных отношений подлежат вопросы, не включенные в компетенцию республики и органов местного самоуправления. 48 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права Объемы добычи минерально-сырьевых ресурсов подлежат квотированию. Квота устанавливается по видам полезным ископаемых, объектам разработки и предприятиям ежегодно. В случае превышения квоты ве^ь доход, полученный от этого, поступает в республиканский бюджет. Государственная горная лицензия выдается республиканским комитетом по недрам на основании договора (контракта), заключенного между правительством республики и пользователем недр. Все виды платежей за пользование недрами поступают в республиканский или местные бюджеты. Вывоз минерально-сырьевых ресурсов за пределы республики подлежит квотированию. Закон уделил значительное внимание проблеме контроля за процессом недропользования, достаточно детально определил порядок разрешения споров по вопросам пользования недрами. Закон содержит целый ряд оригинальных положений по сравнению с федеральным законом, наряду с противоречиями принципиального характера, касающимися главным образом вопросов компетенции республики в сфере недропользования. Республика Башкортостан «Кодекс о недрах» Республики Башкортостан [32] принят в 1992 г. после опубликования федерального закона. Он состоит из преамбулы, 7 разделов, 50 статей: 1. Общие положения. 2. Пользование недрами. 3. Рациональное использование и охрана недр. 4. Государственное регулирование отношений недропользования. 5. Плата при пользовании недрами. 6. Ответственность за нарушение закона. 7. Международные договоры. Кодекс является первым республиканским законодательным актом в области недропользования, принятым после опубликования Закона РФ «О недрах». Анализ кодекса показывает две его характерные особенности. Первая обусловлена провозглашенным правом собственности на недра. Вторая — тем, что кодекс в значительной мере повторил основные положения Закона РФ «О недрах». Кодекс четко указал, что недра на территории республики являются государственной собственностью и исключительным достоянием /. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 49 ее многонационального народа. Следует отметить весьма важную и оригинальную особенность положений статьи о собственности на недра (ст. 1). В ней речь идет не только о недрах, но и о богатствах недр, т.е. о ресурсах недр. Кодекс указывает, что взаимоотношения республики с Федерацией определяются договором о межгосударственных отношениях и в пределах полномочий, переданных, согласно ему, в ведение Федерации, законодательные акты Федерации являются обязательными на территории республики. Кодекс в основном декларирует принципы федеральной системы пользования недрами. Отличие состоит лишь в том, что он допускает предоставление лицензии на основе прямых переговоров. Другие положения: сроки предоставления лицензий, виды лицензий, содержание лицензий и др. повторены практически без изменения в формулировках Закона РФ «О недрах». Интересным является положение о выдаче лицензий на базе так называемого принципа «двух ключей», причем принцип этот действует в системе республики. Выдача лицензии осуществляется совместным решением государственной исполнительной власти в лице Республиканского комитета по геологии и использованию недр и органов представительной власти района или города. Республика Татарстан В Республике Татарстан горное законодательство в настоящее время является одним из наиболее развитых. Закон РТ «О недрах» [36] принят в 1992 г. после опубликования Закона РФ «О недрах». Он состоит из преамбулы, 9 разделов, 59 статей: 1. Общие положения. 2. Порядок пользования недрами. 3. Платежи при пользовании недрами. 4. Геологическое изучение недр, учет ресурсов и запасов минерального сырья. 5. Пользование недрами для разработки месторождений полезных ископаемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. 6. Безопасность работ, связанных с пользованием недрами. 7. Рациональное использование и охрана недр. 8. Разрешение споров по вопросам пользования недрами и ответственность за нарушения законодательства о недрах. 9. Международные и межгосударственные договоры. 50 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Закон устанавливает те же принципы отношений недропользования, что и федеральный закон. В частности, он вводит систему лицензирования, платность пользования недрами и др. Вместе с тем, закон, провозгласив республиканскую собственность на недра, ввел иной порядок предоставления лицензий и регулирования отношений недропользования. Чрезвычайно важной особенностью закона является то, что он уделил значительное внимание проблеме обеспечения контроля за пользованием недрами. В ст. 9, п. 3 прямо указано, что «все виды пользования недрами осуществляются на основе проектов, технологических схем». Специальная статья (ст. 47) посвящена регламентации задач и механизму осуществления государственного контроля за рациональным использованием недр, указаны права и обязательства контролирующих органов. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными на то Правительством Татарстана республиканскими органами государственного контроля во взаимодействии с иными органами государственного надзора и контроля. Полномочия органов в области государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр определяются законодательством Республики Татарстан. Задачей государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Органы контроля обязаны проверять: — соответствие проводимых геологических работ при изучении и разработке недр утвержденным проектам и условиям лицензии; — результативность геологических исследований на всех стадиях геологоразведочного цикла; — степень полноты извлечения и использования полезных ископаемых; — эффективность мероприятий по охране месторождений полезных ископаемых от затопления, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых, промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; — надежность системы предотвращения загрязнения недр, особенно при подземном хранении нефти, газа и иных веществ и мате- 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 51 риалов, захоронении вредных веществ, отходов производства, сбросе сточных вод. Органы контроля имеют право: — приостанавливать работы по геологическому изучению недр и их разработке, ведущиеся с нарушением методик, утвержденных проектов работ; — предупреждать и останавливать необоснованную и самовольную застройку площадей без изучения недр на безрудность; — останавливать самовольное использование недр и работы, приводящие к порче месторождений, включая выборочную отработку месторождений; — осуществлять другие полномочия, предоставленные законодательством Республики Татарстан. Закон Республики Татарстан четко указал, что объектом собственности являются (ст. 4) «недра и находящиеся в них месторождения полезных ископаемых». Право пользования недрами предоставляется на основе лицензии и акта, удостоверяющего горный отвод. Лицензии предоставляются не только по результатам конкурсов и аукционов, но и на основе прямых переговоров. Однако сфера применения прямых переговоров строго ограничена. На основе прямых переговоров лицензии на пользование недрами выдаются только существующим госпредприятиям, фактически пользующимся недрами в силу своих прежних уставных обязанностей на ранее закрепленных территориях. В 1997 г. в Республике Татарстан был принят первый в российском горном праве Закон РТ «О нефти и газе» [67]. В преамбуле прямо сказано: «Нефть и газ — основное богатство недр Республики Татарстан». Этим и определялась необходимость принятия законодательного акта, регулирующего эту сферу народного хозяйства республики. Закон состоит из преамбулы, 44 статей, 10 глав: 1. Общие положения. 2. Заключение и исполнение СРП. 3. Плата за пользование нефтегазоносными недрами. 4. Особенности лицензирования пользования недрами в целях поиска, оценки и добычи нефти и газа. 5. Особенности ведения работ по геологическому изучению (поискам и оценке) недр и добыче нефти и газа. 6. Магистральный трубопроводный транспорт нефти и газа, добываемых на территории Республики Татарстан. 7. Реализация нефти и газа, добытых на территории Республики Татарстан. 52 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права 8. Особенности функционирования Единой системы газоснабжения на территории Республики Татарстан. 9. Безопасность объектов нефтедобывающей и газовой промышленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа, находящихся на территории Республики Татарстан. 10. Заключительные положения. Закон РТ «О нефти и газе» в определенной мере повторил структуру проекта Федерального закона РФ «О нефти и газе», принятого в ФС РФ, но заблокированного в 1995 г. Президентом РФ. Закон содержит ряд оригинальных норм и институтов, отражающих региональные особенности нефтегазового производства в республике. Значительное внимание уделяется мероприятиям, обеспечивающим увеличение коэффициента извлечения нефти, контролю за обеспечением требований проектов разработки месторождений. В 1999 г. был принят республиканский Закон РТ «О СРП» [90]. Этот закон предоставлял широкие права органам государственной власти и законодательству республики в области предоставления и использования недр на условиях СРП. Помимо рассмотренных законов в республике принят и действует большой пакет нормативных правовых актов, регулирующих процессы недропользования. Тюменская область Закон Тюменской области «О недрах» [63] был принят в конце 1996 г. и регулирует, в отличие от всех известных законодательных актов в сфере недропользования, лишь четко ограниченный круг специфических отношений, возникающих при захоронении жидких отходов производства (кроме радиоактивных), добыче подземных вод и общераспространенных полезных ископаемых собственниками, владельцами земельных участков для собственных нужд. Закон содержит преамбулу, всего 4 раздела, 10 статей: 1. Общие положения. 2. Пользование недрами. 3. Ответственность за нарушение настоящего Закона. 4. Заключительные положения. Освоение месторождений нефти и газа на территориях ХантыМансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в состав Тюменской области, осуществляется на базе федерального, а также окружных законодательных актов. Выявление и возможности освоения нефтегазовых ресурсов, находящихся непосредственно на 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ S3 территории Тюменской области, обусловило необходимость разработки и принятия специального областного законодательного акта. В 1999 г. был принят Закон Тюменской области «О нефти и газе» [86]. Сферой действия закона являются отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти и газа, их хранения, транспортировки и переработки. Закон состоит из преамбулы, 6 разделов, 56 статей: 1. Общие положения. 2. Пользование недрами. 3. Землепользование. 4. Особенности функционирования организаций и объектов нефтегазового комплекса на территории области. 5. Предметы ведения и полномочия РФ, Тюменской области и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. 6. Обеспечение интересов местных сообществ и субъектов предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами. Закон ТО «О нефти и газе» в разделах, касающихся освоения месторождений, содержит нормы федерального законодательства о недропользовании, изложенные применительно и с учетом специфики освоения нефтяных и газовых месторождений. Так, в дополнение к федеральному законодательству раскрывается сфера деятельности в области регионального геологического изучения недр. В границах геологического отвода владелец лицензии на этот вид пользования имеет право осуществлять, без существенного нарушения поверхности земли и целостности недр: — региональные геолого-геофизические исследования; — геологическую съемку; — предварительные (оценочные) инженерно-геологические и геокриологические изыскания; — бурение опорных и параметрических скважин и их поинтервальное испытание на продуктивность; — проведение научно-исследовательских работ и технико-экономических оценок; — предварительную оценку прогнозных запасов нефти и газа; — реализацию (продажу) в установленном порядке результатов выполненных работ. Закон содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с заключением и реализацией СРП. Очень важным является положение закона (ст. 9) о формировании специального банка данных, необходимых для разработки условий СРП. На федеральном уровне такая работа законодательством не предусмотрена. 54 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Ханты-Мансийский АО Законодательство о недропользовании Ханты-Мансийского АО является одним из наиболее развитых. Оно состоит из трех основных законов, регулирующих общие проблемы недропользования, проблемы освоения ресурсов углеводородов главного вида природных ресурсов округа и, наконец, порядок пользования недрами на условиях СРП. Кроме того, администрацией округа принято несколько десятков нормативных правовых актов, обеспечивающих механизмы законодательного регулирования пользования недрами, учитывающие экономические, социальные, природные и другие особенности производства. Закон Х.-МАО «О недропользовании» [57] был принят в 1996 г. Он содержит преамбулу, 15 разделов, 130 статей: 1. Общие положения. 2. Собственность на недра. 3. Государственное регулирование отношений недропользования. 4. Пользование недрами. 5. Лицензирование пользования недрами. 6. Лицензионные и иные соглашения. 7. Промышленная эксплуатация недр. 8. Геологическое изучение недр и информация о недрах. 9. Платежи при пользовании недрами. 10. Выделение и использование земельных участков для недропользования. 11. Предоставление и использование земельных участков для недропользования в границах родовых угодий. 12. Государственный надзор и контроль за использованием, охраной недр и безопасным ведением работ. 13. Ответственность за нарушение законодательства о недрах. 14. Разрешение споров в области недропользования и управления недрами. 15. Заключительные положения. Среди дополнений и новых норм, содержащихся в законе, следует выделить положения, касающиеся промышленной эксплуатации недр (неэксплуатируемые залежи, проектирование, пробная эксплуатация, техногенные образования, предельные объемы добычи, потери при добыче, залог собственности горного предприятия и др.), а также предоставления и использования земельных участков в границах родовых угодий. 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 55 В том же году был принят Закон Х.-МАО «Об участии ХантыМансийского АО в СРП, о поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории АО». Это был первый региональный закон о СРП. По условиям режима СРП регион выступает в качестве самостоятельного участника государственной стороны при заключении соглашения вместе с Правительством РФ. Это и обусловило необходимость и целесообразность принятия регионального акта, регулирующего целый ряд специфических отношений, особенно в части установления и защиты интересов округа. Закон состоит из преамбулы, 6 разделов и 48 статей. Он содержит нормы, регулирующие, в частности, такие вопросы, как: — правовые основы участия АО в СРП; — полномочия и законодательная инициатива Думы АО в реализации режима СРП; — взаимодействие с федеральными органами при подготовке и заключении СРП; — особенности заключение СРП с консорциумом; — полномочия АО в области контроля выполнения условий СРП; — договоры АО с Правительством РФ о распределении государственной доли минерального сырья и др. Значимость освоения нефтегазовых ресурсов Ханты-Мансийского АО не только для региона, но и для страны в целом, а также проблемы геолого-технического, экономического и социального характера, которые приходится решать при поиске, разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений, обусловили необходимость и целесообразность принятия специального законодательного акта. В 1998 г. в Х.-МАО был принят Закон «О разработке месторождений углеводородов на территории АО». Закон содержит преамбулу, 9 разделов, 93 статьи: 1. Общие положения. 2. Государственное регулирование нефтяных операций и управление ресурсами на территории АО. 3. Особенности разведки месторождений углеводородов. 4. Промышленное освоение и разработка месторождений углеводородов. 5. Безопасное ведение работ на нефтегазовых промыслах. Ответственность за нарушения требований безопасности и стандартов, условий лицензий, лицензионных и иных соглашений. 6. Нефтегазовые предприятия. Операторы по нефтяным операциям и сервисные компании. 56 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права 7. Основные виды нефтяных соглашений (контрактов), применяемые на территории АО. Раздел углеводородов с государством. 8. Платежи и условия налогообложения нефтегазовых компаний на территории АО. 9. Заключительные положения. С точки зрения отражения специфики горно-геологических, организационно-технических и экономико-социальных вопросов освоения нефтегазовых ресурсов это наиболее полный акт, решающий множество ранее не регулируемых отношений. Очень важным мероприятием, которое было предписано этим законом, является принятие Правительством АО пакета нормативных актов, обеспечивающих практическую реализацию норм закона: — «О проведении конкурсов на право заключения соглашения о разделе продукции, о разведке и разработке углеводородов на территории автономного округа»; — «О территориальном балансе углеводородов автономного округа»; — «О корпоративном банке данных автономного округа»; — «О порядке хранения и передачи керна и кернового материала»; — «О конфиденциальности геологической информации»; — «Об адресной геолого-гидродинамической модели месторождения углеводородов»; — «О контроле за разработкой месторождений углеводородов на территории автономного округа»; — «Об измерении добытых углеводородов на территории автономного округа»; — «О координаторе работ при разработке единого месторождения углеводородов несколькими нефтегазовыми предприятиями недропользователями (владельцами лицензий на право пользования недрами)»; — «О формировании и использовании ликвидационного фонда»; — «О штрафах за разливы нефти, пожары на нефтяных и газовых промыслах и загрязнение окружающей природной среды при проведении работ на нефтяных и газовых промыслах»; — «О штрафах за нарушение технологических схем и проектов разработки месторождений углеводородов, а также государственных стандартов и норм при эксплуатации месторождений»; — «О типовом экономическом соглашении (договоре), заключаемом между недропользователем и владельцем родовых угодий»; — «О компенсации экономического ущерба, причиненного родовым угодьям коренных малочисленных народов Севера»; — «Об экологическом мониторинге». 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 57 Ямало-Ненецкий АО Закон Ямало-Ненецкого АО «О недрах и недропользовании» [64] был принят в 1997 г. Это один из наиболее полных и детальных законов. Он состоит из преамбулы, 13 разделов, 113 статей: 1. Общие положения. 2. Собственность на недра. 3. Полномочия РФ, ЯНАО, органов местного самоуправления в сфере недропользования. 4. Пользование недрами. 5. Геологическое изучение недр и информация о недрах. 6. Промышленная эксплуатация недр. 7. Лицензирование пользования недрами. 8. Платежи при пользовании недрами. 9. Выделение и использование земельных участков для недропользования. 10. Государственный надзор и контроль за использованием, охраной недр и безопасным ведением горных работ. 11. Ответственность за нарушение законодательства о недрах и недропользовании. 12. Разрешение споров в области недропользования и управления недрами. 13. Заключительные положения. Закон в основном базируется на положениях федерального законодательства о недрах и существенно развивает целый ряд норм и институтов. В первую очередь это касается регулирования работ по геологическому изучению и разработке месторождений. Очень детально изложен порядок предоставления лицензий на право пользования недрами. Закон устанавливает процедуру заключения договора (лицензионного соглашения), декларирует гарантии стабильности его условий в течение срока действия лицензии. «Договор заключается с недропользователем после принятия решения о предоставлении прав пользования недрами ...» (ст. 69). Сторонами лицензионного соглашения являются государство и пользователь недр. Процедура и условия заключения договора в принципе соответствуют нормам обязательственного права, установленным ГК РФ. Однако формальных ссылок на ГК РФ в законе нет, что позволяет трактовать его неоднозначно. В законе содержатся нормы, регулирующие режим недропользования на условиях СРП. Закон детально определяет существенные (обязательные) условия договора для различных видов пользования нед- 58 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права рами. Перечень оригинальных норм, развивающих и дополняющих федеральное законодательство, можно продолжить. В целях обеспечения необходимых условий реализации закона в округе принят большой пакет специальных нормативных правовых актов. Ненецкий АО Закон Ненецкого АО «О недропользовании» [78] был принят в 1998 г. Он содержит преамбулу, 12 разделов, 69 статей: 1. Общие положения. 2. Собственность на недра. 3. Полномочия РФ, Ненецкого АО, органов местного самоуправления в сфере недропользования. 4. Пользование недрами. 5. Лицензирование пользования недрами. 6. Геологическое изучение недр. 7. Информация о недрах и недропользовании. 8. Платежи при пользовании недрами. 9. Государственный надзор и контроль за использованием, охраной недр и безопасным ведением горных работ. 10. Ответственность за нарушение законодательства о недрах. 11. Разрешение споров в области недропользования и управления недрами. 12. Заключительные положения. Закон содержит нормы и институты, механизм реализации которых соответствует федеральному законодательству, особенно в части трактовки вопросов совместного ведения: владения, пользования и распоряжения недрами и др. В развитие федерального законодательства он разделяет функции законодательной и исполнительной власти, вводит ряд новых норм. Закон содержит нормы, регламентирующие заключение СРП. Разрабатываются нормативные правовые акты, содержащие механизмы реализации норм закона. Московская область Закон Московской области «О недрах и недропользовании» [84] был принят в начале 1999 г. Он содержит преамбулу, 15 разделов, 98 статей: 1. Общие положения. /. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 2. Собственность на недра. 3. Государственное регулирование отношений недропользования. 4. Пользование недрами. 5. Лицензирование пользования недрами. 6. Прекращение, приостановление или ограничение права пользования недрами и действия лицензии. Переуступка прав пользования недрами и переоформление лицензии. 7. Рациональное использование и охрана недр. 8. Геологическое изучение недр. 9. Разработка месторождений полезных ископаемых. 10. Пользование недрами для добычи подземных вод и строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 11. Условия пользования недрами юридическими лицами. 12. Платежи при пользовании недрами. 13. Предоставление земельных участков для пользования недрами. 14. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. 15. Ответственность за нарушение законодательства о недрах. В статье 1 Закона дано определение основных употребляемых понятий, не встречающихся в федеральном законе: участок недр, общераспространенные полезные ископаемые, государственная геологическая экспертиза и др. Закон установил, что недропользование в области осуществляется на принципах: — государственной собственности на недра; — совместного владения, пользования и распоряжения недрами РФ и Московской области; — платного пользования недрами, за исключением случаев, установленных законодательством; — разрешительного порядка предоставления прав пользования недрами; — соблюдения интересов недропользователей, жителей Московской области, Москвы, граничащих и близлежащих областей; — рационального и комплексного использования ресурсов недр, охраны окружающей природной среды; — восстановления экологического равновесия, нарушенного в процессе пользования недрами. Закон регулирует ряд специфических отношений недропользования, не рассматриваемых федеральным законодательством, в частности: 59 60 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин, а также подземных сооружений для своих нужд собственниками и владельцами земельных участков; — условия лицензий на геологическое изучение недр, разведку и добычу полезных ископаемых, добычу подземных вод и др.; — регламентацию формирования и работы конкурсных и аукционных комиссий; — предоставление земельных участков для пользования недрами; — государственный мониторинг геологической среды и др. Закон дает расширенное толкование института государственной системы лицензирования, которая представляет собой единый порядок предоставления лицензий на пользование участками недр, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов по всем объектам недр, а также предложений по их использованию, организацию проведения конкурсов и аукционов либо предоставление лицензий на бесконкурсной основе, оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий, контроль за выполнением лицензионных условий, порядок внесения изменений, переоформления, ограничения, приостановления, продления и прекращения их действия. Достаточно детально изложены процедуры, связанные с устранением нарушений установленного порядка недропользования. Анализ законодательства о недрах субъектов Федерации показывает, что они в значительной мере базируются на положениях Закона РФ «О недрах». Вместе с тем, практически все законы, исходя из положений ст. 9 Конституции РФ, игнорируют положение ст. 2 Закона РФ «О недрах» о том, что владение, пользование и распоряжение недрами должно осуществляться не только в интересах народов, проживающих на данной территории, но и в интересах всех народов РФ. Этим, в частности, обосновано содержащееся в ряде рассматриваемых законов положение о том, что плата за пользование недрами должна полностью отчисляться в бюджеты субъектов Федерации. Общим недостатком горного законодательства субъектов Федерации является отсутствие или задержка реакции на изменения и дополнения федерального законодательства. Причем это касается не только дискуссионных и спорных вопросов, но и абсолютно очевидных. Так, ФЗ от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ в ФЗ «О недрах» была введена норма, снимающая ограничение срока добычи 20 годами и вводящая порядок его определения индивидуально, на базе оценки периода экономически целесообразной разработки месторождения. Однако законодатели субъектов РФ своевременно не внесли в свои акты соответствующего /. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 61 уточнения. Необходимо отметить, что рассмотренные законы, хотя и содержат нормы, в определенной мере противоречащие федеральному законодательству, отражают и регулируют особенности регионального недропользования. Они содержат достаточно большое число норм, существенно дополняющих и развивающих положения федерального закона, а в ряде случаев и восполняющие его пробелы. Тем самым региональное законотворчество оказывает существенное влияние на развитие российского горного права не только в практическом, но и в научном, методическом плане. Контрольные вопросы 1. Отраслевая структура системы права. 2. Понятия «недра», «полезные ископаемые», «ресурсы недр», отходы горного производства. 3. Соотношение горного права и законодательства о недрах. 4. Предмет горного права. 5. Метод горного права. 6. Структура источников горного права. 7. Классификация правовых актов. 8. Система источников горного права. 9. Структура и основные законодательные акты федерального законодательства о недрах. 10. Структура и основные положения Закона РФ «О недрах». 11. Структура и основные положения Закона РФ «О СРП». 12. Структура, особенности и недостатки законодательства о недрах субъектов РФ. 13. Законодательство о СРП субъектов РФ. 62 ГЛАВА 2. История горного права в России Глава 2. ИСТОРИЯ ГОРНОГО ПРАВА В РОССИИ 2.1. Периодизация истории горного права Горное дело в России известно с древности. Уже в XV—XVI веках потребности государства «в рудах и минералах» удовлетворялись за счет отечественного производства. Регулировалось горное производство разрешительными (жалованными) и поощрительными (льготными, похвальными) грамотами, наказными памятками. «Всем и каждому» дозволялось искать руды и минералы повсеместно, «на чьей земле не получится». За добычу взимался «государев долг» — одна десятая от добычи. В России этот период, как показала СР. Тихомирова, по существу, действовали принципы горной регалии и горной свободы [178]. Вместе с тем, историю отечественного горного дела принято считать с даты подписания в 1700 г. Петром I Указа о создании Приказа Рудокопных дел [179]. В 2000 г. отмечалось 300-летие российского горного дела. За этот трехсотлетний период сформировалась, развилась и погибла Российская Империя; возникло, сформировалось и подверглось принципиальной перестройке социалистическое общество и, наконец, начался период становления новых специфических российских государственных отношений. Исходя из этого была принята следующая периодизация истории развития горного права в России: — горное право периода Российской Империи; — горное право СССР и РСФСР (советский период); — современный этап развития российского горного права. В каждом из этих трех периодов можно выделить весьма характерные этапы, связанные, как правило, с действием того или итого законодательного акта в области горного права и характеризующиеся своими специфическими чертами. Так, начальный этап развития горного права в Российской Империи во времена Петра I и нескольких последующих десятилетий существенно отличался от этапа, последовавшего за Манифестом Императрицы Екатерины II, провозгласившим отказ от исключительной государственной собственности на недра и ее связь с правом собственности на землю [2]. В советском периоде также можно выделить два самостоятельных этапа, связанных с принятием в 1927 г. Горного положения Союза ССР [17], разработанного применительно к принципам рыночной экономики, зарождение которой наметилось в 20-е годы, и последующий этап «беззакония», административного, планового регулирования отношений недропользования. В недропользовании этот этап продлился с начала 30-х до середины 2.1. Периодизация истории горного права 63 70-х годов, т.е. почти полвека. Определенные изменения в характере правового регулирования отношений недропользования произошли в связи с принятием в 1975 г. «Основ законодательства Союза ССР и Союзных республик о недрах» [20], когда была предпринята попытка ввести «законодательные» элементы в организационно-правовой механизм освоения ресурсов недр. Принятие этого закона явилось реакцией на начавшееся уже в 60-х годах, но пока еще очень робкое реформирование советской экономики в направлении к рынку, выразившееся, в частности, в признании и введении в практику хозяйственных отношений принципа материальной заинтересованности, понятия прибыли и др. Современный период берет начало с 1992 г. — с принятия Закона РФ «О недрах» [30]. Его принятие явилось также реакцией на начавшуюся в стране перестройку экономической системы в направлении активизации рыночных отношений, укрепления правовой системы и углубления принципов федерализма в управлении народным хозяйством. Но даже этот относительно короткий период времени можно подразделить на два этапа: первый — характеризующийся чисто административными методами недропользования в соответствии с принципами Закона РФ «О недрах», и второй — характеризующийся сочетанием административного и гражданского правового режимов. Появление и постепенное возрастание роли последнего утвердилось в связи с принятием ФЗ «О СРП» [55]. Нетрудно заметить, что развитие горного права, выражающееся в появлении новых и отмирании старых институтов, в провозглашении новых принципов функционирования организационно-правового механизма недропользования, всегда отражало изменения, происходившие в экономике и управлении народного хозяйства России. Предложенная выше трехэтапная периодизация истории развития горного права России представляется более удачной и научно обоснованной, чем разработанная автором ранее [160]. 2.2. Горное право в Российской Империи 2.2.1. Первые Указы о горном праве Первым законодательным актом, юридически определившим создание в России горной промышленности, является Именной Указ Петра 1 от 24 августа 1700 г. «Об учреждении Приказа Рудокопных дел». С этой даты начинается трехсотлетняя история развития горного права в России. Первым законодательным актом, установившим пра- 64 ГЛАВА 2. История горного права в России вовые принципы регулирования горных отношений, сохранившиеся практически в неизменном виде и воспринятые современным законодательством о недрах, является Именчой Указ Петра I «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в зном дел о рудах и минералах», подписанный 10 декабря 1719 г. В дореволюционной юридической литературе по горному праву этот Указ получил название «Берг-привилегия 1719 г.» [1]. В преамбуле Указа подчеркивалась значимость освоения минеральных ресурсов для экономики, отмечалось, что Россия обладает значительными запасами различных полезных ископаемых, которые практически не осваиваются, в результате чего государство не получает «многая польза и прибыток, который бы Нам и подданным Нашим из онаго произойти мог»1. Объяснялось такое положение, с одной стороны, отсутствием опыта горных работ, с другой — риском, связанным с разведкой и добычей. Для решения обозначенных проблем Указом учреждалась Берг-Коллегия. Всем чиновникам предписывалось оказывать горнодобытчикам «какую помощь от них требовать будут». Берг-Коллегии поручалось руководить всеми горными делами, с тем чтобы они осуществлялись «наилучше и совершенно». Указом 1719 г. разрешалось «всем и каждому, независимо от чина и достоинства во всех местах, как на собственных, так и чужих землях искать, добывать и выплавлять всякие металлы». В случае открытия новых месторождений требовалось заявить об этом в Берг-Коллегию или ее региональным представителям (БергОфицерам) и прислать пробы руд и минералов. Если последние определяли, что месторождение следует разрабатывать, открыватель получал разрешение (так называемую Привилегию) на строительство завода или рудника и ему должно было оказывать «всяческое вспомоществование», включая «займы денег». Для работ выделяется участок 250x250 сажен (около 28 га). Собственники земель имели преимущественное право осваивать месторождения, но должны были заявить об этом заранее. Если же они не хотели работать сами, то должны были передать право осваивать месторождение горнопромышленнику, который обязан был выплачивать им в качестве платы за пользование недрами 1/32 долю прибыли. Кроме того, необходимые для промысла в качестве топлива дрова, лес и другие материалы предписывалось продавать по приемлемым ценам, о чем Берг-Коллегия «должна иметь бережение». 1 Здесь и далее цитаты даны по оригиналам законодательных актов, приведенных в Полном Своде Законов Российской Империи (ПСЗ). 2.2. Горное право в Российской Империи 65 Горнозаводские рабочие освобождались не только от всяких денежных поборов, но также от солдатской повинности и должны были получать «исправную» зарплату, т.е. достаточно высокую и своевременно. Именно этим Указом была провозглашена в России так называемая горная регалия, означающая установление исключительной государственной собственности на недра. «Токмо Нам одним, яко Монарху принадлежащие рудокопные заводы и оных употребление каждому и вообще всем, кто к тому охоту имеет, соизволяем». За это горнопромышленник обязан был платить государству 1/10 долю прибыли. При этом оговаривалась возможность освобождения от этой платы на ряд лет, в случае если «убытков больше прибыли». Указом устанавливался порядок преимущественной покупки драгоценных металлов (золото, платина, серебро и др.) государством по приемлемым ценам. Если у государства в данный момент не было средств на оплату, горнопромышленник имел право продать их «кому похочет». Все другие металлы и полезные ископаемые могли продаваться свободно. Государство обязывалось оказывать горнопромышленникам и их наследникам всяческое содействие, если они ведут производство эффективно. Предусматривались жесткие санкции (вплоть до смертной казни) за сокрытие сведений о полезных ископаемых или препятствие в их освоении. Таким образом, уже этот первый российский законодательный акт, регламентирующий отношения в процессе горного производства, сформулировал основные принципы горного права, действующие в настоящее время по существу в том же виде: — государственная собственность на недра (горная регалия) и любая форма собственности на добытые природные ресурсы; — отделение права собственности на землю и недра (принцип так называемой горной свободы); — платность недропользования; — требование рациональной разработки месторождений и охраны недр; — свобода горного предпринимательства с ограничениями, касающимися лишь отдельных видов полезных ископаемых (золото, платина, селитра и т.п.). В 1720 г. был издан указ, конкретизировавший порядок регистрации вновь открытых месторождений и объем проб, которые должны быть представлены в Берг-Коллегию для разрешения строительства рудника [6]. 66 ГЛАВА 2. История горного права в России В 1739 г. императрица Анна Иоанновна издала указ, который получил название Берг-регламент (ПСЗ, т. X, 7766). Он в определенной мере детализировал положения Указа Петра I. В частности подтверждал позволение устраивать горные заводы по всему государству. При этом устанавливалось, что в качестве недропользователей могут выступать как российские, так и иностранные горнопромышленники. Плата 1/32 доли прибыли в пользу землевладельцев была заменена двухпроцентной платой с выделанных металлов и минералов. Плата могла вноситься в натуре либо в деньгах. Однако оговаривалось, что подать с золота и платины должна взыматься натурой, а с меди и чугуна — деньгами. Эта норма сохранилась неизменной во всех последующих изданиях Устава Горного, включая последнее издание 1893 г. [3, 4, 5, 6]. Проводя параллель с современностью, в тот период рядом правительственных комиссий при проверке деятельности горнодобывающих предприятий отмечалось, что в значительных объемах добываемые металлы и минералы вывозятся за границу, при этом без уплаты соответствующих пошлин. В связи с этим предписывалось соответствующим Горным начальникам ужесточить контроль за добычей и продажей металлических руд и минералов. Отмечалось, что на государственных заводах дело поставлено хуже, чем на партикулярных (частных). Этот вывод полностью совпадает с современной мотивацией целей приватизации. В связи с этим предлагался ряд мер, направленных на повышение эффективности государственного горного производства. Правительство постоянно искало пути повышения эффективности горнорудной промышленности. В 1733 г. была создана специальная комиссия для изучения вопроса о целесообразности передачи казенных горнорудных заводов в частные руки (ПСЗ, т. IX, № 6411). В 1738 г. комиссия представила доклад, обосновывающий необходимость передачи заводов в частные руки, который был высочайше утвержден (ПСЗ, т. X, № 7600). Процесс приватизации предприятий предполагался как весьма растянутый во времени. Берг-регламент декларировал правомерность и целесообразность постепенной приватизации всех казенных металлургических заводов и, как следствие, ликвидацию местных органов горнозаводского управления. Собственно порядок процедуры приватизации был утвержден высочайшим указом в 1740 г. (ПСЗ, т. X, № 8196). Политика правительства Анны Иоанновны на приватизацию была вызвана тем, что государство не обладало достаточными средствами для обеспечения роста производства. 2.2. Горное право в Российской Империи 67 Начало царствования Елизаветы было ознаменовано стремлением к восстановлению петровских принципов. Одной из первых мер такого рода было восстановление Берг-коллегии с подчинением ее уже не Кабинету министров, а Сенату (ПСЗ, т. XI, № 8543). В конце царствования Елизаветы так называемой Уложенной комиссией был разработан проект, отражающий сословные чаяния дворянства, за которые оно боролось все послепетровское время. Проект предусматривал для дворян монопольное право владения землей и ее недрами, а также монополию на использование таких недр, т.е. на владение горнорудными заводами. Заводчикам-недворянам предписывалось в установленный срок продать свои предприятия и заводы дворянам. Одним из мероприятий царствования Екатерины II было начало возврата горнорудной промышленности в ведение государства. Постепенно в результате политики национализации в руках государства оказалось две трети горно-металлургического производства. Однако уже к концу столетия, опять-таки из-за отсутствия у государства достаточных средств для расширения и модернизации производства, в горнорудной промышленности произошел спад производства. Положения проекта Уложенной комиссии были использованы Екатериной II. Они нашли отражение в Манифесте 28 июня 1782 г., которым было закреплено право собственности на землю и недра. Подобного расширения земельных собственнических прав не знало законодательство и право ни одной из европейских стран (за исключением традиционного обычного права Англии). Манифест устанавливал, что «право полной частной собственности в имуществах недвижных объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недро; и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие. По сему праву дозволяется каждому в собственных его землях искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы, каменный уголь, торф и соли». Это положение, безусловно, подрывало интересы государства, и целым рядом последующих законодательных актов оно было ограничено. В результате, уже через десять лет, в 1792 г. Екатерина II была вынуждена издать указ, в соответствии с которым «в случае открытия в недрах земель казачьих войск Астраханского, Терского, Оренбургского и Сибирского благородных металлов и минералов такие земли обращаются в казну (переходят в собственность государства) за установленное вознаграждение». Позднее подобные ограничения были введены по отношению горных работ в землях Царства Польского и ряда других территорий. 68 ГЛАВА 2. История горного права в России Положение Манифеста в неизменной форме вошло в Устав Горный издания 1832 г. (ст. 262) и, несмотря на все расширяющиеся ограничения действия этого положения в последующий период, было повторено в изданиях 1842 и 1857 гг. и даже в последнем издании Устава Горного в 1893 г. (ст. 236) [3, 4, 5, 6]. 2.2.2. Устав Горный Российской Империи Горная промышленность в России в XVIII веке развивалась достаточно быстрыми темпами и постепенно становилась одним из существенных источников государственных доходов. В связи с этим в царствование Александра I было признано необходимым пересмотреть ранее изданные акты и сформировать новое горное законодательство. В 1806 г. был издан проект Горного положения. Предполагалось в течение пяти лет (с 1807 по 1812 гг.) опробовать проект, доработать его и утвердить. Однако вследствие начала Отечественной войны 1812 г. и других обстоятельств проект Горного положения действовал вплоть до 1832 г. Первой публикацией основ горного законодательства России следует считать издание в 1832 г. «Свода учреждений и уставов горного управления» в составе VII тома первого Свода законов Российской империи [3]. Он был составлен на основе проекта Горного положения 1806 г., а также ряда указов, распоряжений и инструкций, изданных, в частности, в 1811, 1826, 1829 гг. По существу этот закон представлял собой первое официальное издание Устава Горного Российской Империи. Устав Горный представлял собой весьма фундаментальный документ, содержащий 1847 статей, изложенных на 413 страницах типографского текста. Закон состоял из введения и трех книг. Во введении было дано понятие горного промысла, которое по существу сохранилось во всех последующих изданиях. Под горным промыслом понимался поиск, добыча, очистка, обработка полезных ископаемых, находящихся на поверхности или в недрах земли: 1) земель и камней; 2) металлов; 3) со1 лей — поваренной и каменной, квасцов и др.; 4) горючих веществ . Книга I «Управление заводами горными области Уральского хребта» состояла из четырех разделов. Раздел I «О правах и обязанностях» содержал нормы, регламентирующие порядок владения казенными заводами и горными промысла- ' В ряде случаев при изложении положений законодательных актов в тексте сохранена их стилистика и правописание. 2.2. Горное право в Российской Империи 69 ми, права владельцев частных заводов, расположенных на казенных и 1 посессионных землях , права владения горными заводами на частных землях. Нормы регламентировали в частности вопросы использования рабочей силы (крепостных и вольнонаемных), платежей за пользование недрами, государственного контроля, предоставления льгот и привилегий, таможенных процедур и др. Раздел II. «Учреждения Горного Уральского местного управления». Раздел III. «О порядке хозяйственного управления». Раздел IV. «Об особенных правилах управления на Уральском хребте». Книга II. «Управление заводами горными областей вне Уральского хребта». Здесь приведены были по существу нормы Книги I, но уже применительно к горным заводам и промыслам Сибири, в частности, Колыванскому и Нерчинскому заводам. Книга III. «О проступках, взысканиях и наказаниях за нарушение горных законов». В этом издании Устава Горного (ст. 262), как отмечалось выше, было воспроизведено положение Манифеста 1782 г., провозгласившее отказ от горной регалии. Закон регламентировал порядок разработки месторождений на казенных землях, вводил систему планирования объемов работ, составления смет расходов, строгой отчетности, поощрения нововведений, направленных на улучшение производства и т.п. С другой стороны, горное производство на частных землях практически целиком было отдано на усмотрение горнопромышленников. Им дозволялось беспрепятственно пользоваться помещичьими землями для нужд горных заводов и промыслов в течение всего срока их работы. В качестве возмещения помещикам предоставлялись равноценные земли или выплачивалась компенсация. В 1842 г. в составе нового издания Свода законов Российской Империи в VII томе «Уставы монетный, горный, о соли» было опубликовано второе официальное издание Устава Горного [4]. По сравнению с предыдущим изданием Устав Горный 1842 г. был существенно расширен, число статей увеличилось с 1847 до 2653, т.е. более чем на 800 статей. Были введены специальные разделы, содержащие нормы, регулирующие особенности освоения угольных и нефтяных место' Посессионное право (от лат. possessio — владение) — существовало в России в XVII—XIX веках; введено Петром I; означало предоставление частным лицам права владения на казенных (государственных) землях пахотными и другими угодьями, недрами, водными ресурсами и лесами для их промышленного освоения; посессионные крестьяне — приписанные к заводам, фабрикам и горным промыслам на казенных землях. 70 ГЛАВА 2. История горного права в России рождений, месторождений золотоносных песков, расширены разделы, посвященные проблемам хозяйственного управления, подготовки кадров специалистов в области горного производства, безопасности работ и др. Устав Горный 1842 г. состоял из пяти книг. Книга I «Общие положения» содержала общие положения о горных промыслах, Корпусе горных инженеров, системе подготовки горных специалистов, Главном управлении горными заводами и промыслами, горной страже. Книга II (4 раздела и 15 глав) «Об управлении горных промыслов и заводов области хребта Уральского» содержала положения о правах, с казенным владением сопряженных; о правах и обязанностях, сопряженных с частным владением заводов на праве посессионном; о правах и обязанностях, сопряженных с частным владением заводов на полном праве собственности; о правах горных городов и селений по частным заводам; об учреждении горного Уральского местного управления; о порядке казенного хозяйственного управления; о содействии в порядке хозяйственного управления частных заводов; о порядке судебного управления на казенных заводах; о порядке судебного управления на частных заводах; об особенном порядке управления некоторых частей в области хребта Уральского. Книга III (три раздела и 14 глав) «Об управлении горными заводами и промыслами, вне горной Уральской области состоящими» содержала постановления о заводах и промыслах Алтайского горного округа; о заводах и промыслах Нерчинских; о горных промыслах и заводах Сибирских, Замосковных, Олонецких и Архангельских, Южной России, Закавказских и Западных. Книга IV (два раздела и 13 глав) содержала постановления о разработке золотоносных песков в области Уральской и вне ее лежащих. Книга V (два раздела и 4 главы) «О проступках, взысканиях и наказаниях за нарушение горных законов» содержала положения о взысканиях и наказаниях за нарушение постановлений о горных заводах; о взысканиях и наказаниях за нарушение постановлений о драгоценных металлах и камнях. В 1857 г., в связи с очередным переизданием Свода законов Российской империи, в составе VII тома практически без изменений был воспроизведен текст Устава Горного 1842 г. [5]. Следует отметить, что до 1893 г. в России действовало два закона, регулирующих отношения недропользования: Устав Горный, регулирующий в основном освоение рудных, угольных и нефтяных месторождений, и Устав о соли, регулирующий освоение месторождений 2.2. Горное право в Российской Империи 71 поваренной и каменной соли, квасцов и др. Устав о соли впервые был официально опубликован в 1832 г. в VII томе Полного Свода Законов Российской Империи, а затем вместе с Уставом Горным в редакциях 1842 и 1857 гг. В тот период соль играла весьма важную роль в жизни народа. Достаточно вспомнить «соляные бунты», которые периодически вспыхивали в России в XVI—XVII веках вследствие установления высоких цен и недостатков в снабжении населения солью. Устав о соли 1857 г. имел около 300 статей, содержащих правовые нормы в области управления соляными промыслами на территории России на землях казенных, посессионных и частных; о порядке передачи соляных месторождений для освоения их частными лицами, платежах за добычу соли, контроле качества добываемой соли, порядке ее хранения и реализации, включая бесплатное предоставление для нужд населения и др. Интенсивное развитие горного производства в России в середине прошлого века, сопровождавшееся серьезной модернизацией технических средств, технологий и организации работ, с одной стороны, а также изменением общественных отношений, особенно в связи с отменой крепостного права, с другой стороны, обусловили коренной пересмотр горного законодательства. Необходимость этого была отмечена еще в 1857 г., когда по представлению министра финансов (в тот период горное производство находилось в ведении Министерства финансов) Государственный совет постановил приступить к составлению «полного проекта новых узаконений, до горного промысла относящихся», что и было Высочайше утверждено 13 мая 1857 г. Работа растянулась почти на четыре десятилетия. В 1866 г. комиссия по пересмотру Устава Горного опубликовала проект нового закона, который весьма существенно отличался от предыдущих изданий 1832, 1842 и 1857 гг. В окончательном виде в Своде законов Российской Империи, т.е. официально, он был опубликован лишь в 1893 г. [6]. Из 2653 статей Устава Горного 1857 г. в издание 1893 г. неизмененными вошли всего немногим более 50 статей. Примерно 1200 статей были принципиально переработаны или разработаны заново, около 1350 статей исключено. Устав Горный 1893 г. состоял из введения (ст. 1—11), четырех книг и приложений. Анализ его содержания позволяет получить достаточно полное представление о содержании закона и правовых нормах, регламентировавших горное производство в России конца XIX века. 72 ГЛАВА 2. История горного права в России Книга первая. Общий Устав Горный. Раздел I. Учреждения управления горного (9 глав, 191 статья). Глава 1. Общие положения. Глава 2. О власти и обязанностях министра государственных имуществ по горной части. Содержала статьи о правах и обязанностях министра по ведомству частных горных заводов и промыслов, по ведомству казенных горных заводов, а также об особенностях управления месторождениями солей и минералов. Глава 3. О местном горном промысле. Содержала статьи о структуре и составе местного горного управления, правах и обязанностях его должностных лиц; о функциях, правах и обязанностях горных управлений и горных чиновников (окружных инженеров, их помощников, маркшейдеров, горных надсмотрщиков); о порядке обжалования действий должностных лиц и установлений местного горного управления; о порядке подчинения, найма и увольнения чинов местного горного управления. Глава 4. О местном заводском управлении. Содержала статьи о структуре и составе местного заводского управления; о функциях, правах и обязанностях должностных лиц и постановлений местного заводского управления; о порядке найма, увольнения и служебных преимуществах чиновников этих управлений; об их ответственности за нарушение горного законодательства и должностные преступления. Глава 5. О местном соляном управлении. Содержала статьи о правах и обязанностях смотрителей казенных соляных промыслов, приставов и вахтеров казенных соляных магазинов (складов). Глава 6. О присутствиях по горнозаводским делам. Глава 7. Об учебных заведениях горного ведомства и о коллегиях для производства испытаний в знании горного искусства. Глава 8. О некоторых особенностях службы горных инженеров. Глава 9. Об обязанностях полиции по надзору за благоустройством и порядком на горных промыслах и заводах. Раздел II. О частной горнопромышленности (9 глав, 625 статей). Глава 1. Общие правила о частной горнопромышленности. Содержала статьи, определяющие общие положения частной горнопромышленности, особенности ее функционирования на частных землях; о горных заводах на посессионных землях; о порядке поисковых работ и разработки рудников; о частной горной промышленности на свободных казенных землях; о поиске и разведке на них месторождений полезных ископаемых; о порядке земельных отводов для нужд горного производства и условий пользования ими; об отношениях между горнопромышленниками и собственниками земли; о взаимоотноше- 2.2. Горное право в Российской Империи 73 ниях владельцев смежных отводов в порядке добычи ископаемых1; о жалобах на действия присутственных мест (органов государственного управления) и должностных лиц по исполнению законодательства. Глава 2. О частных горных промыслах в губерниях Царства Польского. В главе рассмотрены те же вопросы с учетом особенностей государственного управления в этом регионе. Глава 3. О частной золотопромышленности и о частном платиновом промысле. В главе регламентировались общие и специфические положения золотодобычи на землях, принадлежащих частным лицам и обществам на праве собственности или посессионном праве, на землях казенных и принадлежащих Кабинету Его Императорского Величества (царской фамилии); о правах частных лиц при поиске, разведке и разработке золотых россыпей и рудных месторождений; о подаче заявок на право освоения золотоносных участков, порядке и условиях проведения торгов по ним; об установлении и порядке взимания платы за золотоносные земли. Глава 4. О частном нефтяном промысле. Регулировались вопросы нефтяного производства, проведения поисковых работ частными лицами на казенных землях; о порядке земельных отводов; о порядке использования заведомо нефтеносных казенных земель; об условиях разработки нефтяных источников, условиях прокладки и эксплуатации нефтепроводов. Глава 5. О частном соляном промысле. Рассмотрены особенности соляного промысла, порядок и условия передачи казенных соляных источников в частное содержание, а также в бесплатное пользование различными учреждениями и лицами. Глава 6. О найме рабочих на частные горные заводы и промыслы. Регламентировались общие правила найма и увольнения рабочих, найма ссыльнопоселенцев в Сибири, найма рабочих на сахалинские каменноугольные копи. Глава 7. О порядке производства горнопромышленниками подземных работ. Регламентировались общие требования, особые меры правительственного надзора, ответственность горнопромышленников за неисполнение правил ведения подземных горных работ и действия в этих случаях должностных лиц. Глава 8. О частных складах взрывчатых веществ для нужд горнозаводской и соляной промышленности. 1 Термин «ископаемые» заменял нашим предкам термин «полезные ископаемые», поскольку они считали, что если что-то добывается, то оно для чего-то нужно и поэтому должно употребляться с пользой. 74 ГЛАВА 2. История горного права в России Глава 9. О горной подати. Устанавливалась общая система и порядок платы за добычу ископаемых, а также особенности установления и взымания платы при добыче золота, платины, серебра, чугуна, ртути и цинка. Раздел III. О казенном горном промысле (3 главы, 113 статей). Глава 1. Общие положения. Глава 2. Об Уральских казенных горных заводах. Рассматривались вопросы прав на заводское имущество, фабричные, жилые и хозяйственные строения; о порядке составления плана действий и сметы расходов; о порядке снабжения горных заводов, порядке расходования материалов и продовольствия; о системе управления, технике и технологии добычи, контроле качества продукции, порядке продажи металлов и изделий из них; о порядке найма и увольнения на заводы рабочих, мастеров и художников; о медицинском обслуживании; о церковном благоустройстве. Глава 3. Об Олонецких горных заводах. Раздел IV. О казенном снабжении солью (4 главы, 47 статей). Глава 1. Общие положения. Глава 2. О порядке производства соляных операций в Восточной Сибири и Приамурском крае. Регламентировался порядок доставки соли в казенные соляные магазины, приема, хранения и продажи соли, контроля ее качества. Глава 3. О продаже соляных запасов в долг при упразднении казенных соляных магазинов. Глава 4. О бесплатном отпуске соли из казны. Книга вторая. О горном промысле в области Войска Донского. Раздел I. Об управлении горным промыслом в области Войска Донского (5 глав, 34 статьи). Глава 1. Общие положения. Глава 2. Найм и увольнение должностных лиц Управления горной и соляной частями. Глава 3. Права, обязанности и ответственность должностных лиц Управления горной и соляной частями. Глава 4. О порядке рассмотрения дел по части технической. Глава 5. О порядке рассмотрения дел по части хозяйственной. Раздел II. О производстве горного промысла (3 главы, 34 статьи). Глава 1. О производстве горного промысла в землях войсковых. Регламентировались порядок и условия геогностических исследований и разведки месторождений каменного угля и антрацита, разработки месторождений; платежей за добываемые уголь и антрацит. Глава 2. О производстве горного промысла в землях станичных и частных. Глава 3. О добывании соли в Манычских озерах. Книга третья. Положение о горных заводах и промыслах ведомства Министерства Императорского Двора. 2.2. Горное право в Российской Империи 75 Раздел I. О заводах и промыслах Алтайского горного округа (3 главы, 171 статья). Глава 1. Общие положения. Глава 2. Учреждения местного Управления Алтайского горного округа. Регламентировались структура и функции Управления, права и обязанности должностных лиц, их найм и увольнение, служебные привилегии. Глава 3. О порядке управления. Раздел II. О заводах и промыслах Нерчинских (3 главы, 30 статей). Глава 1. Общие положения. Глава 2. Учреждения местного управления. Глава 3. О порядке управления. Раздел III. О Императорских Екатеринбургской и Петергофской гранильных фабриках (6 статей). Книга четвертая. Правила о наказаниях и взысканиях за нарушения горных постановлений и о порядке производства дел по этим нарушениям. Раздел I. О наказаниях и взысканиях за нарушения горных постановлений (13 статей). Раздел II. О порядке производства дел по нарушениям горных постановлений (18 статей). Устанавливался порядок производства дел, а также награждения за открытие нарушений горных постановлений. Приложения (содержали механизмы реализации отдельных норм Устава Горного) в виде отдельных правил: Правила о выдаче пособий на воспитание детей по горному ведомству (к ст. 25); Правила: о янтарном промысле, разработке цветных камней на горнозаводских дачах на Урале, добыче золота из казенных откидных песков и черных шлихов, добыче торфа, добыче каменного угля на о. Сахалин (к ст. 260); Правила о порядке разрешения горнопромышленникам Царства Польского производить постройки в пределах пограничной полосы с Пруссией и Австрией (к ст. 349); Расписание местностей в Алтайском и Нерчинском округах, где разрешена или запрещена частная золотодобыча (к ст. 417); Правила о ссудах, выдаваемых из Иркутского, Енисейского и Томского отделений Государственного Банка под шлиховое золото (к ст. 787); Правила вознаграждения за сопровождение караванов с золотом из Иркутска, Томска и Екатеринбурга в С.-Петербург (к ст. 795); Временные правила для дачи и исполнения на казенных горных заводах нарядов Военного и Морского Министерств (к ст. 891). Общее представление о том, какое значение в тот период придавалось государством регулированию деятельности горных заводов и 76 ГЛАВА 2. История горного права в России промыслов, расположенных на землях различной формы собственности, дает сопоставление числа статей, которое посвящено им в Уставе Горном: — частный промысел на частных и казенных землях — 624 статьи (59 процентов); — казенный горный промысел — 159 статей (15 процентов); — горный промысел в области Войска Донского — 67 статей (6 процентов); — горный промысел ведомства Министерства Императорского Двора — 207 статей (20 процентов). Горный Устав, опубликованный в составе Свода Законов Российской империи в 1893 г., был последним официальным изданием. В последующие годы он неоднократно переиздавался (1905, 1911, 1912, 1914 гг.). В этих изданиях официальный текст был дополнен различными постановлениями, инструкциями и другими нормативными актами правительства по вопросам горного производства. Достаточно отметить, что этот том представлял собой «кирпич» объемом более 2000 страниц, из которых сам закон занимал не более 400 страниц. 2.2.3. Управление горным промыслом Исторически горный промысел в России составлял собственность царской казны и находился в ведении общего гражданского управления, назначаемых правительством в регионах воевод и наместников. 1 До XVIII века не существовало законодательных актов в этой сфере , что объяснялось весьма ограниченными масштабами горного промысла. Картина стала меняться с начала царствования Петра I, который уделял очень большое внимание вопросам освоения полезных ископаемых, включая проблемы законодательного обеспечения этой деятельности. В 1700 г. по Указу Петра I был создан Приказ Рудокопных Дел (позднее — Берг-Коллегия), в связи с чем горная промышленность была отделена от общего гражданского управления. Устройством крупных горных заводов вначале занималась только казна, которая только в период с 1701 по 1712 гг. на Урале построила шесть горнодобывающих и горнометаллургических заводов (Невьянский, Кунгурский, Уктусский, Алапаевский, Кунчурский, Мазуевский). С этого же времени правительство начинает принимать организацион- ' Если не относить к ним царские грамоты на право добычи полезных ископаемых [178]. 2.2. Горное право в Российской Империи 77 ные и законодательные меры, стимулирующие широкое развитие частной горнопромышленности. Основную роль в этом деле сыграл Указ 1719 г., который сделал горное дело не только доступным, но и привлекательным для частных лиц. В целях укрепления и расширения горного производства Петр I в 1721 г. издал указ, предоставляющий льготные права частным лицам при покупке крестьян для горных заводов и промыслов, а в 1736 г., при Анне Иоановне был издан указ о прикреплении к горным заводам мастеровых. Предоставленные этими и другими законодательными актами права и преимущества поставили горнозаводское дело в исключительно привилегированное положение, в результате чего горное производство начало в первой половине XVIII века достаточно быстро развиваться. В 1802 г. Александром I была введена министерская система управления и образовано восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, народного просвещения, юстиции и коммерции, внутренних дел и финансов, в ведении которого находилась горная промышленность. В последующий период она неоднократно меняла свою подчиненность. В конце XIX века горные заводы и промыслы были переданы в ведение Министерства государственных имуществ, а в начале XX века — в ведение вновь созданного Министерства торговли и промышленности 1 . По формам собственности горные заводы и промыслы могли быть казенными (государственными) и частными. Частные, в свою очередь, действовали на принципах либо посессионного права, либо так называемого права владельческой собственности (частной собственности). Частная горнопромышленная деятельность производилась на землях казенных, посессионных или владельческих, а также на землях казачьих войск (Донского и др.), находившихся в общинном владении. Казенные горные заводы и промыслы располагались на казенных землях. Кроме того, часть горных заводов, рудников и промыслов в Алтайском и Нерчинском горных округах находилась непосредственно в собственности императорской фамилии. Управление ими осуществляло специальное ведомство Министерства Императорского Двора по Кабинету Министров Его Императорского Величества. 1 В дальнейшем в тексте во избежание путаницы, связанной с переименованиями, все они названы единым термином — Министерство. 78 ГЛАВА 2. История горного права в России В ведении Министерства находились как казенные горные заводы и промыслы, так и частная горная промышленность. В функции Министерства входило регулирование использования недр в рамках различных форм собственности на недра, нормативно-правовое обеспечение хозяйственной деятельности и контроль за исполнением вводимых законоположений как казенными, так и частными горными заводами и промыслами. Кроме того, по казенным предприятиям оно осуществляло в полном объеме управление всей хозяйственной и коммерческой деятельностью. Министерство имело достаточно широкие функции и полномочия, направленные на обеспечение эффективной и взаимовыгодной деятельности государственных и частных заводов, поощрение внедрения отечественных технических решений. «Главное начало, на коем горные заводы казенные должны быть устрояемы, состоит в том, чтобы они содействовали и поощряли частную промышленность, а не были бы ей преградой»1. «Министр наблюдает, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не оставались необработанными». Министерство «по горным заводам частных лиц имеет попечение о снабжении заводчиков всеми законными пособиями, нужными для действия заводов», «старается преимущественно одобрять тех заводчиков, кои своими произведениями заменяют иностранные, употребляемые внутри государства». Непосредственно горной промышленностью в Министерстве занимался (в конце XIX — начале XX века) Горный департамент с состоящим при нем Геологическим комитетом, а также Горный Ученый Комитет. Горный департамент осуществлял управление всей горнопромышленной деятельностью в России. В функции Геологического комитета входило: систематическое исследование геологического строения России; обобщение и издание геологической информации; составление подробной геологической карты государства; сбор, систематизация и хранение образцов горных пород и полезных ископаемых и составление из них систематических коллекций; содействие другим ведомствам и частным лицам по вопросам горного производства. В обязанности Горного Ученого Комитета входила организация изучения природных ресурсов России и обобщение получаемой ' Цитаты даны по Уставу Горному, издания 1893 г. [6]. В ряде случаев при изложении положений Устава и законодательных актов в тексте сохранена их стилистика и правописание. 2.2. Горное право в Российской Империи 79 геологической информации, «попечение о поддержании и распространении учрежденных по горным заводам ученых обществ», внедрение в отечественную горную промышленность зарубежных научных и технических достижений, «рассмотрение доставляемых от находящихся за границей чиновников Министерства донесений и описаний разных тамошних устройств и заведений», разработка учебных программ для Горного института и других учебных заведений горного ведомства, готовящих техников и квалифицированных рабочих и мастеров, подбор отечественных и зарубежных материалов для публикации в издаваемом им Горном журнале. Вся территория Российской Империи была разделена на 12 горных областей, каждая из которых включала одну или несколько губерний. В каждой области в зависимости от конкретных условий организовывалось несколько горных округов, в функции которых входил также и надзор за частной горнопромышленностью. Границы горных округов устанавливались и менялись при необходимости министром. Руководство работами в горных округах осуществлялось горными управлениями, которым непосредственно были подчинены казенные горные заводы, рудники и промыслы. В функции горных управлений, в частности, входило: наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства в области горного дела; общее наблюдение, в указанных законом случаях, за правильностью горных работ в техническом отношении; «приведение в точную известность горных заводов и промыслов, собирание подробных сведений об истинном их положении, о производительности их, нововведениях, усовершенствованиях и новых открытиях, а также о нуждах горной и горнозаводской промышленности, и доставление сих сведений в Министерство»; поддержание на заводах правильного хозяйства и возможно лучшей степени технического производства; устранение хищнических работ в рудниках; попечение о развитии и улучшении заводского производства и приискание к тому новых способов; составление, рассмотрение и представление министру годовой сметы потребных заводам сумм; рассмотрение и утверждение смет на рубку лесов в казенных горнозаводских дачах и наблюдение за правильностью вырубки и вообще за правильным заготовлением лесных материалов на этих дачах; принятие зависящих от Управления мер к охранению лесов казенных горных заводов от пожаров и самовольных порубок и др. 80 ГЛАВА 2. История горного права в России 2.2.4. Налоговые льготы На Министерство возлагалась фучкция надзора за осуществлением эффективной налоговой политик!, создания нормальной конкурентной среды, осуществления внешнеэкономической деятельности в интересах государства. «В умножении и уменьшении податей с заводов частных людей министр наблюдает: — чтобы заводчики излишними налогами не были принуждены оставить частью или совсем каких-либо рудников, заводов и фабрик; — чтоб несоразмерными податями с одних заводчиков против других не обессилить платящих большие подати и не дать слишком великого перевеса одним против других; — чтоб изделия, нужные для внешней торговли, облагаемы были податями, соразмерными обстоятельствам и существу сей торговли; — чтоб новые заведения для выделки произведений взамен произведений иностранных не имели подрыва от наложения податей, но получили бы против других всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы». «В положении податей на заводы частных лиц министр наблюдает: во-первых, чтобы все заводчики платили уравнительную государственную подать и, во-вторых, чтобы особенная подать была взимаема за пособия, данные заводчикам из казны». Министерство имело специальный бюджет, целью которого было стимулирование поиска и разведки месторождений полезных ископаемых, а также оказание финансовой и технической помощи действующим не только государственным, но и частным предприятиям. «Министр имеет власть посылать чиновников с нужным числом лиц для розыскания недр земных, где он признает нужным». «Министру предоставляется разрешение всех нужных построек на горных заводах из особой, ежегодно ассигнуемой на построение по сим заводам суммы, без ограничения количества таких издержек, в том уважении (т.е. имея в виду. — А.П.), что сие дело есть хозяйственное и фабричное». В целях стимулирования развития отдельных видов горного промысла в регионах закон предусматривал временное освобождение их от налогообложения. Например, 29 апреля 1812 г. Государственный Совет освободил металлические заводы Западных губерний от налогов. Это решение и его мотивация вошли во все последующие издания Устава Горного в следующей формулировке: «Поскольку все в Западных губерниях металлические заводы так маловажны (неэффективны. — А.П.), что все оные губернии в металлах нуждаются и 2.2. Горное право в Российской Империи 81 долженствуют заимствоваться оными из внутренних губерний и даже из-за границы: то посему и не обременяются налогами, как могли бы и вовсе прекратить сию промышленность». 2.2.5. Охрана окружающей среды Устав Горный большое внимание уделял проблемам охраны окружающей природной среды при проведении горных работ. В частности, горный промысел не дозволялся на тех участках, «в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам». Предусматривались и другие ограничения. По экологическим мотивам горный промысел был запрещен: на Командорских островах, в лесах областей Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской, на землях Закаспийской области, покрытых древесною и кустарниковой зарослью, а также участках, в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам. Регламентировался порядок отвода земельных участков для создания горных заводов. «Если просимая для разработки ископаемого площадь заключает в себе земли, сданные в аренду или приносящие казне доход, тогорнопромышленникобязан обеспечить особым залогом могущие произойти для казны и арендаторов убытки от предоставления горнопромышленнику отвода и уменьшения ценности земли производимыми им работами. Размер этого залога определяется местным управлением казенными землями». 2.2.6. Планирование горных работ Нормы Устава Горного устанавливали систему достаточно детального планирования деятельности горных заводов и промыслов. В соответствии с нормами, разработанными Министерством, заводские конторы на основе оценки ожидаемого выполнения плана и сметы на текущий год, а также анализа общих тенденций развития региона, разрабатывали детальный план и смету на следующий год. Материалы представлялись, рассматривались и утверждались вначале горным округом, а затем Горным департаментом Министерства. Формы и порядок планирования были едиными и обязательными для всех казенных горных предприятий. Состав их регламентировался законом. План работ по каждому заводу должен был содержать: 1. Характеристику техники и технологии, которыми предполагается продолжать действие завода в планируемом году. 82 ГЛАВА 2. История горного права в России 2. Объем производства по видам продукции, в том числе: по казенным заказам Военного и Морского министерств; на собственные нужды завода; на потребности других казенных заводов; на вольную продажу, включая возможную отбраковку от казенных нарядов. 3. Предполагаемые ремонтные починки, подразделяя их на: малый ремонт, который, исключая мелочные починки, может быть произведен заводскими людьми с использованием наличных материалов; средний ремонт, предусматривающий более важные исправления; большой (в современной терминологии капитальный. —А.П.) ремонт или чрезвычайные постройки с расчетом потребного объема материалов, трудозатрат и стоимости. 4. Потребность в разных работах и распределение по ним рабочих (аналогична плану по труду. — А.П.) с определением объема работ и потребного числа наемных рабочих, которые должны быть выполнены другими организациями (план подрядных работ. —А.П.); оценка объемов работ, которые будут выполняться по задельной плате или с получением одного оклада (аналоги повременной и сдельной систем оплаты труда. — А.П.). 5. Оценку потребности в различных материалах и веществах, провианта и фуража на текущее потребление и на формирование запаса по статьям, а где нужно — то и по частям завода порознь (аналог плана материально-технического снабжения. — А.П.). Детальные расчеты, обосновывавшие показатели плана работ и сметы, должны были приводиться в приложении к сводному документу. При расчете сметных затрат предписывалось использовать самые крайние цены, по которым завод предполагает возможным выполнить работы или заготовить необходимые материалы. Помимо перечисленных разделов в планы и сметы при необходимости могли включаться дополнительные показатели и расчеты. От утвержденного плана Горные начальники заводов без особого разрешения не должны были отступать, кроме чрезвычайных ситуаций или особых обстоятельств, но под непременную их ответственность. Вместе с планом и сметой в установленный срок составлялся расчет ожидаемых доходов. При этом «должно было учитывать, чтобы заводы не пришли в упадок, но и чистый доход казны умножался». 2.2. Горное право в Российской Империи 83 2.2.7. Добыча угля Специальные разделы о добыче каменного угля впервые появились в Уставе Горном издания 1842 г. Подготовлены они были на основе изданных в 1829 и 1832 гг. Инструкций Горного Департамента. Законом устанавливалось, что разработка каменного угля на казенных землях осуществлялась под управлением и в соответствии с правилами, устанавливаемыми Горным Департаментом. Добыча на землях частных владельцев предоставлялась на их собственное усмотрение без всякого вмешательства казны в методы их разработки. На казенных землях предусматривался отвод участков всем желающим, в том числе и государственным крестьянам (до 1861 г.), чтобы производили сплошную разработку. Предусматривалось предоставление компенсации землевладельцам в случае изъятия у них земель для добычи угля. Все вопросы отвода земель и организации добычи на общественных землях (земли казачьих войск, городские и т.п.) решались по усмотрению обществ, без всякого надзора со стороны казны. Действующим казенным заводам и рудникам вменялось в обязанность оказывать всяческое содействие людям городских сословий, казенных волостей и помещиков (до 1861 г.) в форме «принятия их в обучение на их собственный счет в тамошних копях, а также направлять временно мастеров таким людям, кои намерены открыть новые карьеры в большом виде». Разведка угледобычи рассматривалась как важное государственное мероприятие, которому государственные чиновники должны были оказывать всяческое содействие. В регионы от Министерства направлялись особые горные чиновники для надзора за разработками каменного угля, чтобы «неправильное и неискусное производство оных не расстраивало и не истребило напрасно угольных пластов». Законом устанавливалась система отчетности о производимых работах, объемах добычи и использования угля. За активную деятельность в области развития угледобычи предусматривалась система поощрений. 2.2.8. Добыча нефти Первое издание Устава Горного (1832 г.) не содержало специальных правовых норм, регулирующих вопросы освоения нефтяных месторождений. Первым известным нормативно-правовым актом в 84 ГЛАВА 2. История горного права в России этой сфере в России следует считать Инструкцию о нефтяном промысле, изданную 14 ноября 1839 г. Горным Департаментом Министерства финансов. Очевидно именно эту дату следует считать датой зарождения «нефтяного» законодательства в России. Инструкция была посвящена главным образом вопросам регулирования управления казенными нефтяными промыслами в Бакинском и Шемаханском уездах Каспийской области. На ее основе в Уставе Горном издания 1842 г. было введено два самостоятельных раздела: «О нефтяных промыслах на землях Черноморского (позднее Кубанского) войска» и «О Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыслах». С некоторыми уточнениями эти разделы вошли и в Устав. Горный издания 1857 г. В законе указывалось, что «к числу источников богатства, заключающегося в недрах земли Черноморского казачьего войска, принадлежит добывание нефти». Добытая нефть поступала в войсковую собственность. Она хранилась в магазинах (резервуарах), устраиваемых войсковым начальством. Продавалась она «по мере действительной надобности» с ведома Военного министерства. Цена нефти ежегодно устанавливалась Войсковым правлением и утверждалась командующим войсками на Кавказе. Для точнейшего изыскания нефтяных источников и правильного направления работ в распоряжение Войскового правления министерством назначался опытный чиновник горного ведомства. Добыча осуществлялась в летние месяцы командами казаков внутренней службы. За каждое ведро нефти, добытой из колодцев, они получали по 5 коп., а добытой из песка — 6 коп. серебром. Разрешался также промысел вольнонаемными посторонними людьми, которым платили в 2 раза больше, чем казакам. Законодательством была установлена строгая система отчетности об объемах добычи и продаже нефти. Частным лицам добывать нефть на этих землях не разрешалось. Казенное управление нефтяными промыслами в Бакинском и Шемахинском уездах Каспийской области осуществлялось дирекцией по добычи нефти и строительной части и главным приставом по продаже нефти. Закон подробно регламентировал права и обязанности директора и Главного пристава, порядок найма и увольнения чиновников, оплаты их труда и т.п. Детально описывалась процедура добычи и хранения нефти, а также меры по предотвращению потерь, загрязнения окружающей среды, безопасному ведению работ. Особое внимание обращалось на необходимость извлекать из источников большее количество нефти, «дознавать причины, благоприятствующие или вредящие обильному получению оной». 2.2. Горное право в Российской Империи 85 Дирекция устанавливала по согласованию с Министерством цены продажи нефти, следила за реализацией нефти, предотвращением хищнической добычи и т.п. Были введены весьма жесткие меры ответственности за нарушение установленного порядка добычи и реализации нефти. В издании Устава Горного 1857 г. дополнительно были включены нормы, регулирующие нефтедобычу в Дербентском уезде. В последующие годы Правительствующим Сенатом и Министерством Государственных Имуществ был принят целый ряд специальных постановлений и решений, регулирующих вопросы предоставления нефтеносных участков недр в пользование, добычи нефти, борьбы с фонтанами нефти, ее транспортировки. Они были обобщены и во второй редакции «Правил о нефтяном промысле» Высочайше утверждены 3 июня 1892 г. Правила были включены в последнее официальное издание Устава Горного в 1893 г. в виде четвертой главы — «О частном нефтяном промысле» второго раздела «О частной горнопромышленности» книги I «Общий горный устав». Глава IV «О частном нефтяном промысле» состояла из шести отделений: Общие постановления; О поисках нефтяных источников на казенных землях; Об отводах для добычи нефти на казенных землях; О заведомо нефтеносных казенных землях; Об условиях разработки нефтяных источников на землях казенных и частных; О нефтепроводах. Глава содержала 74 отдельные статьи, что по современным масштабам вполне соответствует самостоятельному закону. В отличие от современного горного законодательства, которое почти целиком посвящено вопросам раздачи участков недр в пользование и практически не регулирует вопросы разработки недр и контроля их использования, Устав Горный в этом плане сохранял необходимый баланс. Поиски и добыча нефти на землях, составлявших полную собственность частных лиц или обществ, осуществлялись их владельцами. Однако законодатель предусмотрел нормы, позволявшие изымать необходимые участки земли в случаях, когда владелец земли сам не желал вести нефтяной промысел и не мог договориться с потенциальным недропользователем. В частности, Министром Государственных Имуществ 20 февраля 1891 г. были утверждены «Правила для изъятия из состава надела государственных крестьян Апшеронского полуострова казенных нефтеносных земель». Лица, не имевшие права заниматься нефтяным промыслом, а равно утратившие это право, обязаны были продать или передать в течение двух лет принадлежащие им 86 ГЛАВА 2. История горного права в России нефтеносные участки. Изъятие земель совершалось путем указания на месте депутатам от населения границ тех площадей и участков, кои подлежали исключению из состава крестьянских наделов, и составления акта об изъятии земель. В условиях предоставления права на разведку и добычу обязательно оговаривалось, что недропользователь обязан либо предоставить новые земли, либо уплатить вознаграждение. Общие принципы изъятия участков земли для нефтяных работ распространялись на все категории собственников, в том числе на частных владельцев земли, казачьи земли и др. Если на территории выделяемого участка земли имелись леса, недропользователь вносил залог в обеспечение своего обязательства не портить лес. Право нефтяного промысла дозволялось лицам всех состояний, пользующихся гражданской правоспособностью. Однако для определенной категории лиц существовали ограничения (евреи, иностранцы и некоторые др.). Им требовалось особое разрешение Министра земледелия и Государственных Имуществ (далее Министр). О каждом открытии нефти и начале работ по добыче на землях частных лиц или обществ, а также казенных землях, владельцы земляных участков обязаны были заявлять местному (губернскому) горному надзору, с предъявлением сведений о размере участка, занимаемого для нефтяного промысла, и о том, будет ли он разрабатывать месторождение самостоятельно или допустит постороннее лицо, а также, кому именно в последнем случае передается право на добычу нефти и на какой срок. Сама идея и принципы горного надзора содержались еще в Указе 1719 г. В Уставе Горном они нашли серьезное развитие. К обязанностям местного горного надзора по заведованию нефтяными промыслами были отнесены: — наблюдение за исполнением нефтепромышленниками правил ведения горных работ в целях их безопасности, а также предупреждения пожаров на нефтяных промыслах; — наблюдение за ведением планов подземных работ; — ведение подробных журналов буровых работ; — наблюдение за добычей нефти на участках казенных земель, отведенных для нефтяного промысла; — наблюдение за охранением нефтяных источников; — надзор за нефтепроводами и соблюдением правил их эксплуатации, а также распределением вагонов для перевозки нефтяных продуктов по железным дорогам; — сбор статистических сведений о нефтяном промысле. 2.2. Горное право в Российской Империи 87 Приведенный перечень функций горного надзора в определенной мере даже шире современного. Вся ответственность за нефтяную деятельность была возложена на Министра, которому предоставлялось право и обязанность разрешать все вопросы и недоразумения, возникающие при применении правил о нефтяной промышленности, а также издавать, в развитие и разъяснение оных, обязательные для нефтепромышленников общие инструкции и постановления. Последние должны были представляться Правительствующему Сенату, а затем утверждаться Высочайшим соизволением. Для выяснения нужд нефтепромышленности министру вменялось в обязанность созывать общие и местные съезды нефтепромышленников, занимающихся добычей, перекачкой и переработкой нефти. Местные съезды избирали советы и технические комиссии, состоящие под председательством окружных инженеров. Нефтепромышленники облагались особым сбором, суммы которого образовывали в каждом районе нефтяных промыслов специальный фонд, предназначенный для устройства промысловых дорог, организации медицинской помощи и удовлетворения других общих нужд нефтепромышленности. Ставки сбора, порядок их сбора и расходования производились советами съездов под непосредственным контролем Правительства. Современный порядок проведения поисковых работ, заимствованный нашими законодателями из мировой практики, во многом повторяет положения Устава Горного Российской Империи. Однако если вспомнить, что в начале века Россия занимала первое место в мире по объему добычи нефти, такое положение получает объяснение. Который раз рожденное в России через какое-то время возвращается к нам из-за рубежа! Примечательно, что в этот период в российском законе термины «поиски» и «разведка», аналогично современной зарубежной терминологии, использовались как равнозначные. Поисковые работы на нефть, без нарушения поверхности и бурения, проводились без особого на то разрешения и без ограничения пространства местности, подлежащей исследованию. За исключением некоторых регионов, где по экономическим и другим соображениям, например, на острове Сахалин, даже для этих работ требовалось разрешение генерал-губернатора и министра. Желающие приступить к разведке на определенной местности обязаны были обозначить на местности участок и подать в местное управление казенных земель заявку на разведку. Разрешение на раз- 88 ГЛАВА 2. История горного права в России ведку, как правило, выдавалось на один год. Однако предусматривались условия и возможности для продления разрешения на работы до двух и трех лет. Со дня выдачи разрешительного свидетельства на разведку территория площадью 300x300 сажен (около 40 га) признавалась занятой, и другие промышленники уже не имели права производить поиски в пределах этого пространства. За право разведки министром устанавливалась подесятинная плата. При этом законом была установлена ее максимальная ставка. Способ разведки недропользователь мог выбрать по своему усмотрению, однако добытую нефть вывозить за пределы разведочной площади в принципе не разрешалось. Если открытое месторождение промышленник не признавал коммерческим и не желал приступать к добыче нефти, он обязан был заявить об этом Горному управлению и очистить разведочную площадь в течение срока, установленного для разведки, оставив только обсадные трубы в тех скважинах, которые окружной инженер признавал годными для дальнейшей разработки. При производстве работ на нефтяных промыслах в целом ряде случаев следовало руководствоваться общими положениями Устава Горного, о чем в тексте закона приводились соответствующие ссылки. Детально регламентировались процедура и условия получения земельного отвода. Промышленник должен был вносить поземельную плату. Интересно отметить, что ставки платежей устанавливались неизменными на 12 лет вперед. Участок, выделенный для добычи, если на нем в течение двух лет, без уважительных причин, не начинались работы, мог быть изъят и вновь выставлен на торги. Казенные, заведомо нефтеносные земли сдавались в аренду участками не более 10 десятин частным предпринимателям с торгов за единовременный взнос (типа бонуса) или за попудную плату (типа роялти). Детально регламентировались условия и порядок их уплаты. Предусматривалась возможность установления индивидуальных льгот в виде отсрочки платежей. В ряде случаев, когда участки в течение двух-трех раундов торгов не удавалось сдать в аренду, они могли предоставляться без торгов. В 1900 г. были изданы «Временные правила для отдачи без торгов некоторых участков заведомо нефтеносных земель под разведку и добычу нефти». Торги обычно проходили весьма активно. Первоначальные стартовые суммы арендной платы увеличивались часто в несколько раз. Сведения о результатах торгов регулярно и обязательно публиковались. В табл. 1 приведены выдержки из опубликованных результатов торгов, проведенных в г. Баку в 1900 г. 89 2.2. Горное право в Российской Империи Лицо, получившее участок, обязано было в годичный срок после заключения договора приступить к правильному бурению и в течение первых трех лет провести одну или несколько буровых скважин глубиной, определенной в договоре. Если открытие оказывалось коммерческим, горнопромышленнику предоставлялось право в течение 24 лет вести добычу нефти. Устройство и эксплуатация на нефтяных участках заводов по переработке нефти и других сооружений, предназначенных для добычи, перекачки и хранения нефти, допускалось не иначе как с разрешения министра. Непосредственный надзор осуществляли соответствующие региональные горные управления или горные департаменты. Таблица 1 Сведения о результатах торгов, проведенных Кавказским горным управлением 28 февраля 1900 г. [164] Местность, где расположен участок Оценочная сумма, тыс. руб. Сумма, за которую участки оставлены на торгах, тыс. руб. 1 Балахнинская площадь Бакинского уезда 114,8 257,6 Коммерции советник Петр Арищенко 2 Там же 115,1 516,2 он же 3 Там же 1,1 75,0 Коллежский асессор Делижан Мирзоев 4 При селе Банагады 0,1 7,7 Купец Иван Богуславский п/п За кем оставлены участки Выбор способов разработки нефтяного участка предоставлялся на усмотрение самого промышленника, но при этом он был обязан: — соблюдать установленные законом и распоряжениями Правительства правила производства горнопромышленниками подземных работ, предупреждения нефтяных пожаров и др.; — составлять и вести план своего участка с нанесением на нем всех буровых работ, сооружений и т.п.; 90 ГЛАВА 2. История горного права в России — допускать должностных лиц, которым поручен надзор за производством нефтяного промысла, к осмотру работ и сооружений для добычи и хранения нефти; — представлять по требованию Правительства точные статистические сведения о нефтяном промысле. Приступая к бурению для открытия нефтяного источника, нефтепромышленник обязан был уведомить о том местного окружного инженера и представить ему проектные документы на бурение. В процессе буровых работ он должен был вести по установленной форме журнал буровых работ, иметь разрез пройденных пород (колонки керна), соблюдать указания окружного инженера по обеспечения безопасности жизни и здоровья рабочих, противопожарных правил, способов крепления буровых скважин. Специальная статья закона обязывала промышленников оказывать находящимся на их промыслах рабочим медицинскую помощь. Нефтепромышленнику, производящему добычу нефти, предписывалось: — иметь в готовности предохранительные приспособления для регулирования добычи нефти и все принадлежности для ее остановки; — устанавливать их при первых признаках появления нефтяного фонтана; — доносить безотлагательно окружному инженеру о появлении из буровой скважины фонтана нефти. Следует напомнить, что в тот период нефтяной фонтан представлял собой не всегда аварийную ситуацию, а чаще всего был аналогом современной фонтанной добычи. Разлитая нефть по канавам и трубопроводам собиралась в амбары. Весь этот процесс четко регулировался законом, специальными распоряжениями Правительства и правилами ведения работ. Уже в тот период предусматривались обязательные меры по гидроизоляции пластов. Обсадные трубы в скважинах тогда еще не цементировались. В целях предупреждения порчи месторождений нефти, вследствие притока из верхних слоев тяжелой нефти и воды, неэксплуатируемые скважины, после выемки из них по возможности всех обсадных труб, должны были забиваться и затрамбовываться глиной до устья. Специальный раздел Устава Горного был посвящен регламентации работ по строительству и эксплуатации нефтепроводов. Нефтепромышленники имели право строить всякого рода трубопроводы (нефте-, водо-, керосинопроводы). Предусматривались меры по отводу 2.2. Горное право в Российской Империи 91 земель для прокладки труб и строительства перекачивающих сооружений. За пользование землей устанавливалась определенная плата. Однако условия и ставки были весьма льготными, а часто, при использовании казенных земель, плата вообще не взималась. Предусматривались меры принудительного характера на случай, когда владельцы земель безосновательно препятствовали прокладке трубопроводов. Вместе с тем закон устанавливал обязательство владельца нефтепровода возмещать всякий вред, который мог последовать от эксплуатации нефтепроводов и сооружений. Помимо Устава Горного, нефтепромысловое дело регулировалось многочисленными и весьма детальными инструкциями, издаваемыми министром. В качестве примера можно назвать: — технические правила по вопросам безопасного ведения работ, (они издавались отдельно для каждого региона нефтедобычи); — правила счетоводства и отчетности по сбору арендной платы за нефть, отпускаемую с промыслов; — правила о наливной перевозке нефтепродуктов и сырой нефти по внутренним водным путям; — правила перевозки нефти и нефтепродуктов в цистернах по железным дорогам; — правила пользования сливными резервуарами и др. Вопросам регулирования деятельности в области строительства и эксплуатации объектов транспорта нефти и нефтепродуктов уделялось достаточно много внимания на уровне закона. При советской власти и в настоящее время все регулирование в этой области осуществлялось и осуществляется только ведомственными нормами и правилами. В последние годы предпринимаются попытки разработать и представить в Государственную думу законопроект о нефте- и газопроводах. И здесь предки опередили нас. 2.3. Горное право в СССР и РСФСР Второй Съезд Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. одним из первых своих декретов — Декретом «О земле» [7] — провозгласил национализацию, наряду с землей, всех природных ресурсов, в частности, вод, лесов и недр. На все перечисленные природные ресурсы отменялась частная собственность. Единым собственником признавалось государство. Декрет отменял право собственности на поверхность земли и ее недра. Был установлен следующий порядок пользования недрами: 92 ГЛАВА 2. История горного права в России 1. Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ признавались утратившими силу. 2. Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми операциями, передавались в ведение Горного Совета ВСНХа. 3. Добыча общераспространенных полезных ископаемых передавалась в ведение местных органов Советской власти. 4. Участки земли, на которых были найдены полезные ископаемые, «заслуживающие постановки на них эксплуатационных работ», отчуждались и передавались в пользование «подлежащих учреждений и лиц для разработки». В 1920 г. был принят Декрет СНК «О недрах земли» [12]. В нем содержались нормы, несколько детализирующие порядок недропользования и реализации права государственной собственности на недра и их ресурсы. В развитие этого декрета Постановлением ВЦИК РСФСР было утверждено «Положение о недрах земли и разработке их» [16]. Позднее, в 1927 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено «Горное положение Союза ССР» [17]. Это был достаточно объемный законодательный акт, состоящий из семи разделов и содержащий 135 самостоятельных статей. В следующем году были приняты горные законы в РСФСР и Туркменской ССР, горные кодексы в Украинской, Грузинской и Азербайджанской ССР, соответствующие постановления в Белорусской и Узбекской ССР. Горный закон РСФСР [19] был утвержден в 1928 г. и состоял из семи разделов: 1. Общие положения. 2. Об учреждениях, ведающих недрами. 3. Классификация месторождения полезных ископаемых. 4. Порядок приобретения права производства горного промысла. 5. Об участках поверхности, необходимых для горного промысла. 6. Взаимоотношения между соседними горнопромышленниками. 7. О горнопромысловом надзоре. Горный закон РСФСР, хотя и повторял структуру и основные положения союзного закона, содержал около 60 дополнительных статей, конкретизирующих нормы и правила регулирования горного производства. Как и Горное положение Союза ССР, Горный закон РСФСР устанавливал порядок недропользования, отвечающий в основном рыночной системе хозяйствования, поскольку в этот период еще продолжали действовать основные принципы нэпа. 2.3. Горное право в СССР и РСФСР 93 Установленная этими законами система недропользования характеризовалась следующими основными положениями: — была установлена исключительная государственная собственность на недра и ресурсы недр; добытые полезные ископаемые поступали в полное распоряжение недропользователя, который имел право их свободной реализации; геологическая информация принадлежала недропользователю, но он обязан был сообщать ее государству; — недра предоставлялись в пользование либо на конкурсной основе, либо без конкурса; — устанавливался порядок предоставления права недропользования в форме договора; — регламентировались: виды пользования, в частности, выделялись этапы поиска, разведки, доразведки, добычи; сроки пользования по каждому этапу; размеры территории, предоставляемой в пользование; — пользование недрами было платным, плата могла вноситься либо в денежной форме, либо натурой, предусматривалась система льгот; — недропользователь имел право залога, передачи или переуступки полностью или частично своих прав на недропользование; — устанавливалась достаточно жесткая система государственного контроля и надзора за качественным и количественным исполнением недропользователем своих обязательств, действующих норм и правил. Горный закон РСФСР содержал целый ряд изъятий, отражающих особенности освоения нефтяных месторождений. В процедуре выдачи разрешительных свидетельств на проведение поисковых работ в отношении поисков месторождений нефти устанавливались следующие изъятия из общего порядка: — получение разрешительных свидетельств на производство поисков, связанных с нарушением целости земного покрова, являлось во всех случаях обязательным; — размер поисковой площади устанавливался в полтора квадратных километра; производство поисков вне этой площади не допускалось; — на площадях, предоставленных для поисков месторождения нефти, не допускались поиски месторождений других ископаемых, кроме кира, озокерита, асфальта и естественного газа; — в разрешительных свидетельствах точно указывался характер и род разрешенных земляных работ; — разрешительное свидетельство выдавалось на срок не более одного года. 94 ГЛАВА 2. История горного права в России В отношении приема заявок и выдачи разрешительных свидетельств на ведение разведки месторождений нефти устанавливались следующие изъятия из общего порядка: — разрешительное свидетельство на разведку могло быть выдано не только в случае фактического обнаружения месторождения нефти, но и тогда, когда в результате поисков будут установлены такие признаки нефтеносности, которые дают основание рассчитывать, что при дальнейшем исследовании площади глубоким бурением будет открыто месторождение нефти; — первый открыватель, получивший разрешительное свидетельство на разведку, был вправе одновременно с разведкой на нефть, по тому же свидетельству, вести также разведку на кир, озокерит, асфальт и естественный газ. Разведка на этой площади других ископаемых, кроме общераспространенных, самым первым открывателем могла вестись лишь по специальному разрешению управления горного округа. Разведка каких бы то ни было полезных ископаемых другими горнопромышленниками не допускалась; — при окончании разведочных работ первый открыватель обязан был безвозмездно оставить обсадные трубы в тех из пробуренных им скважинах, которые будут указаны управлением горного округа. При открытии новых месторождений нефти местность, прилегающая к поисковой площади первого открывателя, очерченная квадратом со сторонами в пять километров при пересечении диагоналей в пункте открытия, направленных соответственно на север, запад, юг и восток, признавалась на срок в шесть месяцев со дня подачи заявления об открытии автоматически закрытой для поисков и разведки на нефть на праве первого открывателя в связи с тем, что в течение указанных шести месяцев вопрос о ее закрытии окончательно решался Советом Труда и Обороны по представлению ВСНХа РСФСР. В отношении предоставления горных отводов для разработки нефтяных месторождений на праве первого открывателя устанавливались следующие изъятия из общего порядка: — размер одного горного отвода устанавливался в 1/13 площади, предоставляемой под разведку нефтяных месторождений; — горные отводы не должны были выходить за пределы разведочной площади и должны были иметь ширину не менее одной трети длины, примыкая непосредственно друг к другу; — две стороны площади отвода должны были иметь меридианальное направление; — разведочная площадь, оставшаяся после предоставления первому открывателю горных отводов, поступала в распоряжение государ- 2.3. Горное право в СССР и РСФСР 95 ства с последующим объявлением этой площади закрытой для поисков и разведки на праве первого открывателя; — в пределах горного отвода первый открыватель кроме нефти вправе был добывать без особых отводных актов асфальт, кир, озокерит и естественный газ; — в пределах отвода, предоставленного для разработки нефти, поиски, сопряженные с нарушением целости земного покрова, разведка и разработка месторождений других ископаемых не допускались. Следует отметить, что многие нормы и правила этих законов в большей мере отражали характер рыночных отношений, чем положения современного законодательства в сфере недропользования. Постановлением о введении Горного закона РСФСР в действие было дано поручение ВСНХа РСФСР разработать проект дополнительного закона о порядке залога прав на разработку отводов на праве первого открывателя и по договору, а также список месторождений, имеющих республиканское значение. Этот пакет законодательных актов, как и сам закон в последующие годы, с окончанием периода нэпа практически потерял свое значение. Деятельность горных предприятий стала регулироваться постановлениями и указами партии и правительства. Государственная собственность на недра, провозглашенная Конституцией СССР, составляла основу отношений недропользования. Развитие народного хозяйства в послевоенные и особенно в 60-е и 70-е годы сопровождалось интенсивным ростом потребления минеральных ресурсов и в первую очередь нефти, газа и угля. Учитывая объективно ограниченный характер этих ресурсов, эта тенденция выдвинула новые требования к эффективности использования полезных ископаемых, рациональному освоению и охране недр, которые требовали своего законодательного закрепления. В 1975 г. Верховным Советом СССР были введены в действие «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» [20]. В 1979 г. в них были внесены отдельные изменения и дополнения. Этот закон существенно отличался от действовавшего ранее Горного положения СССР. Был введен ряд принципиально новых правовых норм, текст расширен за счет дополнительных разделов. Рассматриваемый закон состоял из 11 разделов и 51 статьи. На базе этого союзного закона, принятого в качестве основ законодательства, разрабатывались республиканские законы и в частности Кодекс РСФСР о недрах [21]. 96 ГЛАВА 2. История горного права в России Кодекс РСФСР о недрах был утвержден в 1976 г. В него были внесены уточнения и дополнения. В таком виде он действовал до 1992 г. По структуре и содержанию он в основном повторял «Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах». Отличия состояли в ряде дополнительных ст.огей, детализирующих положения союзного закона. По числу статей (77 статей) Кодекс о недрах РСФСР превышал союзный закон более чем в полтора раза. В разделе «Общие положения» регламентировались общие принципиальные положения. Впервые в законодательном порядке был провозглашен принцип, в соответствии с которым регулирование горных отношений должно осуществляться «в интересах настоящего и будущих поколений». Эта норма сохранялась и в последующих законодательных актах. Ставилась задача «научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций и учреждений и граждан, укрепление законности в этой области». Провозглашалась, в соответствии с действовавшей Конституцией СССР, исключительная государственная собственность на недра, которые рассматривались как «общее достояние всего советского народа», предоставляемое только в пользование. Все недра СССР представляли единый государственный фонд недр, в который входили как используемые, так и неиспользуемые части недр. Вместе с тем в [20] понятие «недра» не было дано. Последующая практика применения закона показала необходимость такого определения и введения его в закон. Регламентировалась компетенция СССР и союзных республик в области горных отношений. Под горными отношениями понимались общественные отношения в области использования и охраны недр. В настоящее время этот термин обычно заменяется термином «недропользование». В Кодексе в разделе I «Общие положения» по сравнению с [20] конкретизировалась компетенция советских органов различного уровня (автономное образование, область, край, район, город, поселковый и сельский советы). Сюда же был включен целый блок статей, регламентирующих порядок предоставления горных отводов и условия работы на них. При этом значительное место было уделено месторождениям общераспространенных полезных ископаемых. В качестве пользователей недр могли выступать государственные, кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР. 2.3. Горное право в СССР и РСФСР 97 Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не предусматривалось, однако указывалось, что «в случаях, предусмотренных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам». Установлено было четыре вида пользования недрами: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация подземных сооружений для различных целей, в том числе для хранения нефти и газа, захоронения отходов и т.п.; удовлетворение других государственных и общественных надобностей. Раздел II «Геологическое изучение недр» по сравнению с [20] был дополнен положениями, регламентирующими порядок передачи разведанных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения. Был введен принцип бесплатного предоставления недр в пользование. Отказ от платности недропользования в тот период носил политический характер. С переходом к реальным рыночным отношениям он был вновь восстановлен. Для добычи полезных ископаемых недра предоставлялись в пользование на основе акта, удостоверяющего горный отвод. Вводилась система горного надзора. При этом не регламентировался механизм предоставления горного отвода и не устанавливались полномочия органов горного надзора, а содержались отсылки к специальным законодательным актам, которые на практике заменялись инструктивными документами ведомственного характера, имевшими в тот период по существу статус закона. Срок пользования недрами практически не регламентировался. Формально указывалось, что пользование может быть срочным и бессрочным. Но не оговаривался механизм установления срочного пользования, которое могло быть продлено «при необходимости». Кто и как должен был ее определять, не указывалось. В целом многие статьи Кодекса, как и базового закона [20] носили в основном декларативный характер, поскольку не содержали механизма реализации тех или иных правовых норм. В соответствии с тремя первыми видами пользования недрами в трех последующих разделах устанавливались общие требования к ведению и учету работ, порядку проектирования, строительства и эксплуатации месторождений и т.