Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в

ЛЕСА, ЛЕСНЫЕ РЕСУРСЫ
И ЛЕСОУПРАВЛЕНИЕ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СПРАВОЧНЫЙ ДОКУМЕНТ
Москва, 2012
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
Настоящий справочный документ подготовлен при финансовой
поддержке Министерства Международного Развития Великобритании.
Содержание настоящего документа является исключительной
ответственностью авторов и никоим образом не является отражением
официальной политики Министерства Международного Развития
Великобритании. Суждения, интерпретации и выводы, изложенные
в настоящем документе, принадлежат авторам и могут не совпадать
с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него
организаций, Совета исполнительных директоров, равно как и стран,
которые они представляют. Авторы документа несут ответственность
за все возможные упущения и неточности в данном документе.
В справочном документе использованы материалы Рослесхоза,
ФГУП «Рослесинфорг», ФБУ ВНИИЛМ, ФБУ «Авиалесоохрана», ФБУ
«Рослесозащита», материалы и публикации Программы ЕПД ФЛЕГ.
Москва, 2012
1
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
Содержание
Резюме
Введение
3
6
II Леса российской федерации
7
Лесной фонд
Древесные ресурсы
Категории защитных лесов
Недревесные, пищевые лесные ресурсы
и лекарственные растения Разнообразие древесных и кустарниковых пород
Депонирование углерода в лесах России
IV Использование лесов
21
V Институты, политика и законы
27
Управление лесами в России Леса как объект правового регулирования
42
42
43
45
12
13
14
15
Освоение лесов
Лесопромышленный комплекс
Нелегальные рубки
Правовое регулирование легальности
лесопользования
Борьба с коррупцией
7
9
10
III Лесное хозяйство
Лесовосстановление и лесоразведение
Охрана лесов от пожаров
Защита от вредителей и болезней
VIII Реализация, правоприменение
и исполнение законов
15
17
18
21
24
27
27
VI Планирование и принятие решений 32
Качество и доступность информации о лесах
Лесное планирование
Государственный лесной реестр
Государственный надзор и контроль
VII Потенциал заинтересованных
сторон
32
33
35
36
39
Деятельность и потенциал общественных организаций 39
Использование стандартов, защитных мер
и сертификации коммерческими предприятиями
40
Москва, 2012
2
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
Резюме
По запасам лесных ресурсов Россия превосходит любую другую
страну мира: ей принадлежит 22 %*
мировой площади лесных земель
(764 млн. га). На долю российских лесов приходится 21 % мировых запасов леса на корню, они
являются самым крупным наземным
хранилищем углерода, оказывая
существенное влияние на углеродный бюджет планеты
Российские леса отличаются
уникальным биоразнообразием.
В России находится 25% всех
малонарушенных лесов мира. Леса
России по преимуществу бореальные (86%). Основными лесообразующими породами являются лиственница, сосна, ель, кедр, дуб,
бук, береза, осина.Сохранение
биологического разнообразия
лесов названо одним из основных
принципов лесного законодательства Российской Федерации
(ст. 1 ЛК РФ).
Общий запас древесины в лесах,
расположенных на землях лесного
фонда, по данным учета 2010 г.,
составил 80 млрд м3. В целом по
стране, средний запас древесины
на 1 га в спелых и перестойных
насаждениях (без кустарников)
составляет 132 м3, в лесах, возможных для использования в целях
заготовки древесины, – 165 м3.
Леса Российской Федерации обладают большим сырьевым потен-
Москва, 2012
циалом для развития видов использования лесов, не связанных
с заготовкой древесины. Вовлечение богатейших недревесных
лесных ресурсов в промышленную
эксплуатацию – одна из задач
лесного комплекса России.
Лесные экосистемы России играют
важную роль в глобальном цикле
углерода. По оценкам ФАО ООН
(FRA-2010), запасы углерода
(пулы) в живой фитомассе лесов
мира составляют около 360 млрд
т с. Из них 49.4 млрд т с сосредоточено в лесах РФ.
Все лесовосстановительные
работы на лесных участках, переданных в аренду, планируют
и проводят лесопользователи
на свои средства в соответствии с проектами освоения
лесов. Основным способом
восстановления лесов в целом
по стране остается содействие
естественному возобновлению.
Искусственное восстановление
лесов осуществляют путем создания лесных культур: посадки
сеянцев, саженцев, черенков или
посева семян лесных растений.
Объемы работ по созданию лесных
культур в 2010 г. выполнены на
площади 169,7 тыс. га (20,9%
общего объема). За последние два
десятилетия площади лесовосстановления в стране сократились
почти в 2 раза. Лесные пожары
оказывают большое влияние на состояние лесов Российской Федерации. С 2004 г. лесные площади,
пройденные пожарами, постоянно
возрастали. 2010 г. характери-
Ослабление
и гибель лесов
неравномерны
по годам и
носят явно
выраженный
циклический
характер * В справочном
документе использованы
материалы Рослесхоза,
ФГУП «Рослесинфорг»,
ФБУ ВНИИЛМ, ФБУ
«Авиалесоохрана»,
ФБУ «Рослесозащита»,
материалы и публикации
Программы ЕПД ФЛЕГ.
3
зовался чрезвычайной пожарной обстановкой
в лесах во многих субъектах Российской Федерации. Тяжелая ситуация с лесными пожарами
потребовала от Правительства РФ принятия
оперативных мер по формированию системы охраны лесов от пожаров: Рослесхозу переданы
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в области лесных отношений, контролю и надзору в области лесных отношений; Официальная
статистика по пожарам на землях лесного фонда
относится к т.н. «площади, пройденной пожарами на лесных землях» в пределах охраняемых
территорий. Спутниковые данные оценки площадей лесов, пройденных пожарами на территории
России, показывают значительно большие
значения. Ослабление и гибель лесов неравномерны по годам и носят явно выраженный
циклический характер. Неблагоприятное воздействие на состояние лесов в 2010 г. оказывали: погодные и почвенные условия, болезни,
прочие непатогенные абиотические факторы,
вредные насекомые, пожары и антропогенные
факторы . Наибольшее влияние оказали пожары
(80.2%). Вторая по значимости причина гибели
насаждений (16.1%) – неблагоприятные погодные и почвенные условия. Воздействие других
факторов, из которых наиболее значительным
было повреждение насекомыми и поражение
болезнями, проявилось на незначительной
площади. Гибель насаждений в последнее
десятилетие увеличилась почти в 1,5 раза
по сравнению с предыдущим периодом: если
в период с 1990 по 1999 г. от различных причин
погибло 3 017.6 тыс. га насаждений, то с 2000
по 2009 г. – около 4 347.8 тыс. га. В целях
обеспечения санитарной безопасности в лесах
Российской Федерации проводятся лесозащитные мероприятия, которые подразделяются на
профилактические (предупредительные), меры
по локализации и ликвидации очагов вредных
организмов, санитарно-оздоровительные ме-
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
роприятия, лесопатологические
обследования и лесопатологический мониторинг.
В соответствии с гражданским
законодательством Российской
Федерации все земли лесного
фонда и леса на землях обороны
находятся в федеральной собственности. Гражданское законодательство и Лесной кодекс РФ
гарантируют гражданам право на
свободное пребывание в лесах.
Гражданам и юридическим лицам
могут предоставляться в пользование на правах аренды, безвозмездного пользования, концессии
и краткосрочного пользования
лесные участки. На землях лесного фонда и землях иных категорий
конкретные виды разрешенного
использования устанавливаются
в лесохозяйственных регламентах. Леса могут использоваться
для одной или нескольких целей.
В настоящее время арендные отношения являются доминирующей
правовой формой использования
лесов. Лесной кодекс РФ упразднил право краткосрочного пользования и лесорубочный билет.
Установленный размер ежегодного
отпуска древесины на лесных
участках, арендованных для заготовки древесины, используется
только на 50%. Уровень использования мягколиственной древесины остается низким. Лесной
комплекс Российской Федерации,
включающий в свой состав лесное
хозяйство и лесопромышленные
отрасли по заготовке и переработке древесины, занимает
Москва, 2012
Объем заготовки древесины по
всем видам рубок составил в 2010
году 175,5 млн. м3 и упал по
сравнению с 1990 годом в 2 раза.
Установленный допустимый объём
изъятия древесины в целом по
Российской Федерации используется на 28%, а в многолесных
регионах Севера Европейской
части, Сибири и Дальнего Востока
на 15-17 процентов.
В ходе реформирования лесного
сектора, связанного с принятием
нового законодательства, в России сложилась довольно сложная
и не всегда эффективная система
государственного управления лесами, которая все еще претерпевает изменения. Лесной комплекс
Российской Федерации, включающий в свой состав лесное хозяйство и лесопромышленные отрасли
по заготовке и переработке древесины, занимает важное место
в экономике страны. Тем не менее, по масштабам производства
лесной продукции и вкладу лесов
в бюджетную систему российский
лесной комплекс далеко отстает
от развитых стран с рыночной
экономикой.
Все леса Российской Федерации
находятся в государственной
(федеральной) собственности
и произрастают на землях лесного фонда. Небольшая доля
лесов расположена на землях
городских поселений, обороны
и безопасности, на особо охраняемых природных территориях
и на территориях, которые до
введения нового Лесного кодекса
важное место в экономике страны.
Леса России — один из важнейших
возобновляемых природных ресурсов, составляют более четверти мировых запасов древесной
биомассы и выполняют важнейшие
средообразующие и средозащитные
функции.
Имеющиеся запасы лесных ресурсов Российской Федерации позволяют обеспечить не только текущие и перспективные внутренние
потребности страны в древесине
и продуктах ее переработки, но
и значительно расширить экспорт лесных товаров. Продукция
лесного комплекса широко используется во многих отраслях
промышленности, строительстве,
сельском хозяйстве, полиграфии,
торговле, медицине. Объемы производства и потребления мебели
и бумажно-картонной продукции
оказывают непосредственное влияние на социальное и культурное
развитие общества.
Воспроизводством и защитой
лесов, заготовкой и переработкой древесины занимаются около
60 тысяч крупных, средних и
мелких предприятий, расположенных во всех регионах страны.
