«Не дождавшись дня победы: сокращение ... финансирования Глобального фонда и предстоящий ... вреда в Восточной Европе и Центральной Азии»
advertisement
OТЧЕТ: «Не дождавшись дня победы: сокращение объемов финансирования Глобального фонда и предстоящий кризис снижения вреда в Восточной Европе и Центральной Азии» Краткий обзор содержания отчета Генеральный менеджер Глобального фонда твердо заявил: «Закрывать программы мы не должны. […] Это наша этическая ответственность, которую хорошо понимают страны-доноры, и мы гордимся тем, что нам удается обеспечить нуждающимся группам населения хорошее качество жизни».1 За последние десять лет Глобальный фонд внес уникальный вклад в борьбу с эпидемией ВИЧ-инфекции среди потребителей наркотиков в Восточной Европе и Центральной Азии (ВЕЦА)2. С 2002 по 2009 год только на программы снижения вреда в регионе ВЕЦА Фондом было выделено 263 млн долларов США, что значительно превышает общий объем поступлений из всех остальных международных источников. Благодаря этому, программы снижения вреда в регионе продолжали расширяться. Глобальный фонд поддерживал не только программы предоставления шприцев и лекарственного обеспечения, но и программы по противодействию стигме, мобилизации сообществ и усилению сервисного и адвокационного потенциала для внедрения устойчивых программ, которые бы поддерживались национальными государствами. В регионе, где потребители наркотиков традиционно исключаются из системы услуг и подвергаются криминализации, Глобальный фонд проводил неуклонную политику защиты прав человека и социальной включенности. В 2011 году, в связи с резким снижением объемов донорского финансирования, Глобальный фонд был вынужден прекратить выделять новое финансирование и ввести режим экономии средств. Регион ВЕЦА, 1 'It is difficult to find investments that give a return higher than those made in health'. El Mundo 03/26/2012 (English transcript available at: http://www.theglobalfund.org/documents/generalmanager/GM_GeneralManagerElMundo2012March_Interview_en/) 2 В настоящем отчете регион ВЕЦА рассматривается как включающий в себя все страны бывшего Советского Союза, а также все страны Восточной Европы, не являющиеся государствами Евросоюза (за исключением Болгарии и Румынии). В частности, общий перечень стран ВЕЦА включает следующие 24 страны: Албания, Армения, Азербайджан, Беларусь, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Эстония, Грузия, Казахстан, Косово, Кыргызстан, Латвия, Литва, Македония, Молдова, Черногория, Румыния, Россия, Сербия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан. Из этих стран все, кроме Латвии и Литвы, получали гранты Глобального фонда. (Примечание: Косово не является членом ООН и не признается многими государствами.) Все эти страны участвуют в работе ЕССВ. Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом где эпидемия ВИЧ-инфекции среди людей, употребляющих инъекционные наркотики, продолжает развиваться стремительными темпами, уже ощущает последствия принятых на глобальном уровне решений. В ближайшем будущем проблемы, связанные с недостатком международной поддержки в регионе, только возрастут. Принятое Глобальным фондом решение сократить объемы финансирования в соответствии со страновым уровнем дохода не учитывает тот факт, что доход не является определяющим фактором доступности услуг по ВИЧ-инфекции среди потребителей наркотиков; таким фактором было и остается наличие политической воли. В ситуации практического отсутствия альтернативных источников финансирования регион может оказаться во власти еще более сильной концентрированной эпидемии ВИЧ-инфекции и потерять все то, что было достигнуто за последние десять лет работы при поддержке Глобального фонда. В 2011 году Глобальный фонд инициировал следующие изменения в своей работе: Отмена 11 раунда финансирования, в рамках которого в 2013 году государства должны были получить гранты (изначально планировалось выделить гранты в 2012 году). От стран ВЕЦА в Глобальный фонд готоввилось как минимум одиннадцать заявок, включающих компонент по снижению вреда. Восемь из них предусматривали работу с ключевыми группами населения и проведение программ значительного воздействия на средства из Целевого фонда финансирования3. Молдова должна была подать свой проект в рамках второй фазы заявок на базе национальной стратегии (NSA)4. • • Начиная работу по составлению заявок на 11 раунд, Албания, Азербайджан, Беларусь, Молдова и Таджикистан предвидели потенциальные перерывы в предоставлении услуг по снижению вреда, ранее финансировавшихся Глобальным фондом. А поскольку заявки 11 раунда должны были обеспечить средства на проекты не ранее чем с 2013 года, последствия отмены раунда станут очевидны лишь с течением времени. ЕССВ планировала подать региональную заявку, предусматривающую работу в девяти странах с высоким бременем ВИЧ-инфекции и туберкулеза. Этот проект мог стать первой масштабной инициативой региона по адвокации и технической поддержке в целях устранения региональных 3 Целевой фонд (Targeted Pool) предназначен для работы с конкретными целевыми группами и проведения программ значительного воздействия. В области ВИЧ-­‐инфекции эти целевые группы включают, в числе других, ПИН, мужчин, имеющих сексуальные отношения с мужчинами, и секс-­‐работников. 