регулирование земельных отношений в сельском хозяйстве

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В
СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ: ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
LAND
RELATION
REGULATION
IN
AGRICULTURE: LAND LAW
Аннотация. Детально проанализированы нерешённые правовые вопросы регулирования
земельных отношений в сельском хозяйстве. Даны конкретные предложения по
совершенствованию нормативно-правового регулирования земельных отношений в
сельском хозяйстве.
Summary. This article analyses unsolved legal matters of land relation regulation in
agriculture. There are concrete proposals concerning legislation perfection of land relation
regulation in agricultural sphere.
Ключевые слова: земельные отношения, законодательные акты, землепользование,
земельные участки, нормативно-правовая база.
Keywords: land relations, legislative acts, land use, land parcels, legislative basis.
Р
ассмотрение правовых вопросов регулирования земельных отношений в сельском
хозяйстве следует начинать с изучения объектов земельных правоотношений.
Объектами земельных правоотношений в сельском хозяйстве являются следующие
территории:
■ земли сельскохозяйственного назначения(по состоянию на 1 января 2011 г. — 393,4 млн га);
■ земли, используемые предприятиями, организациями и гражданами, занимающимися
сельскохозяйственным производством (519,4млн га);
■ земли, предоставленные и предназначенные для северного оленеводства (335,2 млн га оленьих
пастбищ, включая 105,6 млн га в составе земель сельскохозяйственного назначения).
В составе земель сельскохозяйственного назначения, по данным Росреестра, на 1 января 2011 г.
числилось 196,1 млн га сельскохозяйственных угодий, включая 124,1 млн га пашни. Кроме этого,
24,3 млн га сельскохозяйственных угодий имелось в составе других категорий земель; 13,2 млн га
сельскохозяйственных угодий находились в зонах объектов водного фонда и имели
соответствующие ограничения в использовании.
Общее число земельных участков (землевладений и землепользовании), находящихся в
составе
земель
сельскохозяйственного
назначения,
оценивается
специалистами
Государственного университета по землеустройству в 55,6 млн ед., а число отдельных контуров
угодий — в 100 млн ед.
За 1995-2010 гг. число перераспределённых земельных участков сельскохозяйственного
назначения составило 12,8 млн ед. (23,0%), а площадь земель, находящихся в обороте, — 43,1 млн га;
1,8 млн земельных участков изменило целевое назначение или вид разрешённого использования,
т. е. фактически выбыло из сельскохозяйственного оборота.
По данным Росреестра на 1 января 2011 г., большая часть земель сельскохозяйственного
назначения находилась в государственной и муниципальной собственности — 264,3 млн га, или
67,2% земель категории, в собственности граждан — 117,6 млн га (29,9% площади категории), в
собственности юридических лиц — 11,5 млн га (2,9%).
Из всех зе мель России, находящихся в частной собственности, на долю земе ль
сельскохозяйственного назначения приходилось 96,8% (129,1 млн га), из них 78,1% (100,8 млн га)
составили земельные доли граждан в общей собственности на землю. Из общей площади
земельных долей 24,0 млн га являлись невостребованными.
В ходе работ по разграничению государственной собственности на землю (после 2002 г.) в
собственности Российской Федерации зарегистрировано 8,4 млн га земель сельскохозяйственного
назначения, из них предоставлено юридическим лицам в пользование 3,2 млн га и аренду — 1,0
млн га. В собственности субъектов Российской Федерации находилось 6,9 млн га, из них 2,6 млн га
земель предоставлено юридическим лицам в аренду и 1,2 млн га — в пользование. В
муниципальной собственности зарегистрировано 2,8 млн га, из них предоставлено гражданам во
владение 26,2 тыс. га, аренду — 510,4 тыс. га и юридическим лицам в пользование — 180,2 тыс. га,
аренду — 1518,3 тыс. га.
Субъекты земельных правоотношений в сельском хозяйстве по состоянию на 1 января 2011 г. были
представлены следующими землевладельцами и землепользователями: главы крестьянских
(фермерских) хозяйств — 261,7 тыс.; владельцы личных подсобных хозяйств — 16,17 млн; садоводы
— 172,04 тыс. и участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства — 7,55
млн; руководители сельскохозяйственных организаций Минсельхоза России — 21,95 тыс., а также
подведомственных учреждений; владельцы земельных долей — 10,8 млн; другие граждане и
объединения граждан, занимающиеся сельскохозяйственным производством (животноводы и
животноводческие объединения; граждане, занимающиеся сенокошением и выпасом скота;
граждане, занимающиеся северным оленеводством и промыслом; граждане, имеющие служебные
наделы и др.) — 5,0 млн человек.