В 45 субъектах Российской Федерации производство лесобумажной
продукции составляет от 10 до 50
процентов от общих объемов промышленной продукции этих регионов. На предприятиях и в организациях лесного комплекса занято
более одного миллиона работающих. Лесной фонд страны используется недостаточно интенсивно.
4
(2006 г.) относились к сельским
лесам. На 1 января 2012 года наземные лесоустроительные работы
проведены на 42% площади земель
лесного фонда. Различными методами лесоинвентаризации изучено
58% площади земель лесного
фонда. В настоящее время около
50% лесов имеют давность лесоустройства более 10 лет, а на
площади более 3 млн. га лесов,
находившихся ранее во владении
сельскохозяйственных организаций, лесоустройство вообще не
проводилось.
Основной государственной информационной системой предоставляющей информацию о лесах
является Государственный лесной
реестр. Ведение государственного лесного реестра предусмотрено Лесным кодексом Российской
Федерации. Государственный
лесной реестр – систематизированный свод документированной
информации о лесах, об их использовании, охране, защите,
воспроизводстве. Государственный лесной реестр ведётся в отношении лесничеств и лесопарков
по установленным формам на бумажных и электронных носителях
с использованием программного
обеспечения для заполнения
установленных форм и внесения
в них изменений и электронных
средств передачи документированной информации.
Лесное планирование является
основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств
и лесопарков. Документом лесно-
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
го планирования является лесной
план субъекта Российской Федерации. Основой осуществления
использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов в границах лесничества, лесопарка
является лесохозяйственный
регламент, который составляется
на срок до десяти лет. Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное)
пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов.
Государственный лесной контроль
и надзор является одной из самых
важных функций государственного
управления и одновременно способом обеспечения законности,
т.е. строгого соблюдения и исполнения норм права участниками
лесных отношений. Вопросы государственного лесного контроля
и надзора нормативные правовые
акты РФ.
В РФ функционирует множество
российских (региональных и
страновых) и международных
неправительственных (общественных) природоохранных организаций. Такие организации, как
правило, имеют свои программы
по сохранению лесов, проводят
разного рода экспертизы, защищают права и интересы граждан,
привлекают общественное мнение
к проблемам лесного сектора.
Ряд из них реализует серьезные
природоохранные проекты, участвует в международных программах.
Многие из этих организаций имеют
свои сайты и печатные издания,
проводят общественные слушания,
Москва, 2012
возникновению социальных конфликтов. Существующие оценки
объемов нелегальных рубок
и опираются в основном на информацию различных экологических,
в том числе международных организаций. Официальные данные
уполномоченных государственных
органов свидетельствуют о том,
что в последние годы доля нелегальных рубок в большинстве регионов Российской Федерации не
превышает 1 — 3 % от всего объема
заготавливаемой древесины. Проведенные в рамках программы ЕСА
ФЛЕГ специальные исследования
показали, что объем нелегальных
рубок в субъектах РФ составляет
10-20 % от заготовки.
Рослесхоз проводит антикоррупционную экспертизу издаваемых
им нормативных правовых актов
в форме приказов только в пределах своих полномочий, ограниченных управлением набором
услуг, которые предоставляются
подведомственными ему учреждениями, предприятиями и организациями.
Апробирование методики оценки
качества управления в лесном
секторе Российской Федерации
имеет особое значение и актуальность. Экономическая
эффективность лесного сектора
и выполнение лесами экологических и социальных функций
определяется, прежде всего,
качеством государственного
управления лесами и грамотной
организацией хозяйственной
деятельности вних. В настоящее
выступают от лица организаций
в СМИ.
Лесная сертификация является эффективным инструментом
противодействия нелегальным
лесозаготовкам и нелегальному
обороту древесины. В настоящее
время в Российской Федерации
широко используется система
лесной сертификации Лесного
Попечительского Совета (FSC,
“Forest Stewardship Council”).
Площадь сертифицированных лесов
в России в 2010 году увеличилась
с 21 до 25 млн. га, выдано в общей сложности 120 сертификатов
на систему лесоуправления.
По этому показателю наша страна
занимает второе место в мире,
уступая лишь Канаде (39 млн. га).
Нелегальное лесопользование
является сегодня острой проблемой. Не существует точной
оценки последствий и объемов
нелегальных рубок, однако, по
данным международных и отечественных экспертов, незаконное
использование лесных ресурсов,
а соответственно и нанесенный
ущерб от них, может достигать
размеров, сопоставимых с легальными заготовками, а в ряде
стран и превосходить их. Нелегальные рубки деформируют рынок,
снижают уровень инвестиций
в лесной сектор экономики, ведут
к банкротству добросовестных
лесных предприятий и обнищанию
населения, проживающего на
лесных территориях и занятого
на лесозаготовительных и перерабатывающих предприятиях,
5
время в стране создана новая
система государственного управления лесами, базирующаяся на
передаче федеральных полномочий
в этой области субъектам Российской Федерации. Несмотря на
значительные усилия последних
лет, реформирование российского
лесного сектора сталкивается
со значительными объективными
и субъективными трудностями.
Многие субъекты РФ столкнулись
с разного рода проблемами при
реализации переданных им полномочий.
Для целенаправленного решения
проблем управления в лесном
секторе нужен диагностический
инструмент, с помощью которого можно было бы оценивать
исходную ситуацию на основе
показателей качества управления в лесном секторе и выявлять
направления, на которых необходимы преобразования. Одним из
таких инструментов может стать
оценка качества управления в
лесном секторе, в рамках программы ПРОФОР.
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
1
Введение
Необходимость создания комплексной аналитической основы
для диагностики, оценки и мониторинга качества управления
в лесном секторе признана практически всеми заинтересованными
сторонами. От качества управления часто зависит рациональность, неистощительность и равнодоступность лесопользования,
а также достижение странами
«лесных» целей развития. Неудовлетворительное управление
в лесном секторе часто является
отражением слабого управления
в стране в целом.
Настоящая методика является
вспомогательным инструментом
для описания, диагностики,
мониторинга, оценки и представлению информации по состоянию
управления в лесном секторе
страны. Она включает глобально
значимый и исчерпывающий перечень основных элементов, определяющих состояние управления
в лесном секторе. В ней также
даны основные ориентиры в отношении организации значимой информации по управлению, которые
можно использовать как внутри
страны, так и на международном
уровне для оценки и мониторинга
качества управления лесами
и лесными ресурсами. С ее помощью страны смогут рассматривать
и решать критически важные воп-
Москва, 2012
помочь лесному сектору выявить
проблемные звенья в системе управления, определить первоочередные преобразования для его
оздоровления, а в дальнейшем
вести мониторинг результатов
реформирования. Также рамочная методика может послужить
ориентиром для сопоставления
показателей управления в лесном
секторе разных стран.
Рамочная методика разработана
с использованием нескольких
подходов, которые в настоящее время уже применяются
или разрабатываются в рамках
важнейших процессов и инициатив, связанных с управлением
в лесном секторе, включая разработанные Всемирным банком
Рамочные принципы реформирования систем управления в лесном
секторе (Framework for Forest
Governance Reform), Инициативу
Института мировых ресурсов по
управлению лесами (Governance
of Forests Initiative), Критерии и индикаторы устойчивого
лесоуправления Монреальского
процесса и Международной организации по тропическим лесам
(МОТЛ). В ее основе также лежат
существующие национальные
системы мониторинга, имеющие
отношение к управлению в лесном
секторе.
Предлагаемая методика может
использоваться всеми, кто занимается управлением в лесном
секторе. Ее могут использовать
государственные и негосударственные структуры, которых
росы в области управления в лесном секторе, используя методы,
которые можно будет оценивать,
отслеживать и со временем совершенствовать. За счет создания
возможности для проведения
информационно обеспеченных дискуссий по управлению в лесном
секторе с заинтересованными
сторонами предлагаемая Рамочная
методика также предполагает создание возможностей для
масштабных общенациональных
дискуссий по проблемам общего
управления, а не только управления в лесном секторе.
Программа по лесам (ПРОФОР)
многостороннее партнерство,
функционирующее под руководством профильной группы во
Всемирном банке. ПРОФОР финансирует углубленные исследования
в области лесного хозяйства
и процессы в поддержку достижения следующих целей: улучшение
жизнеобеспечения населения;
совершенствование управления
и правоприменения в лесном секторе; обеспечение финансирования устойчивого лесоуправления;
и координация лесной политики
сполитикой других отраслей.
В настоящее время Всемирный
банк проводит пилотные мероприятия по апробированию методики
оценки качества управления в
лесном секторе. Методика должна
6
интересуют характеристики и
качество управления в лесном
секторе той или иной страны.
Правительства стран с ее помощью могут сами провести диагностику, мониторинг и оценку
состояния управления в лесном
секторе своей страны. Ее также
можно адаптировать для целей
органов власти субъектов РФ.
Помимо этого, ее могут использовать неправительственные
организации, инвесторы, доноры,
ученые и специалисты по сбору
и анализу данных по управлению
в лесном секторе, для организации, анализа и представления
такой информации.
Апробирование методики оценки
качества управления в лесном
секторе РФ в рамках программы
ПРОФОР взаимосвязано и дополняет исследования, проводимые в рамках региональной
программы «Совершенствование
правоприменения и управления в
лесном секторе стран восточного
направления Европейской политики добрососедства и России,
направленной на создание более
совершенных механизмов управления в лесном секторе в результате выполнения основных
приоритетных задач, сформулированных в Санкт-Петербургской
декларации и Индикативном плане
действий Министерского процесса
ФЛЕГ в Европе и Северной Азии
(ЕСА ФЛЕГ).
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
Леса
Российской
Федерации
Федерации, т.е. отношение
площади лесопокрытых земель к
общей площади суши страны, составляет 46.6%. По территории
страны леса распространены
неравномерно, в зависимости от
климатических и антропогенных
факторов (рис.3). Наибольшие
значения лесистости (более 80%)
отмечены в Пермской области,
Республике Коми и Центральной
Сибири. Самые малолесные районы
(лесистость менее 1%) распо-
1. Лесной фонд
23,7%
Согласно данным государственного лесного реестра государственной
информационной системы, представляющей собой систематизированный
свод документированной информации о лесах, об их использовании,
охране, защите, воспроизводстве, земли РФ, на которых расположены
леса, занимают 1 183,3 млн.га. Распределение площади земель по категориям представлено на рис. 1.
