о проблемах платежей за использование лесных ресурсов

В.В. Зозуля, профессор Красноярского государственного
торгово-экономического института, кандидат экономических наук
О ПРОБЛЕМАХ ПЛАТЕЖЕЙ
ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЛЕСНЫХ РЕСУРСОВ
В 2006 г. был принят ряд законодательных актов,
корректирующих порядок исчисления, взимания и контроля за поступлением некоторых видов налогов, сборов и
других обязательных платежей. В частности, принята редакция Лесного кодекса РФ, которая предполагают введение новой системы платежей за пользование лесными
ресурсами.
Безусловно, необходимость совершенствования
экономического механизма в лесном секторе и в настоящее время существует. Основная цель такого совершенствования, - прежде всего, увеличение доходности лесного фонда. Однако не менее важным является и введение в действие эффективной системы платежей за
использование лесных ресурсов, которые бы участвовали
в воспроизводстве их и развитии инфраструктуры лесопромышленного производства.
Лесной фонд относится к категории возобновляемых природных ресурсов, поэтому его эффективное использование может, не нанося ущерба окружающей среде, обеспечить существенно более высокий уровень доходов по сравнению с доходами, получаемыми в нынешних
условиях. Действительно, вклад лесного сектора в экономику страны не соответствует ресурсному потенциалу лесов. Так, на долю Российской Федерации, владеющей
почти четвертью мировых лесных ресурсов, приходится
немногим более 3% вывозки древесины и столько же мировой лесной продукции. Расчетная лесосека используется менее чем на четверть, а доля лесной продукции в
валовом внутреннем продукте не превышает 3%. Важнейшей особенностью лесного фонда как возобновляемого
ресурса является большая продолжительность периода,
необходимого для его воспроизводства. Выращивание
полноценного леса требует не одного десятка лет, кроме
того, необходимы существенные вложения финансовых
ресурсов, а также специализированные подразделения,
располагающие соответствующей материально-производственной базой и профессиональными кадрами.
Государственное регулирование, проводимое путем
формирования и совершенствования законодательной
системы, должно обеспечивать в рассматриваемой области принятие превентивных мер для обеспечения доходности и сбалансированного воспроизводства лесных ресурсов. Реализация этих целей требует построения адекватной системы платежей за пользование лесными
ресурсами.
Не следует забывать, что продолжающееся реформирование законодательной системы России характери-
зуется недоработанностью большинства законодательных
актов. В результате практически к любому закону разрабатывается и принимается множество подзаконных актов.
Это приводит к различным противоречивым толкованиям, и как следствие, судебным и арбитражным разбирательствам. Принятый в декабре 2006 г. и вступивший в
действие с 1 января 2007 г. новый Лесной кодекс не является исключением.
Довольно длительное время (с 01.01.1999 г. по
01.01.2005 г.) система налогов и сборов предусматривала взимание лесного налога. В существующей налоговой системе
этот налог отсутствует. Многочисленные дискуссии о природе платежей за использование лесных ресурсов привели к
тому, что их вывели из состава налогов и сборов, регулируемых Налоговым кодексом. Лесные платежи в настоящее время регулируются Лесным кодексом. При этом понятие «лесные платежи» заменено понятием «платазапользование лесными участками» (ст. 73 ЛК РФ), или «арендная плата».
Рассмотрим природу платежей за лесные ресурсы,
и попытаемся ответить на вопросы: насколько обоснована практика выведения лесных платежей из состава налогов и сборов, регулируемых Налоговым кодексом.
Следует отметить, что до сих пор существует некоторая терминологическая и сущностная неопределенность в области платежей за лесные ресурсы. Во-первых,
на наш взгляд, необходимо определиться с природой указанных платежей, их экономическим содержанием.
Наша точка зрения склоняется к определению лесных платежей как налоговых. По сути, лесные платежи
имеют разветвленную структуру и являются, с одной стороны, разновидностью налога на использование природных ресурсов, а с другой стороны, представляют собой
сборы за лесопользование. В новой редакции Лесного кодекса это не нашло отражения.
Понятия налогов и сборов определены ст. 8.1, и 8.2
НК РФ. «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в
целях финансового обеспечения деятельности государства
и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и
физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов
государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должно-
1
стными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)».
В пользу признания лесных платежей как налоговых
относится и следующее положение: в НК РФ установлены отдельные виды налогов, водный налог, налог за
пользование природными ресурсами, такой как, налог на
добычу полезных ископаемых (НДПИ) и др. НДПИ и платежи за пользование лесными ресурсами по сути своей
являются экономически однородными, но каждый из них
имеет свои особенности, определяемые природой объекта налогообложения, главным образом, тем, что один из
ресурсов является невозобновляемым (полезные ископаемые), а другой (лесные ресурсы) — возобновляемым.