п. По каждому виду пользования недрами (геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных объектов) регламентировались требования к ведению соответствующих работ. 98 ГЛАВА 2. История горного права в России Были даны основные требования в области геологического изучения недр. Прямо указывалось, что предприятия, осуществляющие эти работы, были обязаны обеспечить: — рациональное, научно обоснованное направление и эффективность по геологическому изучению недр; — полное изучение недр и условия их освоения; — достоверность оценки ресурсов и их геолого-экономическую оценку; — выполнение установленных экономических требований и др. В раздел IV «О пользовании недрами» по сравнению с [20] была введена новая статья об особенностях разработки месторождений торфа, запасы которого в РСФСР были достаточно велики. Предусматривалось, что геологоразведочные работы осуществляются самостоятельным геологическим ведомством (министерством), которое после открытия месторождения, подсчета и утверждения запасов должно передать его для промышленного освоения соответствующим специализированным министерствам, осуществляющим руководство разработкой месторождений того или иного вида полезных ископаемых (уголь, нефть и газ и т.п.). В целях обеспечения эффективной разведки и рациональной разработки месторождений проектирование предприятий по их освоению (речь в законе шла именно о предприятиях, а не о самих месторождениях) могло проводиться только после утверждения запасов и принятия решения о целесообразности промышленного освоения месторождения. Проекты создания таких предприятий должны были предусматривать: — размещение сооружений и способы разработки месторождений, обеспечивающие наиболее рациональное и эффективное использование запасов; — сохранение и учет попутно добываемых продуктов; — меры безопасности населения, охраны недр и окружающей природной среды. Осуществление освоения месторождений допускалось только в соответствии с утвержденными проектами и схемами их разработки. Специализированным ведомствам в законодательном порядке поручалось утверждение правил, в частности, разработки нефтяных и газовых месторождений. Были сформулированы основные требования к разработке месторождений полезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых. 2.3. Горное право в СССР и РСФСР 99 Такие правила были созданы и с незначительными изменениями и дополнениями действуют до настоящего времени. Впервые в достаточно полном виде были сформулированы в законе основные требования в области охраны недр. Указывалось, что «все недра СССР подлежат охране». Контроль и надзор за реализацией этих требований возлагался на органы государственного горного надзора и государственного геологического контроля, которые эффективно пользовались предоставленными им полномочиями. А полномочия им были предоставлены весьма широкие. Они имели право проверять правильность разработки месторождений, давать обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков и нарушений, приостанавливать работы, если они не соответствуют утвержденным проектам и т.п. Рассматриваемые законодательные акты [20, 21] установили достаточно четкие общие принципы государственного учета запасов и месторождений. Все запасы и месторождения подлежали государственному учету, предусматривалось составление государственного кадастра месторождений и баланса запасов полезных ископаемых, порядок утверждения и списания запасов. Все эти положения, за исключением, пожалуй, ведения кадастра, были детально регламентированы в общесоюзных инструктивных документах. Заключительные разделы содержали правовые нормы разрешения споров по вопросам пользования недрами, определения ответственности за нарушение законодательства о недрах, порядка заключения международных договоров. В Кодексе [21] по сравнению с [20], в разделе IX «Разрешение споров» значительное место было уделено компетенции органов государственного управления в разрешении споров по вопросам пользования недрами, а также определению ответственности за различные нарушения законодательства о недрах (раздел X). Необходимо отметить, что оба акта [20, 21] прямо возлагали значительную ответственность за организацию пользования недрами на Совет Министров СССР и Советы народных депутатов. Был разработан, утвержден и действовал большой пакет различных ведомственных документов, четко устанавливавших механизм реализации того или иного законодательного положения. Этот пакет был достаточно динамичен. По мере развития той или иной отрасли недропользования, реформирования условий производственно-хозяйственной деятельности предприятий и других факторов устаревшие инструктивные документы корректировались или заменялись новыми. Централизованная система управления в этом смысле действовала весьма эффективно, заменяя, по существу, законодательные акты. Переход на 100 ГЛАВА 2. История горного права в России рыночные отношения, отказ от административно-командных методов управления принципиально изменили роль и значения ведомственных инструкций. Объективно их роль теперь должны выполнять законодательные акты. Однако для такого перехода необходимо длительное время. Это показала практическая деятельность первых лет перестройки хозяйственного механизма. Практическая роль как союзного, так и российского законов была невелика. В основном они подменялись административными актами Правительства и министерств. При всех недостатках такой системы она более оперативно реагировала на экономические, коммерческие и геолого-технические изменения производства. В середине 80-х годов после начала перестройки и реформирования политической и экономической системы России, соответствующие изменения в систему недропользования были внесены лишь в начале 90-х годов принятием Закона «О недрах» [30], с которого и начинается современный период развития горного права. 2.4. Современное горное право в России Началом современного периода развития горного права следует считать подписание в 1992 г. Федеративного договора, определившего характер права собственности на недра и провозгласившего принцип совместного ведения РФ и субъектов Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами на территории России и ведения РФ в пределах экономической зоны и континентального шельфа. В 1993 г. эти положения были закреплены в Конституции РФ. Развитие этих положений и организационно-правовой механизм недропользования нашли свое отражение в принятом в 1992 г. Законе РФ «О недрах». Конституция РФ и ФЗ «О недрах» определили основные принципы формирования и регулирования отношений недропользования. В горных отраслях промышленности началась серьезная перестройка системы недропользования. Был принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих конкретные институты горного права. Накапливался практический опыт в различных сферах недропользования: проведение конкурсов и аукционов, оформление лицензионных соглашений, осуществление платежей за пользование недрами и т.п. В процессе этой деятельности был выявлен целый ряд вопросов, требующих уточнения и детализации, иного способа законодательного выражения, вообще не нашедших решения в законе. Все это есте- 2.4. Современное горное право в России 101 ственно потребовало внесения в ФЗ «О недрах» определенных уточнений и дополнений. В 1995 г. был принят ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» [46]. По существу, это была новая редакция закона. Изменения и дополнения затронули практически все статьи, кроме того, было введено дополнительно 11 новых статей, существенно развивающих закон, в частности статьи, регламентирующие вопросы правового регулирования отношений недропользования, собственности на недра, основания получения права пользования недрами, выделения участков недр федерального значения и др. Следует отметить, что указанные изменения и дополнения практически не затронули общую концепцию закона, которая осталась прежней. В последующие годы в базовый закон были внесены отдельные принципиальные уточнения и дополнения, в основном по вопросам получения права пользования недрами и работ на условиях СРП. В соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах» субъекты Федерации могут принимать свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий. Необходимость разработки собственного законодательства о недрах целиком определяется спецификой экономической направленности региона, ролью в ней добывающих отраслей промышленности. Специальные законодательные акты в области недропользования приняты в настоящее время многими субъектами Федерации, и круг их постоянно расширяется. Следует отметить, что ряд субъектов Федерации (республики) приняли законодательные акты о недропользовании еще до принятия Федерального закона «О недрах». Первым законодательным актом такого рода явился Закон Республики Саха (Якутия) «О недрах и недропользовании», принятый 18 сентября 1991 г. (в 1992 г. принята новая редакция). Затем подобные законы были приняты Республикой Коми — 12 февраля 1992 г., Удмуртской республикой — 13 февраля 1992 г. Таким образом, еще до принятия Федерального закона, который был подписан 21 февраля 1992 г. (опубликован лишь в мае), в России уже действовало три закона субъектов Федерации, регулировавших отношения недропользования. После вступления в силу Федерального закона РФ «О недрах» были приняты специальные законы «О недрах» республиками Сев. Осетия — 27 октября 1992 г., Башкортостан — 28 октября 1992 г., Бурятия — 28 октября 1992 г., Татарстан — 25 декабря 1992 г., Каре- 102 ГЛАВА 2. История горного права в России лия — 18 февраля 1993 г. Позднее законы о недрах были приняты в Ханты-Мансийском АО, в Читинской и Тюменской областях, Республике Ингушетия (1996 г.), в Ненецком АО и Ямало-Ненецком АО (1998 г.) и др. Ряд субъектов Федерации принимали специальные постановления правительства (Тыва, Мордовия). Законодательные акты о недрах субъектов Федерации, хотя и разработаны на основе и в развитие Федерального закона, имеют определенную специфику как в части структурного построения законов, так и в формулировке отдельных положений. Необходимо отметить, что рассмотренные законы содержат достаточно большое число норм, существенно дополняющих и развивающих положения Федерального закона, а в ряде случаев и восполняющих его пробелы. Характерным примером является, в частности, оценка озера Байкал как национального достояния всей России, в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» и введение особого режима недропользования в бассейне озера. Закон РФ «О недрах» носит характер основ законодательства. В его развитие уже принято и разрабатывается большое число самостоятельных законодательных актов федерального значения. Положения российского закона во многом послужили основой при разработке аналогичных актов в области недропользования в странах СНГ, в частности Кодекса Республики Армения «О недрах» от 19 марта 1992 г., Кодекса Республики Казахстан «О недрах и переработке минерального сырья» от 30 мая 1992 г., Закона «О недрах» Республики Кыргызстан от 16 декабря 1992 г. и др. Дальнейшее развитие законотворчества в области совершенствования правового обеспечения регулирования отношений недропользования идет, с одной стороны, в направлении создания подзаконных нормативных правовых актов, определяющих механизм действия Закона РФ «О недрах», который содержит 14 отсылок к нормативным актам Правительства РФ, и, с другой стороны, — к разработке как новых законов, конкретизирующих положения действующего закона, а также и к разработке новых принципов недропользования применительно к активно развивающимся рыночным отношениям, международной интеграции и другим факторам. Принципиальные новации в организационно-правовом механизме российского недропользования были связаны с законодательным введением в практику системы СРП. Формально это произошло в конце 1993 г., когда был подписан Указ Президента РФ «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами» (24.12.1993 г., № 2285 — утратил силу). 2.4. Современное горное право в России 103 Система СРП по своей экономической природе представляет собой специфическую форму комплексного налогообложения работ, связанных с освоением месторождений полезных ископаемых (поиска, разведки, добычи), и вводиться она могла и должна была в соответствии с Основами налогового законодательства не указом Президента, а только Федеральным законом. Поэтому изначально Указ № 2285 носил в основном популистский характер. ФЗ «О СРП» был принят только через два года — в конце 1995 г. [55]. Помимо введения новой специфической системы налогообложения, в принципе предназначенной для установления индивидуального налогового режима для каждого отдельного месторождения в зависимости от уровня эффективности его освоения, ФЗ «О СРП» ввел гражданско-правовой режим недропользования. Это последнее, пожалуй, является основным и наиболее значимым новым институтом горного права на современном этапе. Принятие Закона «О СРП» потребовало введения соответствующих поправок в 12 федеральных законов, в основном налогового характера. В развитие положений этого закона ряд субъектов Федерации (Ханты-Мансийский АО в 1996 г., Сахалинская обл. в 1997 г. и Республика Татарстан в 1999 г.) приняли свои законы о регулировании реализации СРП на своих территориях. На федеральном уровне была сделана попытка принять Закон «О нефти и газе», учитывая исключительную значимость этих ресурсов для экономики страны. Однако на законопроект в 1995 г., после его принятия ГД РФ и одобрения СФ РФ, последовало «вето» Президента РФ. После этого к нему практически не возвращались. В то же время ряд субъектов приняли свои специальные законы о нефти и газе: в 1997 г. Республика Татарстан — «О нефти и газе», в 1998 г. Ханты-Мансийский АО — «О разработке месторождений углеводородов на территории АО», Ямало-Ненецкий АО — «О стабилизации и стимулировании производства и увеличении добычи нефти в АО», в 1999 г. Тюменская обл. — «О нефти и газе». Процесс законотворчества в области недропользования в рассматриваемый период шел достаточно активно. Были приняты Федеральные законы «О континентальном шельфе РФ» [54], «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» [57] (в настоящее время отменен), «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [59], «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74], «Об исключительной экономической зоне РФ» [83], «О газоснабжении РФ» [88] и ряд других. Кроме того, по вопросам недропользования принято большое 104 ГЛАВА 2. История горного права в России число специальных указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ. Таким образом, можно с полным основанием утверждать, что российское горное право уже имеет достаточно серьезную законодательную основу. Процесс законотворчества продолжается. В стадии рассмотрения в ГД РФ находятся проекты законов о лицензировании пользования недрами, о концессиях и др. Рабочей группой ГД РФ начата разработка Горного кодекса [179]. 2.5. История преподавания горного права В дореволюционной России изучению и преподаванию горного права уделялось достаточно много внимания. Помимо публикации статей по отдельным проблемам горного права в горных журналах, издаваемых в Санкт-Петербурге, Сибири, Урале, периодически издавались фундаментальные монографии. Популярностью в инженерной среде пользовались многочисленные зарубежные издания. В Берлине с середины XIX века издавался специальный журнал по проблемам горного права, где публиковались, в частности, работы и российских специалистов. В.Г. Струкгов в своем учебнике [172] приводит библиографический список книг только по теоретическим проблемам горного права, изданным в странах Западной Европы и Америки, насчитывающий более 30 наименований. У тогдашних инженеров языковых ограничений не существовало. Поэтому все эти издания были вполне доступны, в том числе и студенчеству. Основы горного права преподавались в горных институтах, готовящих инженеров различного профиля. Знание этих проблем считалось обязательным для горного инженера. Горная промышленность, как и многие другие отрасли народного хозяйства в императорской России, была военизирована. Горные инженеры, которые считались в ранге офицеров и генералов, составляли Корпус Горных Инженеров. Для подготовки кадров при нем существовал Институт Корпуса Горных Инженеров, который готовил инженеров различного ранга. В Институте было 9 классов (девятилетнее образование): первые пять — общеобразовательные, шестой—девятый — специальные. По четыре урока в день. В шестом классе один раз в неделю читался курс горного законодательства. В том же классе и тоже один раз в неделю — курс «Маркшейдерное искусство и начало горного искусства». Ин- 2.5. История преподавания горного права 105 тересно отметить, что такие дисциплины, как минералогия, горные прикладные науки, изучались в более старших классах. Кроме того, при институте существовали Горная техническая школа, которая готовила горных механиков различного профиля, а также Пробирная школа, готовившая лаборантов по различным замерам. Устав Горный вообще уделял достаточно много внимания вопросам образования. Горным начальникам (высокопоставленный чиновник в ранге генерала, назначенный государством руководить горным промыслом в горной области) прямо вменялось в обязанность следить за тем, чтобы все дети мужского пола обучались читать, писать и считать. Особо способных направляли на учебу в специальные учебные заведения за счет казны, причем некоторые могли быть направлены даже в Институт Корпуса Горных Инженеров. В России первая известная монография по горному праву была опубликована в 1870 г. А.Б. Грамматчиковым — «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии» [137]. Это было, по существу, и первое учебное пособие. Преподавание горного права, как удалось установить автору, началось в России в 40—50-е годы прошлого века, т.е. почти 150 лет назад. В эти годы в Институте Корпуса Горных Инженеров, впоследствии в Горном институте имени Императрицы Екатерины II (в настоящее время Санкт-Петербургский горный университет), в качестве самостоятельной дисциплины преподавались основы горного законодательства. Была организована кафедра горного права, которую в 80—90-е годы возглавлял профессор А.А. Штофъ, автор большого числа публикаций по проблемам горного права, а также фундаментальной монографии «Горное право» [183]. В своих работах он предвосхитил многие современные актуальные проблемы. Именно ему принадлежит заслуга первым в России четко определить, пожалуй, главную задачу, которая стоит перед этой отраслью права. В своей книге он писал, что «перед законодательством ставится трудная задача, заботиться в интересах будущих поколений о том, чтобы горная промышленность обращалась с месторождениями ископаемых бережливо. Необходимо обеспечивать максимально возможное извлечение руд и металлов». Указание на необходимость организации горного дела с учетом «интересов будущих поколений» было впоследствии повторено в советском [20] и содержится в современном горном законодательстве 'ст. 35 Закона «О недрах»). 106 ГЛАВА 2. История горного права в России Известный энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона [128], изданный в 1893 г., содержал помимо статей, посвященных технике горных работ, статьи юридического характера, в частности, большую статью «Горное законодательство», а также статьи «Горная подать», «Горная полиция», «Горная регалия», «Горная свобода». Автором этих статей был А. Яновский, опубликовавший в 1900 г. монографию «Основные начала горного законодательства» [184]. Несколько позже, в 1909 г., в Киеве вышла книга В.А. Удинцева «Русское горноземельное право» [180]. Она была посвящена главным образом отношениям, возникающим в процессе горного производства между землепользователем и недропользователем. В тот период, когда принцип горной свободы трактовался неоднозначно, такая постановка проблемы была весьма актуальна. В Государственной библиотеке им. В.И. Ленина хранится рукопись (она была даже не разрезана. — А . П . ) «Горное законоведение», которая представляет собой конспект лекций, прочитанных на IV курсе Горного Института, составленный на основе книги А.А. Штофа [182]. В 1907 г. преподаватель горного права С.-Петербургского горного института, магистрант гражданского права, присяжный поверенный В.Г. Струкгов опубликовал учебник «Курс горного права» [172]. Курс состоял из двух частей: общей и специальной. В общей части приведен исторический очерк развития основных начал горного законодательства в странах Западной Европы и в России, рассмотрены общие задачи горного законодательства, типы законодательств в связи с различными видами права собственности на недра (королевская, общественная, смешанная), место горного законодательства в системе отраслей права. В специальной части, построенной в соответствии со структурой Устава Горного, рассматривались общие принципы горного законодательства, подзаконные акты, не вошедшие в Устав, система центрального и местного горного управления, нормы, регулирующие отношения частного и казенного горного промысла, особенности горного промысла в области Войска Донского и на горных заводах, находящихся в ведении Министерства Императорского Двора, наказания за нарушение горных постановлений. Отрасль права, регулирующая горные отношения, в разные годы и разными авторами, включая учебный курс, называлась «Горное право». Одновременно применительно к тем или иным проблемам использовались близкие термины: «горноземельное законодательство», «горное законодательство» и др. В современной юридической литературе чаще используется термин «законодательство о недрах». В зна- 2.5. История преподавания горного права 107 чительной мере это, видимо, объясняется тем, что основные законы, регулировавшие горные отношения в советское время, в своем названии содержали термин «недра» [12, 20, 21]. Определенную роль сыграло также сложившееся деление добывающих отраслей на горные (горнодобывающие), связанные с освоением твердых полезных ископаемых (уголь, металлы, и т.п.), и нефтегазовые. Следует отметить, что последние годы это деление постепенно нивелируется. Однако однозначного понимания и трактовки пока нет. Достаточно упомянуть названия основных монографий в этой области, опубликованных в советское и постсоветское время: «Правовой режим недр» — Сыродоев Н.А., 1969 г., [174], «Право пользования недрами» — Башмаков ГГ., 1974, [124], «Основы горного права» — Мухитдинов Н.Б., 1983, [155], «Основы горного права» — Перчик А.И., 1996, [165]. Уместно напомнить, что термин «горное право» не только упоминался в советских, но и фигурировал в номенклатуре ВАК СССР с 70-х годов в составе специальности 12.00.06 «Юриспруденция», наряду с сельскохозяйственным, земельным, лесным, водным и экологическим правом. Именно по этой специализации в 60—80-е годы было защищено несколько кандидатских и докторских диссертаций. В 1997 г. в составе этой специализации оно было объединено с земельным, водным и лесным правом под термином «природоресурсное право». При советской власти горное право в вузах не преподавалось в силу объективных причин, связанных в основном с невостребованностью этой отрасли права при административно-командной системе руководства промышленностью. Возобновлено оно было автором в 1992/93 учебном году в Государственном университете нефти и газа им. И.М. Губкина. Позднее эта дисциплина вошла в учебные планы ряда нефтяных (Тюмень, Новосибирск, Сургут и др.) и горных (Москва, Донецк) вузов под названием «Горное право», «Недропользование» и т.п. Следует отметить, что структура курсов, читаемых в настоящее время, при всей разнице в содержании, достаточно близка той, что читали нашим предкам. Основное внимание, как и раньше, уделяется проблемам собственности на недра и на ресурсы недр, рационального использования недр, установления эффективной системы платы за пользование недрами и др. Интерес к этой дисциплине закономерен. Пользование недрами в условиях рыночных отношений предъявляет к руководителям и инженерам горных компаний и организаций требование не только знания законов, но и умения применять их на практике. 108 ГЛАВА 2. История горного права в России Контрольные вопросы 1. 2. 3. 4. 5. Периодизация истории российского горного права. Содержание Указа Петра I от 1719 г. «Об учреждении Берг-Коллегии». Структура и основное содержание Устава Горного Российской империи. Структура и основное содержание Горного положения СССР. Структура и основное содержание «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах». 6. Связь законодательных актов Российской Империи и СССР о недрах с современным законодательством о пользовании недрами. 3.1. Право собственности в сфере недропользования 109 Глава 3. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА 3.1. Право собственности в сфере недропользования Определение права собственности на недра и ресурсы недр является одной из фундаментальных сложных и дискуссионных проблем горного права. Право собственности, как право конкретных субъектов на вещи, сводится, как правило, к правомочиям: владения, пользования и распоряжения. Право владения означает юридически обеспеченную возможность фактического обладания вещью, а также непосредственного воздействия на вещь. Владение вещью (движимым и недвижимым имуществом, в т.ч. земельными участками, участками недр), закрепленное законом за субъектом права (гражданином или юридическим лицом), — одно из правомочий собственника. Законным (титульным) владельцем может быть не только собственник вещи (имущества), но и наниматель (арендатор) имущества по договору имущественного найма; лицо, которому имущество передано по договору о безвозмездном пользовании; залогодержатель, перевозчик, в отношении переданных ему для транспортировки вещей; хранитель имущества; комиссионер и др. В ряде случаев право владения имеет объективные ограничения. Например, право владения в полной мере неприменимо в отношении водных объектов, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Предметом в данном случае выступает водный объект в целом. В соответствии с гражданским законодательством РФ под правомочием владения понимаются установленные законодательством порядок и пределы возможных действий по владению имуществом. К действиям по владению недрами можно отнести деятельность по региональному изучению недр, имеющую целью установление их потенциальной ценности и возможности последующего использования. Действия по владению включают в себя и усилия владельца, направленные на поддержание имущества в исправном состоянии, охрану и предотвращение случайной гибели или повреждения имущества, а также связанные с этим затраты. Существует перечень объектов, изъятых из гражданского оборота. Такие объекты не могут находиться во владении граждан. К ним относятся природные ресурсы дна и недр континентального шельфа и исключительной экономической зоны, радиоактивные материалы и другие объекты, прямо указанные в законе. НО ГЛАВА 3. Право собственности на недра Право пользования означает юридически обеспеченную возможность извлекать из вещи ее полезные естественные свойства, присваивать доход от нее, а также получать иные выгоды. Пользование вещью (движимым и недвижимым имуществом, в том числе земельными участками, участками недр), закрепленное законом за субъектом права (гражданином, юридическим лицом), — одно из правомочий собственника. В соответствии с законодательством о недрах участки недр могут предоставляться только в пользование. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Право распоряжения означает юридически обеспеченную возможность собственника по своему усмотрению совершать действия, определяющие юридическую судьбу вещи: продавать ее, передавать во временное владение и пользование, сдавать в залог, на хранение и т.п. Акт распоряжения вещью позволяет установить момент, когда прекращается или приостанавливается право собственности на нее. Отношения собственности в сфере поиска разведки и добычи природных ресурсов изучены достаточно детально [153]. Общие положения права собственности и, в частности, на природные ресурсы и недра обычно содержатся в конституции государства, которая определяет тот или иной подход к решению вопроса о формах права собственности в самом общем виде. При этом формы собственности на недра определяются в целом. Виды собственности на добываемые полезные ископаемые определяются обычно специальным законодательством. Особенности права собственности на недра и добываемые полезные ископаемые обуславливают специфический режим возникновения права собственности на материальные блага и имущество, создаваемые в процессе пользования недрами, а также на геологическую информацию, получаемую в процессе проведения этих работ. Таким образом, возникает необходимость рассмотреть четыре самостоятельные, но взаимосвязанные проблемы: — право собственности на недра как на один из видов природных ресурсов; — право собственности на ресурсы недр — добытые полезные ископаемые и другие полезные свойства недр; — право собственности на геологическую информацию; — право собственности на имущество, создаваемое в процессе пользования недрами. 3.2. Эволюция права собственности на недра 111 3.2. Эволюция права собственности на недра Проблема установления права собственности на недра и ресурсы недр тесно связана с проблемой соотношения права собственности на землю и права собственности на недра. При этом следует иметь в виду, что под понятиями «земля» и «недра» в законодательных актах и в научной юридической литературе обычно речь идет не вообще о земле и недрах как видах природных ресурсов, а об участках земли и соответствующих участках недр. В качестве исключения можно назвать лишь законодательство государств с коммунистическим режимом, где декларировалась исключительная общенародная собственность на землю и недра как на виды природных ресурсов. В истории развития права собственности на недра и ресурсы недр при всех различиях, присущих тем или иным регионам и правовым системам, можно выделить одну общую тенденцию — признание приоритета государственной собственности. На заре зарождения государственности и развития производительных сил, в том числе и горного производства, действовал общий принцип — собственник земли являлся собственником недр. Однако уже в Древнем Египте право на разработку месторождений полезных ископаемых принадлежало исключительно фараону. Это право распространялось как на государственные, так и на частные земли. В Греции недра считались общенародным достоянием. В римском праве полезные ископаемые рассматривались в качестве плодов земли и соответственно, как и сельскохозяйственная продукция, признавались собственностью владельца земельного участка. Вместе с тем, за пределами Рима освоением недр занимались специально уполномоченные лица (procuza for metallorum), которые предоставляли участки земли для организации добычи полезных ископаемых, контролировали и осуществляли сборы за пользование недрами. В настоящее время форма собственности на недра и ресурсы недр определяется конституционным законодательством государства. Это могут быть одновременно различные формы собственности (государственная, частная, муниципальная и т.п.) или какая-либо одна форма, например государственная или общинная. Большое практическое значение практически имеет не только форма собственности на недра и их ресурсы, но и тот или иной подход к установлению соотношения права собственности на землю и права собственности на недра. Проблема соотношения прав собственности на землю и на недра имеет многовековую историю и является достаточно сложной. Из всего многообразия форм и способов ее решения можно выделить две край- 112 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ние позиции: первая — собственник земли является и собственником недр, вторая — оба эти права разделены и являются самостоятельными. Вместе с тем, в современном природоресурсном законодательстве государств с различным политическим строем, административным устройством и правовой системой (континентальная, англосаксонская, исламская) эти позиции в абсолютной форме практически не встречаются в силу ограничений, устанавливаемых государством. Ограничения выражаются главным образом в праве государства устанавливать и взимать налоги, изымать собственность, в т.ч. участки земли, недр, при необходимости их общественного использования, осуществлять право полицейской власти, позволяющее защитить и обеспечить интересы населения и общества в целом. Все указанные системы имеют некоторые особенности в странах континентальной Европы, США и исламских государствах [145]. В Европе горное законодательство строилось на принципах континентального права и имеет, пожалуй, самые старые традиции. Постепенно, по мере усиления централизованной государственной власти, а это были практически исключительно монархии, они стали присваивать себе привилегию на получение части дохода от разработки месторождений полезных ископаемых. Позднее в ряде стран недра, а точнее, полезные ископаемые, были провозглашены принадлежностью короны, которая присваивала себе права недропользования, включая предоставление недр в пользование, распоряжение добытыми полезными ископаемыми, взимание специальных налогов и сборов, лишение права пользования и т.п. Такой комплекс прав получил название «горные регалии», как один из отличительных признаков королевского достоинства наряду с такими королевскими регалиями, как корона, держава и скипетр. Горная регалия как принцип недропользования была провозглашена в начале второго тысячелетия практически во всех странах Западной Европы. В частности, она была введена специальным законом в Германии императором Фридрихом в 1158 г., французским королем Генрихом III в 1262 г., английским королем Иоанном I в 1201 г. и др. Однако начиная с XVI века в ряде государств принцип горной регалии либо отменяется, либо ограничивается. В частности, в Англии при Кромвеле с утратой значения королевской власти горная регалия была полностью отменена. Землевладельцы получили право собственности на недра своих земельных угодий. В тот же период король Генрих II во Франции, сохранив горную регалию, провозгласил принцип «горной свободы», в соответствии с которым любой член общества, независимо от сословия, имущественного положения, националь- 3.2. Эволюция права собственности на недра 113 ности и т.п., имел право претендовать на получение права пользования недрами. Следует отметить, что «горная свобода» не имеет абсолютного значения. Различные государства по тем или иным мотивам периодически вводили те или иные ограничения, но все они, как правило, имели конъюнктурный политический характер [137]. Форма права собственности на недра и ее соотношение с правом на землю в Западной Европе вплоть до XIX века реализовывалась поразному. В большинстве государств, в частности в Австрии, Пруссии, Саксонии, Испании, право владения поверхностью земли было отделено от права владения недрами, которые признавались безраздельным достоянием государства. Во Франции и Бельгии владельцы земли юридически формально не были лишены права собственности на недра. Однако правительство обладало правом распоряжения отдельными видами полезных ископаемых на всей территории государства. В Англии недра земли вместе с ее поверхностью составляли нераздельную собственность владельца. При таких коренных различиях в праве собственности горное законодательство, а вместе с ним государственный правительственный надзор за производством частного горного промысла имели совершенно различный характер. Так, во Франции, Бельгии и германских государствах поиски и разведка месторождений полезных ископаемых производились с разрешения горных управлений беспрепятственно на всей территории государства. Исключение составляли отдельные предусмотренные законом зоны, имеющие историческое, рекреационное или экологическое значение, а также земли, находящиеся под жилыми, хозяйственными и другими строениями, садами, пашнями, огородами и т.п. На этих землях на расстоянии 20 сажен (50 м) от тех или иных сооружений поиски и разведка без согласия владельцев поверхности земли не допускались. Об открытии месторождений полезных ископаемых необходимо было заявить правительству. Горнопромышленник получал определенный по закону участок земли, за который обязан был вознаградить землевладельца по добровольному с ним соглашению. Если согласие не достигалось, то вознаграждение определялось особой комиссией экспертов. Во Франции и Бельгии это вознаграждение определялось законом. После получения земельного отвода разработка месторождения подчинялась обычным правилам. За добываемые полезные ископаемые государству уплачивалась определенная законом горная подать. В Англии, где владение поверхностью и недрами земли составляло собственность землевладельца, последнему предоставлялось право бесконтрольного и произвольного распоряжения минеральными богатствами. Все влияние правитель- 114 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ства в сфере горного промысла ограничивалось только надзором за безопасностью производства горных работ и получением определенного процента от прибыли производства. Горное законодательство в США, используя принципы англосаксонского права, развивалось достаточно самостоятельно. Действовал единый принцип: собственник земли являлся и собственником недр. Отсюда на частных землях собственником недр и ресурсов недр являлся землевладелец, на государственных, федеральных — государство. В соответствии с американской интерпретацией англосаксонская доктрина права собственности на природные ресурсы предусматривала возможность предоставления землевладельцу право собственности на землю и все, что с ней непосредственно связано, т.е. на все, что находится над и под ней «от неба до ада». Она действовала в США со времен первых поселенцев. Однако уже в начале XX века в США были приняты законы (Coal Lands Act of 1909, Agricultural Entry Act of 1914, Stock-Raising Homestead Act of 1916), устанавливающие, а точнее, сохранявшие право собственности на недра (ресурсы недр) за правительством при передаче федеральных земель в частную собственность на основе предоставления заявителю так называемого земельного патента. Это же положение было повторено в Законе США 1976 г. «О Федеральной политике по управлению землями». Этот закон регулирует права владения и пользования и распоряжения федеральными земельными участками. Его целью является обеспечение рационального использования как самих земельных участков, так и соответствующих участков недр, содержащих полезные ископаемые. В соответствии с этим законом собственник земли получил право на приобретение так называемого полного земельного патента, объединяющего права как на поверхность, так и на недра земли. При этом потенциальный недропользователь обязан был выполнить определенный комплекс геологоразведочных работ, с тем, чтобы можно было достаточно обоснованно установить ценность участка недр и размер платежей за пользование недрами [145]. Суды различных штатов по-разному подходили к вопросу о собственности на полезные ископаемые, находящиеся в недрах. В данной области сформировались две школы: собственности и несобственности. В теории собственности, в свою очередь, выделялось два подхода: абсолютной собственности и квалифицированной собственности. Законодательство штатов Техас, Пенсильвания и Арканзас представляет собой пример первого подхода, который следует доктрине «cu jus est solum, e jus est usque ad colum et ad inferos» (землевладелец владеет 3.2. Эволюция права собственности на недра 115 всем от неба до ада над и под границами своей земли). Данная теория в применении к собственности на сырую нефть, находящуюся в недрах, была затем модифицирована посредством введения «права завладения». Теория квалифицированной собственности, разработанная в штатах Калифорния, Оклахома, Луизиана и Индиана, характеризует право по отношению к нефти скорее как «profit a prendre» (с французского — означает право занять землю и взять часть ее или то, что она производит). Различие между этими двумя теориями очевидно: в соответствии с первой теорией вся нефть является собственностью землевладельца до тех пор, пока он не будет лишен ее в результате задействования «права завладения». Согласно второй теории, землевладелец наделен правом собственности, но возникает она только тогда, когда она сведена к обладанию посредством «завладения». Существует также теория, в соответствии с которой полезные ископаемые не являются ничьей собственностью до тех пор, пока, как в случае поимки дикого животного, они не будут добыты. В настоящее время США остаются единственной западной страной, где практикуется такой уникальный подход к вопросам собственности. Во многих государствах, например в Великобритании, действует «вотчинная» (доменальная) система, когда государство заявляет свои суверенные права на полезные ископаемые, находящиеся в недрах, а землевладельцы получают прибыль, дав разрешение на использование своей земли для добычи. В некоторых случаях корни этой системы уходят в эпоху феодализма. Современные государства обеспечивают ее действие обычно конституционным законодательством. В исламском праве существует несколько юридических школ, поразному толкующих соотношение прав собственности на землю и на недра. Известны следующие системы, в соответствии с которыми: — ресурсы недр являются государственной собственностью; — ресурсы недр на частных землях принадлежат их владельцу, а обнаруженные на государственных землях — государству, которое может разрешить их использование; — полезные ископаемые, обнаруженные на частных землях, принадлежат их владельцу, однако же на их добычу требуется разрешение государства. В соответствии с законами ислама практически всегда требуется разрешение государства на добычу, поскольку установлено, что полезные ископаемые, находящиеся в недрах, принадлежат государству, действующему в качестве хранителя неотчуждаемого общественного имущества. Месторождения не могут быть объектом частного приобретения. Согласие на их разработку третьей стороной предоставляет- 116 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ся на определенных условиях на определенный срок. Здесь скорее действует «право на обладание вещью» (jus ed rem), чем «право на вещь» (jus in rem). Право собственности на недра и ресурсы недр по-разному трактуется в зависимости от их местоположения: расположены они на территории государства или вне его пределов. На своей территории государство обладает всеми правами собственности в полной мере как следствие его суверенитета. В соответствии с международным правом суверенитет прибрежного государства распространяется за пределы его сухопутной территории и внутренних морских вод, т.е. на примыкающий морской пояс, называемый территориальным морем, включая его дно и недра. В отношении участков недр, расположенных за пределами территориального моря (вне территории государства), т.е. в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, прибрежное государство не обладает правами собственности. Здесь оно имеет исключительные суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами [22]. Серьезная эволюция в трактовке права собственности на недра с позиции мирового сообщества произошла во второй половине XX века. Ее можно проследить в контексте резолюций ООН, отражающих эволюцию юридического мышления в этой сфере, от очень раннего, американского подхода, с его подчеркнутой защитой индивидуальных прав, к правам народов и наций на эксплуатацию их природных богатств. В 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой говорится, что «право народов свободно использовать и эксплуатировать свои богатства является неотъемлемой частью их суверенитета». В 1962 г. была принята резолюция, которая содержала следующее положение: «Право народов и наций на постоянный суверенитет над их природными богатствами и ресурсами должно осуществляться в интересах национального развития и благосостояния народов и национальностей, населяющих данное государство». После нефтяного кризиса 1970—1972 гг. 29-я сессия Генеральной Ассамблеи приняла резолюцию № 3281, называемую «Хартия Экономических прав», провозгласившую принцип, в соответствии с которым «каждое государство имеет право и будет свободно осуществлять целостный постоянный суверенитет, включая владение, пользование и распоряжение, в отношении всех своих природных богатств, ресурсов и экономической деятельности». В рассмотренных резолюциях четко прослежива- 3.2. Эволюция права собственности на недра 117 ется тенденция отказа от более ранних (начала XX в.), традиционных концепций собственности на недра и ресурсы недр, в соответствии с которыми собственник земли обладал и правами на недра. Провозглашением государственной собственности на недра и ресурсы недр было найдено юридическое обоснование вмешательства государства в область разведки и разработки месторождений. Исключение здесь составляют США — в случае если земля не находится в федеральной собственности. Вместе с тем, в настоящее время и в США существует достаточно развитое законодательство, которое регулирует рациональное использование и охрану недр, налогообложение, вопросы охраны окружающей среды и т.п. Резюмируя изложенное, можно утверждать, что в настоящее время право народов и наций на владение, пользование и распоряжение природными богатствами своей страны и в частности недрами и их ресурсами, рассматривается как неотъемлемый элемент суверенитета каждого государства и, по существу, стало уже общепризнанной международной нормой. Таким образом, современное право собственности на недра в мире характеризуется двумя основополагающими принципами: — земля и недра являются самостоятельными объектами права собственности, право собственности на землю не влечет за собой право собственности на недра и их ресурсы; — земля как объект права может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности, недра — только в государственной собственности. 3.3. Право собственности на недра в России В России право собственности на недра и ресурсы недр развивалось весьма своеобразно. Петр I провозгласил принципы горной регалии и горной свободы. В 1782 г. императрица Екатерина II, по существу, их отменила. Несмотря на это, государство рассматривало ресурсы недр как всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулирование их освоения даже на частных землях. Так, в статье 28 Устава Горного сказано, что «министр торговли и промышленности наблюдает, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не оставались необработанными». Еще более жестко государство подходило к ресурсам недр на землях, переданных в общественное пользование, в частности, на землях казачьих войск. В Уставе Горном указывалось 118 ГЛАВА 3. Право собственности на недра также, что в случае открытия «благородных металлов и минералов таковые земли обращаются в казну за установленное вознаграждение». Здесь речь идет лишь об определенных видах природных ресурсов. Перечисленные примеры четко показывают, что уже в тот период государство брало на себя право регулирования использования природных ресурсов в общенациональных интересах. Первые конституционные акты советского государства, как отмечал ГС. Башмаков [124], для характеристики правомочий собственности на природные ресурсы, в том числе на недра, ограничивались формулами, не содержащими серьезной правовой нагрузки. Использовались определения типа: «...всенародное достояние», «...переходят в исключительное пользование государства», «...всякая собственность на ...недра ...отменяется» и т.п.1 Только Конституция СССР 1936 г. установила, что «земля, ее недра, воды, леса, заводы, ...шахты, рудники, ...являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием» (ст. 6) и отнесла пользование недрами к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти (ст. 14). В компетенцию союзных республик входило лишь право распоряжения единым государственным фондом недр в пределах территории республики. Конституция СССР 1977 г., повысив статус собственности на природные ресурсы, установила (ст. 11): «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». Государственная собственность не подлежала разграничению между входящими в состав СССР республиками и объявлялась «общим достоянием всего советского народа». К компетенции республик, входящих в СССР, была отнесена «обязанность» в интересах настоящего и будущих поколений принимать необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр...» (ст. 18). Кроме того, к ведению республик была отнесена функция установления порядка пользования землей, недрами, лесами и водами» (ст. 72, п. 11). 1 Декрет II Съезда Советов «О Земле» от 26.10 (08.11) 1917 г.; Крестьянский наказ «О земле» (1917 г.): «Все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т.д. ..., имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства» (ст. 2); Декрет СНК РСФСР «О социализации земли» (1918 г.): «Всякая собственность на землю, недра ... в пределах РСФСР отменяется навсегда» (ст. 1); Конституция РСФСР (1918 г.): «Все леса, недра ... общегосударственного значения являются национальным достоянием» (ст. 3); Конституция СССР (1924 г.): «Ведению СССР ... подлежат ... установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами, водами по всей территории СССР» (гл. 1) [7, 8, 9, 10]. 3.3. Право собственности на недра в России 119 После распада СССР и начала процесса суверенизации в РФ формула права собственности на недра принципиально изменилась. Федеративный договор 1992 г., заложивший ряд норм, вошедших в Конституцию РФ 1993 г., по-разному подошел к регламентации правоотношений природопользования и прав собственности на природные ресурсы в отношении республик в составе РФ и других субъектов Федерации. В Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ указывалось (ст. III п. 3), что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства РФ и законодательством республик в составе РФ. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти республик в составе РФ определяется статус природных ресурсов». В аналогичных договорах, заключенных с другими субъектами РФ (края, области, АО и др.), текст этой статьи повторялся за одним принципиальным исключением: норма о праве собственности на землю, недра и другие природные ресурсы отсутствовала. Правомочие же природопользования во всех договорах было отнесено к совместному ведению федерации всех уровней. В принятой через год Конституции РФ дискриминация субъектов РФ была устранена, при этом сохранялось совместное ведение Федерации и субъектов Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также природопользования. В то же время принципиально была изменена концепция права собственности на природные ресурсы: допускалась любая форма собственности на них без каких-либо ограничений. Поверхность горных отводов многих угольных, нефтяных, газовых и некоторых других месторождений настолько велика, что над ними на дневной поверхности располагаются населенные пункты и даже города. Например, над Ромашкинским нефтяным месторождением построено два достаточно крупных города: Лениногорск (50 тыс. жит.) и Альметьевск (св. 110 тыс. жит.). Примеры можно продолжить. Указанная ситуация сложилась в советское время. В настоящее время подобная ситуация в принципе может повториться, поскольку ФЗ «О недрах» и Градостроительный кодекс РФ [75] трактуют эту проблему по-разному. 120 ГЛАВА 3. Право собственности на недра В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 25) проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения МПР об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Иными словами, строительство в принципе может быть разрешено, но лишь после «доказанности экономической целесообразности застройки». Градостроительный кодекс РФ подходит к решению этого вопроса с другими приоритетами. Регламентируя использование территорий городских и сельских поселений, Градостроительный кодекс устанавливает, что их пространственную и земельно-ресурсную основу составляют территории в пределах установленных границ населенных пунктов, «а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий» (п. 1 ст. 38). Такая трактовка практически дословно повторяет указанную выше норму североамериканского горного права. Далее, правда, кодекс оговаривает, что подземное пространство в черте города не относится к ведению органов местного самоуправления, если оно предоставлено для целей недропользования. Однако двойственность толкования остается. Не случайно, регламентируя в кодексе состав проектной документации и порядок застройки, законодатель установил требование получения строителями разрешений МПР, в частности, на строительство фундаментов, уходящих в глубину иногда на 10 и более метров. Эта зона, безусловно, относится уже не к земле, а к недрам и регулироваться должна горным законодательством. На стыке горного и водного права находятся отношения, связанные с использованием подземных вод и подземных водных объектов. По горному законодательству они являются частью недр. ВК РФ рассматривает их как один из видов водных ресурсов и берет на себя регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения водными объектами [52]. В ряде случаев право собственности на недра, а точнее, на участки недр, законодательно ограничивается. Так, Конституция РФ в ст. 36 установила, что владение, пользование и распоряжение недрами осуществляется их собственником свободно, однако при условии, что оно не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Кроме того, законодательством установлены ограничения оборотоспособности недр специального характера, обусловленные их особым правовым режимом. ГК РФ (ст. 129, п. 3) установил, что недра «могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их обо- 3.3. Право собственности на недра в России 121 рот допускается законами о земле и других природных ресурсах». В свою очередь Закон РФ «О недрах» частично изъял недра из гражданского оборота, установив в ст. 1.2, что «участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами». Выше были рассмотрены общие положения права собственности на недра в пределах территории государства. В ряде стран, имеющих выход к морю, обычно в отношении морских природных ресурсов устанавливаются особые нормы права, определяющие преимущественную или чаще доминирующую роль государства. Специфически решается эта проблема в федеративных государствах, в которых встречается обычно два различных варианта: — недра в пределах территориальных вод находятся в собственности субъекта Федерации, а континентальный шельф и морская исключительная экономическая зона — в федеральном ведении; — недра всех трех экваториальных зон находятся в федеральном ведении. В РФ вначале был принят второй вариант. Постановлением ВС РФ (№ 3020-1 от 27.12.91) о разграничении государственной собственности между субъектами Федерации, в составе объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности и составляющих основу национального богатства страны, первыми были названы ресурсы «континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны». Позднее эта норма была изменена. Следуя нормам международного права, Закон РФ «О недрах» в ст. 1.2 декларирует право собственности на недра только «в границах территории РФ». Далее, в ст. 2, регламентируя права владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр, закон уточняет, что эта норма распространяется не на весь государственный фонд, а лишь на его часть в пределах территории РФ. В зоне континентального шельфа РФ в лице федеральных органов государственной власти осуществляет только право «распоряжения недрами континентального шельфа». Здесь законодатель не указал, что это право, очевидно, должно относиться и ко дну континентального шельфа. Это важно, поскольку именно на дне континентального шельфа находятся залежи конкреций, содержащих железо, цветные металлы, разработка которых возможна в обозримом будущем. Следует отметить, что в данном случае понятие «распоряжение» выражает не одно из правомочий государства как собственника, а его административную функцию. 122 ГЛАВА 3. Право собственности на недра Подробно отношения недропользования в экваториальных зонах рассмотрены в разделе 4.6. В заключение в соответствии с действующим законодательством право собственности на недра в России можно охарактеризовать следующими положениями: — недра в пределах территории РФ находятся в государственной собственности, а в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе государство осуществляет суверенные права и юрисдикцию в соответствии с российским и международным законодательством; — вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в пределах сухопутной государственной границы отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов, а за ее пределами, т.е. в территориальном море, морской исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе — к ведению Российской Федерации; — владение, пользование и распоряжение недрами осуществляются в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях и всех народов РФ; — владение, пользование и распоряжение недрами осуществляются их собственником (государством) свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает законных интересов иных лиц. 3.4. Право собственности на ресурсы недр С точки зрения возможностей использования ресурсы недр можно подразделить на две основные группы: полезные ископаемые (так называемое минеральное сырье) и другие полезные свойства недр, дающие недропользователю материальные или нематериальные (эстетические и т.п.) блага. Первая группа по своей значимости является определяющей. В мировой практике добытые полезные ископаемые по общему правилу во всех правовых системах обычно считались и считаются собственностью недропользователя. При этом следует отметить, что это право, как правило, не носит исключительного характера, поскольку при хранении, транспортировке и реализации недропользователь обязан был сохранять добытую продукцию, выполнять требования охраны окружающей природной среды и т.п. Серьезным ограничением права недропользователя распоряжаться добытой продукцией является требование государства продать ему 3.4. Право собственности на ресурсы недр 123 часть добытой продукции. Следует отметить, что такая практика характерна для всех ресурсодобывающих и ресурсопроизводящих государств. Государство, как собственник природных ресурсов, переданных в пользование, имеет право получить их часть. При этом основным условием, которое соблюдается и заранее оговаривается в условиях или договоре на пользование недрами, является определение таких поставок и их условий заранее, до момента заключения договора о недропользовании. Условия удовлетворения нужд государства определяются народнохозяйственными потребностями. Квоты удовлетворения таких потребностей, как правило, в определенной пропорции распределяются между всеми недропользователями страны или региона. Может фиксироваться доля добытой продукции, подлежащая поставкам по заявке государства, поставки по льготным ценам и т.п. Подобные ограничения, естественно, ложатся дополнительным грузом на недропользователя. Однако при обсуждении условий недропользования он может обосновать и получить ту или иную форму компенсации (снижение налоговых ставок, освобождение от пошлин и т.п.). В российском законодательстве не содержится норм и механизмов, регулирующих подобные ситуации. Они обычно регламентируются условиями конкретных лицензионных соглашений или СРП. Определенные проблемы возникали при определении прав собственности на добытую продукцию при разработке одного месторождения двумя или несколькими недропользователями. Все полезные ископаемые подразделяются по своим свойствам на три большие группы: твердые, жидкие и газообразные. Твердые полезные ископаемые в пластовых условиях неподвижны. Подземное местоположение ствола шахты легко фиксируется с поверхности. Проникнуть в чужую зону незаметно нельзя. Жидкие и газообразные полезные ископаемые в процессе добычи мигрируют, стекаются к забою скважины из достаточно обширной зоны (так называемой зоны дренажа). Для нефтяных месторождений ее радиус обычно составляет 600—800 м, для газовых — теоретически не ограничен. Именно это свойство, в частности, нефти на заре развития крупномасштабной нефтедобычи создало ряд серьезных спорных ситуаций, которые приходилось решать в судебном порядке. Наиболее остро эта проблема проявилась в США, являвшихся в начале XX века основной нефтедобывающей страной мира. В 1906 г. в суде слушалось дело Бернарда против «Моногахел нейчурал гэз компани». Суть дела состояла в том, что один недропользователь (ответчик) пробурил скважину у границы смежного участка, принадлежавшего другому недропользователю (заявителю) и частично стал добывать нефть, залегавшую под поверхно- 124 ГЛАВА 3. Право собственности на недра стью чужого участка. Суд не удовлетворил иск и заявил: «Идите и делайте то же самое». Тем самым было узаконено так называемое «право завладения (захвата)» (Rule of Capture). В США, где действовала англосаксонская система прецедентного права, это решение имело определяющее значение. В тот период еще не были разработаны научные основы разработки нефтяных месторождений, направленные на максимально возможное извлечение продукции. Но это решение сыграло и свою положительную роль. Оно дало толчок развитию наклонно направленного бурения, которое в настоящее время является одним из наиболее эффективных способов освоения месторождений. Установленная хищническая система добычи не могла долго существовать, поскольку приводила к значительным безвозвратным потерям нефти в пласте. Осознание этого нашло отражение в ставшем классическим судебном деле Элиффа против «Тексас дриллинг компани». На «право завладения» были наложены ограничения, устанавливающие требование составления для месторождения, разбитого на участки, принадлежащие различным пользователям, единого проекта разработки. Каждый из них получал право на добычу объема нефти, пропорционального количеству запасов на участке к общим запасам месторождения. Позднее различные штаты ввели очень жесткие правила размещения добывающих скважин, с тем, чтобы предотвратить физическое и экономическое разбазаривание ресурсов сырой нефти и поощрять рациональную разработку месторождений. В настоящее время в мире такой порядок является общепринятым. Промышленная добыча газа началась позже нефти, вследствие чего эти проблемы не проявились здесь так остро. В России Закон РФ «О недрах» (ст. 1.2), установив, что недра, а соответственно, и их ресурсы в естественном состоянии могут находиться только в государственной собственности, определил, что использование недр может осуществляться предприятиями и организациями любой формы собственности, предусмотренной законодательством, и, соответственно, добытые из недр полезные ископаемые, а также результат использования других ресурсов недр (энергетических и др.) и их полезных свойств, могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Учитывая специфику предмета своего регулирования, ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] дал более развернутое определение и установил, что добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, пра- 3.4. Право собственности на ресурсы недр 125 вомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов. При этом Закон [74] установил, что собственником незаконно добытых драгоценных металлов и драгоценных камней является РФ. Учитывая специфику полезных ископаемых, законодательство предусматривает ограничения в реализации права собственности на добытые полезные ископаемые в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней. Аффинированные драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр или рекуперированные драгоценные камни в рассортированном виде в приоритетном порядке предлагаются: — уполномоченному федеральному органу исполнительной власти для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; — уполномоченным органам субъектов РФ, на территории которых были добыты эти драгоценные металлы и драгоценные камни, для пополнения Государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ. Перечисленные органы и организации пользуются преимущественным правом покупки драгоценных металлов и драгоценных камней только при условии предварительного (по драгоценным металлам не менее чем за три месяца до предполагаемой даты покупки) заключения договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи, производства и авансирования (выдачи задатка) в счет платежей, причитающихся с этих органов и организаций по указанным договорам. В процессе обработки и подготовки добытого минерального сырья к реализации, придания ему товарных кондиций, а также первичной его переработки, часть добытой продукции превращается в отходы. Отходы горнодобывающего производства являются объектом гражданских прав. Отношения, возникающие в связи с их использованием и связанных с этим перерабатывающих производств, регулируются Законом РФ «О недрах» и другими федеральными законами. В соответствии с ГК РФ право собственности на отходы принадлежит собственнику добытых полезных ископаемых. И только если они брошены или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, владении или 126 ГЛАВА 3. Право собственности на недра пользовании которого находится земельный участок или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность. В соответствии с законодательством о недрах переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться либо в рамках лицензии на разведку и добычу, либо по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому лицу. Переработку как отношения по поводу добытого минерального сырья, как уже обмечалось, не следует относить к предмету горного права. Однако законодательство о недрах отнесло его к сфере недропользования, в связи с чем следует рассмотреть ее более подробно. По гражданскому законодательству РФ переработка является одним из оснований приобретения права собственности (ст. 220 ГК РФ). Если иное не предусмотрено договором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретает собственник материалов. Однако когда стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя. Если иное не предусмотрено договором, собственник материалов, приобретший право собственности на изготовленную из них вещь, обязан возместить стоимость ее переработки, а в случае приобретения права собственности переработчиком он обязан возместить стоимость материалов. Собственник материалов, утративший их в результате недобросовестных действий переработчика, вправе требовать передачи ему новой вещи и возмещения причиненных убытков. Форма собственности на добытую продукцию определяется и является одним из основных условий права пользования недрами. При этом в лицензионном договоре или в СРП должен быть четко определен момент перехода прав собственности на ресурсы недр, включая использование их любых полезных свойств, от государства к владельцу лицензии. Для жидких и газообразных полезных ископаемых моментом или точкой перехода права собственности может быть, например, забой или устье скважины. Специфически решается этот вопрос в случае соглашений на условиях раздела продукции. Вся добытая продукция считается государственной, пока она не достигнет по технологической цепочке (извле- 3.4. Право собственности на ресурсы недр 127 чение, очистка, первичная обработка, хранение, внутрипромысловый транспорт) так называемой «точки раздела». Именно в этой точке и происходит раздел продукции между государством и владельцем лицензии. Владелец лицензии становится собственником только той части добытый продукции, которую ему государство передало по условиям соглашения в точке раздела. Все технологические операции, которые владелец лицензии или его оператор осуществляет до точки раздела, т.е. извлечение полезного ископаемого и др., он осуществляет в качестве подрядчика государства. В качестве точки раздела обычно устанавливается задвижка: на выходе с месторождения на входе в магистральный трубопровод, на входе в экспортный терминал, на входе на нефтеперерабатывающий завод. При использовании других полезных свойств недр возникновение права собственности недропользователя на продукцию или некоторый полезный результат обычно относится к моменту начала производственного цикла. 3.5. Право собственности на геологическую информацию Геологическая информация, как и любая информация, является объектом гражданского права. В общем виде геологическая информация формируется в процессе всех видов пользования недрами. При региональном геологическом изучении получают общие сведения о геологическом строении недр, их потенциальной продуктивности, пригодности для промышленного использования. Недропользователи в процессе геологического изучения получают сведения, необходимые для определения коммерческого характера открытого месторождения. В процессе разведки и добычи формируется информация, необходимая недропользователю, чтобы контролировать процесс пользования недрами «в интересах настоящего и будущих поколений народов РФ». По существу, получение, обработка и использование геологической информации происходит непрерывно в процессе недропользования. На ее создание расходуется значительная часть общих средств, затрачиваемых на освоение недр. От качества геологической информации во многом зависит эффективность всех работ по недропользованию. Учитывая это, горное законодательство серьезное внимание уделяет установлению права собственности на геологическую информацию. В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 27) информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископа- 128 ГЛАВА 3. Право собственности на недра емых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр. Определяющим условием атрибу щи права собственности является источник финансирования получения информации. Это могут быть либо государственные средства, либо средства недропользователя. Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет государственных средств, является государственной собственностью и представляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию. В качестве пользователя недр в данном случае могут выступать либо государственные предприятия, либо предприятия, ведущие работы на условиях подряда за счет государственных средств. В этом случае порядок и условия использования указанной информации определяются федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством РФ. Следует отметить, что федеральное законодательство не регламентирует особенности правоотношений получения, хранения и использования геологической информации, получаемой за счет федерального бюджета и за счет бюджетов субъектов РФ. Эти проблемы обычно решаются законодательством субъектов РФ. В случае ведения геологоразведочных работ недропользователем самостоятельно вся геологическая и иная информация, полученная им за счет собственных средств, является собственностью недропользователя. Однако закон вводит определенные ограничения на ее оборотоспособность, обязывая недропользователя предоставлять геологическую информацию по установленной форме в федеральный и соответствующие территориальные фондыгеологическойинформации. При этом за ним, как за собственником, сохраняется право определять условия ее пользования, в том числе и в коммерческих целях. Право государства требовать предоставления ему геологической информации, принадлежащей недропользователю, причем без оплаты, основано на его праве собственности. Предоставляя недра в пользование, государство, как рачительный хозяин, вправе знать, каким образом осуществляется пользование. При этом в соответствии с законом должностные лица федерального и территориальных фондов геологической информации обязаны обеспечить конфиденциальность хранения и использования предоставляемой им информации. Они также несут материальную, административную или уголовную ответствен- 3.5. Право собственности на геологическую информацию 129 ность за ее несанкционированное разглашение (ст. 27 Закона РФ «О недрах»). Право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством РФ для других объектов собственности. Недропользователь-исполнитель имеет право использовать полученную в результате работ геологическую и иную информацию о недрах для научной и преподавательской деятельности, если иное не предусмотрено договором. Лицензия должна содержать соглашение о праве собственности на геологическую информацию, полученную в процессе пользования недрами. Такое соглашение может быть представлено либо в виде специального приложения к лицензии, либо в форме раздела, статьи или группы статей в каком-либо документе (договоре, соглашении), являющемся неотъемлемой частью лицензии, что часто встречается в соглашениях на условиях раздела продукции. С точки зрения пользователя недр в соглашении об использовании геологической информации основными моментами являются: — определение перечня первичных и аналитических документов, проб и образцов пород и т.п., относимых к понятию «геологическая информация»; — гарантия беспрепятственного доступа ко всей информации и возможность ее использования для целей освоения месторождений; — порядок и условия хранения информации, ее вывоза за границу для обработки и анализа, в случае, если владельцем лицензии является иностранная фирма и др. В определенной мере, повторяя общие положения, законодательство о СРП устанавливает, что вся первичная геологическая информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанной информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению. Порядок пользования такой информацией, данными и образцами, а также порядок их вывоза за пределы РФ определяются соглашением в соответствии с законодательством РФ. Атрибуция права собственности на полученную информацию при освоении месторождений в режиме СРП объясняется тем, что все затраты недропользователя компенсируются за счет добытой продук- 130 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ции, принадлежащей государству, в отличие от режима, предусмотренного Законом РФ «О недрах», когда получение геологической информации осуществляется за счет средств недропользователя. Таким образом, форма собственника на геологическую информацию определяется формой собственности на добытую продукцию. Как любой объект гражданских прав, информация имеет не только собственника, но и стоимость, рыночную или другую цену. Несколько иначе обстоит дело с геологической информацией. На ее получение тратятся значительные средства, причем в течение всего процесса недропользования. Однако практически никогда не осуществляется калькуляция стоимости той или иной геологической информации. Поясним это на простом примере. Для получения геологической информации о нефтяном пласте необходимо пробурить скважину и провести в ее стволе определенный комплекс геофизических и геологических операций, в результате которых она и будет получена. Однако эта же скважина бурится еще и для того, чтобы добывать из нее нефть или газ. Какую долю общих затрат отнести на добычу, а какую — на информацию, объективно определить невозможно. При необходимости вопрос решается волевым путем. Другая особенность: кому нужна геологическая информация о данном месторождении? Она, безусловно, нужна инвестору, которому она и принадлежит и который ее использует для определения технологии добычи. Она нужна государству-собственнику недр для получения представления о том, что за месторождение открыто и как ведется его разработка, а также для получения общего представления о геологическом строении региона, т.е., по существу, для научных целей. Третьим лицам геологическая информация о том или ином участке недр может потребоваться, как правило, лишь в случае, если они по тем или иным причинам намереваются получить этот участок в пользование. Все эти факторы в конечном счете и определяют стоимость геологической информации, ее правовой статус и значимость. 3.6. Право собственности на имущество недропользователя Имущество и активы недропользователя, которыми он владел до начала работ на лицензионном участке, являются его собственностью, и в отношении их действуют общие правила. В отношении имущества, приобретенного или созданного недропользователем, так же, как и в отношении геологической информации, следует придерживаться 3.6. Право собственности на имущество недропользователя 131 принципа: имущество является собственностью того, кто оплатил его создание или приобретение. В недропользовании источником покрытия затрат является добытая продукция. В этой связи определяющим условием установления правомочий собственности на имущество является атрибуция права собственности на добытую продукцию. В соответствии с Законом РФ «О недрах» право собственности на «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы» определяется лицензией [ст. 1.2, часть 3]. В настоящее время действует два режима. В условиях лицензионного соглашения, регулируемого Законом РФ «О недрах», указывается, что добытая продукция является собственностью недропользователя, т.е. переход права собственности от государства, владельца недр, к недропользователю происходит в момент извлечения полезного ископаемого: для твердых — в забое, для жидких и газообразных — на устье скважины. Исходя из этого все имущество, вновь созданное или приобретенное недропользователем за счет выручки от реализации добытой продукции, является его собственностью. Несколько иначе обстоит дело в случае освоения недр на условиях СРП. В соответствии с законодательством вся добытая продукция является собственностью государства до так называемой «точки раздела». Такой «точкой» является пункт, где происходит раздел продукции перед ее реализацией. Для нефтяных и газовых месторождений это обычно точка на выходе с промысла или на входе в магистральный трубопровод. В этой точке государство передает часть своей продукции недропользователю для покрытия его затрат по поискам, разведке и добыче. Иными словами, государство предоставляет недропользователю средства для приобретения имущества. Недропользователь выступает в данном случае в качестве исполнителя воли государства — заказчика, т.е. по сути дела — в роли его подрядчика. Если имущество приобретено до начала добычи и реализации продукции, оно является собственностью недропользователя. Однако и здесь возможна иная трактовка. Недропользователь для приобретения имущества берет кредит в банке, предъявляя в качестве гарантий подписанное с государством СРП, в котором указано, что государство обязуется передать недропользователю часть продукции. Дело банка уточнить — хватит этой продукции для возврата кредита или нет. Если банк считает, что достаточно, он предоставляет кредит. По сути дела, кредит предоставляется государству через посредничество недропользователя, а средства для покрытия кредита предоставляет государство. Отсюда все приобретен- 132 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ное имущество по существу является собственностью государства. При этом недропользователь пользуется этим имуществом безвозмездно и несет бремя содержания и риск случайной гибели или повреждения имущества, что в соответствии со статьями 210 и 211 ГК РФ должно быть зафиксировано в СРП. Подобная трактовка прав собственности на имущество является типичной для режима СРП в мире [127]. Подтверждение такой практики приводится в обобщении правовых норм на владение имуществом в нефтяной промышленности, содержащееся в работе «Основные формы деловых взаимоотношений в мировой нефтедобывающей промышленности», опубликованной в 1992 г. американской консалтинговой фирмой «Барроус компани инк», имеющей крупнейшее в мире собрание нефтяных законов и контрактов на разведку и добычу нефти и газа. Согласно законодательству и контрактным взаимоотношениям некоторых стран, право на владение имуществом, ввозимым добывающей компанией для выполнения работ по добыче, переходит в собственность государства либо с момента его ввоза, либо по мере покрытия его стоимости за счет добытой продукции. Это не относится к имуществу, сдаваемому в аренду, как, например, буровым установкам, используемым в рамках контракта. В данном случае компании предоставляется право на владение таким имуществом до истечения срока аренды. В тех случаях, когда компания владеет промысловыми сооружениями, законодательство или соглашение часто предусматривают переход права собственности на него к государству после истечения срока действия соглашения. Если к тому времени добыча еще продолжается, такая оговорка может оказаться полезной для государства. С другой стороны, если месторождение полностью разработано, может возникнуть необходимость убрать промысловые сооружения по экологическим или другим соображениям, что может оказаться довольно дорогостоящим мероприятием. Поэтому целесообразно, чтобы законодательством была предоставлена государству возможность выбора: либо завладеть промысловыми сооружениями, либо предписать компании осуществить их ликвидацию на определенных условиях. Российское законодательство об СРП установило, что имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имуще- 3.6. Право собственности на имущество недропользователя 133 ства полностью возмещена, или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. При этом в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по соглашению, и инвестор несет бремя содержания находящегося в его пользовании имущества и риск его случайной гибели или случайного повреждения (ст. 11 ФЗ «О СРП»). Российское законодательство, в отличие от законодательства большинства государств, где недропользование осуществляется на условиях раздела продукции, устанавливает возможность, а не обязательство перехода права собственности на имущество от недропользователя к государству. В ряде ситуаций обе стороны могут быть заинтересованы в отказе от обязательного перехода права собственности на имущество к государству. Это происходит, в частности, когда недропользователь предполагает выпуск акций и котировку их на бирже. Стоимость акций определяется стоимостью активов. Если недропользователь не будет иметь титула на право собственности на промысловое имущество, его акции ничего не будут стоить, со всеми последствиями от этого. В проектах и заключенных СРП в последние годы в России, как правило, указывается, что имущество принадлежит недропользователю, и он вправе по окончании работ передать его государству. В случае перехода к государству права собственности на указанное имущество, порядок его отнесения к федеральной собственности и (или) к собственности субъекта РФ, а также порядок дальнейшего использования этого имущества, определяются на основе договора, заключаемого между Правительством РФ и органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (ст. 11 ФЗ «О СРП»). Контрольные вопросы 1. Понятие собственности в гражданском праве. Триада: владение, пользование, распоряжение применительно к недропользованию. 2. Право собственности на недра, соотношение прав собственности на землю и на недра. 3. Право собственности на добытую продукцию. 4. Право собственности на геологическую информацию. 5. Право собственности на имущество, созданное или приобретенное в процессе добычи полезных ископаемых. 134 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 4.1. Принципы и направления государственного регулирования недропользования Философской основой российского горного права на протяжении его 300-летней истории была концепция сочетания интересов нынешнего и будущих поколений народов России. В настоящее время она прямо зафиксирована в Законе РФ «О недрах» (ст. 35). Объективной особенностью использования ресурсов недр, в частности добычи полезных ископаемых, являются тесная зависимость полноты их извлечения и затрат на него. Максимальная прибыль (интересы нынешнего положения) достигается при «снятии сливок», т.е. извлечении относительно небольшой легко извлекаемой части полезного ископаемого. Максимально полное (действительно полное извлечение достигается лишь теоретически) извлечение достигается за счет увеличения затрат и соответствующего снижения прибыли. Задачей государственного регулирования является установление организационно-правового механизма, направленного на наиболее полное извлечение полезного ископаемого при обеспечении приемлемого в современных условиях уровня рентабельности производственного процесса. В соответствии с провозглашенной концепцией, а также основными положениями действующей Конституции РФ отношения недропользования формируются на базе следующих основных принципов: — государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы; — совместное ведение РФ и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами; — использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией условий пользования; — платность пользования недрами, включая введение специальных сборов и платежей. Указанные принципы являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования. В то же время формы их конкретной реализации в России имеют ряд специфических особенностей, определяемых главным образом федеративным устройством государства и переходным периодом экономического развития народного 4.1. Принципы и направления государственного регулирования... 135 хозяйства. При этом за государством в лице уполномоченных органов и различных ветвей власти сохраняется функция государственного регулирования всего комплекса специфических отношений, возникающих в процессе использования различных полезных свойств недр, как связанных, так и не связанных с добычей полезных ископаемых. Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ. Решение этой задачи возлагается на федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации, которые через специальные институты осуществляют предоставление недр в пользование, рациональное использование и охрану недр, учет и контроль за использованием недр. Закон РФ «О недрах» [30] определил, что в задачи государственного регулирования входят: — обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана; — обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; — определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам; — установление квот на поставку добываемого минерального сырья; — введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулирование цен на отдельные виды минерального сырья; — установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр. Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется через систему органов управления, определение задач, функций и полномочий которых базируется на законодательно закрепленном разграничении компетенции органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений недропользования. Законодательство о недрах определило, что государственное регулирование отношений недропользования осуществляется по трем основным направлениям — управление, учет и контроль. 136 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Государственное управление в сфере недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и ведомствами в пределах их полномочий, органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральным органом управления Государственным фондом недр, в качестве которого в настоящее время выступает МПР. В соответствии со своим статусом МПР, как федеральный орган управления государственным фондом недр, и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью. Специфическим, не единственным, но, пожалуй, наиболее действенным направлением государственного управления недропользованием является бюджетное регулирование, реализуемое через бюджетную систему, функционирование которой определяется ФЗ «О бюджетном кодексе» [95] и ФЗ «О бюджетной классификации» [97]. Действенность бюджетного регулирования обеспечивается тем, что годовой бюджет и Федерации и субъектов РФ принимается в форме закона. В расходной и доходной частях федерального бюджета, в бюджетах субъектов РФ, а также бюджетах органов местного самоуправления деятельность в сфере недропользования выделяется отдельными позициями. Перечень этих позиций периодически видоизменяется в зависимости от текущих задач отрасли. В составе доходной части федерального бюджета в соответствии с [100] выделяются следующие виды поступлений. 1. В составе налоговых доходов: — акцизы на природный газ; — налог на добычу полезных ископаемых, платежи за проведение поисковых и разведочных работ, пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, платежи за пользование недрами при реализации СРП и др. 2. В составе неналоговых доходов: — доходы от деятельности государственного совместного предприятия «Вьетсовпетро»; — доходы от реализации СРП; — возмещение инвестором прошлых затрат государства на проведение геологоразведочных работ при реализации СРП; — стоимость реализованной прибыльной продукции, принадлежащей государству по СРП. 4.1. Принципы и направления государственного регулирования... 137 В составе расходной части федерального бюджета выделяются следующие статьи расходов, учитывающие затраты на недропользование: — топливно-энергетический комплекс; — пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней; — федеральный и территориальный фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы. В составе видов расходов функциональной классификации расходов бюджета выделяются следующие статьи расходов на недропользование: — формирование и использование централизованного резервного фонда социальной поддержки работников ликвидируемых угольных шахт и разрезов; — геологическое изучение недр, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд; — расходы на управление Государственным фондом недр; — геологоразведочные работы; — расходы на ликвидацию особо убыточных и неперспективных угольных шахт и разрезов; — научно-техническое и проектное обеспечение реструктуризации угольной промышленности; — мероприятия социальной поддержки работников угольной промышленности; — предоставление организациям угольной промышленности инвестиций и средств на разработку научно-технических программ; — селективная поддержка угледобывающих предприятий; — реализация отраслевых тарифных соглашений на предприятиях и в организациях угольной промышленности и шахтного строительства; — расходы на управление угольной отраслью; — формирование и использование централизованного резервного фонда реструктуризации угольной промышленности; — мероприятия по созданию безопасных условий работы в угольной промышленности. Перечень расходов бюджета показывает направления и наиболее значимые в настоящее время проблемы, в частности ситуация в угольной отрасли. Другим направлением государственного управления и регулирования в сфере недропользования является лицензирование. Оно осуществляется с одной стороны в соответствии с ФЗ «О лицензировании 138 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... отдельных видов деятельности» [106], с другой — в рамках системы государственного лицензирования пользования недрами, которая регламентирует организационно-правовые вопросы предоставления недр в пользование. Подробно этот вопрос рассмотрен в разделе 6.1. Учет использования недр — важнейший инструмент государственного регулирования недропользования. Помимо обычных форм учета, установленных для промышленных предприятий (статистический, бухгалтерский и др.) в недропользовании, он осуществляется в форме ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, составления кадастра месторождений и других геологических объектов. Организация этой работы возложена на МПР. Другим направлением государственного регулирования недропользования является осуществление государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, установленного порядка пользования недрами, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами. Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения. Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного горного надзора. Органы государственного горного надзора осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами государственного геологического контроля, природоохранными и иными контрольными органами, профессиональными союзами, другими общественными объединениями. 4.1. Принципы и направления государственного регулирования... 139 Законодательство, регулирующее освоение отдельных видов полезных ископаемых, может содержать и содержит уточнения отдельных положений общей системы. Так, ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] устанавливает, что государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи осуществляется в целях проведения государственной политики, направленной на стимулирование добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней, развития рынка этих ценностей и их рационального использования для социально-экономического развития РФ и субъектов РФ с учетом особых свойств драгоценных металлов и драгоценных камней. 4.2. Система пользования недрами В соответствии с природными, организационными, экономическими, технологическими и правовыми особенностями процесс пользования недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой выделяются три самостоятельные подсистемы: — предоставление участков недр в пользование; — пользование недрами в соответствии с установленными условиями производства работ; — контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами. Несмотря на то, что все три подсистемы в определенной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены, действуют и развиваются они достаточно самостоятельно. Законодательство с различной степенью детальности регламентирует отношения недропользования как в рамках всей системы, так и особенно в рамках отдельных подсистем. Первая подсистема — предоставление недр в пользование — призвана регулировать относительно новый вид отношений, возникающий между государством-собственником недр и потенциальными потребителями их полезных свойств, т.е. потенциальными пользователями недр. Отношения эти строятся на принципах демократии и рыночных отношений. В рамках этой подсистемы соответствующие государственные органы определяют программу освоения недр, конкретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается предоставить в пользование. После этого в соответствии с действующим порядком производится выбор конкретного недропользователя и юридическое оформление предоставления ему права пользования недра- 140 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... ми на определенных условиях. Эта подсистема в законодательстве о недрах получила название — государственная система лицензирования пользования недрами. Возникновение этих правоотношений, по существу, относится к моменту принятия и ввода в действие Закона РФ «О недрах», т.е. к 1992 г. Поэтому не случайно значительная часть текста закона была посвящена именно предоставлению недр в пользование. Практика последующих лет показала, что отношения, возникающие в этой подсистеме, весьма сложны и многообразны. Они требуют создания большого числа новых законодательных и иных нормативных правовых актов. Несмотря на то, что уже разработан и действует целый ряд таких документов на федеральном уровне и особенно на уровне субъектов Федерации, процесс этот только начинается. Некоторые положения, зафиксированные в них, требуют уточнения и корректировки, многие правоотношения этой подсистемы вообще не урегулированы. Вторая подсистема регулирует отношения, возникающие в процессе пользования недрами, т.е. осуществления недропользователем определенного вида деятельности в рамках полученного права, в частности права на проведение поисков, разведки и разработки месторождений, либо работ по использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Отношения, возникающие в процессе пользования недрами и особенно при поиске, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, регламентируются в основном правовыми нормативными отраслевыми и межотраслевыми документами, изданными различными министерствами и ведомствами бывшего СССР. Хотя они во многом, особенно в части регламентации технических и технологических вопросов, сохранили свое значение, требуется их пересмотр с учетом как специфики рыночных отношений, так и достижений в области научно-технического прогресса. Это гигантская работа, поскольку речь идет о сотнях нормативных документов. Третья подсистема, функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны государства за действиями пользователя недрами, соблюдением им взаимосогласованных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а также общих требований пользования недрами. За рубежом вопросами контроля и надзора за освоением ресурсов недр занимаются специализированные правительственные органы, наделяемые очень широкими полномочиями. В этой работе активно участвуют органы муниципальной власти, а также общественные организации. Жест- 4.2. Система пользования недрами 141 кость контроля и надзора ни в коем случае не означает вмешательство в хозяйственную деятельность недропользователя. Главная задача органов государственного контроля состоит в обеспечении безусловного выполнения заранее установленных условий пользования недрами, норм и правил поиска месторождений, их разведки и разработки, охраны окружающей природной среды, а также техники безопасности проведения горных работ. В России организационно-правовое регулирование отношений в рамках третьей подсистемы осуществляется органами государственного геологического контроля, государственного горного надзора, государственного экологического контроля, отраслевыми органами, выполняющими отдельные специфические контрольно-надзорные функции, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами. 4.3. Государственный фонд недр Государственный фонд недр составляют используемые участки (геометризированные блоки) и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Владение, пользование и распоряжение Государственным фондом недр в пределах территории РФ (включая зону территориального моря) осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, а в пределах континентального шельфа — РФ. Для управления Государственным фондом недр законодательством предусмотрено создание специального органа исполнительной власти, на который возлагается решение вопросов недропользования и в частности рационального использования и охраны недр. В настоящее время функции государственного органа по управлению Государственным фондом недр возложены на МПР. Впервые вопрос о государственном фонде был разработан в земельном праве применительно к земле. Установленное законом единство субъекта права исключительной государственной собственности на недра является юридическим основанием определения их как Единого государственного фонда недр, что в свою очередь позволяет государству беспрепятственно осуществлять свои полномочия собственника в отношении всех недр. Впервые понятие «Единого государственного фонда недр» было введено законодательством СССР о недрах [20]. В тот период оно отражало положение Конституции СССР о том, что недра СССР являются «государственной собственностью — общим достоянием всего советского народа» (ст. 3 Конституции СССР). Исходя из этого 142 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... республиканское законодательство о недрах рассматривало государственный фонд республики как часть единого союзного фонда. Современная формулировка, сохранив основную идею, внесла ряд изменений и дополнений в само понятие. Понятие государственного фонда определенного вида природного ресурса предусмотрено лесным и водным законодательствами. Соответственно они называются: «лесной фонд РФ» и «государственный водный фонд РФ». В земельном законодательстве эти понятия заменены классификацией земель по целевому назначению их использования. Введение указанных понятий в лесное и водное законодательства продиктовано тем, что часть этих ресурсов включена в состав того или иного фонда, а часть в него не входит. Законодательство четко регламентирует, какие объекты водных и лесных ресурсов включаются в состав фонда, а какие не включаются. При этом дается правовая норма, определяющая порядок включения или исключения объектов из фонда. Применительно к недрам используется несколько иной принцип структуризации. Все недра, находящиеся под юрисдикцией государства (территория государства и континентальный шельф), подразделяются на две группы: используемые участки и неиспользуемые части недр. Разграничение недр на составляющие в зависимости от их изученности впервые было введено в Горном положении СССР [17], которое предусматривало в качестве критерия изученности факт открытия месторождения. Было даже введено понятие «еще не открытое месторождение». Для уже открытых и еще не открытых месторождений устанавливался специальный режим — «приобретение права на производство горного промысла». В последующем законодательстве эта норма повторялась, но уже в современной формулировке (используемые и неиспользуемые части недр). Подразделение недр на две составляющие продиктовано тем, что именно в зависимости от степени изученности недр могут устанавливаться различные режимы предоставления и использования права пользования недрами. Такая классификация необходима, в частности, для определения сферы деятельности, функций и полномочий государственных органов при построении системы управления недропользованием. Деление недр между субъектами Федерации осуществляется по административной границе субъектов Федерации и ее вертикальной проекции. 4.3. Государственный фонд недр 143 Государственный фонд недр включает все недра, находящиеся под юрисдикцией России. При этом часть их находится в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации, часть — в исключительном ведении Федерации. Поэтому на уровне Федерации объективно существует функция управления всем фондом недр России. Кроме того, Закон РФ «О недрах», развивая и в определенной мере опережая федеральное законодательство о федеральных природных ресурсах, ввел понятия «участок недр федерального значения» и «федеральный фонд резервных месторождений». Статус объектов федерального значения могут получить на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государственных потребностей стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России, обеспечивает основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств по международным договорам РФ. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. Выделение федеральных природных ресурсов и даже более узкой задачи — создание федерального фонда резервных месторождений — явление весьма редкое для государств с федеративным устройством государства. Наиболее известным примером создания такого фонда являются резервные месторождения нефти, находящиеся в ведении правительства США. Мотивация их создания в принципе аналогична — обеспечение национальной потребности, особенно в чрезвычайных ситуациях. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе и к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, должен утверждаться ФС РФ по представлению Правительства РФ, согласованному с органами государственной власти субъектов Федерации. Процедура достаточно сложная. Однако сама проблема выведения на федеральный уровень тех или иных объектов недр безусловно имеет место и является достаточно актуальной. Это могут быть месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, радиоактивных минералов, угля, нефти и т.п. При этом мотивация выведения их на федеральный уровень может быть принципиально различной: от использования дохода от добычи в ин- 144 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... тересах «всех народов РФ» (например, алмазы, золото) до решения проблем обороны и экологической безопасности (радиоактивные руды), а также социально-экономических проблем в форме, например, федерального финансирования развития угольных бассейнов и т.п. Характерным примером является, в частности, оценка в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» озера Байкал как национального достояния всей России и введение особого режима недропользования в бассейне озера. Структура государственного фонда недр по своей сути является весьма динамичной. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления Государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды. 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования Федеративное устройство России определило необходимость разграничения компетенции органов государственной власти в различных сферах деятельности между Федерацией и ее субъектами. Принципиальные положения такого разграничения были установлены Конституцией РФ. Она определила предметы ведения, относимые к компетенции федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Природопользование и, следовательно, недропользование, отнесены к совместному ведению. Конституция РФ установила и механизм осуществления совместного ведения, определив, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами должны регулироваться законодательством РФ, а также законами и правовыми актами субъектов Федерации. Отношения недропользования осуществляются во взаимодействии с отношениями в других сферах социально-экономической деятельности. Учитывая это, возникла необходимость в Законе РФ «О недрах», имеющим, по существу, статус основ законодательства о недропользовании и необходимость определить и разграничить компетенцию Федерации и ее субъектов в сфере отношений недропользования. 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 145 Проблема разграничения компетенции в сфере отношений недропользования возникла и решалась еще в рамках бывшего СССР. В СССР недра являлись «общим достоянием всего советского народа». Исходя из этого право владения недрами принадлежало СССР, а союзные республики могли пользоваться правом распоряжения недрами лишь по предметам ведения, находящимся вне пределов компетенции СССР. В Горном положении СССР [16] регулирование отношений недропользования возлагалось на Высшие советы Народного Хозяйства (ВСНХа) СССР и Союзных Республик. Участие советских органов представительной власти не предусматривалось. К ведению ВСНХ СССР относились: сводный учет всех природных ресурсов СССР; производство геологических, горно-изыскательских и геологоразведочных работ общесоюзного характера на всей территории СССР; составление и представление на утверждение списков месторождений общесоюзного значения; распоряжение месторождениями общесоюзного значения, осуществляемое непосредственно или через ВСНХ Союзных Республик; установление платы за право разработки месторождений общесоюзного значения; предварительная разработка вопросов о горных концессиях; установление общих обязательных на всей территории СССР правил по охране недр; осуществление горно-промыслового надзора по месторождениям общесоюзного значения. К ведению ВСНХ Союзных Республик относились: учет природных ресурсов на территории республики; производство геологических, геолого-изыскательских и геологоразведочных работ республиканского характера; распоряжение всеми недрами, в отношении месторождений как впервые открываемых, так и уже открытых, за исключением месторождений общесоюзного значения; установление платы за разработку месторождений республиканского и местного значения; осуществление горно-промыслового надзора по месторождениям республиканского и местного значения. Для практической реализации указанных функций в составе ВСНХ создавались специализированные горные органы. Предусматривалось также как и в Горном уставе Российской Империи [6] создание на территории страны горных и маркшейдерских округов. Позднее союзное законодательство о недрах [20] предусматривало уже разграничение компетенции в области регулирования горных отношений между СССР и Союзными Республиками. Ведению СССР подлежали: распоряжение Единым государственным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления пол- 146 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... номочий СССР в соответствии с Конституцией СССР; установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр; установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов; государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля; регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с Конституцией СССР и законодательством. Ведению союзных республик подлежали те же вопросы в пределах своих территорий, а также регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, если они не были отнесены к компетенции СССР. Действующее законодательство, как указывалось, отнесло вопросы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению, установив так называемую систему «двух ключей». Однако на практике эта система в различных регионах России действует поразному, основываясь в ряде случаев либо на собственном законодательстве, либо на положениях специальных договоров с Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий, включая, в частности, вопросы недропользования. Законом РФ «О недрах» [46] в сфере регулирования отношений недропользования определена компетенция: — органов государственной власти РФ; — органов государственной власти субъектов РФ; — совместная органов государственной власти РФ и субъектов РФ; — органов местного самоуправления. Компетенция Российской Федерации В компетенцию органов государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования (ст. 3 Закона РФ «О недрах») входят: 1. Разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах. Законодатели не случайно поставили эту деятельность на первое место, понимая, что по мере развития рыночных отношений, взаимоотношений между субъектами РФ, повышения роли и самостоятельности местного самоуправления потребуется определенная доработка закона. Эта работа предусматривает, во-первых, анализ и обобщение практики применения действующего федерального закона о недрах и 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 147 внесение в него соответствующих изменений и дополнений, во-вторых, учет специфики отношений недропользования при разработке природоресурсного и другого федерального законодательства, в той или иной мере затрагивающего отношения недропользования, с целью предотвращения возможных противоречий. 2. Определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ. Государственные органы центральной исполнительной власти призваны осуществлять функции общего управления развитием всей минерально-сырьевой базы России. Основными направлениями этой деятельности являются: — стратегия использования природных ресурсов, в первую очередь в части топливно-энергетических ресурсов, определение приоритетных направлений использования угля, нефти и газа; — определение темпов воспроизводства ресурсов, в частности планирование прироста запасов отдельных категорий, поддержание обеспеченности добычи запасами на необходимом уровне; — расширение и качественное улучшение минерально-сырьевой базы, в первую очередь за счет повышения эффективности геологоразведочных работ, выхода в новые районы, в частности, Сибири, Дальнего Востока и континентального шельфа. При этом предполагается осуществлять эту работу в значительной мере в рамках федеральных программ, координируя и увязывая общие федеральные интересы с интересами субъектов Федерации. 3. Установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых. Общий порядок предусматривает правовую регламентацию следующих основных вопросов: — определение видов пользования недрами; — определение участков недр, предоставляемых в пользование с различными целями; — требования, ограничивающие и запрещающие в определенных случаях пользование недрами; — определение субъектов пользования недрами, т.е. пользователей недр; 148 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... — разработка общих требований и условий предоставления недр в пользование на основе системы лицензирования; — установление основных прав и обязанностей пользователей недр; — требования по рациональной разработке и охране недр; — антимонопольные требования. Особое место законодатель уделил вопросам унификации классификации запасов и ресурсов полезных ископаемых как инструмента осуществления единой федеральной политики в области всех видов геологического изучения и использования недр. 4. Создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств. При этом предусматривается регламентация видов и форм представления, хранения и использования геологической информации, порядок использования и др. 5. Государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность. Необходимо иметь в виду, что задача государственной экспертизы информации не ограничивается только проверкой достоверности исходных данных и результатов расчетов. Не менее важной задачей государственной экспертизы являются предъявляемые ею требования к полноте изучения недр, контролю за рациональным и эффективным ведением разведочных работ и опасности, которая может возникнуть при разработке полезных ископаемых для человека и окружающей природной среды. 6. Составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр. Все перечисленные виды работ призваны решить одну общую задачу — создать и постоянно обновлять банк данных о состоянии изученности и освоенности недр, а также качественной характеристики их ресурсов в рамках федерации, в первую очередь для целей разработки программ развития минерально-сырьевой базы и, во-вторых, для осуществления действенного контроля и надзора за пользованием недрами. 7. Установление размеров и порядок взимания платы за геологическую информацию о недрах. 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 149 Эта функция федерации была введена в законодательство в 2001 г. в связи с принятием главы 26 НК РФ. Правовым основанием этого следует считать государственную собственность на недра, предоставляемые в пользование. 8. Распоряжение недрами континентального шельфа РФ. Эта норма является типичной для государств с федеративным устройством. В частности, в США недра в пределах морской исключительной экономической зоны и континентального шельфа находятся в исключительном ведении федеральных властей. Действующая Конституция РФ ввела специальную функцию федерации — «определение статуса и защиту ...континентального шельфа РФ» (ст. 71). В настоящее время вся деятельность на континентальном шельфе регулируется ФЗ «О континентальном шельфе РФ» [54]. 9. Введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды. С точки зрения обеспечения национальной безопасности могут вводиться ограничения на пользование недрами, например, в зоне расположения оборонных объектов, в приграничных зонах и др. территориях. С целью обеспечения требований охраны окружающей природной среды вводятся ограничения на пользование недрами, например, в заповедных и рекреационных зонах, в зонах нерестилищ ценных пород рыбы и т.п. 10. Координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами. Эта функция в значительной мере связана с проблемой определения стратегии использования и темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы, поскольку для их эффективной реализации необходимо создание новых технических средств и технологий. Государственная координация работ в этой области должна обеспечить комплексность и полное решение проблемы, исключить дублирование, снизить расходы и в конечном итоге повысить эффективность научноисследовательских и опытно-конструкторских работ. 11. Защита прав пользователей недр и интересов граждан России. Закон провозглашает защиту прав «пользователя недр», что должно обеспечить ему гарантии стабильности как экономических условий, так и правового статуса пользования недрами. С другой стороны, пользование недрами определенной группой лиц объективно задевает социально-экономические интересы граждан, проживающих на «соответствующей территории». В этом смысле провозглашение гаран- 150 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... тий государственной защиты их интересов представляется чрезвычайно важной юридической нормой. 12. Разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами Федерации. В данном случае Федерация принимает на себя роль арбитра. Однако механизм реализации этой весьма деликатной процедуры применительно к недропользованию специально не разработан. Она должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством. 13. Заключение СРП при пользовании участками недр. Заключение СРП отнесено к компетенции Федерации в 1999 г. Одновременно к совместному ведению было отнесено «установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП». В то же время Законом РФ «О СРП» предусмотрена иная процедура, предполагающая в ряде случаев совместное ведение при установлении перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП и при заключении СРП. В ряде случаев эти отношения отнесены к компетенции Федерации, при условии согласования решения с субъектом Федерации. 14. Утверждение СРП. Эта функция предусмотрена Законом РФ «О СРП». В случае, если в интересах обороны и безопасности государства соглашение было заключено без конкурса с конкретным инвестором, оно должно быть утверждено федеральным законом. Однако это положение Закона до сих пор не применялось в силу целого ряда причин, как правого, так и организационного порядка. 15. Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения. Эта функция, получившая существенное развитие в редакции Закона РФ «О недрах» 1995 г., отражает в Конституции РФ положение о том, что «каждый обязан ...бережно относиться к природным ресурсам» (ст. 58), а государство, как собственник недр, предоставляя их в пользование, обязано обеспечить его осуществление наиболее эффективным способом. Вся эта деятельность регулируется Положением «О государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» [73]. Следует отметить, что в компетенцию субъекта Федерации закон ввел аналогичную функцию, которую субъект должен выполнять в соответствии с порядком, устанавливаемым Федерацией. Кроме того, разработка порядка пользования недрами, очевидно, также должна 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 151 осуществляться совместно, поскольку это один из механизмов реализации права совместного пользования и распоряжения недрами. 16. Заключение международных договоров РФ по геологическому изучению, использованию и охране недр. Заключение международных договоров отражает активно развивающиеся процессы не только привлечения иностранного капитала, но и интеграции в области изучения и использования природных ресурсов труднодоступных зон, в частности, Арктического и глубоководного шельфа Мирового океана, глубинных недр земли, исследования вулканической деятельности, прогнозирования землетрясений и т.п. Реализация общей федеральной политики недропользования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ. РФ может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам РФ. При этом следует иметь в виду, что такая передача, как правило, не ущемляя интересов Федерации в целом, позволит более ответственно и эффективно осуществлять в конечном итоге регулирование отношений недропользования. Компетенция Федерации и ее субъектов К компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования, осуществляемого ими совместно, (ст. ст. 3,4 Закона РФ «О недрах»), отнесены: /. Распоряжение государственным фондом недр за исключением участков, находящихся в исключительном ведении РФ. Эта норма отражает фундаментальное конституционное положение о том, что вопросы пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72). 2. Определение региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным. В силу специфики общераспространенных полезных ископаемых для получения права на их разработку обычно устанавливается существенно упрощенная процедура, предусматривающая решение проблемы практически на уровне местных органов власти. Такой порядок существовал еще в Российской Империи, а затем и в СССР. Он широко распространен в мире. Вместе с тем, учитывая многообразие и разнохарактерность этого вида полезных ископаемых, возникла проблема выведения на федеральный уровень их классификации с 152 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... учетом как индивидуальных особенностей региона, так и общих федеральных интересов. 3. Выделение участков недр федерального, регионального и местного значения. Регулирование этих отношений было введено в 1995 г., после принятия Указа Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40]. Идея выделения в федеративном государстве объектов, в том числе участков недр федерального значения, не нова. Подобные нормы встречаются в законодательстве многих государств федеративного типа. В СССР делалась попытка классификации месторождений по административному принципу. В Горном положении СССР месторождения делились по значимости на месторождения союзного, республиканского и местного значения. Позднее от этой классификации отказались. В настоящее время деление участков недр на федерального, регионального и местного значения практически не ведется. В определенной мере это объясняется одновременным введением принципа совместного ведения в сфере пользования недрами. 4. Установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП. Эта функция была введена ФЗ «О СРП». 5. Участие субъектов РФ в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр. Как уже отмечалось выше, органы государственной власти субъектов РФ участвуют в подготовке перечня участков недр, освоение которых может осуществляться на условиях СРП, а также в подготовке и подписании соглашения совместно с представителями Правительства РФ. Компетенция субъектов Российской Федерации В компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях (ст. 4 Закона РФ «О недрах») входят: 7. Принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах. 2. Участие в разработке и реализации государственных федеральных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ. 3. Разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы. 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 153 4. Создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов. 5. Участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность. 6. Составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 7. По представлению территориальных органов в области управления государственным фондом недр установление конкретных платежей за пользование недрами. 8. Установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения. 9. Защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами. 10. Лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения. 11. Государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком. 12. Определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых. 13. Регулирование других вопросов в области использования и охраны недр за исключением отнесенных к ведению РФ или совместному ведению. Компетенция органов местного самоуправления Компетенция органов местного самоуправления в области недропользования определяется с учетом положений Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [50]. В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования (ст. 5 Закона РФ «О недрах») входят: 154 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... 1. Участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков. 2. Развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности. 3. Предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство подземных сооружений местного значения. 4. Приостановление работ, связанных с пользованием недрами на земельных участках в случае нарушения установленного порядка предоставления и использования недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых. 5. Контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 6. Введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде. Специальные федеральные законы, регулирующие специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, могут устанавливать, конкретизировать и уточнять отдельные правомочия органов государственной власти, отражающие особенности этих видов минерального сырья. Так, закон [74] конкретизировал полномочия Правительства РФ и субъектов РФ в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства. Правительство РФ: — обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства; — определяет порядок лицензирования отдельных видов деятельности при пользовании участками недр в целях геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и др. 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 155 К ведению органов государственной власти субъектов РФ в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства отнесены: — формирование и использование государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ; — в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ лицензирование пользования участками недр в целях геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи за исключением участков недр, включенных в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней; — осуществление совместно с федеральными органами государственного контроля за деятельностью организаций в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства на соответствующих территориях (за исключением федерального пробирного надзора). 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования Государственное регулирование отношений недропользования в соответствии с Конституций РФ и Законом РФ «О недрах» осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, а также органами исполнительной власти субъектов Федерации. В пределах своих полномочий в регулировании отношений недропользования принимают также участие органы местного самоуправления (рис. 1). Президент РФ «... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80 Конституции РФ), в частности, в сфере регулирования отношений недропользования. При этом он вносит законопроекты в Государственную думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ. В составе федеральных органов исполнительной власти, участвующих в регулировании отношений недропользования, можно выделить органы специальной и общей компетенции. К группе федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции следует отнести Министерство природных ресурсов, Министерство энергетики и Федеральный горный и промышленный надзор, которые непосредственно занимаются вопросами поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. Государственный фонд недр Президент РФ Правительство РФ МПР Росгеолфонд Минэнерго Правительства субъектов РФ 1 Госгортехнадзор ЦКР* ГКЗ* Органы управления недропользованием: министерства, управления, комитеты Федеральные министерства и ведомства (в пределах своих полномочий) МНС, Минфин, Минюст, Минимущество, Минэкономразвитие и др. Рис Органы местного самоуправления 1. Схема управления государственным фондом недр * ГКЗ — Государственная комиссия по запасам. ** ЦКР •— Центральная комиссия по разработке нефтяных и газовых месторождений. управления, отделы 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 157 К группе федеральных органов исполнительной власти общей компетенции, функционально участвующих в государственном регулировании отношений недропользования, следует отнести Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам и ряд других. На уровне субъектов Федерации в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах», вопросы государственного регулирования отношений недропользования осуществляет правительство субъекта Федерации через специальные органы (министерства, управления, комитеты). В составе органов местного самоуправления для регулирования отношений недропользования обычно специальные подразделения не создаются, и все вопросы решаются в подразделениях общей компетенции. Вместе с тем в ряде регионов, особенно в зоне так называемых градообразующих месторождений (типа Самотлорского и Ромашкинского), в составе муниципальных органов создаются специальные подразделения. В группе федеральных органов государственной исполнительной власти специальной компетенции ведущее место занимает Министерство природных ресурсов — МПР. На МПР возложено проведение государственной политики и осуществление управления в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности. В сфере недропользования МПР в соответствии с [101] является: — федеральным органом управления государственным фондом недр; — специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; — федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Основными задачами МПР в сфере недропользования являются: — разработка и проведение государственной политики осуществления государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны недр и водных объектов; — разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных и иных природных ресурсах; — координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов; 158 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... — комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией. В соответствии с возложенными задачами МПР осуществляет следующие функции: В области реализации государственной политики в сфере недропользования, природопользования и охраны окружающей среды МПР: — разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов; — разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы, рационального использования, восстановления и охраны водных объектов; — разрабатывает и утверждает приоритетные направления научноисследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ, создания новой техники и прогрессивных технологий в установленных сферах ведения; — разрабатывает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов, издает по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, нормативные правовые акты, а также методические и инструктивно-технические документы; — организует и осуществляет лицензирование видов деятельности, связанных с недро- и водопользованием; — обеспечивает организацию и проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр; — обеспечивает ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета и государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей; — разрабатывает и осуществляет меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природопользования, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов; 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 159 — организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр, участвует в подготовке предложений по использованию и охране недр и минерально-сырьевых ресурсов исключительной экономической зоны РФ, Антарктиды и дна Мирового океана; — разрабатывает стратегию в области удовлетворения потребности страны в минеральных ресурсах. В области управления государственным фондом недр МПР: — организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр территории РФ и ее континентального шельфа; — разрабатывает стратегию и основные направления воспроизводства минерально-сырьевой базы с целью удовлетворения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах; — осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, в том числе на условиях раздела продукции, осуществляет в установленном порядке выдачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование лицензий на пользование недрами по всем видам минерального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции; — подготавливает в установленном порядке предложения о порядке и об условиях взимания платежей за пользование недрами; — обеспечивает проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр на основе утверждаемых министерством методик; — утверждает классификацию запасов полезных ископаемых и на ее основе организует составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых; — обеспечивает функционирование федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования; — определяет совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и Госгортехнадзором региональные перечни общераспространенных полезных ископаемых; — организует работы по составлению и изданию в установленном порядке государственных карт геологического, геофизического, геохимического, гидрогеологического, инженерно-геологического, геоэкологического содержания; — осуществляет подготовку материалов по государственным и поощрительным денежным вознаграждениям за открытие и выявление месторождений полезных ископаемых. 160 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Определенный круг отношений недропользования регулируется Минэнерго, которое наряду с другой деятельностью выполняет следующие функции [102]: — координирует деятельность организаций нефтедобывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, геологических и геофизических организаций, организаций, обслуживающих топливно-энергетический комплекс; — разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ программы освоения и использования углеводородных и других топливно-энергетических ресурсов; — участвует в подготовке, заключении и реализации соглашений о разработке месторождений углеводородных ресурсов на условиях раздела продукции; — участвует в разработке государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства и использования минеральносырьевой базы нефтяной, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности РФ и согласовывает эти программы; — согласовывает в пределах своей компетенции решения органов, выдающих лицензии на пользование недрами; — согласовывает предложения МПР о порядке, сроках и условиях освоения участков недр, содержащих горючие полезные ископаемые; — согласовывает основные технико-экономические показатели добычи нефти и газа, включаемые в условия лицензий (лицензионные соглашения) при выдаче лицензий на пользование недрами; — принимает участие в осуществлении государственной экспертизы запасов месторождений нефти, природного газа, газового конденсата и угля; — согласовывает проектно-технологическую и техническую документацию на разработку месторождений углеводородного сырья в РФ, определяет варианты разработки месторождений указанных полезных ископаемых и устанавливает порядок реализации проектов разработки этих месторождений, обязательный для организаций независимо от формы собственности, разрабатывающих месторождения углеводородного сырья в соответствии с лицензиями; — контролирует совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ выполнение условий лицензий на пользование недрами в части соответствия им фактических параметров поиска, разведки и разработки месторождений горючих полезных ископаемых; осуществляет 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 161 контроль соответствия уровня добычи уровню, утвержденному проектной технической и технологической документацией на разработку месторождений; — направляет в пределах своей компетенции в федеральный орган исполнительной власти по управлению государственным фондом недр предложения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении действия лицензий на пользование недрами по основаниям, установленным законодательством РФ. В 2000 г. были конкретизированы функции Минэкономразвития в сфере недропользования. В качестве одной из задач, которые выполняет министерство, стало «участие в разработке и осуществлении мер государственной поддержки геологоразведочных работ, в проведении конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими природными ресурсами, а также в подготовке проектов соглашений о разделе продукции» [103]. Специфика освоения отдельных видов полезных ископаемых обусловила необходимость принятия самостоятельных актов, уточняющих и детализирующих функции и механизмы государственного контроля в сфере недропользования. На протяжении практически всей истории российского недропользования в особую группу всегда выделялись общераспространенные полезные ископаемые. Государственный контроль за их освоением обычно возлагался на органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Наиболее полно теоретические и практические вопросы правового регулирования разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых были разработаны Г.С. Башмаковым [126]. Его монография была опубликована в 1978 г., однако многие ее принципиальные положения сохранили свое значение и актуальность и в настоящее время. Помимо этих полезных ископаемых в качестве особых объектов государственного регулирования выступают нефть и газ, уголь и горючие сланцы, драгоценные металлы и драгоценные камни, и, наконец, отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ. В 1993—1995 гг. была предпринята попытка разработки и принятия законопроекта «О нефти и газе». Он был принят Государственной думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом РФ путем наложения вето. В 1996 г. был принят ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [59]. 162 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Особенности государственного регулирования и политики в области добычи и использования угля (горючих сланцев) заключались в следующем: — уголь и продукция его переработки являются наиболее надежными и социально значимыми энергоносителями; — горно-геологические условия залегания пластов угля обусловливают особую сложность и опасность добычи угля; — организации по добыче угля характеризуются высокой капиталоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют периодической реконструкции; технологический процесс добычи угля требует постоянных капиталовложений; — функционирование организаций по добыче угля, а также использование рядового угля в качестве топлива оказывают негативное воздействие на окружающую природную среду; — ликвидация организаций по добыче угля вследствие отработки запасов угля или неэффективности указанных организаций приводит к высвобождению работников, не подготовленных к выполнению другой профессиональной деятельности, и обусловливает необходимость принятия особых мер по их социальной защите. Было установлено, что управление в области добычи и использования угля должно основываться на следующих принципах: — управление государственной собственностью в области добычи (переработки) угля осуществляют Правительство РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ; — возможность образования финансово-промышленных групп и других организационно-правовых образований, предусмотренных законодательством РФ, с участием организаций по добыче (переработке) угля независимо от форм их собственности. Государственное регулирование в области добычи и использования угля в соответствии с [59] предусматривало: — реструктуризацию угольной промышленности; — государственную финансовую поддержку организаций по добыче угля за счет дотаций из федерального бюджета и бюджетов соответствующих субъектов РФ, предоставления налоговых льгот, льготных кредитов, регулирования тарифов на транспортировку угля, ставок таможенных пошлин на ввоз на территорию РФ необходимых оборудования и приборов; — регулирование качества угля путем его обязательной сертификации; — лицензирование отдельных видов деятельности в области добычи угля; 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 163 — заключение долгосрочных договоров поставки угля, в целях обеспечения стабильности функционирования организаций по добыче угля; — введение особых мер, регламентирующих условия труда, заработную плату, социальные льготы и др. В соответствии с ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74], государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи должно осуществляться, в частности, в целях проведения государственной политики, направленной на стимулирование их добычи. Государственное регулирование указанных отношений осуществляется посредством: — лицензирования пользования участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни; — преимущественного права приобретения добываемых драгоценных металлов и драгоценных камней для Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, формирования золотого запаса РФ и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ; — установления требований к учету, хранению, транспортировке драгоценных металлов и драгоценных камней и отчетности о них, а также к порядку осуществления операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями; — нормативно-правовой регламентации действий организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями на внутреннем и внешнем рынках; специального учета указанных организаций и индивидуальных предпринимателей; — контроля за соблюдением законодательства в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения; — лицензирования отдельных видов деятельности в области производства и использования драгоценных металлов и драгоценных камней; — организации государственного контроля за ценами на драгоценные камни путем утверждения обязательных классификаторов и прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рынке и др. 164 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... 4.6. Регулирование отношений недропользования в акваториальных зонах 4.6.1. Районирование морских зон Водоемы по своему местоположению подразделяются на внутренние, расположенные внутри территории (реки, озера, внутренние моря и т.п.), и внешние, представляющие часть Мирового океана (моря, океаны). Дно Мирового океана геологически подразделяется на три части: подводное продолжение материка, или так называемый континентальный шельф; далее идет материковый склон и, наконец, дно Мирового океана. Помимо геологического имеется и правовое районирование акваторий, непосредственно связанное с определением границ государства и выделением отдельных морских зон, имеющих различный юридический статус. Определенная часть недр, в частности, участков недр, подлежащих освоению, располагается ниже дна водоемов и водотоков. Доступ к ним регулируется правовым режимом этих акваторий. Водный кодекс [52] определил акваторию как водное пространство, ограниченное естественными, искусственными или условными границами. Деятельность в акваториальных зонах России регулируется Водным кодексом РФ, а также ФЗ «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», а также Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированной в 1997 г. [66]. В соответствии с этими законами все акватории подразделяются на пять основных зон: внутренние воды, территориальное море, исключительная экономическая зона, континентальный шельф и так называемый район, или международный район морского дна (рис 2.). В соответствии с Водным кодексом к внутренним водам относятся все водные объекты, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря. При этом объекты внутренних вод подразделяются на поверхностные, внутренние и морские воды и подземные, т.е. представляющие собой по Закону о недрах часть недр. В соответствии с Конституцией РФ (п.1 ст. 67) территория РФ включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Из этого следует, что территория субъекта РФ включает только сухопутную часть территории и не включает внутренние воды, а также прилегающее к ней территориальное море. -Территория государства Территориальные воды 12 миль, 22 км) Исключительная экономическая зона (200 миль, 370 км) Внутренние воды Точка максимального отлива Район (Международный район морского дна) Континентальный шельф Континентальный шельф: — внутренняя граница — внешняя граница территориального моря; — внешняя граница — на расстоянии 200 миль от исходной линии, от которой отмеряется ширина территориального моря при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не далее 200 миль; или не далее 350 миль от тех же точек, но не далее 100 миль от изобаты 2500 м. Рис. 2. Правовое районирование суши и моря 166 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Территориальное море представляет собой примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль (22,2 км). Внешняя граница территориального моря является государственной границей РФ, а внутренняя — исходные линии, от которых отмеряется его ширина. На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно и его недра распространяется суверенитет РФ с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море. Делимитация территориального моря осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Исходными линиями, от которых отмеряется ширина территориального моря, являются линии наибольшего отлива вдоль берега, указанные на официально изданных морских картах. Платежи за пользование неживыми ресурсами территориального моря, размеры платежей, порядок их взимания и поступления в федеральный бюджет и бюджет субъекта РФ, территория которого примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, определяются законодательством о недрах. Законодательство о недрах предусматривает обязательство пользователя недр в соответствующих случаях вносить плату за пользование участками дна территориального моря. Исключительная экономическая зона — морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, регулируемым законодательством, международными договорами РФ и нормами международного права. В нормативных правовых актах иногда используется термин «морская исключительная экономическая зона» [30,108]. Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль (370 км) от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Таким образом, ее ширина составляет 188 морских миль (348 км). Делимитация исключительной экономической зоны осуществляется в соответствии с законодательством, международными договорами РФ или общепризнанными принципами и нормами международного права. 4.6. Регулирование отношений недропользования... 167 Под природными ресурсами исключительной экономической зоны понимаются живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах. В исключительной экономической зоне применительно к недропользованию РФ осуществляет: — суверенные права в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов; — исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на морском дне; — исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. РФ осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности; — юрисдикцию в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды от загрязнения из всех источников; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов РФ. Если предоставляемый в пользование участок недр расположен в пределах исключительной экономической зоны, подписание соглашения со стороны государства осуществляется Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого будут проводиться предусмотренные соглашением работы, в части, касающейся вопросов, которые относятся к ведению этого субъекта. Закон РФ «О недрах» не предусматривает регулирование отношений недропользования в исключительной экономической зоне. В то же время ФЗ «О СРП» устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья в пределах исключительной экономической зоны. На исключительную экономическую зону распространяется действие также Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и Уголовного кодекса РФ, в частности, о правонарушениях в сфере недропользования. В этой связи отсутствие упоминания в Законе РФ «О недрах» исключительной экономической зоны, очевидно, следует рассматривать как редакционное недоразумение. Континентальный шельф представляет собой морское дно и не- 168 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... дра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива, включающее в себя поверхность и недра континентального шельфа, склон и подъем. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря. Его внешняя граница находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Район, или международный район морского дна, в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. — зона дна морей и океанов и его недра за пределами национальной юрисдикции, ресурсы которой объявлены общим наследием человечества. Право пользования ресурсами района определяется на основе принципа «эффект присутствия». Регулирование деятельности по использованию ресурсов района осуществляется Международным органом по морскому дну при ООН. На протяжении целого ряда лет финансируется федеральная целевая программа «Мировой океан», предусматривающая проведение научных исследований в Арктике, Тихом и Атлантическом океанах, Антарктиде и др. [82]. 4.6.2. Правовое регулирование деятельности на континентальном шельфе Правовой статус и порядок пользования ресурсами континентального шельфа регулируются ФЗ «О континентальном шельфе РФ». В соответствии с этим законом РФ на континентальном шельфе осуществляет: — суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что если РФ не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ; 4.6. Регулирование отношений недропользования... 169 — исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей; — исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. РФ осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности; — юрисдикцию в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, промыслом живых ресурсов, захоронением отходов и других материалов; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов. РФ осуществляет суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, руководствуясь экономическими, торговыми, научными и иными интересами, в порядке, определяемом ФЗ «О континентальном шельфе РФ» и нормами международного права. Права РФ на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами. РФ, осуществляя суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, не препятствует осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Деятельность на континентальном шельфе осуществляется с учетом судоходства, рыболовства, морских научных исследований, других правомерных видов деятельности. В понятие «природные ресурсы континентального шельфа» законодательством включаются минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр (далее — минеральные ресурсы), а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (далее — живые ресурсы). Законодательство о недрах регулирует порядок пользования участками недр континентального шельфа, устанавливая в ряде случаев специальный режим. Распоряжение континентальным шельфом находится в компетенции органов государственной власти РФ в сфере недропользования. 170 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Участки континентального шельфа (далее — участки) могут предоставляться физическим и юридическим лицам РФ и физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц (товариществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции (далее — пользователи). Участки предоставляются в пользование для: — регионального геологического изучения континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа (региональные геологогеофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, ресурсные исследования); — поиска минеральных ресурсов; — разведки и разработки минеральных ресурсов; — одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов; — строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов; — сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Участки представляют собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр. Предоставление пользователям участков определяется экономическими интересами РФ и осуществляется таким образом, что преимущественные права при прочих равных условиях предоставляются пользователям, максимально использующим возможности промышленности РФ. Порядок и условия проведения конкурсов (аукционов) на право пользования участками, основания для отказа в участии в конкурсе (аукционе), содержание лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, сроки, на которые предоставляются указанные лицензии, права и обязанности пользователей участков, требования к безопасному ведению работ, основания для прекращения права на пользование участками, включая досрочное прекращение этого права, антимонопольные требования и условия и условия раздела продукции регламентируются федеральными законами, применимыми к континентальному шельфу и деятельности на нем. 4.6. Регулирование отношений недропользования... 171 Лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов (далее — лицензия) выдаются специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыболовству, федеральным органом по охране окружающей среды и природных ресурсов, федеральным органом по оборонным отраслям промышленности с уведомлением специально уполномоченных на то федерального органа по пограничной службе, федерального органа по науке и технической политике, федерального органа по таможенному делу, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Права и обязанности пользователя возникают с момента получения лицензии. В лицензию дополнительно должны включаться следующие сведения: — об экологическом обеспечении пользования участками, включая организацию экологического мониторинга, взаимосогласованные методики возмещения ущерба, наносимого живым ресурсам; — о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций; — о страховании, консервации и ликвидации (уборке) установок и сооружений по завершении работ. В лицензию могут включаться дополнительные условия использования объектов инфраструктуры на территориях субъектов РФ в районах действия лицензии или на прилегающих к ним участках, учитывающие экономические интересы прибрежных субъектов РФ. При выдаче лицензий согласовываются с пользователем участков и оформляются в лицензии объемы инвестиций на развитие социальнопроизводственной структуры прибрежных территорий субъектов РФ, непосредственно связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, и размещение заказов на предприятиях РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Запрещается включать в лицензии заповедники, заказники, заповедные зоны или другие особо охраняемые территории континентального шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов. Право пользования участками не может быть передано пользователями участков третьим лицам в порядке переуступки прав, предусмотренном гражданским законодательством РФ. 172 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Пользователи участков обязаны: — осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила Российской Федерации по защите морской среды, минеральных и живых ресурсов; — регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеорологический центр РФ оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации. Правительство РФ регулирует и контролирует буровые работы на континентальном шельфе для любых целей. Специально уполномоченный на то федеральный орган по геологии и использованию недр рассматривает заявки на проведение буровых работ и выдает разрешение на их производство по согласованию со специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по охране окружающей среды и природных ресурсов, федеральным органом по науке и технической политике, федеральным органом по рыболовству, федеральным органом по пограничной службе и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Освоение ресурсов континентального шельфа и, в частности, нефтяных и газовых месторождений осуществляется главным образом с использованием искусственных островов различного типа (погружные, полупогружные, плавучие), установок и сооружений. Создавать их могут: — федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, физические и юридические лица РФ, а также иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП»; — иностранные государства, их физические и юридические лица, иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП», компетентные международные организации (далее — иностранные заявители); — иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП». Искусственные острова, установки и сооружения не обладают статусом островов и не имеют территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. 4.6. Регулирование отношений недропользования... 173 Вокруг искусственных островов, установок и сооружений устанавливаются зоны безопасности, которые простираются не более чем на 500 метров от каждой точки внешнего края искусственных островов, установок и сооружений. Специально уполномоченный на то федеральный орган по обороне по согласованию со специально уполномоченным на то федеральным органом по пофаничной службе определяет в этих зонах надлежащие меры по обеспечению безопасности судоходства, искусственных островов, установок, сооружений. Информация о мерах по обеспечению безопасности публикуется в «Извещениях мореплавателям». Прокладка подводных кабелей и трубопроводов должна осуществляться в соответствии с нормами международного права при условии, что этим не создаются помехи региональному геологическому изучению континентального шельфа, поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов или промыслу живых ресурсов, эксплуатации и ремонту ранее проложенных кабелей и трубопроводов и обеспечиваются меры по защите и сохранению минеральных и живых ресурсов. Законодательство уделяет особое внимание предотвращению зафязнения акваторий путем захоронения отходов и других материалов, а также в результате сброса вредных веществ в море. Учитывая значимость и актуальность проблемы, Закон [25] дает очень детальное определение всех элементов зафязнения морской среды. Под захоронением отходов и других материалов (далее — захоронение) понимается любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов и других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусствен- 174 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... ных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит законодательству о шельфе и международным договорам РФ. Под вредным веществом понимается вещество, которое при попадании в морскую среду способно создать опасность для здоровья людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухудшить условия отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соответствии с международными договорами РФ. Сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества, означает любой сброс с судов и иных плавучих средств (далее — суда), летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожнение. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки, в море, минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним. В территориальном море, как и во внутренних морских водах, запрещается сброс любых отходов. На континентальном шельфе сброс одних видов отходов запрещается, а других допускается только при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов. Захоронение отходов и других материалов допускается на основании разрешения, выдаваемого специально уполномоченным на то федеральным органом по охране окружающей среды и природных ресурсов по согласованию со специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыболовству, федеральным органом по геологии и использованию недр, с органами государственного горного надзора с уведомлением специально уполномоченных на то федерального органа по пограничной службе, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и органов исполнительной власти субъектов РФ, территории которых примыкают к участку континентального шельфа, где предполагается произвести захоронение. Выдаче разрешений на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза. 4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей 175 4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей Политика и законодательство РФ провозгласили и реализуют мероприятия, направленные на привлечение иностранных капитальных вложений в народное хозяйство и в частности в недропользование. С другой стороны, огромные природные ресурсы нашей страны привлекают зарубежных инвесторов, что в конечном итоге определяет взаимную заинтересованность. В сфере недропользования зарубежные компании наиболее активно действуют в области поиска, разведки и добычи нефти и газа. Создано около 100 компаний с участием иностранного капитала, занимающихся поиском и разработкой месторождений, а также оказанием сервисных услуг. В качестве иностранных соучредителей выступают более 60 компаний США, Канады, Великобритании, Германии, Австралии и других стран мира. Однако реальная значимость иностранного участия пока невелика. В 2000 г. компаниями с иностранными инвестициями было добыто всего 6 процентов всей добычи нефти по России, несколько выше их доля в общем объеме инвестиций, что позволяет считать, что процесс привлечения иностранных инвестиций активизируется. Однако существенного значения он пока не имеет. Одна из главных причин, сдерживающих приток иностранного капитала, — отсутствие четко и надежно установленных государством законодательных гарантий стабильности условий работ и налогового режима. Серьезный шаг в этом направлении был сделан в 1999 г. принятием ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ» [93]. Закон установил систему государственных гарантий деятельности иностранных инвесторов, гарантировал право иностранных инвесторов приобретать земельные участки и другие природные ресурсы, в том числе участки недр, в соответствии с действующим законодательством. Указанные гарантии были подтверждены в том же году ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [85]. Он отнес к субъектам инвестиционной деятельности на территории РФ иностранных субъектов предпринимательской деятельности. В качестве одного из механизмов государственного регулирования, предусматривающего прямое участие государства в инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, декларировано предоставление концессий не только российским, но и иностранным инвесторам по результатам торгов (конкурсов и аукционов) в соответствии с законодательством РФ. При этом, однако, можно напомнить, что закон о введении в России концессионного режима находится в стадии разработки и принятия в Государственной думе уже более 10 лет. 176 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... Закон ввел новое определение организаций, учредителями которых являются иностранные лица. Ранее они назывались «совместные предприятия», затем «предприятия с иностранными инвестициями», в настоящее время следует применять термин «коммерческая организация с иностранными инвестициями». Общую ситуацию в части привлечения крупного иностранного капитала в российское недропользование можно оценить как выжидание. Пока не будет принято соответствующее законодательство и не обеспечена его действенность, капитал в Россию не пойдет. Но в недропользовании, как и вообще в промышленности, стоит задача активизации притока не только зарубежного, но главное — отечественного капитала. Именно поэтому ФЗ «О СРП» и законопроект «О концессиях», первоначально задуманные только для иностранных компаний, были распространены и на российских инвесторов. Закон РФ «О недрах» прямо указывает, что «отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативным и правовыми актами РФ». Они предусматривают как ограничения, так и преференции (льготы) в отношении зарубежных инвесторов. При этом масштаб и значимость последних существенно выше. В России для иностранных инвесторов по существу уже давно установлен так называемый национальный режим, т.е. режим не менее благоприятный, чем для отечественных компаний. Более того, ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», а также ряд нормативных правовых актов предусматривают предоставление иностранным инвесторам весьма существенных льгот. Установленная законом возможность экспорта всей продукции собственного производства означает, например, в нефтедобыче возможность реализации продукции по ценам, существенно более высоким, по сравнению с ценами внутреннего рынка, по которым реализовывали основной объем добычи российские компании. В определенной мере дискриминационной можно считать норму, которая допускает возможность в интересах обеспечения безопасности и развития промышленности и энергетики РФ на основании представления заинтересованных органов исполнительной власти введение ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов отдельных участков, а также проведение конкурсов (аукционов) с участием только российских пользователей [31]. В качестве ограничения можно рассматривать положение Закона РФ «О недрах» (ст. 17.1) о том, что переход права пользования недрами, когда юридическое лицо — пользователь недр выступает учре- 4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей 177 дителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, может быть осуществлен при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством РФ. В принципе иностранная компания может зарегистрироваться в качестве субъекта недропользования. Однако это она должна сделать заранее, что создает некоторые проблемы. Элементы ограничения иностранного участия установлены законодательством в отношении поиска, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Для получения лицензии заявитель должен представить в государственный орган, уполномоченный на выдачу лицензий, помимо заявления о предоставлении ему права на осуществление определенного вида (видов) деятельности с драгоценными металлами и драгоценными камнями, в частности, документ, удостоверяющий юридический статус субъекта заявленной деятельности и место его государственной регистрации. При осуществлении добычи алмазов в качестве субъектов добычи субъектам РФ и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по их добыче на территории РФ. ФЗ «О континентальном шельфе РФ» обязал иностранных инвесторов: — осуществлять региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем; — обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц органов охраны к месту проведения работ и обратно и использование средств радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с собственным командным (руководящим) составом. Ряд преференций для российской стороны установил ФЗ «О СРП», в частности, соглашением должны предусматриваться обязательства инвестора: — по предоставлению российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров (контрактов) с инвесторами; — по привлечению работников — граждан РФ, количество которых должно составлять не менее 80 процентов состава всех привле- 178 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений... ченных работников, привлечению иностранных рабочих и специалистов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсутствии рабочих и специалистов — граждан РФ соответствующих квалификаций; — по размещению заказов на изготовление оборудования, технических средств и материалов, необходимых для геологического изучения, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объеме не менее 70 процентов общей стоимости таких заказов между российскими юридическими лицами или иностранными юридическими лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и зарегистрированными в качестве налогоплательщиков на территории РФ. При этом, однако, российские товары (оборудование, технические средства и материалы) в отношении надежности, безопасности, качества и сроков поставок должны быть конкурентоспособными по отношению к аналогичным иностранным товарам. При заключении СРП в ряде случаев государственная сторона выдвигает в качестве обязательного требования соглашение страхования всех видов риска и российских страховщиков. Перечисленные примеры хотя и носят ограничивающий характер, серьезного отрицательного влияния не оказывают. Подобные требования являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования. В противовес дискриминационным мерам законодательство ввело для иностранных инвесторов и ряд преференций. В первую очередь это указанные выше государственные гарантии, право свободного вывоза продукции. ФЗ «О СРП» декларировал возможность в соглашениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, предусматривать в соответствии с законодательством РФ отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения. Высший арбитражный суд РФ информировал суды о введении этого положения и обязал учитывать его при рассмотрении соответствующей категории дел [56]. Положение об отказе от иммунитета государства вошло в СРП по проекту Сахалин-Н. Таким образом, законодательство о недрах по существу не содержит каких-либо серьезных дискриминационных мер. Низкая инвестиционная активность зарубежных компаний объясняется общей экономической и правовой ситуацией, сложившейся в России в этот период. 4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей 179 Контрольные вопросы 1. Основные принципы и задачи государственного регулирования недропользования. 2. Понятие системы пользования недрами. 3. Понятие и значение Государственного фонда недр. 4. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления в сфере недропользования. 5. Компетенция РФ в сфере недропользования. 6. Компетенция субъектов РФ в сфере недропользования. 7. Компетенция органов местного самоуправления в сфере недропользования. 8. Государственное регулирование отношений недропользования. 9. Правовое регулирование акваторий. 10. Организационно-правовой режим недропользования на континентальном шельфе. 11. Особенности правового режима деятельности иностранных лиц при пользовании недрами. II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 5. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГЕОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ 5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав Геологическая информация в соответствии с Законом РФ «О недрах» представляет собой сведения о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также об иных характеристиках и особенностях недр. К ним, в частности, относится информация о тектонической и вулканической активности, режиме подземных вод, возможностях использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, состоянии уникальных геологических объектов (геологические обнажения, пещеры, россыпи камней и минералов и т.п.). В современных условиях термин «геологическая информация» следует понимать не только в узком смысле, как те или иные сведения геологического характера, а скорее как информационную систему, представляющую собой организационно упорядоченную совокупность массивов первичных и аналитических документов и информационных технологий (информационных ресурсов), сосредоточиваемых в фондах, архивах, библиотеках, банках данных с целью сбора, обработки, накопления, хранения и последующего поиска и предоставления их потребителю. Отношения, касающиеся информации, регулируются Конституцией РФ, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» [45], а также ГК РФ. Особенности отношений по поводу геологической информации регулируются Законом РФ «О недрах», ФЗ «О СРП», а также отраслевыми нормативными правовыми актами, главным образом положениями, инструкциями и приказами МПР. Информация как объект гражданских прав в соответствии с ГК РФ обладает рядом характерных признаков (свойств), определяющих особенности информационных отношений [133]: — определенная самостоятельность информации по отношению к своему носителю; — возможность многократного использования одной и той же информации без потери ее объема и качества; 5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 181 — ее неисчерпаемость при потреблении; — сохранение передаваемой информации у передающего субъекта (этим она принципиально отличается от вещных, материальных объектов гражданских прав); — способность к сохранению, агрегированию, интегрированию, накоплению, «сжатию»; — количественная определенность; — системность. Все эти признаки полностью относятся и к геологической информации. Однако помимо перечисленных особенностей последняя имеет присущие именно ей характерные свойства: — вероятностный характер; — ограниченную оборотоспособность; — глобальную унификацию; — зависимость от уровня информационных технологий. Вероятностный характер геологической информации определяется технологическими особенностями ее получения. Это образцы и пробы горных пород, косвенные аналоговые методы геологического изучения и т.п. Не случайно говорят, что о количестве запасов полезного ископаемого точно можно судить только после окончания разработки месторождения по суммарному объему добычи. Это свойство геологической информации является объективным, и на основании этого ее не следует классифицировать как недостоверную и недостаточную. Ограничение оборотоспособности геологической информации идет по трем направлениям. Во-первых, определенные виды геологической информации в соответствии с законодательством относятся к категории информации ограниченного доступа. Информация этой категории подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. Использование такой информации ограничивается условиями ее правового режима, устанавливаемого в соответствии с законодательством, договором или иными мерами. При этом государство имеет право выкупа документированной информации у физических и юридических лиц в случае отнесения этой информации к государственной тайне. Собственник информационных ресурсов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, вправе распоряжаться этой собственностью только с разрешения соответствующих органов государственной власти. Во-вторых, пользователь недр обязан предоставлять документированную информацию о недрах, полученную им за счет собственных средств, по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации. Правомерность 182 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... такого условия определяется тем, что государство является собственником недр. Оно предоставляет их только в пользование и, очевидно, вправе знать все об этих недрах, об изменении их состояния в процессе пользования. ФЗ «О недрах» установлено, что вся такая информация является собственностью пользователя недр и он вправе определять условия ее использования, в том числе и в коммерческих целях. Более того, должностные лица федерального и территориального фондов геологической информации обязаны обеспечить конфиденциальность предоставляемой им информации, а также несут материальную, административную или уголовную ответственность за ее несанкционированное разглашение. Исполнитель имеет право использовать полученную в результате проведения работ геологическую и иную информацию о недрах для научной и преподавательской деятельности, если иное не предусмотрено договором. Субъекты, представляющие в обязательном порядке документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержащейся в них. Документированная информация, представляемая в обязательном порядке в органы государственной власти и организации юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности, а также гражданами, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совместном владении государства и субъектов, представляющих эту информацию. И, наконец, в-третьих, мероприятием, ограничивающим права собственника геологической информации, является введенная государством регламентация вывоза геологической информации за пределы РФ. Она устанавливает перечень информации, запрещенной к вывозу, а также формы представления информации, допускаемой к вывозу, и некоторые другие условия. В современной геологической науке и практике происходит унификация методов и технологий получения, сбора и обработки информации. Это является следствием, с одной стороны, того, что геология как наука сама по себе имеет глобальный характер, с другой — интересы хозяйственной деятельности обуславливают необходимость и целесообразность такой унификации. Не случайно в настоящее время российские нефтегазодобывающие компании все шире переходят на расчеты запасов по методам, применяемым в мировой практике. Качество геологической информации, ее достоверность во многом определяются уровнем как техники и технологии получения первич- 5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 183 ных данных, так и методами и техническим оснащением процесса их интерпретации. Современная вычислительная техника позволяет получать несравненно более качественные материалы для принятия решений о выборе того или иного способа использования недр. Информационные ресурсы, т.е. отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах (фонды, архивы, банки данных и т.п.), являющиеся собственностью организаций, включаются в состав их имущества в соответствии с гражданским законодательством РФ. Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества. Информационные ресурсы могут быть товаром за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Собственник информационных ресурсов пользуется всеми правами, предусмотренными законодательством РФ, в том числе он имеет право: — назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение информационными ресурсами или оперативное управление ими; — устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним; — определять условия распоряжения документами при их копировании и распространении. Право собственности на средства обработки информации не создает права собственности на информационные ресурсы, принадлежащие другим собственникам. Документы, обрабатываемые в порядке предоставления услуг или при совместном использовании этих средств обработки, принадлежат их владельцу. Принадлежность и режим произведенной продукции, создаваемой в этом случае, регулируются договором. К категории геологической информации следует отнести также государственную отчетность организаций, осуществляющих поиск, разведку и разработку месторождений. Порядок представления государственной отчетности в федеральный и территориальные фонды геологической информации устанавливается Правительством РФ. Он регламентирует представление государственной отчетности о состоянии и использовании минеральносырьевых ресурсов России для учета запасов и месторождений полезных ископаемых, ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного и территориальных балансов запасов полезных ископаемых. 184 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... Такой порядок является обязательным для всех юридических лиц, их обособленных подразделений и индивидуальных предпринимателей (далее — организации), осуществляющих разведку месторождений и добычу полезных ископаемых. Государственная отчетность представляется ежегодно по запасам основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащимся в них полезным компонентам, выявленным в недрах в процессе поиска, разведки и разработки месторождений, прошедшим государственную экспертизу или получившим геолого-экономическую оценку и поставленным на учет в установленном порядке. Перечень полезных ископаемых и полезных компонентов, по которым представляется государственная отчетность, определяется МПР. Государственная отчетность по каждому месторождению полезных ископаемых или иному объекту недропользования должна содержать следующую информацию: — количество и качество запасов полезных ископаемых и содержащихся в них полезных компонентов (добытых из недр; потерянных при добыче; добытых и направленных в спецотвалы; приращенных в процессе разведки; списанных в установленном порядке вследствие утраты промышленного значения; не подтвердившихся в результате последующих работ по переоценке, разведке и разработке месторождения; переданных от одного недропользователя другому при выдаче или переоформлении лицензий на право пользования недрами; подлежащих корректировке при изменении технических границ и по другим причинам); — годовые проектные и фактические показатели обеспеченности организаций разведанными запасами полезных ископаемых, а также по объектам их добычи, потерям, разубоживанию; — степень промышленного освоения, тип месторождения и способ его отработки, тип (сорт, марка) полезного ископаемого; — основные параметры пластов (залежей), горнотехнических, гидрогеологических и других условий отработки; — сведения об использовании полезных ископаемых при первичной переработке, вскрышных пород и отходов производства (объем и качество минерального сырья, поступившего на первичную переработку; извлечение полезных компонентов при первичной переработке; количество и качество выпускаемых товарных руд, концентратов и другой продукции; количество и качество запасов полезных ископаемых и полезных компонентов во вскрышных породах, в отходах горнодобывающего и связанного с ним обогатительного производства, а также данные об их использовании). 5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 185 Государственная отчетность должна быть документированной и соответствовать: действующим классификациям запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых и инструкциям по их применению; данным учетной геологической и маркшейдерской документации; заключениям органов государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, а также решениям о постановке запасов полезных ископаемых на учет; актам о списании запасов полезных ископаемых, утвержденным соответствующим органом управления Государственным фондом недр и органами Государственного горного надзора с учетом заключений организации, осуществлявшей разведку месторождения этих полезных ископаемых; другим первичным учетным документам о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых и их использовании при первичной переработке. Формы государственной отчетности о состоянии, изменении запасов полезных ископаемых и их использовании разрабатываются МПР и утверждаются Правительством РФ. Все недропользователи обязаны предоставлять, помимо общей статистической отчетности, специальную отчетность о состоянии запасов и добыче полезных ископаемых. Утверждены следующие годовые формы федерального государственного статистического наблюдения: — «Сведения о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых» (5-гр); — «Сведения о состоянии и изменении запасов нефти, газа, конденсата, этана, пропана, бутанов, серы, гелия, азота, углекислого газа» (6-гр); — «Сведения об извлечении полезных ископаемых при добыче» (70-тп); — «Сведения о комплексном использовании полезных ископаемых при обогащении и металлургическом переделе, вскрышных пород и отходов производства» (71-тп). Представление государственной статистической отчетности по указанным годовым формам федерального государственного статистического наблюдения осуществляют: — по формам 5-гр и 6-гр юридические лица, их обособленные, подразделения (пользователи недр, ведущие разведку и разработку месторождений) по объектам недропользования, по нераспределенному фонду месторождений — органу, осуществляющему государственное регулирование в соответствующей отрасли: экономики; территориальному органу Госгортехнадзора; территориальному и федеральному геологическим фондам; 186 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... — по форме 70-тп юридические лица, их обособленные подразделения — пользователи недр, ведущие добычу твердых полезных ископаемых (по объектам недропользования), — органу, осуществляющему государственное регулирование в соответствующей отрасли экономики; территориальному органу Госгортехнадзора; территориальному и федеральному геологическим фондам; — по форме 71-тп юридические лица, их обособленные подразделения — пользователи недр, ведущие добычу и переработку твердых полезных ископаемых (по объектам недропользования), — органу, осуществляющему государственное регулирование в соответствующей отрасли экономики; территориальному органу Госгортехнадзора; территориальному и федеральному геологическим фондам. Государственная отчетность о состоянии и движении запасов полезных ископаемых при их добыче и первичной переработке не подлежит разглашению, если в соответствии с законодательством РФ она отнесена к сведениям, составляющим государственную или коммерческую тайну. Пользование данными государственной отчетности, содержащимися в федеральном и территориальных фондах геологической информации, осуществляется в порядке, установленном МПР. Ответственность за полноту и достоверность данных государственной отчетности, представленных в федеральный и территориальные фонды геологической информации, несут пользователи недр в установленном порядке. 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки запасов полезных ископаемых 5.2.1. Ресурсы и запасы полезных ископаемых Основной целью недропользования являются открытие и использование (добыча) полезных ископаемых. Для этого необходимо провести комплекс работ, в результате которых будет получена информация, характеризующая его качественный и количественный состав. В силу объективно ограниченных возможностей техники и технологии геологоразведочных работ вся получаемая информация носит вероятностный характер. Это присуще практически любому виду полезного ископаемого. Вторая специфическая особенность — человека интересует не общее количество полезного ископаемого в недрах, а лишь та его часть, которую можно реально использовать, т.е. извлечь, полу- 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 187 чить. Знания о том, что находится в недрах и насколько их содержимое полезно, накапливаются постепенно, по мере увеличения объема геологоразведочных работ, применения все более точных, но соответственно все более дорогих способов изучения недр. Собственник заинтересован получить максимальный объем информации с тем, чтобы знать, что он имеет. Пользователь вынужден ограничиваться объемом информации, стоимость получения которой позволяет ему рентабельно осваивать месторождение. Чем больше он истратит средств на изучение недр, тем больше он будет иметь информации о том полезном ископаемом, которое намерен использовать. В силу ограниченности средств он ограничивает эту информацию. Пользуясь неполным объемом информации, он рискует, вкладывая крупные средства в разработку и добычу. С другой стороны, собственник недр — государство — заинтересовано в получении максимума информации, но понимает, что этого достичь практически невозможно, поскольку необходимо создать пользователю недр приемлемые экономические условия. И вот именно этим обусловлен конфликт интересов собственника недр и пользователя недр, специфика их отношений. Разрешению этой проблемы и служит действующая организационно-правовая система пользования недрами. Система эта очень динамична, подвержена влиянию внешних факторов. Наиболее стабильным ее элементом является система учета запасов полезных ископаемых [177]. Следует отметить, что количество полезного ископаемого обычно называется общевидовым термином «запасы». Однако в нормативных правовых актах в области геологического изучения недр для количественной характеристики используются два термина: «запасы» и «ресурсы». Каждый из них характеризует количество полезного ископаемого в зависимости от степени достоверности и надежности используемых параметров оценки. Запасами полезного ископаемого в соответствии с законодательством о недрах называется количество находящегося в недрах полезного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены результатами испытаний и извлеченными образцами. По степени изученности, достоверности и подтвержденное™ запасы подразделяются на разведанные категории А, В и С, и предварительно оцененные — категория С2. Различают классификационные требования к запасам нефти, газа и конденсата; твердым полезным ископаемым; подземным водам. Запасы полезного ископаемого всех разновидностей и содержащиеся в них полезные компоненты по их народнохозяйственному значению подразделяются на две группы, подлежащие раздельному подсчету и учету: 188 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... — балансовые, использование которых в настоящее время экономически целесообразно при существующей либо осваиваемой промышленностью прогрессивной технике и технологии добычи, обработки или переработки вод с соблюдением требований по рациональному использованию недр и охране окружающей среды; — забалансовые, использование которых в настоящее время экономически нецелесообразно или технически и технологически невозможно, но которые могут быть в дальнейшем переведены в балансовые. Забалансовые запасы полезного ископаемого подсчитываются и учитываются в том случае, если доказана возможность их последующего извлечения и использования. При подсчете забалансовых запасов производится их подразделение в зависимости от причин отнесения к забалансовым (экономических, технологических, технических и др.). Ресурсами полезного ископаемого в соответствии с законодательством о недрах называется количество находящегося в недрах полезного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены косвенными аналоговыми методами геологического изучения. Различают классификационные требования к ресурсам твердых полезных ископаемых, нефти, газа и газового конденсата, а также подземных вод. По степени изученности и обоснованности ресурсы полезного ископаемого подразделяются на: — твердые полезные ископаемые на прогнозные категории Р„ Р 2 и Р3; — нефть, газ и газовый конденсат на перспективные — категории С 3 и прогнозные — категории & и Дг; — подземные воды на прогнозные — категории Р. Таким образом, при разработке и использовании нормативных правовых актов следует четко различать ресурсы полезного ископаемого и запасы полезного ископаемого. Рассмотрим их несколько подробнее применительно к трем группам полезных ископаемых: — твердые; — углеводороды (нефть, газ, конденсат); — подземные воды. 5.2.2. Твердые пдлезные ископаемые Запасы твердых полезных ископаемых в соответствии с законодательством о недрах — это количество находящихся в недрах твердых полезных ископаемых, наличие которых подтверждено результатами испытаний и извлеченных образцов [177]. 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 189 Запасы твердых полезных ископаемых подсчитываются и учитываются по результатам геологоразведочных работ и всех видов горных и буровых работ, выполняемых в процессе промышленного освоения месторождений. Данные о запасах используются при планировании геологоразведочных работ, а по месторождениям, подготовленным к промышленному освоению, — для проектирования предприятий по добыче полезных ископаемых и переработке минерального сырья, планирования развития горных работ и эксплуатационной разведки. Запасы подсчитываются и учитываются раздельно по каждому виду твердых полезных ископаемых и направлению их возможного промышленного использования. По комплексным месторождениям подлежат обязательному подсчету и учету запасы основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, а также содержащихся в них компонентов (металлов, минералов, химических элементов и их соединений), целесообразность промышленного использования которых определена утвержденными кондициями на минеральное сырье. Подсчет и учет запасов полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, имеющих промышленное значение, производятся по наличию их в недрах без учета потерь и разубоживания при добыче, обогащении и переработке; запасы попутных компонентов, накапливающихся при обогащении в товарных концентратах или продуктах металлургического передела, подсчитываются и учитываются как в недрах, так и в извлекаемых минералах. Количественная оценка прогнозных ресурсов месторождений твердых полезных ископаемых производится комплексно. При этом используются требования к качеству и технологическим свойствам полезных ископаемых, предусмотренные кондициями, утвержденными для известных аналогичных месторождений, с учетом возможных изменений указанных требований в ближайшей перспективе. Оценка качества полезных ископаемых производится в зависимости от возможных направлений их использования в народном хозяйстве в соответствии с утвержденными кондициями, требованиями действующих условий и с учетом технологии их добычи и переработки, обеспечивающей комплексное использование добытого минерального сырья в естественном виде или извлечение из него компонентов, имеющих промышленное значение. При этом определяются содержание полезных и вредных компонентов и формы их нахождения. Подсчет и учет запасов твердых полезных ископаемых производятся в единицах массы и объема. 190 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... Запасы твердых полезных ископаемых по степени их изученности подразделяются на разведанные — категории А, В и C t и предварительно оцененные — категория С2. Запасы категории А должны удовлетворять следующим требованиям: — установлены размеры, форма и условия залегания тел полезного ископаемого; — определены природные разновидности, выделены и оконтурены промышленные (технологические) типы и сорта полезного ископаемого, установлены их состав, свойства и распределение ценных и вредных компонентов по минеральным формам; качество выделенных промышленных (технологических) типов и сортов полезного ископаемого охарактеризовано по всем предусмотренным кондициями показателям; — технологические свойства полезного ископаемого изучены с детальностью, обеспечивающей получение исходных данных, достаточных для проектирования технологической схемы его переработки; — контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии с требованиями кондиций по скважинам или горным выработкам. Запасы категории В должны удовлетворять следующим требованиям: — установлены размеры, основные особенности и изменчивость формы, внутреннего строения и условий залегания тел полезного ископаемого; — определены природные разновидности, выделены и при возможности оконтурены промышленные (технологические) типы полезного ископаемого; — технологические свойства полезного ископаемого изучены в степени, необходимой для выбора принципиальной технологической схемы переработки; — контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии с требованиями кондиций по скважинам или горным выработкам. Запасы категории Ct должны удовлетворять следующим требованиям: — выяснены размеры и характерные формы тел полезного ископаемого, основные особенности условий их залегания и внутреннего строения; — технологические свойства полезного ископаемого охарактеризованы в степени, достаточной для обоснования промышленной ценности разведанных запасов; 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 191 — контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии с требованиями кондиций по скважинам или горным выработкам. Запасы категории С 2 должны удовлетворять следующим требованиям: — размеры, форма, внутреннее строение тел полезного ископаемого и условия их залегания оценены по геологическим и геофизическим данным и подтверждены вскрытием полезного ископаемого единичными скважинами или горными выработками; — контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии с требованиями кондиций на основании единичных скважин, горных выработок, естественных обнажений. В составе запасов твердых полезных ископаемых выделяются по их народнохозяйственной значимости балансовые и забалансовые запасы. Прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых в соответствии с законодательством о недрах — количество находящегося в недрах полезного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены косвенными методами геологического изучения. Прогнозные ресурсы оцениваются раздельно по каждому виду твердых полезных ископаемых и направлению их возможного промышленного использования. Подсчет и учет прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых производятся в единицах массы или объема. Прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых, наличие которых предполагается на основе общих геологических представлений, научно-теоретических предпосылок, результатов геологического картирования, геофизических и гидрохимических исследований, оцениваются в границах бассейнов, крупных районов, рудных узлов, рудных полей и отдельных месторождений. Данные о прогнозных ресурсах используются для планирования поисково-оценочных и геологоразведочных работ. Прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых по степени их обоснованности подразделяются на категории Р,, Р 2 и Р 3 . Прогнозные ресурсы категории Р] учитывают возможность прироста запасов за счет расширения площадей распространения тел полезного ископаемого за контуры подсчета запасов по категории С 2 . Прогнозные ресурсы категории Р 2 учитывают возможность обнаружения в бассейне, районе, рудном узле, рудном поле новых месторождений полезных ископаемых, предполагаемое наличие которых основывается на положительной оценке выявленных при крупномасштабной геологической съемке и поисковых работах проявлений полезного ископаемого. 192 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... Прогнозные ресурсы категории Р 3 учитывают лишь потенциальную возможность формирования и промышленной локализации месторождений того или иного вида полезных ископаемых. 5.2.3. Углеводороды (нефть, газ, конденсат) Запасами нефти, газа и конденсата в соответствии с законодательством о недрах называется количество находящихся в недрах нефти, газа и конденсата, наличие которых подтверждено результатами испытаний и извлеченных образцов. По степени народнохозяйственной значимости различают балансовые и забалансовые запасы нефти, газа и конденсата. Запасы месторождений подсчитываются и учитываются в государственном балансе запасов полезных ископаемых по результатам геологоразведочных работ и разработки месторождений. Данные о запасах нефти, газа и конденсата месторождений используются при разработке программ развития и размещения нефтедобывающей и газовой отраслей промышленности, планировании геологоразведочных работ. При определении запасов месторождений подлежат обязательному подсчету и учету запасы нефти, газа и конденсата и содержащихся в них компонентов (этан, пропан, бутан, сера, гелий, металлы), целесообразность извлечения которых обоснована технологическими и технико-экономическими расчетами. Подсчет и учет запасов нефти, газа и конденсата и содержащихся в них компонентов, имеющих промышленное значение, проводятся по каждой залежи раздельно и месторождению в целом по наличию их в недрах без учета потерь при разработке месторождений. Запасы месторождений нефти, газа и конденсата, этана, пропана, бутана, серы, металлов подсчитываются и учитываются в единицах массы. Подсчет и учет производятся при условиях, приведенных к стандартным (0,1 МПа при 20 °С). Качество нефти, газа и конденсата оценивают в соответствии с требованиями государственных, отраслевых стандартов и технических условий с учетом технологии добычи и переработки, обеспечивающей их комплексное использование. При получении из скважин на месторождениях нефти и газа, притоков подземных вод, содержание в них йода, брома, бора и других полезных компонентов, температура, дебиты воды и другие показатели используются для обоснования целесообразности проведения специальных геологоразведочных работ с целью оценки запасов подземных вод и определения возможностей использования их для извлече- 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 193 ния полезных компонентов или для теплоэнергетических, бальнеологических и иных нужд. По степени изученности (достоверности) запасы подразделяются на разведанные — А, В, Ci и предварительно оцененные — С 2 . Категория А — запасы залежи (ее части), изученной с детальностью, обеспечивающей полное определение типа, формы и размеров залежи. Запасы категории А подсчитываются по залежи (ее части), разбуренной в соответствии с утвержденным проектом разработки месторождения нефти или газа. Категория В — запасы залежи (ее части), нефтеносность которой установлена на основании полученных промышленных притоков нефти и газа в скважинах на различных гипсометрических отметках. Запасы категории В подсчитываются по залежи (ее части), разбуренной в соответствии с утвержденной технологической схемой разработки месторождения нефти или проектом опытно-промышленной разработки месторождения газа. Категория С! — запасы залежи (ее части), нефтеносность которой установлена на основании полученных в скважинах промышленных притоков нефти и газа (часть скважин опробована испытателем пластов) и положительных результатов геологических и геофизических исследований в неопробованных скважинах. Запасы категории С, подсчитываются по результатам геологоразведочных работ и эксплуатационного бурения и должны быть изучены в степени, обеспечивающей получение исходных данных для составления технологической схемы разработки месторождения нефти или проекта опытно-промышленной разработки месторождения газа. Категория С 2 — запасы залежи (ее части), наличие которых обосновано данными геологических и геофизических исследований в неразведанных частях залежи, примыкающих к участкам с запасами более высоких категорий, а также промежуточных и вышезалегающих неопробованных пластах разведанных месторождений. Запасы нефти, газа и конденсата и содержащиеся в них имеющие промышленное значение компоненты по народнохозяйственному значению подразделяются на две группы, подлежащие раздельному подсчету и учету: балансовые и забалансовые. В составе балансовых запасов нефти, растворенного газа, конденсата и содержащихся в них компонентов, имеющих промышленное значение, подсчитываются и учитываются извлекаемые запасы. Извлекаемые запасы нефти, газа и конденсата — часть балансовых запасов, которая может быть извлечена из недр при рациональном использовании современных технических средств и технологии добы- 194 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... чи с учетом допустимого уровня затрат и соблюдения требований по охране недр и окружающей среды. Коэффициенты извлечения нефти, газа и конденсата — долю извлеченного полезного ископаемого по отношению к объему балансовых запасов — определяют на основании повариантных технологических и технико-экономических расчетов: их утверждает Государственная комиссия по запасам МПР. Месторождения нефти и газа по величине извлекаемых запасов нефти независимо от их категорийности и геологических запасов газа подразделяются по крупности на четыре категории (Приказ МПР № 126 от 07.02.2001 г.): Категории Уникальные Крупные Средние Мелкие Нефть, млн т Газ, млрд м3 более 300 60—300 15—60 менее 15 более 500 75—500 40—75 менее 40 Ресурсы нефти, газа и конденсата в соответствии с законодательством о недрах — количество находящихся в недрах полезных ископаемых, наличие и вид которых подтверждены косвенными аналоговыми методами геологического изучения. Ресурсы нефти, газа и конденсата по степени изученности и обоснованности подразделяются на перспективные — категория С 3 и прогнозные — категории Дл и Д,. Категория С 3 — перспективные ресурсы нефти и газа — ресурсы подготовленных для глубокого бурения площадей, находящихся в пределах нефтегазоносного района и оконтуренных проверенными для данного района методами геологических и геофизических исследований, а также на вскрытых бурением пластах разведанных месторождений, если продуктивность их установлена на других месторождениях района. Перспективные ресурсы нефти и газа используются при планировании поисковых и разведочных работ и прироста запасов категорий С, и Сг. Категория Д] — прогнозные ресурсы нефти и газа мегастратиграфических комплексов, оцениваемые в пределах крупных региональных структур с доказанной промышленной нефтегазоносностью. 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 195 Категория Дг — прогнозные ресурсы нефти и газа мегастратиграфических комплексов, оцениваемые в пределах крупных региональных структур, промышленная нефтегазоносность которых еще не доказана. 5.2.4. Подземные воды Запасы подземных вод в соответствии с законодательством о недрах — количество находящихся в недрах подземных вод, наличие и вид которых подтверждены результатами испытаний и извлеченных образцов. Под эксплуатационными запасами понимается количество подземных вод, которое может быть получено на месторождении с помощью рациональных в технико-экономическом отношении водозаборных сооружений при заданном режиме эксплуатации и при качестве воды, удовлетворяющем требованиям целевого использования ее в народном хозяйстве в течение расчетного срока водопотребления. Эксплуатационные запасы подземных вод подсчитываются и учитываются по результатам проведенных на месторождении разведочных гидрогеологических работ и по данным эксплуатации подземных вод. Данные о запасах используются при планировании геологоразведочных работ, а по месторождениям, подготовленным для промышленного освоения, — для проектирования водозаборных сооружений и предприятий, добывающих и использующих подземные воды. Оценка качества питьевых, технических и лечебных минеральных вод производится в соответствии с требованиями отраслевых стандартов, технических условий и заданиями водопотребляющих организаций. Эксплуатационные запасы подземных вод по степени изученности подразделяются на разведанные — категории А, В и С] и предварительно оцененные — категория С2. Различают по степени народнохозяйственной значимости балансовые и забалансовые запасы подземных вод. Ресурсы подземных вод в соответствии с законодательством о недрах и водным законодательством — количество находящихся в недрах подземных вод, наличие которых подтверждено косвенными аналоговыми методами геологического изучения. Прогнозные ресурсы подземных вод, наличие которых предполагается на основе общих гидрогеологических представлений, теоретических предпосылок, результатов геологического и гидрогеологического картирования, геофизических, гидрохимических, гидрологичес- 196 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... ких и водно-балансовых исследований, оцениваются в границах артезианских бассейнов, гидрогеологических массивов и районов и отражают их потенциальные эксплуатационные возможности. Данные о прогнозных ресурсах используются для планирования поисковых работ на подземные воды, а также учитываются при планировании комплексного использования и охраны вод. Прогнозные ресурсы подземных вод по степени обоснованности относятся к ресурсам полезного ископаемого категории Р. 5.3. Правовая регламентация учета геологической информации 5.3.1. Система учета и экспертизы геологической информации Полученная пользователем недр геологическая информация в силу ее особого правового статуса подлежит представлению государству. Государство, получив соответствующие материалы, подвергает их государственной геологической экспертизе, а затем направляет на хранение в систему государственных геологических фондов. Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами. Государственный учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления Государственным фондом недр. В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет. Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, что представ- 5.3. Правовая регламентация учета геологической информации 197 ляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народнохозяйственного значения, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется специально уполномоченными государственными органами РФ и субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Осуществление предусмотренной Закон РФ «О недрах» государственной экспертизы запасов полезных ископаемых Правительством РФ возложено на МПР как федеральный орган управления Государственным фондом недр. Целью государственной геологической экспертизы является создание условий для рационального комплексного использования Государственного фонда недр на основе оценки информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, определение рациональных условий, границ и платы по предоставляемым в пользование участкам недр. Государственная геологическая экспертиза осуществляется организациями МПР: Центральной комиссией по государственной экспертизе запасов полезных ископаемых; территориальными комиссиями; Государственным предприятием по экспертизе проектов и результатов геологических работ (ГП «Геолэкспертиза») и другими специализированными организациями, образуемыми МПР. Объектами государственной геологической экспертизы являются: — материалы подсчета и переоценки запасов по всем разведанным, оцененным, вовлекаемым в освоение и разрабатываемым месторождениям, в том числе техногенным; — ТЭО параметров кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых в недрах и коэффициентов извлечения нефти и газового конденсата; 198 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... — материалы, обосновывающие предложения по частичному или полному освобождению недропользователей от платежей за пользование недрами или получения ими отсрочек от уплаты этих платежей; — геологические материалы, обосновывающие оценку прогнозных ресурсов участков недр, передаваемых недропользователем для осуществления геологического изучения, поисков и разведки месторождений полезных ископаемых; — геологические отчеты и картографические материалы по результатам научно-исследовательских, геолого-съемочных, поисковооценочных работ, геофизических, гидрогеологических изысканий, осуществляемых в рамках федеральных и региональных программ геологического изучения недр за счет бюджетов различных уровней, а также собственных средств недропользователей; — предпроектная документация, связанная с геологическим изучением недр; — программы, проекты соглашений о разделе продукции и иные материалы с точки зрения полноты и комплексности извлечения полезных ископаемых, их рационального использования и охраны недр; — проекты на проведение геологического изучения недр, финансируемые за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, поступающих в федеральный бюджет, направляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и в том числе передаваемых добывающим предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр, а также за счет собственных средств недропользователей; — проекты на добычу полезных ископаемых в части рационального и комплексного использования недр; — проекты на переработку минерального сырья в части комплексного использования и охраны недр; — геологическая информация об участках недр, намечаемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений для хранения нефти и газа, захоронения токсичных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых; — проекты на специализированные геологические работы, проводимые на континентальном шельфе морей и океанов. Представление материалов на государственную геологическую экспертизу осуществляется недропользователями вне зависимости от источников финансирования, форм собственности и ведомственной принадлежности. 5.3. Правовая регламентация учета геологической информации 199 5.3.2. Государственная комиссия по запасам Головной организацией в системе МПР в области государственной геологической экспертизы является государственное учреждение — Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых (ГКЗ). Правовой статус ГКЗ определен МПР [101]. В своей деятельности ГКЗ руководствуется Конституцией РФ, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и изданными в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами, приказами МПР, а также уставом организации. ГКЗ является государственным учреждением, имеет права, соответствующие целям деятельности, и несет связанные с этой деятельностью обязанности. ГКЗ является юридическим лицом по законодательству РФ, имеет обособленное имущество, самостоятельный баланс, текущий, бюджетный, расчетный, валютный и другие счета в банке, печать установленного образца со своим наименованием, штампы и бланки. Комиссия может выступать истцом и ответчиком в суде, в т.ч. арбитражном и третейском, от своего имени. Она отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества, если решение принималось по указанию собственника имущества или с его согласия. Основной целью ГКЗ является проведение в соответствии с ФЗ «О недрах» государственной экспертизы запасов полезных ископаемых по результатам геологического изучения и оценки месторождений и определение достоверности, количества и качества разведанных запасов, промышленного значения месторождений, а также геологической информации об участках недр, предполагаемых для использования в целях, не связанных с добычей минерального сырья. Предметом деятельности ГКЗ является: — организация и проведение государственной геологической экспертизы с целью определения достоверности и правильности оценки количества и качества разведанных запасов месторождений полезных ископаемых и установление их экономического значения; — оценка полноты изучения геологических, гидрогеологических и инженерно-геологических условий залегания месторождений, а также характеристик участков недр, предоставляемых для использования в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, и их пригодности для этих целей; 200 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... — установление геологически, технически и экономически обоснованных предельных значений параметров (кондиций) для подсчета запасов полезных ископаемых, коэффициентов извлечения нефти и газового конденсата, обеспечивающих наиболее полную отработку запасов месторождений на рациональной экономической и экологической основе; — подготовка в соответствии со своей компетенцией рекомендаций по условиям лицензирования недропользования или размеру ставок регулярных платежей за пользование недрами; — осуществление, при необходимости, экспертной оценки обеспеченности объема эмиссии ценных бумаг (акций), выпускаемых горнодобывающими предприятиями (компаниями) акционерного типа, достоверными запасами минерального сырья; — разработка в установленном законодательством порядке нормативных документов, регламентирующих содержание и порядок представления на государственную экспертизу информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность; — осуществление методического руководства территориальными государственными комиссиями по запасам полезных ископаемых (ТКЗ). Разведанные запасы полезных ископаемых без положительного заключения государственной экспертизы на государственный учет не ставятся, а месторождение вовлечению в промышленное освоение не подлежит. В отдельных случаях по решению ГКЗ на месторождении с целью уточнения геологического строения, условий разработки и технологических свойств полезных ископаемых по согласованию с органами Госгортехнадзора и природоохранными органами может быть разрешена опытно-промышленная добыча. При этом устанавливаются сроки представления материалов геолого-экономической оценки месторождений на повторное рассмотрение. При невозможности объективной оценки количества и качества разведанных запасов, недостаточной изученности условий их добычи или недостатке сведений о пригодности участков недр для использования в целях, не связанных с добычей минерального сырья, материалы по объекту должны быть доработаны в соответствии с изложенными в протоколе ГКЗ замечаниями и предложениями и представлены в ГКЗ на повторное рассмотрение. Таким образом, ГКЗ вправе обязать провести по сути дела дополнительные объемы работ. ГКЗ несет ответственность за обоснованность оценки достоверности запасов, подготовленности месторождений для промышленного освоения и пригодности участков недр для их использования для целей, 5.5. Правовая регламентация учета геологической информации 201 не связанных с добычей полезных ископаемых. Однако реальных механизмов осуществления такой ответственности не предусмотрено. Одной из важнейших задач государственной экспертизы является утверждение объема извлекаемых запасов. Утвержденная величина этих запасов становится обязательной при последующем проектировании разработки месторождений. При планово-административной системе эта схема действовала достаточно эффективно. При переходе к рыночным принципам ведения хозяйства определенные коррективы должны были быть введены не только в порядок расчета и утверждения величины извлекаемых запасов, но и в само понимание этого параметра. Величина извлекаемых запасов прямо зависит от величины затрат на разработку. Чем больше затраты, тем большего коэффициента извлечения можно достичь. Но чрезмерные затраты невыгодны пользователю недр. Как правило, ему выгоднее «снять сливки», т.е. быстро получить относительно легко добываемую часть запасов, а остальное оставить в пласте. Задача ГКЗ и экспертизы — установить приемлемую для обеих сторон величину коэффициента извлечения. Однако на этом дело не должно оканчиваться. Главное — установить в лицензионном соглашении или в СРП организационно-правовой механизм, обеспечивающий достижение установленного объема извлечения полезного ископаемого. Разработка месторождения продолжается 10—15—20 и даже более лет. Следовательно, достижение установленного объема извлечения происходит постепенно. При этом к концу периода, когда еще не все установленные запасы извлечены, начинает интенсивно снижаться годовая текущая рентабельность добычи. Пользователь начинает терять интерес к данному месторождению, хотя в нем еще и осталось достаточно много полезного ископаемого. В соответствии с принципами рыночной экономики пользователь недр вправе в любой момент прекратить добычу. В крайнем случае, известив государство за 3—6 месяцев. Подобная ситуация в настоящее время практически не регламентируется. Другой аспект проблемы состоит в том, что величина коэффициента извлечения находится в обратной зависимости от величины устанавливаемых налоговых отчислений. При этом возможны три варианта расчета коэффициента извлечения полезного ископаемого. Первый — когда налоги (сборы, платежи) не учитываются. Определяется максимально возможный по техническим условиям потенциальный объем извлечения. Второй — когда учитываются в полной мере все установленные в данный момент налоги. Это минимальная величина извле- 202 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... чения. И, наконец, промежуточное значение, когда в лицензионном соглашении или в СРП предусматривается введение установленных законом налоговых льгот. Эта схема пока также законодательно не регламентирована и реализуется лишь в отдельных случаях путем введения в лицензионное соглашение или в СРП индивидуальных взаимосогласованных сторонами поправок и дополнений к налоговому режиму по данному месторождению в рамках действующего законодательства. 5.3.3. Формы учета геологической информации Законодательством о недрах предусмотрены две основные формы систематизированного учета геологической информации: государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых (далее — кадастр) и государственный баланс запасов полезных ископаемых (далее — баланс запасов). Кадастр и баланс запасов составляются и ведутся систематически федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонды геологической информации в соответствии с ФЗ «О недрах», а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Кадастр ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях. Кадастр должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку по каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное 5.5. Правовая регламентация учета геологической информации 203 значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Кадастр и баланс запасов полезных ископаемых составляют основу банка данных о геологическом строении и состоянии изученности территории страны, т.е. геологического фонда России. Система управления и правовой статус этих фондов неоднократно менялись. В 1937 г. Постановлением СНК СССР1 был создан Всесоюзный геологический фонд (ВГФ), который вначале подчинялся Главному геологическому управлению Наркомтяжмаша СССР. В 1939 г. ВГФ был подчинен организованному Комитету по делам геологии при СНК СССР2. В последующие годы при всех реорганизациях управления геологической службой России статус ВГФ как центра, аккумулирующего всю информацию о геологическом строении и разработке недр, сохранялся. С 1992 г., после распада СССР, он стал называться Всероссийским. В 1998 г. приказом МПР фонд был преобразован и переименован в Федеральное государственное унитарное научно-производственное предприятие «Российский федеральный геологический фонд» (Росгеолфонд). Росгеолфонд находится в ведении МПР и обеспечивает функционирование Единой государственной информационной системы РФ по недропользованию и геологической изученности недр (далее — ЕИСН). В состав ЕИСН, кроме Росгеолфонда, независимо от ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы, входят территориальные, региональные и специализированные фонды геологической информации и информационно-компьютерные центры, государственный, отраслевые и специализированные банки геологической информации, предприятия и их подразделения, научно-исследовательские и иные организации, хранящие первичные и в различной степени обобщенные материалы геологического содержания, полученные за счет средств государственного бюджета, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, собственных средств и иных источников финансирования и подлежащие государственному учету и хранению в соответствии с ФЗ «О недрах», а также нормативным и правовыми актами Правительства РФ и МПР. 1 2 СЗ СССР, 1937 г., № 21, ст. 84. СП СССР, 1939 г., № 23, ст. 139. 