97%
Земли лесного фонда
1 144, 1 млн га
3%
1 183,3
Земли особо
охраняемых
природных
территорий
26,2 млн га
Резервные
271.5 млн га
млн га
Эксплуатационные
596,5 млн га
земли
населенных
пунктов на
которых
расположены
леса 1,4 млн га
Рисунок 2.
Распределение земель
лесного фонда по
целевому назначению
лесов.
ложены в Республике Калмыкия,
части Ставропольского края, Астраханской, Ростовской и Волгоградской областях. Значительное
увеличение лесистости территории РФ в последние годы происходит за счет сельскохозяйственных земель, заросших лесом.К
землям лесного фонда относятся
лесные земли (земли, покрытые
лесной растительностью и не
покрытые лесной растительностью, но предназначенные для ее
восстановления, – вырубки, гари,
редины, прогалины и другие)
и предназначенные для ведения
Земли обороны
и безопасности
4,8 млн га
Рисунок 1.
Распределение площади земель, на которых расположены леса, по категориям земель на 1 января 2011 г.
По целевому назначению леса РФ делятся на три группы: эксплуатационные, резервные и защитные (рис. 2.). Земли лесного фонда,
составляющие 1 144, 1 млн.га – объект государственной собственности, представляющий совокупность лесов, лесных и нелесных земель в
границах, установленных в соответствии с лесным и земельным законодательством. Леса были и остаются важнейшим природным ресурсом
на обширных пространствах России. Лесистость территории Российской
Москва, 2012
1 144,1
52,2%
земли иных
категорий
6,8 млн га
млн га
лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и
другие). Лесные земли занимают
75.4% общей площади лесов, из
них покрытые лесной растительностью – 67.4%, не покрытые
лесной растительностью – 8.0%.
Нелесные земли составляют 24,6
%. Леса России по преимуществу
бореальные (86%). Основными
лесообразующими породами являются лиственница, сосна, ель,
кедр, дуб, бук, береза, осина
7
24,1%
Защитные
276,1 млн га
(табл. 1). Они занимают около
90% земель, покрытых лесной
растительностью, в том числе
лесообразующие породы хвойной
группы — 68,4%, твёрдолиственной – 2,4%, мягколиственной
– 19,3%. Прочие древесные породы
(груша, каштан, орех грецкий,
орех маньчжурский и др.) составляют менее 1% земель, остальная
площадь – кустарники (кедровый
стланик, береза кустарниковая и
др.). Древостоями лиственницы
занято 35,8%, сосны – 15,6%,
березы – 15,0% площади лесопокрытых земель. В группу хвойных
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
пород входит значительная доля смешанных по составу древостоев,
в которых ведение хозяйства направлено на формирование насаждений
с преобладанием хвойных. По оценочным данным ФАО, доля смешанных
древостоев может достигать в нашей стране 45% лесопокрытой площади
земель лесного фонда (ECE/TIM/SP/18).Площади, занятые насаждениями
основных лесообразующих пород, остаются достаточно стабильными
на протяжении последних десятилетий. Уменьшение площади ельников
с 1988 г. связано с вырубкой и пожарами в еловых насаждениях, замедленным темпом искусственного и естественного восстановления этой
породы. В 2010 г. площадь древостоев ели резко увеличилась. Возрастание площади мягколиственных древостоев объясняется закономерным
ходом смены хвойных пород на лиственные (сукцессии) на обширных
вырубках и гарях, а также низким спросом на древесину этих пород.
В твердолиственной группе около половины площади занимает береза
О сновные
Г од у ч ета
лесообра з у ю щ ие
1988* 1988* 1 9 9 8
породы
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2010
ХВОЙНЫЕ
СОСНА
113564
114326
116740
117473
117205
117295,0 117016,8
116614,5
116656,1 120227,1
ЕЛЬ
78810
75866,3
77658
77198,4
76737,4
76417,7
75966,4
75748,8
74363,9
77660,7
ЛИСТВЕННИЦА
277898
263348
265719
264287
263986
264269,9
264996,1 265074,1 275201,8
275785,9
КЕДР СИБИРСКИЙ
40166
39797,6
41033,2
40852
41054,6
41171,6
41075,8
41047,3
38792,8
38867,3
ТВЕРДОЛИСТВЕННЫЕ
ДУБ
ВЫСОКОСТВОЛЬНЫЙ
3761
3808
3719
3633,7
3650,2
3611,9
3610,6
3703,2
3623,5
3670,8
ДУБ
НИЗКОСТВОЛЬНЫЙ
3198,7
2971,3
3110,3
3200
3169,6
3161,0
3137,0
3062,0
2947,2
3206,1
БУК
698,5
701,3
786
789,6
790,1
793,1
792,2
789,8
683,6
685,2
МЯГКОЛИСТВЕННЫЕ
Б ере з а
85531
87732,5
94170,5
97950
98824,8
99683,7
100716,8
101761,1 104010,4
115723,5
О сина
17711,4
18907,9
20035
20573,4
20682
20802,0
20943,3
20995,0
23739,5
Таблица 1
Динамика площадей основных лесообразующих пород, тыс. га
21379,2
* Данные ГУЛФ без лесов заповедников.
● 70.1 — 95 % ● 50.1 — 70.1 ● 30.1 — 50.1 ● 10.1 — 30.1 ● 5.1 — 10.1
● 0.1 — 5.1 ● 0 — 0,1
Рисунок 3.
Лесистость территории Российской Федерации, %.
каменная, пять видов которой произрастает в Восточной Сибири и на
Дальнем Востоке. Наиболее ценные породы — дуб высокоствольный и
бук — занимают примерно четвертую часть площади этой группы. Площадь
твердолиственных древесных пород остается постоянной, благодаря
выделенным категориям защитности.Распределение площади основных
лесообразующих пород по группам возраста: молодняки занимают 17,1%,
средневозрастные — 28,5%, приспеващие — 10,7%, спелые и перестойные — 43,8%. Около 50% площади хвойных пород представлено спелыми и
перестойными насаждениями. Однако их накопление происходит в основном в удаленных и труднодоступных участках леса, на землях с избыточным увлажнением почвы.
Москва, 2012
● Сосна ● Ель ● Пихта ● Лиственница ● Кедр ● Дуб ● Бук ● Ясень
● Вяз, ильмовые ● Береза ● береза каменная ● Осина ● Липа ● Ива
● Кедровый стланик ● Прочие породы ● Бук
Рисунок 4.
Преобладающие древесные породы
8
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
2. Древесные ресурсы
Общий запас древесины в лесах, расположенных на землях лесного фонда, по данным учета 2010 г., составил 80 млрд м3. В целом по стране
средний запас древесины на 1 га в спелых и перестойных насаждениях
(без кустарников) составляет 132 м3, в лесах, возможных для использования в целях заготовки древесины, — 165 м3. Ежегодный средний
прирост запаса древесины в лесах России довольно низкий и не превышает 1,23 м3 на 1 га земель, покрытых лесной растительностью.
С 2008 г. на землях лесного фонда произошли положительные изменения
валового запаса и прироста древесины (табл. 2). Однако увеличение
запаса происходит за счет заросших лесом участков лесного фонда,
ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций,
а также за счет увеличения площади малоценных древостоев мягколиственных пород. Кроме того,отмечено существенное накопление
низкопродуктивных хвойных древостоев (Vа–Vб классов бонитета) на
землях с избыточным увлажнением.Более половины лесов России произ-
П ока з атель
01.01.2008
01.01.2010
У вели ч ение
з апаса
по
сравнени ю
с 2008 г
Запас древесины об щ ий
76404,08
79977,20
3573,12
в том ч исле спелых
и перестойных лесов
42633,32
44017,41
1384,09
И з об щ его з апаса древостои с преобладанием :
хвойных пород
57 704,43
58 999,76
1 295,33
и з них спелых и перестойных
32 855,68
33 242,15
386,47
твердолиственных пород
1 986,59
20 34,11
47,52
мягколиственных пород
15 157,91
17 376,32
2218,41
О б щ ий средний прирост
947,29
10 16,08
68,79
Таблица 2.
Изменение запаса и прироста древесины на землях лесного фонда, млн м 3.
растает на вечномерзлотных почвах (Сибирь и Дальний Восток) в условиях сурового климата, что определяет их низкую продуктивность
и фрагментарность древостоев. Лишь 45% площади лесов доступно для
эксплуатации, но преобладающая их часть — на Европейском Севере,
Урале и вдоль Транссибирской магистрали — значительно истощена
Г руппа
полнот
К ласс бонитета
И того
I–II
III
IV
V
Va – V б
0,3—0,4
956,7
6 900,5
14 690,8
28 417,8
38 207,7
89 173,5
0,5
1 306,8
6 088,2
12 766,0
21 478,1
14 337,8
55 976,9
0,6
2 288,3
8 759,0
15 368,4
22 359,4
8 025,1
56 800,2
0,7
2 311,6
7 338,4
11 387,9
12 464,5
3 649,4
37 151,8
0,8
981,7
2 614,1
3 824,5
3 661,4
1 367,4
12 449,1
0,9–1,0
552,4
998,3
1 775,4
2 389,1
1 046,6
6 761,8
ИТОГО
8 397,5
32 698,5
59 813,0
90 770,3
66 634,0
258 313,3
● <=20 ● 21—50 ● 51—100 ● 101—200 ● 201—300 ● >300
%
3,3
12,7
23,2
35,1
25,7
100,0
Рисунок 5.
Средние запасы лесов России (м3га-1)
Таблица 3.
Распределение площади спелых и перестойных хвойных древостоев по классам бонитета и группам
полнот, тыс. га
Москва, 2012
9
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
3. Категории защитных лесов
в результате интенсивной эксплуатации. Экономическая доступность
спелых лесов еще более низкая. Так, доля продуктивных (I–III классы
бонитета) спелых и перестойных хвойных древостоев не превышает 16%
(табл. 3).