Однако механизм взимания и контроля НДПИ и
лесных платежей различен, госрегулирование НД П И осуществляется на основе Налогового кодекса, а платежей за
лесные ресурсы — Л К РФ.
Между тем лесные платежи имеют все признаки и
элементы налогообложения, установленные в ст. 17 Н К
РФ: субъект и объект налогообложения; налоговая база;
налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога. Рассмотрим
их.
Объектом налогообложения являются лесные ресурсы (древесина, живица, лесопользование). Налоговая база
представляет собой (ст. 53 НК) стоимостную, физическую
или иную характеристики объекта налогообложения, то
есть — объемы заготовки древесины, живицы и размеры
участков лесопользования. Налоговый период, порядок и
сроки уплаты налога установлены внесением периодичных
и разовых платежей, что также не противоречит положениям НК. Налоговая ставка представляет собой величину
налоговых начислений на единицу измерения налоговой
базы, т.е. минимальные ставки за отпуск древесины на корню, и ставки на лесопользование. Налоговая ставка, на наш
взгляд, требует дополнительного изучения и определения,
по нашему мнению, она должна присутствовать в Налоговом кодексе и обеспечивать платность за все виды лесопользования.
Обратимся к понятию платежей в ранее действующем и новом Лесном кодексах. Согласно ст. 103 ранее действующего Лесного кодекса, платежи за пользование лесным фондом взимались в виде лесных податей при краткосрочном пользовании участками лесного фонда и
арендной платы — при долгосрочном.
Ставки лесных податей устанавливались за единицу лесного ресурса, а по отдельным видам лесопользования — за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда.
Арендная плата определялась на основе ставок лесных податей, по сути, ставки лесных податей и выполняли функцию налоговой ставки.
В действующей редакции Л К РФ не предусмотрены
понятия лесных податей, сборов и других платежей, осталось лишь понятие «аренда», конечно, это не соответствует понятию «налога» либо «сбора».
В новом Лесном кодексе (ст. 94), установлены платежи за использование лесов — арендная плата или плата
по договору купли-продажи лесных насаждений, а аренда определяется как сбор, что также противоречиво.
По ст. 73 и 76 ЛК РФ минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы
за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке, то есть природа налогового платежа здесь присутствует, а по содержанию ставка не изменилась.
Таким образом, многие элементы лесных платежей
соответствуют налогам и сборам, но требуют доработки,
так же, как и некоторые положения Налогового и Лесного кодексов.
Имеют место разночтения и несоответствия с НК
РФ и Л К РФ и в других нормативно-правовых актах,
например, в Бюджетном кодексе РФ. Так, в новой редакции ст. 51 БК РФ лесные платежи выступают как неналоговые доходы федерального бюджета и формируются за
счет платы за использование лесов в части минимального
размера арендной платы и минимального размера платы
по договору купли-продажи лесных насаждений — по нормативу 100%. В ст. 57 БК РФ «Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ» ранее к вышеуказанным доходам
относились платежи за пользование лесным фондом в части, превышавшей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, — по нормативу 100%.
Согласно новой редакции ст. 57 БК РФ к неналоговым доходам бюджетов субъектов РФ относится плата за
использование лесов в части, превышающей минимальный
размер арендной платы и минимальный размер платы по
договору купли-продажи лесных насаждений, — по нормативу 100%. Однако из ЛК РФ выпал повышающий коэффициент минимальной ставки, на основе которого до января
2007 г. формировались отчисления в региональный бюджет.
Таким образом, эта часть отчислений, которая, кстати сказать, ранее использовалась на воспроизводственные цели,
потеряна для региональных бюджетов. Для Красноярского
края он составлял 1,4. Почему так произошло? Л ибо разработчики ЛК РФ просмотрели, либо сделано это умышленно, путем лоббирования. Край вновь будет и меть вы падающие доходы, которые были заложены в бюджет 2007 г.
В статье предпринята попытка доказать налоговую
природу лесных платежей. Однако по нашему мнению, на
возобновляемые лесные ресурсы должен быть установлен
специальный Лесной налог, который бы способствовал
процессу воспроизводства лесных ресурсов. Механизм
формирования этого налога должен быть разработан для
всех стадий использования лесных ресурсов — заготовка
древесины, переработка, глубокая переработка, лесопользование. Ставки лесного налога должны рассчитываться
исходя из средних затрат на воспроизводство лесных ресурсов, с учетом дифференциальной ренты. Распределение этого налога предлагаем по схеме: 40% — в федеральный бюджет, 60% — в региональный. И еще один аргумент
в пользу лесного налога: налоговая система имеет отработанный механизм администрирования и более жесткие
рычаги воздействия. Администрирование же платежей за
использование лесных ресурсов вне рамок Налогового
кодекса, не всегда эффективно.