4 Информацию о заявках на базе национальной стратегии можно найти на сайте http://www.theglobalfund.org/ru/nsa/. Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом барьеров, стоящих на пути обеспечения эффективности и устойчивости программ по ВИЧ-инфекции. Замена 11 раунда Механизмом переходного финансирования (TFM), доступного только в контексте «продолжения осуществления основных услуг по профилактике, лечению и/или уходу, координируемых текущими грантополучателями»5. Основные услуги были определены как «профилактика и лечение ВИЧ-инфекции среди ключевых групп населения с высоким уровнем заболеваемости». Этот механизм был внедрен в качестве чрезвычайной меры для предупреждения закрытия сервисных служб, но не закрытия проектов по укреплению систем сообществ и адвокации. Лишь немногие страны ВЕЦА, готовившиеся к 11 раунду, смогли подать свои предложения в рамках TFM, и эти страны смогли включить в свои заявки лишь самые основные услуги – опять же, сервисные, а не адвокационные. В сравнении с первоначальным планом – представить в рамках 11 раунда и второй фазы NSA один региональный и десять национальных проектов по ВИЧ-инфекции от стран ВЕЦА – лишь Россия, Сербия и Таджикистан смогли подать заявку в рамках Механизма переходного финансирования (в России это были два гранта от НПО, в том числе от Российской сети снижения вреда / «ЭСВЕРО», получившей возможность подать предложение лишь по специальному решению Правления Глобального фонда)6. Новое правило, в соответствии с которым 55% всех объемов финансирования должно быть направлено в страны с низким уровнем дохода, что ограничило возможности для стран со средним уровнем дохода. Это правило особенно сильно отразилось на Восточной Европе и Центральной Азии, т.к. свыше 95% людей, живущих с ВИЧ, проживают в странах ВЕЦА со средним уровнем дохода7. В ходе второй фазы продления грантов в 2012 году большинство текущих проектов по ВИЧ-инфекции, получающих финансирование Глобального фонда, должны будут сократить объемы своей работы на 25% и более, жертвуя качеством мероприятий и масштабами их охвата8. После одобрения правила 55%, Секретариат определил примерные уровни сокращения средств в рамках процесса продления грантов, причем эти ограничения для стран с низким уровнем дохода (и стран с более низким 5 Глобальный фонд, информационный бюллетень о Механизме переходного финансирования (Transitional Funding Mechanism). Из интервью с Николя Канто (Nicolas Cantau), региональным менеджером по Восточной Европе и Центральной Азии, менеджера грантов Глобального фонда, 11 апреля 2012 г. 7 WHO, UNAIDS & UNICEF. Global HIV/AIDS response: epidemic update and health sector progress towards universal access: progress report 2011. 8 Перечень обновляемых грантов и соответствующих лимитов финансирования см. в документе Global Fund, 2012 Renewals Forecast (Phase 2, RCC mid-­‐term and Periodical review), январь 2012. 6 Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом средним уровнем дохода) отличались от лимитов других стран. Почти везде существенному сокращению подлежат проекты для потребителей наркотиков и групп сообщества; активно урезаются такие направления работы в области ВИЧ-инфекции, как развитие НПО, усиление потенциала сервисных услуг и другие виды деятельности по укреплению систем сообщества. • Армения, Азербайджан, Беларусь, Босния и Герцеговина, Грузия и Черногория теперь могут реализовать лишь 75%9 мероприятий второй фазы, указанных как требующие особого внимания в их первоначальных планах. В Армении большинство сокращений проектов по ВИЧ-инфекции предположительно коснется профилактических услуг для ПИН, тогда как именно в этой группе распространенность ВИЧ-инфекции достигает порядка 10%, а услугами по снижению вреда охвачены лишь 15% целевой группы. Бюджет на развитие потенциала НПО был сокращен на 96%. Вышеописанные изменения 2011 года происходили в контексте более ранних тенденций реформирования политики Глобального фонда: Ужесточение квалификационных критериев: по состоянию на начало 2012 года