204 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... Росгеолфонд создан с целью формирования, ведения, хранения и организации использования геологической, нормативно-правовой и методической информации в соответствии с ФЗ «О недрах», а также управления государственными геологическими информационными ресурсами РФ, относящимися к Архивному фонду РФ, а также к части Федерального фонда научно-технической информации по геологии и минеральным ресурсам. Росгеолфонд взаимодействует в своей деятельности с федеральным и территориальными органами управления Государственным фондом недр, а также с недропользователями и потребителями геологических информационных ресурсов, с Федеральной архивной службой РФ и с органами государственной системы научно-технической информации по геологии и минеральным ресурсам. Росгеолфонд осуществляет методическое и иное в пределах своей компетенции руководство деятельностью территориальных и специализированных фондов геологической информации, а также государственных информационно-геологических центров, действующих самостоятельно или в составе других юридических лиц. Создание, реорганизация и ликвидация этих фондов и центров, назначение их руководителей и утверждение положений (уставов) производится по согласованию с Росгеолфондом. Росгеолфонд осуществляет функции головной федеральной организации по формированию, ведению, хранению и организации использования информационных геологических ресурсов и в этих целях выполняет работы по геологическому изучению недр, государственному геологическому информационному обеспечению недропользования в Российской Федерации, созданию и использованию с привлечением других предприятий и организаций компьютерных информационных технологий, научно-исследовательские, издательские и полиграфические, картосоставительские и картографические работы, а также иную деятельность, в том числе на коммерческой основе. Предметом и основными видами деятельности Росгеолфонда являются: — формирование, ведение, хранение и организация федерального, территориальных и специализированных фондов геологической информации о недрах, независимо от формы ее представления и формы собственности; — учет запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, в том числе подземных вод, а также учет выявленных месторождений и проявлений полезных ископаемых, ведение государственного ба- 5.5. Правовая регламентация учета геологической информации 205 ланса запасов и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; — государственная регистрация и учет лицензий на право пользования недрами, формирование, ведение, хранение и организация использования фонда лицензионных документов, а также первичных материалов и документов, на основании которых получено или переоформлено право пользования недрами, в том числе материалов конкурсов и аукционов, учет и анализ документов о результатах проверки исполнения условий лицензионных соглашений по недропользованию; — государственная регистрация и учет всех видов работ по геологическому изучению недр; — ведение учета геологической, гидрогеологической, инженерногеологической, геофизической, эколого-геологической и геохимической изученности территории РФ, учета эксплуатационных запасов подземных вод и кадастра буровых скважин, вскрывших подземные воды; — формирование и ведение Государственного реестра Государственного фонда недр по следующим разделам: участки недр, работы по геологическому изучению недр, лицензии на право пользования недрами, владельцы лицензий; — анализ и обобщение отечественного и зарубежного опыта в области учета и оценки минеральных ресурсов и по другим вопросам недропользования; — научно-методическое и нормативно-правовое обеспечение развития и функционирования информационной системы МПР; — формирование и ведение баз данных по нормативно-правовым, методическим и инструктивным материалам в области геологического изучения недр и недропользования в России; — комплексный анализ и оценка минерально-сырьевого потенциала РФ и зарубежных стран; — сбор, контроль за достоверностью данных и подготовка материалов к ежегодному Государственному докладу о состоянии минерально-сырьевой базы РФ, реализации федеральной и территориальных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы и по другим вопросам недропользования; — издательская, картосоставительская и другая деятельность в пределах компетенции фонда. 206 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим... Контрольные вопросы 1. Понятие геологической информации. 2. Особенности отношений по поводу геологической информации. 3. Права государства и пользователя недр в отношении геологической информации. 4. Классификация запасов и ресурсов полезных ископаемых. 5. Государственный учет запасов. 6. Цели и задачи государственной геологической экспертизы. 7. Понятие государственного баланса. 8. Система накопления, хранения и использования геологической информации. 6.1. Предоставление прав в сфере недропользования 207 Глава 6. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ НЕДР В ПОЛЬЗОВАНИЕ 6.1. Предоставление прав в сфере недропользования Лицензирование видов деятельности представляет собой установленный и регламентируемый государством порядок, в соответствии с которым определенные виды деятельности могут осуществляться юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем независимо от их организационно-правовой формы только на основании лицензии — специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Процедура лицензирования видов деятельности представляет собой мероприятия, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Лицензионные требования и условия представляют собой совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензирующими органами являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, осуществляющие лицензирование в соответствии с законодательством РФ. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Лицензия выдается отдельно на каждый лицензируемый вид деятельности. Вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Деятельность, на осуществление которой федеральными органами государственной власти выдана лицензия, может осуществляться на всей территории РФ. Деятельность, на осуществление которой лицензирующим органом субъекта РФ выдана лицензия, может осуществляться только на территории данного субъекта РФ. 208 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование Срок действия лицензии устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности. Для финансирования лицензирования устанавливаются сборы за выдачу лицензии. Лицензирование видов деятельности в РФ регулируется ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [106]. При этом он не распространяется на отдельные виды деятельности, лицензирование которых должно осуществляться в рамках специального законодательства. К таким сферам деятельности закон отнес внешнеэкономические операции, страховую деятельность, отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности и др. К этим видам деятельности отнесена также деятельность, связанная с использованием природных ресурсов. Лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, осуществляется Госгортехнадзором. Исходя из этого, в сфере недропользования лицензирование деятельности осуществляется по двум направлениям: — деятельность по осуществлению работ, связанных с пользованием недрами, т.е. с поиском, разведкой и добычей полезных ископаемых и использованием других полезных свойств недр; — непосредственно получение права пользования участками недр. Первое направление регулируется законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности [106]. Второе направление деятельности — лицензирование пользования недрами как одного из видов природных ресурсов — осуществляется в соответствии с Законом РФ «О недрах» в рамках так называемой государственной системы лицензирования. Помимо этого, законодательством об охране окружающей природной среды предусмотрена выдача лицензии на комплексное природопользование. Она представляет собой разрешение, выдаваемое природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, с указанием: — видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов; — экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований. б. I. Предоставление прав в сфере недропользования 209 Как указывалось, для отдельных видов пользования недрами установлена регистрационная форма предоставления права пользования недрами. Получения лицензии не требуется при предоставлении участков недр в пользование для регионального геологического изучения недр, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, создание и ведение мониторинга геологической среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр. Указанные работы проводятся на основании государственной регистрации в территориальном или федеральном геологическом фонде. Получения лицензии не требуется на пользование участками недр для строительства и эксплуатации коммуникаций электрогазотепловодоснабжения и канализации, транспортных тоннелей и сооружений автомобильных и железных дорог, трубопроводов, оросительных и судоходных каналов. Пользование недрами для указанных целей осуществляется на основании регистрации указанных работ в территориальном органе управления Государственным фондом недр. Получение лицензии не требуется на пользование недрами собственникам, владельцам земельных участков при осуществлении ими добычи общераспространенных полезных ископаемых на глубине до пяти метров, устройстве и эксплуатации бытовых колодцев, скважин и других подобных сооружений для бытовых нужд. 6.2. Государственная система лицензирования пользования недрами 6.2.1. Задачи государственной системы лицензирования Законодательством СССР [17, 21], а затем законодательством РФ [30] было установлено, что недра как объект государственной собственности с целью использования их полезных свойств, в том числе добычи полезных ископаемых, могут передаваться только в пользование. Другие формы отчуждения участков недр прямо запрещены. Разрешительно-договорная система предоставления недр в пользование сложилась в России исторически. Горное положение СССР, 210 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование принятое в 1927 г. [17], предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых горными органами. Открытые месторождения предоставлялись горнопромышленникам под детальную разведку или под разработку на договорных началах. В договоре устанавливались сроки, обязательная минимальная добыча, платежи за пользование недрами. Все эти параметры подлежали согласованию с соответствующими государственными экономическими, финансовыми и горнонадзорными органами (советами народного хозяйства, комиссариатами). Постепенно элементы договорной системы утрачивали свое значение и уже в середине 30-х годов превратились в чисто формальную административную процедуру. В послевоенный период из законодательства [20] было исключено даже упоминание о договорных отношениях. Закон РФ «О недрах» в 1992 г. ввел принципиально новый институт горного права — государственную систему лицензирования, представляющую единый порядок предоставления недр в пользование и включающую информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление. Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение: — практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности РФ; — социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ; — равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий на пользование недрами; — развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами; — необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами. В процессе предоставления недр в пользование одна сторона — государство — определяет порядок и условия, на которых оно предполагает передать недра в пользование, другая сторона — недропользователь — добровольно решает, подходят ли ему эти условия, и при положительном решении заявляет, что готов приступить к использованию недр. При рассмотрении условий, выдвинутых государством в любом виде (жесткий перечень условий, конкурсные условия с фиксированным нижним или верхним значениями конкурсного парамет- 6.2. Государственная система лицензирования... 211 ра и т.п.), недропользователь обычно вправе в той или иной форме вести переговоры об уточнении или изменении условий. В конечном итоге, если обе стороны окончательно определили и согласовали взаимоприемлемые условия, они должны, во-первых, юридически оформить получение недропользователем права пользования недрами, вовторых, зафиксировать в форме соглашения или договора конкретные условия пользования недрами. В случае, если потенциального недропользователя предлагаемые условия все-таки не устраивают, он вправе прекратить переговоры и отказаться от заявки. 6.2.2. Подготовка участков недр к предоставлению в пользование Весь процесс предоставления недр в пользование можно подразделить на четыре последовательных этапа: — определение участков недр для передачи в пользование; — определение условий недропользования; — выбор недропользователя; — оформление предоставления недропользователю права пользования участком недр. Определение участков недр, которые подлежат передаче в пользование, обычно осуществляется в рамках федеральных и региональных программ развития народного хозяйства и его отраслей и, в частности, программ воспроизводства минерально-сырьевой базы. В конечном итоге эти программы устанавливают цель и ожидаемый конечный результат использования того или иного участка недр. Федеральный орган управления Государственным фондом недр и его территориальный орган ведут учет имеющихся и вновь выявляемых участков недр, являющихся объектами лицензирования, и совместно с администрацией субъекта РФ подготавливают перечень участков недр федерального и регионального значения, которые будут предоставляться в пользование в течение определенного срока. Подготовка перечня объектов лицензирования осуществляется в соответствии с государственными программами развития минерально-сырьевой базы и добывающей промышленности, конъюнктурой рынка минерального сырья, поступающими заявками на разработку месторождений полезных ископаемых. Согласование перечня объектов лицензирования федерального и регионального значения с федеральными органами управления осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр. 212 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование Подготовка перечней объектов лицензирования местного значения осуществляется территориальным органом управления Государственным фондом недр совместно с администрациями муниципальных образований. Эти перечни согласовываются с уполномоченными органами управления субъекта РФ, территориальным органом управления и охраны водного фонда, районными органами по охране окружающей среды, органами Государственного горного надзора. Утверждение указанных перечней объектов лицензирования осуществляется администрацией субъекта РФ. В перечни объектов лицензирования местного значения обычно запрещается включать месторождения строительных материалов при наличии в районе этих месторождений отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, являющихся альтернативными источниками сырья. Объекты лицензирования, включенные в утвержденные перечни, выставляется на конкурсы (аукционы) или предоставляются в пользование на бесконкурсной основе. Перечень объектов лицензирования, пользование которыми может осуществляться на условиях раздела продукции, подготавливается в соответствии с ФЗ «О СРП». Определение условий, на которых предполагается передать в пользование конкретный участок недр, осуществляют специально на то уполномоченные органы. В зависимости от вида пользования недрами условия могут носить как коммерческий, так и некоммерческий характер. Коммерческие условия или показатели определяются на основании технико-экономических и маркетинговых исследований. Некоммерческие — исходя из основной цели предоставления данного участка недр в пользование. Перечень условий может состоять из параметров и требований как жестко фиксируемых, не подлежащих изменению, так и переменных, которые могут быть предметом изменения и уточнения по результатам переговоров с потенциальными пользователями недр. В соответствии с законодательством не подлежат изменению условия, зафиксированные в конкурсных условиях. Условия недропользования, определяемые в лицензии, перед их утверждением уполномоченными на то лицами, а условия проводимых конкурсов для выбора недропользователя согласовываются с органами управления, участвующими в регулировании отношений недропользования, в соответствии с их компетенцией. Порядок согласования условий недропользования и условий конкурсов по участкам недр, имеющим федеральное значение, определя- 6.2. Государственная система лицензирования... 213 ет федеральный орган управления Государственным фондом недр в соответствии с федеральным законодательством. Условия лицензий на пользование участками недр регионального значения и условия конкурсов по этим участкам согласовывают с территориальным органом государственного горного надзора (кроме пресных подземных вод), органом по охране окружающей среды, а также при предоставлении участков недр для добычи подземных вод, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, территориальным органом управления, использования и охраны водного фонда и областной санитарноэпидемиологической службой. Условия лицензий на пользование участками недр местного значения и условия конкурсов по этим участкам согласовывают с администрациями муниципальных образований, а подземным водам — также с районным органом санитарно-эпидемиологического надзора. Условия пользования участками недр, предоставляемыми для геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых, согласовываются с органами управления, определяемыми администрацией субъекта РФ. Подготовка проектов условий недропользования и проектов условий конкурсов (аукционов) по всем участкам недр, а также их согласование осуществляется территориальным органом управления Государственным фондом недр федерального органа управления Государственным фондом недр с привлечением специалистов необходимого профиля и экспертов. Расходы на проведение указанной работы включают в лицензионный сбор. Государственная экологическая экспертиза проводится после подготовки недропользователем проекта ведения работ, связанных с пользованием недрами. Следующим этапом является выбор пользователя недр, которому государство готово передать недра в пользование и который готов добровольно взять их в пользование на приемлемых для него условиях. Выбор пользователя недр может быть осуществлен либо на основании конкурсного принципа, либо административным решением. Организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления Государственным фондом недр и его территориальные органы. Работают они практически на всех этапах в непосредственном контакте и во взаимосвязи с соответствующими органами субъектов РФ в сфере недропользования. 214 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование Федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы осуществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкурсов (аукционов) и предоставлением лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органами охраны окружающей природной среды, органами государственного горного надзора, а в части, касающейся платы, — с государственными органами управления экономикой. В случаях, установленных законодательством РФ, условия пользования недрами должны быть согласованы с федеральным органом исполнительной власти по обороне и федеральным органом исполнительной власти по безопасности. При предоставлении лицензии на бесконкурсной основе все виды согласований проводятся совместно с потенциальным пользователем недр. Оформление, государственная регистрация и выдача лицензии на пользование недрами осуществляются федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориальным органом. Положение о порядке лицензирования пользования недрами должно утверждаться федеральным законом. Проект такого закона находится в стадии принятия в ГД РФ. В настоящее время продолжает действовать Положение «О порядке лицензирования пользования недрами», принятое в 1992 г. [31]. Государственная система лицензирования обеспечивает предоставление потенциальному недропользователю права пользования участком недр, которое представляет собой, по существу, установленное законодательством о недрах право использовать полезные свойства недр, присваивать доход от этого. Право пользования недрами основано на государственной собственности на недра. Законодательство о недрах регламентирует порядок пользования недрами: виды пользования, выбор пользователя, сроки, порядок предоставления, права и ответственность сторон, фискальные условия и др. 6.2.3. Практика лицензирования Анализ практики функционирования того или иного института права является одним из условий глубокого понимания его внутренней сущности и определения совершенствования механизмов его действия. Государственная система лицензирования пользования недрами, как отмечалось, является принципиально новым институтом, находящим- 6.2. Государственная система лицензирования... 215 ся в стадии формирования. Поэтому изучение практики лицензирования, выявление положительных и отрицательных факторов ее действия становится весьма актуальной проблемой. О масштабах распространения и эффективности действия государственной системы лицензирования свидетельствуют материалы инвентаризации объектов недропользования на территории РФ, проведенной в 1998—1999 гг. МПР [156]. Целью инвентаризации являлось обеспечение эффективного использования ресурсов Государственного фонда недр. Задачи инвентаризации: проверка соответствия ранее выданных лицензий действующему законодательству РФ и анализ выполнения предусмотренных в лицензиях условий пользования недрами по важнейшим объектам недропользования [77]. Инвентаризация была проведена по 2887 объектам недропользования, из них по 487 — комиссией федерального уровня (МПР, Минэнерго, Госгортехнадзор и др.) и по 2400 — территориальными комиссиями. По видам полезных ископаемых проверено 677 объектов углеводородного сырья, 1453 месторождений благородных металлов и драгоценных камней, 757 металлических полезных ископаемых, нерудного сырья и подземных вод. Всего инвентаризацией в той или иной степени были охвачены 81 субъект РФ, 993 недропользователя. В процессе проведения инвентаризации были выявлены факты несоответствия ранее выданных лицензий действующему законодательству РФ. Наиболее значимые из них: — выдача добычных и совмещенных лицензий в 1993—1994 гг. на бесконкурсной основе по п. 19.1 Положения «О порядке лицензирования пользования недрами» недропользователям, не имеющим основания для получения лицензий по данному пункту; — переоформление лицензий без оснований, предусмотренных статьей 17-1 Закон РФ «О недрах»; — несоответствие содержания лицензионного соглашения требованиям Закон РФ «О недрах» (ст. 12) (по большинству субъектов РФ): отсутствие конкретных сроков начала работ, сроков представления информации на государственную экспертизу, выхода на проектную мощность и т.д.; — уровень добычи углеводородного сырья корректируется протоколами ЦКР Минэнерго, при этом в лицензионные соглашения изменения (дополнения) не вносятся; — пользование недрами без надлежащего оформления прав недропользования: лицензии выдаются без оформления документации на горный и земельный отводы; 216 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование — несвоевременное переоформление лицензии предприятий-недропользователей при изменении организационно-правовой формы; — перенос сроков освоения месторождений через дополнения к лицензионным соглашениям, подписанным недропользователем и органами, выдавшими лицензию, и др. Несоответствие выданных лицензий действующему законодательству обусловлено главным образом несоответствием законодательства субъектов РФ федеральному горному законодательству, а также недостаточной обеспеченностью нормативными документами по лицензированию; отсутствием опыта в вопросах лицензирования; недостаточной юридической подготовкой исполнителей. Наиболее распространенными нарушениями выполнения лицензионных соглашений являются: — срыв установленных в лицензии сроков введения в промышленную эксплуатацию месторождений полезных ископаемых, невыхода на проектный уровень добычи в сроки, установленные лицензионными соглашениями, что приводит к недополучению бюджетами различных уровней значительных сумм; — бездействующий и законсервированный фонд скважин на ряде предприятий составляет 60 процентов и более с тенденцией дальнейшего роста, что приводит к разбалансированию системы разработки, выборочной отработке запасов, снижению конечной нефтеотдачи, т.е. к безвозвратной потере нефти; — многие объекты добычи углеводородного сырья имеют устаревшую технологическую документацию, обновление ее ведется медленными темпами; — практически все недропользователи в нарушение лицензионных соглашений имеют существенные задолженности по ресурсным платежам в бюджеты различных уровней. Нарушения существенных условий лицензионных соглашений недропользователями вызваны следующими основными причинами: недостаточной оценкой со стороны органов, выдающих лицензии, финансового состояния, технической оснащенности потенциального недропользователя; общей экономической обстановкой в стране (отсутствие инвестиций, неплатежи и т.д.); падением производства, недисциплинированностью недропользователей, недостаточностью контроля, отсутствием экономических и административных рычагов воздействия на недропользователя и т.д. По всем выявленным нарушениям недропользователям выдавались соответствующие предписания со сроками исполнения, направлялись представления в органы, выдавшие лицензии, в прокуратуру, приоста- 6.2. Государственная система лицензирования... 217 навливалось или досрочно прекращалось право на пользование недрами. Законодательство трактует государственную систему лицензирования только как механизм предоставления права пользования недрами. Однако на практике она вышла за эти рамки и в той или иной мере стала регулировать весь процесс недропользования, т.е. реализацию установленных условий пользования. б.З. Виды пользования недрами Все недра на определенный момент подразделяются на изученные и неизученные. Такое деление, естественно, весьма относительно, но вполне правомерно. В свою очередь изученные части недр делятся на используемые участки и неиспользуемые части недр. Изученные участки недр являются объектом пользования либо потенциального пользования. Неизученные части недр подлежат исследованию и оценке с целью определения их полезных свойств и возможных перспектив использования. Полезные свойства недр определяются наличием в них полезных ископаемых и других ресурсов; строением, позволяющим использовать их для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в частности, для создания подземных хранилищ, санитарно-оздоровительных объектов; возможностью изучения их поведения, оказывающего в той или иной мере влияние на жизнь людей. Все это, в конечном счете, определяет многообразие возможных видов пользования недрами. Впервые подразделение пользования недр по видам было введено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах в 1976 г. [19]. Выделялось 4 вида пользования: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ, демпинга, сброса сточных вод; удовлетворение иных государственных и общественных потребностей. Действующим законодательством о недрах выделено шесть видов пользования недрами, в соответствии с которыми они и могут предоставляться в пользование: — региональное геологическое изучение; — геологическое изучение; — разведка и добыча полезных ископаемых; 218 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование — строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей; — образование особо охраняемых геологических объектов; — сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Как самостоятельный вид пользования недрами, подлежащий лицензированию, региональное геологическое изучение было введено Законом РФ «О недрах» в 1995 г. Этот вид работ осуществлялся и ранее. Работы велись за счет средств государственного бюджета, и достаточно было решения МПР для их осуществления. Закон РФ «О недрах» 1995 г. ввел эти работы в систему государственного лицензирования пользования недрами. Как регламентируемый вид пользования недрами региональное геологическое изучение предусматривает проведение региональных геолого-геофизических работ, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр. Под существенным нарушением целостности недр следует понимать комплекс работ, определенный законодательством о недрах, который может проводиться в процессе следующих видов пользования недрами: геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. К существенным нарушениям целостности недр относятся: проходка тяжелых горных выработок, бурение скважин для добычи полезных ископаемых, строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Региональное геологическое изучение следует отличать от другого вида пользования недрами — геологического изучения. Геологическое изучение как подлежащий лицензированию вид пользования недрами включает поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Таким образом, этот вид пользования недрами включает в себя два этапа: поиск объекта геологического изучения и его оценку. 6.3. Виды пользования недрами 219 Поиск месторождения полезного ископаемого как этап работ в составе вида пользования недрами, называемого «геологическое изучение», имеет целью обнаружить скопление в недрах полезного ископаемого в количестве, достаточном для его коммерческой добычи. Законодательство о недрах не регламентирует состав и продолжительность поисковых работ в общей продолжительности этапа геологического изучения. Оценка как этап работ в составе геологического изучения недр как вида пользования недрами имеет целью на основе установленных методов и приемов интерпретации, обобщения и анализа геологической информации установить коммерческую целесообразность продолжения работ по разведке и добыче найденного полезного ископаемого. По времени эти этапы, как правило, четко не разделяются, поскольку оценка обычно начинается еще до завершения поисковых работ. В Законе РФ «О недрах» [46] встречается два термина, определяющих положительный результат геологического изучения недр: «выявление месторождения» и «открытие месторождения». Первый по своему содержанию ближе подходит к определению окончания поиска, когда получено в натуре полезное ископаемое, но его коммерческая ценность еще не определена. Вторым термином — «открытие месторождения» — целесообразно определять момент окончания в целом этапа геологического изучения, когда проведена оценка выявленного месторождения и доказана целесообразность его промышленного освоения. Поиск геологических объектов, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей, который в законе [46] назван общим термином «геологическое изучение», имеет целью обнаружить геологическую структуру, пригодную, например, для создания подземного хранилища газа, или изучить возможности прокладки подземных туннелей и т.п. На основе оценки полученной геологической информации принимается решение о возможности или невозможности строительства. Помимо регионального геологического изучения и геологического изучения, Закон РФ «О недрах» содержит понятие «государственное геологическое изучение», которым определено одно из направлений государственного регулирования отношений недропользования. В задачи государственного геологического изучения входит: геологическое картирование территории РФ и ее континентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами, наблюдение за состоянием недр и 220 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр. Организация государственного геологического изучения недр возложена в настоящее время на МПР как федеральный орган управления государственным фондом недр. Таким образом, следует различать в законодательных и иных нормативных правовых актах государственное геологическое изучение недр как определенное направление государственного регулирования отношений недропользования и подлежащие лицензированию виды пользования недрами, региональное геологическое изучение и геологическое изучение. Поскольку региональное геологическое изучение осуществляется исключительно за счет средств государственного бюджета, законодательством о недрах и налоговым законодательством не предусмотрено взимание каких-либо платежей за право осуществления этих работ. За право проведения геологического изучения предусмотрено взимание с пользователей недр разовых и регулярных платежей за право проведения этих работ. Пожалуй, наиболее значимый вид пользования недрами — разведка и добыча полезных ископаемых. В состав комплекса работ, входящих в сферу этого вида пользования недрами, включаются: разведочные работы, добыча полезных ископаемых, а также использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Разведку как один из видов деятельности, подлежащей лицензированию, законодательство четко не определяет. Не регламентированы состав работ, их продолжительность, моменты начала и окончания и т.п. Необходимо отметить, что в мировой практике нет четкого деления на поисковые и разведочные работы. В англоязычной терминологии в сфере недропользования не проводится четкой грани между поисковыми и разведочными работами. Поисковые и разведочные скважины определяются одним словом «exploration» — работы, проводимые в неизвестной зоне с целью открытия месторождения (New Webster's Dictionary, London). В советский период плановой экономики выделялось большое число типов скважин: параметрические, поисковые, разведочные, доразведочные и др. Все это было связано с различными источниками бюджетного финансирования. В современном российском горном праве объемы, состав и продолжительность разведочных работ регламентируются лицензионным соглашением или СРП. 6.3. Виды пользования недрами 221 Для поисковых и разведочных работ установлены отдельные ставки разовых и регулярных платежей. Однако и в Законе РФ «О недрах» и в других законодательных и нормативных правовых актах нет четкости в терминологии, определяющей работы, соответствующие одному виду пользования — геологическому изучению и другому — разведке и добыче. Деятельность в период геологического изучения в Законе РФ «О недрах» расшифровывается терминами «поиски» и «разведка» (ст. 6 «Виды пользования недрами») или называется термином «поиски» (ст. 41 «Платежи за пользование недрами»). В ряде нормативных правовых актов встречаются термины «поисково-разведочные работы», «геологоразведочные работы» и т.п. Все эти небрежности в юридической терминологии, создающие серьезные проблемы при детерминировании конкретных горных правоотношений, являются следствием слабой разработки теоретических основ горного права. Деятельность, определяемая термином «добыча», в ряде случаев может означать либо только процесс извлечения полезного ископаемого из недр, либо процесс, начинающийся после окончания геологического изучения, в результате которого было открыто месторождение и принято решение о его разработке. В последнем случае в понятие «добыча» входят работы по обустройству месторождения (строительство эксплуатационных объектов, создание производственной инфраструктуры и т.п.) и его разработке, включая и добычу. Следующий вид деятельности, относимый к рассматриваемому виду пользования недрами, — использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, также четко не регламентирован. Не определено понятие «использование» как вид деятельности, его характер, формы правового и фискального регулирования и др. Вид пользования недрами, определяемый как «строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых», предусматривает строительство специальных сооружений в горных породах (тоннелей, подземных комплексов и т.п.). К этому виду деятельности, очевидно, следует относить и строительство глубокозалегающих фундаментов при строительстве промышленных и жилых зданий. Понятие «не связанные с добычей полезного ископаемого» может трактоваться неоднозначно. Традиционно к этому виду пользования недр относилась деятельность по строительству нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких хранилищ, размещение промышленных и бытовых отходов. Однако такая деятельность 222 ГЛАВА б. Предоставление недр в пользование все-таки в определенной мере связана с добычей, поскольку является ее прямым следствием. Не случайно, устанавливая основания для получения права пользования участками недр, Закон РФ «О недрах» выделил указанную выше деятельность в качестве самостоятельного основания наряду, в частности, со строительством и эксплуатацией подземных объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых. В 2001 г. приказом МПР (№ 126 от 07.02.01) применительно к видам пользования недрами была введена классификация скважин: Вид пользования недрами — региональное геологическое изучение; — геологическое изучение (поиски и оценка); — разведка и добыча полезных ископаемых; — пользование недрами в целях, не связанных с добычей Наименование скважины — опорные, — параметрические, — структурные, — поисково-оценочные (поисковые, оценочные), — разведочные, — эксплуатационные, (опережающие эксплуатационные, эксплуатационные, нагнетательные, наблюдательные) — специальные (для сброса вод, захоронения отходов, подготовки ПХГ, специальных исследований и др.). При проектировании конструкции параметрических, поисково-оценочных и разведочных скважин должна предусматриваться возможность использования их для эксплуатации залежей нефти и газа. Специальная лицензия должна быть получена на право образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Правовой и фискальный режимы этих объектов остаются достаточно неопределенными. Закон РФ «О недрах» предусматривает выдачу лицензий на осуществление сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Законодательство о недрах предусматривает также возможность предоставления права на осуществление одновременно различных видов пользования недрами. Наиболее характерными случаями такого 6.3. Виды пользования недрами 223 права являются предоставление права на геологическое изучение недр, т.е. на поиск и оценку месторождения, на его разведку и добычу полезного ископаемого. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. В силу специфики освоения месторождений различных видов полезных ископаемых могут возникнуть и другие случаи целесообразности предоставления права одновременно на несколько видов пользования недрами. Например, при освоении газовых месторождений целесообразно предусматривать возможность предоставления права одновременно на три вида пользования недрами: геологическое изучение недр, разработку месторождения и на строительство и эксплуатацию подземного хранилища газа, которое является в ряде случаев объективно необходимым элементом технологии разработки месторождения. Подобные примеры, очевидно, есть и в других добывающих отраслях. Учитывая технологическую особенность процесса поиска месторождения, требующую осуществления работ, связанных с извлечением определенного объема полезного ископаемого, необходимого для оценки эффективности его разработки, предусматривается возможность не только проведения таких операций, но и коммерческой реализации добытых при поиске полезных ископаемых. Специфический характер носит использование недр при захоронении радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов. Закон РФ «О недрах» устанавливает, что эта операция может производиться только в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Очевидно, такая деятельность представляет самостоятельный, весьма специфический вид пользования недрами, подлежащий особому режиму регулирования. 6.4. Лицензия на пользование недрами 6.4.1. Содержание лицензии В установленных законом случаях право на пользование участком недр подлежит оформлению специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия на пользование недрами представляет собой установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой состав- 224 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование ной частью лицензии и определяющие основные условия пользования конкретным участком недр (рис. 3). Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий конкретные условия пользования, а также права и обязательства сторон по выполнению указанного договора. На практике такой договор часто назывался «Соглашение об условиях разработки месторождения». Подписывался он одновременно с лицензией. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами. Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного решения о предоставлении земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после оформления горного отвода и утверждения проекта рекультивации земель [107]. Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать: — данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; — данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; — указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; — указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; — сроки действия лицензии и сроки работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); 6.4. Лицензия на пользование недрами 225 — условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваторией; — согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; — соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; — условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; — порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Условия недропользования, содержащиеся в лицензии, могут быть разрешительными, разрешительно-договорными и договорными. Разрешительные условия недропользования устанавливаются органами, предоставляющими лицензию на пользование участком недр, в соответствии с требованиями законодательства и оформляются в виде документа, именуемого обычно «Условия недропользования», подписываемого органами, предоставляющими лицензию, и недропользователем, принимающим эти условия. При предоставлении участков недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения могут использоваться типовые разрешительные условия недропользования. Разрешительно-договорные условия недропользования содержат частично разрешительные условия, устанавливаемые органами, предоставившими лицензию, и частично договорные условия, устанавливаемые на основе договора между органами, предоставляющими лицензию, и недропользователем в соответствии с требованиями ГК РФ. В качестве разрешительных условий признаются условия конкурса или аукциона, по результатам которых предоставляется лицензия. Разрешительно-договорные условия оформляются в виде документа, обычно именуемого «Лицензионное соглашение», подписываемого органами, предоставляющими лицензию, и пользователем недр. Условия недропользования формируются на основе договоров, заключаемых в соответствии с законом между уполномоченными на то органами государственной власти и недропользователем. Порядок заключения соглашений о разделе продукции устанавливается федеральным законодательством. Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия, а также принятую форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без 226 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование ЛИЦЕНЗИЯ на право пользования недрами серия номер вид лицензии Выдана (субъект предпринимательской деятельности, получивший данную лицензию) в лице (Ф. И. О. лица, представляющего деятельности) с целевым назначением и видами работ субъект предпринимательской Участок недр расположен (наименование населенного пункта, района, области, края, республики) Описание границ участка недр, координаты угловых точек, копии топопланов, разрезов и д р . приводятся в приложении (№ прилож.) Право на пользование земельными участками получено от (наименование органа, выдавшего разрешение, номер постановления, дата) Копии документов и описание границ земельного участка приводятся в приложении (номер приложения, количество страниц) Участок недр имеет статус (геологического или горного отвода) Срок окончания действия лицензии (число, месяц, год) (Оборотная сторона на стр. 227.) 227 6.4. Лицензия на пользование недрами Неотъемлемыми составными частями настоящей лицензии являются следующие документы: 1. (название документа, количество страниц) 2. 3. Уполномоченный представитель Министерства природных ресурсов Российской Федерации Фамилия, имя, отчество Уполномоченный представитель органа государственной власти субъекта Федерации Фамилия, имя, отчество Подпись, дата Подпись, дата М.П. М.П. Руководитель предприятия, получающего лицензию Фамилия, имя, отчество М.П. Подпись, дата Рис. 3. Бланк лицензии (введен Письмом) Роскомнедр от ]0.09.92. № ВО-61 (2296) 228 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими законодательству. В случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, не зависящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование недрами, на основании обращения пользователя недр. Лицензия на пользование недрами на условиях СРП должна содержать соответствующие данные и условия, предусмотренные указанным соглашением. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков, либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством. Выдача лицензий осуществляется в зависимости от оснований получения права пользования участками недр. Как правило, она производится МПР или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти субъекта РФ. Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений требует дополнительного согласования с Госгортехнадзором. В случаях, когда участки недр расположены вне зон совместного ведения, т.е. во внутренних морских водах, территориальном море и континентальном шельфе, а также в случае захоронения радиоактивных, токсичных и других опасных отходов, лицензия выдается МПР. 6.4.2. Условия лицензий на геологическое изучение недр Лицензия на геологическое изучение недр с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых дает право на поиски и оценку только тех видов полезных ископаемых или их комплексов, которые указаны в лицензии. Если в процессе проводимых поисков и оценки на участке недр обнаружено месторождение с полезными ископаемыми, не указанными в лицензии, то пользователь недр обязан сообщить об этом в органы, выдавшие лицензию, и приостановить действия, которые могут создать препятствия для изучения и добычи не указанных в лицензии полезных ископаемых. В случае если прежний пользователь недр подтвердит готовность продолжать работы с учетом новых выявленных полезных ископае- 6.4. Лицензия на пользование недрами 229 мых и эти работы будут отвечать всем необходимым условиям для их изучения, в действующую лицензию должно быть внесено соответствующее дополнение. В противном случае ранее выданная лицензия может быть аннулирована при условии компенсации ее владельцу понесенных им затрат за счет нового недропользователя. В лицензии на геологическое изучение недр должны быть определены объемы работ, сроки их проведения, характер подготавливаемой по их результатам информации, порядок и сроки ее предоставления. Сокращение объема геологических исследований должно быть обосновано и возможно только по решению органов, предоставивших лицензию. Осуществление геологического изучения недр без согласованного и утвержденного в установленном порядке геолого-технического проекта запрещается. Владелец лицензии на поисковые работы по мере их проведения может отказаться от части выделенного геологического отвода с соответствующим пересчетом платы за право пользования недрами, подав в федеральный орган управления Государственным фондом недр или его территориальное подразделение письменное заявление обычно не позднее, чем за три месяца до установленных сроков. На стадии поисков и оценки по условиям лицензии либо по согласованию с органами, предоставившими лицензию на пользование недрами, разрешается экспериментальная (пробная, опытно-промышленная) добыча полезных ископаемых в объемах, необходимых и достаточных для оценки количества и качества выявленных запасов. Экспериментальная добыча ограничивается объемами и сроками, устанавливаемыми нормативными правовыми актами Правительства РФ и федеральными органами управления, регулирующими добычу данного вида минерального сырья. 6.4.3. Условия лицензий на разведку и добычу Лицензия на разведку и добычу полезных ископаемых или лицензия на добычу полезных ископаемых дает право на разведку, доразведку и разработку месторождений, первичную переработку добытых полезных ископаемых, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не предусматривается в лицензии. В лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых должны быть установлены сроки проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, подготовки технического проекта, нача- 230 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование ло строительства предприятия, начало добычи, выхода на проектную мощность. Осуществление добычи полезных ископаемых без согласованного и утвержденного в установленном порядке технического проекта запрещается. Подготовка технического проекта осуществляется с учетом решений государственной экспертизы запасов полезных ископаемых. Проект вступает в силу при условии наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы. Владелец лицензии на добычу полезных ископаемых имеет право проводить в пределах предоставленного ему участка недр работы по геологическому изучению недр без дополнительной лицензии. Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно, как правило, не предоставляется. Предоставление лицензий на часть месторождения полезного ископаемого, как правило, не допускается. В исключительных случаях лицензия может выдаваться на разработку отдельной части месторождения при условии, что это не ухудшит технико-экономических показателей разработки месторождения в целом и не создаст препятствий для разработки других частей месторождения. Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на добычу полезных ископаемых по группе близрасположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним пользователем недр либо когда использование нескольких месторождений обусловлено технологией получения продукции или требованиями охраны окружающей природной среды. Лицензия на добычу полезных ископаемых выдается на участки недр, геологическая информация по которым прошла государственную экспертизу запасов полезных ископаемых. В случаях, когда для осуществления государственной экспертизы запасов требуется проведение дополнительных разведочных работ, предоставляется лицензия на разведку и добычу с указанием срока проведения государственной экспертизы. Допускается предоставление на общих основаниях совмещенной лицензии или лицензии на разведку и добычу полезного ископаемого на участке недр, где действует лицензия на геологическое изучение недр, после проведения государственной экспертизы геологической информации о запасах полезных ископаемых. В этом случае владелец лицензии на право геологического изучения недр должен быть безотлагательно извещен органами, предоставляющими лицензию, о при- 6.4. .Лицензия на пользование недрами 231 нимаемом решении с предоставлением ему возможности подать заявку на получение лицензии на добычу полезного ископаемого на общих основаниях. В случае предоставления лицензии на право разведки и добычи полезного ископаемого другому лицу владелец лицензии на право геологического изучения недр вправе получить компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия ранее выданной лицензии, за счет нового недропользователя. Если по результатам разведки или добычи полезного ископаемого будут выявлены части месторождения, имеющие промышленное значение и продолжающиеся за пределы предоставленного горного отвода, то по решению органов, предоставивших лицензию на пользование недрами, допускается соответствующее изменение условий лицензии с расширением границ горного отвода. Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться как по лицензии на разведку и добычу соответствующих полезных ископаемых, так и по лицензии, предоставляемой на данный вид недропользования. Если владелец лицензии на пользование участком недр не осуществляет в необходимых объемах переработку отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, то по решению органов, предоставивших лицензию, переработка таких отходов может быть предоставлена другим лицам с выдачей им отдельной лицензии (ст. 11 Закона «О недрах»). Если перерабатываемые отходы находятся в границах участка недр или земельного участка других лиц, условия лицензии должны учитывать интересы обеих сторон. В лицензии на добычу полезных ископаемых устанавливаются условия отбора подземных вод при разработке месторождения, а также определяются условия проведения мониторинга геологической среды в соответствии с установленным порядком в пределах предоставленного участка недр и зоны влияния эксплуатации объекта. В лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых должны быть определены условия извлечения попутных или сопутствующих компонентов и их первичной переработки, а также возможной консервации всего выявленного месторождения или его части при большом содержании агрессивных или токсичных компонентов. Лицензии для добычи общераспространенных полезных ископаемых должны содержать условия, при выполнении которых пользователь недр получает продление действия лицензии на очередной срок. Добытые в процессе поисков и оценки полезные ископаемые являются собственностью владельца лицензии, если иное не оговорено в лицензии. 232 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование Объектами лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод являются участки недр, содержащие все виды подземных вод: питьевые, технические, теплоэнергетические, промышленные, минеральные, лечебные, лечебно-столовые и др. Пользование недрами для извлечения подземных вод при проведении водопонизительных и природоохранных мероприятий, не связанных с другими видами недропользования, может осуществляться только на основе самостоятельных лицензий. Условия пользования участками недр для извлечения подземных вод при разработке месторождений полезных ископаемых и строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются в лицензии на основной вид недропользования. Лицензия на пользование участками недр для добычи подземных вод предоставляется только на те участки, по которым проведена государственная геологическая экспертиза. При острой необходимости в добыче подземных вод для питьевого водоснабжения на участках недр, где отсутствуют эксплуатационные запасы подземных вод, подтвержденные государственной геологической экспертизой, допускается предоставление лицензий на разведку и добычу подземных вод, в которых устанавливаются сроки проведения государственной геологической экспертизы запасов подземных вод. Добыча подземных вод может осуществляться только при наличии согласованного и утвержденного в установленном порядке проекта водозабора. Дополнительными требованиями к лицензии на разведку и добычу подземных вод являются: — регламентирование максимально возможных объемов и режима отбора питьевых, технических, минеральных, лечебных и лечебностоловых вод, а также объемы и режимы извлечения подземных вод при проведении водопонизительных и природоохранных мероприятий; — допустимое понижение уровня подземных вод в водоносном горизонте, предоставленном недропользователю для эксплуатации, допустимое уменьшение поверхностного стока и снижение уровня первого от поверхности водоносного горизонта; — требования к качеству подземных вод, организации зон (округов) санитарной охраны при добыче питьевых, минеральных, лечебных и лечебно-столовых вод, оздоровлению санитарной обстановки; — места и условия сброса вод после их использования по заданному назначению; 6.4. Лицензия на пользование недрами 233 — порядок и сроки проведения мероприятий для компенсации негативного воздействия водоотбора и водосбора на экологические условия, условия водопользования другими потребителями и эксплуатацию других инженерных сооружений; — условия проведения мониторинга подземных вод и сроки передачи информации в систему государственного мониторинга геологической среды. Применительно к отдельным видам полезных ископаемых законодательно могут предусматриваться отдельные уточнения общего порядка. Так, при геологическом изучении, разведке и добыче драгоценных металлов и драгоценных камней владелец лицензии должен осуществлять добычу только собственными силами. При проведении добычи он имеет право заключать договоры с организациями только о предоставлении услуг по охране и о выполнении специальных видов работ (геологическое изучение недр, геологоразведочные работы, проходка подземных горных выработок, буровзрывные работы, специальные строительно-монтажные и иные специальные работы). Ряд субъектов РФ в соответствии со своей компетенцией в сфере регулирования отношений недропользования установили особые правила на добычу общераспространенных полезных ископаемых. Так, Закон Московской области «О недрах и недропользовании» [86] установил, что лицензия на добычу полезных ископаемых для строительства дорог и других коммуникационных сооружений из притрассовых карьеров предоставляется на участки недр со статусом геологического отвода. Ширина участка недр, предоставляемого для этих целей, не должна превышать одного километра в одну и другую сторону от осевой части дороги на всем ее протяжении частями или полностью. Из указанного участка недр исключаются сельскохозяйственные и лесные угодья, территории, непосредственно примыкающие к населенным пунктам, и территории с особым режимом природопользования. На предоставленном участке недр недропользователь имеет право добывать общераспространенные полезные ископаемые, используемые при строительстве дорог и других коммуникационных сооружений, открытым способом на глубину до пяти метров после составления технического проекта и его согласования в установленном порядке. В лицензии особо оговариваются мероприятия, выполняемые пользователем недр с целью рекультивации нарушенных земель и ликвидации последствий работ, связанных с пользованием недрами. 234 ГЛАВА б. Предоставление недр в пользование 6.4.4. Условия совмещенных лицензий Совмещенные лицензии с целью поисков, оценки, разведки и последующей добычи полезных ископаемых предоставляются недропользователям, осуществляющим работы, как правило, за счет негосударственных инвестиций. При выявлении и оценке владельцем совмещенной лицензии на предоставленном ему участке недр месторождения полезных ископаемых он предоставляет материалы на государственную геологическую экспертизу, после которой совмещенная лицензия уточняется в части условий отработки месторождения, границ горных отводов и платежей за пользование недрами, либо недропользователю может выдаваться дополнительная отдельная лицензия в соответствии с ранее полученным правом на разведку и добычу полезных ископаемых. Действие совмещенной лицензии при этом не прекращается. В отдельных случаях по условиям совмещенной лицензии добыча на месторождениях высокой сложности строения может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. Пользователи недр могут согласно этой лицензии начать добычу до государственной экспертизы геологической информации. Сроки последующего предоставления геологической информации на государственную экспертизу с уточнением условий пользования недрами, включая платежи, оговариваются на условиях этой лицензии. Перечень видов полезных ископаемых, разработка которых допускается в процессе геологического изучения недр или непосредственно по его завершении, а также порядок такой разработки устанавливаются федеральным органом управления Государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора и органами управления, регулирующими добычу минерального сырья. Совмещенная лицензия на геологическое изучение и добычу подземных вод на участках недр местного значения удостоверяет право ее владельца на бурение разведочно-эксплуатационных скважин, их опробование и последующую добычу подземных вод после проведения государственной геологической экспертизы. 6.4.5. Условия лицензий на другие виды пользования недрами Лицензия на пользование участками недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (для строительства нефте- и газохранилищ, захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию, за- 6.4. Лицензия на пользование недрами 235 качки сточных вод и иных нужд), предоставляется только после осуществления государственной экспертизы геологической информации. В ней дополнительно должны быть отражены: — регламентирование в соответствии с заключениями государственной геологической и экологической экспертиз максимально возможных объемов сброса (закачки) вод и их качества, объемов захоронения и концентраций вредных веществ с учетом возможности активизации неблагоприятных геологических процессов; — компенсация негативного воздействия в зоне влияния эксплуатации проектируемых сооружений на условия водопользования, экологические условия и эксплуатацию существующих инженерных сооружений, обеспечиваемая комплексом защитных мероприятий и возмещением наносимого ущерба в денежной или натуральной форме; — организация при необходимости санитарно-защитных зон; — создание и ведение мониторинга геологической среды; — условия сопутствующего извлечения подземных вод и их использования. Пользование недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, без утвержденного технического проекта запрещается. Проект вступает в силу при наличии согласования федеральных органов управления Государственным фондом недр и государственного горного надзора или их территориальных подразделений при положительном заключении государственной экологической экспертизы. Лицензия на пользование недрами с целью образования особо охраняемых геологических объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих научное, культурное, эстетическое и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, спортивных, лечебно-оздоровительных целях естественных и искусственных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующего решения администрацией субъекта РФ. В условиях лицензии определяются режим пользования таким участком недр и условия его охраны и рационального использования. Специальный порядок и условия были установлены для лицензий на сбор минералогических и других геологических коллекционных материалов. К геологическим коллекционным материалам относятся образцы минералов, горных пород и руд, окаменелых остатков фауны и флоры, которые могут быть использованы для создания и пополнения коллекций научного, художественно-декоративного и иного назначения, а также в качестве материала для художественного и иных промыслов. 236 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование Сбор геологических коллекционных материалов подразумевает извлечение единичных образцов горных пород, руд, минералов, окаменелых остатков фауны и флоры из естественных обнажений, отвалов горных пород и продуктов их переработки, действующих и заброшенных горных выработок, без проведения горных и других видов специальных работ. Собранные геологические коллекционные материалы становятся собственностью организаций или граждан, их обнаруживших, и в соответствии с действующим законодательством могут быть ими использованы в научных, культурно-познавательных, коммерческих и иных целях. Лицензия на право сбора геологических коллекционных материалов является разовым документом, выдаваемым на срок до шести месяцев, в зависимости от вида коллекционного материала, объемов сбора, географо-климатических и других условий, влияющих на продолжительность полевого сезона и доступность площади (объекта), на которой предполагается осуществлять сбор. Лицензия на право сбора геологических коллекционных материалов используется только для сбора тех материалов и в пределах той площади (участка), которые в ней указаны. Лицензия не может быть передана другому лицу. Размеры платежей и распределение полученных средств устанавливаются по согласованию с местными органами государственного управления и в зависимости от цели сбора, вида коллекционного материала и природных свойств площади объекта сбора, ее размеров, сроков сбора и степени риска, определяемой исходя из перспективности площади на обнаружение данного вида коллекционного материала, а также затрат на обобщение, систематизацию и хранение лицензионных материалов. 6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 6.5.1. Виды участков недр В законах и иных нормативных правовых актах понятия «участок недр» и «недра» нередко неправомерно отождествляются. Под участком недр в соответствии с Законом РФ «О недрах» следует понимать используемую часть недр, представляющую собой геометризированный (ограниченный географическими координатами) блок недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Гражданское законодательство относит участки недр к недвижимым вещам (не- 6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 1Ъ1 движимое имущество, недвижимость). Участки недр могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в которой их оборот допускается законодательством о недрах. Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды. Федеральный орган управления государственным фондом недр по согласованию с субъектами РФ вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование. Участки недр совместным решением органов государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования и субъекта РФ могут подразделяться на участки недр федерального, регионального и местного значения. Статус участков недр федерального значения в соответствии с законодательством о недрах получают отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, которые в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивают основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств РФ по международным договорам. Статус объектов федерального значения они получают на основании совместных решений федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования и органов государственной власти субъектов РФ. Понятие «участок недр» по мере успешного проведения поисковых и разведочных работ правомерно заменяется понятием «месторождение». Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, может включаться в Федеральный фонд резервных месторождений. В соответствии с законодательством о недрах к объектам федерального значения, в частности, могут относиться месторождения газа, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в РФ. Обоснование необходимости отнесения месторождения газа к объектам федерального значения, а также предложение о его отнесении к таким объектам вносится на рассмотрение Правительства РФ федеральным органом исполнительной власти. Отнесение месторождения газа к объектам федерального значения осуществляется Правительством РФ по согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено месторождение газа. 238 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование В целях обеспечения энергетической безопасности РФ часть месторождений газа федерального значения, эксплуатация которых в установленном федеральным законом порядке отнесена на последующий период, решением Правительства РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного координировать деятельность организаций топливно-энергетического комплекса РФ, может быть включена в Федеральный фонд резервных месторождений газа. Федеральный фонд резервных месторождений газа формируется из числа открытых и разведанных месторождений газа, для которых лицензии на добычу газа не выданы. При включении в Федеральный фонд резервных месторождений газа месторождения, поиск и разведку которого организация провела за счет собственных средств, указанная организация получает компенсацию из средств федерального бюджета в размере фактически произведенных затрат и прибыли, равной величине ставки рефинансирования ЦБ РФ. Правительство РФ предусматривает соответствующие расходы в федеральном бюджете. Решение о вводе в эксплуатацию месторождения газа из Федерального фонда резервных месторождений газа принимается Правительством РФ. В целях обеспечения надежного газоснабжения в РФ Правительство РФ может без проведения конкурса принять решение о передаче месторождения газа федерального значения в эксплуатацию организации, осуществившей за счет собственных средств поиск и разведку указанного месторождения, организации-собственнику Единой системы газоснабжения, организации-собственнику региональной системы газоснабжения или о проведении конкурса на передачу указанного месторождения в эксплуатацию [88]. Организации, которой передано месторождение газа федерального значения в эксплуатацию, предоставляется лицензия, оформленная в порядке, установленном законодательством РФ. Законодательством предусмотрено выделение Федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, который формируется в целях регулирования объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также в целях обеспечения в перспективе потребностей РФ в драгоценных металлах и драгоценных камнях. В него включаются отдельные разведанные месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государственном учете и не переданные в пользование или изъятые из пользования. Решение о включении отдельных разведанных месторождений в Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов 6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 239 и драгоценных камней принимается Президентом РФ совместно с органами государственной власти субъектов РФ. Распоряжение этим фондом осуществляется Правительством РФ в порядке, установленном законодательством РФ. Условия использования разведанных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней согласовываются с органами исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых располагаются указанные месторождения. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к Федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами. Выделение участков недр федерального значения, а также установление форм и размеров платы за пользование такими участками недр, относится к совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ [40]. Статус участков недр регионального значения в соответствии с законодательством о недрах получают выделяемые в составе Государственного фонда недр участки недр, имеющие региональное (для территории субъекта РФ) значение. Их выделение относится к совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъекта РФ. К компетенции органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования относится определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального значения в установленных пределах. Статус участков недр местного значения получают участки недр, имеющие местное значение (для города, района). Определение порядка пользования недрами, установление форм и размеров платы за пользование такими участками недр в установленных пределах, а также строительства подземных сооружений местного значения относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. 6.5.2. Горный и геологический отвод Участкам недр, предоставляемым в соответствии с лицензией в пользование для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с СРП при разведке и добыче минерального 240 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование сырья, придается статус горного отвода — геометризированного блока недр. Кроме того, Положение «О лицензировании пользования недрами» [31] установило, что участок недр в виде горного отвода также предоставляется для проведегия геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых. Границы горного отвода имеют инструментальную привязку и определяются в порядке, установленном специальными нормативными правовыми актами. Понятие горного отвода существовало еще в горном законодательстве Российской Империи [6]. В современной трактовке этот термин был впервые введен Горным положением СССР [17] и практически в неизменном виде сохраняется в российском законодательстве о недрах [20, 30] до настоящего времени. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезного ископаемого, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны движения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Предварительные границы горного отвода устанавливают при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Положение о порядке лицензирования пользования недрами, разработанное в соответствии с Законом РФ «О недрах» 1992 г., ввело 6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 241 новое понятие — «геологический отвод», в то время не предусмотренное базовым законом. Статус геологического отвода придается участку недр, предоставленному в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых) по решению федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального подразделения. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с СРП на этапе поиска и оценки месторождения геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением. Закон РФ «О недрах» (1995 г.) подтвердил понятие геологического отвода. При этом вопреки положению Конституции РФ о совместном ведении недрами установление статуса геологического отвода отнесено к компетенции только федерального органа управления Государственным фондом недр. Статус геологического отвода отличается от статуса горного отвода двумя весьма существенными положениями. Пользователь недр, получивший участок недр в виде горного отвода, имеет исключительное право в его границах осуществлять деятельность в соответствии с предоставленной лицензией. Деятельность других лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в договоре между ним и другими лицами. В границах одного и того же геологического отвода могут проводиться работы по геологическому изучению недр по нескольким лицензиям как однотипным, так и разным по своему целевому назначению. В этом случае взаимоотношения между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода, определяются в лицензиях. И второе — горный отвод должен иметь ограничение по глубине, а геологический по глубине может не ограничиваться. Все это говорит о том, что введение понятия геологического отвода в ряде случаев целесообразно и может иметь свои положительные стороны, но в отличие от понятия горного отвода оно до конца еще не разработано. 242 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование 6.5.3. Трансграничные участки недр Трансграничными называются участки недр или месторождения, которые пересекаются различными границами: государственной, внутренними административными (между субъектами РФ, муниципальными образованиями, субъектами РФ и территориальным морем РФ), лицензионными, в случае выдачи двух или нескольких лицензий на разведку и разработку одного месторождения, и другими, устанавливающими различный организационно-правовой режим недропользования на разграничиваемых территориях. Российское законодательство регламентирует деятельность в трансграничных зонах, обусловленных внутренними административными границами. В то же время известны трансграничные месторождения в зонах государственных границ России с другими государствами. Например, Марковское месторождение природного газа, расположенное на территории Ростовской области и частично на Украине, морское месторождение Паллас в Черном море. Освоение таких месторождений должно регулироваться межгосударственными соглашениями, разрабатываемыми на основе норм международного права, в частности Конвенцией ООН по Морскому праву [22]. Разграничение участков недр в трансграничных зонах осуществляется по вертикальным проекциям тех или иных границ. Понятие и особенности правового регулирования использования природных трансграничных объектов предусмотрено в российском природоресурсном праве пока только в отношении водных объектов. Законодательство о недрах многих государств регулирует отношения при разработке трансграничных месторождений, в частности месторождений нефти и газа. Оно обязывает пользователей недр сотрудничать при эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов с целью рационального использования и охраны недр. Один из методов такого сотрудничества — юнитизация (объединение при пользовании недрами) — стал наиболее распространенным базисом национальных и международных соглашений по разработке трансграничных ресурсов углеводородов. В российском горном праве проблемы юнитизации разрабатывали по заданию Минэнерго Е.А. Дьячкова и B.C. Ульянов. Особое значение регламентация разработки трансграничных месторождений имеет для жидких и газообразных полезных ископаемых, которые могут в процессе добычи перемещаться из одной части залежи в другую. В российском горном праве юнитизация как форма сотрудничества нескольких недропользователей, получивших право на разработку 6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 243 единой гидродинамически связанной залежи, обуславливающая на основе специального соглашения наиболее рациональную форму эксплуатации этой залежи как единого объекта разработки, предусмотрена Положением о порядке лицензирования пользования недрами. Установлено, что освоение такого месторождения должно осуществляться по единому (общему) проекту разработки. Координация деятельности пользователей недр возлагается по их решению на одного из них, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Это положение в соответствии с законодательством о недрах должно фиксироваться в лицензиях на пользование недрами. Кроме того, в соответствии с мировой практикой это требование целесообразно оформлять в виде юнитизационного соглашения, регламентирующего геолого-технические вопросы разработки месторождения, а также положения экономического (ценообразование, коммерциализация и др.), организационно-правового (статус участников, права и обязательства координатора и т.п.), экологического и социального характера. ФЗ «О государственной границе РФ» устанавливает, что хозяйственная, промысловая и иная деятельность в пограничной зоне, связанная с пользованием, в частности, недрами, наряду с пользованием землей и водами, предусматривает необходимость получения специального разрешения, а в остальном регламентируется соответствующим законодательством [38]. 6.6. Пользователи недр В различные исторические периоды отечественного недропользования состав видов и категорий субъектов, которым законом предоставлялось право пользования недрами, менялся. В Российской Империи в качестве недропользователя могли выступать как государство в лице казенных (государственных) заводов, так и частные лица. Некоторые ограничения для частных лиц вводились лишь при разработке золотоносных недр. Отечественные и иностранные недропользователи законодателем не размечались. Горное положение СССР предоставило право недропользования (использовался термин «горный промысел») всем гражданам и юридическим лицам. Право недропользования предоставлялось также допущенным к деятельности на территории страны иностранным юридическим лицам. При этом в каждом отдельном случае требовалось специальное разрешение Совета Народных Комиссаров СССР. В 244 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование первые годы советской власти такие разрешения в ряде случаев выдавались. Однако в последующем все они были аннулированы. Право недропользования практически имели лишь государственные предприятия и организации. В послевоенный период в соответствии с законодательством формула была видоизменена. Пользователями недр могли быть государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения, а также граждане СССР. Кроме того, в [19] указывалось, что «в случаях, предусмотренных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам». Это положение, по существу, относилось к регламентации допуска иностранцев. На практике недра продолжали предоставляться в пользование только отечественным государственным предприятиям и организациям. Частные лица в качестве пользователей недр выступали лишь в составе старательских артелей. Ситуация принципиально изменилась в середине 80-х годов, когда был принят пакет законодательных актов об иностранных инвестициях и о порядке создания на территории СССР совместных предприятий. В качестве пользователей недр стали выступать в том числе и иностранные компании. С принятием в 1992 г. Закона РФ «О недрах» и в связи с осуществляемой политикой акционирования и приватизации государственных предприятий в качестве пользователей недр стали достаточно часто выступать акционерные общества и даже частные лица. Необходимо отметить, что в 2000 г. в Законе РФ «О недрах» были внесены существенные изменения, касающиеся статуса пользователя недр [46]. Было установлено, что пользователями недр являются субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Пользователями недр на условиях СРП могут быть инвесторы — граждане РФ, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из СРП. В случае если в качестве инвестора выступает не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц, лицензия выдается одному из участников такого объединения с указанием в этой ли- 6.6. Пользователи недр 245 цензии на то, что данный участник выступает от имени этого объединения, а также с указанием всех других участников объединения. Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие разрешения (лицензии), выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов. Если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь такие разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Права и обязанности у пользователя недр в соответствии с Законом РФ «О недрах» возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр. При предоставлении права пользования недрами на условиях СРП — с момента вступления такого соглашения в силу. Добыча и производство драгоценных металлов, добыча драгоценных камней могут осуществляться исключительно организациями, получившими в порядке, установленном законодательством, специальные разрешения (лицензии). РФ, субъектам РФ и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов на территории РФ. Старательская добыча может применяться при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней организациями различных организационно-правовых форм, в том числе и артелями старателей. При этом под старательской добычей понимается способ организации работ на труднодоступных месторождениях с отрывом работников от мест постоянного проживания на срок более четырех месяцев, при котором не производятся затраты бюджетных средств на создание и содержание объектов социальной инфраструктуры. Право юридических лиц осуществлять деятельность по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, производству драго- 246 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование ценных металлов возникает с момента получения соответствующей лицензии и действует до прекращения ее действия. Законодательство субъектов РФ о недропользовании, определяя пользователя недр в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах», содержит в ряде случаев несколько другие формулировки. В соответствии с законом Удмуртской республики «О недрах» пользователями недр могут быть любые субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности и государственной принадлежности, предоставившие гарантии инвестирования средств в освоение горных объектов и принявшие на себя обязательство добросовестного выполнения условий контракта [29]. По Закону Республики Коми «О недрах» [28] пользователем недр может быть юридическое или физическое лицо, с которым собственник недр заключил договор или выдал ему лицензию на пользование недрами. Им могут быть отечественные, иностранные и совместные категории пользователей. Все категории пользователей независимо от форм собственности и организационно-правовой структуры имеют равные права и обязанности, определяемые данным законом. Закон определил круг лиц, которые могут получить право на пользование недрами. Однако для приобретения этого права необходимо получить специальное разрешение в виде лицензии на право пользования недрами. Очевидно поэтому в Положении «О порядке лицензирования пользования недрами» пользователи недр названы владельцами лицензии. Закон РФ «О недрах» не содержит дискриминационных мер при определении пользователя недр за исключением освоения месторождений радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных материалов, токсичных и других опасных отходов, а также осуществления добычи отдельных видов драгоценных металлов и драгоценных камней. Отдельные ограничения имеются также при допуске иностранных инвесторов. Однако все они носят частный характер и по своей природе являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования. 6.7. Сроки пользования недрами Из шести видов пользования недрами, которые регламентируются Законом РФ «О недрах», только по двум установлена регламентация срока пользования. По всем другим срок устанавливается либо в разрешении, либо в лицензии в соответствии с принятой программой работ. 6.7. Сроки пользования недрами 247 В недропользовании понятие «срок» используется, при установлении продолжительности лицензионных обязательств, регламентации фискальных операций и др. Развернутое определение и трактовка термина «срок» даны в ГК РФ [43]. Срок — это установленная законом, иными правовыми статьями, сделкой или назначаемая судом определенная продолжительность времени и сам предел этого времени. Срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, кварталами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить. Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока. При этом годом (за исключением календарного года) признается любой период времени, состоящий из двенадцати календарных месяцев, следующих подряд. Срок, исчисляемый кварталами, истекает в последний день последнего месяца срока. При этом квартал считается равным трем месяцам, отсчет кварталов ведется с начала года. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующие месяц и число последнего месяца срока. При этом месяцем признается календарный месяц. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца. Срок, исчисляемый неделями, истекает в последний день недели. При этом неделей признается период времени, состоящий из пяти рабочих дней, следующих подряд. В случаях, когда последний день срока падает на нерабочий день, днем окончания срока является ближайший следующий за ним рабочий день. Действие, для совершения которого установлен срок, может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня срока. Если документы или денежные суммы были сданы на почту или телеграф до двадцати четырех часов последнего дня срока, то срок не считается пропущенным. Срок для совершения действий определяется точной календарной датой, указанием на событие, которое обязательно должно наступить, или периодом времени. В последнем случае действие может быть совершено в течение всего периода. Течение срока, исчисляемого годами, месяцами, неделями или днями, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено его начало. 248 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование Все эти определения, пока они не зафиксированы в законодательстве о недрах, целесообразно регламентировать в лицензионных договорах и СРП. В случаях, когда законодательство о недрах регламентирует срок пользования участком недр, он означает период времени, на который может распространяться действие лицензии на тот или иной вид пользования недрами. Срок пользования недрами с целью геологического изучения ограничен пятью годами. Такое ограничение имеет глубокие исторические корни как в зарубежном, так и в российском законодательстве о недрах. Необходимость такого ограничения была вызвана стремлением государства ускорить изучение своих недр и сократить период открытия месторождения. В настоящее время, когда обе стороны, в том числе и недропользователь, как правило, стремятся максимально сократить период поиска, подобная регламентация свою первоначальную цель не оправдывает. В отношении другого вида пользования недрами — «разведка и добыча» — действовал срок до 20 лет. Опыт организационно-правового регулирования недропользования дал основания отказаться от этого. В 2000 г. в Закон РФ «О недрах» было введено изменение, в соответствии с которым недра для добычи полезных ископаемых предоставляются в пользование на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр. При этом, однако, не установлены критерии, которые бы позволяли регламентировать такой срок. Предполагается, что он будет фиксироваться как условие Лицензионного соглашения или СРП. Для большинства видов полезных ископаемых, и в первую очередь для нефти и газа, проблема срока действия права на добычу имеет принципиальное значение. Срок добычи определяет, в частности, объем полезного ископаемого, которое будет извлечено из недр. Регламентация срока действия права на добычу является в определенном смысле главной проблемой рационального использования и охраны недр. Это достаточно сложная экономическая и организационно-правовая проблема. И если ее экономические аспекты глубоко изучены и решаются, то правовая сторона осталась, по существу, абсолютно не затронутой в теории горного права и в законодательстве о недрах. В условиях административно-командной системы эта проблема решалась очень эффективно. В условиях рыночных отношений она пока серьезно даже не ставится. Суть проблемы состоит в том, 6.7. Сроки пользования недрами 249 что в условиях предоставления права на добычу срок и объем добычи за этот период в той или иной форме фиксируются в лицензионном соглашении или СРП. Более того, их интегрированный критерий — коэффициент извлечения полезного ископаемого, фиксируется Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых МПР, утверждается в качестве обязательного параметра проекта разработки месторождения. Этот коэффициент показывает долю подлежащего рентабельному извлечению полезного ископаемого в общих запасах его в недрах. Все это относится к стадии предоставления права на добычу. А вот организационно-правовых механизмов, которые бы обеспечивали выполнение этого условия, нет. По мере отработки месторождения текущая рентабельность падает. Добыча становится невыгодной, и инвестор, несмотря на то, что в пласте еще осталось достаточно много запасов полезного ископаемого, отказывается от продолжения работ. Некоторой реакцией на подобную ситуацию явилось введенное Законом от 02.01.2000 г. № 20-ФЗ дополнение в Закон РФ «О недрах» о пользовании участками недр при досрочном прекращении права пользования недрами. Закон установил, что в случае, если соответствующие органы лишили пользователя права пользования недрами, а прекращение разработки месторождения в интересах его рациональной разработки и охраны недр нецелесообразно, то на срок до одного года можно право пользования недрами предоставить какому-либо юридическому лицу — временному оператору. При этом опять-таки не регламентированы условия привлечения оператора и процедура поиска будущего постоянного пользователя. Не рассмотрена ситуация, когда пользователь недр сам отказался от права пользования. Все сроки пользования участками недр подлежат исчислению с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр. 6.8. Предоставление участков недр в пользование 6.8.1. Схема предоставления участков недр в пользование Получение права пользования недрами — достаточно сложная организационно-правовая процедура, определяемая воздействием целого ряда самых различных факторов и условий. Общая схема предоставления участков недр в пользование приведена на рис. 4. Государственная и региональные программы геологического изучения, развития и освоения недр Участки недр, подлежащие предоставлению в пользование Перечень участков недр для заключения СРП Торги на право пользования Конкурс Аукцион Бесконкурсное предоставление на право заключения СРП Конкурс Аукцион Заключение СРП Лицензия Заключение СРП Лицензия Лицензия Рис 4. Схема предоставления участков недр в пользование Лицензия 6.8. Предоставление участков недр в пользование 251 В целях осуществления антимонопольной политики в сфере недропользования Закон РФ «О недрах» вплоть до 1999 г. прямо запрещал или признавал неправомочными действия органов государственной власти, направленные на замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, т.е. предоставление недр на основании решения органов государственной власти. При этой системе создавались условия соревновательного объективного отбора пользователей недр на основе заранее установленных критериев. В 1999 г. в закон были внесены поправки, в соответствии с которыми предусматриваются широкие возможности предоставления недр в пользование на основании решения, принимаемого МПР совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ. Таким образом, в настоящее время участки недр могут предоставляться в пользование как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе. В соответствии с Законом РФ «О недрах» правами предоставления недр в пользование обладают: — Правительство РФ; — МПР как федеральный орган управления государственным фондом недр; — орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр. Установлены следующие формы принятия решения: — самостоятельное, субъекта права; — совместное, соответствующих субъектов права; — согласование совместного решения; — согласование самостоятельного решения. Основаниями для принятия решения о предоставлении права пользования недрами являются: — результаты конкурса или аукциона; — установленные законом условия бесконкурсного предоставления участков недр в пользование. Форму принятия решения о предоставлении права пользования участками недр определяет статус его местоположения: — зона совместного ведения, т.е. территория субъекта Федерации; — зона ведения федеральных органов власти, т.е. внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф. Следует различать также виды оснований получения права пользования недрами: — решение субъекта права; 252 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование — установленный порядок предоставления права пользования участками недр местного значения; — заключение СРП; — переход права пользования недрами. На порядок предоставления права пользования недрами влияет вид пользования недрами, а также специфика видов полезных ископаемых (подземные воды, используемые для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, захоронение радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов горнодобывающего производства). В ряде случаев федеральный орган управления государственным фондом недр осуществляет свои полномочия самостоятельно, а иногда делегирует их своим территориальным органам. Новым основанием для получения права разведки и добычи полезных ископаемых, введенным в 2000 г., является факт открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения. При этом право на проведение работ по геологическому изучению недр на всей территории Федерации и на континентальном шельфе может быть получено на основании решения МПР или его территориального органа, согласованного с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ. Это положение по существу позволяет предоставлять участки недр в пользование без каких-либо установленных законом ограничений. Этот же закон, как отмечалось выше, уточнил, что деятельность по строительству нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и их эксплуатацию, размещение промышленных и бытовых отходов не следует относить к виду пользования недрами — «строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых». 6.8.2. Конкурсы и аукционы В соответствии с государственными федеральными и региональными программами геологического изучения, развития и освоения минерально-сырьевой базы конкретного региона, субъекты Федерации разрабатывают совместно с уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти (МПР, Минэнерго, Минэкономразвития и др.) долгосрочные (на три, пять и более лет) программы проведения конкурсов и аукционов. Такие программы уже действуют 6.8. Предоставление участков недр в пользование 253 во многих ресурсодобывающих регионах. На их основании формируются блоки участков недр, которые постепенно оформляются для передачи в пользование на соревновательной или бесконкурсной основе. Соревновательная система предусматривает проведение конкурсов или аукционов различного типа. В установленных законодательством случаях право пользования участком недр может быть приобретено на бесконкурсной основе. ГК РФ определяет процедуру соревновательного отбора претендента на получение того или иного вида имущественного права термином «торги». Торги могут проводиться в форме конкурса или аукциона. В законодательстве о недрах понятие «торги» определяется сдвоенным термином «конкурс и аукцион» или «конкурс (аукцион)». Неудобство состоит в том, что не всегда, говоря в принципе о системе торгов, заранее известна форма их проведения: конкурс, аукцион либо то и другое вместе для разных объектов. В последнее время в законах и нормативных правовых актах, связанных в некоторой мере с недропользованием, стали использоваться и термин «торги» и англоязычный термин «тендер». Так, ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [87], регламентируя механизм государственного регулирования предоставления концессий, использует термин «торги (аукционы и конкурсы)». Учитывая тенденцию усиления роли гражданско-правового регулирования в недропользовании, очевидно, целесообразно в горном праве постепенно перейти на терминологию ГК РФ и, в частности, на применение обобщающего термина «торги». Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научнотехнический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, учет интересов национальной безопасности РФ. Конкурс может быть открытым, когда предложение организатора конкурса принять в нем участие обращено ко всем желающим путем объявления в печати или иных средствах массовой информации, либо закрытым, когда предложение принять участие в конкурсе направляется определенному кругу лиц по выбору организатора конкурса. Открытый конкурс может быть обусловлен предварительной квалификацией его участников, когда организатором конкурса проводится предварительный отбор лиц, пожелавших принять в нем участие. 254 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование В соответствии с гражданским законодательством объявление о конкурсе должно содержать условия, предусматривающие существо задания, критерии и порядок оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форму награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса. Лицо, объявившее публичный конкурс, вправе изменить его условия или отменить конкурс только в течение первой половины установленного для предоставления работ срока. В случае изменения условий конкурса или его отмены лицо, объявившее о конкурсе, должно возместить расходы, понесенные любым лицом, которое выполнило предусмотренную в объявлении работу до того, как ему стало или должно было стать известно об изменении условий конкурса и о его отмене. Альтернативной формой отбора претендентов на получение права пользования участками недр является аукционная система. Она представляет собой разновидность публичных торгов, предметом которых является продаваемый товар, имущество или имущественные права, приобретаемые лицом, предложившим наивысшую цену. Аукцион проводится по специальным правилам. Аукцион осуществляется, как правило, открытым, т.е. гласным способом, когда претенденты открыто повышают цену, или негласным способом, когда они подают условные знаки, в ответ на которые аукционист объявляет новую цену, не называя претендента. Аукцион может осуществляться также закрытым способом, когда заранее объявляется минимальная цена, а претенденты в запечатанных конвертах предлагают свою цену и до начала аукциона передают их аукционисту. Аукционист в процессе публичного аукциона вскрывает конверты и объявляет победителя — участника, предложившего наибольшую цену. Если одинаковая наивысшая цена была названа одновременно несколькими участниками, обычно для них сразу организуется открытый аукцион. Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр. Законодательство о недрах предусматривает проведение торгов либо на право пользования недрами, либо на право заключения СРП. Торги на право пользования осуществляются в форме конкурса или аукциона, по результатам которых предоставляется право пользования недрами и выдается соответствующая лицензия. Право на заключение СРП также приобретается по результатам конкурса или аукциона, после чего победитель проводит переговоры и, заключив СРП, получает право 6.8. Предоставление участков недр в пользование 255 пользования недрами, которое удостоверяется соответствующей лицензией. При бесконкурсной системе предоставления участков недр в пользование аналогично либо заключается лицензионное соглашение и предоставляется на определенных условиях лицензия на право пользования недрами, либо заключается СРП и выдается лицензия. Проведение конкурса или аукциона обычно начинается с принятия совместного постановления администрации (правительства) субъекта Федерации и МПР. В постановлении указывается цель проведения конкурса или аукциона; участки недр, выставляемые на конкурс; определяется фирма-оператор (организатор) этого мероприятия; утверждается состав экспертной комиссии из представителей администрации, центральных министерств и ведомств, научных организаций, местного самоуправления и др.; принимается решение о публикации извещения о конкурсе или аукционе; решается ряд других специфических вопросов. Формально конкурс или аукцион начинается с момента официальной публикации о нем. Практически же работа начинается значительно раньше. Ведется отбор участков, которые предполагается выставить на конкурс или на аукцион, определяются условия предоставления отдельных участков, решается целый ряд организационных вопросов. К этой работе привлекаются, помимо уполномоченных органов государственной власти, специализированные консалтинговые компании, эксперты, научные институты. Объявления о месте, видах и условиях конкурсов и аукционов, а также результаты их проведения регулярно публикуются в специализированных федеральных изданиях («Российская газета»; бюллетень «Экономические и правовые вопросы недропользования в России», официальное издание МПР), а также в СМИ субъектов Федерации. В настоящее время такая информация распространяется в системе Интернет. Объявление обычно публикуется за три—шесть месяцев до даты проведения торгов. По каждому раунду торгов в рамках примерных условий утверждаются условия конкретного конкурса. В объявлении указывается общая характеристика конкурса (аукциона): — вид полезного ископаемого: нефть и газ, золото, алмазы; — способ отбора победителя: конкурс, аукцион; открытый, закрытый; — вид пользования недрами: геологическое изучение, разведка и добыча, и т.п.; 256 ГЛАВА б. Предоставление недр в пользование — наименование и координаты участков недр, являющихся предметом торгов, оценка их запасов, характер изученности. Сложившаяся практика формирования условий проведения торгов показывает определенные различия 1ри проведении их по различным видам полезных ископаемых. Наиболее развернутые условия разрабатываются и публикуются при предоставлении права на добычу нефти и газа, а также драгоценных металлов и драгоценных камней. Однако все они строятся на базе общих принципов. В условиях конкурсов (аукционов) обычно рассматриваются следующие вопросы: объект конкурса (аукциона); краткая геолого-техническая характеристика участков недр; предмет и условия конкурса (аукциона); критерии, учитываемые при выборе победителя; порядок проведения и подведения итогов конкурса (аукциона); условия оформления лицензии. В состав пакета документов, представляемых в качестве условий конкурса, может входить текст Лицензионного соглашения. По усмотрению конкурсной комиссии он может носить статус типового (обязательственного) или примерного (рекомендательного). Закон РФ «О недрах» не регламентирует состав и структуру такого договора, поскольку его содержимое в значительной мере определяется видом пользования, а также организационно-техническими особенностями поиска, разведки и добычи того или иного полезного ископаемого. В некоторой мере структура и состав договора определяются требованиями к содержанию лицензии на право пользования участками недр. Законодательство не содержит критериев, определяющих форму торгов, т.е. способ выбора пользователя недр, на основе конкурса или аукциона. Эта проблема была решена впервые в условиях первого нефтяного Ханты-Мансийского конкурса (1993 г.). В качестве критерия был выбран фактор изученности и освоенности участка недр. По участкам, имеющим достаточно большой обьем геологической информации, подтвержденную нефтегазоносность и другие данные, позволяющие выполнить относительно надежное технико-экономическое обоснование (бизнес-план) освоения месторождения, проводился конкурс. Критериями определения победителя конкурса являлись конкретные предложения по уровню основных технико-экономических показателей, ставкам налоговых отчислений, использованию прогрессивной техники и технологии и т.п. По участкам с прогнозными запасами, с неподтвержденной нефтегазоносностью, т.е. с объемом информации, недостаточным для сколько-нибудь обоснованных технико-экономических оценок, принимался аукционный способ отбора претендентов. Критерием определения победителя аукциона в данном случае являлся разовый бонус. 6.8. Предоставление участков недр в пользование 257 В тендерах, проводившихся в последующие годы в различных регионах, применялся в принципе тот же подход. После официального принятия заявки и выполнения определенных процедур (уплата соответствующих взносов и т.п.) заявитель может на определенных условиях получить пакет геологической и техникоэкономической информации по интересующему участку недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горнотехнической, технологической, коммерческой и другой информации для проведения заявителем технико-экономической оценки освоения данного участка недр. На основании этой оценки заявитель в первую очередь для себя определяет целесообразность дальнейшего участия в конкурсе или аукционе и критические условия эффективности такого участия. После этого по установленной форме он представляет, с учетом требований конкурса или аукциона, приемлемый для него вариант основных технико-экономических показателей (ТЭП) ведения работ, связанных с намечаемым видом пользования недрами. В условиях конкурса обычно содержится структура и состав ТЭП. В качестве критериальных экономических показателей обычно выступают: величина дисконтированного эффекта за период разработки; внутренняя норма прибыли; срок окупаемости инвестиций. Эта система по усмотрению авторов, а также конкурсной комиссии может быть расширена. В настоящее время организовано и успешно работает ряд консалтинговых фирм, специализирующихся на разработке подобных документов. В случае выставления на конкурс или аукцион участков недр, на которых либо уже проводились поисковые и разведочные работы, либо которые находились ранее в пользовании у лиц, права которых на пользование недрами прекращены или аннулированы в установленном законом порядке, в условия конкурса может быть включено требование возмещения ранее понесенных затрат. Порядок определения таких затрат регламентируется МПР и компетентными органами субъекта РФ. При отборе победителей конкурса применяется многофакторная система показателей, включающая обычно следующие критерии: — соответствие предложений претендента основным принципам недропользования, действующим на территории региона; — соответствие основных проектных решений и технологических показателей разработки современным требованиям, прежде всего — обоснования коэффициентов извлечения нефти, привлечения новых технических решений и т.п.; — технико-экономическая надежность и экологическая безопасность предлагаемых проектных решений в соответствии с требованиями основных принципов пользования недрами; 258 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование — условия финансирования капитальных вложений и распределения прибыли; — предложения по участию в решении социально-экономических проблем региона; — соответствие ТЭП требованиям примерного Лицензионного соглашения; — репутация компании и ее финансовая надежность; — экономическая эффективность проекта. На проведенных в России конкурсах в качестве критериев применялись и другие системы показателей и условий. Допускается проведение отдельных конкурсов и аукционов для малых предприятий типа старательских артелей, оборонных предприятий, осуществляющих программу конверсии. Также допускается проведение конкурсов и аукционов с участием только предприятий РФ. Предоставление лицензий на право разработки месторождений радиоактивных руд проводится по результатам специальных конкурсов. Порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов могут не предоставляться при условии возможности использования отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья. Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, установленном соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Собственникам или владельцам земельных участков для удовлетворения их потребности в воде питьевого качества лицензии на право добычи подземных вод выдаются без проведения конкурса. Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аукциона, направляется в федеральный или территориальный геологические 6.8. Предоставление участков недр в пользование 259 фонды на регистрацию, которая производится в месячный срок с момента ее поступления. Лицензия вступает в силу после ее регистрации. Порядок регистрации лицензий устанавливается МПР. МПР или его территориальные подразделения обязаны опубликовать в органах печати списки всех предприятий, участвовавших в конкурсе или аукционе, список предприятий, получивших лицензию, а также условия, на которых лицензии были предоставлены. Предоставление в пользование участков недр континентального шельфа осуществляется с учетом правового режима морских пространств. В пределах внутренних и территориальных морей, составляющих часть государственной территории РФ, лицензирование осуществляется в общем порядке. 