Нам могут возразить, особенно те, кто занимается
переработкой древесины. Однако по данным статистики
нерентабельны лесозаготовительные предприятия, лесоперерабатывающие же — получают ренту, то есть сверхдоход от использования возобновляемых природных ре-
2
сурсов, и, по нашему мнению, должны платить налог на
воспроизводство (лесной налог).
В то же время мы разделяем точку зрения
Панскова
В.
Г.,
о
том,
что
необходимо
систематизировать, разработать и принять специальный
федеральный закон о сборах, платежах, взносах и
вывести их из Налогового кодекса. Для лесного фонда в
этот документ можно было бы вынести различные
платежи побочного лесопользования.
Как отмечалось выше, одной из важнейших задач в
настоящее время является создание эффективной системы платы за использование природных ресурсов, в том
числе лесных, с целью финансирования развития инфраструктуры и воспроизводства.
Новым Лесным кодексом воспроизводство лесов
полностью возложено на арендаторов, прописаны
условия исполнения и контроля. На практике же
контроль
воспроизводственного
процесса
трудноосушествим. И если за посадками деревьев можно
проследить, то за соблюдением технологии, дальнейшим
уходом за лесонасаждениями, через 5,10 и далее лет
никто следить не будет. А, как известно, реликтовая
ангарская сосна, основные запасы которой находятся в
Красноярском крае и Иркутской области, должна расти
не менее 80 лет. Проблематичным является и
воспроизводство лесов по краткосрочной аренде. Это,
как правило, иностранные фирмы, задача которых —
быстрее окупить свои затраты. И если у крупных
лесопромышленников имеются службы, специалисты,
техника, то мелкие арендаторы профессионально
воспроизводство лесов осуществлять не в состоянии. В
Красноярском крае ежегодно заготавливается более 10
млн. куб. м древесины, более половины этого объема
приходится на крупных лесопромышленников, отсюда
можно вывести процент лесовосстанов-ления, по нашим
прогнозным расчетам он составляет лишь 25% от
вырубленной древесины. Напрашивается вывод —
воспроизводством
лесных
ресурсов,
и
лесопромышленной
инфраструктурой
должны
заниматься
профессионально,
квалифицированно
специальные подразделения, оснащенные новыми
технологиями и техникой.
Но даже введение лесного налога не решит проблему развития лесопромышленной инфраструктуры и эф-
фективного воспроизводства, что противоречит положению Кодекса о неистощительном использовании природных ресурсов. Сегодня на всех уровнях отмечается, что
расчетная лесосека разрабатывается на 20-25%, и
необходимо в несколько раз увеличивать заготовку
древесины. На практике все гораздо сложнее. Расчетная
лесосека го-воритотом, сколько имеется спелой
древесины, которую можно вырубить, но редко
говорится о том, где находится эта древесина. Это
отдаленные,
труднодоступные
районы,
которые
современные лесопромышленники не собираются
осваивать. И если государство не вмешается в процесс
регулирования, инвестирования, контроля, то ЛПК
останется без сырья уже в ближайшие двадцать лет. Русский ученый И.И. Янжул (1846-1914), отмечал: «Лесное
хозяйство может вестись с надлежащей правильностью и
рациональностью только в крупных размерах, которые,
по общему правилу, могут, скорее, встретится в
казенной, чем в частной собственности».
Считаем, что необходимо создать Федеральный
фонд воспроизводства лесных ресурсов. Формирование
его производить за счет:
лесного налога;
части арендной платы за использование лесных
ресурсов;
части НДПИ, так как при добыче полезных ископаемых нарушается природный растительный покров и
промышленные леса;
штрафные санкции по лесным ресурсам;
государственные и частные инвестиции.
Функции этого фонда - развитие лесопромышленной
инфраструктуры, воспроизводства, зашиты и охраны
лесов. Деятельность этого фонда нести не только экономическую, но и большую социальную нагрузку. Разорившиеся леспромхозы, умирающие сегодня поселения в
зоне промышленной заготовки древесины получат рабочие места, и социальную защиту. А процессом воспроизводства и развития инфраструктуры будут заниматься
специализированные подразделения квалифицированно
и профессионально, на условиях платности, как это
принято в мировой практике.
3