Кроме этого, участниками землеустройства и земельных отношений в сельской местности
являлись главы сельских администраций, муниципальных образований и районов; члены
земельных комиссий и организаций, согласовывающих отводы земель; кадастровые инженеры,
частные землеустроители и работники землеустроительных и геодезических организаций;
смежные землевладельцы и землепользователи, имеющие участки несельскохозяйственного
назначения — 13 млн человек.
Таким образом, земельными отношениями в сельской местности было охвачено примерно 60 млн
граждан нашей страны.
Обратимся к анализу состояния правового регулирования земельных отношений в сельском
хозяйстве.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 № 450, утвердившим
Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, на него возложена функция
по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, и,
прежде всего, организации их рационального использования и мониторинга.
С участием Минсельхоза России разработан и вступил в действие Федеральный закон от
29.12.2010 № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»,
который упрощает процедуры согласования границ земельных участков, выделяемых (образуемых) в
счёт земельных долей и постановки их на кадастровый учёт приказом Минэкономразвития России
от 03.08.2011 № 388 утверждены требования к проекту межевания земельных участков.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 № 1292-р одобрена
Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и
земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель
иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на
период до 2020 года, определяющая цели, задачи и направления работ по осуществлению
государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель,
используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных
категорий, данные которого являются основой формирования государственных информационных
ресурсов о состоянии и использовании этих земель.
Минсельхозом России разработан и начал осуществляться План первоочередных мероприятий по
реализации этой Концепции, в соответствии с которым за 2009-2011 гг. на территории 182
муниципальных районов площадью 38 млн
га начаты работы по мониторингу земель сельскохозяйственного назначения на основе оцифрованных
карт. Минсельхозом России заключены соглашения с Роскосмосом, Росреестром, Росгидрометом,
разрабатываются предусмотренные Планом нормативные правовые акты, формируются цифровые
слои границ земельных участков (полигонов) сельскохозяйственных организаций и создаются
соответствующие информационные ресурсы о растительном покрове, качестве земель и др.
Так, в 2011 г. подведомственными Министерству сельского хозяйства Российской Федерации
учреждениями сформированы цифровые слои границ земельных участков (полигонов)
сельскохозяйственных организаций, на которых ведутся многолетние наблюдения, общей
площадью 6,5 млн га.
Мероприятия
по
осуществлению
государственного
мониторинга
земель
сельскохозяйственного назначения с участием органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации включены в про ект Государственной программы по развитию
сельского хозяйства, разрабатываемой Минсельхозом России на 2013-2020 годы.
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.09.2010 № 445
утверждены Методические указания по государственной кадастровой оценке земель
сельскохозяйственного назначения, используемые для определения земельного налога и
арендной платы за землю. Они применяются также для определения кадастровой стоимости
земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. При этом выделяются
следующие виды использования земель сельскохозяйственного назначения:
■ пригодные под пашню, сенокосы, пастбища, занятые залежами на дату проведения
государственной
кадастровой
оценки
земель,
многолетними
насаждениями,
внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для
обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и
техногенных явлений, а также водными объектами, предназначенными для обеспечения
внутрихозяйственной деятельности;
■ малопригодные под пашню, но используемые для выращивания некоторых видов технических
культур, многолетних насаждений, ягодников, чая, винограда, риса;
■ занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства,
хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции;
■ занятые водными объектами и используемые для предпринимательской деятельности;
■ земли сельскохозяйственного назначения, на которых располагаются леса;
■ прочие земли сельскохозяйственного назначения, в том числе болота, нарушенные земли,
земли, занятые полигонами, свалками, оврагами, песками, за некоторым исключением земельных
участков.
Минсельхозом России выпущены в свет Методические рекомендации по совершенствованию
оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения (рекомендованы НТС
27.10.2011, протокол № 32).
В 2011 г. Правительством страны в Государственную Думу были внесены разработанные
Министерством сельского хозяйства Российской Федерации следующие проекты федеральных
законов:
■ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования механизма залога земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения»;
■ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования регулирования отношений в области мелиорации земель»;
■ «О
внесении
изменений
в
Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях (относительно повышения ответственности за порчу земель)».
Кроме этого, Минсельхозом России в 2011 г. был подготовлен и направлен в Правительство
Российской Федерации проект постановления Правительства «Об утверждении признаков
неиспользования земельных участков с учётом особенностей ведения сельскохозяйственного
производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производ ством
деятельности в субъектах Российской Федерации». Данное постановление определяет земельные
участки, которые могут быть изъяты у землевладельцев, не использующих земельные площади по
назначению для целей сельскохозяйственного производства.