В 2010 г. на землях Рослесхоза было заготовлено 173,6 млн м3 древесины, что на 7,4 млн м3 больше, чем в 2008 г. Как и в прежние
годы, заготавливают в основном хвойную древесину, что неизбежно
приводит к смене пород и истощению запасов хвойных древостоев.
Установленный размер ежегодного отпуска древесины в 2010 г. составляет 634 млн м3, в том числе 61 млн м3 в защитных лесах и 573 млн
м3 в эксплуатационных. Наибольший объем допустимого ежегодного
изъятия древесины намечен в сосновом хозяйстве — 128 млн м3. Доля
использования установленного размера ежегодного отпуска древесины
К защитным относятся леса, которые подлежат освоению в целях,
преду смотренных ч. 4 ст. 12 ЛК РФ. Защитные леса выделяют с целью
сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарногигиенических, оздо ровительных и иных полезных функций лесов. Для
сохранения важных приро доохранных и средообразующих функций леса
определены также категории защитных лесов (ст. 102 ЛК РФ).
Отнесение защитных лесов к той или иной категории объясняется необ
ходимостью регламентации режима ведения хозяйств в них в связи
с выполне нием важных природоохранных функций.
В табл. 4 представлено распределение земель лесного фонда по категориям защитных лесов. Доля защитных лесов составляет 24,05% общей
площади земель лесного фонда.
43,9%
Мягколиственные
278,3 млн м3
633,9
млн м 3
В иды лесов
по целевому на з на ч ени ю
О б щ ая
пло щ адь
лесов ,
тыс . га
Земли ,
покрытые
лесной
растительность ю ,
тыс . га
В сего
лесных
з емель ,
тыс . га
О б щ ая пло щ адь з емель лесного
фонда
1 143 563,7
770 315,6
862 575,3
За щ итные леса — всего
275 002,8
157 618,5
180 212,3
54,7%
Хвойные 346,6 млн
м3
1,4%
Твердолиственные
9 млн м3
Рисунок 6.
Распределение расчетной лесосеки по группам пород.
в том ч исле по категориям :
не до стигает 28%.Общий средний прирост древостоя в лесном фонде
составляет 1016,1 млн м3. По лесоводственным правилам допустимый
объем изъятия древесины не должен превышать средний годовой прирост
древостоя в лесах, возможных для использования в целях заготовки
древесины. Более 200 млн м3 древесины лиственных пород можно ежегодно заготавливать без ущерба для лесов страны. Однако вследствие
низкого спроса на лиственную древесину в ряде регионов идет процесс
старения мелколиственных лесов, увеличения той части древостоев,
которая поступает в отпад и сгнивает. Происходит захламление лесов, снижение их прироста и ухудшение общего санитарного состояния.
Критическая ситуация складывается с осиновыми лесами. В их составе преобладают перестойные древостои, которые в высокой степени
подвержены стволовой гнили, теряют технические качества, что за
трудняет их сбыт.
Москва, 2012
леса , располо ж енные на
особо охраняемых природных
территориях
288,8
229,8
260,8
леса , располо ж енные
в водоохранных з онах
7170,0
5827,7
5913,9
Л еса , выполня ю щ ие функции
з а щ иты природных и иных
об ъ ектов , — всего
21 084,8
18 402,2
19 059,6
1 440,5
1 467,5
в том ч исле :
леса , располо ж енные в
первом и вто ром поясах з он
санитарной охраны исто ч ников
питьевого и хо з яйствен
но - бытового водоснаб ж ения
1 620,3
Таблица 4.
Категории защитных лесов Российской Федерации (на 01.01.2010 г.)
10
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
В иды лесов
по целевому на з на ч ени ю
О б щ ая
пло щ адь
лесов ,
тыс . га
Земли ,
покрытые
лесной
растительность ю ,
тыс . га
В сего
лесных
з емель ,
тыс . га
з а щ итные полосы лесов , располо
ж енные вдоль ж еле з нодоро ж ных
пу тей об щ его поль з ования ,
федеральных автомобильных
дорог об щ его поль з ования ,
автомобильных дорог об щ его
поль з ования , находя щ ихся
всобственности суб ъ ектов
Р оссийской Ф едерации
4 940,7
4 135,0
4 335,8
з еленые з оны , лесопарковые з оны
13 584,5
11 956,5
12 368,0
городские леса
5,8
3,9
4,0
леса , располо ж енные в первой ,
933,5
вто рой и третьей з онах округов
сани тарной ( горно - санитарной )
охраны ле ч ебно - о з доровительных
местностей и курортов
866,3
884,3
Ц енные леса — всего
133 158,8
154 978,0
246 459,2
Режим ведения хозяйства в той или иной категории защитных лесов определяет целесообразность выделения в них особо защитных
участков лесов (ОЗУ). Они представляют собой небольшие участки,
выделяемые в лесах различного целевого назначения для сохранения
защитных и иных экологических функций леса путем установления в них
соответствующего режима ведения лесного хозяйства и использования лесов. Развернутый перечень ОЗУ приведен в Лесоустроительной
инструкции, утвержденной приказом МПР России от 06.02.2008 г. № 31
(зарегистрирована в Минюсте РФ 12.05.2008 г. № 11648). Защитные
леса и особо защитные участки 26 леса имеют одинаковое предназначение, что нередко обусловливает и единство их правового режима.
ОЗУ не выделяют в тех категориях защитных лесов, где установлен
режим ведения хозяйства, обеспечивающий выполнение лесами защитных
функций. В настоящее время сведения об ОЗУ должны быть включены в
состав Государственного лесного реестра (форма 1.6.). Работы по
заполнению формы только начаты. По предварительным оценкам экспертов, площадь ОЗУ составляет 12–15% общей площади лесных земель
лесного фонда.
в том ч исле :
государственные з а щ итные
лесные полосы
140,6
113,5
120,7
противоэро з ионные леса
14 829,5
10 047,6
10 648,4
леса , располо ж енные
в пустынных , полупустынных ,
лесостепных , ле сотундровых
з онах , степях , горах
131 883,7
48 635,2
64 710,5
леса , име ю щ ие нау ч ное или
истори ч еское з на ч ение
1 937,4
1 670,8
1 703,8
орехово - промысловые з оны
10 434,6
9 489,6
9 755,8
лесные плодовые наса ж дения
5,7
5,0
5,3
ленто ч ные боры
1 138,7
869,0
952,6
з апретные полосы ,
располо ж енные вдоль водных
об ъ екто В
29 048,2
23 543,2
24 775,1
нерестовые полосы лесов
57 040,8
38 784,9
42 305,8
Таблица 5.
Категории защитных лесов Российской Федерации (на 01.01.2010 г.)
Москва, 2012
11
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
4. Недревесные, пищевые лесные
ресурсы и лекарственные растения
В ид ресурса
С редняя
уро ж ай ность , кг / га
Б иологи ч ес кий
з апас , тыс . т
Э ксплуата ционный з а пас , тыс . т
Я годы
Леса Российской Федерации обладают большим сырьевым потенциалом
для развития видов использования лесов, не связанных с заготовкой
древесины. В соответствии с Лесным кодексом РФ к ним относятся:
заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (пни, береста, кора
деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая,
сосновая лапы, ели или деревья других хвойных пород для новогодних
праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы); заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего
хозяйства; ведение сельского хозяйства (сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, пчеловодство, северное оленеводство,
выращивание сельскохозяйственных культур и иная сельскохозяйственная деятельность) и другие виды использования лесов. В лесах
произрастают сотни видов пищевых лесных ресурсов и лекарственных
растений. Они имеют большое социальное и экономическое значение,
широко используются населением, пользуются спросом как на внутреннем, так и на внешнем рынках. В настоящее время во многих субъектах
Российской Федерации заготовка пищевых лесных ресурсов (плодов,
ягод, орехов и грибов), сбор лекарственных растений и продажа их
заготовителям являются основным источником средств существования
для сельского населения. Биологические и эксплуатационные запасы
многих из них значительны, а иногда и очень велики (табл. 6).
В ид ресурса
С редняя
уро ж ай ность , кг / га
Б иологи ч ес кий
з апас , тыс . т
Э ксплуата ционный з а пас , тыс . т
Б ояры ш ник
110–200
136,0
68,0
Г ру ш а
36–460
186,4
93,2
142,8
71,4
М оро ш ка
40–200
453,1
226,5
Р ябина
30–120
183,6
91,8
ТЕРН
110–180
248,9
124,5
Черемуха
40–120
106,2
51,6
Я блоня
45–500
174,7
87,4
Москва, 2012
100–300
3 021,3
1 507,8
К л ю ква
150–300
1 600,1
800,0
Г олубика
50–450
1 020,4
510,2
Черника
150–300
2 618,2
1 309,1
С осна ( кедр )
сибирская
и корейская
10–300
991,5
495,8
К едровый стланик
20–200
2 528,4
1 264,2
О рехи
Таблица 6.
Средняя урожайность и запасы основных видов пищевых лесных ресурсов в лесах Российской Федерации.
Интенсивно используются леса для ведения сельского хозяйства, прежде всего для сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных,
а также пчеловодства. По данным Государственного лесного реестра
(на 01.01.2011 г.), общая площадь сенокосов составляет 1818,5 тыс.
га (в Европейско-Уральской части страны — 852,0 тыс. га, в Азиатской — 966,5 тыс. га), площадь лесных 28 пастбищ — 11 556,5 тыс. га
(в Европейско-Уральской части — 397,5 тыс. га, в Азиатской — 11
159,0 тыс. га).
Леса Российской Федерации богаты различными видами охотничьей
фауны. Численность основных видов охотничьих животных составляет:
бурый медведь — 150–160 тыс., рысь — 20–22 тыс., лось — 500–600 тыс.,
кабан — 250–350 тыс., косуля — 800–850 тыс., куница — 200–230 тыс.,
соболь — 1,2–1,5 млн, заяц-беляк — 4,5–5,0 млн, глухарь — 3,8–4,0
млн, тетерев — около 10 млн особей. Использование лесов для ведения
охотничьего хозяйства во многих субъектах Российской Федерации
имеет большое экономическое и социальное значение.