Албания, Босния и Герцеговина, Хорватия, Казахстан, Македония, Черногория и Румыния более не могут подавать заявки в связи с низкой распространенностью ВИЧ-инфекции среди ключевых групп. • • Румыния – наглядный пример того, что может произойти с работой по снижению вреда в отсутствие поддержки Глобального фонда. Эта страна перестала соответствовать квалификационным критерием с седьмого раунда, и в 2010 году Глобальный фонд прекратил финансирование местных проектов. С тех пор на программы НПО, работающих в области снижения вреда, не было выделено никакого государственного финансирования. Охват потребителей инъекционных наркотиков сократился с 76% в 2009 году до 49% в 2010. В 2011 году число вновь выявленных случаев ВИЧ-инфекции среди ПИН было выше, чем в предыдущие годы, и доля ПИН в новой статистике по ВИЧ-инфекции также возросла. В Албании, утратившей квалификационное право на гранты в 2012 году в связи с повышением уровня дохода, две НПО уже закрыли свои программы игл и шприцев (ПИШ), и еще одной также грозит закрытие в связи с недостатком финансирования (программы опиоидной заместительной 9 На своем 18 и 20 заседании Правление Глобального фонда ввело 75%-­‐ное ограничение на средства, запрашиваемые в рамках второй фазы раундов 8, 9 и заявок на базе национальной стратегии, однако впоследствии, при высвобождении новых ресурсов, снизила это ограничение до 90% (см. Решение GF/B20/DP9, параграф 3; Решение GF/B18/DP13, параграф 2). Помимо этого, на основании результатов проведенной ранее работы и национальных потребностей, гранты некоторых стран подлежат дальнейшему сокращению – этот вопрос решается на индивидуальной основе. Поскольку на момент составления данного отчета страны еще не завершили процесс продления грантов, окончательный объем средств, доступных государствам ВЕЦА после сокращения, в настоящее время не известен. Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом терапии – ОЗТ – продолжают получать финансовую поддержку за счет механизма непрерывности услуг). НПО в Болгарии, Литве и России имели право подать заявки в рамках 11 раунда финансирования, несмотря на то что эти страны имеют уровень дохода выше среднего или являются частью ЕС или «Большой восьмерки». Правило НПО давало уникальную возможность поддержать и расширить программы для ПИН в таких странах, как Литва и Россия, где отсутствует политическая воля поддерживать снижение вреда. В новой модели финансирования Глобального фонда необходимо сохранить это правило для стран с высокой распространенностью ВИЧ-инфекции среди ПИН. В контексте повышения уровня благосостояния ряда государств, в странах ВЕЦА был достигнут значительный прогресс в обеспечении отклика на эпидемию ВИЧ-инфекции, включая снижение уровня вертикальной передачи вируса в соответствии с заявленными целевыми показателями. Однако национальные правительства с гораздо меньшим энтузиазмом поддерживают целевые проекты профилактики и лечения для людей, употребляющих инъекционные наркотики, и они вряд ли восполнят недостаток финансирования в результате дефицита бюджета Глобального фонда и реформ его политики. В мире давно накоплены внушительные свидетельства того, что программы снижения вреда, включающие ПИШ, ОЗТ, антиретровирусную терапию (АРТ) для ПИН, аутрич-работу среди равных и консультирование, могут приостановить развитие эпидемии и повысить доступ этой крайне уязвимой группы к антиретровирусному лечению. Тем не менее, лишь 10% ПИН в Восточной Европе и 36% в Центральной Азии имеют доступ к ПИШ, а по состоянию на конец 2010 года только 23% нуждающихся в АРТ в регионе получали лечение – это предпоследний показатель доступности лечения в мире. Потребители инъекционных наркотиков в странах ВЕЦА составляют 62% всех людей, живущих с ВИЧ, и лишь 22% людей, получающих АРТ. А поскольку АРТ не только спасает жизни, но и снижает риск передачи вируса10, эта ситуация имеет последствия и в контексте профилактики. В результате регион ВЕЦА остается единственным в мире, где эпидемия ВИЧ-инфекции продолжает нарастать. Налицо очевидная потребность обеспечить непрерывность усилий по адвокации устойчивого национального финансирования в области снижения вреда, а тем временем Глобальный фонд остается незаменимым источником поддержки в борьбе с эпидемией ВИЧ-инфекции в регионе. 10 Donnell D et al. Antiretroviral Therapy and HIV Transmission Partners in Prevention Study. Lancet, 2010, 375(9731):2092–2098. Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом В регионе ВЕЦА нет альтернативы Глобальному фонду. Другие доноры действуют в гораздо меньших масштабах, финансируя ограниченные направления деятельности. И хотя учреждения ЕС на самом высоком политическом уровне признают снижение вреда в качестве одного из принципов в рамках своего подхода к наркополитике, существующие инструменты поддержки в этой области остаются ограниченными даже на территории Евросоюза. Европейский социальный фонд дает странам ЕС доступ к структурному финансированию отклика на ВИЧ-инфекцию, однако эти средства в основном предназначены для крупных, состоявшихся НПО, а не для небольших организаций на базе сообществ, которые обычно занимаются программами по снижению вреда. В результате резкого сокращения финансирования проекты снижения вреда в странах ВЕЦА не смогут предложить услуги всем нуждающимся, что поставит в опасность жизнь людей, употребляющих инъекционные наркотики, и обесценит достижения последних лет. В странах с высокой распространенностью ВИЧ-инфекции эпидемия, вероятнее всего, будет продолжать развиваться. Больше того, учитывая скорость передачи ВИЧ через совместное использование инъекционного оборудования, риск стремительной эпидемии грозит и другим странам, которым до сих пор удавалось предотвратить ее развитие среди ПИН за счет рационального, тактического использования средств Глобального фонда. Сокращение финансирования приведет также к тому, что организации в сфере снижения вреда потеряют опытных сотрудников, обученных в рамках проектов Фонда. Одним словом, успехи прошлого десятилетия, достигнутые странами с таким трудом, окажутся напрасными, если Глобальный фонд, его доноры, учреждения Европейского союза и другие ключевые структуры не примут срочных мер по возобновлению поддержки снижения вреда в регионе. Глобальный фонд, государства-доноры, Еврокомиссия и другие финансирующие агентства должны признать, что с учетом огромных масштабов концентрированной эпидемии среди потребителей инъекционных наркотиков – крайне стигматизированной группы – дальнейшие инвестиции в проекты в странах ВЕЦА являются стратегически важными. Этический и моральный долг доноров – возобновить финансирование столь необходимых программ по ВИЧ-инфекции в регионе. Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом Краткий обзор рекомендаций Правительства и другие доноры должны увеличить свои взносы в Глобальный фонд и полностью обеспечить заявленное финансирование. Только в этом случае есть шанс взять под контроль эпидемию ВИЧинфекции в странах ВЕЦА. Мы рекомендуем: Правлению Глобального фонда: • • • • • Снять ограничения на работу в странах со средним уровнем дохода, охваченных концентрированной эпидемией ВИЧ-инфекции среди ПИН, особенно при отсутствии в этих странах других источников финансовой поддержки. Отменить правило, в соответствии с которым 55% годового финансирования должно направляться в страны с низким уровнем дохода. В новой модели финансирования укрепить Целевой фонд для обеспечения более целенаправленных инвестиций в работу с ПИН и другими маргинализованными группами, затронутыми эпидемией. При принятии решений о финансировании всесторонне учитывать Структуру стратегических инвестиций ЮНЭЙДС, предложенную в 2011 году в контексте глобальных мер реагирования на ВИЧ/СПИД, в рамках которой приоритет отдается повышению значимого участия гражданского общества и затронутых сообществ в работе по мобилизации сообществ, адвокации, усилению потенциала и защите прав человека11. Сохранить многострановой механизм финансирования для Региональных координационных комитетов и региональных организаций в целях создания менее политизированной и более безопасной, по сравнению со страновым уровнем, платформы для адвокации потребностей ключевых групп населения, затронутых эпидемией. Учреждениям Евросоюза: • Выполнить заявленные обязательства и активизировать поддержку Глобального фонда в контексте продолжающихся переговоров по 11 Schwartländer et al (June 2011). “Towards an improved investment approach for an effective response to HIV/AIDS”. The Lancet, Vol. 377, Issue 9782: pp 2031-­‐2041. Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом • • подготовке Многолетнего финансового плана (MFF) ЕС на 2014–2020 годы и 11-го Европейского фонда развития. Активно продвигать снижение вреда на глобальном уровне и через политический диалог с партнерскими странами по региону ВЕЦА. Предоставить финансовые и технические ресурсы для сохранения поддержки проектов снижения вреда в странах ВЕЦА, в том числе за счет долгосрочных инвестиций в деятельность НПО в регионе. Другим донорам, в том числе двусторонним: • Выработать стратегии повышения участия в финансировании сферы снижения вреда в рамках комплексных программ здравоохранения и развития. Поддержание здоровья и обеспечение защиты прав человека на уровне индивидуума, сообщества и населения в целом