С 2011 г. осуществляется государственная поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств при
оформлении в собственность
используемых ими земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Так, в 2011г. 16 субъектам Российской Федерации на эти цели было выделено из федерального
бюджета 52,4 млн руб. В 2012 г. государственная поддержка фермеров в оформлении земельных
участков в собственность из федерального бюджета намечается в размере 1,4 млрд руб. По
подсчётам Минсельхоза России это позволит оформить в собственность крестьянских (фермерских)
хозяйств 1,1 млн га земель сельскохозяйственного назначения (6,8% от всех находящихся у них
земель).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2011 № 874 утверждены Правила
предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета субъектов Российской
Федерации на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая
индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими
земельных участков и земель сельскохозяйственного назначения. В 2011-2013 гг. на эти цели
выделяется более 1,6 млрд руб.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2011 № 612 утверждены Критерии
существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Положительные изменения в земельном законодательстве позволили за период 2009-2011 гг.
стабилизировать площади сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации на уровне 220,4220,6 млн га, пашни — 121— 122 млн га, приостановить рост залежи, зарастание земель кустарником
и мелколесьем, развитие эрозии почв, деградацию земель.
Вместе с тем, отсутствие ряда нормативных правовых актов в области регулирования
сельскохозяйственного землепользования и землеустройства не обеспечивает защиту земель
сельскохозяйственного назначения от необоснованного изъятия для несельскохозяйственных целей,
не способствует вовлечению неиспользуемых земель, находящихся в федеральной собственности, в
сельскохозяйственный оборот, сдерживает земельно-ипотечное кредитование и др.
По-прежнему
являются
высокими
затраты
на межевание земельных участков
сельскохозяйственного назначения и сроки их постановки на государственный кадастровый учёт.
Около 30 млн га сельскохозяйственных угодий, в том числе 20 млн га пашни, не используется,
24 млн га земельных долей относится к числу невостребованных, собственники которых в
установленный срок не получили свидетельства, либо, получив их, не воспользовались своими
правами по распоряжению. Из общей площади сельскохозяйственных организаций и хозяйств
граждан, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции, зарегистрировано и
поставлено на государственный кадастровый учёт не более 30% земель, что сдерживает земельноипотечное кредитование под залог земельных участков. Не образован фонд неиспользуемых
земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности,
не зарегистрированы земельные участки фонда перераспределения. Исходя из изложенного, следует
высказать следующие предложения по совершенствованию нормативного правового
регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве.
■ Считать целесообразным продолжить работу по совершенствованию нормативной правовой
базы:
• оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего, в части
обеспечения
защиты
от
неправомерного
вывода
земельных
участков
из
сельскохозяйственного оборота, вовлечения неиспользуемых федеральных земель
сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственный оборот путём предоставления
заинтересованным сельхоз товаропроизводителям, заключения договоров аренды земель
сельскохозяйственного назначения на новый срок с учётом преимущественного права без
проведения торгов;
• повышения ответственности за порчу земельных участков;
• землеустройства в отношении земель сельскохозяйственного назначения;
• земельно-ипотечного кредитования в сельском хозяйстве;
• управления государственными земельными ресурсами.
■ Считать
нецелесообразным
упразднение
института категории земель
сельскохозяйственного назначения, предложенное Минэкономразвития России в проекте
Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации в части отмены отдельных
категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую» (письмо И.Е. Манылова от 28.12.2011 № 29586ИМ/Д23)».
■ Внести
изменения
и
дополнения в Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ«О
землеустройстве» с целью качественного улучшения правового обеспечения оборота,
рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
■ Минсельхозу России совместно с органами управления АПК субъектов Российской
Федерации осуществить разработку пилотных проектов комплексного землеустройства с целью
апробации правовых норм по предоставлению и изъятию земельных участков
сельскохозяйственного назначения, зонированию сельских территорий и установлению на них
правил сельскохозяйственного землепользования с уточнением правового режима, видов
разрешенного использования, ограничений(обременении) хозяйственной деятельности.
■ Ускорить работу по правовому обеспечению вовлечения неиспользуемых земель федерального
назначения в сельскохозяйственный оборот, просить Правительство Российской Федерации в
возможно короткие сроки принять Постановление «Об утверждении признаков
неиспользования земельных участков с учётом особенностей ведения сельскохозяйственного
производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством
деятельности в субъектах Российской Федерации».
■ Просить Министерство сельского хозяйства Российской Федерации подготовить проекты
нормативных правовых актов по:
• созданию Фонда управления землями сельскохозяйственного назначения;
• регулированию правового режима земель фонда перераспределения (порядок зачисления,
предоставления и исключения земельных участков сельскохозяйственного назначения).
■ Организовать работу по оценке правоприменительной деятельности и распространению
передового опыта в сфере регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве, а также в
области консультирования и повышения квалификации специалистов по вопросам землепользования
и землеустройства сельских территорий.