Сбор и заготовка недревесных и пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений, ведение сельского хозяйства и осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, осуществление рекреационной деятельности во многих случаях является более доходным
делом, чем заготовка древесины. Вовлечение богатейших недревесных
лесных ресурсов в промышленную эксплуатацию — одна из задач лесного
комплекса России.
П лоды
М алина
Б русника
12
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
5. Разнообразие древесных
и кустарниковых пород
о состоянии биоразнообразия крупных территориальных комплексов
(экорегионов). Эта информация имеет большое политическое и экономическое значение, так как в ближайшем будущем будет оказывать влияние на экспертные цены и квоты ресурсов и продуктов их переработки.
Лесные экосистемы России обеспечивают сохранение около 3,5 тыс.
видов сосудистых растений, 1 тыс. видов мохообразных, 2 тыс. видов лишайников, примерно 90 видов млекопитающих и 500 видов птиц,
значительное число видов обитающих в лесах беспозвоночных. Лесные
экосистемы играют исключительную роль в сохранении редких и охраняемых видов биоты. Сохранение около 40% видов растений и 45% видов
животных, включенных в красные книги, связано с лесными экосистемами.
В лесах России зарегистрировано более 180 аборигенных видов древесных и кустарниковых пород, формирующих леса. Разнообразие
пород возрастает с севера на юг, достигая максимума на Северном
Кавказе. Наибольшее количество пород — 36 лесообразующих древесных
и кустарниковых — выделено в Сочинском национальном парке (Краснодарский край), наименьшее — 2–5 — в лесах Калмыкии, Карелии, Южного
Таймыра и в ряде районов Якутии. Основными угрозами для биоразнообразия лесных экосистем России, которые должны быть выявлены и
отмечены при проведении лесоустройства и государственной инвентаризации лесов, являются:
лесные пожары и связанные с ними пирогенные сукцессии;
биологически необоснованные системы рубок и заготовки недревесных лесных ресурсов;
неэффективное в контексте сохранения и воссоздания биоразнообразия лесовосстановление (монокультуры, рядовая посадка
и пр.);
отторжение лесных земель для целей, не связанных с ведением
лесного хозяйства (под промышленное и городское строительство,
добычу полезных ископаемых, линейные сооружения);
техногенная деградация лесов под воздействием выбросов предприятий металлургического, химического, энергетического комплексов, транспорта;
нелегальные рубки, браконьерство и другие виды несанкционированного лесопользования, ведущие к изъятию из лесных сообществ
популяций уязвимых и охраняемых видов;
антропогенное воздействие на объекты полезащитного лесоразведения и естественные лесостепные сообщества (интенсивное и
долговременное лесопользование и сельхозпользование, гидромелиорация, выпас скота, применение пестицидов);
нерегулируемая рекреация.
Биологическое разнообразие лесов превышает биоразнообразие других
наземных экосистем. Умеренные и бореальные леса России представляют широкий спектр местообитаний для растений, животных и микроорганизмов. Лесное биоразнообразие обеспечивает население страны необходимыми ресурсами и экосистемными услугами — от лесоматериалов
и недревесных лесных ресурсов до смягчения последствий изменения
климата. Лесное биоразнообразие имеет также большое социальное и
культурное значение для коренных народов и местного населения.
Сохранение биологического разнообразия лесов названо одним из
основных принципов лесного законодательства Российской Федерации
(ст. 1 ЛК РФ). В Стратегии развития лесного комплекса Российской
Федерации на период до 2020 г. (утверждена приказом Минпромторга
России и Минсельхоза России от 31.10.2008 г. № 248/482) сохранению
биологического разнообразия лесов уделяется большое внимание. Меры
по сохранению биоразнообразия направлены на сохранение и восстановление разнообразия и устойчивости лесов, достаточного для поддержания способности лесных систем к саморегуляции и компенсации
последствий природных катаклизмов и антропогенной деятельности.
Они предусматривают:
сохранение естественных малонарушенных (девственных) лесных
экосистем и восстановление лесных ландшафтов;
внедрение в практику лесопользования современных методов
сохранения биологического разнообразия (предотвращения нелегальных рубок редких и ценных видов деревьев, снижения риска
воздействия на леса промышленных и энергетических объектов,
реабилитации загрязненных лесных территорий и иных мер);
совершенствование методов контроля за сохранением биоразнообразия. Рослесхозом установлены оптимальные показатели
лесистости и площади защитных лесов для субъектов Российской
Федерации, разрабатываются региональные индикаторы для оценки
уровня лесного биоразнообразия.
Разные масштабы и цели оценки состояния лесов требуют учета многих
аспектов и параметров биоразнообразия. На уровне субъектов федерации необходимо осуществлять контроль эффективности региональной
политики в области биоразнообразия как составляющей устойчивого
развития. На федеральном уровне необходима обобщенная информация
Москва, 2012
13
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
II
6. Депонирование углерода
в лесах России
землях Российской Федерации приведена в табл. 6. Наиболее высокие
значения удель ного депонирования углерода (до 6,5 т С/га/год) отмечены в лесостепной зоне Европейской части, а наиболее низкие (0,1
т С/га/год) — в редкостойных лесах Сибири и Дальнего Востока. Таким
образом, чистое годовое накопление угле рода в лесах РФ составляет
около 1/3 углеродного баланса, рассчитанного для всех лесов земного
шара. Общий пул (запас) и потоки углерода в лесных экосистемах в настоящее время широко используются как индикатор состояния лесов,
который показы вает общее количество углерода, скопившегося в лесных
экосистемах, а также описывает изменения и обмен углеродом между
лесом и атмосферой. Понима ние этих процессов помогает разработать
адекватные лесохозяйственные меры по усилению роли лесов в глобальном цикле углерода. Природные комплексы России играют ключевую роль в
Лесные экосистемы Российской Федерации играют важную роль в гло бальном цикле углерода. По оценкам ФАО ООН (FRA-2010), запасы углерода
(пулы) в живой фитомассе лесов мира составляют около 360 млрд т С. Из
них 49,4 млрд т С сосредоточено в лесах России. Иными словами, по запасу углеро да доля лесов не превышает 14%, и это закономерно, так как
российские леса произрастают в бореальной зоне и не отличаются высокой продуктивностью. В соответствии с основными положениями Рамочной
конвенции по изме нению климата ООН и Киотским протоколом расчеты
углеродного бюджета лесов должны осуществляться по единой методике
«Руководящие указания по эффективной практике для сектора землепользования, изменений в землеполь зовании и лесном хозяйстве» (LULUCF),
разработанной в 2003 г. Межправи тельственной группой экспертов по
изменению климата (МГЭИК). В 2006 г. МГЭИК выпустила «Руководящие
принципы национальных инвентаризаций парниковых газов», в которых
были уточнены некоторые коэффициенты, но методика расчетов поглощения парниковых газов осталась без изменений. В главе 3 «Руководящих
принципов...» представлены методические указания по оценке выбросов
и абсорбции углекислого газа (CO2), а также иных парнико вых газов.
Рассматривается пять пулов для управляемых лесов: 1. Надземная живая
биомасса (стволы, кора, сучья, листья/хвоя); 2. Подземная живая
биомас са (корни); 3. Сухостой, валежник, пни; 4. Лесная подстилка,
мелкие опавшие ветви; 5. Органическое вещество почвы. Средний запас
углерода (без лесных почв) достигает 55,5 т/га, в том числе 36,7 т/га
живой и 18,8 т/га мертвой биомассы. Для сравнения: по данным ФАО ООН,
в лесах Европы средний запас углерода составляет 65 т/га, а в Северной Америке — 93 т/га (FRA-2010; Main report FAO, Rome, 2010). Если
рассматривать не запас, а потоки углерода и его годичное депониро
вание, то вклад российских лесов резко возрастает. По данным МГЭИК,
нетто поток углерода (в составе СО2) из атмосферы на сушу составляет
1,7±0,5 млрд т С/год. Чистый годичный прирост углерода в лесах мира
оцени 34 вается в размере 1,5 млрд т С/год (ECE/TIM/SP/17 — 2000).
По расчетам ФГУ «ВНИИЛМ», чистое ежегодное депонирование углерода
(NBP) в лесах России, рассчитанное по методике МГЭИК (LULUCF, 2006),
в среднем достигает 500 млн т С/год, из которых 30–40 млн т С/год накапливается на землях, не по крытых лесной растительностью (рединах,
вырубках, гарях). Средний удель ный прирост углерода составляет 0,69
т С/га/год. Динамика чистой биомной продукции (NBP) на лесопокрытых
Москва, 2012
П ока з атель
1990
2000
2005
2008
2010
С редний е ж егодный прирост дре весины ( N A I ) , млн м 3 / год
938
970
994
1 044
1 100
Б иомасса N A I , млн т / год
422
437
447
470
500
К оэффициент дополнения ( корни , 1 , 6 5
ветви , кора , пни )
1,65
1,65
1,65
1,65
Чистый прирост ж ивой биомассы , 6 9 6
млн т / год
720
738
775
825
П рирост мертвой биомассы , млн
т / год *
174
180
185
194
200
П рирост всей биомассы ( N B P ) ,
млн т / год
871
900
923
969
1 025
У глерод N B P, млн т C / год
435
450
461
484
510
Таблица 7.
Динамика среднего ежегодного прироста древесины стволов (NAI) и чистой биомной продукции (NBP)
углерода в лесах России.
* Экспертные оценки.
поддержании глобальных функций биосферы, так как в ее пределах сохраняются обширные территории, занятые лесами. Чистое поглощение СО2 лесами России составляет ежегодно более 1880 млн т. По данным Национального
доклада о кадастре ан тропогенных выбросов из источников и абсорбции
поглотителями парниковых газов (Росгидромет, 2009), эмиссия СО2 предприятиями энергетики РФ достига ет 1800 млн т/год. Таким образом, леса
успешно поглощают антропогенную эмиссию СО2 на всей территории страны.
Расчетные данные Росгидромета по депонированию углерода лесами в Российской Федерации, представленные в качестве национального доклада,
существенно занижают углеродный потенциал наших лесов.
14
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
III
Лесное хозяйство
или посева семян лесных растений. Объемы работ по созданию лесных
культур в 2010 г. выполнены на площади 169,7 тыс. га (20,9% общего
объема). Площади искусственного лесо восстановления сопоставимы
с площадями, пройденными сплошными рубками, лишь в малолесных
областях Южного, Приволжского и Сибирского федераль ных округов.