6.8.3. Бесконкурсная система Вторым, как указывалось выше, постепенно расширяющимся направлением получения права пользования участками недр является бесконкурсная система. Она введена в качестве изъятия из общего антимонопольного требования запрета замены конкурсов и аукционов на предоставление права пользования недрами на основе прямых переговоров. В соответствии с Законом РФ «О недрах» основаниями для бесконкурсного предоставления права пользования недрами могут быть: — решение Правительства РФ при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения; — решение Правительства РФ, согласованное с органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; — совместное решение федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ: для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения, расположенного на территории соответ- 260 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование ствующего субъекта РФ; для целей геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности; для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких хранилищ; размещения промышленных и бытовых отходов; для образования особо охраняемых геологических объектов; предоставления права краткосрочного (до одного года) пользования участком недр для целей осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено; — решение федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального органа, согласованное с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей геологического изучения участков недр, в том числе участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ; — установленный органами представительной власти субъектов РФ порядок получения права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых; — случаи перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования; — вступившее в силу СРП. 6.9. Предоставление участков недр в пользование на условиях СРП В общей схеме отбора претендентов на право пользования участками недр на условиях СРП и предоставления им такого права можно выделить следующие основные этапы: — включение участка недр в так называемый Перечень участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями ФЗ «О СРП» (далее «Перечень СРП ...»). При этом субъект законодательной инициативы разрабатывает и представляет некоторое технико-экономическое обоснование целесообразности освоения данного участка недр на условиях СРП, а Счетная палата Государственной думы фиксирует 6.9. Предоставление участков недр в пользование на условиях СРП 261 его основные параметры; конкретный претендент может быть назван, а может быть и не назван; — принятие «Перечня СРП ...» в форме федерального закона или совместного решения Правительства РФ и органа государственной власти субъекта Федерации; — подготовка к началу переговоров по заключению соглашения. Процедура ее различная для конкурсного и бесконкурсного порядка предоставления недр в пользование. При конкурсном порядке это разработка на основе технико-экономических расчетов, выполненных по поручению государственных органов, ответственных за проведение конкурсов и аукционов, начальных условий конкурса или аукциона, которые следует рассматривать в последующем как обязательные; объявление о конкурсе, проведение и подведение итогов конкурса или аукциона, определение претендента на право заключения соглашения и получения права пользования недрами на условиях СРП. При бесконкурсном порядке — разработка инвестором и органами исполнительной власти соответствующих обосновывающих материалов, необходимых для принятия совместного решения Правительства РФ и органа государственной власти субъекта Федерации о возможности заключения соглашения, принятие такого решения; — заключение соглашения. Независимо от формы предоставления права на заключение соглашения государство формирует комиссию по подготовке проекта СРП, которая разрабатывает условия пользования недрами и проект соглашения по каждому объекту недропользования. Принимается совместное решение о начале переговоров, согласовываются и утверждаются директивы на переговоры, проводятся сами переговоры, и по их окончании подписывается соглашение. В соответствии с Законом РФ «О недрах» участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода. Практически это соответствует одному месторождению, а в целом ряде случаев — части месторождения. Применительно к СРП, помимо перечисленных вариантов, понятие «участок недр» при формировании «Перечня СРП ...» стало подменяться понятием «объект, право пользование которым может быть предоставлено на условиях СРП», под которым фигурировали отдельные месторождения, группы месторождений, проекты (например, Уватский проект, включающий месторождения и перспективные участки в пределах различных субъектов РФ); блоки (включающие группу месторождений), конкурсные участки (включающие группу месторождений) и др. 262 ГЛАВА б. Предоставление недр в пользование СРП, как отмечалось, могут заключаться только по участкам недр, включенным в так называемые «Перечни СРП ...». ФЗ «О СРП» предусматривает, как правило, утверждение «Перечня СРП ...» специальным федеральным законом. Проекты таких федеральных законов, а также проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в указанные федеральные законы, вносятся в Государственную думу субъектами права законодательной инициативы и рассматриваются в ней при наличии заключений Правительства РФ и решений законодательных органов субъектов РФ, на территориях которых расположены соответствующие участки недр. В «Перечни СРП ...» включаются только участки недр, в отношении которых имеются обоснования Правительства РФ целесообразности включения таких участков недр в указанные перечни. В отношении расположенного на территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов участка недр требуется решение законодательного органа субъекта Федерации, на территории которого расположен такой участок недр, принятое с учетом интересов коренных малочисленных народов, а также соответствующего органа местного самоуправления. В соответствии с этим предложения о включении конкретных участков недр в проекты «Перечней СРП ...» вносятся: — по участкам недр (месторождениям), расположенным на территории РФ: Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов Федерации; представительными органами государственной власти субъектов Федерации; — по участкам недр (месторождениям), расположенным на континентальном шельфе и/или в пределах исключительной экономической зоны: Правительством РФ по согласованию с представительными (или исполнительными) органами государственной власти субъектов Федерации, территорию которых предполагается использовать при работах по соглашению. В принципе в «Перечень СРП ...» могут включаться: — участки недр, подлежащие геологическому изучению, разведке и добыче, по которым не выданы лицензии на право пользования недрами (далее — новые участки недр); — участки недр, содержащие открытые, оцененные или разрабатываемые месторождения, по которым владельцы лицензии высказа- 6.9. Предоставление участков недр в пользование на условиях СРП 263 ли заинтересованность в изменении лицензионного режима недропользования на условиях соглашений (далее — разрабатываемые участки недр). Поскольку «Перечень СРП ...» является элементом государственной системы лицензирования, его формирование должно осуществляться на основании государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ и ее отдельных регионов. Предложения о включении в проект «Перечня СРП ...» конкретных участков недр с соответствующим технико-экономическим обоснованием по каждому из них могут представляться: — Министерством природных ресурсов и Министерством энергетики; — органами исполнительной государственной власти субъектов Федерации; — инвестором, являющимся пользователем недр на иных условиях, отличных от условий соглашений. Требует законодательного регулирования включение в проект «Перечня СРП ...» участков недр, предоставляемых в пользование для геологического изучения, разведки и добычи радиоактивного сырья. Учитывая это, а также возможность формирования «Перечня СРП...» по мелким и средним месторождениям без утверждения федеральным законом, в перспективе следует ожидать значительного увеличения участков недр, осваиваемых на условиях СРП. В соответствии с поправками и дополнениями, внесенными в ФЗ «О СРП» в 1999 г., в отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП, устанавливаются на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти соответствующего субъекта РФ без утверждения федеральными законами, если указанные участки недр включают в себя следующие месторождения полезных ископаемых: — месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 млн т; — месторождения газа, запасы которых составляют до 250 млрд куб. м; — месторождения коренного золота, запасы которых составляют до 50 т; — месторождения россыпного золота, запасы которых составляют до 1 т; 264 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование — месторождения иных полезных ископаемых, не относящихся к стратегическим и не являющихся валютными ценностями. ФЗ «О СРП» установил, что соглашения должны заключаться в соответствии с законодательством РФ, а поскольку это обязательство носит четко выраженный гражданско-правовой характер, регулироваться процесс заключения соглашения должен на основе правил ФЗ «О СРП», а также ГК РФ. Исходя из этого принципа, порядок подготовки заключения СРП, в частности, выбор инвестора в качестве одной из сторон соглашения, установление процедуры и условий проведения торгов и некоторые другие вопросы должны регулироваться ФЗ «О СРП» в части специфических моментов и правилами ГК РФ в части общих положений обязательственного права. Отсюда выбор инвестора в качестве одной из сторон СРП может осуществляться либо на основе торгов, либо путем так называемых прямых переговоров, когда инвестор определяется совместным решением Правительства РФ и органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации. ФЗ «О СРП» установил три ситуации, когда инвестор может быть определен без проведения торгов. Это может быть в случае, если: — интересы обороны и безопасности государства требуют заключения соглашения с конкретным инвестором, если это предусмотрено федеральным законом, устанавливающим перечни участков недр; — объявленный конкурс или аукцион признан несостоявшимся в связи с участием только одного инвестора. В этом случае соглашение может быть заключено с этим инвестором на условиях проводившегося конкурса или аукциона; — инвестор не является пользователем недр на иных, предусмотренных законодательством РФ условиях, отличных от условий соглашений о разделе продукции. 6.10. Переход и прекращение права пользования недрами 6.10.1. Переход права пользования недрами В первоначальной редакции Закон РФ «О недрах» вообще не предусматривал возможность перехода права пользования недрами. В 1995 г. это право было введено и в последующих редакциях расширено. В настоящее время право пользования недрами переходит к другому 6.10. Переход и прекращение права пользования недрами 265 субъекту предпринимательской деятельности (юридическому лицу) в следующих случаях: — реорганизации юридического лица — пользователя недр путем его преобразования — изменения его организационно-правовой формы; — реорганизации юридического лица — пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом; — реорганизации юридического лица — пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством РФ, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжить деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр; — прекращение деятельности юридического лица — пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу в соответствии с законодательством РФ при условии, если другое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также будет иметь квалифицированных специалистов, необходимые финансовые и технические средства для безопасности проведения работ; — юридическое лицо — пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством РФ и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица — пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица; — приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренным ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [72], имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством РФ, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах РФ. 266 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование При переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформлению. При этом содержание лицензии пересмотру не подлежит. Лицензии на пользование участками недр подлежат переоформлению также при изменении наименований юридических лиц-пользователей недр. Право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В 2001 году это положение было уточнено. Закон установил, что лицензия на пользование участками недр, приобретенная юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передана третьим лицам, в том числе в пользование [55]. В соответствии со статьей 9 Закона РФ «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если законодательством РФ и законодательством субъектов РФ они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами. В ГК РФ введено понятие «юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией». В связи с этим при переоформлении лицензии на право пользования недрами следует применять терминологию Кодекса. Изменение (преобразование) организационно-правовой формы юридических лиц-коммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий), в том числе при приватизации государственных и муниципальных предприятий, являющихся недропользователями, осуществляется в соответствии с ГК РФ, иными законодательными актами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В соответствии с ГК РФ реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. Реорганизация государственных и муниципальных унитарных предприятий осуществляется в порядке, установленном законодательством. Предприятие-пользователь недр (владелец лицензии) может провести предварительное согласование о возможности и условиях пере- 6.10. Переход и прекращение права пользования недрами 267 оформления лицензии на пользование недрами в органах, предоставивших лицензию. Решение о переоформлении лицензии на пользование недрами принимается органами, предоставившими первоначальную лицензию. В случаях, когда получателем переоформленной лицензии является юридическое лицо, в состав учредителей которого входит иностранное юридическое лицо, переоформленная лицензия подписывается МПР и органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Оформление, регистрация и выдача лицензии на пользование недрами осуществляется МПР или его территориальным органом. Отказ в переоформлении лицензии может быть обжалован пользователем недр в судебном порядке. 6.10.2. Прекращение права пользования недрами Законодательство о недрах предусматривает предоставление участков недр во временное или бессрочное пользование. В случае временного пользования, а также в других случаях, предусмотренных законом, право пользования может быть прекращено. Закон РФ «О недрах» предусматривает следующие случаи прекращения права пользования недрами: — по формальным обстоятельствам — по истечении установленного в лицензии срока действия, если не последовало соответствующего продления; — по субъективным обстоятельствам — при отказе владельца лицензии от права на пользование недрами. Следует отметить, что не предусматривается никаких ограничений этого права. Недропользователь не обязан мотивировать свой отказ. Отказ не ведет к возникновению каких-либо новых обязательств; — по объективным обстоятельствам — при возникновении зафиксированного в лицензии решающего условия, исключающего дальнейшее осуществление предоставленного права, а также в случае перехода права пользования недрами, оформленного с нарушением законодательства. Кроме того, орган управления государственным фондом недр или его территориальные подразделения, выдавшие лицензию, могут досрочно прекратить, приостановить или ограничить права на пользование недрами в случаях: — возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; 268 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование — нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; — систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; — возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.); — если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; — ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование; — по инициативе владельца лицензии. В случае, если владелец лицензии хочет отказаться от права пользования недрами, он должен подать в органы, предоставившие лицензию, письменное уведомление не позднее чем за шесть месяцев до заявленного срока. При этом владелец лицензии на пользование недрами должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии или лицензионном соглашении на случай досрочного отказа от прав до установленного срока прекращения права пользования недрами. Это касается в частности минимальных обязательств по объемам геологоразведочных работ при поисках нефтяных и газовых месторождений. При невыполнении владельцем лицензии указанных обязательств органы, выдавшие лицензию, имеют право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке. В случаях возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей или чрезвычайных ситуаций пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентными органами соответствующего решения и письменного уведомления об этом пользователя недр. В случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии или Лицензионного соглашения, систематического нарушения установленных законодательством правил пользования недрами, а также, если он в течение установленного в лицензии или Лицензионном соглашении срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, компетентные органы направляют пользователю недр письменное уведомление о допущенных им нарушениях. Если пользователь недр не принимает в течение трех месяцев необходимых мер по устранению отмеченных нарушений, может быть принято решение о прекращении права на пользование недрами. 6.10. Переход и прекращение права пользования недрами 269 При несогласии пользователя недр с решением о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права на пользование недрами, он может обжаловать его в административном или судебном порядке. В том случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права на пользование недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме. Время, на которое оно было приостановлено, при отсутствии вины пользователя недр не включается в общий срок действия лицензии. В случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии в порядке, установленном законодательством. Между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях. Контрольные вопросы 1. Государственная система лицензирования пользования недрами. 2. Виды пользования недрами, их содержание, назначение. 3. Виды лицензий на право пользования недрами, их содержание. 4. Виды участков недр, предоставляемых в пользование. 5. Горный отвод, геологический отвод. 6. Субъекты права пользования недрами. 7. Сроки пользования недрами. 8. Общая схема предоставления участков недр в пользование. 9. Конкурсная и аукционная системы предоставления недр в пользование. 10. Особенности предоставления участков недр в пользование на условиях СРП. 11. Порядок перехода права пользования недрами. 12. Порядок прекращения действия права пользования недрами. 270 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Глава 7. ДОГОВОРЫ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ 7.1. Классификация договоров в недропользовании Закон РФ «О недрах» устанавливает определенный перечень требований к содержанию лицензии, которые могут либо включаться в саму лицензию, либо оформляться в виде приложений, являющихся ее неотъемлемой частью. Одним из таких приложений является договор определенной, закрепляемой лицензией, формы. Такой договор должен зафиксировать конкретные условия, на которых государство предоставляет участок недр в пользование. Договор в гражданском праве — соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. В принципе возможны различные классификации договоров по различным критериям. В недропользовании определяющими условиями формирования возможных типов договоров являются три основных условия: — право собственности на добытую продукцию; — правовой режим взаимоотношений государства и недропользователя; — налоговый режим. Схема формирования возможных видов договоров в зависимости от сочетания перечисленных условий приведена на рис. 5. Каждое из приведенных условий имеет только два варианта решения, что позволяет четко ограничить возможные варианты типов договоров и их характерные отличия. Государство, как собственник недр, вправе либо сохранить за собой право на добытую продукцию, либо передать его недропользователю. Регулирование отношений недропользования между государствомсобственником недр и недропользователем в рамках российской правовой системы возможно на основе либо административного, либо гражданского законодательства. Следует отметить, что в чистом виде практически ни одно из них не реализуется. Режим, установленный Законом РФ «О недрах», базируется на нормах административного права и лишь в ряде случаев предусматривает действие норм ГК РФ. Режим, установленный ФЗ «О СРП», базируется на нормах гражданского права и лишь в отдельных случаях предусматривает действие норм административного права. Государство-собственник недр передает недра только в пользование Право собственности на д о б ы т у ю продукцию Не передается инвестору Передается инвестору П р а в о в о й р е ж и м п о л ь з о в а н и я н е д р а м и / Гражданско-правовой Административный Н дне РП ДНС Лицензионное соглашение а л о Административный г о РП в ы й р ДНС Концессия е ж и Гражданско-правовой м РП ДНС Контракт на предоставление услуг ДНС — действующая налоговая система; РП — раздел продукции Рис. 5. Схема формирования видов договоров на пользование недрами РП СРП 272 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Исходя из этого, для классификации типов договоров с некоторой степенью условности можно выделить два режима: административный, когда право пользования недрами предоставляется на основе положений Закона РФ «О недрах», и гражданско-правовой, когда действует ФЗ «О СРП». Третье условие — налоговый режим. НК РФ устанавливает в этом отношении только две альтернативы: общий режим и специальный налоговый режим применительно к недропользованию в форме раздела продукции. Сочетание действия перечисленных условий теоретически позволяет получить восемь разновидностей договоров. Однако реально пока действует только три: лицензионное соглашение, СРП и контракт на предоставление услуг (с риском и без риска). Законодательством об инвестиционной деятельности [85] и рядом других законодательных актов предусмотрена принципиальная возможность использования концессионной формы. Теоретически возможны другие типы договоров. Так, например, ничто не препятствует осуществлять режим пользования недрами на основе Закона РФ «О недрах», используя не действующий, а специальный налоговый режим раздела продукции. Контракт на предоставление услуг, или так называемое сервисное соглашение, представляет собой подрядный договор с различной формой расчетов оплаты. Он применяется в сфере недропользования при производстве капитального ремонта скважин и приведении операций по интенсификации добычи нефти (гидроразрыв пласта и т.п.). В одном случае система оплаты строится таким образом, что подрядчик заинтересован в результате, то есть его вознаграждение определяется размерами прироста объемов добычи. Величина прироста добычи объективно во многом определяется природным фактором, а не технологией. В результате величина вознаграждения становится неопределенной. Такая форма получила название контракта на предоставление услуг с риском. В других случаях возможна иная форма расчетов, когда размер вознаграждения определяется обязательством выполнить заранее оговоренный объем технологических операций. Результат этих операций, т.е. приведут они к увеличению добычи или нет, не влияет на размер вознаграждения. Такая форма получила название сервисного договора без риска. На практике в зависимости от конкретных условий применяются обе формы договора. Особенности отношений недропользования, по существу, не влияют на правовой режим заключения и исполнения таких договоров, который целиком регулируется нормами ГК РФ. 7. /. Классификация договоров в недропользовании 273 За период действия Закона РФ «О недрах» трактовка в нем статуса договорных отношений недропользования существенно изменилась. В первоначальной редакции в качестве формы договорных отношений в частности указывались концессия, СРП, контракт на предоставление услуг. За исключением последнего, ни одна из этих форм не реализовывалась из-за отсутствия необходимых законодательно установленных организационных форм, правовых норм и налоговых механизмов. С инвестором Лицензионное соглашение (договор) заключался договор, получивший название «Лицензионное соглашение» [46,102]. В ряде случаев этот документ, как неотъемлемая часть лицензии, назывался «Условия лицензии на пользование участком (название) недр». В первые годы действия государственной системы лицензирования так называемые Лицензионные соглашения представляли, по существу, приложение на трех—пяти страницах, содержащих перечень обязательств владельца лицензии: — вести работы в соответствии с требованиями действующего законодательства; — довести добычу по годам до определенного уровня; — выплачивать установленные платежи за право пользования недрами и другие налоги; — привлекать субподрядчиков по согласованию с органом, выдавшим лицензию, и по практически все. Завершался документ тремя подписями: представителей — соответствующих федеральных органов исполнительной власти, государственных органов власти субъекта Федерации и владельца лицензии. Первые конкурсы, особенно проводимые с участием иностранных инвесторов, выявили полное неприятие такой формы представления условий пользования недрами и необходимость применения норм гражданского права. В последние годы с развитием системы контроля со стороны государства за порядком пользования недрами значимость Лицензионного соглашения существенно возрастает, и он начинает занимать присущее ему место. Он превращается в солидный, объемистый документ, содержащий до 30 и более отдельных статей и несколько приложений. Первая попытка создания типового текста отечественного лицензионного соглашения была предпринята по инициативе автора при разработке условий первого, Ханты-Мансийского, конкурса на освоение нефтегазовых ресурсов, в состав которого он был включен в качестве типового. Текст Лицензионного соглашения был согласован 274 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами с МПР и администрацией АО. Однако на практике он использовался как примерный. Эта практика была широко воспринята другими регионами и в настоящее время стала обычным явлением. Несмотря на различия в объемах, количестве и содержании статей, Лицензионное соглашение легко поддается типизации. Все статьи укрупненно можно объединить в пять групп: — общие положения; — регулирование производства; — регулирование правовых отношений; — регулирование экономической деятельности; — процедурные вопросы. К первой группе относятся статьи, определяющие цели и предмет соглашения, намерения сторон, в частности иностранной, сотрудничать с российскими объединениями и участвовать в социальном развитии региона, в котором находится месторождение. Вторая группа наиболее крупная. В нее входят статьи, регламентирующие структуру управления проектом освоения месторождения, перечисляются производственные требования и обязательства недропользователя. Специальные статьи определяют содержание, порядок принятия и контроля программы и бюджета освоения лицензионного участка. Описывается, кто и как должен представлять эти документы, кто, как и когда их рассматривает и утверждает. В частности, обычно фиксируются обязательства о преимущественном использовании местного персонала, подготовке и совершенствовании кадров и т.п. Указывается, что вся работа должна вестись в соответствии с утвержденной программой на период освоения месторождения. Оговаривается, что в эту программу могут вноситься изменения, если они обоснованы. Обязательно имеются одна или несколько статей, которые определяют срок действия всего соглашения, а также отдельных этапов: поискового, оценочного, разведочного, обустройства, добычи. Описываются условия продления соглашения или его досрочного прекращения. Подробно указывается, кто, что, как и когда должен делать. Всем этим вопросам особенно большое внимание уделяют зарубежные фирмы, которые в условиях экономической нестабильности хотят путем заключения Лицензионного соглашения в определенной мере оградить себя от возможных коллизий в будущем. Примерно четверть всех статей посвящена различным правовым вопросам: — права на территорию; — распоряжение углеводородами; 7.1. Классификация договоров в недропользовании 275 — право собственности на имущество; — переуступка прав; — отказ от прав; — процедура разрешения споров; — форс-мажор и др. Все эти статьи могли бы и, очевидно, должны быть сравнительно краткими и содержать в основном ссылки на нормы закона. В Лицензионном соглашении обычно содержится положение, предусматривающее действие недропользователя в случае изменения условий договора при изменении законодательства. Обычно владельцу лицензии государство предоставляет достаточно весомые гарантии стабильности условий договора и лицензии. Четвертая группа статей посвящена различным экономическим вопросам. В основном они касаются перечня, порядка и ставок платежей и налогов, которые должен платить недропользователь. Это очень важная часть договора. Законодательно устанавливается обычно лишь перечень и диапазон, в пределах которого могут устанавливаться платежи. Конкретные величины и детальный порядок их уплаты являются предметом договора. Эти параметры являются, как правило, критериями, по которым на конкурсе выбирается компанияпобедитель. В первую очередь это платежи за право поиска и разведки, плата за право добычи (роялти) и др. Заканчивается договор несколькими статьями, в которых описаны процедурные вопросы: — конфиденциальность; — дата вступления договора в силу; — извещения (кому, по какому адресу направлять уведомления и т.д.); — подписи уполномоченных лиц, подписавших договор. Договор имеет обычно приложения. В них дается карта с координатами лицензионного участка. Могут быть другие приложения, в частности, касающиеся вопросов экологии, социально-экономических программ и т.п. Перспективной формой договора на пользование недрами является концессия, концессионное соглашение. Концессия, в соответствии с инвестиционным законодательством [85], представляет собой разновидность обязательств, предусматривающую прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой российскими или иностранными инвесторами по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в форме капитальных вложений. 276 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Предметом концессии, как правило, является право на эксплуатацию на определенных условиях природных ресурсов, предприятий и других объектов. Право государства на предоставление концессии гражданам РФ и иностранным гражданам вытекает из права собственности и суверенитета государства над природными ресурсами, которые определяют право государства устанавливать административный (разрешительный) или гражданско-правовой (договорной) режим пользования недрами. В международном частном праве понятие концессии или модернизированной концессии распространяется на так называемые контракты типа «роялти — налог на прибыль», предусматривающие заключение пользователем недр договора на предоставление государством иностранной, реже отечественной компании права на освоение природных ресурсов, предусматривающего право собственности пользователя недр на добытые полезные ископаемые и его обязательство уплачивать установленные налоги. Порядок предоставления и условия концессии в соответствии с принципами международного права должны регулироваться прежде всего национальным законодательством. В российском природоресурсном законодательстве концессия как разновидность договорной формы предоставления природных ресурсов в пользование детально разработана в лесном законодательстве. По договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до девяти лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда. По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры, требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Сторонами договора концессии являются Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и лица, признаваемые в соответствии с законодательством РФ инвесторами. Договор концессии заключается по результатам проведения конкурса или аукциона. Участки лесного фонда, передаваемые в пользование на условиях концессии, выставляются на конкурсы или аукционы Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. 7.1. Классификация договоров в недропользовании 277 Организация и порядок проведения указанных конкурсов и аукционов устанавливаются законодательством РФ. Договор концессии заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации в соответствии с гражданским законодательством и законодательством о концессии. В договоре концессии указываются следующие условия: — границы участка; — виды пользования; — объемы (размеры) пользования; — срок концессии; — обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов; — порядок раздела добытых ресурсов (продукции) или предоставления услуг; — виды, порядок определения и уплаты налогов, сборов и других платежей; — обязанности инвестора по строительству и содержанию дорог и других объектов инфраструктуры; — иные условия, предусмотренные законодательством и определенные по усмотрению сторон. Положения лесного законодательства, определяющие концессионный режим, вполне применимы к системе пользования недрами. Принципиальными условиями, отличающими концессионное соглашение от других типов договоров, являются два первых условия из приведенных на рис. 3: право недропользователя на добытую продукцию и гражданско-правовой режим регулирования обязательств. Форма фискальных расчетов может быть различной — обычный налоговый режим либо специальный налоговый режим типа раздела продукции. Необходимо отметить, что концессионное законодательство достаточно эффективно действует с начала 90-х годов в Казахстане, Кыргызстане, Молдове [113, 114, 116]. Положения законов, сфера их распространения, предмет концессии и т.п. различаются незначительно. Все они предусматривают предоставление в концессию природных ресурсов и в частности участков недр. Правовой основой во всех упомянутых законах являются указанные выше принципы с незначительными непринципиальными модификациями: — передача концессионеру права пользования иногда и владения на объект концессии; — продукция концессионной деятельности принадлежит на праве исключительной собственности концессионеру; 278 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами — за пользование объектом концессии он уплачивает установленные налоги, сборы и платежи; — взаимоотношения концессионера и государства регулируются договором. Специфической разновидностью договоров на пользование недрами является так называемое соглашение о разделе продукции (СРП). Его организационно-правовой статус и содержание регулируются ФЗ «О СРП». Следует четко различать закон о СРП и налоговый режим в форме раздела продукции. В соответствии с ФЗ «О СРП» недропользователь выполняет, по существу, функции подрядчика у государства. Добытая продукция остается в собственности государства до точки (момента) раздела. Взаимоотношения государства и недропользователя оформляются в форме гражданско-правового договора, который является основанием предоставления недропользователю права пользования участком недр. При этом используется специальный налоговый режим в форме раздела продукции. В России уже накоплен значительный опыт заключения и реализации СРП [127]. Пока они применяются только при добыче нефти. Разрабатываются проекты использования режима СРП при освоении газовых месторождений, месторождений угля, драгоценных камней и металлов. Следует отметить, что значительная часть статей этого типа договора сходна с лицензионным соглашением. Учитывая все эти обстоятельства, а роль и значение, которые придаются в настоящее время СРП как наиболее перспективной форме договора недропользования, он будет подробно рассмотрен в разделе 7.2.4 применительно к освоению нефтяных месторождений. Первоначально только ФЗ «О СРП» в качестве пользователя недр допускал возможность привлечения субъектов предпринимательской деятельности в качестве участников простого товарищества. Позднее Закон РФ «О недрах» распространил эту форму на все режимы недропользования. Деятельность простого товарищества или консорциума регулируется договором простого товарищества или консорциальным соглашением. Его основные положения будут рассмотрены в разделе 7.3.1. Анализ мировой практики показывает, что в силу тех или иных различий политического, экономического, национального, природного характера при освоении ресурсов недр в этих странах используется достаточно много модификаций договоров, соглашений и контрактов. 7. /. Классификация договоров в недропользовании 279 Известные зарубежные специалисты в области международного горного права, в частности, Г. Барроуз и Т. Гортон (США), К. Гюритте (Франция), П. Камерон (Нидерланды), Д. Заппата (Италия), А. Кемп (Канада) и многие другие выделяют из огромного многообразия различных форм, типов и видов соглашений об освоении месторождений полезных ископаемых три основные формы, получившие следующие названия: — соглашение типа «роялти — налог на прибыль»; — соглашение о разделе продукции; — контракт на предоставление услуг. Соглашения типа «роялти — налог на прибыль» предусматривают, как следует из названия, взимание государством платы за право пользования недрами, налога на прибыль, а также некоторых других налогов. Применялись они с начала развития собственной нефтедобычи в странах Европы и Сев. Америки. После нефтяного кризиса начала 70-х годов этот тип соглашений полностью вытеснил широко распространенные в остальных нефтедобывающих странах Азии, Африки, Америки и Австралии концессионные соглашения. Процесс вытеснения концессионных соглашений имел эволюционный характер и шел в основном путем постепенного ужесточения со стороны государства контроля за действиями компаний и, естественно, увеличения налоговых отчислений в пользу государства. В правовом отношении произошла постепенная замена права практически полной собственности концессионера на недра и ресурсы недр, присущего классическим концессиям, на право собственности, в ряде случаев ограниченного, только на добытые полезные ископаемые. Эволюционный и достаточно длительный процесс поэлементной замены условий концессионных соглашений привел к тому, что сам термин «концессия» продолжал использоваться еще длительное время. Ряд специалистов продолжает применять его и до сих пор, оговаривая, однако, его условность (Г. Барроуз), некоторые отрицают его полностью (Д. Г. Хиггинс) [127]. Г. Барроуз [185] дает следующее определение соглашения типа «роялти — налог на прибыль», которое он продолжает называть «концессия» (допуская при этом возможность использования и другой, более современной, терминологии): «концессия представляет собой сделку, в силу которой нефтяная компания получает право, при условии осуществления всех затрат и уплаты установленных налогов, производить поиск нефтяного месторождения, а в случае его открытия — добывать и продавать нефть и газ». 280 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Эта формула полностью соответствует режиму освоения месторождений, установленному российским законодательством о недрах. Соглашение типа «роялти — налог на прибыль» характеризуется следующими основными положениями: — пользователь недр получает эксклюзивное право на поиск, разведку и разработку открытого месторождения, которые он осуществляет за счет собственных средств, принимая на себя все риски; — вся добытая продукция принадлежит пользователю недр, который имеет право распоряжаться ею самостоятельно. Иногда в соглашении могут оговариваться определенные обязательства. Например, обязательство реализации части добытой продукции на внутреннем рынке и т.п.; — пользователь недр уплачивает государству-собственнику недр платежи за право поиска и разведки, а также платеж за право добычи продукции, который осуществляется по усмотрению государства в денежной или натуральной форме; — пользователь недр уплачивает налог на прибыль, а также другие оговоренные соглашением или законом общие налоги; — сооружения и оборудование, используемые для нефтяных операций, являются собственностью пользователя недр. Второй, наиболее распространенной, формой договоров на пользование недрами в настоящее время является Соглашение о разделе продукции. Помимо специфики экономических и фискальных расчетов они обладают и рядом юридических особенностей. Главные черты СРП: — государство-собственник недр определяет на конкурсной основе или прямыми переговорами компанию, которая выполняет роль подрядчика при освоении конкретного участка недр, (блока, месторождения). Компания получает эксклюзивное право на поиски, разведку и разработку открытого месторождения, которые она осуществляет за счет собственных средств, принимая на себя все риски; — государство-собственник недр и компания владеют на определенных соглашением условиях долями добытой продукции; — компания имеет право на возмещение своих расходов (капитальных вложений и текущих затрат) за счет установленной соглашением части продукции, добытой в пределах выделенного участка (так называемая затратная нефть), и получение определенной доли остающегося объема добытой продукции в качестве вознаграждения, так называемая прибыльная нефть; — в зависимости от условия конкретного соглашения прибыль компании подлежит налогообложению, либо она освобождается от 7.1. Классификация договоров в недропользовании 281 налогов. Эти условия учитываются при определении пропорций распределения прибыльной нефти между государством и компанией; — сооружения и оборудование, используемые для нефтяных операций, переходят в собственность государства либо с момента их приобретения, либо постепенно, по мере их амортизации. Исходя из этого, принципиальные различия между соглашениями типа «роялти — налог на прибыль» или концессией и СРП в следующем. Соглашение типа «роялти — налог на прибыль» предусматривает предоставление пользователю недр права собственности на добываемую продукцию. Государство в этом случае имеет право на взимание с него платы за пользование недрами (роялти), а также налогов, предусмотренных законодательством страны. Таким образом, это соглашение гарантирует пользователю недр возможность владеть всей добытой продукцией. Однако обязывает его уплачивать относительно высокие налоги и отчисления государству. СРП предусматривает, что нефтяная компания юридически является подрядчиком владельца прав на недра, в качестве которого выступает государство или национальная нефтяная компания. При этом компания получает право собственности на долю добытой продукции, эквивалентную ее затратам и рискам. Государство в этом случае имеет возможность более тщательно контролировать как сами работы в рамках проекта, так и вопросы собственности, связанные с добычей. В сравнении с соглашениями типа «роялти — налог на прибыль» в разделе продукции государство взимает с компании в целом более низкие налоги. На эту особенность указывают все специалисты, отмечая при этом теоретическую независимость условий соглашений от формы договорных отношений, позволяющую получать в любом случае практически одинаковый результат. Контракт на предоставление услуг, или сервисное соглашение, наибольшее распространение получил в Бразилии. Компания на условиях риска осуществляет работы по поискам и разведке, а в случае открытия коммерческого месторождения финансирует и его обустройство. После этого государственная нефтяная компания берет месторождение под свой контроль. Затраты сервисной компании возмещаются за счет добытой продукции. При этом она имеет право на приобретение и реализацию определенного объема добытой продукции. В России и странах СНГ до сих пор эта форма Лицензионного соглашения не встречалась. Выше шла речь о сервисной форме лицензионных договоров. В то же время сервисные договора получили широкое распространение как обычный подрядный договор при выполнении отдельных операций в 282 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами процессе пользования недрами. Отличительная особенность некоторых сервисных соглашений состоит в том, что они могут заключаться на условиях риска. Это в первую очередь соглашения на производство работ по интенсификации притока нефти, капитального ремонта скважин и т.п. Сервисный договор, как указывалось обычно, предусматривает определенную зависимость вознаграждения от объема дополнительно добытой продукции. Виды и методы таких расчетов могут быть самые различные. Однако правилом является расчет в натуральной форме. Сравнение экономического и фискального механизма всех трех форм договорных отношений, применяемых в недропользовании («роялти — налог на прибыль», СРП, контракт на предоставление услуг), показывает, что с чисто экономической точки зрения существует теоретическая возможность обеспечить одинаковые поступления государству независимо от форм соглашения. Главное требование, предъявляемое к любому соглашению об освоении ресурсов недр, состоит в том, что его экономический и фискальный режим должен быть гибким и обеспечивать инвестору надежное покрытие его затрат и получение справедливой прибыли с учетом рисков, а государству — возможность осваивать месторождения с различными горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками, обеспечивая необходимые потребности народного хозяйства, а также получение соответствующей доли прибыли и горной ренты. В этом отношении оптимальной формой является Соглашение о разделе продукции. 7.2. Соглашение о разделе продукции 7.2.1. Механизм раздела продукции Для понимания правовых особенностей СРП необходимо иметь представление о механизме раздела продукции как специальном налоговом режиме. Общераспространенную модель налогообложения, действующую в частности в недропользовании, можно представить в виде: П=[В-(Т+ А)] (1 - Р), где П — чистая прибыль фирмы; В — выручка от реализации добытой продукции; Г — текущие затраты, включающие налог на добычу и ряд других сборов и платежей за пользование недрами; А — амортизация; Р — ставка налога на прибыль. 7.2. Соглашение о разделе продукции 283 Это упрощенная схема, не учитывающая большое число других платежей и налогов, которые в основном учитываются в составе текущих затрат (7). Она предусматривает «раздел выручки», которую инвестор использует для покрытия текущих и капитальных затрат, уплаты налогов и получения чистой прибыли. Такая модель эффективно действует при относительно стабильном экономическом режиме и приемлемом уровне инфляции. Середина XX столетия характеризовалась распадом колониальной системы. Иностранные нефтяные компании утратили свои привилегии и стали испытывать характерные, в частности, для развивающихся государств, проблемы инфляции, налогового бремени, политической и экономической нестабильности. В качестве альтернативы в начале 60-х годов возникла идея использовать для расчетов добытую нефть, которая, по существу, являлась твердой валютой. В свою очередь нефтедобывающие государства также были заинтересованы во введении в нефтяном секторе расчетов на стабильной основе. Выход был найден в том, что расчеты стали вести не в денежной форме, которая была подвержена инфляции, а в натуральной форме, имеющей достаточно стабильный характер. Разрабатывая новую систему, основанную на использовании натуральной формы расчетов, нефтяные компании сумели одновременно внедрить в нее правила, позволяющие не только снизить налоги, но и получить целый ряд дополнительных льгот и гарантий. Аналогичная ситуация наблюдается и в России при введении в практику СРП. В случае освоения малоэффективного месторождения необходимо предоставить инвестору налоговые льготы, чтобы он мог получить нормальную норму прибыли. Но в законодательном порядке получить индивидуальные льготы сложно. При системе раздела продукции эта проблема решается на стадии переговоров по каждому проекту. Возникает возможность получить льготный режим налогообложения, не требуя льгот в явном виде. Основной особенностью новой системы является то, что условия соглашения формируются заранее, на стадии заключения соглашения, и не меняются в течение всей жизни проекта. При этом на период 15—20—25 и более лет необходимо запрогнозировать уровни и динамику добычи, капитальные и текущие затраты и, наконец, цены на реализуемую продукцию. Практика показывает, что получить сколько-нибудь надежный прогноз этих показателей весьма сложно. 284 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами При обычном налоговом режиме расчеты ведутся по стабильным единым для всех пользователей недр нормативам (налог на прибыль и т.п.). В случае СРП действует уже несколько нормативов, причем установленных именно для данного месторождения. В результате при ошибке прогноза могут возникать большие отклонения по разным проектам. В то же время при обычной системе налогообложения изменение ситуации одинаково влияет на всех. Особенностью экономических расчетов в СРП является замена в приведенной выше формуле амортизации на показатель «капитальные вложения». Эта формула в СРП принимает вид П = [В - (Т + К)] • (1 - Р), где К — капитальные вложения. Погашение капитальных вложений, таким образом, идет не путем амортизации, а путем списания части осуществленных ранее в данном году капитальных вложений. Вторая особенность СРП состоит в том, что вся выручка за минусом платежей за пользование недрами делится на две части: — одна направляется на покрытие затрат по освоению месторождения, так называемая компенсационная продукция; — другая, оставшаяся часть, представляет собой так называемую прибыльную продукцию, подлежащую разделу между государством и пользователем недр. Принципиальная упрощенная схема расчетов представлена на рис. 6. Смысл ее состоит в следующем. Из общей выручки вычитается роялти, оставшаяся часть делится на затратную и прибыльную продукцию. Прибыльная продукция в свою очередь распределяется между пользователем недр и государством. Пользователь недр уплачивает налог на прибыль. Оставшаяся часть представляет его чистую прибыль. Таким образом, доля государства складывается из трех элементов: — налоги за пользование недрами и налог на добычу; — государственная доля прибыльной нефти; — налог на прибыль пользователя недр. Встречаются и более простые схемы. Самая простая и удобная для инвестора — когда он не выплачивает никаких налогов, а получает только долю компенсационной нефти и долю продукции. Основное требование при определении условий раздела остается то же самое. 7.2. Соглашение о разделе продукции 285 7.2.2. Предмет соглашения Методология решения специфических организационно-правовых вопросов, присущих СРП, содержащаяся в ФЗ «О СРП», хотя и базируется на обобщении мирового опыта, во многом оригинальна и направлена на учет специфики российского недропользования. Вторая существенная особенность состоит в том, что ФЗ «О СРП» вводит не только специфический фискальный механизм, но целый ряд льгот и гарантий, которые отсутствуют как в законодательстве о недрах, так и в налоговом законодательстве, законодательстве об инвестиционной деятельности. Таким образом, можно утверждать, что ФЗ «О СРП» вводит специальный режим недропользования. Исходя из этого, его можно подразделить на три части: — правила, определяющие вопросы, общие для всех форм договорных отношений при освоении полезных ископаемых; — правила, предусматривающие дополнительные льготы и гарантии, действующие в качестве определенных изъятий из законодательства, возникающих и вводимых только применительно к СРП; — правила, определяющие специфический характер экономических и фискальных расчетов, присущих только СРП. Рассмотрим каждую часть более подробно. 1. Правила, общие для лицензионного соглашения и СРП: — первоначальные сроки действия соглашения, в том числе периода геологического изучения; разведки и добычи; его продление; минимальные обязательства поисковых и разведочных работ; обязательства постепенного сокращения поискового лицензионного участка; программа и бюджет поискового этапа; — бонусы; — коммерческое открытие; — обязательства по объемам добычи; программа и бюджет этапа разведки и добычи; пункт поставки; цены; — требования по рациональной разработке месторождения, охране недр, защите окружающей среды, технике безопасности; — общие правила и обязательства сторон договора (соглашения), т.е. государства и пользователя недр (инвестора); — бухгалтерский учет и аудит; — конфиденциальность; — освобождение от обязательств; — форс-мажор; — уведомление, реквизиты; — страхование. ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 286 Выручка Налог на добычу полезных ископаемых Продукция, подлежащая разделу Прибыльная продукция Компенсационная продукция Доля инвестора Доля государства Налог на прибыль инвестора Общий доход Компании Чистая прибыль инвестора Общий доход государства Рис. 6. Схема раздела продукции 2. Правила, предусматривающие специальные льготы и гарантии при пользовании недр на условиях СРП. — приоритет правил ФЗ «О СРП» над правилами, установленными другими законами (ст. 1, п. 4); — стороной соглашения может быть не только юридическое лицо, но и объединение юридических лиц, не имеющее статуса юридического 7.2. Соглашение о разделе продукции 287 лица, но действующее на принципах солидаризации прав и обязанностей (ст. 3, п. 1); — гарантия продления срока действия соглашения по инициативе инвестора на период, достаточный для завершения экономически целесообразной добычи минерального сырья и обеспечения рационального использования и охраны недр (ст. 5, п. 2); — компенсационная и часть прибыльной продукции инвестора принадлежат ему на праве собственности и могут быть им вывезены с таможенной территории РФ без каких-либо ограничений (ст. 9); — имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества полностью возмещена, или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением (ст. 11, п. 1); — учет финансово-хозяйственной деятельности инвестора при выполнении работ по СРП осуществляется по каждому отдельному соглашению, а также обособленно от такого учета при выполнении им иной деятельности, не связанной с соглашением (ст. 14); — для выполнения работ по соглашению инвестор может иметь специальные банковские счета в рублях и (или) иностранной валюте в банках на территории РФ и (или) на территориях иностранных государств, используемые исключительно для выполнения указанных работ. На инвестора, а также на юридических лиц (операторов соглашения, подрядчиков, поставщиков, перевозчиков и других лиц), участвующих в выполнении работ по соглашению на основе договоров (контрактов) с инвестором, не распространяются требования обязательной продажи на валютном рынке РФ части выручки в иностранной валюте, полученной при выполнении работ по соглашению (ст. 15); — право передачи прав и обязанностей по соглашению (ст. 16); — условия соглашения сохраняют свою силу в течение всего срока действия. Внесение изменений в соглашение допускается только по согласию сторон. Указанное положение не применяется в случае, если законодательством РФ вносятся изменения в стандарты (нормы, правила) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения, в том числе в целях приведения их в соответствие с аналогичными стандартами (нормами, правилами), принятыми и общепризнанными в международной практике (ст. 17); 288 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами — инвестору гарантируется защита имущественных или иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением (ст. 18); — споры между государством и инвестором, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью соглашений, разрешаются в соответствии с условиями соглашения в суде, в арбитражном суде или в третейском суде (в том числе в международных арбитражных институтах) (ст. 22); — в соглашениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, может быть предусмотрен отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения (ст. 23). 3. Правила, определяющие специфический характер экономических и фискальных расчетов в СРП. Режим СРП, относимый НК РФ к категории специальных налоговых режимов, предусматривает специфический механизм учета и возмещения затрат, а также раздела прибыли между государством и компанией, заменяющий традиционный режим налогообложения деятельности компании. 7.2.3. Варианты структуры соглашения Изучение оригиналов соглашений целого ряда государств, а также 0 работ компании Барроуз К [185], обладающей самым крупным собранием соглашений и специализирующейся в этой области, позволяет утверждать, что в мире уже выработан определенный стандарт в этой области. Д. Джонсон [186] в своей работе, посвященной обобщению мировой фискальной системы в нефтедобыче и режиму СРП, приводит следующую достаточно типичную структуру соглашения: 1. Преамбула. 2. Определения. 3. Срок действия соглашения. 4. Прекращение и приостановление действия. 5. Программы работ и сметы расходов соглашения. 6. Обустройство и добыча. 7. Бонусы. 8. Права и обязанности национальной нефтяной компании (государства). 9. Права и обязанности инвестора. 10. Оценка углеводородов. 11. Налоги, сборы и платежи. 12. Возмещение затрат. 13. Персонал. 14. Право собственности на имущество. 15. Перечень прав. 16. Бухгалтерский учет. 17. Юридический статус. 18. Подрядные работы. 19. Разрешение споров. 20. Страхование. 21. Ликвидационные работы. 22. Заключительные положения. 7.2. Соглашение о разделе продукции 289 По такой же схеме было разработано модельное СРП, подготовленное в феврале 1998 г. по заданию европейской комиссии программы ТАСИС в рамках оказания технической помощи российскому ТЭК. По этой схеме были составлены тексты соглашений по проектам Сахалин-1, Сахалин-2, Харьяга, целому ряду других проектов СРП. [127]. В процессе подготовки проектов СРП было предложено два достаточно оригинальных варианта структуры СРП. В 1997 г. Центром правовых проблем северных территорий, возглавляемым О.М. Тепловым, была предложена структура СРП, очень подробно и достаточно полно фиксирующая нормы и правила, которые следует предусмотреть в соглашении. Выполнена она была в основном в рамках традиционной структуры СРП. Предложенное детальное структурирование отдельных статей является очень полезным, поскольку помогает любым составителям проектов подобных соглашений получить представление о том, что необходимо отразить в тексте. Удобна она и при пользовании текстом соглашения. Каждая из 33 статей подразделена на подпункты, число которых колеблется по статьям от 2—3 до 17—24, их общее число — более 250. Принципиально отличная структура при разработке ряда проектов СРП была предложена О.И. Котиковым и А.С. Пашковым. В основу построения структуры соглашения авторы приняли принцип группировки норм и правил по видам прав и обязанностей как основы любого гражданско-правового договора. Ниже в качестве примера приведен перечень статей и входящих в них параграфов одного из разработанных ими проектов СРП. 1. Преамбула. 2. Определения терминов. 3. Права и обязанности сторон в отношении контрактной территории. 4. Права и обязанности сторон при осуществлении работ по соглашению. Основные положения статьи 4: программы работ и сметы расходов, охрана имущества, технический контроль качества работ, ответственность за нарушение сроков выполнения программ работ, охрана труда и техника безопасности, программа подрядных работ, вопросы охраны окружающей среды, техники безопасности, работы по ликвидации и консервации, банковские операции, страхование, учет и отчетность и др. Всего 26 самостоятельных параграфов. 5. Права и обязанности сторон в отношении углеводородов (4 параграфа). 290 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Основные положения статьи 5: учет и хранение, раздел, оценка углеводородов, обязанности инвестора в отношении углеводородов до их раздела. 6. Права и обязанности сторон в отношении имущества и информации (5 параграфов). 7. Налоги, сборы и иные обязательные платежи при исполнении соглашения (9 параграфов). 8. Попутный нефтяной газ. 9. Конфиденциальность. 10. Вступление соглашения в силу и срок его действия. 11. Расторжение и изменение соглашения (3 параграфа). 12. Ответственность сторон по соглашению. 13. Передача прав и обязанностей по соглашению. 14. Разрешение споров. 15. Стабильность условий соглашения. 16. Прочие положения. Следует отметить, что во всех разработанных вариантах СРП общее содержание и перечень норм и правил примерно одинаковы. В основном они определяются не структурой, а организационно-правовой, геолого-технической и коммерческой спецификой процесса освоения конкретного участка недр на условиях СРП: его местоположение (суша, море), вид минерального сырья (нефть, газ), освоенность (новое, предусматривающее поиск и разведку, разрабатываемое) и т.п. Учитывая это, рассмотрение основных норм и правил, формирующих СРП, приводится ниже, в рамках наиболее типичной структуры соглашения. 7.2.4. Основные положения соглашения Предложенный вариант текста СРП представляет собой обобщение положений многочисленных вариантов проектов конкретных соглашений и модельных СРП, выполненных группой экспертов в составе: И.Б. Басович, Ю.А. Ершов, Б.С. Лазярян, М.С. Панкин, А.И. Перчик, О.О. Шеремета. Кроме того, были использованы тексты соглашений, заключенных в Азербайджане, Вьетнаме, Габоне, Малайзии, Казахстане, Папуа-Новой Гвинее, Танзании и в других странах, а также литературные источники. За основу принят наиболее полный вариант соглашения, предусматривающий проведение геологического изучения (поиск, оценка) недр, разведку и добычу на нефтегазовом месторождении, расположенном на суше. В соответствующих разделах отмечены особенности освоения морских месторождений. 7.2. Соглашение о разделе продукции 291 Соглашение состоит из преамбулы, статей определяющих его предмет, права и обязательства сторон, а также приложений, являющихся неотъемлемой частью соглашения. Приведенный ниже перечень и нумерация статей, а также цифровые параметры сроков и т.п. являются достаточно типичными, но условными и в данном тексте приведены для удобства изложения. Преамбула Преамбула определяет субъектов Соглашения: Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, с одной стороны, и компания (дается ее наименование и организационно-правовой статус), с другой стороны, по настоящему Соглашению на геологическое изучение, разведку и добычу нефти и газа на Договорной Территории (Акватории) (наименование)'. В преамбуле указывается, что «стороны договорились о следующем», и далее идет изложение статей Соглашения. В преамбуле могут также указываться общие намерения Сторон, результаты предварительных переговоров, принципиальные требования, которые выдвигает одна и принимает другая Сторона, другие положения, характеризующие конкретные экономические, социальные, экологические проблемы в связи с реализацией настоящего Соглашения. Статья 1. Определение Перечень терминов и понятий, использованных в тексте Соглашения и требующих расшифровки, достаточно индивидуален. Основное требование — безусловная четкость определения, исключающая какое-либо двоякое толкование. В основном требуют специального определения термины и понятия, имеющие несколько значений, но применяемые в тексте конкретного Соглашения только в одном смысле или являющиеся обобщающими для понятия, обычно описываемого несколькими словами. Значение приведенных ниже терминов и определений относится исключительно к настоящему Соглашению. Значение терминов и определений, приведенных в настоящей статье в единственном числе, в равной мере относится к множественному числу, и наоборот. Курсивом здесь и далее даны пояснения к тексту статей соглашения. 292 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Термины, приведенные в статье 1 «Определения», в тексте Соглашения пишутся с большой буквы. Для целей настоящего Соглашения приведенные ниже термины изложены в порядке русского алфавита и имеют следующие значения: Бонусы — означают разовые платежи, предусмотренные Статьей 27 настоящего Соглашения, уплачиваемые Государству Инвестором. Бухгалтерская Учетно-Отчетная Документация — означает бухгалтерский учет и отчетность при выполнении работ по Соглашению в соответствии со Статьей 30 и Приложением к настоящему Соглашению. Возврат Материалов — остатки товарно-материальных ценностей после их использования в течение определенного периода времени, возможности последующего использования которых по прямому или непрямому назначению, или для реализации Третьим Сторонам, устанавливаются в Программе Работ и Смете Расходов в соответствии с Приложением к настоящему Соглашению. Возмещаемые Затраты — означают обоснованные и согласованные с Государством Расходы, понесенные Инвестором и/или Оператором на выполнение работ по настоящему Соглашению и включенные в Смету Расходов за соответствующий период, которые подлежат возмещению за счет Компенсационных Углеводородов в размере и в порядке, установленном в Статье 25 настоящего Соглашения и Приложении А. ВНД — означает внутреннюю норму доходности Инвестора, определяемую в соответствии с Приложением В и выраженную в процентах. Газ, или Попутный Газ — означает все Углеводороды, находящиеся в газообразном состоянии при температуре плюс двадцать градусов по Цельсию (+20 °С) и давлении, равном одной (1) абсолютной атмосфере, и любые другие газообразные компоненты, включая гелий, сероводород и т.д. Геологическое Изучение Недр — означает и включает любые работы или операции, связанные с поисками и/или оценкой запасов Углеводородов, находящихся в недрах Договорной Территории (Акватории), включая, но не ограничиваясь этим, геологические, геохимические, геофизические и другие исследования и их интерпретацию, а также бурение поисковых скважин, закупку или приобретение предметов материально-технического обеспечения, материалов, услуг и оборудования для вышеуказанного. Геологический Объект — означает геологическую структуру (тектоническую, литологическую, стратиграфическую и др.), представляющую собой природную ловушку, которая содержит, или может со- 7.2. Соглашение о разделе продукции 293 держать, скопления и/или залежи Углеводородов. Геологический Объект может содержать несколько скоплений и/или залежей Углеводородов, залегающих непосредственно друг над другом. Год — означает период времени (обычно триста шестьдесят пять (365) последовательных Дней в соответствии с григорианским календарем, начинающийся 1 января и кончающийся 31 декабря. Следует различать календарный Год и контрактный Год. Годовая Программа Работ и Смета Расходов — означает программу работ и смету расходов по Геологическому Изучению Недр, Обустройству и Добыче Углеводородов, предложенную Инвестором и одобренную Государством в соответствии со Статьей 12 настоящего Соглашения. Государство — означает совместно органы центральной исполнительной власти РФ и органы государственной власти субъекта РФ, от имени которых в настоящем Соглашении выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ. Грубая Небрежность, или Умышленно Плохое Исполнение Обязанностей — означает действие и/или бездействие, которое выражается в неисполнении требований инструкций, приказов, правил и стандартов, договоров и соглашений, действующих на Договорной Территории (Акватории), но не означает неправильные, непреднамеренные действия из-за неверной оценки ситуации. Дата Вступления Соглашения в Силу — означает дату, предусмотренную Статьей 3 настоящего Соглашения. Дата Начала Промышленной Добычи — означает дату отправки из Пункта Раздела первой партии товарных Углеводородов для реализации. Дата Подписания — означает дату, предусмотренную Статьей 3 настоящего Соглашения. Дата Коммерческого Открытия — означает дату получения Инвестором Уведомления Государства о принятии положительного заключения о Коммерческом Открытии в соответствии со Статьей 14 настоящего Соглашения. День — означает интервал времени, состоящий из двадцати четырех (24) последовательных часов, начинающийся в 00 часов 00 минут. Добыча Углеводородов — означает добычу, сбор, товарную подготовку, обработку, хранение, переработку и транспортировку Углеводородов. Договорная Территория (Акватория) — означает участок суши, (акватории) и недр в границах, определенных Приложением к настоящему Соглашению, в пределах которой осуществляет свою деятельность Инвестор. 294 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Доллар США — означает денежную единицу Соединенных Штатов Америки. Ежегодные Платежи за Проведение Поисковых и Разведочных Работ (Ренталс) — означают ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ, установленные в соответствии со Статьей 27 настоящего Соглашения за единицу площади использованного участка недр в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, продолжительности указанных работ, степени геологической изученности участка недр и степени риска. Извлекаемые Запасы — означают ту часть запасов Углеводородов категорий А+В+С, которые могут быть рентабельно извлечены при соблюдении положений действующей Классификации запасов месторождения, перспективных и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов. Инвестор — означает (следует полное наименование компании) его правопреемников и цессионариев (лицо, которому передается право). Квартал — означает период времени, состоящий из трех (3) следующих друг за другом Месяцев, начинающийся 1-го января, 1-го апреля, 1-го июля и 1-го октября каждого Года. Капитальные Затраты — означают все понесенные Инвестором и/или Оператором затраты и произведенные им расходы на Геологическое Изучение Недр и на Обустройство и Добычу (кроме Эксплуатационных Расходов) начиная с Даты Вступления Соглашения в Силу. Коммерческое Открытие — означает обнаружение Месторождения Углеводородов в Период Геологического Изучения Недр, имеющее коммерческий характер, в соответствии со Статьей 14 настоящего Соглашения. Компенсационные Углеводороды — означают в любом Месяце ту часть Углеводородов для Раздела, которая будет передана Инвестору для возмещения его Возмещаемых Затрат. Количество таких Углеводородов определяется в соответствии со Статьей 25 и Приложением настоящего Соглашения. Кубический Метр — означает единицу объема сухого Газа, равную одному (1) кубическому метру при температуре плюс двадцать градусов по Цельсию (+20 °С) и давлении в одну абсолютную атмосферу. ЛИБОР — означает средний банковский процент в Долларах США за двенадцать (12) Месяцев, по которому вклады в Долларах США на срок в двенадцать Месяцев предлагаются крупным банкам на Лондонском Межбанковском Рынке. Применимой ставкой ЛИБОР для 7.2. Соглашение о разделе продукции 295 каждого месяца или его части в тот период, когда такой процент применяется, будет ставка, публикуемая в газете «Файненшиал Тайме» в Лондоне в последний Рабочий День непосредственно предшествующего Месяца. Ликвидационные Работы — означают работы по ликвидации всех видов скважин и демонтажу оборудования и сооружений, созданных Инвестором в ходе исполнения настоящего Соглашения, и приведения их в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, а также восстановления окружающей природной среды и рекультивации земли в пределах Договорной Территории (Акватории). Ликвидационные Затраты — означают фактические затраты, издержки и расходы, понесенные в связи с осуществлением Плана Ликвидации в целом или любой его части. Ликвидационный Счет — означает денежный фонд, создаваемый Инвестором для финансирования Ликвидационных Работ в соответствии со Статьей 29. Ликвидационный Фонд — означает фонд, предназначенный для финансирования Ликвидационных Работ, описанный в Статье 29. Лицензия — означает лицензию, удостоверяющую право Инвестора на пользование недрами по настоящему Соглашению в соответствии со Статьей 4 ФЗ «О СРП». Месторождение — означает месторождение (далее следует наименование месторождения), координаты которого приведены в Приложении к настоящему Соглашению. Месяц — означает любой календарный месяц в соответствии с григорианским календарем, начинающийся в первый День такого календарного месяца. «Ежемесячный» толкуется соответственно. Налог — означает любой налог (включая любую форму налога на добавленную стоимость), акциз, пошлину, сбор, платеж или налог, удерживаемый в соответствии с Правовыми Мерами. Начало Коммерческой Добычи Углеводородов — означает первую Добычу Углеводородов, добытых по настоящему Соглашению, начиная с которой Инвестор может производить регулярную отгрузку Углеводородов, соответствующих по качеству требованиям, предъявляемым организацией, осуществляющей транспортировку Углеводородов. Нематериальные Активы — означает стоимость приобретения прав на объекты интеллектуальной (промышленной) собственности, программных продуктов, баз данных, патентов на изобретения, промышленные образцы, на товарные знаки и знаки обслуживания или лицензионные договоры на их использование, на право пользования 296 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами ноу-хау, на право пользования обособленными природными объектами, организационные расходы, деловая репутация организации и др. Независимая Собственная Технология — означает технологию, принадлежащую Инвестору, его Родственным Организациям или любому акционеру Инвестора, разработка которой не являлась непосредственным результатом работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) в соответствии с настоящим Соглашением. Нефть, или Сырая Нефть — означает любые Углеводороды, которые находятся в жидком состоянии при температуре плюс двадцать градусов по Цельсию (+20 °С) и давлении в одну (1) абсолютную атмосферу, включая те, которые получены из Газа путем конденсации и/или извлечения и которые находятся в жидком состоянии при тех же условиях. Обстоятельство Непреодолимой Силы (Форс-Мажор) — означает понятие, указанное в Статье 34 настоящего Соглашения. Обустройство и Добыча — означает любые и все операции и деятельность по настоящему Соглашению, кроме Геологического Изучения Недр, осуществляемые в соответствии с Программами Работ и Сметами Расходов. Такая деятельность и операции могут включать в себя, но не ограничиваться этим: — проектирование, бурение, углубление, ликвидацию, забуривание вторых стволов, заканчивание, оснащение оборудованием, обслуживание, ремонт и замену скважинного оборудования, а также эксплуатацию скважин; — проектирование, закупку, строительство, обслуживание, ремонт, замену и эксплуатацию оборудования, сооружений, трубопроводов, систем и объектов; — сбор, добычу, хранение, товарную подготовку, обработку, переработку, транспортировку, маркетинг и поставку Углеводородов; — поддержание пластового давления, рециркулирование и другие работы по увеличению или поддержанию уровня добычи или повышению извлечения Углеводородов из недр. Общая Программа Работ и Смета Расходов по Обустройству и Добыче — означает технологическую программу работ по разведке Месторождения, схему разработки и/или проект разработки, или другой аналогичный документ, разработанный Инвестором и утвержденный в соответствии с действующими Правовыми Мерами и Статьями 10 и 12 настоящего Соглашения, включая все его последующие изменения и дополнения. Оператор — означает созданный Инвестором на территории Российской Федерации филиал или юридическое лицо либо привлекав- 7.2. Соглашение о разделе продукции 297 мое Инвестором юридическое лицо для организации выполнения работ по настоящему Соглашению в соответствии со Статьями 7 и 14 ФЗ «О СРП». Освоение Договорной Территории (Акватории) — означает Геологическое Изучение Недр, Обустройство и Добычу, транспортировку, использование, экспорт, реализацию и распоряжение Углеводородами и все другие виды деятельности в соответствии с настоящим Соглашением. Отчет об Исполнении Программы Работ — означает отчет о фактически выполненных Инвестором работах в соответствии с Программой Работ на соответствующий Год. Отчет об Исполнении Сметы Расходов — означает отчет о затратах Инвестора на фактически выполненные Инвестором в соответствующем году работы по настоящему Соглашению. Отчет об Исполнении Сметы Расходов составляется в соответствии с той же классификацией затрат на фактически выполненные Инвестором работы по настоящему Соглашению с предусмотренными в Смете Расходов на этот Год и обоснованием различий между фактическими ценами, тарифами и другими стоимостными показателями и их плановыми размерами, принятыми при составлении Сметы Расходов на рассматриваемый период. Персонал — означает рабочих, инженерно-технический, административный, управленческий и другой состав, занимающий должности в качестве работников Инвестора и его Подрядчиков, связанный с осуществлением работ по настоящему Соглашению. Термин «иностранный Персонал» означает Персонал, состоящий не из граждан РФ. План и Смета Расходов по Ликвидации — означает план, подготовленный Инвестором и одобренный в соответствии с положениями Статьи 29 настоящего Соглашения, включая любые последующие изъятия и/или изменения и/или дополнения к нему. Площадь Работ по Соглашению — означает Договорную Территорию (Акваторию) вместе с любыми другими береговыми и морскими участками, которые необходимы или разумно требуются Инвестору для деятельности по настоящему Соглашению. Подрядчик — означает любое российское или иностранное юридическое лицо и/или физическое лицо, которое осуществляет любую деятельность, составляющую часть работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) в соответствии с договором на производство работ и/или предоставление услуг (не являющимся контрактом о работе по найму), заключенным с Инвестором или Оператором. 298 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Правовые Меры — означают законы и иные нормативные правовые акты, действующие и обладающие законной силой на территории РФ, включая, но не ограничиваясь этим, обязательные инструкции и иные правовые акты по экологическим, налоговым, финансовым, таможенным, оборонным, банковским и другим вопросам, валютному контролю, связи, транспорту, иммиграции, найму рабочей силы, проезду, аренде, строительству, праву пользования автомобильным и железнодорожным транспортом, морскими и речными портами, трубопроводами, средствами воздушного сообщения, аэродромами, лицензированию любой деятельности, связанной с Освоением Договорной Территории (Акватории). Прибыльные Углеводороды — означают в любом Месяце часть Углеводородов для Раздела, которая определяется в соответствии со Статьей 25 настоящего Соглашения, или ее стоимостное выражение, которое определяется в соответствии со Статьей 24 настоящего Соглашения. Приложение — означает соответствующее приложение к настоящему Соглашению, составляющее его неотъемлемую часть. Программа Работ — означает программу работ, подготовленную Инвестором в соответствии со Статьей 12 настоящего Соглашения, по Геологическому Изучению Недр и/или Обустройству и Добыче. Произведенная Продукция — означает Добытые Углеводороды за вычетом нормативных потерь Углеводородов и нормативного расхода Углеводородов на собственные технологические нужды Инвестора. Прочие Доходы — означают доходы, полученные Инвестором от продажи, сдачи в аренду или иного использования имущества, других материальных и нематериальных активов, приобретенных или вновь созданных при исполнении настоящего Соглашения. Пункт Раздела — означает пункт или пункты, местоположение каждого из которых должно быть определено в Общей Программе Работ и где осуществляется замер, оценка и раздел между Государством и Инвестором Углеводородов, добытых по настоящему Соглашению. Рабочий День — означает любой День, кроме субботы и воскресенья или любого Дня, который является официальным праздником в РФ или в стране регистрации Инвестора. Разведочные Работы — означают работы, осуществляемые Инвестором по Соглашению, предусматривающие проведение доразведки и иных работ на месторождении, устанавливаемых в настоящем Соглашении на период, определяемый законодательством о недрах в РФ. 7.2. Соглашение о разделе продукции 299 Ранее Понесенные Расходы — означают затраты, понесенные Государством и Инвестором до Даты Вступления Соглашения в Силу, отнесенные в соответствии со Статьей 25 настоящего Соглашения к Возмещаемым Затратам. Расходы — означают все виды прямых или косвенных издержек, расходов или затрат, осуществленных в денежном выражении и/или в натуральной форме и подлежащие отражению в бухгалтерском учете. Расходы на Геологическое Изучение Недр — означают все затраты, издержки и расходы, прямо или косвенно понесенные Инвестором в связи с Геологическим Изучением Недр после Даты Подписания настоящего Соглашения. Расходы на Обустройство и Добычу — означают все затраты, издержки и расходы на Обустройство и Добычу, прямо или косвенно понесенные Инвестором по настоящему Соглашению. Расходы на Финансирование — означают общую сумму затрат, издержек и расходов, прямо или косвенно понесенных Инвестором, его Родственными Организациями, акционерами Инвестора или их Родственными Организациями и Третьими Сторонами, включая проценты, гонорары за консультационные услуги, комиссионные и прочие расходы, связанные с получением, обслуживанием и использованием финансирования для Освоения Договорной Территории (Акватории). Рентабельное Месторождение — означает Месторождение или отдельные Геологические Объекты на Договорной Территории (Акватории), содержащие запасы Углеводородов, разработка (освоение) которых, по мнению Государства и Инвестора, является рентабельной. Родственная Организация — означает по отношению к Инвестору или любому Учредителю Инвестора компанию или другое юридическое лицо, которое прямо или косвенно контролирует или контролируется Инвестором или любым Учредителем Инвестора, в зависимости от ситуации, когда «контролировать» означает обладать большинством акций с правом голоса на общем собрании такого юридического лица, а «контролирует» и «контролируется» интерпретируются соответственно. Смета Расходов — означает смету затрат, издержек и расходов, относящуюся к Программе Работ и подготавливаемую Инвестором в соответствии со Статьей 12 настоящего Соглашения. Соглашение — означает настоящее Соглашение о Разделе Продукции (включая его преамбулу и все Приложения к нему) с любыми изъятиями и/или изменениями, и/или дополнениями, согласованными 300 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами в письменном виде и должным образом подписанными Государством и Инвестором. Статья — означает статью настоящего Соглашения. Таможенные Платежи — означают все таможенные и иные пошлины, налоги, тарифы, сборы, выплаты и также другие обязательные платежи, предусмотренные Правовыми Мерами, действующими на территории РФ в отношении импорта или экспорта имущества, оборудования, материалов, товаров и услуг (включая Углеводороды). Технологическая Схема Разработки — означает технологическую схему или проект разработки месторождения или любого отдельного Геологического Объекта, составляемую Инвестором и утверждаемую Центральной Комиссией по разработке нефтяных и газовых месторождений Минэнерго. Тонна — означает единицу веса, равную одной тысяче (1000) килограмм. Транспортные Расходы — означают все затраты, издержки и расходы, понесенные Инвестором в связи с транспортировкой, поставкой и страхованием Углеводородов от Пункта Раздела до пункта поставки. Третья Сторона — означает любое физическое лицо или юридическое лицо, или объединение юридических лиц, помимо Инвестора или Государства. Уведомление — означает любое сообщение, представляемое в соответствии со Статьей 38 настоящего Соглашения. Углеводороды — означают любые углеводороды, находящиеся в твердом, жидком или газообразном состоянии. Для целей настоящего Соглашения «Углеводороды» означает также побочные продукты, такие как сера или другие минеральные вещества, которые извлекаются из недр вместе с Сырой Нефтью и Газом, за исключением воды. Углеводороды для Раздела — означают общий объем Углеводородов для Реализации, оставшийся после выделения необходимого количества для уплаты Роялти в соответствии со Статьей 25 настоящего Соглашения. Углеводороды для Реализации или Товарная Продукция — означают Углеводороды, добытые на Договорной Территории (Акватории) в ходе исполнения настоящего Соглашения, доставленные и замеренные в Пункте Раздела. Уполномоченный Орган — означает специальную организацию, создаваемую Государством в соответствии со Статьей 10 настоящего Соглашения. ФОБ — означает условия ФОБ (Свободно на борту), определенные в «Инкотермз 1990», опубликованные Международной торговой палатой. 7.2. Соглашение о разделе продукции 301 Эксперт — означает эксперта, назначенного в соответствии с положениями Статьи 36 настоящего Соглашения. Эксплуатационные Затраты — означает все затраты, издержки и расходы, понесенные Инвестором прямо или косвенно (с Даты Вступления Соглашения в Силу или с Даты Подписания), за исключением Ранее Понесенных Затрат, затрат, издержек и расходов на приобретение имущества или оборудования или Ликвидационных Затрат. Статья 2. Предмет и цели Текст статьи существенно отличается в различных Соглашениях в зависимости от целого ряда конкретных особенностей: вида пользования, вида полезного ископаемого, состава участников, освоенности района работ и т.п. Обычно указывается, что настоящее Соглашение является Соглашением на проведение поисковых и оценочных работ на месторождении, разведку и добычу нефти и газа. Статья определяет права и обязанности Сторон, их взаимоотношения, устанавливает правила, сроки и условия проведения работ. Условия и положения Соглашения трактуются в соответствии с законодательством, действующим в РФ и у субъекта Федерации на момент вступления в силу настоящего Соглашения. Указывается, что Инвестор обеспечит все финансирование и технические средства, необходимые для эффективного выполнения работ. Он же будет нести весь финансовый риск по проведению работ по настоящему Соглашению. В статье часто указывается на ответственность Инвестора за обеспечение своей деятельности необходимым персоналом. При этом в случае равной квалификации персонала предпочтение должно отдаваться персоналу, постоянно проживающему на данной территории. Соглашение охватывает все работы на Договорной Территории (Акватории), площадь которой описана координатами и очерчена в Приложении к настоящему Соглашению. Площадь периодически может подвергаться изменениям в соответствии с положениями настоящего Соглашения, о чем должны свидетельствовать специально оформленные изменения и дополнения. Ниже приведен примерный текст статьи. Предметом настоящего Соглашения является регулирование отношений между Государством и Инвестором, возникающих в процессе осуществления Инвестором работ по Освоению Договорной Террито- 302 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами рии (Акватории) и раздела между ними произведенной продукции, а также в связи с осуществлением государственного контроля за ходом реализации настоящего Соглашения. Целью настоящего Соглашения является получение прибыли (дохода) как для Государства, так и для Инвестора в результате освоения месторождения(ий) (наименование месторождения(ий) в пределах Договорной Территории (Акватории) и достижение положительного социального эффекта за счет пополнения ресурсов внутреннего рынка Углеводородов, роста занятости, повышения квалификации Персонала, используемого Инвестором в ходе Освоения Договорной Территории (Акватории). Права и обязанности Государства и Инвестора по настоящему Соглашению регулируются настоящим Соглашением. Инвестор приступит к Освоению Договорной Территории (Акватории) на условиях настоящего Соглашения сразу после Даты Вступления Соглашения в Силу. Статья 3. Дата Подписания и Дата Вступления Соглашения в Силу Датой Подписания является (указываются День, Месяц и Год подписания настоящего Соглашения от имени Государства и Инвестора). Настоящее Соглашение вступает в силу после его подписания Сторонами с даты выдачи (переоформления) Инвестору Лицензии, удостоверяющей его право пользования участками недр в пределах Договорной Территории (Акватории) на условиях раздела продукции. Как вариант может быть использована редакция, предусматривающая вступление Соглашения в силу на тридцатый День после подписания Соглашения, имея при этом в виду, что Лицензия на право пользования участком недр должна быть выдана в течение тридцати Дней после подписания Соглашения. В случаях заключения Соглашения, связанного с использованием участков на континентальном шельфе, и/или в исключительной экономической зоне и на участках, отнесенных к особым государственным стратегическим интересам, а равно Соглашения, заключаемого без проведения конкурса или аукциона, как это предусмотрено пунктом 2 Статьи 6 ФЗ «О СРП» подготавливается в следующей редакции: Настоящее Соглашение вступает в силу после его подписания Сторонами с даты вступления в силу Федерального закона, утверждающего настоящее Соглашение в соответствии со Статьей 6 ФЗ «О СРП». Как вариант может быть предусмотрено, что датой 7.2. Соглашение о разделе продукции 303 вступления Соглашения в силу является дата, наступающая в течение тридцати (30) Дней после даты вступления в силу Федерального закона об утверждении настоящего Соглашения. При этом понимается, что тридцать дней после утверждения Соглашения федеральным законом являются сроком, в течение которого должна быть выдана (переоформлена) Инвестору лицензия на пользования недрами. Статья 4. Срок действия Соглашения 4.1. Срок действия настоящего Соглашения начинается с Даты Вступления Соглашения в Силу и продолжается в течение периода в двадцать пять (25) лет, если только действие настоящего Соглашения: — не будет продлено в соответствии с параграфом 4.3 или в результате Обстоятельств Непреодолимой Силы в соответствии со Статьей 34 настоящего Соглашения; — не будет прекращено в соответствии с условиями настоящего Соглашения. 4.2. Срок действия настоящего Соглашения подразделяется на два самостоятельных, последовательных периода, продолжительность каждого из которых составляет: Период Геологического Изучения Недр — до пяти (5) лет. Период Обустройства и Добычи — двадцать (20) лет (любой срок по ТЭО СРП). 4.3. Инвестор по своей инициативе и при условии добросовестного выполнения им принятых на себя обязательств может обратиться к Государству с просьбой об одном или нескольких продлениях периода Геологического Изучения Недр на общий срок до пяти (5) лет, периода Обустройства и Добычи на общий срок до двадцати (20) лет и соответственно срока действия настоящего Соглашения на двадцать пять (25) лет. Такое обращение должно быть сделано в письменной форме не позднее чем за сто восемьдесят (180) Дней до окончания действующего на тот момент Срока Действия настоящего Соглашения. Если Инвестор не допускал существенных нарушений условий настоящего Соглашения, то Государство не вправе необоснованно отказать в просьбе о продлении и должно ответить Инвестору в письменной форме на просьбу о продлении срока действия настоящего Соглашения в течение девяноста (90) Дней после получения такой просьбы, указав, была ли удовлетворена просьба о запрашиваемом продлении или в ней было отказано, и в последнем случае привести обоснование отказа. 304 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами ФЗ «О СРП» в п. J статье 5 предусматривает за Сторонами Соглашения возможность самим определять срок действия Соглашения при условии, однако, что Стороны Соглашения будут соблюдать положения действующего законодательства о сроках Соглашения. В настоящее время единственным законодательным актом РФ, содержащим такого рода положения, является Закон РФ «О недрах». Согласно Ст. 10 этого закона, сроки пользования недрами должны определяться, исходя из технико-экономического обоснования их разработки, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр. Статья 5. Прекращение, приостановление и ограничение действия Соглашения 5.1. Настоящее Соглашение прекращается по истечении срока его действия. 5.2. Настоящее Соглашение может быть прекращено до окончания срока его действия, приостановлено или ограничено по письменному согласию Сторон. 5.3. Настоящее Соглашение может быть досрочно расторгнуто при существенном нарушении Соглашения одной из Сторон либо при существенном изменении обстоятельств, из которых исходили Стороны при заключении Соглашения. С требованием о расторжении Соглашения по таким основаниям может выступить любая из Сторон. 5.4. Инвестор имеет право расторгнуть настоящее Соглашение по причине отказа Инвестора от всей Договорной Территории (Акватории) в соответствии со Статьей 15. 5.5. Государство может прекратить, приостановить или ограничить действие настоящего Соглашения в случае, если Инвестор: а) не исполняет или не должным образом исполняет свои обязательства по Соглашению; б) не соблюдает действующие Правовые Меры; в) объявлен вступившим в силу решением суда несостоятельным должником; г) передает все или какую-либо часть своих прав по настоящему Соглашению Третьей Стороне, нарушая при этом положения статьи 35; д) не приступил к осуществлению работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), одобренных Программой Работ в течение ста восьмидесяти (180) Дней с Даты Вступления Соглашения в Силу; е) намерено предоставляет Государству ложную существенно важную информацию по осуществлению работ по Освоению Договорной Территории (Акватории). 7.2. Соглашение о разделе продукции 305 5.6. Соглашение считается прекращенным, приостановленным или ограниченным в действии в случае, если Инвестор в течение девяноста (90) Дней после получения соответствующего письменного Уведомления не устранил допущенные нарушения. 5.7. Соглашение не может быть аннулировано в одностороннем порядке иначе чем по основаниям, приведенным в настоящей статье. 5.8. Уведомление Инвестора Государством о допущенных нарушениях в течение периода, установленного для устранения этих нарушений, не должно наносить ущерба правам и обязательствам Инвестора до момента аннулирования настоящего Соглашения, а все положения, необходимые для осуществления таких прав и исполнения обязательств, действуют в течение установленного срока без изъятий и в полной мере. 5.9. В случае, если Инвестор оспаривает существование условий, послуживших основанием для принятия Государством решения о прекращении действия Соглашения, то любые действия, направленные на прекращение действия Соглашения, не имеют юридической силы до окончательного разрешения спора в соответствии с положениями статьи 36. 5.10. В дополнение к Обстоятельствам Непреодолимой Силы, как предусмотрено в статье 34, действие настоящего Соглашения может быть прекращено, приостановлено или ограничено в случае возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в районе, подверженном влиянию работ, связанных с Освоением Договорной Территории (Акватории). В случае возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, как определено выше, Государство имеет право немедленно приостановить или ограничить действие настоящего Соглашения путем письменного Уведомления Инвестора о такой непосредственной угрозе при условии, однако, что такая приостановка или ограничение будут продолжаться только до тех пор, пока такая непосредственная угроза не будет преодолена или устранена. 5.11. После прекращения действия настоящего Соглашения независимо от обстоятельств, которые привели к этому, Инвестор утрачивает свои права по настоящему Соглашению за исключением: а) обязательства конфиденциальности в соответствии с положениями Статьи 33; б) обязательства по Ликвидационным Работам в соответствии с положениями Статьи 29; в) исполнения платежей и любых других обязательств, которые возникли до прекращения действия настоящего Соглашения и конк- 306 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами ретно оговорены в настоящем Соглашении как обязательства, подлежащие исполнению после прекращения действия настоящего Соглашения. 5.12. Прекращение действия Соглашения автоматически означает прекращение действия Лицензии. Упомянутым в пункте 5.3 существенным нарушением Соглашения одной из Сторон признается нарушение Соглашения одной из Сторон, которое влечет для другой Стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что она была вправе рассчитывать при заключении Соглашения (ст. 450 ГК). Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли разумно это предвидеть, то Соглашение вообще не было бы заключено или было бы заключено на значительно отличающихся условиях (ст. 451 ГК). Кроме перечисленных в пункте 5.5 положений, приостановление или ограничение действия в Соглашении, могут быть приведены дополнительно следующие положения, основанные на применении статьи 20 Закон РФ «О недрах»: — истечение установленного в Лицензии срока ее действия; — отказ владельца Лицензии от права пользования недрами; — возникновение определенного условия, оговоренного в Лицензии, с наступлением которого прекращается право пользования недрами. В случае возможного отказа Инвестора от права пользования недрами в Соглашении могут быть положения: — об установлении срока, не позднее которого Инвестор обязан уведомить Государство о своем намерении; — об обязательстве Инвестора выполнить согласованную сторонами Программу Работ, намеченную к выполнению на момент отказа Инвестора от права пользования недрами, либо оплатить Государству стоимость не выполненных им на момент отказа работ; — об обязательстве проведения необходимых природоохранных работ и работ по восстановлению природной среды. Кроме того, на основании применения той же статьи 20 Закон РФ «О недрах» в Соглашение может быть внесено положение о том, что при несогласии Инвестора с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами со стороны Государства Инвестор может обжаловать его в административном или судебном порядке. На случай упомянутых в пункте 5.5 а неисполнения или недолжного исполнения Инвестором своих обязательств, в Соглашении может быть предусмотрено положение, в соответствии с которым Госу- 7.2. Соглашение о разделе продукции 307 дарство предварительно Уведомлением сообщает Инвестору о допущенных им нарушениях и предлагает в установленные сроки (это должно быть установлено в каждом Соглашении отдельно) устранить такие нарушения. С т а т ь я 6. Права и обязанности Сторон 6.1. Государство с целью обеспечения возможности исполнения Инвестором своих обязательств и прав по настоящему Соглашению предоставляет ему: а) исключительное право на Освоение Договорной Территории (Акватории); б) право собственности на ту часть Углеводородов, которая причитается Инвестору по условиям настоящего Соглашения. В дополнение к вышеизложенному Государство предоставляет Инвестору следующие права: а) проводить работы по геологическому изучению недр и разведке на Договорной Территории (Акватории); б) строить, эксплуатировать, ремонтировать и обслуживать технологические сооружения, расположенные на Договорной Территории (Акватории); в) строить, эксплуатировать, ремонтировать и обслуживать сооружения для транспортировки Углеводородов, добытых на Договорной Территории (Акватории) до пункта реализации на территории Российской Федерации и/или пункта экспорта; г) использовать определенные земельные участки, расположенные вне Договорной Территории, оправданно необходимые Инвестору для строительства, эксплуатации и обслуживания сооружений, которые требуются для обеспечения Инвестору возможности своевременного и эффективного осуществления прав и выполнения обязательств по настоящему Соглашению; д) транспортировать Углеводороды, добытые на Договорной Территории (Акватории) к Пунктам Раздела; е) осуществлять транспортировку Углеводородов, добытых на Договорной Территории (Акватории) к любым рынкам сбыта на территории РФ и/или за ее пределами, в том числе по согласованию с Государством, и Углеводородов, добытых на Договорной Территории (Акватории) и принадлежащих по условиям настоящего Соглашения Государству; ж) поставлять и реализовывать на территории РФ и за ее пределами Углеводороды, добытые на Договорной Территории (Акватории) и причитающиеся Инвестору по настоящему Соглашению, а также по 308 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами согласованию с Государством все Углеводороды, добытые на Договорной Территории (Акватории) и принадлежащие по условиям настоящего Соглашения Государству. 6.2. Государство: 6.2.1. Предоставит Инвестору, его Подрядчикам и Субподрядчикам и их Родственным Организациям право в течение всего срока действия настоящего Соглашения без получения дополнительных разрешений, лицензий и санкций открывать и содержать свои отделения и представительства для проведения коммерческой деятельности в РФ, которые могут потребоваться для производства работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), и осуществлять любую коммерческую деятельность в РФ, необходимую для осуществления настоящего Соглашения, а также приобретать, арендовать или пользоваться иным способом, закладывать или оформлять иные обязательства на любое имущество на территории РФ или за ее пределами, которое необходимо для производства работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) и принадлежащее Инвестору по условиям настоящего Соглашения, включая также права Инвестора, его титул (право на владение имуществом), а также свободно передавать или ликвидировать любое вышеупомянутое имущество, руководствуясь положениями статьи 8 и статьи 29 настоящего Соглашения. 6.2.2. Освободит Инвестора и Оператора, их Родственные Организации, Подрядчиков и субподрядчиков в течение срока действия настоящего Соглашения от всех налогов, сборов и платежей за исключением предусмотренных статьями 27 и 28 настоящего Соглашения. 6.3. Государство обязуется: 6.3.1. Принять необходимые меры, обеспечивающие Инвестору возможность эффективно использовать права, предоставленные ему по настоящему Соглашению на срок действия настоящего Соглащения и любых его продлений. 6.3.2. Оказывать содействие Инвестору и/или Оператору в получении необходимых разрешений, утверждений, согласий и одобрений от федеральных органов власти, органов власти субъекта РФ, местных органов власти и/или других организаций, органов власти и предприятий, дающих разрешение Инвестору и/или Оператору эффективно проводить работы по Освоению Договорной Территории (Акватории), а также осуществлять права и полномочия Инвестора по настоящему Соглашению. 6.3.3. Гарантировать Инвестору и/или Оператору защиту имущественных и иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с настоящим Соглашением. 7.2. Соглашение о разделе продукции 309 6.3.4. Не распространять на Инвестора и/или Оператора действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, если указанные акты устанавливают ограничение прав Инвестора и/или Оператора, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с настоящим Соглашением, за исключением предписаний соответствующих органов надзора, которые вьщаются в соответствии с законодательством РФ в целях обеспечения безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей природной среды, здоровья населения, а также в целях обеспечения общественной и государственной безопасности. 6.4. Инвестор обязуется: 6.4.1. Взять на себя финансирование всех Расходов, которые потребуются ему в процессе проведения работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) по настоящему Соглашению. 6.4.2. Претендовать только на те Углеводороды, которые ему причитаются по условиям настоящего Соглашения. 6.5. Инвестор в дополнение к вышеизложенному обязуется, не ограничиваясь этим: 6.5.1. Выполнять работы по настоящему Соглашению при соблюдении требований законодательства РФ и субъекта РФ, а также при соблюдении утвержденных в установленном порядке российских стандартов (норм, регламентов, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения; 6.5.2. При размещении или предоставлении договоров Инвестор будет стремиться получить товары и услуги наиболее надежным и экономичным из практически возможных способов при минимальных суммарных затратах, принимая во внимание требования к качеству, количеству, доступности, поставке, условиям продажи и цене. 6.5.3. Предоставлять российским юридическим лицам при прочих равных условиях преимущественные права на участие в выполнении работ по Соглашению в качестве подрядчиков, перевозчиков или в ином качестве. 6.5.4. При закупке технологического оборудования для добычи Углеводородов (и их переработки, если это предусматривается Соглашением), процентов закупаемого оборудования с последующей компенсацией затрат компенсационной долей продукции должно производиться на территории РФ. 6.5.5. При выполнении работ по настоящему Соглашению на объектах, расположенных на территории традиционного проживания и хо- 310 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами зяйственной деятельности малочисленных этнических общностей, принимать все необходимые меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (пункт включается в соответствующих случаях). 6.6. Настоящее Соглашение отменяет и заменяет собой все предыдущие лицензии, права и обязанности Инвестора в связи с пользованием недрами в пределах Договорной Территории (Акватории), которые были в силе до Даты Вступления Соглашения в Силу (вариант — Даты Подписания Соглашения). Указанный в пункте 6.2.2 перечень налогов, сборов и платежей подлежит уточнению в соответствии с изменениями действующего законодательства, в частности, принятия Налогового кодекса. При освоении морских участков недр целесообразно оговорить особые обязательства Государства и Инвестора, предусмотренные соответствующим законодательством о работе в таких зонах (водные бассейны, территориальные воды, исключительная экономическая зона, континентальный шельф). При освоении газовых и нефтегазовых месторождений целесообразно оговорить особые права и обязательства Государства и Инвестора по проблемам подключения к магистральным газопроводам, по условиям начала работ по Соглашению в связи с поиском и подготовкой потребителей газа. Статья 7. Право собственности на Углеводороды 7.1. Все Углеводороды, находящиеся в естественном состоянии в недрах РФ, включая недра территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, являются государственной собственностью РФ. 7.2. Все Углеводороды, добытые и находящиеся в системах сбора, подготовки, хранения и транспортировки на территории Работ по Соглашению до Пункта (Пунктов) Раздела, являются государственной собственностью РФ. Инвестор имеет право использовать такое количество Углеводородов, добытых на Договорной Территории (Акватории), какое может потребоваться для осуществления Добычи Углеводородов (включая без ограничений операции по газлифту, интенсификации добычи, выработке электроэнергии и т.п.), в соответствии с действующими в РФ нормативными правовыми актами. Углеводороды, использованные с этой целью, не рассматриваются в качестве Углеводородов для Раздела, замер которых осуществляется в Пункте Раздела. 7.2. Соглашение о разделе продукции 311 7.3. Углеводороды, поступившие и замеренные в Пункте Раздела, распределяются в соответствии с условиями настоящего Соглашения между Сторонами. Доля Углеводородов каждой из Сторон, определенная по условиям настоящего Соглашения в Пункте Раздела, принадлежит каждой Стороне на праве собственности. При этом каждая из Сторон принимает на себя риск потерь, связанных с последующей транспортировкой и использованием своей доли Углеводородов. 7.4. Каждая из Сторон Соглашения имеет право свободно продавать, в том числе экспортировать, хранить, транспортировать, обменивать или иным способом распоряжаться частью Углеводородов, являющейся его собственностью. В случае, если Инвестор представлен иностранным юридическим или физическим лицом или в его состав входят такие лица, в текст Соглашения целесообразно включить пункт следующего содержания: «Углеводороды, являющиеся собственностью Инвестора в соответствии с положениями настоящей Статьи, считаются продукцией собственного производства Инвестора и могут быть вывезены Инвестором за пределы таможенной территории РФ без лицензий и квот, а также без уплаты таможенных пошлин и других платежей, связанных с экспортом продукции (за исключением сборов за таможенное оформление вывозимых товаров)». Статья 8. Право собственности на имущество 8.1. Имущество, вновь созданное или приобретенное Инвестором и используемое им для выполнения работ по Соглашению, является собственностью Инвестора. Закон допускает возможность иной трактовки данного положения в Соглашении. В частности: — утверждается, что такое имущество принадлежит Государству (в этом случае в течение срока действия Соглашения Инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по Соглашению); — в случае, если в качестве Инвестора выступает создаваемое на основе договора о совместной деятельности и не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц, в Соглашении следует указать, что все имущество, указанное в пункте 8.1 настоящей Статьи, принадлежит Инвестору на праве общей собственности. Долевое распределение общей собственности между сторонами Инвестора регулируется договором о совместной деятельности. 312 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 8.2. Право собственности на любое имущество, являющееся собственностью Инвестора, согласно пункту 8.1, переходит к Государству на дату, которая должна быть выбрана Инвестором. Такой датой является: 8.2.1. Дата, на которую прекращается действие настоящего Соглашения. 8.2.2. Любая дата после той, на которую суммарные Расходы на создание такого имущества были возмещены Инвестору в соответствии со статьей 25 настоящего Соглашения. 