В таежных многолесных районах, где ведется активная заготовка леса,
преобладает естественное возобновление (заращивание) путем сохранения при рубках жизнеспособного подроста, обеспечения вырубок источниками об семенения и обработки почвы для лучшего произрастания
семян и роста всходов.
●
●
1. Лесовосстановление и лесоразведение
205,8
203,1
163,7
172,6
196,1
191,6
180,2
169,7
563,6
530,7
594,2
648,7
661,3
632,2
646,8
633,1
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
900
800
Обеспечение качественного воспроизводства лесных ресурсов и расши
рение защитного лесоразведения рассматривается как обязательное
условие пользования лесами. С 2007 г. все работы по воспроизводству
лесов выполняют субъекты Рос сийской Федерации (за исключением
Московской обл.). Восстановление лесов на участках вне зоны аренды
и на лесных участках, поврежденных пожарами и прочими неблагоприятными факторами, осуществляется за счет субвенций — целевых
финансовых средств из федерального бюджета. Все лесовосстанови
тельные работы на лесных участках, переданных в аренду, планируют
и прово дят лесопользователи на свои средства в соответствии с
проектами освоения лесов. Однако они неохотно несут бремя затрат
на воспроизводство лесов. Для усиления мотивации арендаторов к
качественному проведению работ по посад ке лесных культур обсуждается вопрос о законодательном закреплении меха низма компенсации
затрат на лесовосстановление. При расчете объемов работ по воспроизводству лесов исходят из стрем ления не допускать накопления не
покрытых лесной растительностью земель лесного фонда и снижения
лесистости территории. На 01.01.2010 г. земли, не покрытые лесной
растительностью, занимали 92 259,7 тыс. га, из них фонд ле совосстановления — 29 766,3 тыс. га. В 2010 г. лесовосстановление на землях лесного фонда осуществлялось на площади 810,1 тыс. га. Основным
способом восстановления лесов в целом по стране (рис. 7) остается
содействие естественному возобновлению. В 2010 г. меры содействия
естественному возобновлению проведены на площади 633,1 тыс. га, что
составляет 78,1% общей площади выполненных лесовосста новительных
работ. 37 Искусственное восстановление лесов осуществляют путем
создания лес ных культур: посадки сеянцев, саженцев, черенков
Москва, 2012
cодействие естественному обновлени ю
посев и посадка лесов
700
600
500
400
300
200
100
0
Рисунок 7.
Динамика площади лесовосстановительных работ на землях лесного фонда, тыс. га
За 2010 г. на землях лесного фонда создано лесных культур на вырубках
120,0 тыс. га, на гарях — 20,2 тыс. га; подготовлены почвы под лесные
культуры на площади 166,6 тыс. га, в том числе под лесные культуры
будущего года — 123,4 тыс. га. Лесоразведение осуществляется на
землях лесного фонда и землях иных категорий, на которых ранее не
произрастали леса, с целью предотвращения водной, ветровой и иной
эрозии, создания защитных насаждений и иных целей, связанных с повышением экологического потенциала лесов. Работы по лесоразведению
регламентируются Правилами лесоразведения. К этому виду деятельности относят: облесение нелесных земель в составе земель лесного фонда
(осушенные болота, рекультивируемые земли, земли, вышедшие из-под
сельскохозяйственного пользования, овраги и др.); создание защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения,
промышленности, транспорта, водного фонда и других категорий; создание насаждений при рекультивации земель, нарушенных промышленной
15
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
III
(к 2020 г. объемы производства стандартного посадочного материала
снизятся до 0,5 млрд штук), что приведет к сокращению объемов создания
лесных культур и ухудшению качества создаваемых лесов. Недопустимо
низкой (около 3%) остается доля заготавливаемых семян лесных пород
с ценными наследственными свойствами. В странах Европы данный показатель составляет в среднем 20%, при этом в странах Скандинавии — до 90%
по основным лесообразующим породам. Доля лесных культур, создаваемых
посадочным материалом, выращенным из сортовых и улучшенных семян
лесных растений, в РФ не превышает 1% от общей площади их создания. При
существующих методах воспроизводства лесов 40 в восстанавливаемых
насаждениях к возрасту технической спелости доля насаждений с преобладанием хвойных пород, обладающих ценными свойствами, составляет
уже менее 1%. Ситуация в области обеспечения воспроизводства лесов
семенным и посадочным материалом в значительной мере усугубляется
состоянием соответствующей технологической инфраструктуры, машин и
деятельностью, а также насаждений в санитарно-курортных зонах и на
других объектах. В последние годы большое внимание уделяется лесоразведению в целях реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Для этого создают углерододепонирующие насаждения, так называемые киотские леса. На начальном
этапе, в 2007 г., была произведена посадка саженцев на площади 3,5
тыс. га на территории Нижегородской и Ульяновской областей. В рамках
реализации Киотского протокола в части выполнения мероприятий по
лесоразведению и лесовосстановлению в 2008 г. была осуществлена
посадка леса на площади 12 058 га, в 2009 г. — на площади 6185 га. В
2010 г. лесоразведение на землях лесного фонда и землях иных категорий выполнено на площади 7994 га, что существенно больше, чем в
2009 г., в том числе заложено лесных насаждений на землях лесного
фонда — 1360 га, на землях иных категорий — 6572 га, из них на землях
сельскохозяйственного назначения — 6561 га. При лесоразведении на
землях сельскохозяйственного назначения основное внимание уделялось
созданию противоэрозионных насаждений — 5013 га, пастбищезащитных
и лесомелиоративных насаждений — 1195 га, полезащитных полос — 353
га. Снижение объемов лесовосстановления (прежде всего искусственного) и особенно его качества несет реальную угрозу продукционному потенциалу лесов будущего, восстановлению экологи39 ческой обстановки
в регионах с интенсивными лесозаготовками прошлых лет, значительно
ухудшаются возможности повышения устойчивости лесных насаждений и
адаптации лесного хозяйства к неблагоприятным факторам в условиях
возможного изменения климата. За последние два десятилетия площади
лесовосстановления в стране сократились почти в 2 раза, при этом
активными мерами путем создания лесных культур — в 2,5 раза. За последние пять лет в Российской Федерации, по данным ФАО ООН, площадь
лесных культур, представляющих наиболее ценные в хозяйственном отношении насаждения, практически не изменилась и составляет около 17
млн га. При сохранившихся тенденциях ежегодные объемы лесовосстановительных работ к 2020 г. могут снизиться до 70–80 тыс. га. Остается
высокой доля гибели лесных культур старших возрастов, основной причиной которой является более чем трехкратное снижение объемов ухода
за ними в молодом возрасте. За последние десять лет объемы рубок
ухода в молодняках (осветления, прочистки) снизились почти в 2 раза;
прогнозируется их дальнейшее сокращение при инерционном сценарии
реализации соответствующих мероприятий Программы. В последний десятилетний период устойчиво снижаются объемы выращивания посадочного
материала для лесокультуного производства (с 1,8 млрд штук в 2000 г.
до 0,9 млрд штук в 2010 г.). Наметившиеся тенденции в случае непринятия адекватных организационнотехнических мер могут только усилиться
Москва, 2012
ЛЕСОВОССТАНОВЛЕНИЕ,
ТЫС ГА
910
860
810
760
710
660
610
560
510
827,9
2009
813,0
2010
853,3
Л Е С ные культуры , тыс га
200
195
190
185
180
175
170
165
160
155
2011
179,5
170,8
195,4
2009
2010
2011
посев семян в
питомниках , Т Ы С Г А
агротехни ч еский уход з а
лес О М , тыс га
940
700
890
680
840
660
790
640
740
690
640
751,9
776,9
931,0
2009
2010
2011
620
600
580
694,3
626,7
640,5
2009
2010
2011
Рисунок 8.
Основные показатели лесовосстановления за 2009–2011 гг.
механизмов, разработанных, за редким исключением, в 60–70-х гг. ХХ в.
Их использование не может обеспечить эффективное воспроизводство
лесов, к тому же серийное производство машин и механизмов для лесного
хозяйства прекратилось в 1980х гг. Очевидно, что без коренного изменения традиционных подходов к лесовосстановлению тенденция к дальнейшему ухудшению качества воспроизводимых лесов усилится.
16
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
III
2. Охрана лесов от пожаров
доля по ж аров ,
ликвидированных
в те ч ении суток , от
об щ его ч исла слу ч аев
во з ник ш их лесных
по ж аров
Лесные пожары оказывают большое влияние на состояние лесов Российской Федерации. С 2004 г. лесные площади, пройденные пожарами,
постоянно возрастали; 2010 г. характеризовался чрезвычайной пожарной обстановкой в лесах во многих субъектах Российской Федерации.
В 2010 г. огнем было пройдено 2,1 млн га, в том числе лесопокрытой
площади — 1,5 млн га. Количество возгораний составило 32,3 тыс. По
данным Государственного лесного реестра, гибель лесов отмечена на
площади 550,5 тыс. га, повреждения лесов в различной степени усыхания — 804,4 тыс. га.
В целом 2010 г. характеризуется рядом отличий от среднемноголетних
наблюдений. Так, увеличилось общее количество зарегистрированных
пожаров, особенно в Центральной России. В Европейской части России возросла доля крупных пожаров: с 2–3% до 15–20%. В то же время
средняя площадь одного пожара уменьшилась по сравнению с 2009 г.
и составила 65,2 га (в 2009 г. — 114,9 га). Наибольшее количество
пожаров было отмечено в Центральном (20,4% общего количества возгораний), Приволжском (23,5%) и Уральском (29,6) федеральных округах, тогда как в предыдущие годы около 50% возгораний приходилось
на Азиатскую часть страны.
Это объясняется в основном аномальными погодными условиями 2010 г.
Температура воздуха в Европейской части России в течение двух месяцев держалась выше среднемноголетних значений, в 38 субъектах
Российской Федерации была объявлена чрезвычайная ситуация из-за
почвенной и атмосферной засухи. Кроме того, температура осенью
2009 г. и в апреле 2010 г. во многих регионах была выше нормы.