8.2.3. Любая дата после той, на которую все обязательства Инвестора по любому применимому Финансовому Соглашению были выполнены в соответствии с условиями настоящего Соглашения. Закон, по взаимному соглашению Сторон допускает в Соглашении возможность: — сохранения за Инвестором права собственности на имущество, указанное в пункте 8.1 настоящей Статьи; — установления иной даты, условий и порядка перехода имущества от одной Стороны к другой. 8.3. Инвестор имеет право свободной реализации имущества, стоимость которого не возмещена за счет Компенсационных Углеводородов и которое, по мнению Инвестора, более не является необходимым для производства работ по освоению Договорной Территории (Акватории). 8.4. В случае, когда право собственности на любое движимое и недвижимое имущество перешло к Государству, как это предусмотрено в пункте 8.2, Инвестор сохраняет исключительное право пользования таким имуществом безвозмездно, вплоть до прекращения действия настоящего Соглашения. При этом Инвестор несет бремя содержания находящегося в его пользовании имущества и риск его случайной гибели или случайного повреждения. До тех пор, пока Инвестору необходимо или желательно пользоваться любым таким имуществом, Государство не будет отчуждать, сдавать в аренду, уступать права и иным образом обременять или иметь какое-либо право пользования любым таким имуществом, а также не будет предоставлять никакой Третьей Стороне право пользования таким имуществом без согласия Инвестора. 8.5. Собственность на имущество (включая, но не ограничиваясь этим, любое оборудование, землю, здания, судна или любое другое движимое и недвижимое имущество), арендованное или иным образом полученное по контракту для использования в ходе работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), в котором Инвестор 7.2. Соглашение о разделе продукции 313 не приобрел никакой доли собственности, всегда остается у арендодателя или Подрядчика. Право собственности на любое движимое имущество любых Подрядчиков, предназначенное для временного использования в связи с реализацией настоящего Соглашения, всегда остается у таких Подрядчиков. 8.6. На протяжении всего срока действия настоящего Соглашения Инвестор имеет право заключать договора с любой Третьей Стороной и получать платежи от Третьей Стороны за пользование любым имеющимся в наличии имуществом, приобретенным, созданным или арендованным Инвестором в связи с настоящим Соглашением, вне зависимости от того, осуществляется ли такое пользование в пределах Договорной Территории (Акватории) или за ее пределами (такие платежи именуются далее «Выручка, не Связанная с Реализацией Углеводородов»). Такая Выручка, не Связанная с Реализацией Углеводородов, вычитается из Возмещаемых Затрат, как описано в статья 25 настоящего Соглашения. Любой договор между Инвестором и Третьей Стороной должен содержать положение о том, что такой договор должен выполняться и осуществляться в соответствии с Правовыми Мерами. Если не ожидается, что право собственности на имущество, являющееся предметом договора с Третьей Стороной, будет передано Государству в течение срока действия данного договора, Инвестор может заключать такой договор без согласия Государства. Если ожидается, что право собственности на имущество, являющееся предметом договора с Третьей Стороной, будет передано Государству в течение срока действия данного договора, Инвестор должен получить согласие Государства на момент заключения договора с Третьей Стороной, причем Государство не должно необоснованно отказать в этом. Если право собственности на имущество, являющееся предметом договора с Третьей Стороной, перешло Государству в момент заключения такого договора, Инвестор должен предварительно получить согласие Государства на заключение такого договора. 8.7. Инвестор имеет право в течение срока действия настоящего Соглашения обращаться к Государству за разрешением в форме лицензии на дальнейшее использование в коммерческих целях, не имеющих отношения к добыче Углеводородов, таких объектов, трубопроводов, транспортных средств или другого имущества или доли в нем, приобретенного, созданного или арендованного Инвестором в связи с настоящим Соглашением. Государство окажет все возможное содействие Инвестору в получении таких лицензий. 314 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 8.8. Если право собственности на любое имущество было использовано для получения у Третьей Стороны финансирования для Освоения Договорной Территории (Акватории), право Государства на такое имущество всегда будет вторично по сравнению с правами такой Третьей Стороны. 8.9. Новые технологии, оборудование, конструкции, материалы или ноу-хау, созданные Инвестором в результате работ по настоящему Соглашению, являются собственностью Инвестора, и Инвестор и его Родственные Организации могут свободно использовать все такие технологии, оборудование, конструкции, материалы и ноу-хау в своей текущей работе. 8.10. Право собственности на любое имущество иностранного Персонала и/или его семей остается у такого иностранного Персонала. 8.11. В случае, если Инвестор в течение периода Геологического Изучения недр не сделал Коммерческого Открытия и отказался от продолжения работ по Соглашению, он имеет право реализовать все созданное или приобретенное им имущество и распоряжаться полученной выручкой по своему усмотрению. 8.12. Имущество, приобретенное или созданное Инвестором за счет средств, полученных от реализации принадлежащей ему по условиям Соглашения доли прибыльной продукции, является собственностью Инвестора. Инвестор вправе использовать это имущество по своему усмотрению, в том числе для работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), реализовывать это имущество, обременять его любыми способами, предусмотренными Правовыми Мерами. Статья 9. Право собственности на информацию 9.1. Вся первичная информация (оригиналы данных) по геофизическим, геологическим, геохимическим, петрофизическим, инженерно-геологическим, гидрометеорологическим и геокриологическим исследованиям, буровые журналы, все данные по промыслово-геофизическим исследованиям, информация о закачивании скважин и исследовании их на продуктивность и другие геолого-технические данные, полученные в ходе выполнения работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), принадлежат на праве собственности Государству. Инвестору предоставляется неограниченное право на получение копий всех вышеперечисленных данных в течение срока действия настоящего Соглашения, включая все его продления. Каждая Сторона имеет право бесплатно пользоваться всей информацией, получаемой в процессе работ по Освоению Договорной Территории 7.2. Соглашение о разделе продукции 315 (Акватории) при соблюдении согласованных условий и положений о конфиденциальности. 9.2. Образцы керна и шлама, полученные при бурении скважин, образцы грунтов, пород, Углеводородов и воды являются собственностью Государства. Инвестор обязуется сохранять и держать в случае необходимости представительную часть таких образцов или передавать Уполномоченному Органу эти репрезентативные образцы. Все такие образцы, сохраняемые Инвестором, являются доступными для инспекции Уполномоченным Органом в рабочее время. 9.3. Оригиналы документов, связанных с производством работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), являются собственностью Инвестора и должны храниться Инвестором на территории РФ. 9.4. Государство окажет Инвестору содействие в получении любых лицензий, разрешений или одобрений, необходимых в соответствии с Правовыми Мерами для того, чтобы Инвестор мог в случае необходимости вывезти копии полученной геологической информации, записей, данных и образцов для их анализа и интерпретации за пределы РФ. Перечень видов информации должен уточняться в соответствии с конкретными условиями работ по Соглашению. В качестве самостоятельного Приложения к Соглашению, заключенному с иностранными Инвесторами или при их участии, целесообразно привести подробный перечень свободно вывозимых копий записей, образцов и другой информации. Соглашением в соответствии с законодательством РФ может быть предусмотрен иной порядок пользования указанной в пункте 1 настоящей Статьи информацией, данными и образцами, а также порядок их вывода за пределы РФ. В Соглашении могут быть оговорены специально условия и порядок пользования информацией, полученной Государством, Инвестором или любой Третьей Стороной до Даты Подписания Соглашения. Для морских участков недр порядок и условия пользования, а также условия конфиденциальности устанавливаются в соответствии с законодательством, регулирующим работы в морских акваториях РФ. С т а т ь я 10. Контроль исполнения Соглашения По согласованию Сторон в целях координации деятельности по выполнению работ по Соглашению должно быть предусмотрено создание Управляющего Комитета, в состав которого входит равное число представителей от каждой Стороны. При этом, если Договорная Территории (Акватория) расположена в пределах террито- 316 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами рии РФ, должно предусматриваться равное участие со стороны Государства представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. В случае, если Договорная Территория (Акватория) находится в пределах исключительной экономической зоны или континентального шельфа, это требование не является обязательным. В целях обеспечения контроля исполнения условий настоящего Соглашения Государство может создать специальную организацию (далее именуемую Уполномоченный Орган), которая будет: — исполнять обязательства Государства по настоящему Соглашению; — осуществлять права Государства по настоящему Соглашению; — от имени Государства оказывать содействие и поддержку Инвестору в реализации им настоящего Соглашения. Статья 11. Оператор Соглашения 11.1. Для организации выполнения работ по настоящему Соглашению Инвестор создает на территории (наименование соответствующего субъекта Федерации) свой филиал (или юридическое лицо, или привлекает российское или иностранное юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность на территории РФ через постоянное представительство), которому поручает выполнять функции Оператора по настоящему Соглашению. 11.2. От имени Инвестора Оператор отвечает за осуществление работ по настоящему Соглашению. В функции Оператора входят, но не ограничиваются этим: 11.2.1. Подготовка и согласование с Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) программы по Геологическому Изучению Недр, а также Общей и Годовых Программ Работ и Смет Расходов по Обустройству и Добыче; 11.2.2. Подготовка и согласование с Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) Плана и Сметы Расходов по Ликвидации; 11.2.3. Координация работ и осуществление строительства, эксплуатации и обслуживания сооружений для добычи, сбора, обработки, подготовки, хранения и транспортировки Углеводородов, добытых по настоящему Соглашению; 11.2.4. Координация работ и осуществление текущих операций, связанных с бурением скважин, добычей, подготовкой, хранением, транспортировкой и реализацией Углеводородов; 7.2. Соглашение о разделе продукции 317 11.2.5. Обеспечение транспортировки Углеводородов, добытых на Договорной Территории (Акватории), к Пункту Раздела, а также до пунктов продажи в РФ или экспорта из РФ; 11.2.6. Продажа в РФ или поставка на экспорт из РФ по усмотрению Инвестора всех Углеводородов, принадлежащих Инвестору по настоящему Соглашению, а также государственной доли Углеводородов в случае, если Государство поручило Инвестору их реализацию; 11.2.7. Ведение Бухгалтерской Учетно-Отчетной Документации при выполнении работ по настоящему Соглашению; 11.2.8. Выполнение других функций по поручению Инвестора. 11.3. В пределах полномочий, предоставленных Инвестором, Оператор имеет право заключать договора (контракты) с Подрядчиками, участвующими в выполнении работ по настоящему Соглашению. 11.4. Оператор ограничивается минимальным Персоналом, необходимым для выполнения работ, перечисленных в пункте 11.2 данной Статьи. 11.5. Оператор осуществляет работы по настоящему Соглашению в строгом соответствии с Правовыми Мерами и условиями настоящего Соглашения. 11.6. Деятельность Оператора ограничивается исключительно организацией и выполнением работ, предусмотренных настоящим Соглашением, которые он осуществляет по поручению и от имени Инвестора. При этом Инвестор несет имущественную ответственность перед Государством за действия Оператора как за свои собственные действия. 11.7. Инвестор исключительно по своему усмотрению может осуществлять структурные изменения, реорганизацию и смену Оператора по настоящему Соглашению, уведомив об этом Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) не позднее чем за сто восемьдесят (180) Дней до осуществления таких структурных изменений, реорганизации или назначения нового Оператора. За это время Оператор подводит итоги своей работы по Соглашению и представляет Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) все бухгалтерские документы для определения наличия неоплаченных долгов перед государством с целью их выплаты при наличии таковых. 11.8. Все расходы Оператора, понесенные им в связи с осуществлением деятельности, предусмотренной настоящим Соглашением, оплачиваются Инвестором. Такие расходы включаются в состав Возмещаемых Затрат Инвестора при условии соблюдения положений статьи 25 и Приложения А настоящего Соглашения. 318 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 11.9. Все расходы Инвестора, связанные с внутренней инспекцией, ревизией, аудитом, структурными изменениями, реорганизацией Оператора и другими аналогичными мероприятиями, а также со сменой Оператора, осуществляются за счет Инвестора и не включаются в состав Возмещаемых Затрат, если только такие мероприятия не проводились по требованию Уполномоченного Органа, а соответствующие затраты не были одобрены Уполномоченным органом в составе Годовой Сметы Расходов в качестве Возмещаемых Затрат Инвестора. ФЗ «О СРП» (Ст. 3, п. 4) предусмотрено, что организация выполнения работ по Соглашению может осуществляться Инвестором либо по поручению Инвестора Оператором. В случае, если Соглашением не предусматривается создание (привлечение) Оператора, в таких соглашениях отпадет необходимость в данной статье 11. Перечень функций и работ, выполняемых Оператором от имени и по поручению Инвестора, перечисленных в пункте 11.2, в различных Соглашениях может быть дополнен или сокращен. Если в качестве Оператора в Соглашении выступает созданное или привлекаемое Инвесторам юридическое лицо, то: — взаимоотношения Инвестора и Оператора должны быть оформлены соответствующим договором (контрактом), что должно быть отмечено в пункте 11.3; — в состав расходов Оператора в связи с осуществлением им своих функций по Соглашению, оплачиваемых Инвестором и возмещаемых Инвестору из Компенсационных Углеводородов, должны быть включены все налоги и другие обязательные платежи, уплачиваемые Оператором в соответствии с действующим законодательством, от которых он не освобождается ФЗ «О СРП»; соответствующее дополнение необходимо внести в пункт 11.8; — в состав расходов Инвестора, возмещаемых ему из Компенсационных Углеводородов, может быть включена прибыль, получаемая Оператором за оказанные услуги и предусмотренная соответствующим договором (контрактом) между Инвестором и Оператором, если соответствующие расходы включены в одобренную Уполномоченным Органом Годовую Смету Расходов; соответствующее дополнение необходимо внести в пункт 11.8. Статья 12. Программы Работ и Сметы Расходов 12.1. Если настоящим Соглашением не предусмотрено иное, Инвестор должен осуществлять все виды работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) в соответствии с годовыми Программами 7.2. Соглашение о разделе продукции 319 Работ и Сметами Расходов, которые разрабатываются соответственно периодам реализации Соглашения на основе программы Геологического Изучения Недр, как предусмотрено статьей 13 настоящего Соглашения, и программы Обустройства и Добычи, как предусмотрено статьей 16 настоящего Соглашения. 12.2. В течение тридцати (30) Дней после Даты Вступления Соглашения в Силу Инвестор подготовит и представит на одобрение Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) Программу Работ и Смету расходов на период до конца текущего Календарного Года, предусматривающую разработку программы Геологического Изучения Недр в соответствии со статьей 13 настоящего Соглашения (в случае, если этот этап работ не предусмотрен Соглашением — программу Обустройства и Добычи в соответствии со статьей 16 настоящего Соглашения), а также соответствующие объемы работ и их стоимость, которые Инвестор намерен выполнить в этот период в соответствии с условиями конкурса (аукциона) или иными предписывающими нормативными актами. 12.3. Не позднее 1 октября каждого Календарного Года Инвестор обязан представить на одобрение Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) подготовленную им в соответствии с Программой Геологического Изучения Недр (или соответственно Программой Обустройства и Добычи) и ожидаемым выполнением Программы Работ и Сметы Расходов текущего Календарного Года годовую Программу Работ и Смету Расходов на очередной Календарный Год. 12.4. Годовая Программа Работ и Смета расходов должны содержать план деятельности и объемы затрат Инвестора на планируемый Календарный Год и включать, но не ограничиваться этим, следующие основные положения: 12.4.1. Предложения по видам и объемам работ в натуральном выражении, способам, технике и технологии, их наиболее эффективного выполнения; 12.4.2. Предложения по годовым объемам Добычи Углеводородов, объемам закачки других рабочих агентов в пласт с целью интенсификации добычи и повышения конечного коэффициента нефтеизвлечения (для периода Обустройства и Добычи); 12.4.3. Оценку и обоснование годовых объемов Капитальных Затрат, Эксплуатационных Затрат, Ликвидационных платежей, налогового и других обязательных отчислений и Платежей, предусмотренных условиями настоящего Соглашения; 12.4.4. Предложения по закупке основного оборудования, необходимого для Освоения Договорной Территории (Акватории); 320 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 12.4.5. Предложения по применению передовых технологий и методов Освоения Договорной Территории (Акватории); 12.4.6. Программу подрядных paf от и закупки материально-технических ресурсов с выделением подрядных работ и закупок, осуществляемых на конкурсной основе; МАЛ. Программы подготовки кадров и повышения их квалификации; 12.4.8. Предложения по решению социальных проблем прилегающих территорий субъекта Российской Федерации и защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей в этих районах. 12.5. Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) может потребовать от Инвестора предоставления дополнительной информации, которая имеется в наличии и которая может обоснованно потребоваться Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) для оценки представленной годовой Программы Работ и Сметы Расходов. 12.6. Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) обязан в течение тридцати (30) Дней рассмотреть представленные Инвестором годовую Программу Работ и Смету Расходов и направить ему письменный ответ-одобрение или дать по ним обоснованные замечания, дополнения и изменения. Инвестор обязан в течение тридцати (30) Дней после получения от Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) замечаний, изменений и дополнений, обсудить их с Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) и достичь согласованного решения. 12.7. В любом случае те части годовой Программы Работ и Сметы Расходов, по которым у Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) не было замечаний, изменений и дополнений будут считаться одобренными и могут осуществляться Инвестором в соответствии с внесенными им предложениями. 12.8. Инвестор приступает к работе по Освоению Договорной Территории (Акватории) не позднее тридцати (30) Дней после даты одобрения годовой Программы Работ и Сметы Расходов Уполномоченным Органом. 12.9. Если отдельные положения или разделы одобренной годовой Программы Работ и Сметы Расходов нуждаются в уточнениях и изменениях в связи с изменением обстоятельств и/или получением новой геолого-геофизической информации и эти уточнения и изменения не меняют главной цели и задачи Программы Работ текущего Календарного Года, Инвестор вправе осуществлять эти уточнения и изменения самостоятельно, с последующим их одобрением Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом). 7.2. Соглашение о разделе продукции 321 12.10. Инвестор имеет право в любое время представить Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) дополнения и изменения к годовой Программе Работ и Смете Расходов. Эти дополнения и изменения должны быть подготовлены в соответствии с положениями пунктов 12.11 и 12.12. 12.11. Инвестор имеет право вносить в одобренные годовые Программы Работ и Сметы Расходов незначительные изменения и дополнения без повторного их одобрения Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом). Инвестор обязан в пятидневный (5) срок после принятия любого такого решения уведомить об этом Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган). 12.12. Значительными изменениями и дополнениями для настоящего Соглашения считаются: 12.12.1. Превышение одобренной годовой Сметы Расходов более чем на пять (5) процентов в любом Календарном Году; 12.12.2. Изменение более чем на десять (10) процентов величины затрат по любому разделу одобренной Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) годовой Сметы Расходов текущего финансового года; 12.12.3. Изменение более чем на пять (5) процентов годовых объемов геофизических работ, бурения, добычи Углеводородов, закачки рабочих агентов и т.п. в любом Календарном Году. 12.13. Все значительные изменения и дополнения рассматриваются Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) и вступают в силу только после их одобрения в соответствии с пунктами 12.4; 12.5; 12.6 и 12.7 настоящей статьи. 12.14. В случае, если по не зависящим от Инвестора обстоятельствам уменьшение годовых объемов Добычи Углеводородов, бурения и ввода новых скважин окажется больше двадцати пяти (25) процентов от соответствующих годовых показателей в утвержденной Общей Программе Работ и Смете Расходов, Инвестор обязан внести необходимые дополнения в Общую Программу Работ и Смету Расходов, утвердить их в соответствии с действующими Правовыми Мерами и получить одобрение на такие изменения и дополнения от Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) в соответствии с настоящей Статьей. Все даты, сроки, количественные ограничения являются предметом переговоров и устанавливаются Соглашением, если иное не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами. Перечень ограничений, приведенный в Статье, следует уточнить применительно к конкретным условиям Соглашения. 322 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Статья 13. Геологическое Изучение Недр 13.1. Продолжительность периода Геологического Изучения Недр составляет пять (5) лет с Даты Подписания Соглашения (если иное не предусмотрено Соглашением) с правом его продления в соответствии с Правовыми Мерами. 13.2. Инвестор должен начать работы по Геологическому Изучению Недр не позднее тридцати (30) Дней после Даты Вступления Соглашения в Силу. Инвестор должен уведомить Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) о дате, когда он приступил к работам по настоящему Соглашению. 13.3. Инвестор в течение девяноста (90) Дней после Даты Вступления Соглашения в Силу подготовит и представит на одобрение Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) Программу Работ и Смету Расходов по Геологическому Изучению Недр на весь период продолжительности этапа Геологического Изучения Недр, предусмотренного Соглашением, а также более детальную Программу Работ и Смету Расходов на период до конца текущего Календарного Года и на последующий (первый полный) Календарный Год. 13.4. В соответствии с условиями конкурса (или программой минимальных работ) Инвестор выполнит следующий объем минимальных обязательств по Геологическому Изучению Недр: 13.4.1. Геофизические работы (объем) и вид работы, картограммы, график выполнения и др. 13.4.2. Бурение поисковых скважин (количество, глубины, график бурения и др.). В случае перевыполнения Инвестором объема работ по минимальным обязательствам в текущем Году разница может быть засчитана в счет минимальных обязательств последующих Лет. В случае невыполнения Инвестором объема работ по минимальным обязательствам в текущем Году невыполненные объемы переносятся на следующий Год как дополнение к установленным минимальным обязательствам последующего Года. При невыполнении Инвестором минимальных обязательств в течение двух последовательных лет Инвестор выплачивает Государству сумму, равную сметной стоимости невыполненного объема минимальных обязательств. 13.5. По результатам работ (с учетом возможных продлений) Инвестор принимает решение о завершении периода Геологического Изучения Недр, подготавливает и направляет Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) Декларацию о коммерческом открытии (в случае положительного результата работ) или отчет-уведомление 7.2. Соглашение о разделе продукции 323 (в случае отрицательного результата работ) с описанием результатов Геологического Изучения Недр, в котором указывает свои дальнейшие намерения: прекратить работы по Соглашению или перейти к этапу Обустройства и Добычи. Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) в течение тридцати (30) Дней рассмотрит отчет Инвестора на предмет полноты и качества выполнения Инвестором согласованной в соответствии с пунктом 13.3 настоящей Статьи, Программы Работ и Сметы Расходов по Геологическому Изучению Недр и сообщит свое решение Инвестору. При наличии у Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) замечаний он сообщит их Инвестору. Стороны в течение тридцати (30) Дней либо придут к взаимному соглашению, либо начнут действия в соответствии с процедурами, предусмотренными Статьей (Разрешение Споров). Дата одобрения (принятия) Декларации о коммерческом открытии или отчета-уведомления Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) означает Дату окончания периода Геологического Изучения Недр, либо окончания действия Соглашения в случае отсутствия Коммерческого Открытия, либо при декларации о коммерческом открытии в соответствии со статьей 14, начало периода Обустройства и Добычи. 13.6. В период Геологического Изучения Недр Инвестор имеет право коммерческой реализации Углеводородов, добытых им в процессе работ по Геологическому Изучению Недр, предусмотренных годовыми Программами Работ, в объемах, согласованных с Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом). Выручка от реализации этих Углеводородов направляется на уменьшение затрат на Геологическое Изучение Недр, подлежащих возмещению в соответствии с условиями Соглашения. Реализация этих Углеводородов осуществляется в соответствии с порядком и условиями реализации Компенсационных Углеводородов, принадлежащих Инвестору по условиям Соглашения. 13.7. Все затраты на Геологическое Изучение Недр, осуществленные Инвестором в соответствии с согласованными годовыми Программами Работ и Сметами Расходов в случае коммерческого открытия, становятся Возмещаемыми Затратами. Период Геологического Изучения Недр может быть установлен в Соглашении менее пяти лет в зависимости от изученности участка недр и оценок Инвестора, но не более пяти лет. Право, порядок и условия продления оговариваются в Соглашении. 324 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами В качестве оснований продления (помимо условий, предусмотренных ст. 34), кроме причин геологического характера, могут быть причины, связанные с сезонным характером работ, особенно в ледовых акваториях, и другие) серьезные причины. При открытии газового месторождения после окончания периода Геологического Изучения Недр может быть предусмотрен отлагательный период для определения способа, порядка и условий реализации газа; Программа Работ и Смета Расходов по Геологическому Изучению Недр должны учитывать в полной мере обязательства Инвестора, принятые им по условиям конкурса (аукциона). С т а т ь я 14. Коммерческое открытие 14.1. Все вновь открываемые запасы углеводородов подлежат регистрации и учету в Центральной Комиссии МПР по государственной экспертизе запасов нефти, свободного газа и газового конденсата в соответствии с порядком и сроками, предусмотренными Правовыми Мерами. 14.2. До окончания установленного настоящим Соглашением срока (включая его продление) Геологического Изучения Недр Договорной Территории (Акватории) Инвестор обязан представить Государству (Уполномоченному Органу) Декларацию Коммерческого Открытия или отчет-уведомление об отсутствии в границах Договорной Территории (Акватории) Месторождений Углеводородов, разработка которых на условиях настоящего Соглашения является рентабельной. 14.3. Одобрение Государством (Уполномоченным Органом) представленной Инвестором Декларации Коммерческого Открытия дает Инвестору право на добычу Углеводородов и возмещение понесенных на открытие затрат в порядке и сроки, установленные настоящим Соглашением. Дата, следующая за датой одобрения Декларации Коммерческого Открытия, является датой начала работ по Обустройству и Добыче. 14.4. Одобрение Государством (Уполномоченным Органом) отчета-уведомления об отсутствии в границах Договорной Территории (Акватории) Месторождений Углеводородов, разработка которых на условиях настоящего Соглашения является рентабельной, означает прекращение действия настоящего Соглашения в установленном порядке. 14.5. Одновременно с Декларацией Коммерческого Открытия Инвестор обязан представить Государству (Уполномоченному Органу) пояснительную записку, содержащую: 7.2. Соглашение о разделе продукции 325 14.5.1. Краткий отчет о выполнении программы Геологического Изучения Недр Договорной Территории (Акватории) в физическом и денежном выражении; 14.5.2. Основные геологические результаты работ (карты, разрезы, данные испытания пробуренных скважин, данные исследования пробуренных скважин на продуктивность по всем открытым залежам, петрофизическую характеристику пластов-коллекторов, физико-химические характеристики углеводородов и пластовых вод и т.п.); 14.5.3. Оценку Запасов Углеводородов открытых залежей и Месторождений в целом; 14.5.4. Новые, уточненные границы Договорной Территории (Акватории) или границы отдельных участков Договорной Территории (Акватории), которые представляются Инвестору в виде горного отвода; 14.5.5. Оценку добывных возможностей каждого Месторождения по залежам (объектам разработки) в виде технологической схемы опытно-промышленной разработки или технологической схемы разработки; 14.5.6. Предварительные предложения по технике и технологии бурения скважин, добыче Углеводородов; 14.5.7. Предварительную программу работ по экологическому мониторингу, охране недр и технике безопасности; 14.5.8. Схему транспортировки и реализации продукции; 14.5.9. Оценку капитальных затрат на освоение каждого Месторождения и расчет эксплуатационных расходов; 14.5.10. Условия финансирования затрат; 14.5.11. Оценку экономической эффективности освоения каждого Месторождения и Договорной Территории (Акватории) в целом. 14.6. После одобрения Государством (Уполномоченным Органом) Декларации Коммерческого Открытия Инвестор в течение ста восьмидесяти (180) Дней разрабатывает и представляет Государству (Уполномоченному Органу) на одобрение детальную программу дальнейших работ по освоению Договорной Территории (Акватории) в целом или в границах горных отводов, которая должна содержать: 14.6.1. Предложения Инвестора по разведке открытых Месторождений и по поискам новых Месторождения или залежей; 14.6.2. Сроки представления и утверждения в ГКЗ МПР отчета по подсчету запасов Углеводородов всех открытых в границах Договорной Территории (Акватории) Месторождений; 14.6.3. Сроки составления и утверждения в ЦКР Минэнерго технологической схемы разработки всех открытых в границах Договорной Территории (Акватории) Месторождений Углеводородов; 326 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 14.6.4. Сроки разработки и утверждения в соответствии с действующими на территории РФ порядком и нормативами проекта обустройства открытых в границах Договорной Территории (Акватории) Месторождений Углеводородов. 14.7. После одобрения Государством (Уполномоченным Органом) отчета-уведомления Инвестора об отсутствии в границах Договорной Территории (Акватории) Коммерческих Открытий Инвестор в 30-дневный срок обязан разработать и представить на утверждение Государству (Уполномоченному Органу) План и Смету Расходов по Ликвидации в соответствии со статьей 29 настоящего Соглашения. Статья 15. Возврат участков 15.1. Предприятие принимает на себя обязательство периодически сокращать площадь Договорной Территории, первоначальная площадь которой составляет кв. км, а также отказаться от прав, закрепленных за возвращаемыми участками, в следующем порядке (цифры, условие): — сорок (40) процентов первоначальной площади Договорной Территории, исследованной в соответствии с Программой работ после завершения первой фазы Геологического Изучения — три (3) года, поскольку Инвестор решил приступить ко второй фазе Геологического Изучения; — по окончании Геологического Изучения (или его возможного продления) все части Договорной Территории, за исключением площади участка (участков) добычи, на котором сделано Коммерческое (коммерческие) открытие. 15.2. Инвестор по своему усмотрению определяет возвращаемые участки и сообщает об этом Управляющему Комитету не позже чем за тридцать (30) дней до установленного срока. При этом имеется в виду, что: — возвращаемые площади Договорной Территории будут состоять не более чем из трех (3) несмежных блоков; — площадь каждого из возвращаемых блоков должна быть достаточной величины и иметь достаточно простые очертания, с тем чтобы после определения ее координат на ней возможно было проводить работы; — одна из сторон каждого возвращаемого блока должна совпадать с границей Договорной Территории; — периметр каждого возвращаемого блока определяется границами Договорной Территории. 7.2. Соглашение о разделе продукции 327 15.3. В соответствии с действующим законодательством РФ и правовыми актами субъекта Федерации в области защиты окружающей природной среды и охраны недр Инвестор должен восстановить территории, которые он возвращает Государству. 15.4. В течение Геологического Изучения Инвестор может воспользоваться правом выбора: — вернуть всю Договорную Территорию; — вернуть всю Договорную Территорию за исключением участка (участков) добычи. Инвестор должен уведомить Управляющий Комитет о своих намерениях не позднее чем за тридцать (30) суток до окончания соответствующего периода. Статья 16. Ранее понесенные Расходы 16.1. Государство и Инвестор признают, что: 16.1.1. В процессе Геологического Изучения Недр на Договорной Территории (Акватории) в период до 199 года был выполнен ряд (геофизических и геологических исследований и инженерные изыскания и пробурены поисковые скважины); 16.1.2. Эта деятельность финансировалась из бюджета Государства. 16.2. Инвестор обязуется выплатить Государству расходы в связи с деятельностью, указанной в пункте 16.1, в сумме млн. рублей. Такая сумма выплачивается равными взносами в течение периода в последовательных Календарных Лет, начиная с Календарного Года, на который приходится дата начала промышленной добычи. Каждый взнос выплачивается в конце соответствующего Календарного Года. 16.3. Платежи Инвестора Государству, производимые в соответствии с пунктом 16.2, включаются в состав Возмещаемых Затрат. 16.4. В состав Возмещаемых Затрат включаются Затраты Инвестора до Даты Вступления Соглашения в Силу: 16.4.1. На подготовку настоящего Соглашения, разработку его технико-экономического обоснования и проведение переговоров по заключению настоящего Соглашения. 16.4.2. На Геологическое Изучение Недр, проведенное с одобрения (согласия) государства, на условиях риска. Текст данной Статьи может быть представлен в Соглашении в виде пункта (пунктов) других соответствующих Статей (Геологическое Изучение Недр, Обустройство и Добыча). 328 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами С т а т ь я 17. Обустройство и добыча 17.1. Период Обустройства и Добычи продолжается в течение двадцати (20) Контрактных Лет. Период Обустройства и Добычи может быть продлен в соответствии со Статьей 4 настоящего Соглашения. 17.2. В течение трехсот шестидесяти (360) Дней с Даты начала Периода Обустройства и Добычи Инвестор разработает и представит на утверждение Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) Программу Работ и Смету Расходов по Обустройству и Добыче. Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) рассмотрит представленную Программу Работ и Смету Расходов по Обустройству и Добыче в порядке, определенном пунктом 10.4.2 настоящего Соглашения. 17.3. Программа Работ и Смета Расходов по Обустройству и Добыче Углеводородов разрабатываются Инвестором на основании утвержденной ЦКР Минэнерго технологической схемы (проекта разработки) и технико-экономического обоснования освоения месторождения. 17.4. Программа Работ и Смета Расходов по Обустройству и Добыче должна содержать план деятельности Инвестора по годам и включать следующие основные предложения: 17.4.1. По исполнителям и срокам выполнения проекта обустройства месторождения, технологической схемы (проекта разработки), включая проведение всех экспертиз, предусмотренных Правовыми Мерами; 17.4.2. По объему и видам работ по строительству объектов и обустройства по проведению экологических мероприятий; 17.4.3. По количеству эксплуатационных, нагнетательных и резервных скважин, их размещению по площади и способам бурения и закачивания; 17.4.4. По темпам освоения месторождения, годовым объемам добычи Углеводородов, объемам закачки воды и других рабочих агентов в пласт с целью интенсификации добычи и повышения конечного коэффициента нефтеизвлечения; 17.4.5. По оценке общих и годовых объемом Капитальных Вложений в Обустройство и Добычу и Эксплуатационных Расходов; 17.4.6. По основному оборудованию, необходимому для бурения, добычи, подготовки, хранения и транспортировки Углеводородов, а также их поставок на экспорт или реализации внутри РФ; 17.4.7. По применению передовых технологий и методов Обустройства и Добычи для климатических условий Площади Работ по Соглашению; 7.2. Соглашение о разделе продукции 329 17.4.8. О величине необходимых Капитальных Вложений в развитие инфраструктуры на территории (наименование соответствующего субъекта Федерации), предложения по найму и обучению Персонала и использованию российских материалов, оборудования, работ и услуг; 17.4.9. (Другие положения в соответствии с геолого-техническими и организационно-экономическими особенностями освоения месторождения и Правовыми Мерами.) 17.5. Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) в соответствии с положениями статьи 10 настоящего Соглашения может потребовать от Инвестора предоставления дополнительной информации, которая имеется в наличии и которая может обоснованно потребоваться Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) для оценки представленной Программы Работ и Сметы Расходов по Обустройству и Добыче. 17.6. Инвестор приступает к работе по Обустройству и Добыче не позднее тридцати (30) Дней после даты одобрения Программы Работ и Сметы Расходов по Обустройству и Добыче Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом). 17.7. Если Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) и Инвестор согласятся с необходимостью повышения экономической эффективности работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) за счет строительства и эксплуатации определенных сооружений совместного пользования с другими организациями (включая, но не ограничиваясь этим, дороги, трубопроводы, насосные станции и другие сооружения для частичной переработки, хранения и подготовки добытых Углеводородов, линии связи и т.п.), Стороны приложат все усилия для достижения согласия между собой и с другими соответствующими организациями относительно строительства и эксплуатации таких сооружений совместного пользования, инвестиций и/или тарифов, выплачиваемых Инвестором и возмещаемых за счет Компенсационных Углеводородов. Статья 18. Организация подрядных работ 18.1. Инвестор в составе Годовой Программы и Сметы Расходов разрабатывает и предоставляет Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) программу подрядных работ. При разработке Программы подрядных работ Инвестор будет стремиться, насколько это практически возможно и целесообразно, составить и реализовать ее таким образом, чтобы планируемый объем подрядных работ, включа- 330 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами ющий приобретение материально-технических средств, сооружение объектов, выполнение отдельных работ и услуг, мог быть осуществлен наиболее надежными способами, в установленные сроки и с минимальными затратами, но с должным учетом требований к качеству, технологичности, количеству, доступности, условиям поставки и продажи, охраны здоровья, безопасности труда и защиты окружающей среды, гарантиям по завершению работ, гарантиям на поставляемое оборудование и материалы и других требований. Программа подрядных работ должна содержать: — оценку ожидаемого выполнения программы предыдущего года; — перечень подрядных договоров, которые Инвестор планирует заключить для выполнения работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) в планируемом году (периоде) с указанием общей сметной стоимости всего договора и суммы выполняемых работ на планируемый год, перечень предполагаемых подрядчиков, план-график заключения подрядных договоров с учетом требований, оговоренных в пункте 18.2. 18.2. В целях повышения эффективности подрядных работ и услуг Инвестор будет выставлять на открытые конкурсные торги подрядные договора, по которым сметная стоимость превышает следующие лимиты. На этапе Геологического Изучения Недр: — приобретение и/или долгосрочная аренда технических средств для бурения скважин — млн рублей; — все другие — млн рублей. На этапе Обустройства и Добычи: — приобретение или долгосрочная аренда технических средств для бурения и эксплуатации скважин — млн рублей; — приобретение материально-технических средств (оборудование, машины и т.п.) с единичной стоимостью объектов, независимо от общей стоимости подрядного договора — млн рублей; — выполнение работ и услуг за счет Эксплуатационных Расходов — млн рублей. Государство и Инвестор в случае значительного роста цен, обусловленного инфляцией, могут по взаимному согласию изменить установленные выше лимиты. 18.3. По подрядным договорам, которые в соответствии с пунктом 18.2 настоящей статьи являются предметом конкурса, Инвестор подготовит документацию для предварительного отбора, содержащую описание предлагаемой работы, указание применяемых норм, требуемых сроков и анкету для выяснения возможностей Подрядчиков. Эта 7.2. Соглашение о разделе продукции 331 документация направляется Инвестором потенциальным участникам, в том числе предложенным Государством. Инвестор обязан информировать всех потенциальных участников конкурса, включая обязательное извещение в открытой печати. К участию в конкурсе приглашаются участники, отвечающие следующим условиям: — признание Инвестором и Государством данного участника способным выполнить предусмотренную работу, принимая во внимание в первую очередь наличие у него лицензии на право заниматься соответствующим видом деятельности в соответствии со статьей 49 ГК РФ, технические возможности Подрядчика, его финансовые ресурсы и опыт выполнения подобных работ; — отсутствие срывов выполнения предыдущих договоров данным участником (в частности, выполнение работ в срок, отсутствие аварийности, хорошее качество работы). Если участник конкурса прошел отбор в предыдущем конкурсе на аналогичный вид работ, он может не представлять анкету предварительного отбора при условии, что с даты проведения предыдущего отбора прошло не более одного (двух) лет. Предложение участника, не принятого при предыдущем отборе, может быть снова принято к рассмотрению. Запрошенные предприятия должны представить ответы на анкету в установленный срок. На основании анкет Инвестор подготовит список участников, которым будет направлен запрос представить свое предложение на конкурс. Все предложения должны быть представлены в запечатанных конвертах. В случае, если в силу обстоятельств на конкурс представлено только одно предложение, то конкурс может быть оценен Инвестором как состоявшийся. Инвестор должен анализировать полученные предложения с точки зрения их конкурентоспособности: цена, качество, соответствие международным стандартам, условия поставки или продажи, эффективность технического обслуживания, возможность ремонтных работ. 18.4. При выставлении контрактов на конкурсные торги Инвестор предлагает подавать заявки как российским, так и иностранным юридическим лицам, которые способны обеспечить указанные требования. Если одинаковые заявки поданы российским юридическим лицом и иностранным юридическим лицом, каждая из которых соответствует обозначенным требованиям и чьи технические и финансовые возможности, по мнению Инвестора, являются сопоставимыми, предпочтение должно отдаваться российскому юридическому лицу. 332 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Для целей данной статьи юридическое лицо считается российским юридическим лицом, если одно (или более) российское юридическое и физическое лицо прямо или косвенно владеет более пятидесятые (50) процентами его уставного капитала (или эквивалентной долей в капитале). Во избежание разночтений любое юридическое лицо, не являющееся российским юридическим лицом, в соответствии с приведенным выше определением считается иностранным юридическим лицом. 18.5. С целью реализации положений вышеприведенного пункта 18.4 Инвестор будет стремиться к максимальному увеличению российского участия в проекте и достижению в течение срока действия настоящего Соглашения совокупного российского участия (включая рабочую силу, материалы, оборудование, в том числе технологическое оборудование и контрактные услуги) не менее чем на 70 процентов. При установлении лимитов сметной стоимости подрядных работ, упомянутых в пункте 18.2, Государство обычно исходит из необходимости установления низких лимитов, что позволяет Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) осуществлять более действенный контроль за расходами Инвестора и предотвращать возможные случаи злоупотребления. Иностранные Инвесторы при обсуждении лимитов сметной стоимости подрядов, выносимых на конкурс и упомянутых в пункте 18.2, могут настаивать на включении в текст формулировки о нераспространении лимитов сметной стоимости подрядов, выносимых на конкурс, на договора, которые должны выполнять Родственные Организации Инвестора или любые из Учредителей Инвестора. С другой стороны, Государство может со своей стороны настаивать на заключении договора подряда на изготовление уникального оборудования или отдельных видов материалов на конкретном российском предприятии, в частности, входящем в систему ВПК России. Статья 19. Персонал и обучение 19.1. Персонал может включать российских и иностранных граждан, и Инвестор имеет право определять численность такого Персонала, необходимого для проведения работ по Освоению Договорной Территории (Акватории). При подборе Персонала Инвестор будет отдавать предпочтение российским гражданам при условии, что они обладают подходящей квалификацией, знаниями и опытом работы, что определяется Инвестором. Инвестор разрабатывает и представляет Уполномоченному Органу в соответствии с пунктом 19.3 настоя- 7.2. Соглашение о разделе продукции 333 щего Соглашения программы по обучению и повышению квалификации граждан в составе Персонала навыкам и технологиям, используемым при проведении работ по Освоению Договорной Территории (Акватории). Затраты Инвестора, связанные с этими программами, включаются в соответствующие Сметы Расходов, предусмотренные настоящим Соглашением, и являются Возмещаемыми Затратами. Расходы Инвестора, связанные с выполнением этих программ, не должны быть ниже долларов США за каждый Календарный Год. 19.2. Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) по запросу Инвестора может рекомендовать Контрактору квалифицированных российских граждан на должности в составе Персонала Инвестора. 19.3. Для выполнения вышеуказанного Инвестор консультируется с Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) и в течение девяноста (90) Дней после Даты Вступления Соглашения в Силу представляет Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) программу на первые два (2) Контрактных Года по обучению Персонала и вовлечению российских граждан в состав Персонала. На последующие Календарные Годы программы по обучению и вовлечению российских граждан в состав Персонала будут являться неотъемлемой частью Программ Работ и Смет Расходов, которые должны представляться Инвестором в соответствии со Статьей 12 настоящего Соглашения. 19.4. По просьбе Инвестора Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) будет стремиться содействовать в предоставлении мест на соответствующих учебных курсах в России для учащихся из числа Персонала. Успеваемость российского Персонала на учебных курсах, организованных Инвестором, принимается во внимание Инвестором при подборе кандидатов на различные должности, наряду со знаниями, опытом и другими качествами такого российского Персонала. 19.5. Инвестор ежегодно представляет Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) отчет о привлечении российских граждан в состав Персонала и о выполнении учебных программ Персоналом. В дополнение к общему отчету о проделанной работе Инвестор должен указать количество российских граждан в составе Персонала, а также количество таких российских граждан, которые успешно закончили учебный курс в рамках программы обучения Персонала. Инвестор также должен указать количество инженерно-технических и управленческих должностей, занимаемых российскими гражданами, а также общее количество Персонала, занимающего такие должности. 19.6. Инвестор приложит разумные усилия для максимального использования граждан РФ в составе Персонала Инвестора и доведе- 334 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами ния численности граждан РФ в составе Персонала Инвестора до уровня не менее человек в среднем за срок действия настоящего Соглашения. Уровень привлечения российских граждан в состав Персонала должен составлять не менее 70 процентов. В статье могут быть предусмотрены положения о прохождении стажировки российского Персонала на объектах Инвестора, в том числе за границей. Статья 20. Рациональное природопользование и безопасность выполнения работ 20.1. В целях обеспечения рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей среды и безопасности выполнения работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) Инвестор руководствуется настоящим Соглашением и общеприменимыми законами и нормативными правовыми актами РФ и (наименование соответствующего субъекта Федерации), относящимися к рациональному использованию природных ресурсов, защите окружающей среды и безопасности выполнения работ (дается перечень мероприятий применительно к особенностям участка недр). 20.2. При производстве работ по Освоению Месторождений Инвестор обязан действовать в строгом соответствии с применимым в РФ и (наименование соответствующего субъекта Федерации) законодательством и общепринятыми нормами. 20.3. До начала Освоения Договорной Территории (Акватории) Инвестор должен провести исследование фонового состояния окружающей среды для определения экологических условий, существующих на Договорной Территории (Акватории) в составе Годовых Программ Работ, при этом Государство имеет право направлять своего представителя для участия в таком исследовании. Инвестор не несет ответственности за состояние окружающей среды, существовавшее до начала Освоения Договорной Территории (Акватории), или за любое последующее состояние, возникающее в результате такого ранее существовавшего состояния или деятельности, не относящийся к Освоению Договорной Территории (Акватории). Как часть Программы Работ Инвестор проводит систематические исследования фонового состояния окружающей среды на Договорной Территории (Акватории). Инвестор предоставляет Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) копии планов таких исследований и отчетов о ре- 7.2. Соглашение о разделе продукции 335 зультатах таких исследований и будет учитывать любые замечания, сделанные по ним Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом). 20.4. Инвестор обязан выплачивать все суммы за ущерб, который, как было доказано, явился результатом Грубой Небрежности или Умышленно Плохого Исполнения Обязанностей со стороны управленческого или старшего руководящего персонала Инвестора (т.е. лиц, наделенных Инвестором ответственностью за проведение работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) и общий контроль и надзор за всей деятельностью, составляющей часть работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), и такие выплаты не являются Возмещаемыми Затратами. 20.5. Государство несет ответственность за и ограждает Инвестора от, и возмещает ему всякий ущерб или иск, возникающий в результате любых проявлений случаев Грубой Небрежности или Умышленно Плохого Исполнения Обязанностей со стороны любого представителя или работника Государства во время его пребывания на Договорной Территории (Акватории) или в служебных помещениях Инвестора, или на объектах Инвестора. Инвестор не несет ответственности за ущерб, причиненный собственности, травмы или гибель любого представителя или работника Государства, если только причиной этому не явилась Грубая Небрежность или Умышленно Плохое Исполнение Обязанностей со стороны Инвестора. 20.6. С учетом пункта 20.5 Инвестор несет ответственность за любой ущерб или травмы, непосредственно вызванные Освоением Договорной Территории (Акватории), за которые Инвестор несет ответственность в соответствии с применимыми Правовыми Мерами. За исключением предусмотренного в пункте 20.5 Инвестор возмещает убытки и ограждает Государство от всякой ответственности за весь такой ущерб или травмы и защищает его от любых исков, вытекающих из такого ущерба или травм. Все суммы, выплаченные Инвестором по претензиям или искам за такой ущерб или травмы, являются Возмещаемыми Затратами за исключением предусмотренного в пункте 20.4. 20.7. Общая и Годовая Программы Работ и Сметы Расходов по Обустройству и Добыче должны: а) предусматривать принятие практически целесообразных и осуществляемых мер по сведению к минимуму отрицательного воздействия работ по Освоению Договорной Территории (Акватории) на окружающую среду способом, соответствующим Правовым Мерам; 336 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами б) содержать взаимосогласованные Государством и Инвестором методики оценки прогнозируемого и фактически наносимого ущерба, являющегося прямым результатом работ по Освоению Месторождений, предусмотренных Общей и Годовыми Программами Работ, водным, лесным, рыбным и другим биологическим ресурсам; в) предусматривать резерв денежных средств, обеспечивающий компенсацию фактического ущерба, принесенного местному рыболовству, лесному хозяйству и другим биологическим ресурсам в той мере, в какой такой ущерб не может быть предотвращен производимыми Инвестором природоохранными мероприятиями; г) содержать план мероприятий по предупреждению возникновения чрезвычайных обстоятельств, и план действий в условиях чрезвычайных обстоятельств должен содержать согласованные обязательства Государства и Инвестора, в том числе на договорной основе. 20.8. Государство должно обеспечить, чтобы в случае чрезвычайных обстоятельств уполномоченные Государством представители, ведомства и другие организации в соответствии с согласованным планом действий в чрезвычайных обстоятельствах безотлагательно реагировали на все запросы Инвестора и оказывали содействие в получении Инвестором разрешений, согласований и информации, необходимых Инвестору для выполнения согласованного плана действий в чрезвычайных обстоятельствах. В ходе переговоров иностранный Инвестор может настаивать на применении общепринятых в мировой практике стандартов, норм и правил, что допускается условиями статьи 7.2 ФЗ «О СРП», предусматривающей следующее положение: «Стороны могут согласовывать применение общепринятых в мировой практике ведения работ по разведке и добыче минерального сырья стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровью населения при условии предварительного одобрения указанных стандартов (норм, правил) соответствующими государственными органами РФ в установленном порядке». При этом обычно исходят из положения, что предпочтение общепринятым международным стандартам может быть отдано, если они предъявляют более жесткие требования к действиям Инвестора. Положение о страховании ответственности Инвестора по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное воздействие на окружающую среду, предусматривается в статье 23 настоящего Соглашения. 7.2. Соглашение о разделе продукции 337 Статья 21. Замеры и учет Углеводородов 21.1. С целью рационального использования минеральных ресурсов количество, качество и состав Углеводородов, пластовой воды, Газа и других компонентов, извлекаемых из каждой конкретной эксплуатационной скважины и каждого Геологического Объекта, а также количество, качество и состав пластовой воды и любой воды, Газа или других реагентов, закачиваемых в любой Геологический Объект, должны регулярно замеряться и определяться в соответствии с порядком, установленным в Общей и Годовых Программах Работ, одобренных Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом). 21.2. Количество, качество и состав Углеводородов для Раздела должны постоянно замеряться и определяться в Пункте Раздела. 21.3. Все замеры и определения должны осуществляться такой аппаратурой и такими методами, которые соответствуют действующим в РФ стандартам и нормативам. Все измерительное оборудование и приборы должны иметь соответствующие сертификаты качества. Они устанавливаются, эксплуатируются и проверяются Инвестором, и при этом Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) имеет право в любое время производить проверку такого измерительного оборудования и приборов при условии, что частота и объем таких проверок не должны препятствовать Инвестору в нормальном проведении работ по Освоению Договорной Территории (Акватории). 21.4. Порядок содержания и тарировки измерительного оборудования и приборов через регулярные интервалы времени должен быть описан в подробном регламенте, который Инвестор подготовит, а Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) одобрит до Даты Начала Промышленной Добычи. Этот регламент может периодически пересматриваться по предложению Инвестора. 21.5. При обнаружении неисправности измерительного оборудования или прибора Инвестор должен незамедлительно обеспечить его ремонт, отладку и тарировку или замену. 21.6. В случае обнаружения ошибки в измерениях (включая, но не ограничиваясь этим, ошибки, вызванной неисправностью измерительного оборудования или приборов или ошибки работников) Инвестор приложит все усилия для определения срока, в течение которого существовала такая ошибка в измерениях, и степени ошибки так, чтобы могли быть рассчитаны или оценены скорректированные данные измерений. В случае, если срок, в течение которого существовала ошибка, не может быть определен с достаточной уверенностью, ошибка считается существовавшей в течение половины срока между послед- 338 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами ней датой, когда испытывалось затронутое измерительное оборудование или прибор, и датой, когда ошибка была обнаружена. В возможно короткие сроки после обнаружения ошибки в измерениях Инвестор представит на одобрение Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) отчет с подробным описанием ошибки в измерениях и корректировок, которые необходимо внести в ранее представленные данные измерений. 21.7. Инвестор должен вести постоянный письменный учет данных об объемах добываемых Углеводородов и воды раздельно по каждому Геологическому Объекту, объекту разработки и по каждой добывающей скважине. Такие данные направляются Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) ежемесячно в виде отчетов в специально разработанных для этой цели формах. 21.8. Инвестор должен направлять Управляющему Комитету (Уполномоченному Органу) по факсу или другим средствам электронной связи ежедневные оперативные сведения по добыче Углеводородов и закачке рабочих агентов в пласт по Геологическим Объектам и объектам разработки, а также сведения о результатах исследований скважин на продуктивность и приемистость. 21.9. По завершении бурения продуктивной добывающей скважины Инвестор должен заблаговременно информировать Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) о времени проведения ее испытания и исследования на продуктивность. Управляющий Комитет (Уполномоченный Орган) может направить своих представителей, которые будут присутствовать при испытании и исследовании скважины на продуктивность. По требованию представителей Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа) результаты этих работ оформляются двухсторонним актом. 21.10. Учет Нефти и воды производится в Тоннах при температуре плюс двадцать градусов по Цельсию (+20 °С) и давлении в одну (1) абсолютную атмосферу. 21.11. Учет Газа производится в Кубических Метрах при температуре плюс двадцать градусов по Цельсию (+20 °С) и давлении в одну (1) абсолютную атмосферу. В случаях, когда сложившаяся в районе проведения работ система сбора, подготовки и хранения продукции (особенно для мелких месторождений, находящихся на поздней стадии разработки) предусматривает совместный сбор (подготовку) продукции с нескольких лицензионных объектов, в частности, разрабатываемых в рамках общеприменимого режима и режима соглашения о разделе продукции, процедура замера и учета продукции в Пункте Раздела может быть 7.2. Соглашение о разделе продукции 339 уточнена (детализирована) в данной статье с учетом специфики каждого конкретного Соглашения. Для конкретных специальных технологических процессов разработки месторождения, например, с применением тепловых методов воздействия, условия и частота замеров соответствующих рабочих агентов должны быть специально оговорены в данной статье. В зависимости от объемов добычи продукции, согласованной периодичности проверки и тарировки измерительного оборудования и приборов, в пункт 21.6 могут вноситься изменения и дополнения относительно процедуры установления времени действия ошибочных замеров и необходимых корректировок в ранее представленные данные. Статья 22. Принципы финансирования, банковские счета валютное регулирование 22.1. Инвестор принимает на себя все риски и ответственность за обеспечение необходимого финансирования всех работ, осуществляемых в соответствии с Годовыми Программами Работ и Сметами Расходов, а также за оплату финансовых услуг, связанных с обеспечением указанного выше финансирования. 22.2. Инвестор имеет право на привлечение и использование финансовых ресурсов Третьих Сторон, а также ресурсов своих Родственных Организаций, получать займы в любой валюте на территории РФ и/или за ее пределами и производить по ним необходимые финансовые расчеты, не противоречащие действующим Правовым Нормам. 22.3. Инвестор и/или Оператор имеет право по своему усмотрению открывать специальные счета в рублях или любой иностранной валюте, которая будет необходима в банках и других кредитных учреждениях РФ и/или за ее пределами исключительно в целях финансирования работ и других обязательств по настоящему Соглашению. Такие специальные счета не будут использоваться Инвестором и/или Оператором для каких-либо финансовых операций, прямо или косвенно не связанных с исполнением настоящего Соглашения. 22.4. Инвестор и/или Оператор имеет право: 22АЛ. Получать и хранить на специальных счетах, указанных в пункте 22.3, выручку в рублях и/или иностранной валюте от экспорта Компенсационных Углеводородов, своей доли Углеводородов и государственной доли Углеводородов, экспортируемой Инвестором по поручению и от имени Государства. 340 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 22.4.2. Оплачивать с этих счетов любые Расходы по настоящему Соглашению. 22.4.3. Оплачивать с этих счетов Государству в денежной форме Роялти, государственную долю Прибыльных Углеводородов, налог на прибыль и другие налоги, сборы и платежи, предусмотренные настоящим Соглашением. 22.4.4. Свободно распоряжаться остатком средств на этих счетах. 22.5. На Инвестора, Оператора, а также на Подрядчиков, поставщиков, перевозчиков и других лиц, участвующих в выполнении работ по настоящему Соглашению на основе договоров (контрактов) с Инвестором, не распространяется требование обязательной продажи на валютном рынке РФ части выручки в иностранной валюте, полученной при выполнении работ по настоящему Соглашению. 22.6. Государство предоставляет Инвестору право заключать финансовые соглашения, которые могут быть необходимы ему для привлечения финансовых средств Третьих Сторон для финансирования Общей и Годовых Программ Работ и Смет Расходов, а также других обязательств по настоящему Соглашению. Проценты за пользование заемными средствами Инвестору не возмещаются, но вычитаются при формировании налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль. При выполнении работ по настоящему Соглашению группой юридических лиц без образования юридического лица участники совместной деятельности формируют источник покрытия затрат Оператора на предстоящий плановый период на основе ежемесячных целевых взносов, в том числе путем привлечения заемных средств самостоятельно под свои собственные обязательства. В пунктах 22.4.1 и 22.4.3 может быть предусмотрена возможность открытия специального счета для перечисления на него выручки от реализации государственной доли Прибыльных Углеводородов, Роялти, налога на прибыль и других налогов и сборов. Статья 23. Страхование 23.1. При исполнении настоящего Соглашения Инвестор обеспечивает страхование: 23.1.1. Ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние работ по настоящему Соглашению на окружающую природную среду. 23.1.2. Средств транспорта (водного, воздушного, наземного), имущества, гражданской ответственности по источникам повышенной 7.2. Соглашение о разделе продукции 341 опасности, гражданской ответственности перевозчиков, профессиональной ответственности, по добровольному страхованию от несчастных случаев и болезней, а также медицинскому страхованию. Суммарный размер отчислений на указанные цели не может превышать 1 процента стоимости произведенных Углеводородов, определенной в соответствии со статьей 24 настоящего Соглашения. Указанным размером ограничивается общий размер отчислений по указанным видам страхования, производимым Инвестором и/или Оператором по настоящему Соглашению, а также юридическими лицами (Подрядчиками, поставщиками, перевозчиками и другими лицами), участвующими в выполнении работ на основе договоров (контрактов) с Инвестором и/или Оператором по настоящему Соглашению. 23.1.3. Обязательные виды страхования производятся в порядке, установленном Правовыми Мерами. 23.2. Затраты по видам страхования, указанным в пункте 23.1 данной Статьи, понесенные Инвестором и/или Оператором по настоящему Соглашению, а также юридическими лицами (Подрядчиками, поставщиками, перевозчиками и другими лицами), включая страховые выплаты по этим видам страхования и затраты, связанные с оформлением заявлений по страховым случаям, являются Возмещаемыми Затратами. 23.3. Суммы страховых вознаграждений, полученных Инвестором и/или Оператором по настоящему Соглашению, а также юридическими лицами (Подрядчиками, поставщиками, перевозчиками и другими лицами) от страховых организаций, вычитаются из Возмещаемых Затрат, если затраты, понесенные Инвестором в связи с ликвидацией последствий страхового случая, возмещаются Инвестору. 23.4. Суммы страховых вознаграждений, полученных Инвестором и/или Оператором по настоящему Соглашению, а также юридическими лицами (Подрядчиками, поставщиками, перевозчиками и другими лицами) от страховых организаций, не вычитаются из Возмещаемых Затрат: 23.4.1. По затратам, понесенным Инвестором в связи с ликвидацией последствий страхового случая, приведенным в приложении к настоящему Соглашению. 23.4.2. По видам страхования, не предусмотренным настоящим Соглашением, страховые взносы по которым не возмещаются. 23.5. Страхование, предусмотренное данной Статьей, может осуществляться только юридическими лицами, имеющими лицензию на осуществление страховой деятельности на территории РФ. 342 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 23.6. Инвестор несет единоличную ответственность за все страховые взносы и имеет единоличное право на получение возмещения по любому страховому полису, который был оформлен Инвестором. Страховые полисы должны быть оформлены таким образом, чтобы страховщики в связи с настоящим Соглашением не имели права на требование возмещения ущерба от Государства. Виды страхования предусматриваются в пункте 23.1. Конкретный размер страховых отчислений по видам страхования устанавливается в Годовой Программе Работ и Смете Расходов. В принципе необходим нормативный акт в виде постановления Правительства РФ, регулирующий предельный размер отчислений на страхование при исполнении соглашений о разделе продукции, когда создаваемое и приобретаемое имущество после возмещения его стоимости переходит в собственность государства. Статья 24. Оценка Углеводородов 24.1. Для целей настоящего Соглашения, включая, но не ограничиваясь этим, оценка величины Роялти, объема Компенсационных Углеводородов, стоимости Прибыльных Углеводородов, долей Государства и Инвестора в разделе Прибыльных Углеводородов в соответствии с положениями статье 25 настоящего Соглашения, выполнение других расчетов, связанных с оценкой стоимости Углеводородов, осуществляется, исходя из Цены Нефти, рассчитываемой в соответствии с положениями данной Статьи. Текст статьи готовится в соответствии с положениями действующих нормативных правовых актов и результатов переговоров. Статья 25. Возмещение затрат и раздел продукции Текст статьи готовится в соответствии с положениями действующих нормативных правовых актов и результатов переговоров. Детальная схема раздела продукции представлена в разделе 11.6. Статья 26. Распоряжение Углеводородами 26.1. В Период Геологического Изучения Недр Инвестор имеет право распоряжаться всеми Углеводородами, добытыми на Договорной Территории (Акватории), используя их наиболее эффективным способом с учетом положений действующих Правовых Мер. Когда это практически оправдано, такие Углеводороды реализуются, и полученная в результате выручка вычитается из Возмещаемых Затрат. 7.2. Соглашение о разделе продукции 343 26.2. Инвестор имеет право в соответствии с одобренными Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом) Программой Обустройства и Добычи и Годовыми Программами Работ использовать добытые Углеводороды для технологических нужд при выполнении всех работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), включая, но не ограничиваясь этим, в качестве топлива, для газлифта, поддержания пластового давления, рециркуляции и интенсификации Добычи Углеводородов. Такие Углеводороды не рассматриваются в качестве Углеводородов для Раздела. 26.3. Инвестор имеет право перерабатывать добытый Газ с целью выделения и/или извлечения из него Нефти или любых других компонентов, а оставшийся Газ по своему усмотрению либо закачивать обратно в пласт, либо направлять на реализацию. Инвестор обязан принять все меры по использованию добытого Газа. Сжигание Газа допускается только в случае, если в Программе Обустройства и Добычи и Годовых Программах Работ и Сметах Расходов, одобренных Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом), определено, что использование и транспортировка Газа являются экономически не оправданными. В случае аварийных ситуаций или в целях обеспечения безопасного ведения работ Инвестор имеет право сжигать любой и весь Газ, добытый на Договорной Территории (Акватории), без необходимости предварительного получения согласия на это от Управляющего Комитета (Уполномоченного Органа). 26.4. В случае, если Инвестор признал, что транспортировка и реализация Газа являются экономически не оправданными и такое решение Инвестора было одобрено Управляющим Комитетом (Уполномоченным Органом), Государство может принять решение об использовании и транспортировке Газа за свой счет, приняв на себя все дополнительные расходы, связанные с использованием и транспортировкой Газа, который оно получает в месте(ах) первичной подготовки Газа бесплатно. При этом Государство несет полную ответственность за транспортировку всего Газа, предоставленного Государству Инвестором в соответствии с положениями настоящего Параграфа, а также за проектирование, строительство, эксплуатацию и обслуживание всех транспортных сооружений, необходимых для транспортировки такого Газа за пределы Пункта Раздела. 26.5. Инвестор имеет право осуществлять добычу, переработку, сжижение, хранение, транспортировку и продажу любых и всех Углеводородов, принадлежащих ему по условиям настоящего Соглашения, любому получателю в РФ или за ее пределами с учетом действующих Правовых Мер. Неуглеводородные побочные продукты, полученные в 344 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами процессе работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), могут быть проданы Инвестором по наиболее высокой разумно достижимой цене в РФ или за ее пределами. Распределение выручки от продажи таких побочных продуктов осуществляется таким же образом, как и распределение выручки от реализации Углеводородов. 26.6. Государство имеет право получать причитающиеся ему по условиям настоящего Соглашения Углеводороды для Раздела в денежной форме или в виде продукции. О своем выборе Государство обязано уведомить Инвестора не позднее чем за сто восемьдесят (180) Дней до Даты Начала Промышленной Добычи. Такое решение остается в силе не менее Года и автоматически продлевается, если от Государства не поступило нового уведомления. Если Государство желает изменить форму получения своей доли Углеводородов для Раздела, Государство должно направить Инвестору соответствующее Уведомление не позднее чем за сто восемьдесят (180) Дней до даты, с которой Государство изменяет форму получения своей доли Углеводородов для Раздела. 26.7. В случае получения Государством своей доли Углеводородов для Раздела в виде продукции Государство получает их в Пункте Раздела и несет ответственность за все расходы по их обработке, хранению, транспортировке и реализации за переделами Пункта Раздела. Если по какой-либо причине Государство не получает всего или любой части объема Углеводородов для Раздела, которые Государство решило получить в виде продукции, Инвестор будет иметь право распоряжаться таким объемом Углеводородов на тех же условиях, которые явились приемлемыми для Инвестора при продаже Углеводородов от своего имени, и такой объем Углеводородов будет оцениваться в соответствии с положениями статьи 24. Инвестор переведет Государству стоимость таких Углеводородов в течение тридцати (30) Дней после окончания Месяца, в котором такие Углеводороды проходят через Пункт Раздела. 26.8. В целях оказания содействия Государству в удовлетворении внутренних потребностей страны в Углеводородах Инвестор обязуется реализовать Государству часть своей доли добытых Углеводородов по настоящему Соглашению. Объем, условия и порядок реализации таких поставок Углеводородов определяются специальным соглашением с Государством при условии, что такое соглашение не приведет к ухудшению коммерческих результатов Инвестора по сравнению с реализацией таких Углеводородов Третьим Сторонам. В отдельных Соглашениях может предусматриваться получение всех Углеводородов Государством только в денежном или только в натуральном выражении. 7.2. Соглашение о разделе продукции 345 В зависимости от наличия соответствующих транспортных коммуникаций в районе осуществления добычи, потребности территории в том или ином виде Углеводородов (Нефть, Газ), наличия приемлемых для Инвестора и Государства рынков сбыта и других факторов Соглашением может быть предусмотрена процедура обмена одного типа Углеводородов на другой (например, Нефть на Газ) при соблюдении экономических интересов каждой стороны. Вместо общего положения, изложенного в пункте 26.8, об обязательствах Инвестора реализовывать Государству часть Углеводородов, причитающихся ему по Соглашению, данная Статья может содержать описание конкретной процедуры, реализующей соответствующие обязательства Инвестора. Статья 27. Платежи за пользование недрами 27.1. Инвестор по настоящему Соглашению уплачивает за пользование недрами: — Разовые платежи (Бонусы); — Ежегодные Платежи за Проведение Поисковых и Разведочных Работ в Период Геологического Изучения Недр (Ренталс); — Налог на добычу полезных ископаемых в период Обустройства и Добычи. 27.2. Инвестор выплачивает Государству следующие невозмещаемые разовые платежи за пользование недрами (Бонусы): — млн Долларов США в течение Дней с Даты Вступления Соглашения в Силу; — млн Долларов США в течение Дней с Даты Признания Месторождения Рентабельным; — млн Долларов США в течение Дней с Даты Начала Промышленной Добычи; — млн Долларов США в течение Дней с Даты, когда впервые был достигнут проектный суточный уровень добычи в тыс. т Нефти; — млн Долларов США в течение Дней с Даты официального оформления продления срока действия Соглашения. 27.3. Ежегодные Платежи за проведение Поисковых и Разведочных Работ (Ренталс) уплачиваются Инвестором в Период Геологического Изучения Недр за каждый квадратный километр Договорной Территории (Акватории) по ставке Рублей. В случае продления Периода Геологического Изучения Недр ставка Ренталс увеличивается на пятьдесят (50) процентов. 346 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами 21 А. Налог на добычу полезных ископаемых устанавливается в процентном отношении от объема добытых Углеводородов или от стоимости добытых Углеводородов, доставленных и замеренных в Пункте (Пунктах) Раздела, исходя из общей ставки процентов. 27.5. Инвестор при добыче Углеводородов освобождается от уплаты иных платежей за пользование недрами за исключением платежей за добычу общераспространенных полезных ископаемых, величина которых устанавливается на договорной основе в соответствии с Правовыми Мерами. 27.6. Платежи за землю взимаются по договорным ставкам за территорию земельных отводов, находящихся в пользовании Инвестора. При возвращении всех или части земель, в том числе частей отдельных земельных отводов, платежи соответственно прекращаются или уменьшаются. Ставки платы за землю и порядок платежей за пользование землей в пределах предоставленных Инвестору земельных отводов определяются договором между Инвестором и владельцем земли. Такой договор должен содержать положения, гарантирующие Инвестору стабильность условий и размеров платы за пользование землей в течение срока действия настоящего Соглашения. Помимо бонусов, в Соглашении могут быть оговорены и другие разовые платежи Инвестора в пользу Государства, например, взносы в Фонд развития субъекта Федерации, а также могут быть предусмотрены обязательства Инвестора содействовать администрации субъектам Федерации в получении кредитов в иностранных банках, предназначенных для развития социальной инфраструктуры, дорожного строительства и др. Статья 28. Налоги и обязательные платежи 28.1. Инвестор в течение срока действия настоящего Соглашения освобождается от взимания налогов, сборов и иных обязательных платежей, предусмотренных Правовыми Мерами, за исключением: а) налога на прибыль; б) налога на добычу полезных ископаемых; в) обязательных платежей по социальному и медицинскому страхованию своих работников — граждан РФ, а также в Государственный фонд занятости населения РФ и в Пенсионный фонд в соответствии с Правовыми Мерами. Текст Статьи разрабатывается с учетом положений действующего налогового законодательства. 7.2. Соглашение о разделе продукции 347 Статья 29. Ликвидация и Ликвидационный фонд Текст Статьи разрабатывается с учетом положений действующих нормативных правовых актов. Статья 30. Бухгалтерский учет, отчетность и аудит Текст Статьи разрабатывается с учетом положений действующих нормативных правовых актов. Статья 31. Стабильность условий Соглашения 31.1. Условия настоящего Соглашения сохраняют свою силу в течение всего срока действия настоящего Соглашения. Изменения и дополнения настоящего Соглашения допускаются только по согласию Сторон, а также по требованию одной из Сторон в случае существенных изменений обстоятельств в соответствии с ГК РФ. Изменения в условия Соглашений, внесенные по согласованию Сторон, вводятся в том же порядке, что и исходное Соглашение. 31.2. В случае, если в течение срока действия настоящего Соглашения законодательством РФ, законодательством (наименование соответствующего субъекта Федерации) и правовыми актами органов местного самоуправления будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности Инвестора в рамках настоящего Соглашения, в Соглашение вносятся изменения, обеспечивающие Инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении действовавших на момент заключения Соглашения законодательства РФ, законодательства субъектов РФ и правовых актов органов местного самоуправления. Указанное положение об изменении условий Соглашения не применяется в случае, если законодательством РФ вносятся изменения в стандарты (нормы, правила) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения, в том числе в целях приведения их в соответствие с аналогичными стандартами (нормами, правилами), принятыми и общепризнанными в международной практике. К числу соглашений, изменения в условиях которых вводятся принятием нового федерального закона (ст. 31.1, последний абзац), относятся: соглашения, связанные с использованием участков на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и на 348 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами участках, отнесенных к особым государственным стратегическим интересам, а равно соглашения, заключенные без проведения конкурса или аукциона. С т а т ь я 32. Импорт и экспорт 32.1. Инвестору, его Подрядчикам и поставщикам разрешается ввозить на территорию РФ любое оборудование, технические средства, материалы и прочие товары, необходимые для выполнения работ по Освоению Договорной Территории (Акватории), без уплаты каких-либо Таможенных Платежей, импортных сборов, акцизов, налогов (включая НДС) или иных обязательных обложений, имеющих аналогичный характер, в соответствии с применимыми Правовыми Мерами. 32.2. Инвестору предоставляется гарантируемое и неограниченное право экспорта всех или части причитающихся ему и поступивших в его распоряжение Углеводородов исключительно по собственному усмотрению. Такой экспорт освобождается от уплаты Таможенных Платежей, экспортных сборов, акцизов, налогов или иных обязательных обложений, имеющих аналогичный характер, в соответствии с применимыми Правовыми Мерами. Инвестор также освобождается от выполнения любого требования получать экспортную лицензию или любое другое разрешение или согласие на такой экспорт. 32.3. Инвестор и его Подрядчики имеют право продавать любые использованные ими в ходе Освоения Договорной Территории (Акватории) материалы, оборудование и другие товары, которые были импортированы в соответствии с условиями пункт 32.1 без уплаты Таможенных Платежей, импортных сборов, акцизов, налогов (включая НДС) или иных обязательных обложений, имеющих аналогичный характер, в соответствии с применимыми Правовыми Мерами. 32.4. Новые материалы, оборудование и другие товары, которые окажутся излишними в процессе Освоения Договорной Территории (Акватории), могут быть проданы как на территории РФ, так и за ее пределами при условии, что при любой продаже на территории РФ Инвестор или его Подрядчики оплатят предусмотренные применимыми Правовыми Мерами Таможенные Платежи и все другие обязательные обложения, отмеченные в пункте 32.1. 32.5. Если Инвестор и его Подрядчики используют при освоении Договорной Территории (Акватории) иностранный Персонал, то лица, относящиеся к такому Персоналу, освобождаются от уплаты Таможенных Платежей, импортных и экспортных сборов, акцизов, налогов 7.2. Соглашение о разделе продукции 349 (включая НДС) или иных обязательных платежей, имеющих аналогичный характер, в соответствии с Правовыми Мерами в отношении: — ввоза мебели, личных транспортных средств и прочих товаров, предназначенных для личного пользования иностранного Персонала и/или членов его семей; — вывоза товаров, ранее ввезенных таким иностранным Персоналом и/или членами его семей. Статья 33. Конфиденциальность 33.1. Для целей данной статьи понятие Конфиденциальная Информация включает в себя, но не ограничивается этим, геологическую, геофизическую, техническую, технологическую, экономическую, коммерческую, финансовую, договорную информацию, а также карты, модели, данные анализов образцов пород, флюидов, полученные или обобщенные Инвестором в процессе Освоения Договорной Территории (Акватории). 33.2. Государство и Инвестор согласились, что Конфиденциальная Информация, упомянутая в пункте 33.1, должна храниться и использоваться строго конфиденциальным образом и не подлежит продаже, обмену, опубликованию или раскрытию кому бы то ни было, каким бы то ни было способом, включая фотокопирование и репродуцирование, без предварительного письменного согласия Государства и Инвестора за исключением случаев, предусмотренных пунктами 33.3, 33.4, 33.5. Инвестор и Государство сами определяют, какая информация относится к категории конфиденциальной и, когда это необходимо, ставят на документах гриф «Конфиденциальная Информация» до их передачи другой стороне настоящего Соглашения. 33.3. Инвестор или Государство могут раскрывать Конфиденциальную Информацию без предварительного уведомления и согласия другой стороны настоящего Соглашения только в следующих случаях: а) когда она подлежит раскрытию в соответствии с применимыми законами или иными нормативными актами РФ и/или (наименование соответствующего субъекта Федерации), а также правилами фондовой биржи, на которой котируются акции Инвестора и/ или его Родственных Организаций, при условии, что после такого раскрытия Конфиденциальной Информации стороны настоящего Соглашения уведомят друг друга об этом в письменной форме; б) когда она приобретена у Третьей Стороны, которая имела право на раскрытие такой информации на момент приобретения ее Инвестором или Государством; 350 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами в) когда она уже была известна Государству или Инвестору и/или его Родственным Организациям на Дату Вступления Соглашения в Силу. 33.4. Инвестор может раскрывать Конфиденциальную Информацию своим Родственным Организациям без предварительного уведомления и согласия другой стороны настоящего Соглашения при условии, что он гарантирует соблюдение такими Родственными Организациями конфиденциальности раскрываемой им информации. 33.5. Государство и Инвестор могут раскрывать информацию Третьей Стороне при условии письменного уведомления об этом другой стороны настоящего Соглашения: а) в той мере, в какой это необходимо для того, чтобы позволить Третьей Стороне выполнять любую из обязанностей по настоящему Соглашению; б) в связи с организацией финансирования в соответствии со статьей 22; в) в связи с передачей прав и обязанностей в соответствии со статьей 35; г) в связи с возвратом Инвестором части или всей Договорной Территории (Акватории) при условии, однако, что Инвестор может раскрывать соответствующие данные, относящиеся к возвращаемым участкам, не ранее чем через семьсот тридцать (730) Дней после такого возврата. 33.6. Государство и Инвестор, а также их Родственные Организации, если таковые имеются, используют или разрешают использование Конфиденциальной Информации, раскрываемой в соответствии с пунктами 33.4 и 33.5, только в целях выполнения настоящего Соглашения. 33.7. Как Государство, так и Инвестор обязуются обеспечить, чтобы все лица, которым Конфиденциальная Информация раскрывается в соответствии с настоящим Соглашением, хранили ее строго конфиденциальным образом и не раскрывали или разглашали ее каким бы то ни было лицам без письменного согласия той стороны настоящего Соглашения, которая раскрыла им такую Конфиденциальную Информацию. 33.8. Государство и Инвестор отвечают за обеспечение Конфиденциальности Информации, которую они отнесли к категории Конфиденциальной, как это предусмотрено в пункте 33.2. Государство и Инвестор отвечают за соблюдение Конфиденциальности физическими и юридическими лицами, которым была раскрыта Конфиденциальная Информация. 7.2. Соглашение о разделе продукции 351 33.9. Обязательства по соблюдению конфиденциальности сохраняют свою силу и после окончания действия настоящего Соглашения в течение последующих двух (2) календарных лет. С т а т ь я 34. Обстоятельства непреодолимой силы 34.1. Обстоятельства непреодолимой силы означают такие чрезвычайные случаи или события, которые носят непредвиденный и непредотвратимый характер и не зависят от воли Инвестора либо Государства в том числе, но не ограничиваясь этим, пожар, наводнение, землетрясение, тяжелые погодные условия, стихийные бедствия, войны (объявленные и необъявленные), вооруженные конфликты, терроризм, восстание или иные акты насилия, национальные или отраслевые забастовки, иные массовые трудовые конфликты, аварии на транспорте, эпидемии, блокада, эмбарго и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер, а также запретительные (общего характера) акты государственных органов, включая, но не ограничиваясь этим, объявление карантина, ограничение перевозок на определенных направлениях, запрет торговых операций с отдельными странами вследствие применения международных санкций, ограничение переводов иностранной валюты. 34.2. В той мере, в какой обстоятельства непреодолимой силы не позволяют Инвестору или Государству полностью или частично выполнять любые свои обязательства по настоящему Соглашению, такая сторона настоящего Соглашения освобождается от их выполнения до тех пор, пока обстоятельства непреодолимой силы не прекратятся, а также на такой период, который может потребоваться потерпевшей стороне настоящего Соглашения, чтобы восстановить то же самое положение, в котором она находилась непосредственно перед наступлением таких обстоятельств непреодолимой силы, либо пока не будет прекращено действие настоящего Соглашения, как это предусмотрено статьей 4. 34.3. При наступлении обстоятельств непреодолимой силы соответствующая сторона настоящего Соглашения должна без промедления известить о них Уведомлением другую сторону, изложив характер наступившего обстоятельства, указав дату его начала и предполагаемую продолжительность, а затем периодически направлять Уведомления с уточнением деталей складывающегося положения. Указанные Уведомления должны содержать оценку воздействия обстоятельства непреодолимой силы на выполнение потерпевшей стороной своих 352 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами обязательств по настоящему Соглашению и ориентировочную предполагаемую дату, когда эта сторона настоящего Соглашения сможет приступить к выполнению своих об пательств. Потерпевшая сторона должна в течение разумного срока передать другой стороне настоящего Соглашения сертификат торгово-промышленной палаты или иного компетентного органа или организации о наступлении обстоятельства непреодолимой силы. 34.4. Сторона настоящего Соглашения, подвергшаяся воздействию обстоятельства непреодолимой силы, должна приложить все разумные усилия для устранения или преодоления в возможно более короткий срок и экономически оправданным способом ситуации, сложившейся в связи с наступлением обстоятельства непреодолимой силы, при условии, что ни одна из Сторон при этом не вправе прибегать к урегулированию любого трудового конфликта способом, наносящим ущерб Государству и/или Инвестору. 34.5. После прекращения действия обстоятельства непреодолимой силы потерпевшая сторона должна незамедлительно представить Уведомление об этом другой стороне настоящего Соглашения, указав при этом дату, с которой она предполагает возобновить выполнение своих обязательств по настоящему Соглашению. 34.6. При наступлении обстоятельств непреодолимой силы сроки действия настоящего Соглашения и Лицензии автоматически продлеваются на период времени, соответствующий продолжительности таких обстоятельств, и времени, необходимого для того, чтобы потерпевшая сторона восстановила то же самое положение, в котором она находилась перед наступлением обстоятельств непреодолимой силы. 34.7. В случае, когда обстоятельства непреодолимой силы и их последствия продолжают действовать более месяцев, стороны настоящего Соглашения в возможно более короткий срок проведут консультации с целью выявления приемлемых для обеих сторон путей продолжения сотрудничества в рамках настоящего Соглашения и достижения соответствующих договоренностей. 34.8. Вне зависимости от пункта 34.1, за исключением объявления войны, действие или бездействие любого из органов исполнительной власти Государства (или любых других органов Государства, организаций или ведомств) не является для Государства событием непреодолимой силы и не освобождает Государство от его обязательств по настоящему Соглашению. 7.2. Соглашение о разделе продукции 353 С т а т ь я 35. Передача прав и обязанностей 35.1. Инвестор имеет право передать полностью или частично свои права и обязанности по настоящему Соглашению своей Родственной Организации при условии принятия ею на себя обязательств по настоящему Соглашению. 35.2. Инвестор имеет право передать полностью или частично свои права и обязанности по настоящему Соглашению любому юридическому или физическому лицу только с согласия Государства, если эти лица располагают достаточными финансовыми и техническими ресурсами и опытом управленческой деятельности, необходимыми для выполнения работ по настоящему Соглашению. 35.3. Передача прав и обязанностей по настоящему Соглашению совершается в письменной форме посредством составления специального акта, являющегося неотъемлемой частью настоящего Соглашения, в порядке и сроки, определяемые по взаимному согласию сторон настоящего Соглашения. Соответствующее переоформление Лицензии осуществляется в течение тридцати (30) Дней с даты подписания указанного акта. 35.4. С согласия Государства Инвестор может использовать принадлежащие ему имущество и имущественные права в качестве залога для обеспечения своих обязательств по договорам, заключаемым в связи с исполнением настоящего Соглашения, с соблюдением при этом требований Правовых Норм. Статья 36. Разрешение споров 36.1. Стороны постараются предпринять разумные усилия, чтобы разрешить любой спор, возникающий по настоящему Соглашению или в связи с ним, путем консультаций, переговоров и взаимной договоренности. 36.2. Если в течение шестидесяти (60) Дней после возникновения такого спора он остается неразрешенным, то любая Сторона может в любое время в течение следующих девяноста (90) Дней направить другой Стороне Уведомление о том, что она передает этот спор в Арбитражный суд РФ. Все расходы, связанные с разрешением споров, покрываются в соответствии с порядком, предусмотренным регламентом указанного выше Арбитражного суда. При разрешении споров и разногласий, которые могут возникнуть по техническим, технологическим, коммерческим и финансовым вопросам, Стороны помимо способов, указанных в пунктах 36.1 и 36.2, 354 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами могут использовать заключение государственной или иной независимой экспертизы. Процедура привлечения экспертов, порядок оплаты соответствующих расходов и включения их в Возмещаемые Затраты будут согласованы Сторонами в каждом конкретном случае обращения в государственную или независимую экспертизу. Статья 37. Представления и гарантии 37.1. Настоящим Инвестор представляет и гарантирует Государству следующее: 37.1.1. Инвестор является, например, акционерным обществом закрытого типа, должным образом организованным и существующим по законам Российской Федерации, и имеет полное юридическое право и полномочия заключить настоящее Соглашение и выполнять его со всеми его условиями. 37.1.2. Настоящее Соглашение должным образом согласовано Инвестором, подписано должным образом Уполномоченным Представителем Инвестора, и на Дату Вступления Соглашения в Силу будет представлять собой действующее и имеющее юридическую силу обязательство Инвестора, обладающее исковой силой в соответствии со всеми его условиями. 37.1.3. Подписание, вручение и выполнение настоящего Соглашения Инвестором не нарушает никаких положений учредительных документов Инвестора, какого-либо договора (контракта) или документа, стороной которых является Инвестор или которые налагают обязательства на него или любые его активы, и с Даты Вступления Соглашения в Силу не нарушает никаких законов или нормативных правовых актов, применимых к деловым операциям, осуществляемым Инвестором по настоящему Соглашению. 37.1.4. Инвестору не требуется получение каких-либо одобрений, согласований, лицензий для того, чтобы Инвестор мог заключить настоящее Соглашение и выполнять свои обязательства по нему. 37.1.5. В распоряжении Инвестора имеются финансовые, технические возможности, ноу-хау, опыт и знания для выполнения настоящего Соглашения в соответствии со всеми его условиями. 37.2. Настоящим Правительство РФ предоставляет и гарантирует Инвестору следующее: 37.2.1. Правительство РФ должным образом уполномочено подписать настоящее Соглашение от имени РФ. 37.2.2. Настоящее Соглашение должным образом санкционировано Правительством РФ и на Дату Вступления Соглашения в Силу 7.2. Соглашение о разделе продукции 355 будет представлять собой действующее и имеющее юридическую силу обязательство Правительства РФ, обеспеченное правовой защитой в соответствии со всеми его условиями. 37.2.3. Правительство РФ наделено необходимыми юридическими правами для того, чтобы санкционировать производство работ на Договорной Территории (Акватории) по Соглашению, разрешить Добычу Углеводородов и компенсировать усилия Инвестора по выполнению его обязательств по настоящему Соглашению путем выделения ему доли Углеводородов, добытых в соответствии с условиями настоящего Соглашения. 37.2.4. Инвестору будут предоставлены все разрешения, одобрения, согласования и лицензии, необходимые для реализации Инвестором прав по настоящему Соглашению. 37.3. Настоящим Администрация субъекта Федерации предоставляет и гарантирует Инвестору следующее: 37.3.1. Администрация субъекта Федерации должным образом уполномочена подписать настоящее Соглашение от имени субъекта РФ. 37.3.2. Инвестору не требуется получение каких-либо одобрений или разрешений от каких-либо других организаций или органов власти субъекта Федерации, кроме указанных в настоящем Соглашении, для осуществления своих прав по настоящему Соглашению на Договорной Территории (Акватории). 37.4. Правительство РФ и администрация субъекта Федерации не должны предпринимать или не предпринимать или разрешать органам государственной власти, их организациям и представителям предпринимать или не предпринимать такое действие, которое само по себе или в сочетании с другим действием или бездействием предотвращает или каким-либо образом препятствует: 37.4.1. Осуществлению Инвестором Освоения Месторождения или любой иной деятельности, разрешенной по настоящему Соглашению. 37.4.2. Осуществлению Инвестором эффективного контроля: — за использованием и реализацией всего имущества Инвестора или его части; — другими видами деятельности Инвестора с учетом положений настоящего Соглашения. 37.4.3. Выполнению Третьей Стороной своих обязательств по любому соглашению с Инвестором, способствующему Освоению Месторождения. 37.4.4. Использованию Инвестором своих законных или контрактных прав или выполнению своих законных или контрактных обязательств, относящихся к Освоению Месторождения, а также к транс- 356 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами портировке, вывозу, доставке или реализации Углеводородов по настоящему Соглашению. 37.4.5. Осуществлению Инвестором эффективного контроля за полученными средствами в связи с реализацией Компенсационных Углеводородов и своей доли Прибыльных Углеводородов. 37.5. Правительство РФ и администрация субъекта Федерации обязаны приложить все усилия, чтобы действие или бездействие какоголибо органа федеральной власти и органа власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления и/или их любого органа, представителя или учреждения не привело к тому, что права Инвестора или Третьей Стороны, указанные в пункте 37.4, не могут быть использованы или их использование затруднено. 37.6. Если Правительство РФ и администрация субъекта Федерации не выполнят своих обязательств по пункту 37.4, или несмотря на все принятые ими усилия будет произведено действие или бездействие, согласно пункту 37.5, любой ущерб или убыток, причиненный таким образом Инвестору, должен быть своевременно и адекватно возмещен Инвестору Правительством РФ и администрацией субъекта Федерации. С т а т ь я 38. Публичные заявления 38.1. Если Государство или Инвестор пожелает сделать публичное сообщение или заявление, касающееся Освоения Договорной Территории (Акватории) или иных вопросов, связанных с настоящим Соглашением, они не должны этого делать, если для этого не было направлено другой стороне Уведомление об этом, содержащее копию такого сообщения или заявления, и получено согласие той Стороны, при условии, что в таком согласии не будет необоснованно отказано и что оно будет дано в течение пяти (5) Дней по получении Уведомления о предполагаемом сообщении или заявлении. 38.2. Вне зависимости от положений пункта 31.1 публичное сообщение или заявление может быть сделано без какого-либо предварительного согласия в следующих случаях: 38.2.1. Государством или Инвестором — если от них требуется сделать такое сообщение или заявление для того, чтобы соблюсти применимое законодательство, правила и регламент фондовой биржи, в листинг которой включены акции Инвестора, или исполнить решение любого суда. 38.5.2. Инвестором — в случае возникновения чрезвычайной ситуации, затрагивающей Освоение Договорной Территории (Акватории), 7.2. Соглашение о разделе продукции 357 когда, по мнению Инвестора, такое сообщение или заявление отвечает интересам Государства и Инвестора. Если публичное сообщение или заявление делается в соответствии с пунктом 38.2, соответствующая Сторона обязана одновременно или как можно скорее после выступления с таким публичным заявлением предоставить его копию другой Стороне. Статья 39. Уведомления 39.1. Любое Уведомление, которое Сторона должна подать другой Стороне по настоящему Соглашению, должно быть сделано в письменной форме и быть доставлено Стороне, которой оно адресовано, нарочным или отправлено ей заказным письмом, по факсу или телексу по адресам, приведенным ниже (дается перечень адресов, номеров факсов, телефонов и др.). 39.2. Все Уведомления, направленные в соответствии с настоящей Статьей, считаются доставленными с момента получения. В случае, когда они передаются по телексу или факсу, они должны быть после этого подтверждены заказным письмом или с нарочным, что не нарушает достоверности оригинала Уведомления в том случае, если оно получено. 39.3. Любое Уведомление или другое сообщение, доставленное не в (его) обычные рабочие часы получающей Стороне, будет считаться полученным в первый Рабочий День, следующий за фактическим Днем поступления этого Уведомления или другого сообщения. С т а т ь я 40. Подписи 40.1. Удостоверяя вышеизложенное, Государство и Инвестор подписывают настоящее Соглашение в (город), на территории РФ (дата) в экземплярах на русском языке. За Правительство РФ За Администрацию За Инвестора Субъекта РФ Ф.И.О. Ф.И.О. Ф.И.О. Должность Должность Должность Подпись Подпись Подпись Дата Дата Дата Неотъемлемой частью Соглашения являются упомянутые в тексте Приложения: 358 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами — Состав возмещаемых затрат и особенности расчета налогооблагаемой базы. — Порядок бухгалтерского учета и отчетности. — Порядок расчета Внутренней Нормы Доходности. — Описание Договорной Территории (Акватории). 7.3. Консорциальное соглашение В отечественной практике управления освоением нефтегазовых ресурсов пока известно только одно консорциальное соглашение, заключенное между участниками СРП по проекту «Сахалин-1», сторонами которого являются компании — Эксон (США), Содеко (Япония), НК «Роснефть-Сахалинморнефтегаз» и АО «Сахалинморнефтегазшельф». Их долевое участие соответственно составляло 30 процентов, 30 процентов, 17 процентов и 23 процента. Заключено это соглашение было еще до принятия действующего ПС РФ [170]. Проекты соглашений консорциального типа разрабатывались по другим проектам. Поэтому по мере увеличения числа заключенных СРП следует ожидать расширения практики применения консорциальных соглашений. 7.3.1. Консорциум — простое товарищество Гражданское законодательство (ГК РФ, гл. 55) допускает осуществление коммерческой деятельности объединением юридических лиц, не имеющих статуса юридического лица. Создание и функционирование таких объединений осуществляется на основе договора о совместной деятельности. В различных отраслях народного хозяйства они имеют самые различные организационно-правовые формы. В недропользовании при осуществлении крупномасштабных инвестиционных проектов, в частности проектов освоения нефтяных и газовых месторождений, оцениваемых многими миллионами и миллиардами долларов, все большее распространение получает объединение специализированных нефтегазовых фирм, строительных и машиностроительных компаний, а также банковских структур, называемое «консорциум». Консорциум — это временное объединение нескольких субъектов предпринимательской деятельности для выполнения, как правило, крупномасштабных проектов, требующих объединения усилий разнопрофильных организаций. Консорциум соответствует по правовому статусу простому товариществу. В последнее время термин «консорциум» все чаще встречается не только в российской юридической 7.2. Соглашение о разделе продукции 359 литературе, но и в нормативных правовых актах. В горном производстве термин «консорциум» встречается при определении объединений с участием иностранных и российских пользователей недр. Характерным примером является консорциум американской, японской и российских компаний, объединившихся для выполнения проекта «Сахалин-1» по освоению нефтегазовых ресурсов континентального шельфа о. Сахалин. Форма консорциума рекомендовалась в целом ряде условий конкурсов на получение права пользования недрами как форма объединения инвесторов, позволяющая снизить ряд рисков освоения, особенно новых участков недр. Организация консорциума оформляется соглашением. Координация возлагается на лидера консорциума, обычно более крупную компанию. Лидер представляет интересы всех участников консорциума, действует в пределах предоставленных ему полномочий. Функции и полномочия лидера определяются специальным соглашением, принятым всеми его участниками. Такое соглашение в международной практике называется договором о консорциуме, или консорциальным соглашением, а в российском обязательственном праве соответствует договору простого товарищества (договор о совместной деятельности). В договорной практике освоения нефтегазовых ресурсов подобный договор иногда назывался «внутреннее соглашение», имея в виду, что государство заключает договор о пользовании недрами с объединением компаний, а они свою деятельность координируют другим — внутренним соглашением. Отличительной особенностью договора простого товарищества, или, применительно к недропользованию, консорциального соглашения, является участие в отношениях еще одной стороны — заказчика, т.е. группа юридических лиц определяет на временной договорной основе взаимоотношения между собой при совместном выполнении одного проекта, заказчиком или собственником которого является третья сторона, в недропользовании — государство. Национальными и международными организациями разработаны рекомендации в отношении разработки и заключения таких договоров. Однако все они носят рекомендательный характер. Специального нормативного правового регулирования консорциальных соглашений в мире не известно. В России создание подобного акта предусматривалось в пакете нормативных документов, обеспечивающих реализацию ФЗ «О СРП». 360 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Консорциум, как указывалось, представляет собой объединение, не обладающее правами юридического лица, и следовательно, создание его не означает появление нового субъекта права. ФЗ «О СРП» предусмотрено, что участниками консорциума могут быть, как это и происходит обычно в мировой практике, только юридические лица. При заключении консорциального соглашения они полностью сохраняют свою юридическую самостоятельность. В зарубежной практике создаваемое объединение, не имеющее каких-либо корпоративных признаков, относится к категории неинкорпорированной совместной деятельности. В зависимости от принятой системы отношений участников между собой и заказчиком может быть образовано две основные модели консорциума. Первая — простой консорциум — основана на чисто обязательственных отношениях между партнерами и каждого из них с заказчиком. Они раздельно несут перед заказчиком обязательства и риски выполнения работ и отдельно получают от него вознаграждение. Вторая модель имеет форму товарищества и основывается на совместном несении партнерами обязательств и рисков выполнения работ и получения прибыли, которая, как правило, прямо определяется результатом общего труда. В недропользовании, где сложно четко разделить операции, сохранив единство технологического процесса, чаще применяется вторая модель. Консорциальное соглашение представляет собой сложный договор, содержащий правила, определяющие, с одной стороны, внутренние отношения партнеров между собой, совместно выступающих как поставщики и/или подрядчики, и/или кредиторы, и с другой — между членами консорциума и заказчиком (государством). Для осуществления проекта, таким образом заключаются два самостоятельных, но взаимосвязанных и взаимообусловленных договора. Один — так называемое Генеральное соглашение — между консорциумом и заказчиком, второй — между участниками консорциума по осуществлению Генерального соглашения. В этом случае лицензионное соглашение или СРП следует рассматривать как генеральный договор. Консорциальный договор может составляться либо в форме единого документа, определяющего все аспекты отношений сторон, либо двух взаимодополняющих договоров, один из которых — т.н. рамочный контракт — закрепляет принципы и цели кооперации (формы участия, финансирование, процедуры выборов, полномочия оператора и т.п.), а другой — договор об участии — условия участия партнеров в исполнении рамочного контракта. К важным элементам договора относятся: — определение прав, обязательств и ответственности участников; 7.2. Соглашение о разделе продукции 361 — назначение компании-лидера или оператора, на которого возлагается функция руководства оперативной деятельностью консорциума, определение его полномочий, прав и обязательств; — регламентация порядка разработки программы и бюджета работ, контроля их выполнения; — формы производства работ на собственный риск, когда при отсутствии единодушного мнения один или несколько участников принимают на себя риск, например, бурение поисковой скважины; при этом возникает проблема урегулирования взаимоотношений внутри консорциума в случае успеха либо в случае неуспеха; — санкции, предъявляемые к участникам в случае неисполнения обязательств (оценка ущерба, его раздел между участниками, процедура компенсации и т.п.); — порядок распоряжения добытой продукцией. Применительно к недропользованию государство обычно настаивает на форме объединения, в котором его участники имеют солидарные права и солидарные обязанности по Генеральному соглашению. При этом в основу распределения прибыли, а также ответственности между самими партнерами обычно принимается принцип распределения пропорционально долям участия. 7.3.2. Консорциальное соглашение — особая форма договора простого товарищества в недропользовании В федеральном законодательстве понятие «консорциум» пока не встречается. Однако в единичных нормативных правовых актах, в частности МПР, оно используется достаточно часто. В условиях проводимых конкурсов и аукционов консорциум прямо рекомендуется как организационная форма объединения инвесторов. Встречается этот термин и в законодательстве субъектов Федерации, в частности в законе Тюменской области «О нефти и газе» [85]. Как отмечалось, в гражданском законодательстве понятию «консорциум» соответствует понятие «простое товарищество». Общие положения гражданского законодательства вполне применимы к недропользованию. Однако существует и ряд особенностей как продиктованных ФЗ «О СРП», так и вытекающих из самого процесса недропользования. Простое товарищество создается с целью извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Применительно к недропользованию это освоение месторождений, их поиск, разведка и добыча минерального сырья. Исходя из этого, договор простого това- 362 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами рищества в недропользовании, в частности при освоении нефтегазовых месторождений, будет иметь целый ряд общих черт с основным, Генеральным, соглашением. Однако то, что простое товарищество создается для выполнения вполне определенного комплекса работ, то, что они должны и будут выполняться в соответствии с установленными нормами и правилами недропользования и под патронажем и надзором государства, определяет целый ряд специфических черт такой организации. Закон позволяет товарищам в качестве вкладов вносить в общее дело, помимо чисто материальных средств (деньги, имущество), такие в общем достаточно трудно поддающиеся оценке ценности, как профессиональные знания, деловая репутация, деловые связи. Следует отметить, что такие связи в рыночных отношениях ценятся, и часто, по справедливости, достаточно высоко. Возникает вопрос: должно ли государство вмешиваться в это, каким-либо способом регулировать и контролировать взаимоотношения товарищей? По закону денежная оценка вкладов товарищей производится только по согласованию между ними. Вместе с тем государство прямо заинтересовано, чтобы товарищество, консорциум функционировали эффективно, и в определенной мере должно регулировать процесс формирования этой организации. Осуществить это государство вправе на этапе заключения соглашения и, в частности, выбора владельца права пользования недрами на условиях раздела продукции. Поэтому в случае предоставления права недропользования консорциуму организаторам конкурсов и аукционов следует обращать особое внимание на его состав. Особенностью простого товарищества при освоении нефтегазовых месторождений является учреждение института оператора соглашения. Оператор наделяется определенными полномочиями выступать от имени всего общества. Государство, очевидно, должно контролировать правомочность его действий, правовую обоснованность и четкое оформление делегированных полномочий. Это требование не оговорено законом, поэтому его целесообразно оговорить в СРП. Вообще СРП следует, по возможности, более полно определить все организационно-правовые аспекты взаимоотношений не только государства с консорциумом вообще, но и в определенной мере взаимоотношения его участников. В принципе возможен вариант смены оператора по чисто производственным основаниям. Например, один оператор работает на этапе геологического изучения недр и другой — на этапе обустройства и добычи. Может быть и два-три оператора одновременно, когда каждый из них выполняет вполне определенный вид работ. Например, такая ситуация возможна при освоении крупных морских месторож- 7.2. Соглашение о разделе продукции 363 дений, когда различные операторы могут осуществлять работы по сооружению платформ, строительству морских трубопроводов, ведут разработку месторождения. Спецификой работ в области освоения нефтегазовых месторождений является возможность и целесообразность ведения работ на свой риск. Под этим понимается право одного или нескольких участников товарищества вести работы без согласия других товарищей. Подробнее об этом будет сказано ниже. Здесь следует отметить лишь одно положение, в определенной мере регулирующее такую деятельность. Закон в принципе устанавливает общие права и обязательства товарищей. Возможность на определенном этапе общих работ действовать на «свой риск» прямо не предусмотрена. Поэтому процедура таких работ должна быть прописана в договоре простого товарищества очень подробно и четко. Особое внимание необходимо уделить разработке механизмов реализации устанавливаемых правил. Законодательством практически не оговорены механизмы реализации правил взаимоотношений товарищей, когда один из них по тем или иным причинам не выполняет своих обязательств. Учитывая, что форма простого товарищества или консорциума применима не только к режиму СРП, но и к лицензионной системе недропользования, представляется целесообразным разработать и принять специальный законодательный акт, регулирующий его функционирование в этой области предпринимательской деятельности. 7.3.3. Структура и основные положения консорциального соглашения Приведенные ниже основные положения консорциального соглашения участников СРП или владельцев лицензии на поиск, разведку и разработку нефтегазовых ресурсов подготовлены на основе обобщения отечественной практики разработки проектов таких соглашений, а также материалов зарубежных организаций и публикаций в зарубежных изданиях, и могут служить основой при подготовке текста примерного (модельного) соглашения такого типа. Разработка типового консорциального соглашения вряд ли целесообразна в силу того, что существуют очень большие различия в организации работ, технологии, других условиях регионального характера, которые невозможно учесть в одном документе. Как отмечалось, структура и основные положения консорциального соглашения (далее — договор) в недропользовании хотя и типичны вообще для договора простого товарищества, но имеют целый ряд 364 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами особенностей по сравнению с Соглашением о разделе продукции и с лицензионным соглашением. Консорциальный Договор рассматриваемого типа содержит обычно следующие разделы (статьи), перечень которых может детализироваться и укрупняться: Преамбула. Ст. 1. Определения. Ст. 2. Срок действия и дата вступления в силу Договора. Ст. 3. Доли участников Договора. Ст. 4. Оператор (организация выполнения работ по Договору): порядок назначения; полномочия и обязанности; отказ от своих функций, смещение, выбор правопреемника; урегулирование претензий и исков. Ст. 5. Управляющий комитет: учреждение и представительство; полномочия и обязанности; рабочие органы; процедура заседаний и принятия решений. Ст. 6. Права Участников: право на добытую продукцию; взаимоотношения; доступ к информации; передача Доли Участия или прав в СРП; выход из Договора; продление Договора. Ст. 7. Программы и Бюджеты: программа и Бюджет Проекта; программа и Бюджет периода Поиска и Оценки; программа и Бюджет периода Разведки и Добычи; полномочия на расходы; заключение подрядных контрактов; расходы сверх Программы и Бюджета. Ст. 8. Работа на Собственный риск: перечень работ Собственного риска; производство Работ на Собственный риск; участие не Сторон Собственного Риска. Ст. 9. Распоряжение добытой продукцией: Права и обязанности Участников в распоряжении добытой продукцией; Распоряжение нефтью; Распоряжение газом. Далее приводятся статьи общего характера, регулирующие вопросы конфиденциальности, форс-мажорных обстоятельств, разрешения споров и др. Рассмотрим кратко основные положения каждого раздела и требования к их формулировке и содержанию. Преамбула В преамбуле указывается, между какими компаниями заключается данное Соглашение, а также его мотивация. Например: — учитывая, что компании А, Б и С подписали с государством Соглашение о разделе продукции и получили лицензию на поиски, 7.2. Соглашение о разделе продукции 365 разведку и добычу нефти и газа на участке недр, описанном в Приложении 1 к данному соглашению; — учитывая, что участники намереваются выполнить определенный объем работ с целью открытия месторождения нефти и/или газа и осуществить его освоение в случае коммерческого открытия; — учитывая, что участники для руководства и финансирования работ по освоению участка недр намерены создать консорциум, действующий на основе норм гражданского права РФ; — учитывая, что участники хотят определить и разграничить свои взаимные права и обязательства по выполнению СРП; — принимая во внимание, что между РФ, администрацией субъекта Федерации и компаниями (перечень компаний, входящих в данное Соглашение) подписано Генеральное соглашение о разделе продукции (далее Генсоглашение о СРП) и т.п. Дается перечень наиболее значимых мотивов и, наконец, общая констатация того, что данное Соглашение является договором простого товарищества, определяющим взаимные права и обязанности его Участников. Статья 1. Определения Раздел «Определения» имеется в любом договоре или соглашении. К определению терминов предъявляются общие требования, в частности, то, что формулировка, данная в этом разделе, имеет строго юридический смысл. В соглашении данного типа, составленного как бы в развитие Генсоглашения об СРП, определения однозначных терминов должны быть с ними одинаковы. Одинаковые термины могут не повторяться. Обычно приводится их перечень и указывается, что «следующие слова, термины и понятия, использованные в данном соглашении, будут иметь то же значение, которое им дано в СРП», и далее дается список определяемых слов. Перечень терминов и их содержание во многом зависят от конкретных условий производства работ (вида полезного ископаемого, техники и технологии, организации производства, условий финансирования и т.п.). Специфическими терминами для данного типа соглашений обычно являются: «Договор» — означает настоящий консорциальный договор о совместном выполнении работ по освоению месторождения (участка недр) со всеми Приложениями к нему. 366 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами «Доля Участия» — означает неразделенную процентную долю каждого Участника в правах и обязанностях, вытекающих из Генсоглашения о СРП и настоящего Договора. «Не оператор» — означает Участника или Участников настоящего Договора, кроме Оператора. «Несоглашающнйся Участник» — означает Участника, который принимает решение не участвовать в работах, проводимых на Собственный риск. «Оператор» — означает (название компании Оператора) юридическое лицо, организованное и надлежащим образом зарегистрированное. Задачи, функции, права и обязанности Оператора определены в Статье 4 настоящего Договора. «Причитающийся Объем» — означает в отношении данного периода количество Углеводородов, которое Участник имеет право и обязанность получить в соответствии с Соглашением и настоящим Договором. «Работы на Собственный Риск» — означает выполнение таких работ и другую деятельность, проводимую Участником или Участниками в соответствии с настоящим Договором, расходы по которым относятся за счет не всех Участников настоящего Договора. «Совместный Счет» — означает счета, которые ведет Участник в соответствии с настоящим Договором и порядком ведения бухгалтерского учета, включенным в настоящий Договор в качестве Приложения. «Совместные Работы» — означает все операции и действия, осуществляемые Участником в соответствии с Соглашением и настоящим Договором, расходы по которым несут все Участники. Совместные Работы включают без ограничений все работы по геологическому изучению недр, обустройству и добыче, как это определено в настоящем Договоре. «Совместная Собственность» — означает в любой момент времени и с учетом условий Генсоглашения о СРП все скважины, сооружения, оборудование, материалы, информацию, фонды и собственность, находящиеся на Совместном Счете или используемые в работах по освоению месторождения, как это определено в настоящем Договоре, расходы по которому производились и производятся с Совместного Счета. «Соглашение» — означает Соглашение о Разделе Продукции нефтяного месторождения (название), заключенное (дата) Государством с консорциумом компаний А, В и С. 7.2. Соглашение о разделе продукции 367 «Соглашающийся Участник» — означает Участника, который согласен принять участие в производстве Работ на Собственный Риск и оплатить свою долю расходов. «Уполномоченный Представитель» — означает лицо, назначенное Участниками в качестве официального представителя консорциума перед Государством по вопросам, относящимся к Соглашению и настоящему Договору. «Участник» — означает любое из юридических лиц, поименованных в преамбуле к настоящему Договору, а также любых их соответствующих правопреемников в соответствии с положениями настоящего Договора. В ряде случаев определение дается в тексте соглашения. Тогда в разделе «Определения» делается отсылочная запись, например: «Управляющий Комитет — означает комитет, учрежденный в соответствии со Статьей 5». Статья 2. Срок действия и дата вступления договора в силу Договор подобного типа обычно начинает действовать с даты начала действия Генсоглашения о СРП и остается в силе в течение всего его действия, либо до даты ликвидации всего совместного имущества и производства между Участниками Соглашения окончательных расчетов, если это предусмотрено Генсоглашением о СРП, либо до тех пор, пока все совместное имущество будет удалено или использовано и не будет произведен окончательный расчет между Участниками, если такое удаление, использование и расчет предусмотрены СРП или являются необходимыми для прекращения действия Генсоглашения о СРП и все обязательства Генсоглашения о СРП выполнены. Датой вступления в силу может быть также дата подписания данного соглашения последним Участником, указанным в конце текста в перечне Участников, подписывающих его. Основным условием прекращения действия настоящего Договора является выполнение Участниками всех обязательств по Генсоглашению о СРП. Предусматривается также, что в случае, если дата вступления соглашения в силу не наступит, то настоящий Договор прекратит свое действие в день прекращения действия Генсоглашения о СРП. Прекращение действия настоящего Договора не произойдет до того момента, пока не будет выполнен план ликвидации и между Участниками Договора не будет произведен окончательный расчет. 368 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Статья 3. Доли участников Соглашения В разделе в виде отдельных под! унктов фиксируются следующие положения: — доля (в процентах, с десятыми, но обычно с сотыми долями; всего 100 процентов) каждого участника в Соглашении на дату вступления его в силу; — возможность изменения указанных Долей Участия в случае, если один или несколько Участников передают всю или часть своей Доли Участия в соответствии с положениями данного Соглашения; — лицензия, все права и обязательства по Генсоглашению о СРП, общая собственность, общая продукция, принадлежащие Участникам по условиям Генсоглашения о СРП, принадлежат и возлагаются на Участников пропорционально их Доле Участия; — все расходы Оператора, кредиты и другие финансовые обязательства Оператора в отношении Совместных Работ, отнесенные на Совместный Счет, подлежат разделу между Участниками и соответственно возмещению или исполнению пропорционально Доле Участия. Если Участник передает всю или часть своей Доли Участия в соответствии с положениями настоящего Договора и Генсоглашения о Соглашения, то Доли Участия Участников соответственно пересматриваются. Минимальная Доля Участия в настоящем Договоре, обеспечивающая право участия в деятельности по Генсоглашению о СРП и сохранение всех других прав Участника составляет (устанавливается минимально возможная величина). Если в настоящем Договоре не предусмотрено иное, все права, обязательства и Доли Участия по Генсоглашению о СРП и по настоящему Договору, а также вся Совместная Собственность и все углеводороды, на которые Участники имеют право по Генсоглашению о СРП, принадлежат по условиям Генсоглашения о СРП Участникам в соответствии с их индивидуальной Долей Участия. Если в настоящем Договоре не предусмотрено иное, обязательства Участников по Генсоглашению о СРП и вся материальная ответственность, и все расходы, понесенные Участниками в связи с Совместными Работами, относятся на Совместный Счет, все кредиты, поступающие на Совместный Счет, подлежат разделу между Участниками в соответствии с Долей Участия каждого из них. По наступлении срока платежа Участник в соответствии с порядком ведения бухгалтерского учета перечисляет на Совместный Счет 7.3. Консорциальное соглашение 369 денежный эквивалент своей Доли Участия во всех расходах, затратах, обязательствах и других платежах. Каждый Участник имеет право в качестве денежного эквивалента своей Доли Участия зачислять на Совместный Счет суммы ранее понесенных им индивидуальных расходов по Генсоглашению о СРП. Статья 4. Оператор Назначение оператора. Указывается, что компания, являющаяся одним из Участников, с ее добровольного согласия назначается Оператором и обязуется действовать в соответствии с настоящим Договором. При этом Оператор не получает прибыли и не несет убытков в результате осуществления функций Оператора при производстве Совместных Работ, за исключением отдельных случаев, указанных в Договоре. Полномочия оператора: — в соответствии с условиями Генсоглашения о СРП и настоящего Договора от имени его Участников осуществляет всю Совместную Деятельность самостоятельно или привлекая посредников и подрядчиков под контролем управляющего комитета; — назначает по согласованию с Участниками Главного менеджера проекта, который является полномочным представителем Участников и действует от их имени во взаимоотношениях с уполномоченными органами государственной власти и другими организациями по поводу Совместных Работ. Обязанности оператора: — подготавливает проекты Программы и Бюджета Совместных Работ и после утверждения их Управляющим комитетом осуществляет их реализацию; — предоставляет каждому Участнику, а также уполномоченным государственным органам в соответствии с их компетенцией соответствующие отчеты, данные и информацию о Совместных Работах; разрешает их представителям в разумные сроки, с разумной периодичностью за их собственный счет и на их собственный риск доступ к Совместным Работам, первичной информации геологическим образцам (керну) и пробам; при этом следит и требует, чтобы эти действия не мешали нормальному выполнению им своих обязанностей Оператора; — осуществляет в установленные сроки все платежи, принимает меры к недопущению и незамедлительному погашению задолженностей, исков и штрафов; 370 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами — осуществляет учет и инвентаризацию всех операций (технических, бухгалтерских и др.) в связи с Совместными Работами; — принимает меры и осуществляет все Совместные Работы «надлежащим и наиболее искусным образом в соответствии с методами и практикой, которые обычно используются при надлежащей и добросовестной разработке нефтяных и газовых месторождений, и с таким прилежанием и усердием, которые разумно и обычно проявляются опытным Оператором, занимающимся подобной деятельностью при подобных условиях и обстоятельствах» (Цитата из конкретного Соглашения, иллюстрирующая стиль изложения); — обеспечивает и поддерживает в отношении Совместных Работ все виды страхования, предусмотренные Генсоглашением о СРП и предписанные Управляющим Комитетом; — для осуществления всех видов финансовых расчетов для осуществления Совместных Работ открывает Совместный Счет, который не будет объединять никакие денежные средства с его собственными средствами; — осуществляет консультации с Участниками и информирует их обо всех вопросах Совместных Работ, в частности о наиболее ответственных геолого-технических операциях, определяющих открытие месторождения, его запасы, уровни и объемы добычи (каротаж, отбор керна, испытание скважин и т.п.), предоставляет, по решению Управляющего Комитета, каждому Участнику копии всех отчетов об этих операциях, а также все геофизические, геологические, проектные, технические и иные данные, относящиеся к Совместным Работам; — определяет число сотрудников, необходимых для выполнения Совместных Работ, их квалификацию, время работы, вознаграждение. При этом они будут являться сотрудниками Оператора, а не Участников; — совершает любые расходы и предпринимает действия, которые он считает необходимыми, в случае чрезвычайной ситуации для защиты жизни людей, имущества, загрязнения окружающей среды и в кратчайшие сроки извещает об этом Участников. Ответственность оператора: — несет ответственность за убытки или ущерб, причиненные в результате действия или бездействия; — несет ответственность за убытки или ущерб, вследствие необеспечения страховки, которую он обязан был и не сумел организовать и не известил вовремя об этом Управляющий Комитет. При этом оговаривается, что Оператор не отвечает за косвенный или другой непрямой ущерб или убытки, связанные, в частности, с 7.3. Консорциальное соглашение 371 приостановкой бурения, добычи, получения прибыли, контроля за уровнем загрязнения и т.п. Оператор может отказаться от своих функций в любое время, уведомив об этом Участников не менее чем за 180 дней, либо за более короткий срок, если на то будет дано согласие Управляющего Комитета. Оператор прекращает свои функции в случае, если отказался от своей Доли Участия и полностью ею распорядился. Он может быть отстранен от выполнения своих функций с предварительным уведомлением (если он совершил существенные нарушения настоящего Соглашения и не приступил в установленный Управляющим Комитетом срок к их ликвидации и т.п.) или немедленно по направлении ему уведомления Управляющим Комитетом (если он как компания ликвидируется, становится неплатежеспособным, его Доля Участия уменьшилась до заранее установленного настоящим Договором минимума). В Генсоглашением о СРП может быть установлено, что отставка или отстранение Оператора должно быть одобрено уполномоченными государственными органами, подписавшими Генсоглашение о СРП. До получения такого одобрения отставка или отстранение не вступает в силу. В случае отставки или отстранения Оператора, Управляющий Комитет в кратчайшие сроки собирается для назначения правопреемника Оператора (Оператора-правопреемника). Обычно в Договоре подробно описывается процедура выбора и утверждения Оператора-правопреемника. В случае, если правопреемник не определен по каким-либо причинам, с согласия государственных органов, подписавших Генсоглашение о СРП, права Оператора будут переданы компании, обладающей наибольшей Долей Участия. Оператор обязан в кратчайшие сроки уведомить Участников о любых происшествиях, авариях, обстоятельствах, которые наносят ущерб Совместным Работам и Совместному имуществу, а также о любых претензиях, исках, удержаниях и т.п., предъявляемых третьей стороной к Совместным Работам (обычно устанавливается сумма ущерба, свыше которой Оператор не может принять решение без уведомления участников, в противном случае он принимает решение самостоятельно). Он имеет полномочия возбуждать иски, участвовать в судебных разбирательствах, осуществлять защиту интересов Совместных Работ как от своего имени, так и от имени Участников. В Договорах обычно подробно описываются процедуры урегулирования претензий и исков как между Участниками, так и с третьей стороной. 372 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Статья 5. Управляющий Комитет Управляющий Комитет учреждается Участниками, имеющими Долю Участия в соглашении с целью осуществления общего руководства, контроля и надзора за всеми Совместными Работами. Каждый Участник назначает по одному представителю, который имеет полномочия представлять и принимать обязательства от его имени в решении всех вопросов, входящих в компетенцию Управляющего Комитета. Председателем Управляющего Комитета является обычно представитель Оператора. Возможен вариант сменного председателя, назначаемого на каждое заседание Комитета. Главный менеджер Совместных Работ не является членом Управляющего Комитета, но имеет право посещать и участвовать во всех заседаниях Управляющего Комитета. Управляющий Комитет имеет следующие полномочия и обязанности: — рассматривать и принимать решения по всем вопросам, определяющим эффективность и основные направления совместной деятельности, методам организации работ, взаимоотношениям между Участниками, с государственными органами и третьими лицами; — рассматривать и утверждать Программы, Бюджеты, отчеты, предложения и другие материалы и информацию; — давать общие указания Главному менеджеру проекта по вопросам, касающимся общей политики консорциума, а также подлежащим обсуждению с государственными органами; — давать отчеты, предложения и другие материалы и информацию; — давать общие указания Главному менеджеру проекта по вопросам, касающимся общей политики консорциума, а также подлежащим обсуждению с государственными органами; — давать одобрение всем публичным заявлениям или объявлениям, которые делаются Оператором или Участниками в отношении Договора, Совместных Работ или Генсоглашения о СРП; — рассматривать, оценивать, давать заключение и принимать решения по всем вопросам, касающимся проведения работ на Собственный Риск; — обсуждать, оценивать и определять позицию Оператора по всем существенным вопросам Совместных Работ, Договора или Генсоглашения о СРП. Управляющий Комитет может по своему усмотрению создавать постоянно действующие или временные комитеты и другие рабочие органы, имеющие консультативные, аналитические, информационные 7.3. Консорциальное соглашение 373 или другие функции единогласно (или большинством), определяемые Участниками. В Договорах подобного типа процедурным вопросам вообще и, в частности проведения заседаний и принятия решений, уделяется очень много внимания. Их описывают обычно очень детально, стараясь предусмотреть все возможные ситуации, включая поведение в непредвиденных ситуациях. В первую очередь это регламентация периодичности, места, времени, повестки дня заседаний, представительства, процедуры голосования и т.п. Организация заседаний Управляющего Комитета входит в обязанности Оператора, на которого возлагается: подготовка повестки дня и всех материалов к заседанию, извещение о дате, времени и месте заседания, организация и проведение заседания, подготовка протокола и отчетов по всем вопросам, обсуждавшимся на заседании, ведение делопроизводства Управляющего Комитета, если для этого не создан специальный рабочий орган. Очень важными являются вопросы процедуры голосования. Обычно часть голосов, которые имеет каждый участник, соответствует его Доле Участия. Может быть оговорено в соглашении, что в голосовании вообще или по каким-либо вопросам может принимать участие Участник, имеющий Долю Участия не менее оговоренного предела. Регламентируется процедура голосования с помощью уведомлений. Обязательно оговаривается, являются ли решения Управляющего Комитета обязательными для Участников. При этом может быть установлено, что по отдельным наиболее важным для Совместных Работ вопросам решение должны приниматься единогласно (например, пересмотр и поправки к Генсоглашению о СРП, одобрение Программ и Бюджета, прекращение действия Соглашения и т.п.) либо определенным (например, не менее чем двумя Участниками, имеющими не менее двух третей Долей Участия) числом Участников. Статья 6. Права Участников Права на добытую продукцию. Каждый Участник Договора в соответствии с положениями Генсоглашения о СРП, базирующимися на действующем законодательстве о недрах, обладает правом собственности и может свободно, в пределах, установленных законом, распоряжаться своей частью Доли Участия в общем объеме добытой продукции, предоставляемой Участникам в соответствии с положениями Генсоглашения о СРП. 374 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами Договор фиксирует основной принцип объединения, в силу которого ответственность Участников будет индивидуальной или совместной, коллективной. Какой принцип использовать, решают Участники, но действуют они в рамках действующего законодательства и с учетом положении Генсоглашения о СРП. В настоящее время в соответствии с ФЗ «О СРП» объединение юридических лиц без создания нового юридического лица возможно только на условиях солидарных прав и солидарных обязанностей. Все Участники на условиях, устанавливаемых Договором, имеют право свободного доступа ко всей информации, относящейся к Совместным Работам, включая первичную, аналитическую, отчетную, проектную и другую в области геологии, технологии, экономики и финансов. Это положение повторяется в Договоре в различных разделах в силу его значимости. При определении права передачи Доли Участия и прав, обусловленных этой долей и ее размером, следует исходить из аналогичных положений Генсоглашения о СРП и действующего законодательства. Как цедент (кредитор), так и цессионарий несут солидарную ответственность по всем расходам, связанным с конкретной переуступкой. Любой Участник при соблюдении положений Договора может выйти из него, предоставив в установленный срок соответствующее уведомление и получив, если это требуется, одобрение государственных органов. С даты вступления уведомления в силу оно становится безоговорочным и безотзывным. Участник, выходящий из Договора, продолжает выполнять свои обязательства до даты выхода, а также несет все обязательства по оставшейся части минимальных обязательных работ, предусмотренных Генсоглашением о СРП. Возможны и другие ограничения, в частности по вопросам конфиденциальности. Здесь же определяется процедура ликвидации Договора, если все Участники приняли решение о выходе из него. Статья 7. Программы и Бюджеты В статье регламентируются процедурные вопросы, разработки и требования к содержанию общей программы Совместных Работ, включая этапы поиска и оценки, а также разведки и добычи в соответствии с Генсоглашением о СРП, а также к годовым Программам и Бюджету. Разработка всех этих документов возлагается на Оператора, который ведет работы в тесном взаимодействии со всеми Участниками. 7.3. Консорциальное соглашение 375 В Программе и Бюджете выделяются объем и стоимость работ, выполняемых собственными силами Оператора или Участников, а также силами сторонних независимых подрядчиков. В Договоре обычно регламентируются полномочия Оператора по осуществлению крупных единовременных затрат, в частности приобретения дорогостоящего оборудования (например, стоимостью свыше 1 млн долл.), заключения подрядных контрактов и т.п. Регламентируются действия Оператора в случае необходимости осуществления работ и/или расходов сверх установленных утвержденной Программой и Бюджетом. В принципе Оператору даются достаточно широкие полномочия, имея в виду, что он всегда действует добросовестно в интересах Совместных Работ. С т а т ь я 8. Работы на Собственный Риск Работами на Собственный Риск называются работы, выполнение которых предусмотрено Генсоглашением о СРП, но по вопросу необходимости и целесообразности их выполнения между Участниками не достигнуто взаимопонимание. В этом случае Участник или группа Участников может выполнять их на Собственный Риск, т.е. принимать на себя полностью финансирование этих работ и в случае неудачи не предъявлять претензий к другим Участникам, а в случае успеха — на определенных условиях или кратно компенсации произведенных затрат продолжить Совместные Работы. Договор регламентирует, какие работы могут в процессе Совместных Работ относиться к работам на Собственный Риск. Применительно к нефтегазовым проектам такими работами обычно являются: бурение поисковых скважин, оценка коммерческого открытия, обустройство и разработка отдельных участков (залежей, блоков) месторождения и др. Если Генсоглашением о СРП предусмотрено выполнение определенного минимума работ или других подобных обязательств, на них принцип Собственного Риска не распространяется. Выполнение любых работ, которые вошли в приведенный выше перечень работ Собственного Риска, может осуществляться в качестве Совместных Работ только в случае, если решение об этом принято единогласно Управляющим Комитетом. И, с другой стороны, никакие работы не могут рассматриваться как работы Собственного Риска, пока они не были представлены на обсуждение Управляющим Комитетом в качестве Совместных Работ. СРП может предусматриваться условие получения необходимого одобрения на выполнение Работ на Собственный Риск со стороны государственных органов. 376 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами В Договоре обычно подробно описывается процедура выполнения работ на Собственный Риск отдельно в процессе поисков, разведки и разработки месторождения, условия выхода или присоединения отдельных участников к работам на Собственный Риск. В принципе возможны три ситуации производства работ на Собственный Риск: 1. Если программа и смета расходов на геологическое изучение недр не утверждена на заседании Управляющего Комитета, но поддержана голосами по меньшей мере двух Участников, имеющих Долю Участия как минимум пятьдесят процентов, такие Участники (Соглашающиеся Участники) имеют право в течение тридцати дней после этого заседания Управляющего Комитета совместно уведомить других Участников (Несоглашающихся Участников) о том, что они предлагают осуществить эту самую программу и смету расходов в качестве Работ на Собственный Риск. Несоглашающийся Участник, который пожелает стать Соглашающимся Участником до начала работ на Собственный Риск в отношении данной программы работ и сметы расходов, имеет право сделать это, направив Соглашающимся Участникам письменное уведомление об этом в течение тридцати дней после даты получения вышеуказанного уведомления. Любой Несоглашающийся Участник, не направивший такое уведомление Соглашающимся Участникам, считается принявшим решение не становиться Соглашающимся Участником до начала работ на Собственный Риск. Если все Несоглашающиеся Участники присоединятся к Соглашающимся Участникам, то осуществление соответствующей программы работ и сметы расходов будет производиться как Совместные Работы. Если ни один Несоглашающийся Участник не присоединится к Соглашающимся Участникам, а также если к Соглашающимся Участникам присоединяться не все Несоглашающиеся Участники, то Соглашающиеся Участники сначала рассматривают предлагаемые работы на Собственный Риск с Управляющим Комитетом, после чего Соглашающиеся Участники направляют уведомление Управляющему Комитету о том, чтобы он представил программу работ и смету расходов на геологическое изучение недр на одобрение Уполномоченному Государственному Органу. После этого Соглашающиеся Участники имеют право выполнять такую программу работ и смету расходов в качестве Работ на Собственный Риск. Участники обязаны осуществлять сотрудничество в той мере, в которой оно необходимо для того, чтобы обеспечить представление такой программы работ и сметы расходов в сроки, предусмотренные Соглашением. 2. Если по завершении программы работ и сметы расходов по геологическому изучению недр в качестве Работ на Собственный Риск 7.3. Консорциальное соглашение 377 Соглашающиеся Участники в ходе таких работ определят, что в пределах договорной территории имеется рентабельное месторождение и пожелают осуществить обустройство и добычу на нем в качестве Работ на Собственный Риск, то Соглашающиеся Участники сначала обсуждают свой план работ на Собственный Риск с Управляющим Комитетом. После этого Оператор и все Соглашающиеся Участники совместно подготовят уведомление и отчет о рентабельном месторождении для представления их Уполномоченному Государственному Органу. Соглашающиеся Участники должны также в кратчайшие разумные сроки уведомить Несоглашающихся Участников о таком решении по рентабельному месторождению. После одобрения уведомления и отчета о рентабельном месторождении Уполномоченным Государственным Органом Соглашающиеся Участники имеют право работать вместе с Оператором над составлением предварительной программы обустройства и добычи и сметы расходов и вести освоение месторождения в качестве Работы на Собственный Риск. 3. Если по завершении программы работ и сметы расходов по геологическому изучению недр, осуществленной в качестве Совместных Работ, рекомендация Оператора представить уведомление и отчет о рентабельном месторождении не утверждена Управляющим Комитетом, но поддержана по крайней мере двумя Участниками, имеющими Долю Участия как минимум пятьдесят процентов, такие Участники (Соглашающиеся Участники) имеют право в течение тридцати дней после такого несостоявшегося утверждения совместно уведомить других Участников (Несоглашающихся Участников) о том, что они предлагают вести разработку месторождения в качестве Работ на Собственный Риск. Несоглашающийся Участник, который пожелает стать Соглашающимся Участником в отношении обустройства и добычи на месторождении до начала Работ на Собственный Риск, имеет право сделать это, направив Соглашающимся Участникам письменное уведомление о своем намерении в течение тридцати дней после получения вышеуказанного уведомления. Любой Несоглашающийся Участник, не направивший такого уведомления в течение вышеуказанных тридцати дней, считается принявшим решение не становиться Соглашающимся Участником обустройства и добычи на месторождении в качестве Работ на Собственный Риск. Если все Несоглашающиеся Участники присоединятся к Соглашающимся Участникам, то рассматриваемые обустройство и добыча будут осуществлены как совместные работы. Если ни один Несоглашающийся Участник не присоединится или если присоединятся не все Несоглашающиеся Участники, Соглашающиеся Участники имеют 378 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами право осуществить обустройство и добычу на месторождении в качестве Работ на Собственный Риск и рассмотрят такие Работы на Собственный Риск с Управляющим Комитетом. После этого Соглашающиеся Участники совместно с Оператором подготовят уведомление и отчет о рентабельном месторождении для их представления Уполномоченному Государственному Органу в сроки, предусмотренные Договором. Затем Оператор и Соглашающиеся Участники совместно составляют предварительную программу работ и смету расходов для обустройства и добычи и программу обустройства и добычи и смету расходов по обустройству и добыче на Собственный Риск на месторождении, приемлемые, по мнению Соглашающихся Участников, для представления Уполномоченному Государственному Органу на одобрение. После одобрения производства Работ на Собственный Риск Уполномоченным Государственным Органом Соглашающиеся Участники имеют право на то, чтобы данные Работы на Собственный Риск были осуществлены Оператором и за счет Соглашающихся Участников. Оператор осуществит такие работы, используя положительную практику разработки нефтяных месторождений. Подобные Работы на Собственный Риск не должны необоснованно ставить под угрозу, мешать или препятствовать выполнению Программ Совместных Работ. Если в какой-либо момент времени Соглашающийся Участник не выполнит своих обязательств в качестве Соглашающегося Участника по настоящему Договору в отношении Работ на Собственный Риск, такой Участник будет считаться Участником, не выполняющим своих обязательств, и Оператор обязан незамедлительно уведомить других Участников о таком невыполнении обязательств. Если такой Участник, не выполняющий своих обязательств, не исправит положения и не устранит причину невыполнения обязательств в течение тридцати дней с даты уведомления Оператором, любой другой Соглашающийся Участник имеет право в течение тридцати дней взять на себя такое производство Работ на Собственный Риск, направив всем Участникам письменное уведомление о своем желании поступить таким образом. В случае, если Участник направляет такое уведомление, то Участник, не выполняющий своих обязательств, должен прекратить ведение соответствующих Работ на Собственный Риск, передав всю свою долю в и по таким работам другим Участникам, которые желают взять на себя производство Работ на Собственный Риск. Если Соглашающийся Участники не договорятся об ином, участие каждого Соглашающегося Участника в производстве Работ на Соб- 7.3. Консорциальное соглашение 379 ственный Риск будет осуществляться пропорционально Доле Участия каждого Соглашающегося Участника в суммарной Доле Участия всех Соглашающихся Участников. Все затраты, обязательства и расходы, должным образом относимые в Работам на Собственный Риск, и полученные в результате этих работ углеводороды относятся на собственный риск и счет Соглашающихся Участников, и для таких работ ведутся отдельные счета в соответствии с порядком ведения бухгалтерского учета. Соглашающиеся Участники представляют Оператору денежные авансы в соответствии с порядком ведения бухгалтерского учета. После принятия решения о выполнении Работ на Собственный Риск в соответствии с соглашением исполнение их может возлагаться на Оператора, который осуществляет их за счет рискующих Участников, открыв для финансирования работ специальный счет. При этом Оператор должен осуществлять их таким образом, чтобы не препятствовать производству Совместных Работ. Участники, выполняющие Работы на Собственный Риск, если не договорятся об ином, осуществляют свое участие пропорционально доле участия каждого Соглашающегося Участника в суммарной доле участия всех Согласившихся Участников. Договором оговаривается, что в случае получения положительного результата вследствие Работ, выполненных на Собственный Риск, они используются в комплексе Совместных Работ. Однако при этом Участники, не принимавшие участия в Работах на Собственный Риск, должны выплатить Участникам Собственного Риска сумму, кратную той, которую они понесли бы, если бы приняли участие в этих работах. Кратность при этом зависит от степени риска и в нефтяных соглашениях обычно составляет (цифры ориентировочные): — на этапе поиска — 1000 процентов; — на этапе оценки — 500—800 процентов; — на этапе разработке — 200—300 процентов. Возможны и другие принципы, в частности, утрата не стороной Собственного Риска всей или части Доли Участия в Договоре. Статья 9. Неисполнение платежей В случае любого несвоевременного платежа Оператор оповещает об этом всех Участников и Управляющий Комитет. Договор подробно описывает процедуру и действия Участников в случае задержки, продолжающейся задержки или неплатежа одним из Участников Договора. 380 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами В случае задержки платежа (авансового или какого-либо другого) одним из Участников другие берут на себя этот платеж, причем неосуществление этого платежа Добросовестным Участником в данном случае рассматривается как неплатеж и он становится соответственно Недобросовестным Участником. На устранение задолженности устанавливается два критических срока. Первый, в течение которого к неплательщику применяются санкции в виде утраты прав на добытую в период задержки платежа продукцию, отстранения от участия в заседаниях Управляющего Комитета и т.п., и второй, по истечении которого Недобросовестный Участник полностью лишается своей Доли Участия, а также всех прав, предусмотренных Генсоглашением о СРП, и они, в соответствии с установленными Соглашением процедурами, распределяются между Добросовестными Участниками. Указанные выше требования, условия и правила полностью распространяются на Работы, выполняемые на Собственный Риск. Статья 10. Распоряжение добытой продукцией В соответствии с Договором каждый Участник имеет право на владение и распоряжение определенным объемом добытой продукции. Если в какой-либо период один из Участников не может реализовать свою долю добытой продукции, она передается другим Участникам на определенных условиях с обязательством последующей компенсации в натуральном и/или денежном выражении. Возможны и другие способы решения этой проблемы. Условия реализации добытых нефти и газа существенно различаются. Поэтому в соглашении обычно специально регламентируются организационные, технические и коммерческие вопросы отдельно по реализации нефти и отдельно по реализации газа. Последующие разделы соглашения: конфиденциальность, форсмажор, применимое законодательство, разрешение споров и другие, должны быть аналогичными тем же разделам Генсоглашения о СРП и соответствовать некоторым типовым или примерным правилам, устанавливаемым для конкретного полезного ископаемого или вида пользования недрами. 7.4. Заключение соглашения До принятия ФЗ «О СРП» порядок проведения переговоров, разработки условий пользования недрами и проекта соглашения регламентировался распоряжениями Правительства РФ. В этом смысле достаточно типичным является подготовка к заключению СРП по осво- 7.4. Заключение соглашения 381 ению Приразломного нефтяного месторождения в пределах континентального шельфа Печорского моря. Процедура регламентировалась распоряжением Правительства РФ (№ 1420-р от 13.10.95 г.) (официально не публиковалось): — была установлена форма предоставления права пользования недрами — соглашение о разделе продукции; — определены представители государства, уполномоченные вести переговоры (Минэнерго и администрации Архангельской области и Ненецкого АО); — определены представители инвестора (АО «Газпром», АО «Росшельф», австралийская компания «Би-Эйч-Пи Груп Ресорсес Пти. Лтд.»); — дано указание начать переговоры и по их результатам представить в Правительство РФ проект соответствующего соглашения; — поручено провести переговоры группе ответственных сотрудников ряда центральных министерств и ведомств, а также администраций субъектов Федерации, которой был установлен статус «делегации РФ». Министру топлива и энергетики РФ в этот период были предоставлены полномочия определить условия соглашения и утвердить директивы делегации на переговоры по проекту освоения месторождения, и наконец, сформировать по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти состав экспертной группы. Все эти положения достаточно четко и полно регламентировали процедуру переговоров. С 1996 года процедура заключения соглашения стала регламентироваться нормами ФЗ «О СРП». Начиналась она в соответствии с законодательством, при конкурсной форме отбора недропользователя — с момента принятия соответствующего заключения конкурсной комиссией, а при бесконкурсной — с даты принятия соответствующего совместного решения Правительства РФ и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации. Сама же процедура в принципе не зависит от формы принятия решения о ее начале. Закон возлагает разработку условий пользования недрами и подготовку проекта соглашения по каждому объекту недропользования на Комиссию, создаваемую Правительством РФ по согласованию с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (далее — Комиссия по подготовке проекта СРП). Такая Комиссия и по своему составу и по статусу принципиально отличалась от так называемой конкурсной комиссии, которая организуется для проведения торгов и после их завершения прекращает свои полномочия. 382 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами В состав указанной Комиссии входят представители федеральных органов исполнительной власти, в том числе представители федерального органа управления Государственным фондом недр и (или) его территориального подразделения, представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации. В случаях, если предоставляемые участки недр расположены на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, в состав указанной Комиссии включаются представители федерального органа по социально-экономическому развитию северных территорий РФ, а также представители соответствующих органов местного самоуправления. В случае необходимости к работе указанной Комиссии привлекаются производственные и научные организации, а также эксперты и консультанты (п. 3 ст. 6 ФЗ «О СРП»). Основными функциями Комиссии по подготовке проекта СРП являются: — разработка условий пользования участками недр; — подготовка проекта текста Соглашения, включая согласование его с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ; — организация и проведение переговоров с инвестором и окончательное согласование условий СРП, включая проведение всех предусмотренных законодательных экспертиз. В согласовании текста проекта СРП обычно участвуют следующие федеральные министерства и ведомства: Минэнерго, МПР, Минэкономразвития, Минфин, МЧС, Минюст, Минтранс, МНС, ГТК, Госгортехнадзор, а по морским месторождениям также Минобороны, ФСБ, ФПС, Минпромнаука. Законодательство о СРП предусматривает такие понятия, как «начальные условия конкурса или аукциона» (п. 1 ст. 6), а также «обязательные условия конкурса или аукциона» и «...все необходимые условия Соглашения, не являющиеся обязательными условиями конкурса или аукциона». Все это означает установленное законодательством требование жесткой связи результатов торгов и условий Соглашения. Исходя из этого, Комиссия по подготовке проекта СРП: — разрабатывает проект Соглашения на основе обязательных условий конкурса или аукциона либо Инвестор вправе представить на ее рассмотрение своей проект Соглашения с включением в него обязательных условий конкурса или аукциона; — при разработке проекта Соглашения использует перечень требований к содержанию Соглашения или положения текста примерного СРП, а также нормы, соответствующей инструкцией об особен- 7.4. Заключение соглашения 383 ногтях бухгалтерского учета и положением о составе возмещаемых и невозмещаемых затрат при исполнении Соглашения; — организует и проводит переговоры с уполномоченной делегацией Инвестора, в ходе которых осуществляется окончательное согласование всех (в том числе технических, технологических, экологических, организационных, экономических, правовых и коммерческих) условий Соглашения; — в ходе переговоров руководствуется директивными указаниями, утверждаемыми Правительством РФ или уполномоченным на это федеральным министерством (ведомством), по согласованию с администрацией (правительством) соответствующего субъекта Федерации, в которых определяется позиция государства по условиям соглашения, не являющимся обязательными условиями конкурса или аукциона. При этом в директивных указаниях предусматривается, что условия Соглашения не должны противоречить условиям конкурса или аукциона. Предметом торгов между Комиссией по подготовке проекта СРП и уполномоченной делегацией Инвестора не могут быть: — условия, худшие, чем зафиксированные в протоколе конкурсной комиссии; — стандарты, нормы и правила, установленные законодательством РФ; — требования по охране окружающей среды, технике безопасности и ведения работ; — положения Типового соглашения, если оно предусмотрено было условиями конкурса или аукциона. Комиссия по подготовке проекта СРП и уполномоченная делегация Инвестора после согласования проекта соглашения составляют и подписывают совместный протокол о завершении переговоров. Председатель и все уполномоченные члены этой Комиссии, а также руководитель и все уполномоченные члены делегации Инвестора парафируют три экземпляра проекта соглашения и направляют их соответственно Правительству РФ, администрации (правительству) субъекта Федерации и Инвестору для окончательного изучения и подготовки к подписанию. Парафирование (от фр. parapher) — сокращенная подпись (завиток, росчерк), которая ставится на оригинале документа (акта гражданского состояния, коммерческих или других документов) ниже подписи с целью удостоверения поправки или ссылки, а также с тем, чтобы предотвратить любые его исправления, подлог, подделки. Под парафированием может пониматься один из способов установления аутентичности текста договора, т.е. его подлинности. Пара- 384 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами фирование не является обязательным этапом заключения договора. Однако оно позволяет избежать возникновения в дальнейшем какихлибо споров и недоразумений по пс юду текста договора, ибо является неопровержимым доказательством его согласования уполномоченными лицами. После парафирования обычно происходит подписание парафированного текста. Парафирование может осуществляться: — в конце договора; — в конце каждой страницы договора; — в конце каждой статьи (пункта) договора. Парафирование осуществляется сторонами в разных частях текста (страниц, статей) договора: одна — в правой, другая — в левой или наоборот. В российской практике (оригиналы уже заключенных СРП, например, по проекту «Сахалин-1» и др.) парафирование осуществляется в виде подписи уполномоченных, рядом с которым в скобках они же пишут свою фамилию). В случае парафирования каждой страницы или статьи договора фамилия уполномоченных пишется один раз, обычно в конце. Решение о подписании соглашения со стороны Государства принимается Правительством РФ и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации или в случаях, предусмотренных ФЗ «О СРП», Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации. Подписание соглашения от имени РФ осуществляется Правительством РФ и администрацией (правительством) соответствующего субъекта (субъектов) Федерации, на территории которого (которых) расположен участок недр, или уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации. При этом администрация (правительство) субъекта Федерации может передать полномочия на подписание соглашения Правительству РФ, а Правительство РФ может передать такие полномочия администрации (правительству) субъекта Федерации. В случае, если предоставляемый в пользование участок недр расположен на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны, подписание Соглашения со стороны Государства осуществляется Правительством РФ или уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти по согласованию с администрацией (правительством) субъекта Федерации, на территории которого будут проводиться предусмотренные Соглашением работы, непосредственно связанные с пользованием недрами на 7.4. Заключение соглашения 385 указанном участке в части, касающейся вопросов, которые относятся к ведению этого субъекта, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, — только Правительством РФ. Если в качестве инвестора выступает не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц, соглашение со стороны Инвестора подписывается одним из участников такого объединения, имеющим полномочия на совершение сделок от имени всех участников в соответствии с договором об образовании такого объединения, либо всеми участниками этого объединения. Лицензия на пользование недрами, которая удостоверяет право пользования участком недр, указанным в Соглашении, выдается инвестору федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориальным подразделением и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации: — по соглашениям, не требующим утверждения федеральным законом, в течение 30 дней после подписания Соглашения; — по соглашениям, требующим утверждения федеральным законом, в течение 30 дней после даты утверждения Соглашения федеральным законом. Указанная лицензия выдается на срок действия соглашения и подлежит продлению или переоформлению либо утрачивает силу в соответствии с условиями Соглашения. В случае если в качестве Инвестора выступает не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц, лицензия выдается одному из участников такого объединения с указанием в этой лицензии на то, что данный участник выступает от имени этого объединения, а также с указанием всех других участников объединения. Предоставление в пользование недр континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны осуществляется с учетом правового режима морских пространств. В соответствии с законодательством Соглашение может вступать в силу (варианты, оговариваемые в Соглашении): — с момента его заключения, т.е. с даты подписания (даты последней подписи) договаривающимися сторонами; — через определенное число дней или месяцев с момента его заключения; — с даты получения лицензии, удостоверяющей право пользования участком недр, указанным в Соглашении; — с даты утверждения соглашения федеральным законом. Соглашение (условия соглашения) применяется в отношении всех или специально перечисленных прав и обязательств (варианты, оговариваемые соглашением): 386 ГЛАВА 7. Договоры при пользовании недрами — с определенной Соглашением даты или через определенное число дней с даты заключения Соглашения и т.п.; — с даты вступления определенного Соглашением события (принятия тех или иных нормативных актов, решений Правительства РФ и т.п.); — с определенной даты в отношении тех или иных прав и обязательств. Например, положения Соглашения будут применяться: — в отношении налогов, удерживаемых у источника, к суммам, выплаченным или начисленным после 1 января календарного года, следующего за годом, в котором состоялось заключение Соглашения; — в отношении других налогов за налоговые годы, начинающиеся 1 января или после 1 января календарного года, следующего за годом, в котором состоялось заключение Соглашения; — в отношении с третьими лицами с момента получения лицензии или регистрации Соглашения. Соглашения могут быть заключены под отлагательным или отменительным условием, если стороны поставили соответственно возникновение или прекращение прав и обязанностей в зависимость от некоторых обстоятельств, наступление которых носит вероятностный характер, т.е. всегда есть основания предполагать, что они либо вообще не наступят, либо нельзя точно установить срок (дату) их наступления (ГК РФ, ст. 157). В случае, если Комиссия по подготовке проекта СРП и уполномоченная делегация Инвестора не достигли согласия, они составляют протокол, фиксирующий разногласия, с соответствующими обоснованиями, и направляют его Правительству РФ и администрации (правительству) соответствующего субъекта Федерации. Правительство РФ и администрация (правительство) соответствующего субъекта Федерации совместно принимают решение либо об изменении условий Соглашения, если это не противоречит законодательству, либо совместно с Инвестором принимают соответствующее решение о продолжении или прекращении переговоров или о других действиях в соответствии с законодательством. Администрация (правительство) субъекта Федерации обязана в процессе подготовки проекта Соглашения до его подписания обеспечить все согласования и разрешения органов местного самоуправления, необходимые для реализации Соглашения. Администрация (правительство) субъекта Федерации со стороны государства обеспечивает и несет ответственность за решение всех вопросов, возникающих между Инвестором и органами местного самоуправления в процессе 7.4. Заключение соглашения 387 исполнения Соглашения, о чем в Соглашении делается специальная запись. Одновременно с подготовкой проекта соглашения субъекты, представляющие государство, т.е. Правительство РФ и администрация (правительство) субъекта Федерации (в случае, когда участок недр расположен на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне, с субъектом, с территории которого будут осуществляться работы в море), подготавливают Соглашение о совместной деятельности по реализации Соглашения. Такое соглашение должно предусматривать: — порядок распределения и реализации объектов добытой продукции, принадлежащих по условиям Соглашения Федерации и субъекту Федерации; — организационные, коммерческие и правовые мероприятия в области использования всех видов инфраструктуры, подготовки и использования трудовых и предоставления Инвестору материальных ресурсов и т.п.; — организационные мероприятия по осуществлению контроля исполнения Соглашения; — другие вопросы, исходя из особенностей конкретного Соглашения. Контрольные вопросы 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Недропользование в системе административного права. Типы договоров в недропользовании. Лицензионное соглашение. Организационно-правовой режим раздела продукции. Структура СРП. Основные положения СРП. Основные положения консорциального соглашения. Порядок заключения соглашений. 388 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр Глава 8. РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ И ОХРАНА НЕДР 8.1. Система рационального использования и охраны недр Система пользования участками недр в принципе аналогична системе создания и эксплуатации любого промышленного объекта, которая представляет собой совокупность определенных этапов работ (проектирование, строительство, эксплуатация, ликвидация), а также норм, правил и процедур, регламентирующих их осуществление с целью достижения поставленной цели и результата. Применительно к недропользованию система предусматривает осуществление четырех последовательных этапов работ: — первый — геолого-экономическое изучение полезных свойств недр на предоставленном участке и оценка целесообразности и эффективности их последующего использования; — второй — проектирование и строительство объектов (зданий, сооружений, коммуникаций, оборудования и т.п.), необходимых для использования полезного свойства данного участка недр; — третий — непосредственно процесс использования полезных свойств участка недр в виде функционирования некоторого хозяйственного подразделения; — четвертый — прекращение пользования участком недр и ликвидация хозяйственного подразделения. В зависимости от вида пользования недрами конкретное содержание работ, требований и условий их проведения существенно различаются. Первый этап — геолого-экономическое изучение — по существу представляет собой один из видов пользования недрами: так называемое геологическое изучение, включающее в себя поиск и оценку коммерческого характера месторождения или другой возможности использования полезных свойств недр. В Закон РФ «О недрах» включена специальная статья «Геолого-экономическая оценка месторождения полезных ископаемых», положения которой, по замыслу законодателя, призваны регламентировать процесс принятия решения по результатам работ, проведенных на этом этапе. Закон устанавливает, что «для определения промышленной ценности месторождения полезных ископаемых, наиболее эффективных и безопасных способов 8.1. Система рационального использования и охраны недр 389 их отработки при геологическом изучении недр и при постановке запасов полезных ископаемых на государственный баланс, осуществляется геолого-экономическая оценка месторождений на основе критериев и требований, устанавливаемых федеральным органом управления Государственным фондом недр» (ст. 23-1). Решение этой задачи не является даже предметом совместной компетенции с субъектом Федерации. В условиях рыночных отношений административное право, естественно, должно действовать и действует, но не в вопросах определения эффективности принятия экономических решений. Государство может и должно устанавливать требования по полноте и детальности геологического изучения, степени извлечения полезного ископаемого. Но вопрос определения промышленной ценности месторождения, т.е. целесообразности инвестиций в его разработку — исключительно компетенция владельца лицензии. При этом каждый инвестор определяет эффективность того или иного проекта на основе собственной системы критериев и их ранжирования. Обязательные для исполнения положения, характерные для так называемой административно-командной системы, в условиях централизованного планирования постепенно вытесняются нормами рекомендательного характера. Примером этого могут служить проведение конкурсов и выдача лицензий по месторождениям с так называемыми «забалансовыми» запасами, т. е. месторождений, разработка которых «в настоящее время экономически нецелесообразна». Второй этап — проектирование и строительство объектов обустройства месторождений. Этому этапу в настоящее время в законодательстве практически не уделено внимания. В результате «забыли» даже установить на этот период плату за пользование недрами. Если раньше понятия «месторождение» и «предприятие» были практически идентичны, то при переходе к рыночным отношениям их смысл принципиально меняется. Стало развиваться сервисное обслуживание, упростилась система управления. В этих условиях изменяются и требования к проектам обустройства месторождений, в которых все большее внимание уделяется вопросам кооперации и специализации в рамках функционирования интегрированных компаний. При этом, хотя и отсутствует жесткая регламентация проектных документов, общие требования к ним со стороны государства остаются. Исходя из этого, в проекте обустройства месторождений полезных ископаемых должны предусматриваться: — рациональное и эффективное размещение наземных и подземных сооружений по добыче, сбору и подготовке продукции; 390 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр — способы вскрытия и системы разработки месторождений, обеспечивающие наиболее полное, комплексное и экономически целесообразное извлечение из недр запасов полезных ископаемых; — рациональное использование вскрышных пород при разработке месторождений полезных ископаемых; — складирование, сохранение (в том числе обратная закачка в пласт) и учет попутно добываемых, но временно не используемых полезных ископаемых; — геологическое изучение участка недр в процессе разработки месторождения; — меры, обеспечивающие безопасность населения, производственных объектов, а также охрану окружающей природной среды. При этом, естественно, должны учитываться также общие и предусмотренные лицензией и лицензионным договором обязательства пользователя недр. В проектах обустройства месторождений, предусматривающих переработку добытой продукции, кроме того, должно быть предусмотрено применение технологических схем, обеспечивающих рациональное и комплексное извлечение из добытого сырья содержащихся в нем компонентов, имеющих промышленное значение; наиболее полное использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (шламов, пылей, сточных вод и т.п.). Законодательство о недрах Союза ССР прямо запрещало строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов по добыче полезных ископаемых, их переработке, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если при проектировании не соблюдались вышеперечисленные требования. В условиях рыночных отношений значимость введения подобного правила кратно возрастает в качестве одного из элементов механизма государственного регулирования отношений недропользования. После открытия месторождения в период оценки коммерческого характера открытия, а также его детальной разведки и обустройства, у владельца лицензии, как правило, уже есть техническая возможность начать добычу, причем часто наиболее дешевым способом, но в ущерб требованиям рациональной разработки и охраны недр. Более того, законодательство прямо разрешает осуществлять добычу в период геологического изучения (ст. 6). Возникает конфликт интересов, который законодательно четко не урегулирован и на практике решается методами административного права. Попытка законодательно регламентировать порядок разработки месторождений полезных ископаемых и пользования недрами в це- 8.1. Система рационального использования и охраны недр 391 лях, не связанных с добычей полезных ископаемых, т. е. третьего этапа пользования недрами, содержится в Законе РФ «О недрах», где сказано, что «разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами» (ст. 20-2). Положение недостаточно четкое, поскольку не содержит необходимого прямого запрета на осуществление добычи без утвержденного проекта разработки месторождения. В настоящее время практически, а зачастую и по формальным юридическим правилам перестали действовать многочисленные положения, инструкции, методические указания, разработанные существовавшими ранее добывающими министерствами и ведомствами. Пересмотр их начат, но займет он, очевидно, достаточно длительный период. В этом плане инициатива в основном должна переместиться в сферу нормотворчества субъекта Федерации, который лучше знает все аспекты (геологические, технические, экономические) освоения полезных свойств участков недр, а его заинтересованность в рациональном использовании и охране недр прямо определена Конституцией РФ (ст. 9, п. 1). Эту работу должны выполнять организации, подобные Ханты-Мансийскому научно-аналитическому центру рационального недропользования. Роль федеральных органов власти очевидно должна состоять в научной и методической разработке общих принципов регулирования рационального использования ресурсов недр, а также пользования недрами в особых случаях (повышенный экологический риск, захоронение вредных веществ и радиоактивных отходов, добычи радиоактивного сырья и т.п.). Учитывая возможность открытия крупных месторождений полезных ископаемых и невозможность их освоения в случае застройки территорий, проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды. Пользование недрами на территории населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользо- 392 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр вание может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде. Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий. Специфической системой мер, направленных на обеспечение рационального пользования и охраны недр, являются антимонопольные требования, в соответствии с которыми запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти и управления, а также любых хозяйственных объектов (пользователей недр), направленные на: — ограничение вопреки условиям проведенного конкурса или аукциона доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право на пользование недрами; — уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе; — замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами; — дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании; — дискриминацию пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры. Федеральный орган управления Государственным фондом недр по согласованию с субъектом Федерации вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование. Четвертый этап — прекращение пользования недрами — может быть обусловлен как объективными (истощение месторождения и т.п.), так и субъективными (нарушение владельцем лицензии ее условий) причинами. Регулирование отношений в процессе прекращения пользования недрами весьма специфично и требует специального рассмотрения. 8.2. Требования по рациональному использованию и охране недр Государство, как собственник недр, вправе и всегда устанавливает те или иные требования, которые обязан соблюдать недропользователь. При этом особое внимание следует обращать не столько на перечень самих требований, которые могут быть представлены в самом различном виде, а на ту роль, на ту значимость, которую им придает государство и как оно определяет эту роль в законе. Это могут быть 8.2. Требования по рациональному использованию и охране недр 393 и простая декларация, и очень жесткое требование, нарушение которых грозит потерей права пользования недрами. Требования, которые устанавливает законодательство при производстве горных работ, подразделяются на три группы, определяющие: — порядок использования недр, — безопасность производства горных работ; — охрану окружающей среды. Требования, которые предъявляет государство к пользователю недр, достаточно многообразны, разнохарактерны. Часть из них получила название «охрана недр». Под охраной недр в [19] понималось применение горнопромышленниками: — технических методов и способов горных работ и соответствия с геологическим строением месторождений, их особенностями и характером залегания пород и ископаемых; — правил, касающихся технической правильности и технической целесообразности горных работ, в целях достижения наиболее полного использования месторождений ископаемых; — правил, касающихся съемки подземных и надземных горных выработок, составления маркшейдерских планов, проверки этих планов путем контрольной съемки выработок, а также производства триангуляционных работ. В последующих законодательных актах определение понятия «охрана недр» не встречалось. В [20] было введено два раздела: один — порядок и требование к разработке месторождений, второй — охрана недр. Закон содержал утверждение о том, что «все недра в СССР подлежат охране» (ст. 33), а также перечень требований в области охраны недр. В случае нарушения этих требований органы государственной власти могли ограничить, приостановить или запретить пользование недрами. Анализ требований, содержащихся в указанных выше разделах, показал, что деление их на две группы весьма условно и неоднозначно. В результате пришли к выводу о нецелесообразности искусственного деления требований на две группы и объединили их, определив общим термином «рациональное использование и охрана недр». Таким образом, под термином «рациональное использование и охрана недр» подразумевается единое, предусмотренное законодательством о недрах понятие, определяющее систему технических, экономических и организационно-правовых мероприятий, обеспечивающих эффективное, полное, комплексное использование недр. Важно отметить, что требованиям рационального использования и охраны недр современный законодатель [46] также придает очень 394 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр большое значение. В случае их нарушения «право пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством» (ст. 23). Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются [46]: — соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; — обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; — проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемыхв целях, не связанных с добычей; — обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; — достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений; — охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; — предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; — соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с их добычей; — предупреждение самовольной застройки площади залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; — предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения. Пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить [46]: — строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих рациональное комплексное извле- 8.2. Требования по рациональному использованию и охране недр 395 чение содержащихся в нем полезных компонентов; учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья; — дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытных технологических испытаний с целью совершенствования технологий переработки минерального сырья; — наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и др.); складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты. Перечень и формулировка указанных основных требований в законодательных актах, регулирующих специфические отношения недропользования, а также освоение тех или иных видов полезных ископаемых или использование недр для строительства конкретных подземных сооружений, не связанных с добычей, могут и должны детализироваться, дополняться и уточняться. В случае нарушения установленных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горнотехнического надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Следует отметить, что в действующем законодательстве о недрах [46], а также в административном [110] и уголовном законодательстве [58] встречаются различные термины: «рациональное использование и охрана недр», «рациональное комплексное использование и охрана недр», «правила охраны недр», «правила охраны и использования недр» и др. По сути дела, речь во всех случаях идет, очевидно, об одном и том же — рациональном использовании и охране недр. 8.3. Права и обязанности пользователя недр В соответствии с законодательством СССР о недрах пользователи недр, по существу, не имели никаких прав. Единственное право, которое в законе же трактовалось как обязательство — пользование недрами в соответствии с целями, для которых они предоставлены. Но 396 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр и это право могло быть ограничено в интересах государства, а также в интересах других пользователей недр. Обязательственная часть была также достаточно лаконична. Действующее законодательство предоставило недропользователю достаточно широкие права, но и серьезные обязательства. В целом их комплекс в основном соответствует практике недропользования. Пользователь недр имеет право (ст. 22 Закон РФ «О недрах»): — использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии; — самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству; — использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией и действующим законодательством; — использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии; — ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода; — проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией; — обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. Пользователь недр обязан обеспечить (ст. 22 Закона РФ «О недрах»): — соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами и при первичной переработке минерального сырья; — соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь и выборочной отработки полезных ископаемых; — ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность; — представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации; — представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содер- 8.3. Права и обязанности пользователя недр 397 жащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики; — безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; — соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; — приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; — сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию; — выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами. К пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам могут предъявляться требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами. Общие основы лицензирования видов деятельности, в том числе и в сфере недропользования, регулируются ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [106]. 8.4. Требования по безопасному ведению горных работ В горном производстве вопросам организации и осуществления безопасного ведения работ должно уделяться особенно большое внимание, поскольку сами технологические процессы объективно являются источником повышенной опасности. Это сейсмические работы, связанные с производством взрывных работ, бурение скважин с возможными, не всегда предсказуемыми выбросами, фонтанами и пожа- 398 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр рами нефти и газа, обвалы и взрывы в угольных и других шахтах, опасность радиоактивного заражения при разработке месторождений радиоактивного сырья и т.п. Уже этот перечень говорит о разнообразии и возможных тяжелых последствиях, которые могут произойти вследствие нарушения требований безопасного ведения работ. Следует иметь в виду, что любой технологический процесс проектируется таким образом, что его осуществление при соблюдении заранее оговариваемых требований будет безопасным. Все в конечном итоге определяется полнотой установления требований, а главное — их соблюдением. Субъективный фактор здесь играет особенно важную роль, и его следует серьезно учитывать. Не случайно в [19] существовала даже специальная статья «обязанности лиц, занятых на горных работах, по соблюдению правил и норм безопасности» (ст. 31). Таким образом, закон прямо предписывал каждому лицу, занятому на горных работах, что оно обязано: — выполнять требования правил и норм по безопасному ведению работ; — систематически проводить осмотр рабочих мест и оборудования и применять меры к немедленному устранению выявленных нарушений правил и норм безопасности; — находиться на работе в специальной одежде и пользоваться средствами индивидуальной защиты; — не применять при выполнении работ способы, могущие создать опасность аварии или несчастного случая. Придавая справедливо особое значение человеческому фактору в качестве первого, основного, требования, соблюдение которого должно быть обеспечено при выполнении работ, связанных с пользованием недрами, в качестве первого и основного требования было названо «изучение и выполнение работниками правил и норм безопасного ведения работ». В настоящее время решение всех этих вопросов переместилось на уровень отраслевых и внутриведомственных нормативных правовых актов; это, с одной стороны, понижает уровень их легитимности, но, с другой — делает их существенно более конкретными и детальными и в этом плане более действенными. Законодательство в настоящее время определяет основные принципы организации, а также перечень основных требований обеспечения безопасного ведения горных работ. Строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений различного назначения, прове- 8.4. Требования по безопасному ведению горных работ 399 дение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья работников этих предприятий и населения в зоне ведения работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственной власти и пользователи недр обязаны обеспечить выполнение стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственного горного надзора в пределах своей компетенции обеспечивают государственное нормативное регулирование вопросов, безопасности работ, связанных с пользованием недрами, а также выполняют контрольные функции. Непосредственную ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий независимо от того, проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору. Все работы, связанные с повышенной опасностью при пользовании недрами, проводят на основании лицензий на соответствующий вид деятельности. Пользователи недр, ведущие подземные горные работы, должны обслуживаться профессиональными горноспасательными службами, а ведущие буровые работы при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений — профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов на основе договоров, заключаемых пользователями недр с такими службами. Руководители предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, иные уполномоченные на то должностные лица при возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью работников этих предприятий обязаны немедленно приостановить работы и обеспечить транспортировку людей в безопасное место. При возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, руководители соответствующих предприятий обязаны незамедлительно информировать об этом соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления. Законодательные акты, регулирующие отношения в области добычи конкретных полезных ископаемых (уголь, нефть и газ, драгоценные минералы и т.п.), а также отдельных видов пользования недрами, должны конкретизировать, развивать и дополнять эти положения. 400 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр 8.5. Аварийно-спасательная служба Горные работы являются одним лз наиболее опасных видов деятельности, поскольку они, во-первых, осуществляются в условиях не всегда четко предсказуемого поведения горных пород и, во-вторых, объективно аварии вследствие нарушения требований безопасности ведения работ или случайностей приводят чаще всего к очень тяжелым последствием. Кроме того, чрезвычайные ситуации создаются вследствие землетрясений и вулканической деятельности. Учитывая это, вопросам безопасного ведения работ в горном деле всегда уделялось и уделяется много внимания. Аварийно-спасательная деятельность в области недропользования имеет два направления: ликвидацию последствий чрезвычайных природных явлений (землетрясения, извержения вулканов) и осуществление аварийно-спасательных работ на разведочных и горнодобывающих предприятиях. Осуществление аварийноспасательных работ и ликвидация последствий чрезвычайных природных явлений возлагаются на специализированные государственные органы (МЧС и др.). Осуществление аварийно-спасательных работ на горных предприятиях возлагается в основном на отраслевые ведомства и на сами предприятия. В целом государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного горного и промышленного надзора. При этом для предотвращения и ликвидации аварийных ситуаций природного или техногенного характера на горнодобывающих предприятиях создаются специализированные службы. Их статус, организационно-правовые, экономические и хозяйственные условия функционирования определяются в основном отраслевыми положениями, нормами и правилами. Наиболее специфическую организационно-правовую форму имеют военизированные горноспасательные части (ВГСЧ) по обслуживанию горнодобывающих предприятий. Условия несения службы в них регулируются Положением и Дисциплинарным уставом военизированных горноспасательных частей [44]. ВГСЧ по обслуживанию горнодобывающих предприятий (далее — ВГСЧ) являются государственными специализированными организациями, призванными осуществлять в установленном порядке горноспасательное обслуживание предприятий металлургической промышленности по добыче полезных ископаемых, предприятий по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней и других предприятий 8.4. Требования по безопасному ведению горных работ 401 любой формы собственности, ведущих горные работы или имеющих горные выработки. Основной задачей ВГСЧ является осуществление на обслуживаемых предприятиях (объектах) экстренных мер по спасению людей, застигнутых авариями, ликвидации этих аварий и их последствий, работ, при выполнении которых требуется применять средства защиты органов дыхания, специальную горноспасательную технику и оборудование. В соответствии с возложенными на них задачами ВГСЧ осуществляют: — горноспасательные работы по спасению и эвакуации людей, застигнутых авариями в рудниках (шахтах) и карьерах, на обогатительных фабриках, оказание пострадавшим первой медицинской помощи непосредственно на рабочем месте или во время эвакуации; — тушение подземных пожаров, ликвидацию последствий взрывов и внезапных выбросов породы и газа, прорывов плывунов и затоплений горных выработок, последствий других аварий и проведение технических мероприятий в рудниках (шахтах) и карьерах, на обогатительных фабриках в условиях, требующих применения изолирующих дыхательных аппаратов, другой горноспасательной техники и специального оснащения; — тушение пожаров на поверхностных обслуживаемых объектах; — проверку готовности обслуживаемых предприятий (объектов) к спасению людей и ликвидации возможных аварий и др. ВГСЧ могут выполнять работы неаварийного характера, направленные на усиление противоаварийной защиты обслуживаемых предприятий (объектов) и повышение их готовности к спасению людей и ликвидации возможных аварий. Структура, численность и дислокация подразделений ВГСЧ определяются Положением о ВГСЧ и нормативами по организации ВГСЧ, согласованными с Госгортехнадзором. Подразделения ВГСЧ осуществляют свою деятельность в режиме круглосуточной готовности к спасению людей и ликвидации возможных аварий. Надзор за горноспасательными работами в части состояния и готовности подразделений ВГСЧ к ликвидации аварий на обслуживаемых предприятиях (объектах) осуществляет Госгортехнадзор. Несение службы в подразделениях ВГСЧ осуществляется на основе беспрекословного выполнения заданий, приказов и распоряжений при ведении горноспасательных работ с учетом допустимости риска при спасении застигнутых аварией людей. 402 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр Военизированный личный состав ВГСЧ, выполняющий работы по ликвидации аварии, подчиняется своим непосредственным командирам и начальникам и не имеет права выполнять указания других лиц. Отвлечение сил и средств ВГСЧ от их основной деятельности не допускается. Военизация личного состава обусловливает единоначалие командиров при ведении горноспасательных работ и в межаварийный период несения службы, допустимость риска при спасении людей или ликвидации аварий, особый порядок служебных взаимоотношений и прохождения службы, правила ношения форменной одежды и знаков различия, определяемые уставами и положениями, высокую организованность, дисциплину и оперативность, безусловное и точное соблюдение норм и правил ведения горноспасательных работ. Следует отметить, что административно-командная система управления обеспечивала достаточно четкое и эффективное функционирование аварийно-спасательной службы. В современных условиях деятельность аварийно-спасательных служб должна базироваться на легитимной основе, которая создана принятием в 1995 г. ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» [49]. Закон определяет общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории России, регулирует отношения в этой области между органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также предприятиями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами РФ. Новым является акцент на статус и права работников аварийноспасательных служб. К аварийно-спасательным работам относятся поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные, а также аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров, ликвидацией медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций и другие, перечень которых может быть дополнен решением Правительства РФ. Таким образом, практически все виды аварийноспасательных работ в той или иной мере связаны с недрами, их поведением, пользованием недрами. В этом плане отношения в области аварийно-спасательных работ в полной мере следует рассматривать как одну из весьма специфических разновидностей горных отношений, отношений недропользования. 8.5. Аварийно-спасательная служба 403 Основными задачами аварийно-спасательных служб являются: — поддержание органов управления, сил и средств формирования постоянной готовности к выдвижению в зоны чрезвычайных ситуаций и проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций; — ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах и территориях; — контроль за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Аварийно-спасательные формирования в сфере недропользования создаются на постоянной профессиональной основе. При этом закон предусматривает, что комплектование аварийно-спасательных служб и подразделений осуществляется на добровольной основе. Особое внимание он уделяет при этом профессиональной, психологической и нравственной подготовке персонала. В связи с особым характером деятельности профессиональных аварийно-спасательных служб и формирований руководство ими предполагает неукоснительное выполнение всеми работниками приказов и указаний, отдаваемых руководителями. Забастовки персонала этих служб и формирований запрещены. Аварийно-спасательные службы и формирования в сфере недропользования обычно осуществляют свою деятельность по обслуживанию объектов и территорий на договорной основе. Органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации обязаны оказывать всемерное содействие аварийноспасательным службам и формированиям в осуществлении их деятельности, в частности, предоставлять необходимые транспортные и материальные средства. Финансирование создания и деятельности аварийно-спасательных служб и формирований осуществляется за счет: — средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, средств местных бюджетов, средств МПР и отраслевых добывающих министерств и комитетов; — финансовых средств организаций по поискам, разведке, добыче полезных ископаемых, создающих эти службы и формирования; — финансовых средств от реализации договоров с организациями об их обслуживании; — создаваемых в соответствии с законодательством специальных резервных фондов; — страховых фондов; — иных источников. 404 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр Споры по вопросам деятельности аварийно-спасательных служб и формирований разрешаются органами государственной власти в соответствии с их полномочиями в порядке, установленном федеральным законодательством. 8.6. Консервация горного предприятия Одной из характерных черт горнодобывающего производства является его временный характер. После извлечения полезного ископаемого объект подлежит ликвидации. При этом ликвидации могут подлежать отдельные участки месторождения. Кроме того, вследствие различных причин технологического или коммерческого характера возникает потребность в приостановлении процесса добычи. Часто такая временная остановка может длиться значительный период времени, иногда годы. Законодательство о недрах регламентирует процедуру ликвидации и консервации предприятий. Принятый в 1994 г. ГК РФ ввел новое определение понятия «предприятие». Предприятие — в гражданском законодательстве РФ — имущественный комплекс, объект прав, используемый для предпринимательской деятельности. Понятие «предприятие как имущественный комплекс» следует отличать от понятия «предприятие как юридическое лицо, объект управления предпринимательской деятельностью в любой, допускаемой законом, организационно-правовой форме». В первом случае понятие «предприятие» следует отличать от понятия «организация» (компания, фирма и т.п.), во втором они синонимы. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Оно в целом или его часть, в той мере, в какой это допускается законодательством о недрах, может быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав. В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, имущественные права и др. В состав горного предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая скважины, подземные выработки, земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, в том числе полезные ископаемые и другие исключительные права, включая пра- 8.6. Консервация горного предприятия 405 во пользования недрами, в случаях и при условиях, предусмотренных законодательством о недрах. В качестве синонимов горного предприятия используются термины «шахта», «рудник», «промысел». В юридической литературе и нормативно-правовых актах в сфере недропользования понятие «горное предприятие» применяется как для обозначения юридического лица — пользователя недр, так и для имущественного комплекса. Применительно к процессам ликвидации и консервации, когда речь идет о регламентации организационно-технических мероприятий, чаще всего под понятием «предприятие» понимается имущественный комплекс. В соответствии с законодательством о промышленной безопасности производственные объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях, отнесены к категории опасных. К таким объектам относятся подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, шахты, рудники, карьеры, разрезы, прииски, промыслы, дражные полигоны, торфяные и сапропелевые разработки, объекты старательной добычи и подземной газификации, разведочные горные выработки и скважины, скважины по добыче нефти, газа, подземных вод, комплексы геотехнологической добычи полезных ископаемых, включая хвосто-шламохранилища и другие накопители отходов добычи и переработки минерального сырья, производства по подготовке и переработке минерального сырья. Законодательством установлен специальный порядок ведения работ по технической ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации — также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на время консервации. Консервация горного предприятия — это совокупность технических и организационно-правовых мер в отношении горного предприятия как имущественного комплекса в целом или его части, предусматривающая временное или постоянное прекращение работ, связанных с добычей полезных ископаемых, с обязательным осуществлением мер по обеспечению возможности приведения основных горных выработок, буровых скважин и сооружений в состояние, пригодное для их эксплуатации в случае, когда в будущем намечается продолжение добычи полезных ископаемых, и по долговременной сохранности горных выработок как перспективных для размещения объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых. 406 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр Консервация горного предприятия или его части допускается в случае временной невозможности или нецелесообразности дальнейшей разработки месторождения или отдельных его участков по технико-экономическим, горно-геологическим и другим причинам, а также если подземные горные выработки предприятия или его части учтены как перспективные для размещения в них объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых. Консервация называется сухой, когда имеющиеся водоотливные средства остаются в действии и обеспечивается водоотлив из горных выработок и их поддержание совместно с сооружениями в состоянии, пригодном для эксплуатации и возобновления приостановленных работ. Консервация называется мокрой, когда водоотлив прекращается и выработки затопляются. При решении вопроса о мокрой консервации предприятия или его части определяют срок допустимой продолжительности без потери горных выработок, а также возможные сроки их осушения, ремонта крепи, восстановления работы подъема, вентиляции и проведения других мероприятий. Предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами. До завершения процесса консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него законодательством. При консервации подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. При консервации предприятия по добыче полезных ископаемых или его части, а также подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, геологическая, маркшейдерская и иная документация пополняется на момент завершения работ и сдается в установленном порядке на хранение. Консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считается завершенной после подписания акта о консервации органами, предоставившими лицензию, и органом государственного горного надзора. 8.6. Консервация горного предприятия 407 Консервация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляется за счет средств предприятия-пользователя недрами. Консервация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, в соответствии с соглашением о разделе продукции, осуществляется за счет средств создаваемого инвестором ликвидационного фонда, размер, порядок формирования и использования которого определяются таким Соглашением в соответствии с законодательством РФ. Расходы на консервацию горного предприятия несет государство, если пользование недрами прекращено в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих или проживающих в зоне вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (при отсутствии вины предприятия), и возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.). В случаях истечения срока действия лицензии на пользование недрами, при досрочном прекращении права пользования недрами на горных отводах с неотработанными запасами следует рассматривать возможность консервации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых. Предусмотренное техническим проектом сезонное прекращение горных работ консервацией не считается. Консервация объекта производится по проектам, с соблюдением требований промышленной безопасности, охраны недр и окружающей природной среды. Консервация объекта может осуществляться по инициативе пользователя недр в случаях временной невозможности или нецелесообразности его дальнейшей эксплуатации по технико-экономическим, экологическим, горнотехническим и другим причинам. Временная приостановка деятельности объекта в связи с отсутствием спроса на добываемое сырье или иными экономическими причинами может осуществляться без консервации горных выработок на срок до шести месяцев при условии выполнения согласованных с территориальным органом Госгортехнадзора мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды на весь срок приостановки. Возобновление работ по эксплуатации объекта, находящегося на консервации, производится в соответствии с техническим проектом, утвержденным в установленном порядке. 408 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр 8.7. Ликвидация горного предприятия Ликвидация горного предприятия представляет собой совокупность технических и организационно-правовых мер в отношении горного предприятия как имущественного комплекса в целом или его части, предусматривающая полное и окончательное прекращение работ, связанных с добычей полезных ископаемых, с последующим обязательным осуществлением мероприятий, исключающих доступ в подземные горные выработки и обеспечивающих безопасность населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений. Ликвидация горного предприятия или его части допускается только после полной отработки балансовых запасов полезных ископаемых, в том числе извлекаемых запасов нефти и газа, при отсутствии перспектив их прироста, невозможности повторной разработки месторождения и вовлечения в добычу забалансовых запасов и при условии списания в установленном порядке запасов, утративших промышленное значение, а также в случае возникновения угрозы затопления или разрушения горных выработок, предотвращение которых технически невозможно или экономически нецелесообразно. При ликвидации должен быть рассмотрен и решен вопрос о возможности использования горных выработок и буровых скважин для иных народнохозяйственных целей. Предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами. До завершения процесса ликвидации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него законодательством. При ликвидации предприятия по добыче полезных ископаемых или его части, а также подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, геологическая, маркшейдерская и иная документация пополняется на момент завершения работ и сдается в установленном порядке на хранение. Ликвидация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считается завершенной после подписания акта о ликвидации органами, предоставившими лицензию, и органом государственного горного надзора. В силу особенностей разработки месторождений полезных ископаемых на конечной стадии этого процесса текущая рентабельность их разработки постепенно снижается и при достижении определенного 8.7. Ликвидация горного предприятия 409 предела определяет момент окончания работ. По существу, средств на ликвидацию и консервацию за счет текущей выручки получить оказывается неоткуда. Должны быть созданы определенные резервы, аналогичные амортизационным или резервным фондам. Эта проблема особенно остро встала при подготовке соглашений об освоении нефтяных и газовых месторождений на шельфе о. Сахалин на условиях раздела продукции. Проблема была решена путем создания так называемых ликвидационных фондов. Однако до сих пор такие фонды в соответствии с законодательством о недрах могут создаваться только применительно к конкретным СРП. Проблема эта в целом значительно шире и является типичной для любых месторождений. Однако до сих пор даже не ставится на законодательном уровне вопрос о ее решении в масштабах всех добывающих отраслей. В некоторых случаях расходы на ликвидацию несет государство. Это происходит, если пользование недрами прекращено в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих или проживающих в зоне вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (при отсутствии вины предприятия), и возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.). При полной или частичной ликвидации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а- при консервации — также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. Ликвидация горного предприятия или его части осуществляется по специальным проектам, утвержденным в установленном порядке. Неиспользуемые искусственные острова, установки и сооружения на континентальном шельфе РФ должны быть убраны их создателями в сроки, оговоренные в разрешении на их создание. При принятии решения о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, организацией учитываются полнота отработки балансовых запасов полезных ископаемых по действующему проекту, в том числе извлекаемых запасов нефти и газа, экономические последствия от утраты промышленного значения запасов полезных ископаемых, перспективы их прироста, возможность и целесообразность повторной разработки месторождения и вовлечения в добычу забалансовых запасов. Решение о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, с числящимися на его учете запасами полезных ископаемых согласовывается с органами Госгортехнадзо- 410 ГЛАВА 8. Рациональное использование и охрана недр ра России. Ликвидация горных выработок объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, производится после полного списания в установленном порядке запасов полезных ископаемых. Пользование участком недр может быть связано с нарушением поверхностного слоя почвы. Учитывая это, законодательством о земле и законодательством о недрах при ликвидации или консервации горного предприятия предусмотрено обязательное требование рекультивации земель. Рекультивации в части, связанной с недропользованием, подлежат земли, нарушенные при: — разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа; — прокладке трубопроводов; — проведении геологоразведочных, проектно-изыскательских, строительных и иных работ, связанных с нарушением почвенного слоя; — складировании и захоронении промышленных отходов; — строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и т.п.). Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и местоположения нарушенного участка. Выдача разрешений на добычу общераспространенных полезных ископаемых или торфа для собственных нужд и проведение других внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, осуществляется в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Перечень общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий, глина, кварцит, доломит, мергель, известняк, ракушечник, сланцы, магматические, вулканические, метаморфические породы и 8.7. Ликвидация горного предприятия 411 др.) применительно к отдельным регионам определяется МПР совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ. Контроль за качеством и своевременностью выполнения работ по рекультивации нарушенных земель и восстановлению их плодородия, снятием, хранением и использованием плодородного слоя почвы осуществляется: — органами МПР и другими специально уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией, определяемой положениями об их деятельности; — соответствующими службами организаций, проводящих работы с нарушением почвенного покрова или осуществляющих авторский надзор за реализацией проектов рекультивации; — внештатными общественными инспекторами по использованию и охране земель. В целях оценки, предупреждения и своевременного устранения негативного влияния нарушенных и рекультивированных земель на состояние окружающей среды специально уполномоченными органами и заинтересованными организациями в пределах их компетенции осуществляется наблюдение (мониторинг) за экологической обстановкой в местах разработок месторождений полезных ископаемых, складирования и захоронения отходов, проведения других работ, связанных с нарушением почвенного покрова, а также на рекультивированных территориях и прилегающих к ним участках. Возмещение вреда, причиненного проведением работ, связанных с нарушением почвенного покрова, невыполнением или некачественным выполнением рекультивации земель, производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда по искам потерпевшего или органов МПР. Контрольные вопросы 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Характеристика этапов системы пользования недрами. Содержание понятий «рациональное использование» и «охрана недр». Требования по рациональному использованию и охране недр. Требования безопасного ведения горных работ. Статус и функции аварийно-спасательной службы. Консервация горного предприятия. Ликвидация горного предприятия. 412 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами Г л а в а 9. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ 9.1. Недропользование в системе природопользования В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и при этом обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов РФ. Одним из элементов, определяющих правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Закон РФ «Об охране окружающей среды» [111] назвал «сохранение природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений». Этот конституционный принцип не случайно установлен и в данном законе, и в Законе РФ «О недрах». Закон РФ «Об охране окружающей среды» определил недра в качестве одного из компонентов природной среды, к которым отнесены также земля, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир. В случае, если какие-либо из перечисленных компонентов природной среды используются или могут использоваться при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии или иных предметов потребления, имеющих потребительскую ценность, они называются природными ресурсами. Таким образом, недра являются одним из видов природных ресурсов. Именно так они определяются Конституцией РФ (ст. 72). Применительно к недропользованию, хозяйственная деятельность всех субъектов правоотношений в соответствии с законодательством должна осуществляться на основе следующих принципов: — охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; — платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; — независимость контроля в области охраны окружающей среды; — презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности; — обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной деятельности; 9.1. Недропользование в системе природопользования 413 — обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; — учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности; — допустимость воздействия хозяйственной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; — обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов; — обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности; — ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; — участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды. Законодательство отнесло недра к объектам охраны окружающей среды наряду с другими ее компонентами. При этом особой охране подлежат дно и недра континентального шельфа как объекта, включенного в Список всемирного природного наследия. В целях осуществления действенного государственного регулирования отношений, связанных с охраной окружающей среды, законодательство четко разграничило полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, определило органы, осуществляющие государственное управление в этой области, механизмы разграничения полномочий (договоры, соглашения). Одним из наиболее действенных механизмов государственного регулирования является система методов экономического регулирования. Такими методами, в частности, являются: — установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; 414 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами — установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; — проведение экономической оценки природных объектов; — проведение экономической оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду; — предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды; — поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; — возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде. Негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; загрязнение почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом и другими видами физических воздействий, а также загрязнение недр; иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством РФ. При этом внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде. Специфическую роль играют нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. Применительно к недропользованию их перечень и порядок установления определяются законодательством о недрах. Их основная задача — регулирование рационального использования и охраны недр. Проблема эта напрямую связана с регулированием процесса истощения недр. Поскольку полностью устранять отрицательное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду невозможно, закон [111] 9.1. Недропользование в системе природопользования 415 устанавливает систему нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, включающую следующие виды нормативов: — нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ; — нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; — нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); — нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; — нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; — нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий. Последние устанавливаются для оценки состояния окружающей среды. За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством. Необходимо отметить, что разработка нормативов в области охраны окружающей среды законом [111] определена как самостоятельная организационно-правовая система, включающая в себя решение широкого круга задач: — проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов; — проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов; — установление оснований разработки или пересмотра нормативов; осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов; — формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов; — оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов. Хозяйственная деятельность объективно приводит к негативному воздействию на окружающую среду. Результатом могут быть загряз- 416 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами нение, порча, уничтожение и, в частности, истощение. Последнее применительно к недропользованию имеет особое значение. Основная цель пользования недг IMH — добыча полезных ископаемых. Она объективно приводит к истощению недр. Поэтому требование закона об охране недр от истощения следует понимать как требование их рационального использования, т.е. получения полезных свойств недр с наименьшими потерями, которое возможно обеспечить в условиях современной экономики и технологии. Эта проблема настолько важна, что обычно рассматривается самостоятельно как законодательное требование обеспечения рационального использования и охраны недр, о чем уже говорилось в гл. 8. Истощение является фактором, оказывающим влияние на внутреннее состояние самих недр. Процесс же недропользования приводит и к внешнему воздействию на окружающую природную среду. Происходит это главным образом в результате: — нарушения почвенного слоя земли при производстве горных работ, строительстве шахт, карьеров, разрезов, прокладке трубопроводов, строительстве объектов инфраструктуры и т.п.; — разлива нефти при аварийных выбросах и открытых фонтанах, порывах трубопроводов, крушениях танкеров и т.п.; — складирования отходов горного производства в форме отвалов и т.п.; — производства сейсмических взрывов на суше и особенно на море (в настоящее время запрещены); — сброса в море выбуренной породы и др. В принципе технология производства горных работ предусматривает осуществление мероприятий либо устраняющих отрицательное воздействие на окружающую среду, либо сводящее это отрицательное воздействие к минимуму. Вред окружающей среде следует рассматривать как негативные изменения в состоянии окружающей среды, вызванные деятельностью человека в результате загрязнения, повреждения, разрушения экологических систем природы, создающие реальную угрозу здоровью человека, растительному и животному миру, материальным ценностям. Различают правомерный и неправомерный вред окружающей среде. Правомерный вред допустим при наличии лицензии (разрешения) на его причинение в результате хозяйственной деятельности. Неправомерный вред окружающей среде возникает в результате правонарушения. 9.1. Недропользование в системе природопользования XXI Возмещение вреда — институт гражданского права, представляющий собой комплекс технологических, экономических и организационно-правовых мер, направленных на устранение имущественного ущерба, возникшего в результате причиненного вреда. Применительно к проблемам экологического воздействия недропользования он имеет целый ряд специфических особенностей, регулируемых как ГК РФ, так и законодательством об охране окружающей среды и недропользовании. Гражданское законодательство исходит из необходимости полного возмещения вреда, оговаривая при этом ряд исключений. При этом возмещение идет по двум направлениям, в зависимости от характера нанесенного вреда: нанесен он непосредственно недрам или окружающей среде. В каждом из этих случаев действуют самостоятельные организационно-правовые и экономические механизмы. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме. Законодательство предусматривает необходимость такого возмещения в результате загрязнения, порчи, уничтожения, деградации, разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов, иного нарушения законодательства, а также истощения и нерационального использования природных ресурсов. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной деятельности. Вред возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Компенсация вреда окружающей среде осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их 418 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Вред окружающей среде может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет. Реальная возможность возмещения вреда окружающей среде в полном объеме, и особенно с учетом упущенной выгоды, — достаточно сложная проблема. В частности, это касается вреда, наносимого, например, в результате нерациональной разработки месторождений полезных ископаемых. В настоящее время разработан и действует пакет нормативных актов, устанавливающих методику оценки вреда, исчисление размера ущерба и возмещения вреда, нанесенного окружающей среде в результате экономических правонарушений различного характера. Необходимо иметь в виду, что карательные меры не могут обеспечить в полном объеме решение рассматриваемой проблемы. Поэтому законодательство особое место уделило вопросам формирования экологической культуры, воспитания и так называемого экологического просвещения. 9.2. Эколого-правовой режим пользования кедрами Законодательство о недрах прямо обязывает пользователя недр соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами. Все эти требования и определяют предмет эколого-правового регулирования пользования недрами. Экологические отношения при пользовании недрами регулируются Конституцией РФ (ст. 58: «Каждый обязан сохранять... окружающую среду...»), Законом РФ «Об охране окружающей среды» [111], другими федеральными законами и нормативными правовыми актами, а также соответствующими актами субъектов Федерации. Спе- 9.2. Эколого-правовой режим пользования недрами 419 циальных законодательных актов, регулирующих экологические отношения в процессе пользования недрами, практически нет, за исключением отдельных ведомственных положений, инструкций и предписаний. Закон [30] отнес недра к объектам, подлежащим охране от загрязнения, порчи, истощения и разрушения. Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде. Пользование недрами на особо охраняемых территориях осуществляется в соответствии со статусом этих территорий. В компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, входит введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения требований охраны окружающей среды. К компетенции органов местного самоуправления законодательством о недрах [46] отнесено: — участие в решении вопросов, связанных с соблюдением экологических интересов населения территорий при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков для этих целей; — введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон* объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде. Наряду с целым рядом конкретных видов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, закон [111] установил специальные требования, в частности, к объектам нефтегазодобывающих производств, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Установлено, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбору нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда 420 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного отвода земель, положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз, финансовых гарантий реализации таких проектов. Строительство и эксплуатация таких объектов, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписаниями специально на то уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды. В процессе поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, эксплуатации подземных объектов, не связанных с добычей, эксплуатации любых объектов инфраструктуры, пользователи недр обязаны принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и выполнению требований по охране природы, оздоровлению окружающей среды. Выброс и сброс вредных веществ, захоронение и складирование отходов горного производства допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами власти. В таком разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей среды и здоровья человека. Пользователь недр должен постоянно за свой счет вести мониторинг окружающей среды, периодически осуществлять оценку результатов своей деятельности на состояние окружающей природной среды и предоставлять соответствующие отчеты государственным органам экологического контроля. В случае загрязнения, происшедшего 9.2. Эколого-правовой режим пользования недрами 421 по вине пользователя недр, и причинения ущерба или создания угрозы ущерба живой природе, собственности, природным объектам или среде обитания человека, контроль и борьба с загрязнением должна производиться за счет пользователя недр. Затраты на это должны осуществляться за счет его прибыли. Меры по борьбе с загрязнением должны приниматься во всех случаях немедленно. Особое внимание уделяется охране окружающей среды при освоении морских нефтяных и газовых месторождений, предотвращении разливов нефти на суше и на море, разработке нефтегазовых месторождений, содержащих большое количество сероводорода и др. Горнодобывающие предприятия своей деятельностью, помимо загрязнения окружающей среды, в общем характерного для любых видов деятельности, оказывают серьезное, плохо прогнозируемое воздействие на литосферу в виде деформации земной поверхности и дна моря в зоне размещения месторождений, приводят к изменению недродинамики поверхностных и подземных вод и др., в результате чего происходят сдвиги земной поверхности, обвалы и другие катаклизмы, негативные последствия которых в настоящее время предсказать и оценить их последствия практически невозможно. Все требования экономического характера, соответствующие обязательствам пользователя недр, обязательно указываются в лицензии на пользование недрами в форме специального приложения или отдельных статей лицензионного соглашения или СРП. Необходимые экологические мероприятия, их финансирование должны предусматриваться в общей и годовых программах работ и сметах работ по освоению месторождений. 9.3. Система экологического регулирования недропользования Система экологического регулирования недропользования представляет собой элемент общей народнохозяйственной системы экологического регулирования хозяйственной и иной деятельности. В ее составе следует выделять три взаимосвязанных элемента: — экологическая экспертиза; — экологический мониторинг; — экологический контроль. Первый элемент — ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА и, в частности, порядок ее проведения — выделены в самостоятельный блок и регулируются отдельным федеральным зако- 422 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами ном [53]. Проводится она в целях установления соответствия планируемой хозяйственной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации проекта в целях предупреждения возможных неблагоприятных его воздействий на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном федеральным законом и нормативными правовыми актами РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов Федерации [53]. Государственной экологической экспертизе подлежат все предпроектные и проектные материалы по объектам обустройства месторождений, независимо от их сметной стоимости. Заключение государственной экологической экспертизы является документом, характеризующим состояние окружающей природной среды на момент начала работ, и должно быть учтено пользователем недр при составлении общей программы работ. При разработке указанных документов пользователь недр должен соблюдать экологические требования. Под экологическими требованиями в лицензионных соглашениях обычно понимаются требования, установленные федеральным и региональным природоохранительным законодательством, включающие правила и условия воздействия на окружающую природную среду, порядок проведения экологического контроля, порядок определения фонового уровня загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения объектов окружающей природной среды, а также нормы, применяемые в РФ при организации и ведении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую природную среду. Выполнение работ по освоению месторождений производится пользователем недр только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Вторым элементом системы экологического регулирования хозяйственной деятельности является государственный экологический мониторинг. Осуществляется он в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ. 9.3. Система экологического регулирования недропользования 423 При недропользовании мониторинг окружающей среды должны вести и сами недропользователи. Это необходимо осуществлять в течение всего периода действия лицензии на пользование недрами с целью получения оперативной достоверной информации возможности своевременного принятия необходимых мер, направленных на соблюдение установленных требований в области охраны окружающей среды. Третьим элементом системы регулирования является ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ. Проводится он в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Выделяются при этом государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Осуществляются они соответственно: — государственный экологический контроль — государственными уполномоченными органами; — производственный экологический контроль — непосредственно субъектом хозяйственной деятельности и, в частности, пользователем недр; — муниципальный и общественный контроль — соответствующими организациями и гражданами; — государственный экологический контроль — федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды имеют право: — посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; — проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей 424 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды; — проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; — проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении; — предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; — приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды; — привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; — осуществлять иные определенные законодательством полномочия. Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством. Производственный экологический контроль осуществляется в качестве обязательного в течение всего срока действия лицензии на пользование недрами. Он предусматривает наблюдение за состоянием окружающей среды и ее изменениями под влиянием хозяйственной деятельности пользователя недр при выполнении работ по освоению 9.3. Система экологического регулирования недропользования 425 месторождений, проверку выполнения пользователем недр планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Лицензия обязывает пользователя недр в соответствии с программой экологического контроля самостоятельно, путем создания для его ведения специального подразделения (службы) или на основе договора (контракта) со специализированными организациями, осуществлять производственный экологический контроль и представлять отчеты в специально уполномоченные государственные органы РФ по форме и в сроки, определяемые законодательством. Пользователь недр обязан разработать программу производственного экологического контроля на лицензионном участке недр на основании законодательства РФ и в течение обычно трех—шести месяцев после даты вступления лицензии в силу, согласовать программу экологического контроля со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды. Пользователь недр обязуется вести экологический паспорт предприятия и обновлять его сведения в порядке, определяемом органами стандартизации, метрологии и специально уполномоченными органами по охране окружающей природной среды. Пользователь недр передает результаты производственного экологического контроля органам государственной власти, государственного экологического контроля и местного самоуправления. Данные об уровнях воздействия на окружающую среду, а также об их изменениях он обязан предоставлять вместе с государственной статистической отчетностью в порядке, определяемом законодательством РФ. На основании полевых исследований химических анализов воды, почвы и атмосферного воздуха пользователь недр представляет уполномоченным государственным органам ежегодно в начале года информацию за предыдущий календарный год о состоянии окружающей природной среды в границах лицензионной территории. Пользователь недр обязан немедленно информировать соответствующие федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления о чрезвычайных происшествиях, авариях, пожарах и порывах нефтегазопроводов, а также об ухудшении экологической обстановки в зоне ведения работ по освоению месторождений. 426 ГЛАВА 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами Контрольные вопросы 1. Понятие охраны окружающей среды. 2. Соотношение и взаимосвязь охраны окружающей среды и недропользования. 3. Компетенция органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды при пользовании недрами. 4. Экономический механизм охраны окружающей среды. 5. Экологический мониторинг: понятие, среда применения, требование, организация. 6. Экологическая экспертиза: понятие, сфера применения, требования, организация. 7. Экологический контроль: понятия, виды, полномочия, требования, организация. 8. Вред окружающей среде: виды, возмещение. 10.1. Правовой режим землепользования при пользовании недрами 427 Глава 10. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ 10.1. Правовой режим землепользования при пользовании недрами Регулированию отношений собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов с недропользователями всегда уделялось значительное внимание как в земельном, так и в горном законодательстве. Уже в Указе Петра I от 1719 г. говорилось, что получившему для недропользования «...привилегию или жалованную грамоту, на месте, где руда обретена будет, 250 сажен (1 сажень = 2,1 м) долготы, 250 сажен ширины отведено быть имеет, и на том отведенном месте он и его товарищи всякую руду и минералы, что обрящет под землею, копать, и к тому потребное строение построить волен» [1]. В XVIII—XIX веках, вплоть до 1917 г., вопросы изъятия и предоставления земельных участков для нужд недропользования регулировались земельным и горным законодательством [6] Российской Империи. В первые годы советской власти законодательство придавало вопросам предоставления земельных участков для поиска, разведки и освоения месторождений полезных ископаемых важное значение. Соответствующие нормы были предусмотрены и земельным и горным законодательством. ЗК РСФСР 1922 г. (п. «е» ст. 18, ст.ст. 22, 23) содержал механизмы изъятия «земли в установленном порядке для государственных и общественных надобностей», в частности «для разработки месторождений ценных полезных ископаемых» [15]. Механизмы предоставления земель, их использования, рекультивации и возврата также содержались в горном законодательстве. Так, Горный закон РСФСР [19] предусматривал выдачу горными органами разрешений на разработку месторождений только по согласованию с Народным комиссариатом земледелия (п. 7). Поиски допускались с разрешения не только горных органов, но и соответствующих землепользователей. Поисковики обязаны были перед началом работ внести определенный залог, который возвращался им обратно только при «...предоставлении справки сельского совета или соответствующего ему органа о неимении претензий к нему землепользователей» (п. 27). После открытия месторождения «каждый горнопромышленник обязан был одновременно с получением права на ведение горных работ внести в депозит государственного органа, предоставившего ему месторождение, залог в обеспечение покрытия землепользователем возможных убытков от про- 428 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами изводимых горных работ. Государственные предприятия освобождались от внесения залога, но не освобождались на общих основаниях от обязанности возмещения убытков землепользователям» (п. 171). В последующих изданиях Земельного кодекса и горных законов подобная радикальная мера (залог) не предусматривалась. Вместе с тем обязательства по рекультивации были детально и жестко регламентированы. В последующие годы организационно-правовой режим землепользования при пользовании недрами существенно изменился. В соответствии с Конституцией РФ земля может находиться в любой форме собственности: государственной, в том числе федеральной или субъектов Федерации, муниципальных образований, юридических и частных лиц, общественных организаций. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Земельные отношения в РФ в настоящее время регулируются Земельным кодексом РФ [107]. Действует также ряд отраслевых законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих отдельные специфические виды земельных отношений. В области горного права главными актами такого рода являются Закон РФ «О недрах», а также нормативные правовые акты Госгортехнадзора в части выделения горных отводов, ограничения застройки площади месторождений и др. Принципиальным при этом является сохранение четкого разграничения земли и недр как самостоятельных объектов гражданских прав. При этом недра объявлены в пределах территории РФ государственной собственностью. Все это объективно обуславливает различие интересов недропользователя и землевладельца или землепользователя. Не получив права землепользования, недропользователь не может начать работы. Горное законодательство регулирует и решает эти проблемы, устанавливая определенные процедуры предоставления недр в пользование. Важная роль в регулировании земельных отношений отведена законодательством органам местного самоуправления. Чаще всего объекты инфраструктуры недропользования: административные и производственные сооружения и объекты, жилье и т.п., располагаются на муниципальных землях. В компетенцию органов местного самоуправления входит контроль и надзор за землепользованием, осуществляемым государственным и иными собственниками на территориях муниципальных образований. При этом органы местного самоуправления обязаны информировать население района или города о пред- 10.1. Правовой режим землепользования при пользовании недрами 429 полагаемом отводе земель для целей недропользования. Собственники земли, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители общественных организаций и граждан вправе участвовать в обсуждении этих вопросов и при несогласии с решением органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков для целей недропользования могут, с мотивированными возражениями, обращаться в судебные органы. 10.2. Предоставление земельных участков для пользования кедрами Институт предоставления и изъятия земельных участков для поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых являлся всегда одним из наиболее актуальных и значимых. Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении таких земельных участков принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий. В настоящее время практически все земли РФ закреплены за землевладельцами и землепользователями (в т.ч. арендаторами) различных категорий, включая государственные органы и организации. Поэтому для осуществления практически любых видов работ по поиску, разведке и разработке ресурсов недр необходимо, во-первых, изъять соответствующий участок (территорию) земли у настоящего владельца или пользователя и, во-вторых, передать его соответствующему пользователю недр. Организационно-правовая процедура изъятия земель в основном регулируется земельным законодательством, а предоставления — законодательством о недрах. Освоение и использование ресурсов недр практически всегда связано с необходимостью долгосрочного изъятия земельных участков с нарушением их поверхностного почвенного слоя. Из шести видов пользования недрами, установленных законодательством, без отвода земель и нарушения их поверхности осуществляются только региональное геологическое изучение, имеющее целью изучение общего геологического строения недр и осуществляемое главным образом при 430 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами помощи передвижных геологоразведочных и сейсморазведочных установок, а также сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Однако для проведения и этих работ требуется получение разрешения от соответствующих органов власти, в компетенции которых находятся эти земли, землевладельцев и землепользователей. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождений полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны вредного влияния горных разработок, зоны возможного сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Площади территорий, изымаемых для целей недропользования, колеблются в широких пределах. Для горнорудных это обычно десятки и сотни гектаров, редко несколько квадратных километров. Для таких целей изымается вся территория для размещения производственных объектов. Другие виды землепользования на них обычно не производятся. Площади горных отводов для освоения нефтяных и газовых месторождений исчисляются обычно сотнями и тысячами квадратных километров. Однако площади земельных участков, непосредственно изымаемых для производственных целей, как правило, кратно меньше, поскольку наземное оборудование скважин занимает относительно небольшие площадки. Вся остальная территория месторождений в принципе продолжает использоваться по первоначальному назначению: сельскохозяйственному, размещения транспортных и других коммуникаций, промышленных объектов и т.п. Этим объясняется необходимость двухстадийной процедуры предоставления горного отвода. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. 10.2. Предоставление земельных участков для пользования недрами 431 Федеральный орган управления Государственным фондом недр или его территориальное подразделение в процессе подготовительных работ, связанных с проведением конкурсов (аукционов) и предоставлением лицензий, обязаны согласовать условия лицензии наряду с другими заинтересованными организациями, а также с государственными органами управления земельными ресурсам. В случае, если предполагается предоставление лицензии на бесконкурсной основе, такое согласование проводится совместно с потенциальным пользователем недр. Таким образом, основанием для изъятия у собственника, владельца или арендатора земельного участка и предоставления его для пользования недрами являются предусмотренные законодательством о недрах территориальные программы геологического изучения недр, развития и использования минерально-сырьевой базы. Изъятие земельных участков производится по решению органов местного самоуправления или субъекта Федерации соответственно принадлежности земельного участка. Изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, в частности, связанных с разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, прокладкой трубопроводов и др. Законодательство регламентирует порядок изъятия земельных участков, включая выкуп, в том числе принудительный. Лицензия на пользование недрами предоставляется только при наличии предварительного земельного отвода. Подача ходатайства о предоставлении земельного участка, согласование с соответствующими органами и владельцами земельных участков условий и сроков изъятия, занятия и использования предоставляемых земель, порядка и сроков рекультивации нарушенных земель осуществляется владельцем лицензии на пользование участком недр. Пользование земельным участком, предоставленным для целей недропользования, осуществляется в соответствии с законодательством РФ и субъекта РФ. В случае отказа владельца земельного участка предоставить его для целей недропользования после получения его предварительного согласия, оформленного письменно, он обязан возместить владельцу лицензии на пользование недрами понесенные им расходы, связанные с подготовкой к пользованию недрами. Земельные участки для проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии с законодательством предоставляются, как правило, без изъятия этих земельных участков. 432 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами Территориальный орган управления Государственным фондом недр перед предоставлением лицензии на геологическое изучение недр или в соответствующих случаях регистрации этих работ должен получить согласие администрации соответствующего муниципального образования на пользование земельными участками для указанных работ. Непосредственно пользование земельными участками осуществляется на основе договора, заключаемого пользователем недр с собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором. В договоре устанавливаются порядок пользования земельным участком, обязанности недропользователя по возмещению убытков и приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению. Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого — в срок, предусмотренный в договоре. Сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности недропользователя по выплате земельного налога или арендной платы по возмещению убытков, включая упущенную выгоду, определяются администрациями муниципальных образований в соответствии с земельным законодательством и с согласия собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. 10.3. Использование, охрана и рекультивация земель при пользовании недрами Для нужд недропользования земельные участки обычно предоставляются в срочное или бессрочное пользование на различных ус^ ловиях и в различной форме. Все эти вопросы регулируются обычно земельным законодательством субъекта Федерации и актами органов местного самоуправления. Горное законодательство регламентирует порядок использования уже предоставленных земельных участков, а экологическое законодательство — проблемы рекультивации и восстановления земель. Неурегулированным пока остается вопрос возврата земель. Здесь действуют общие нормы земельного, гражданского и административного права. Законодательство о недрах прямо обязывает пользователя недр соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты, нормы, правила, регламентирующие условия охраны земель. Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно 10.3. Использование, охрана и рекультивация земель... 433 или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Помимо функции предоставления земельных участков для целей пользования недрами, Закон РФ «О недрах» отнес к компетенции органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования две основные функции: — участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территорий при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; — приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения порядка разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых. Законодательство о недрах обязывает наряду с уплатой установленных налогов, сборов и платежей за пользование недрами осуществлять плату за землю (земельный налог или арендную плату. Следует отметить, что при освоении месторождений на условиях СРП платежи за пользование землей не заменяются разделом продукции, а осуществляются в соответствии с законодательством РФ, инвестором на договорной основе. Распределение платы за землю между бюджетами различного уровня ежегодно регулируются бюджетным законодательством. Например, в 2000 г. в соответствии с ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» [97] они распределялись в основном следующим образом: 30 процентов — федеральный бюджет, 20 процентов — бюджет субъекта Федерации, 50 процентов — бюджеты муниципальных образований. Собственники, владельцы земельных участков, осуществляющие в установленном порядке добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод на принадлежащих им или арендуемых ими земельных участках непосредственно для своих нужд, освобождаются от платежей при пользовании недрами. 434 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами В соответствии с ЗК РФ и с Законом РФ «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить «приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования». Все работы должны проводиться за счет недропользователя. Нарушение этого требования влечет за собой уголовную или административную ответственность виновных лиц. Как указывалось, предоставление земель для целей пользования недрами влечет временное изменение их целевого назначения. По окончании работ недропользователь обязан привести участок земли в первоначальный вид, т.е. земельный участок должен соответствовать прежней категории. Такая операция называется рекультивацией. Законодательством [30] установлено, что лицензия на пользование недрами в качестве самостоятельного приложения или в составе лицензионного соглашения должна регламентировать порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Порядок осуществления и требования к качеству выполнения работ по рекультивации регламентируются [42]. В целях обеспечения рекультивации земель, снятия, сохранения и рационального использования плодородного слоя почвы, а также усиления контроля за своевременным восстановлением нарушенных земель и вовлечения их в хозяйственный оборот это постановление установило, что рекультивация земель, нарушенных при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектноизыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. Рекультивация нарушенных земель осуществляется в целях восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей. Рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно, в два этапа: технический и биологический. Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих 10.3. Использование, охрана и рекультивация земель... 435 необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап). Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы. Рекультивации подлежат земли, нарушенные, в частности, при: — разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также при добыче торфа; — прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова; — ликвидации промышленных, гражданских и иных объектов и сооружений; — складировании и захоронении промышленных и других отходов; — строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.); — ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы. Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных особенностей. 10.4. Застройка площадей залегания полезных ископаемых Предоставление земельных участков на площадях залегания полезных ископаемых, включая случаи изменения целевого назначения использования этих участков, производится по согласованию с органами Госгортехнадзора. 436 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами Застройка площадей залегания полезных ископаемых регулируется ЗК РФ [107] с учетом требований Закона РФ «О недрах» [46], Градостроительного кодекса РФ [75], Положения о МПР [101] и Положения о Госгортехнадзоре [108]. Госгортехнадзор устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, включая размещение строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и требования по обеспечению промышленной безопасности и охраны недр, а также безопасности территорий и поселений, их защиты от воздействий техногенного характера. Эти требования являются обязательными для всех организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее — организации), а также индивидуальных предпринимателей и физических лиц, осуществляющих разработку градостроительной документации, проектирования, строительство и эксплуатацию зданий и сооружений, включая промышленные комплексы, инженерные сооружения, объекты дачного и садоводческого строительства, подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых (далее — объекты) на территории РФ и в пределах ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориальных подразделений и органов Государственного горного надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ в градостроительную документацию всех видов включаются разделы об охране недр, окружающей природной среды, о рациональном использовании природных ресурсов и землеустройства. Обязательным условием для утверждения градостроительной документации любого вида, проведения государственной экспертизы градостроительной и проектной документации в случаях строительства на площадях залегания полезных ископаемых является наличие положительного заключения органов Госгортехнадзора России. В соответствии с Законом РФ «О недрах» одним из требований рационального использования и охраны недр являются предупрежде- 10.4. Застройка площадей залегания полезных ископаемых 437 ние самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях, обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов полезных ископаемых, охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку. При этом пользователь недр имеет право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода. Разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых выдаются в целях предупреждения самовольной и необоснованной застройки площадей залегания полезных ископаемых, охраны недр, включая сохранение условий для наиболее полного извлечения полезных ископаемых, а также обеспечения охраны объектов строительства от вредного влияния горных работ. При наличии заключения территориального органа МПР об отсутствии полезных ископаемых под площадью, намечаемой к застройке, получение разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых не требуется. Под площадью залегания полезных ископаемых, на застройку которой требуется разрешение, понимается: — территория, под которой непосредственно залегают полезные ископаемые и прилегающие к ней территории, попадающие в зону вредного влияния горных разработок и взрывных работ на объекты поверхности и подземные сооружения; — акватория внутренних морей, озер и других водоемов, рассолы, рапа, донные отложения которых являются полезными ископаемыми или источником получения минерального сырья; — территория горного отвода месторождения лечебных минеральных вод и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а при его отсутствии — территория округа горносанитарной охраны. Разрешение на застройку выдается на основе данных горногеологического обоснования до начала проектирования намечаемого строительства объекта. Разрешение на застройку площади горного отвода выдается при наличии согласия на застройку соответствующего пользователя недр. Разрешение на застройку в случаях, когда месторождение полезных ископаемых прошло государственную экспертизу и его запасы поставлены на государственный баланс запасов полезных ископае- 438 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами мых, а также в случаях подработанных территорий как с законченным, так и с незаконченным процессом сдвижения, выдается Госгортехнадзором или его территориальным органом. Разрешение на застройку площадей залегания полезных ископаемых, отнесенных к прогнозным ресурсам, выдается совместно Госгортехнадзором и МПР или их территориальными органами при наличии согласия пользователя недр и заинтересованных организаций. Пользователь недр имеет право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода, в том числе по срокам начала и окончания строительства объектов. Пользователь недр указывает причины и обоснования ограничений на застройку. О случаях самовольной застройки территории горного отвода пользователь недр ставит в известность органы Госгортехнадзора. Условия разрешения на застройку могут быть пересмотрены по инициативе пользователя недр, Госгортехнадзора и МПР или их территориальных органов во взаимодействии с органами архитектуры и градостроительства, а также по ходатайству заинтересованных организаций, осуществляющих строительство, в случаях необходимости изменения указанных условий по причинам: — выявления при проведении дальнейших геологоразведочных работ или при разработке месторождения полезных ископаемых существенных изменений в условиях залегания пластов, рудных тел, залежей, в характеристике свойств и качества полезных ископаемых под площадью, разрешенной для застройки; — необходимости изменения мер охраны объектов, изменения сроков, направлений, систем и способов разработки месторождения полезных ископаемых под площадью, разрешенной для застройки, если эти изменения вызывают ранее не предусмотренное ухудшение условий застройки. Разрешение на застройку площадей залегания полезных ископаемых может быть отменено и приостановлено во взаимодействии с органами архитектуры и градостроительства в случаях: — несоблюдения владельцем объекта условий, на которых разрешена застройка; — если застройка оказывает более вредное, чем предусмотрено проектом, влияние на сохранность месторождения полезных ископаемых, горных выработок, буровых скважин и подземных сооружений; — если предусмотренные проектом меры охраны объекта от вредного влияния горных разработок не обеспечивают безопасность жизни и здоровья населения; 10.4. Застройка площадей залегания полезных ископаемых 439 — если строительство не начато в течение пяти лет со дня получения разрешения. При отмене разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых вопросы ограничения в пользовании объектом, его сноса или перемещения решаются в судебном порядке. Проектирование, строительство и реконструкция городских и сельских поселений и объектов до получения заключения МПР России или его территориального органа о наличии или отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предполагаемой застройки не допускаются. Если территория, намечаемая к застройке, не охвачена поисковыми и (или) геологоразведочными работами на предмет выявления полезных ископаемых, то организация этих работ производится на условиях, определяемых МПР, если иное не установлено законодательством РФ или субъектов РФ. При застройке территорий, а также строительстве объектов недвижимости должны осуществляться строительные и иные мероприятия, обеспечивающие возможность извлечения из недр полезных ископаемых, охрану горных выработок и месторождений полезных ископаемых, а также охрану объектов от вредного влияния горных разработок. При этом строительные и иные мероприятия должны обеспечивать: — охрану горных выработок от вредного влияния объектов строительства, в том числе от проникновения вредных веществ в горные выработки, и размещение этих объектов с учетом требований, предусмотренных техническим проектом горного предприятия и годовыми планами развития горных работ; — охрану месторождения полезных ископаемых от затопления, подтопления, пожаров и других факторов, связанных с его застройкой, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождения или осложняющих его разработку. Размещение объектов строительства на площадях, подработанных горными работами, или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, допускается только после окончания процесса сдвижения земной поверхности. Застройка подработанных территорий с незаконченной активной стадией процесса сдвижения, а также на тектонических нарушениях, попавших в зону сдвижения и имеющих выход на дневную поверхность или под наносы, а также в зоне провалов от очистных и подготовительных выработок, пройденных на малой глубине, не допускается. Застройка площадей залегания нефти и газа допускается при создании на месторождении геодинамического полигона и организации 440 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами систематических наблюдений за оседанием земной поверхности и устойчивостью зданий и сооружений для предотвращения аварийных ситуаций. Застройка площади залегания месторождения нефти и газа, на котором отсутствует геодинамический полигон и не ведутся систематические наблюдения за оседанием земной поверхности в результате добычи углеводородного сырья, не допускается. Не допускается также размещение объектов на устьях скважин всех категорий на месторождениях нефти и газа. 10.5. Регулирование земельных отношений законодательством субъектов РФ о недрах 10.5.1. Общие положения Практически все субъекты РФ, имеющие собственное законодательство о недрах, предусматривают правило, при котором лицензия на пользование недрами предоставляется только при наличии документально оформленного решения соответствующих органов власти о предварительном согласовании места размещения земельного участка, предназначенного для целей недропользования. Устанавливается процедура предварительного согласования места размещения, изъятия (выкупа) и предоставления земельных участков для целей недропользования. Подача ходатайств о предоставлении земельного участка, согласование с соответствующими органами и владельцами земельных участков условий и сроков изъятия, занятия и использования предоставляемых земель, порядка и сроков рекультивации нарушенных земель осуществляются владельцем лицензии на пользование участком недр. В случае отказа владельца земельного участка предоставить его для целей недропользования после получения его предварительного согласия, оформленного письменно, он обязан возместить владельцу лицензии на пользование недрами понесенные им расходы, связанные с подготовкой к пользованию недрами. Особый режим обычно устанавливается в случае предоставления земельных участков для геологического изучения недр. Земельные участки для проведения таких работ в соответствии с федеральным законодательством предоставляются, как правило, без изъятия этих земельных участков. Территориальный орган управления Государственным фондом недр перед предоставлением лицензии на геологическое изучение недр или 10.5. Регулирование земельных отношений законодательством... 441 в соответствующих случаях регистрации этих работ должен получить согласие администрации соответствующего муниципального образования на пользование земельными участками для указанных работ. Непосредственно пользование земельными участками осуществляется на основе договора, заключаемого пользователем недр с собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором. В договоре устанавливаются порядок пользования земельным участком, обязанности недропользователя по возмещению убытков и приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению. Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого — в срок, предусмотренный в договоре. Сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности недропользователя по выплате земельного налога или арендной платы по возмещению убытков, включая упущенную выгоду, определяются администрациями муниципальных образований в соответствии с земельным законодательством и с согласия собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Регламентация пользования земельными участками для целей недропользования обычно ограничивается перечисленными нормами. Однако в отдельных случаях законодательство субъектов РФ о недропользовании решает эту проблему достаточно детально. В частности, Закон «О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком АО» содержит специальный раздел «Выделение и использование земельных участков для недропользования», в котором выделено 9 статей [64]. Специальный раздел «Землепользование» содержится в Законе Тюменской области «О нефти и газе» [86]. Рассмотрение содержания этих разделов позволяет получить более полное представление о проблемах земельных отношений при пользовании недрами. 10.5.2. Регулирование земельных отношений недропользования в Ямало-Ненецком автономном округе Законодательство о недрах Ямало-Ненецкого АО достаточно детально регламентирует: — порядок предоставления земельных участков для пользования недрами; — условия предоставления земельных участков и порядок оформления права на землю при недропользовании; 442 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами — права недропользователей в использовании предоставленных земельных участков; — порядок предоставления земельных участков для изыскательских и поисковых работ; — права собственников, владельцев земельных участков на добычу общераспространенных полезных ископаемых; — ограничения и запрет на изъятие земель для целей недропользования; — особенности режима использования земель для целей недропользования, связанные с интересами малочисленных народов Севера; — порядок возмещения причиненного ущерба, связанного с эксплуатацией недр. Закон устанавливает различный порядок предоставления земель для пользования недрами из федерального фонда земель, земель, находящихся в ведении АО, и муниципальных земель. Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с разведкой и добычей полезных ископаемых (в том числе с пробной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых), строительством и эксплуатацией подземных сооружений или иной промышленной эксплуатацией недр, могут изыматься у собственников, владельцев арендаторов и пользователей земельных участков в соответствии с земельным законодательством. Земельные участки, расположенные над разведанными месторождениями полезных ископаемых и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться юридическим лицам и гражданам лишь на условиях срочного пользования. Предоставление земельного участка осуществляется на основании предоставления права пользования недрами при наличии согласия органа управления земельными ресурсами автономного округа и землепользователя на выделение пользователю недр земельного участка в согласованных границах по согласованию с общественными организациями коренных малочисленных народов Севера и органами местного самоуправления. При выделении лесного фонда земель при необходимости выполняется процедура лесоустройства. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав недропользователя осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения технического проекта использования участка недр при наличии зарегистрированной государственной лицензии на право пользования не- 10.5. Регулирование земельных отношений законодательством... 443 драми и заключенного договора об условиях использования земельного участка, и том числе на условиях аренды. Государственные органы управления земельными ресурсами обязаны отвести земельный участок с оформлением землеустроительной документации и земельных прав в месячный срок со дня получения постановления об отводе земельного участка либо выдать мотивированный письменный отказ. Обязанности недропользователя в качестве землепользователя, в том числе обязанности по рекультивации занимаемых земельных участков и приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, определяются в договоре об условиях землепользования с учетом требований земельного законодательства и законодательства об охране природной среды. Договор об условиях землепользования заключается недропользователем с собственником, владельцем, арендатором и пользователем земельного участка и регистрируется в соответствующем органе управления земельными ресурсами. В договоре об использовании земельного участка с целью добычи полезных ископаемых или строительства и эксплуатации подземных сооружений в целях, не связанных с добычей, предусматриваются в обязательном порядке условия возмещения убытков, причиненных землепользователю или собственнику земельного участка при эксплуатации недр в границах предоставленного земельного участка. Размер платы за пользование земельным участком, предоставленным для недропользования, устанавливается на договорной основе на основании кадастровой оценки земель. В пределах полученного для целей недропользования земельного участка недропользователь вправе в соответствии с утвержденным техническим проектом возводить необходимые для эксплуатации недр здания и сооружения, объекты инженерной и социальной инфраструктуры и линии коммуникаций. При переходе прав недропользования от пользователя недр к другому лицу права и обязанности, связанные с использованием земельных участков, переходят к новому недропользователю. Собственники земельных участков и их владельцы имеют право, по своему усмотрению, в границах занимаемых земельных участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не явля- 444 ГЛАВА JO. Земельные правоотношения при пользовании недрами ющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом законодательными и нормативными актами автономного округа. Закон, помимо особо охраняемых природных территорий, выделяет также территории проживания и традиционного хозяйствования малочисленных народов Севера с особым правовым режимом, ограничивающим их использование для других хозяйственных целей, в том числе недропользования. При этом устанавливается особый порядок предоставления и изъятия указанных выше земель для целей недропользования. В остальном земельные отношения при недропользовании регулируются земельным законодательством. 10.5.3. Регулирование земельных отношений в Тюменской области при освоении нефтяных и газовых месторождений Специальные законодательные и нормативные правовые акты об освоении нефтяных и газовых месторождений приняты многими субъектами РФ (Татарстан, Башкортостан, Ханты-Мансийский АО, Ненецкий АО, Республика Коми и др.). Законодательство о недрах субъектов Федерации, а также их акты, регулирующие предоставление земельных участков для целей пользования недрами, в основном повторяют положения федерального законодательства: регламентируют порядок изъятия земель, ограничения застройки площадей месторождений, порядок платежей за пользование землей и некоторые другие. Вопросы отношений при освоении месторождений нефти и газа достаточно детально разработаны в принятом в 1999 г. Законе Тюменской области «О нефти и газе» [86], в котором содержится специальный раздел «Землепользование». Большинство норм этого раздела имеют универсальный характер и вполне могут, при незначительных редакционных поправках, применяться в других регионах по отношению к освоению других полезных ископаемых. Закон конкретизировал полномочия администрации области и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений на землях нефтегазового комплекса. При освоении ресурсов нефти и газа, а также функционировании объектов нефтегазового комплекса администрация Тюменской области осуществляет: — планирование использования и зонирования земель для нужд нефтегазового комплекса; 10.5. Регулирование земельных отношений законодательствам... 445 — разработку и выполнение областных программ по рациональному использованию и охране земель нефтегазового комплекса; — отнесение земель различных категорий к землям нефтегазового комплекса; — организацию землеустройства, ведение земельного кадастра, мониторинга земель нефтегазового комплекса и государственный контроль за использование и охрану земель нефтегазового комплекса; — распоряжение (изъятие, предоставление) земельными участками, находящимися в государственной собственности, в интересах нефтегазового комплекса; — организацию государственной регистрации прав на земельные участки нефтегазового комплекса; — выкуп земель для нужд нефтегазового комплекса; — утверждение генеральных планов центральных баз обслуживания организаций нефтегазового комплекса, подземных хранилищ, трасс магистральных трубопроводов, компрессорных станций, объектов нефте- и газопереработки и других крупных объектов нефтегазового комплекса. Развивая положения ЗК РФ, закон выделил в составе земель Тюменской области земли нефтегазового комплекса. К землям нефтегазового комплекса относятся земли, которые фактически используются для строительства и эксплуатации производственных объектов, связанных с поиском, разведкой и разработкой месторождений нефти и газа, сбором, хранением, транспортировкой и переработкой нефти, газа и сопутствующих им компонентов, а также социально-бытовой инфраструктуры. К землям нефтегазового комплекса могут также относиться земли с потенциальной нефтегазоносностью их недр, а также участки земли, на которых программами социально-экономического развития народного хозяйства области предусмотрено сооружение объектов нефтегазового комплекса. Решение всех вопросов предоставления и использования земельных участков для геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа осуществляется в соответствии с земельным законодательством областными органами управления земельными ресурсами по согласованию с органами Государственного горного надзора, охраны окружающей природной среды, управления Государственным фондом недр. Размеры и границы земельных участков, предоставленных пользователю недр на период действия лицензии на пользование недрами, могут изменяться по решению органа, предоставившего земельный участок, либо собственника земельного участка, что должно быть 446 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами определено условиями лицензионного договора или соглашения о разделе продукции. При изменении размеров и границ земельных участков, соответствующие изменения вносятся и в лицензию. Порядок изменения размеров и границ земельных участков определяется в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством для предоставления земельных участков. Закон регламентировал статус земельного участка нефтегазового комплекса как объекта права собственности. Если иное не предусмотрено законодательством, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой, растения, лес и замкнутые водоемы. Земельные участки, предоставленные для нужд нефтегазового комплекса, не подлежат изъятию для государственных и муниципальных нужд без согласия их собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, за исключением государственных нужд, связанных с обеспечением безопасности страны. Предложения о предоставлении земельных участков для работ по геологическому изучению, разведке и добыче нефти и газа и подземного хранения нефти и газа с указанием их расположения, категории земли, собственника, владельца или пользователя, кадастровой оценки, сроков проведения конкурса (аукциона) на право пользования недрами, а также подготовки проектов разработки и обустройства месторождений нефти и газа разрабатываются в процессе подготовки к конкурсу (аукциону) на право пользования недрами. Изъятие земельных участков для нужд нефтегазового комплекса может осуществляться на основании государственных программ геологического изучения нефтегазоносности недр области, развития и освоения материально-сырьевой базы нефтегазового комплекса, а также генеральных планов городов и иных поселений, схем зонирования территорий и иной утвержденной в установленном порядке градостроительной и землеустроительной документации. Изъятие земельных участков для нужд нефтегазового комплекса производится в порядке изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Порядок возмещения ущерба, причиненного изъятием участка для нужд нефтегазового комплекса, регулируется земельным законодательством РФ и нормативно-правовыми актами Тюменской области. Земельные участки, предоставленные для нужд нефтегазового ком- 10.5. Регулирование земельных отношений законодательством... 447 плекса, могут быть предоставлены в постоянное (бессрочное) или временное пользование (аренду). Предоставление земельных участков для поиска, разведки и добычи нефти и газа осуществляется только во временное пользование на условиях аренды. Предоставление участков для объектов магистрального трубопроводного транспорта и переработки нефти, газа и сопутствующих им компонентов, а также для объектов подземного хранения нефти и газа осуществляется в постоянное (бессрочное) пользование. Охранные зоны, отведенные для организаций трубопроводного транспорта, не могут быть использованы или переданы без согласования с организацией трубопроводного транспорта. Земельные участки для строительства объектов производственной и непроизводственной инфраструктуры, необходимые юридическому лицу, ведущему работы по поиску, разведке, добыче, транспортировке и переработке нефти и газа, предоставляются в постоянное или во временное пользование в соответствии с земельным законодательством на основании проектной документации. В случае необходимости получения для нужд нефтегазового комплекса земельного участка, находящегося в аренде, арендодатель вправе принять решение о расторжении договора и о компенсации арендатору его потерь и упущенной выгоды за оставшийся срок действия договора. Предоставление земельных участков для поиска, разведки и добычи осуществляется в порядке предварительного согласования места размещения объекта. Предварительное согласование оформляется актом выбора земельного участка. Материалы предварительного согласования утверждаются уполномоченным органом. После подготовки проекта разработки и обустройства месторождения, а также проекта создания подземного хранилища нефти и газа, получения на него положительного заключения Государственной экологической экспертизы, согласования указанного проекта с органами Государственного горного надзора и охраны окружающей среды принимается решение о предоставлении земельного участка и оформляется окончательный отвод земельного участка в окончательных границах. Решение о предварительном согласовании размещения объекта на таких земельных участках принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления или уполномоченными на то соответствующими органами управления земельными ресурсами. В зависи- 448 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами мости от принадлежности земельного участка решение оформляется в установленном порядке актом выбора земельного участка и является неотъемлемой частью лицензии на пользование недрами. Собственник, землевладелец, зе илепользователь или арендатор земельного участка, на который оформлены материалы предварительного согласования размещения объекта, не вправе препятствовать окончательному предоставлению данного земельного участка. Договор на право временного пользования, аренды земельного участка, необходимого для геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа, заключается его собственником, землевладельцем, землепользователем или арендатором с субъектом предпринимательской деятельности, которому, в соответствии с законодательством о недрах, органами управления Государственным фондом недр предоставлено право на пользование недрами. В договоре определяются сроки проведения работ и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности по возмещению убытков и приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению. Договор аренды подлежит регистрации в соответствующих органах в порядке, установленном земельным законодательством, и является неотъемлемой частью лицензии на пользование недрами. При проведении работ по геологическому изучению недр заключается краткосрочный договор аренды на срок до пяти лет. При проведении работ по разведке и добыче нефти и газа заключается долгосрочный договор аренды на срок до двадцати лет. При совмещении таких видов пользования недрами — на срок до двадцати пяти лет. Срок действия указанных договоров продлевается в случае продления срока действия лицензии на пользование недрами в соответствии с законодательством о недрах. Арендатор земельных участков, используемых для геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа, имеет право на увеличение или сокращение размеров арендуемых земельных участков в соответствии с увеличением или сокращением геологического или горного отвода, осуществляемого в соответствии с законодательством о недрах. О таких изменениях арендатор обязан известить арендодателя за шесть месяцев. Форма примерного договора на право временного пользования земельным участком, выделяемым для поиска, разведки и добычи нефти и газа, а также перечень примерных условий договора разрабатываются администрацией области по согласованию с органами 10.5. Регулирование земельных отношений законодательством... 449 управления Государственным фондом недр, Государственного горного надзора, охраны окружающей среды. Конкретные условия договора о временном пользовании, аренде земельных участков для геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа согласовываются с арендодателями и включаются в качестве самостоятельного раздела в условия конкурса (аукциона) на право пользования недрами. Изменение указанных условий допускается только с согласия победителя конкурса (аукциона), получившего право на получение лицензии на пользование недрами. Арендатор земель нефтегазового комплекса несет ответственность за проведение мероприятий по рекультивации земель, ликвидации скважин, трубопроводов, приведению земельных участков в состояние, пригодное для последующего использования по первоначальному целевому назначению. Для собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, отчуждаемых для нужд нефтегазового комплекса, установлены определенные преимущественные права. Собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор земельного участка, предоставляемого для геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа, имеет при прочих равных условиях преимущественное право на получение права на пользование недрами, а также на долевое участие в освоении месторождений, расположенных на принадлежащих ему земельных участках. Условия участия этих лиц в освоении ресурсов нефти и газа должны быть оговорены в условиях конкурса (аукциона). Закон регламентирует институт горного сервитута применительно к освоению нефтяных и газовых месторождений. Собственник по своей инициативе либо по инициативе землепользователя, землевладельца, арендатора земель нефтегазового комплекса вправе требовать от собственников соседних земельных участков предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться в случае, если пользователь земельного участка не может обеспечить свои нужды без установления сервитута. Случаи установления сервитута на землях, являющихся государственной собственностью, определяются областными органами управления земельными ресурсами применительно к организационным и технологическим особенностям работ, проводимых на земельном участке. Организации нефтегазового комплекса Тюменской области имеют преимущественное право на установление сервитута. Земля, находя- 450 ГЛАВА 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами щаяся в пределах охранной зоны нефтепроводов, может предоставляться организации магистрального нефтепроводного транспорта на условии ограниченного права пользования (сервитута). Законодатель предложил институт контроля за использованием земель нефтегазового комплекса, установив его задачи и механизм реализации. Задачи государственного контроля за использованием и охраной земель нефтегазового комплекса как объекта повышенной экологической опасности состоят в обеспечении соблюдения всеми юридическими и физическими лицами, ведущими работы по поиску, разведке и добыче, подземному хранению, транспортировке и переработке нефти и газа, требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель. Контроль за использованием и охраной земель нефтегазового комплекса осуществляется областными органами управления земельными ресурсами совместно с органами управления Государственным фондом недр, горного надзора, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемологического надзора, органами по вопросам архитектуры и строительства. Мониторинг участков земель, предоставленных для геологического изучения, разведки и добычи, подземного хранения нефти и газа, должен предусматривать наряду с требованиями земельного законодательства систему наблюдений за осуществлением работ по строительству скважин, добыче, промысловому сбору, подготовке, подземному хранению и транспортировке нефти и газа в соответствии с требованиями проектов работ и отраслевых технологических нормативных актов, разработку мер по предупреждению и устранению последствий негативных процессов. Мониторинг земель осуществляется органами управления земельными ресурсами области. Структура, содержание и порядок осуществления мониторинга устанавливаются Правительством РФ. Кадастровая оценка участков земли, предоставленных для нужд нефтегазового комплекса, осуществляется в соответствии с земельным законодательством и должна учитывать особенности выполнения работ по поиску, разведке и добыче нефти и газа, их подземному хранению, магистральной транспортировке и переработке. Она должна дополняться данными кадастровой оценки месторождений, подземных хранилищ нефти и газа, условий и показателей их эксплуатации. Порядок ведения кадастра земельных участков нефтегазового комплекса осуществляется в соответствии с общим порядком ведения кадастров земельных участков, установленным Правительством РФ. 10.5. Регулирование земельных отношений законодательством... 451 Контрольные вопросы 1. Право собственности на землю, недра, добытые полезные ископаемые. 2. Особенности использования земельных участков для целей добычи полезных ископаемых. 3. Порядок предоставления земельных участков для целей пользования недрами. 4. Требования охраны и рекультивации земельных участков при пользовании недрами. 3. Порядок застройки площадей полезных ископаемых. 6. Особенности землепользования при освоении нефтегазовых месторождений. 7. Регулирование земельных отношений законодательством субъектов РФ о недрах. 452 ГЛАВА П. Платность пользования недрами Глава 11. ПЛАТНОСТЬ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ 11.1. Режим налогообложения в недропользовании Пользование недрами в России является платным, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Провозглашение в Законе РФ «О недрах» в 1992 г. принципа платности пользования недрами как объектом государственной собственности не было принципиально новым положением для российского законодательства. Платность недропользования была установлена Горным положением СССР [17]. Плата взималась за право добычи в зависимости от ее объема по ставкам, устанавливаемым государством или в процессе торгов. Осуществляться платежи могли в денежной или натуральной форме. Конституция СССР 1936 г. провозгласила принцип бесплатного пользования землей, недрами и другими природными ресурсами. Это положение действовало до 1992 г. В мире принцип платности пользования ресурсами недр является практически всеобщим. Он действует в капиталистических и развивающихся странах, в странах Восточной Европы, а теперь и во всех республиках бывшего СССР. До введения в действие специальной главы во второй части Налогового кодекса [105] недропользователь в качестве субъекта предпринимательской деятельности при пользовании недрами уплачивал все установленные законодательством налоги, сборы и платежи — общие для всех видов коммерческой деятельности (налог на прибыль, НДС, платежи в социальные фонды, плату за землю, местные налоги и др.), а также ряд специальных платежей, предусмотренных Законом РФ «О недрах» и включающих: — сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий; — платежи за пользование (за право пользования) недрами; — отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; — акцизы; — платежи за пользование акваторией и участком дна территориального моря; — за геологическую информацию о недрах. При этом платежи за пользование недрами включали: — платежи за право поиска и оценки месторождений; — платежи за право разведки месторождений; — платежи за право добычи полезных ископаемых (роялти); — платежи за пользование недрами в других целях. //./. Режим налогообложения в недропользовании 453 При заключении СРП вопросы налогообложения регулировались специальным законом [55]. Достаточно детально система налогообложения в недропользовании, действовавшая в России до принятия НК РФ, изложена в первом издании данного учебника [163]. НК РФ существенно видоизменил систему налогообложения при недропользовании. Платежи за право добычи полезных ископаемых (роялти) получили статус федерального налога под названием «Налог на добычу полезных ископаемых». Ему в НК РФ посвящена глава 26. Изменилась система уплаты акцизов. Они также получили статус федерального налога (глава 22). Были отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Несколько видоизменился порядок уплаты других платежей при пользовании недрами. Таким образом, с начала 2002 г. пользователи недр должны уплачивать все налоги и сборы, установленные НК РФ (налог на прибыль, НДС, акцизы и др.), а также налог на добычу полезных ископаемых и акциз на природный газ. Кроме того, предусмотрено обязательство недропользователей уплачивать ряд платежей, установленных Законом РФ «О недрах». НК РФ отнес налогообложение при заключении СРП к категории специальных налоговых режимов (ст. 18. ч. I). До введения в НК РФ специальной главы налогообложение в системе СРП осуществляется в соответствии с специальными положениями НК РФ и ФЗ «О СРП». 11.2. Налог на добычу полезных ископаемых 11.2.1. Субъекты и объекты налога Налог на добычу полезных ископаемых был введен в 2001 году [105]. В мировой практике платежи за право добычи полезных ископаемых (роялти) устанавливаются в виде доли от объема добытого полезного ископаемого или его стоимости. Применительно к недрам и, в частности, к углеводородам этот вид налогов возник в США еще в начале века. Цель введения роялти — обеспечить владельцу недр устойчивый доход, не зависящий от результатов коммерческой деятельности недропользователя, конъюнктуры цен и других факторов. Первоначально роялти составляло 12,5 процента (1/8 часть). С конца 60-х годов как один из результатов деятельности ОПЕК нефтедобывающие страны стали устанавливать размер роялти в зависимости от 454 ГЛАВА 11. Платность пользования недрами эффективности освоения месторождения с учетом целей инвестиционной политики государства и других факторов. В настоящее время размер роялти колеблется в очень широких пределах. Так, с 1982 г. Китай, Англия и ряд других стран вообще отказались от взимания роялти по новым месторождениям. В США роялти может доходить до 50 процентов в результате торгов при предоставлении участков недр на федеральных землях. В России налогоплательщиками налога на добычу полезных ископаемых являются организации и индивидуальные предприниматели, признаваемые пользователями недр. Налогоплательщики подлежат постановке на учет в качестве налогоплательщика налога на добычу полезных ископаемых по месту нахождения участка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование. Налогоплательщики, осуществляющие добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, а также за пределами территории РФ, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора) на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование, подлежат постановке на учет в качестве налогоплательщика налога по своему месту нахождения. Объектом налога на добычу полезных ископаемых признаются: — полезные ископаемые, добытые из недр на территории РФ на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование; — полезные ископаемые, извлеченные из отходов (потерь) добывающего производства, если такое извлечение подлежит отдельному лицензированию; — полезные ископаемые, добытые из недр за пределами территории РФ, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора) на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование. Не признаются объектом налогообложение: — общераспространенные полезные ископаемые, добытые индивидуальным предпринимателем и используемые им непосредственно для личного потребления; — добытые (собранные) минералогические, палеонтологические и другие геологические коллекционные материалы; — полезные ископаемые, добытые из недр при образовании, использовании, реконструкции и ремонте особо охраняемых геологи- 11.2. Налог на добычу полезных ископаемых 455 ческих объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное или иное общественное значение; — полезные ископаемые, извлеченные из собственных отходов (потерь) добывающего или связанных с ним перерабатывающих производств, если их добыча ранее подлежала налогообложению в общеустановленном порядке. 11.2.2. Ставки налога Ставки налога по видам добытых полезных ископаемых приведены в табл. 2. Налог не взимается («налогообложение производится по налоговой ставке ноль процентов» — ст. 342 НК РФ) при добыче: — попутного газа; — попутных и дренажных подземных вод; — полезных ископаемых при разработке некондиционных (остаточных запасов пониженного качества) или ранее списанных запасов полезных ископаемых; — полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств; — подземных вод из контрольных или резервных скважин при проведении планового контроля за их работоспособностью, наличие и обеспечение работоспособности которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти; — минеральных вод, используемых исключительно в лечебных и курортных целях без их непосредственной реализации (в том числе после обработки подготовки, переработки, разлива); — подземных вод, используемых исключительно в сельскохозяйственных целях. Временно (до 31 декабря 2004 г.) до полного перехода к рыночным ценам на нефть НК РФ установил, что налоговая ставка при добыче нефти составляет 340 рублей за одну тонну. При этом указанная налоговая ставка применяется с коэффициентом, характеризующим динамику мировых цен на нефть, — Кч. Данный коэффициент ежеквартально определяется налогоплательщиком самостоятельно по формуле: 456 ГЛАВА 11. Платность пользования недрами где Ц — средний за налоговый период уровень цен сорта нефти «Юралс» в долларах США за баррель; Р — среднее значение за налоговый период курса доллара США к рублю, устанавливаемого ЦБ РФ. Среднее значение за налоговый период курса доллара США к рублю, устанавливаемого ЦБ РФ, определяется как сумма значений курса доллара США к рублю, устанавливаемого за все дни торгов, деленная на количество дней торгов в соответствующем налоговом периоде. Средний за налоговой период уровень цен сорта нефти «Юралс» определяется как сумма средних арифметических цен покупки и продажи на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском) за все дни торгов, деленная на количество дней торгов в соответствующем налоговом периоде. Ежедневные котировки нефти «Юралс» на средиземноморском роттердамском рынках нефтяного сырья ежемесячно в срок не позднее последнего числа каждого месяца доводятся через официальные источники информации уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. При отсутствии указанной информации в официальных источниках коэффициент принимается равным единице. Сумма налога исчисляется как произведение соответствующей налоговой ставки, исчисленной с учетом коэффициента, и величины налоговой базы. Не взимается налог на добычу полезных ископаемых с полезных ископаемых в части их нормативных потерь, при добыче технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения (далее — нормативы потерь). Нормативы потерь углеводородного сырья, в том числе связанных с обустройством месторождения, ежегодно утверждаются Минэнерго по согласованию с МПР и Госгортехнадзором. Нормативы потерь твердых полезных ископаемых рассчитываются по конкретным местам образования потерь при проектировании горных работ и утверждаются МПР по согласованию с Госгортехнадзором в составе проектной документации (технического проекта, технико-экономического обоснования, проекта обустройства месторождения и т.п.). Нормативы потерь твердых полезных ископаемых уточняются при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ) в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году. 457 11.2. Налог на добычу полезных ископаемых Таблица 2 Ставки налога на добычу полезных ископаемых Виды добытых полезных ископаемых Калийные соли Торф Руды черных металлов Апатит-нефелиновые и фосфоритовые руды Горно-химическое неметаллическое сырье (за исключением калийных солей, апатит-нефелиновых и фосфоритовых руд) Соль природная и чистый хлористый натрий Радиоактивные металлы Уголь каменный, уголь бурый и горючие сланцы Теплоэнергетические и промышленные воды Неметаллическое сырье, используемое в строительной индустрии Горнорудное неметаллическое сырье Битуминозные породы Подземные минеральные воды Другие полезные ископаемые, не включенные в другие группировки Кондиционный продукт пьезооптическое сырья, особо чистого кварцевого сырья и камнесамоцветного сырья Редкие металлы, как образующие собственные месторождения, так и являющиеся попутными компонентами в рудах других полезных ископаемых Драгоценные металлы (извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы), а также драгоценные металлы, являющиеся полезными компонентами многокомпонентной комплексной руды, за исключением золота Золото Природные алмазы, другие драгоценные и полудрагоценные камни Цветные металлы Газ горючий природный из газовых месторождений, газовый конденсат из газоконденсатных месторождений Нефть, газовый конденсат из нефтегазоконденсатных месторождений Многокомпонентная комплексная товарная руда, а также полезные компоненты комплексной руды, за исключением драгоценных металлов Ставка (в процентах) 3,8 4,0 4,8 4,0 5,5 5,5 5,5 4,0 5,5 5,5 6,0 6,0 7,5 6,0 6,5 8,0 6,5 6,0 8,0 8,0 16,5 16,5 8,0 458 ГЛАВА П. Платность пользования недрами При отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов потерь все фактические потери полезных ископаемых относятся к сверхнормативным до утверждения нормативов потерь. Для месторождений, которые содержат несколько видов полезных ископаемых, нормативы потерь утверждаются по каждому виду полезных ископаемых, имеющему промышленное значение и числящемуся на государственном балансе запасов полезных ископаемых. 11.2.3. Распределение налога Порядок и пропорции распределения налога на добычу полезных ископаемых между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта федерации установлены в Бюджетном кодексе РФ [98]. Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым (за исключением добытых полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых), распределяется следующим образом: — 40 процентов от суммы налога — в доход федерального бюджета; — 60 процентов от суммы налога — в доход бюджета субъекта РФ. Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по полезным ископаемым (за исключением добытых полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых), добытым на территории автономного округа, входящего в состав края (области), распределяется в порядке, установленном соглашением между автономным округом и краем (областью). Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым в виде углеводородного сырья, распределяется следующим образом: — 80 процентов от суммы налога — в доход федерального бюджета; — 20 процентов от суммы налога — в доход бюджета субъекта РФ. Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым в виде углеводородного сырья на территории автономного округа, входящего в состав края или области, распределяется следующим образом: — 74,5 процента от суммы налога — доход федерального бюджета; — 20 процентов от суммы налога — в доход бюджета округа; — 5,5 процента от суммы налога — в доход бюджета края или области. 11.2. Налог на добычу полезных ископаемых 459 При добыче общераспространенных полезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доход бюджетов субъектов РФ. При добыче любых полезных ископаемых на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне, а также при добыче полезных ископаемых из недр за пределами территории РФ, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора) на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование, полная сумма налога зачисляется в федеральный бюджет. 11.3. Акциз на минеральное сырье Эффективность освоения месторождений полезных ископаемых и, в частности, прибыль, которая может быть получена при добыче и реализации добытой продукции, в основном определяются их горногеологическими и экономико-географическими характеристиками. Диапазон влияния этих факторов чрезвычайно широк. Часто они отличаются на несколько порядков. В ряде случаев они приводят к тому, что освоение месторождений становится неэффективным, в других — позволяют получить прибыль, значительно превышающую нормальные значения. Налоговая система в принципе призвана существенно уменьшить влияние рассматриваемых факторов на эффективность освоения каждого отдельного месторождения, т.е. учесть так называемую рентную составляющую. При сложных условиях освоения и низкой продуктивности месторождений это случается за счет введения налоговых льгот, при благоприятных условиях освоения и высокой продуктивности месторождений — путем введения специальных налоговых мероприятий, обеспечивающих изъятие в пользу государства сверхприбыли. Налоговые льготы могут выражаться в различной форме, в частности, в полном или частичном освобождении от ряда налогов и платежей, в предоставлении налогового кредита и др. Налоговый прессинг осуществляется обычно либо путем взимания налогов и платежей по максимальным установленным ставкам, либо, если эта мера оказывается недостаточно действенной, введением специального налога на сверхприбыль. Так, например, налог на сверхприбыль был введен в ряде нефтедобывающих стран в начале 80-х годов, когда произошло труднообъяснимое, резкое повышение мировых цен на нефть (практически удвоение). Введение такого налога было связано не с природными особенностями, а с конъюнктурными 460 ГЛАВА 11. Платность пользования недрами факторами. Российское налоговое законодательство пошло по пути установления единых ставок налога по компаниям, а не по месторождениям. Изъятие сверхприбыли, обусловленной объективными геолого-экономическими факторами, присущими конкретным месторождениям, в форме так называемого акциза известно только в российском налоговом законодательстве. Обычно термин «акциз» применяется для наименования налога, обеспечивающего изъятие сверхприбыли с продукции, цены на которую монопольно устанавливаются государством таким образом, что их уровень многократно превышает себестоимость производства (табак, водка и т.п.). В недропользовании при переходе на свободные цены и при нормативном фиксировании ставки акциза этот вид налога по существу следует трактовать как налог на сверхприбыль, получение которой обусловлено исключительно природно-экономическими факторами. В действующем НК РФ использован и применяется принцип установления акциза по организациям. Установлен он только на природный газ. Объектом налогообложения в НК РФ признаются, применительно к минеральному сырью, следующие операции: — реализация природного газа за пределы территории РФ; — реализация и (или) передача, в том числе на безвозмездной основе, природного газа на территории РФ газораспределительными организациям либо непосредственно (минуя газораспределительные организации) конечным потребителям, использующим природный газ в качестве топлива и (или) сырья; — передача природного газа для использования на собственные нужды; — передача природного газа на промышленную переработку на давальческой основе и (или) в структуре организации для изготовления других видов продукции; — передача природного газа в качестве вклада в уставный капитал, вклада по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности), паевых взносов в паевые фонды кооперативов. В целях исчисления акциза передача прав собственности на подакцизное минеральное сырье одним лицом другому лицу на безвозмездной основе, а также использование их при натуральной оплате признается реализацией подакцизных товаров. Операции, перечисленные выше, признаются объектом налогообложения в случае, если подакцизный вид минерального сырья добыт 11.3. Акциз на минеральное сырье 461 (выработан) на территории РФ, ее континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне. НК РФ освобождает от налогообложения следующие операции: — закачка природного газа в пласт для поддержания пластового давления; — закачка природного газа в подземные хранилища; — направление природного газа на подготовку теплоносителей для нагнетания в нефтяные пласты и других методов повышения нефтегазоотдачи, а также для газлифтной добычи нефти; — использование природного газа на собственные технологические нужды газодобывающих и газотранспортных организаций в пределах нормативов, обусловленных технологиями подготовки транспортировки газа, утверждаемых в порядке, определяемом Правительством РФ; — реализация отбензиненного сухого и нефтяного (попутного) газа после обработки или переработки; — реализация на территории РФ природного газа для личного потребления физическими лицами, а также для потребления жилищно-строительными кооперативами, кондоминиумами и иными подобными потребителями; — передача и (или) реализация природного газа для производства (в том числе на давальческой основе) сжатого газа в случае его реализации по государственным регулируемым ценам. Перечисленные выше операции не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) только при ведении отдельного учета затрат по производству и реализации (передаче) подакцизного минерального сырья указанным потребителям. Налоговая база при реализации (передаче) природного газа на внутреннем рынке определяется как стоимость реализованного (проданного) транспортируемого природного газа, исчисленная исходя из применяемых цен, но не ниже установленных при государственном регулировании, с учетом предоставленных в установленном порядке скидок, за вычетом налога на добавленную стоимость. При оплате услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям стоимость этих услуг и сумма тарифов не включаются в налоговую базу. При реализации природного газа за пределы территории РФ налоговая база определяется как стоимость реализованного природного газа за вычетом налога на добавленную стоимость при реализации природного газа в государства — участники СНГ, таможенных платежей расходов на транспортировку природного газа за пределами территории РФ. 462 ГЛАВА 11. Платность пользования недрами При определении налоговой базы стоимость подакцизного минерального сырья налогоплательщика в иностранной валюте пересчитывается в валюту РФ по курсу, действующему на дату его реализации. Не включается в налоговую базу полученные налогоплательщиком средства, не связанные с реализацией подакцизного минерального сырья. Налогообложение подакцизного минерального сырья, осуществляется по единым на территории РФ налоговым ставками: — природный газ, реализуемый на территории РФ, — 15 процентов; — природный газ, реализуемый в государства — участники СНГ, — 15 процентов; — природный газ, реализуемый за пределы территории РФ (за исключением государств — участников СНГ), — 30 процентов. 11.4. Таможенная пошлина Экспорт добытых полезных ископаемых занимает существенное место в деятельности добывающих организаций и является одним из основных источников формирования государственного бюджета. Таможенная пошлина представляет особый вид налога, который, по существу, является инструментом торговой политики и государственного регулирования внутреннего российского рынка товаров при его взаимодействии с мировым рынком. Объектом таможенного налогообложения является перемещение товаров и, в частности, минерального сырья через таможенную границу РФ. Налоговой базой является обычно либо количество (нефть и др.), либо стоимость (газ и др.) вывозимого товара. Таможенная пошлина призвана содействовать оперативному регулированию налогообложения при экспорте товаров. Поэтому право установления конкретных размеров таможенных пошлин возлагается на исполнительную власть в лице Правительства РФ. Мировые цены на сырьевые товары, и в частности на нефть, систематически колеблются, причем в значительных пределах. За последние 30 лет цена нефти в различные годы колебалась от 9—10 до 30—35 долларов за баррель. В связи с этим таможенная ставка на экспортируемую нефть менялась иногда несколько раз в год. В целях обеспечения стабильности налогообложения и устранения возможности произвольного установления размеров таможенных пошлин НК РФ ввел определенную систему их формирования в зависимости от мировой конъюнктуры. 11.4. Таможенная пошлина 463 Для нефти предельные ставки вывозных таможенных пошлин устанавливаются на срок, равный двум календарным месяцам, следующим образом: — в размере 0 процентов — при сложившейся за два предшествующих месяца средней цене сырой нефти марки «Юралс» на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском) до 109,5 доллара США за тонну (включительно); — в размере, не превышающем 35 процентов от разницы между сложившейся за два предшествующих месяца средней ценой сырой нефти марки «Юралс» в долларах США за тонну, и 109,5 доллара США, — при превышении за два предшествующих месяца сложившейся средней цены сырой нефти марки «Юралс» на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском) 109,5 доллара США за тонну, но не более 182,5 доллара США за тонну (включительно); — в размере, не превышающем 25,53 доллара США и 40 процентов от разницы между сложившейся за два предшествующих месяца средней ценой нефти марки «Юралс» в долларах США за тонну и 182,5 доллара США, — при превышении сложившейся за два предшествующих месяца средней цены нефти марки «Юралс» на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском) 182,5 доллара США за тонну. Для природного газа сохранен прежний порядок, и ГТК РФ установлены следующие ставки таможенной пошлины: — газ природный в газообразном состоянии — 10 процентов (не менее 5 евро за 1000 кг); — газ природный сжиженный — 40 евро за 1000 кг. 11.5. Система платежей при пользовании недрами В соответствии с налоговым законодательством [105] недропользователь помимо налогов и сборов, предусмотренных НК РФ, уплачивает ряд платежей, предусмотренных Законом РФ «О недрах». Действующая система платежей при пользовании недрами предусматривает следующие платежи: — разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; — регулярные платежи за пользование недрами; — плата за геологическую информацию о недрах; — сбор за участие в конкурсе (аукционе); — сбор за выдачу лицензий. 464 ГЛАВА Л. Платность пользования недрами Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. Пользователи недр, выступающие стороной соглашений о разделе продукции, являются плательщикам i платежей при пользовании недрами в соответствии с законодательством РФ. 11.5.1. Разовые платежи при пользовании недрами Пользователи недр, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. Такими событиями могут быть: открытие месторождения, подписание соглашения, достижение определенного уровня добычи и т.п. Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 процентов от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Не допускается установление в лицензии размера разовых платежей за пользование недрами ниже установленных условиями конкурса (аукциона), а также каждого из этих платежей, ниже заявленных в конкурсных предложениях победителя. Уплата разовых платежей производится в порядке, установленном в лицензии на пользование недрами. Размеры разовых платежей за пользование недрами, а также порядок их уплаты при выполнении СРП устанавливаются в соглашении. 11.5.2. Регулярные платежи Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр, для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению. К строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных 11.5. Система платежей при пользовании недрами 465 ископаемых, относятся также строительство искусственных сооружений и прокладка кабелей и трубопроводов под водой. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно, по каждому виду работ, осуществляемых в РФ, на ее континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, если иное не установлено международным договором). Регулярные платежи за пользование недрами не взимаются с пользователей недр, осуществляющих: — пользование недрами для регионального геологического изучения; — пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Порядок отнесения объектов пользования недрами к особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, устанавливается Правительством РФ; — пользование недрами для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов; — разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых; — разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом возвращенной части лицензионного участка. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за один квадратный километр площади участка недр. Правительство РФ устанавливает минимальный и максимальный размеры ставки регулярного платежа за пользование недрами. Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по 466 ГЛАВА Л. Платность пользования недрами представлению территориального органа в области управления государственным фондом недр отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, имеющими местонахождение на территории соответствующего субъекта РФ, в пределах, установленных Правительством РФ. В случае, если конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами не установлен исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в установленном настоящей статьей порядке, то он принимается равным максимальному размеру ставки регулярного платежа за пользование недрами, установленному Правительством РФ. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются в денежной форме и зачисляются в федеральные, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Порядок и условия взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне, а также за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ, устанавливаются Правительством РФ, а суммы таких платежей зачисляются в федеральный бюджет. В 2001 г. были утверждены минимальные и максимальные ставки регулярных платежей за пользование недрами, а также Правила уплаты регулярных платежей за пользование недрами [109]. Конкретный размер регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку, находящемуся на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне или за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ, а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора (если иное не установлено международным договором), определяется МПР в пределах утвержденных минимальных и максимальных ставок (табл. 3). Условия и порядок взимания регулярных платежей за пользование недрами при выполнении СРП устанавливаются такими соглашениями в пределах ставок, утвержденных Правительством РФ (табл. 3). 11.5.3. Плата за геологическую информацию о недрах За пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания определяется Правительством РФ [112]. 467 11.5. Система платежей при пользовании недрами Таблица 3 Минимальные и максимальные ставки регулярных платежей за пользование недрами (Руб. за 1 км2 участка недр) Виды полезных ископаемых Ставка минимальная максимальная 1. Ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска и оценки месторождений полезных ископаемых Углеводородное сырье Углеводородное сырье на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, а также за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ Драгоценные металлы Металлические полезные ископаемые Россыпные месторождения полезных ископаемых всех видов Неметаллические полезные ископаемые, уголь, горючие сланцы и торф Прочие твердые полезные ископаемые Подземные воды 120 360 50 90 50 150 270 150 45 135 27 20 30 90 50 90 2. Ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях разведки полезных ископаемых Углеводородное сырье Углеводородное сырье на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, а также за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ Драгоценные металлы Металлические полезные ископаемые Россыпные месторождения полезных ископаемых всех видов Неметаллические полезные ископаемые, уголь, горючие сланцы и торф Прочие твердые полезные ископаемые Подземные воды 5000 20 000 4000 3000 1900 16 000 18 000 10 500 1500 12 000 1500 1000 800 7500 10 000 1650 3. Ставки регулярных платежей за пользование недрами при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых Хранение нефти и газоконденсата (руб. за 1 тонну) Хранение природного газа и гелия (руб. за 1000 м3) 3,5 5 0,2 0,25 468 ГЛАВА 11. Платность пользования недрами Минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления Государственным фондом недр (далее — геологическая информация о недрах), для пользователей недр составляет 10 000 рублей. Размер платы за геологическую информацию о недрах может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но не может превышать величины затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация. Конкретный размер платы за геологическую информацию о недрах для потребителя данной информации определяется федеральным органом управления Государственным фондом недр. Плата за геологическую информацию, взимаемая с пользователей недр, вносится в доходы федерального бюджета. Размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания при выполнении СРП о разделе продукции устанавливаются в соглашении о разделе продукции. 11.5.4. Сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми их участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сумма сбора за участие в конкурсе (аукционе) зачисляется на счета федерального органа управления Государственным фондом недр либо его территориальных органов и используется для покрытия их расходов, а также органов государственной власти субъектов РФ, регулирующих процесс пользования недрами, на проведение конкурсов (аукционов). Часть этих средств органы, выдавшие лицензии, могут направлять на проверку выполнения пользователями недр условий лицензий. Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при их выдаче. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии. Сумма этого сбора зачисляется на счета федерального органа управления Государственным фондом недр либо его территориальных органов и используются для покрытия расходов этих органов, а также органов государственной власти субъектов РФ, регулирующих процесс пользования недрами. 11.6. Налоговый режим раздела продукции 469 11.6. Налоговый режим раздела продукции Налогообложение при заключении СРП регулируется в настоящее время НК РФ и нормами ФЗ «О СРП». При заключении СРП предусматривается раздел добытого минерального сырья между РФ и пользователем. Пользователь недр, являющийся стороной СРП, освобождается от взимания отдельных налогов и иных обязательных платежей. Взимание налогов и платежей заменяется разделом продукции. Распределение продукции, полученной государством в результате раздела произведенной продукции в соответствии с условиями СРП, или ее стоимостного эквивалента между РФ и субъектом РФ, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, осуществляется на основе договоров, заключаемых соответствующими органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта РФ. Порядок, размеры платежей за пользование недрами и условия взимания таких платежей при выполнении СРП устанавливаются указанными соглашениями в соответствии с законодательством РФ. При этом ставки налога на добычу полезных ископаемых (табл. 3) применяются с коэффициентом 0,5. При выполнении СРП, заключенных после вступления в силу ФЗ «О СРП» и до вступления в силу главы 26 НК РФ, применяются условия исчисления и уплаты налога, установленные в СРП, с учетом норм законодательства РФ о налогах и сборах, действующих на дату подписания соглашения. Раздел продукции в НК РФ предусмотрен в качестве специального налогового режима. Детальная схема осуществления налоговых расчетов в режиме раздела продукции представлена на рис. 7. В отличие от общего налогового режима, который жестко регламентирует всю процедуру и ставки налоговых отчислений, в СРП большинство из них является предметом сделки сторон, т.е. государства и пользователя недр. Главным элементом переговоров являются: — ставки регулярных платежей; — суммы разовых платежей; — определение предельного уровня компенсационной продукции; — способ и параметры раздела прибыльной продукции. ФЗ «О СРП» не регламентирует правила расчета предельного уровня компенсационной продукции, которые должны устанавливаться соглашением. ГЛАВА П. Платность пользования недрами 470 ПРОИЗВЕДЕННАЯ ПРОДУКЦИЯ НАЛОГ НА ДОБЫЧУ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ КОМПЕНСАЦИОННАЯ ПРОДУКЦИЯ ПРИБЫЛЬНАЯ ПРОДУКЦИЯ ЗАТРАТЫ НА ПОИСКИ ЗАТРАТЫ НА РАЗВЕДКУ И ДОБЫЧУ Воз- ОТЧИСЛЕНИЯ В СОЦФОНДЫ Воз- ме- ме- щае- щае- мые мые зат- пла- раты тежи ДОЛЯ ГОСУДАРСТВА ДОЛЯ ИНВЕСТОРА НАЛОГ НА ПРИБЫЛЬ ПРОЧИЕ ВОЗМЕЩАЕМЫЕ ЗАТРАТЫ ЧИСТАЯ ПРИБЫЛЬ Льготные вычеты Б о н У с ы доход ИНВЕСТОРА %% за к Р е д и т ы П Р о ч и е БОНУСЫ ПРИБЫЛЬ ИНВЕСТОРА Компенсация _т JKQMJI доход ГОСУДАРСТВА Рис. 7. Схема и параметры раздела продукции в СРП 11.6. Налоговый режим раздела продукции 471 При определении доли продукции, которая должна быть направлена на покрытие затрат, необходимо учитывать целый ряд факторов. При этом основным требованием является обеспечение покрытия затрат в полном объеме и относительно быстро. Решается, по каким правилам в проекте соглашения должна определяться величина компенсационной продукции; какие виды затрат подлежат возмещению; каким способом должно осуществляться это возмещение. Доля продукции, которую необходимо выделить инвестору для покрытия его затрат, устанавливается следующими образом. Вначале в проектных расчетах определяются объемы добычи, капитальные и эксплуатационные расходы на освоение месторождения, прогнозируются цены продукции на период действия соглашения и выручка от их реализации. Величина предстоящих капитальных вложений и эксплуатационных затрат (без амортизации) определяется на основе укрупненных нормативов, которые сам для себя рассчитывает и принимает инвестор. Это очень важный этап работы, так как от обоснованности такого расчета зависит то количество продукции, которое ему будет выделено и хватит ли его для покрытия реальных затрат. Инвестор обычно для выполнения таких расчетов привлекает специализированные консалтинговые компании, научно-исследовательские и проектные институты. Работа эта ведется ими обычно вместе, поскольку инвестор лучше знает особенности своего проекта, свои возможности и то, что он хочет получить. Специализированные компании обладают опытом проектирования, знают возможности использования новых технических решений, рынок,