Основные характеристики лесных пожаров представлены на рис. 9.
пло щ адь лесных з емель ,
пройденная лесными
по ж арами , и ч исло
слу ч аев лесных по ж аров
средняя пло щ адь одного
по ж ара , га
2000
1800
1600
1400
1200
1000
120
100
80
60
40
20
0
21,7
2071,0
2009
32,3
1937,6
2010
19,5
1344,1
2011
95,3
2009
59,9
2010
19,4%
80,6%
74,5%
Всего 434,8
Всего 756,6
Всего 408,0
336,8
77,5%
550,5
72,7%
239,6
58,7%
33,3%
66,7%
64,2
14,8%
64,2
14,8%
2009
2010
2011
Рисунок 9.
Основные характеристики лесных пожаров.
2009
120,1
15,9%
86,0
15,9%
2010
303,2
25,3%
65,2
36,0%
2011
● о т л е с н ы х п о ж а р о в ● о т в е т р о в а л о в ● от других причин
Другой особенностью пожаров 2010 г. стала чрезвычайно высокая
степень воздействия огня на состояние древостоев. Из-за установившейся засухи доля дней с высокой и чрезвычайной пожарной опасностью
значительно увеличилась по сравнению с многолетними наблюдениями.
Высокие температуры и долгое отсутствие осадков способствовали
сильному высыханию лесного горючего материала — от бурелома, валежника и лесной подстилки до ассимиляционного аппарата деревьев. В
связи с этим увеличилась доля верховых пожаров и низовых устойчивых
высокой интенсивности.Пожарами 2010 г. в разной степени пройдены
насаждения в 69 субъектах всех федеральных округов. Из субъектов,
лесистость которых превышает 40%, больше всего пострадали леса
Рязанской, Нижегородской, Свердловской, Магаданской, Владимирской
областей, Республики Марий Эл и Чукотского автономного округа. Из
малолесных регионов наибольший ущерб лесам нанесен в Липецкой,
Воронежской, Тамбовской, Саратовской, Оренбургской, Самарской и
Волгоградской областях, Республиках Мордовия и Калмыкия, Чувашской Республике. В наименьшей степени пострадали леса Северо-Кавказского федерального округа. Как и в предыдущие годы, наиболее
распространенными были низовые пожары (86,1%), однако их доля по
сравнению с 2009 г. сократилась на 11,4%. Одновременно с этим количество верховых пожаров увеличилось с 2,5% в 2009 г. до 13,0% в 2010
г., а подземных — с 0,01% до 0,8% соответственно. Основная причина
возникновения лесных пожаров, особенно в Европейской части страны,
как и в прошлые годы, — неосторожное обращение граждан с огнем в
лесу. По вине населения и от неконтролируемых сельскохозяйственных
палов произошло более 70% всех возгораний.
69,1
2011
● площадь пройденная лесными пожарами ● Число случаев лесных пожаров
Москва, 2012
25,5%
пло щ адь погиб ш их
лесов , тыс га
17
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
III
3. Защита от вредителей и болезней
Вследствие повреждения огнем уничтожено 93 083,7 тыс. м3 леса на
корню, погибли молодняки на площади 126,6 тыс. га. Расходы по тушению лесных пожаров составили 2 291 615,7 тыс. руб.
Правительством РФ были выделены субсидии на приобретение лесопожарной техники в размере 5 млрд руб.
Тяжелая ситуация с лесными пожарами потребовала от правительства
РФ принятия оперативных мер по формированию системы охраны лесов
от пожаров:
Рослесхозу переданы функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в области лесных
отношений, контроля и надзора в области лесных отношений;
Федеральным законом от 29.12.2010 г. № 442-ФЗ «О внесении
изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введены новые статьи,
касающиеся вопросов охраны лесов от пожаров;
увеличен объем финансирования мероприятий по охране лесов
от пожаров на 1,5 млрд руб.;
разработаны проекты нормативно-правовых актов для реализации
положений указанного закона, предусматривающие регулирование
и методическое обеспечение деятельности региональных лесопожарных служб;
предусмотрена возможность выполнения работ по профилактике
и тушению пожаров специализированными учреждениями без размещения заказов по 94-ФЗ;
законодательно закреплена обязанность регионов по разработке
планов тушения лесных пожаров и созданию специализированных
диспетчерских служб.
Следует отметить, что официальная статистика пожаров на землях
лесного фонда практически относится к так называемой площади,
пройденной пожарами на лесных землях в пределах охраняемых территорий. Спутниковые данные оценки площадей, пройденных пожарами на
территории России, показывают значительно большие площади лесов,
пройденных пожарами.
Неблагоприятное воздействие на состояние лесов в 2010 г. оказывали: по годные и почвенные условия, болезни, прочие непатогенные
абиотические фак торы, вредные насекомые, пожары и антропогенные
факторы (рис. 9).
Наибольшее влияние оказали пожары (80,2%). От них наиболее пострадали ле са Рязанской области (121,6 тыс. га), Республики Марий
Эл (72,8 тыс. га), За байкальского края (59,1 тыс. га), Московской
(19,8 тыс. га) и Воронежской об ластей (17,0 тыс. га). Вторая по
значимости причина гибели насаждений
(16,1%) — неблагоприятные погодные и почвенные условия. В 2010 г.
это
прежде всего повреждения ураганными ветрами. Наиболее пострадали
от этого
фактора леса в Вологодской (76,3 тыс. га), Новгородской (57,0 тыс.
га), Яро славской (44,9 тыс. га) и Ленинградской (46,3 тыс. га) областях. Воздействие
других факторов, из которых наиболее значительным было повреждение
насе комыми и поражение болезнями, проявилось на незначительной
площади. Ослабление и гибель лесов неравномерны по годам и носят
явно выра женный циклический характер (рис. 10).
0,01%
ЖИВОТНЫЕ
80,23%
ПОЖАРЫ
0,97%
БОЛЕЗНИ
0,28%
не
АНТРОПОГЕННЫЕ
ФАКТОРЫ
16,15%
ПОЧВА, КЛИМАТ
1,67%
НАСЕКОМЫЕ
0,70%
АНТРОПОГЕННЫЕ
ФАКТОРЫ
Рисунок 10.
Распределение площади насаждений с утраченной устойчивостью по причинам гибели в 2010 г., %.
Москва, 2012
18
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
III
Гибель насаждений в последнее десятилетие увеличилась почти в
1,5 раза по сравнению с предыдущим периодом: если в период с 1990
по 1999 г. от раз личных причин погибло 3017,6 тыс. га насаждений,
то с 2000 по 2009 г. — око ло 4347,8 тыс. га. Общая площадь лесных
насаждений, погибших в 2010 г., по данным ле сопатологического мониторинга с учетом дистанционных наблюдений (ФБУ «Рослесозащита»),
составила 1392,6 тыс. га. Это в 7 раз превышает показатели 2009 г.
Объемы гибели лесных насаждений достигли максимального значения
за весь период наблюдений — с 1989 г. (по данным Государственного
лесного реестра на 01.01.2010 г. — 756 тыс. га). Кроме того, в различной степени по вреждено 6,369 тыс. га насаждений.
Площадь насаждений, погибших в результате лесных пожаров 2010 г.,
оценивается в 1196,40 тыс. га (по данным Государственного лесного
реестра на 01.01.2010 г. — 550 тыс. га).
За последнее десятилетие усыхание насаждений от воздействия неблаго приятных почвенно-климатических факторов было, как правило,
вторым или третьим по значимости фактором гибели лесов. Площадь
погибших от этих причин древостоев в 2010 г. составила 155,68 тыс.
га (по данным Государствен ного лесного реестра на 01.01.2010 г. —
120 тыс. га). От болезней в 2010 г. погибли насаждения на площади
27,8 тыс. га, в том числе 23,4 тыс. га хвойных пород (по данным
Государственного лесного ре естра на 01.01.2010 г. — 26 тыс. га).
Гибель от болезней леса выявлена во всех федеральных округах
(в лесах 50 субъектов) от Калининградской области до Хабаровского
края. Максимальные объемы усыхания от болезней зарегистри рованы в
лесах Сибирского (13 тыс. га), Дальневосточного (5,4 тыс. га) и Цен
трального (5,1 тыс. га) федеральных округов, что составило 46,8%,
19,4% и 18,3% всех погибших насаждений от этих факторов по стране.
Наибольшей вредоносностью среди болезней, влияющих на состояние
насаждений, являются комлевые и стволовые гнили, вызываемые различными видами трутовых грибов. От гнилевых заболеваний в 2010 г.
выявлено усыха ние лесов на площади 19,8 тыс. га (более 71% погибших
насаждений от данных факторов). Одной из широко распространенных
болезней леса, способных вы зывать гибель насаждений, является
корневая губка. В 2010 г. гибель насаждений в результате повреждения насекомыми по сравнению с 2009 г. выросла незначительно и достигла 8,9 тыс. га. Гибель насаждений от повреждений дикими животными в 2010 г. выяв лена на площади 61 га, в том числе 54 га хвойных
пород (по данным Государ ственного лесного реестра на 01.01.2010 г.
— 91 га). По сравнению с 2009 г. объемы усыхания снизились в 2 раза
и отмечены в лесах трех субъектов РФ.
Площадь усыхания насаждений в результате повреждения дикими жи-
Москва, 2012
y = 2 0 9 , 6 x 0,2299
R 2= 0 , 1 1 6 5
ПЛОЩАДЬ,
ТЫС ГА
ГОДЫ
● П л о щ а д ь п о г и б ш и х н а с а ж д е н и й , т ы с г а ● Тренд изменения площади погибших насаждений
Рисунок 11.
Динамика усыхания лесов Российской Федерации с 1989 по 2010 г.
вотными в 2010 г. в 6 раз ниже средних значений за последние десять
лет (364 га). В 2010 г. от воздействия антропогенных факторов,
в том числе от про мышленных выбросов, погибло 3,8 тыс. га лесов,
в том числе 3,6 тыс. га хвой ных пород (по данным Государственного
лесного реестра на 01.01.2010 г. — 49,8 тыс. га). Объемы усыхания
насаждений снизились в 4 раза по сравнению с 2009 г. Площадь усыхания насаждений в результате воздействия антропоген ных факторов
в 2010 г. на 19% ниже средних значений за последние десять лет
(4,6 тыс. га). В целях обеспечения санитарной безопасности в лесах
Российской Феде рации проводятся лесозащитные мероприятия, которые
подразделяются на профилактические (предупредительные), меры по
ПЛОЩАДЬ ОЧАГОВ ВРЕДИТЕЛЕЙ И БОЛЕЗНЕЙ ЛЕСА
И ПРОВЕДЕННЫХ РАБОТ ПО ИХ ЛОКАЛИЗАЦИИ, ТЫС ГА
4154,4
4293, 6
19,4
2009
2346,9
158,6
2010
37,0
2011
● П л о щ а д ь п р о в е д е н н ы х р а б о т п о л о к а л и з а ц и и и л и к в и д а ц и и о ч а г о в ● Площадь очагов вредителей и болезней леса
Рисунок 12.
Площадь очагов вредителей и болезней леса и проведенных работ по их локализации и ликвидации, тыс. га.
19
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
III
тов Российской Федерации и проводятся с целью определения санитарного со стояния насаждений и назначения санитарно-оздоровительных
мероприятий. Целями лесопатологического мониторинга являются сбор,
анализ и хранение информации о санитарном и лесопатологическом
состоянии насаждений, про гноз состояния лесов и популяции вредителей леса и определение необходимых объемов лесозащитных мероприятий на следующий год.
Лесопатологический мониторинг относится к полномочиям Федерального агентства лесного хозяй ства и проводится силами ФГУ «Российский
центр защиты леса», имеющим 42 филиала. В 2010 г. выполнены плановые объемы работ по защите леса (табл. 8).
локализации и ликвидации очагов вредных организмов, санитарнооздоровительные мероприятия, лесопа тологические обследования
и лесопатологический мониторинг. Профилактические мероприятия
направлены на привлечение насекомо ядных птиц, муравьев, энтомофагов, которые на определенном этапе развития популяций насекомых — вредителей леса могут предотвратить их массовое размножение.
Они включают следующие виды работ: развешивание искус ственных
гнездовий, огораживание и расселение муравейников, посадка ремиз
и т. п. Меры по локализации и ликвидации очагов проводят в местах
массового размножения вредителей с целью снижения их численности
до порогового уровня и предотвращения ущерба от повреждения насаждений. Меры подраз деляются как по способам проведения борьбы
(наземные и авиационные), так и по используемым препаратам (химиО б ъ ем работ , га
О б ъ ем работ ,
га
Л есопатологи ч еский мониторинг
97 797 300
Э кспедиционные лесопатологи ч еские
обследования
6 000 000
В ыборо ч ные санитарные рубки
149 810
С пло ш ные санитарные рубки
106 114
М ероприятия по локали з ации и ликвидации о ч агов 1 5 8 6 1 7
в том ч исле :
авиационные биологи ч еские
110 923
микробиологи ч еские
4 551
авиационные хими ч еские
41 206
на з емные хими ч еские
1 937
За щ ита питомников биологи ч еским методом
—
За щ ита питомников хими ч еским методом
—
Таблица 8.
Объемы работ по защите леса, выполненные в 2010 г.
ческие и биологические).К санитарно-оздоровительным мероприятиям
относятся выборочные и сплошные санитарные рубки, а также выборка
погибших и поврежденных де ревьев; очистка лесов от захламления,
загрязнения и иного негативного воздей ствия; уборка захламленности. Их главной целью является улучшение санитар ного состояние
лесов и сокращение экономического ущерба от потери древесины. Лесопатологические обследования организуются лесничествами субъек
Москва, 2012
20
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
IV
Использование лесов
1. Освоение лесов
В соответствии с гражданским
законодательством Российской
Федерации все земли лесного
фонда и леса на землях обороны
находятся в федеральной собственности. Гражданское законодательство и Лесной кодекс РФ
гарантируют гражданам право на
свободное пребывание в лесах.
Гражданам и юридическим лицам
могут предоставляться в пользование на правах аренды, безвозмездного пользования, концессии
и краткосрочного пользования
лесные участки. Освоение лесов осуществляется в целях
обеспечения их многоцелевого,
рационального, непрерывного,
неистощительного использования
для удовлетворения потребностей
общества в лесах и лесных ресурсах.
Освоение лесов ведется с соблюдением их целевого назначения и выполнения ими полезных
функций. Использование лесов
— это любая разрешенная в лесах
Москва, 2012
зования лесов произошли в связи
с передачей основных полномочий
Российской Федерации в области
лесных отношений органам государственной власти субъектов
Российской Федерации (ст. 83 ЛК
РФ). В 2010 г. заготовка древесины осуществлялась гражданами
и юридическими лицами на основании договоров аренды лесных
участков или без предоставления
лесных участков на основании
договоров купли-продажи лесных
насаждений в порядке предпринимательской деятельности и для
собственных нужд: для целей
отопления, возведения строений
и иных личных потребностей.
Заключение договоров аренды
лесных участков, находящихся
в государственной или муниципальной собственности, а также
договоров купли-продажи лесных
насаждений осуществлялось в
соответствии со ст. 74 и 77 ЛК РФ
по результатам аукционов по продаже права на заключение таких
договоров. Аукционы проводились
в соответствии со ст. 80 ЛК РФ.
Основополагающими нормативнотехническими документами при
организации использования лесов
с целью заготовки древесины
служили Правила подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной
собственности; форма примерного
договора аренды лесного участка
(Постановление Правительства РФ
от 28.05.2007 г. № 324), а также
Правила подготовки и заключения
деятельность граждан и юридических лиц, которая осуществляется с предоставлением или без
предоставления лесных участков,
с изъятием или без изъятия лесных ресурсов (ст. 24 ЛК РФ). На
землях лесного фонда и землях
иных категорий конкретные виды
разрешенного использования
устанавливаются в лесохозяйственных регламентах. Леса могут
использоваться для одной или
нескольких целей. Использование
лесов, представляющее собой
предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях
лесного фонда лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 г.
№ 129-ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей». К 2008 г. в основном был
завершен переход на новую систему управления лесным хозяйством
(после принятия Лесного кодекса
РФ в 2006 г.).
Изменения в организации исполь-
21
договора купли-продажи лесных
насаждений, расположенных на
землях, находящихся в государственной или муниципальной
собственности; форма примерного
договора купли-продажи лесных
насаждений (Постановление Правительства РФ от 27.06.2007 г.
№ 406). В настоящее время
арендные отношения являются
доминирующей правовой формой
использования лесов. Лесной
кодекс РФ упразднил право
краткосрочного пользования
и лесорубочный билет. Главной
особенностью возникновения прав
на лесные участки является их
привязка к видам использования
лесов (ЛК РФ предусматривает
сдачу в аренду лесных участков
для использования в целях, перечисленных в ст. 25). Участки,
сдаваемые в аренду, обязательно
должны пройти государственный
кадастровый учет (ст. 72 ЛК РФ).
Государственный кадастровый
учет земельных участков с
01.01.2008 г. осуществляется
в соответствии с Федераль53
ным законом от 24.07.2007 г. №
221 «О государственном кадастре
недвижимости». В ходе кадастрового учета вместо кадастрового плана земельного участка
должен будет подготавливаться
кадастровый паспорт. Предусматривалась возможность (ФЗ № 201
от 04.12.2006 г.) до 01.01.2010
г. вместо государственного
кадастрового учета проводить в
рамках ведения Государственного
лесного реестра государствен-
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
IV
аренду заменены на аукционы,
а разрешительный порядок лесопользования — на заявительный
(подача лесной декларации).
Установленный размер ежегодного
отпуска древесины на лесных
участках, арендованных для заготовки древесины, используется
только на 50% (рис. 13). Уровень
использования мягколиственной
древесины остается низким. По
ный учет лесных участков, т. е.
вместо кадастрового плана и
кадастрового паспорта разрешено использовать план лесного
участка, подготовленный при
лесоустройстве и заверенный органом государственной
власти, уполномоченным вести
Государственный лесной реестр.
Конкурсные процедуры предоставления лесных участков в
данным Рослесхоза, общий резерв увеличения объема рубок
с целью заготовки древесины по
стране составляет более 400 млн
м3 в год. Однако этот резерв не
может быть полностью использован, так как значительная доля
древостоев расчетной лесосеки
экономически недоступна из-за
удаленности от путей транспорта
или низкого запаса древесины на
корню. На арендованных участках
в 2010 г. было заготовлено 120,7
млн м3 древесины, а на участках
по договорам купли-продажи —
52,3 млн м3.
З А К Л ЮЧ Е Н О Д О Г О В О Р О В А Р Е Н Д Ы , Т Ы С . Ш Т .
рас ч етная лесотека , млн м 3
млрд руб.
шт.
800
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
700
600
500
626,1
633,4
668,8
400
300
200
100
339,1
31,8% 25,4%
344,1
33,8% 27,7%
370,4
35,6% 29,4%
0
2009
2010
60
50
40
30
20
10
0
11,3
10,2
6,6
35,5
40,8
52,3
2009
2010
2011
● Всего ● в т.ч. для заготовки древесины
2011
● Всего ● в т.ч. по хвойному хозяйству ● Использование расчетной
лесотеки по хвойному хозяйству ● Использование расчетной лесотеки, всего
Рисунок 15.
Динамика заключения арендных договоров в 2009–2011 гг.
Рисунок 13.
Объем заготовленной древесины в 2009–2011 гг.
З А К Л ЮЧ Е Н О Д О Г О В О Р О В А Р Е Н Д Ы , Т Ы С . Ш Т .
27
об ъ ем з аготовленной древесины , млн м 3
24
21
18
250
12
200
9
150
6
100
158,9
175,5
196,7
20,1
16,5
12,1
3
21,7
14,8
16,4
0
50
92,7
122,7
142,1
2009
0
2009
2010
2010
2011
● Фактическое поступление платы за использование лесов
● в т.ч. поступления в Федеральный бюджет
2011
● Всего ● в т.ч. арендаторами
Рисунок 14
Расчетная лесосека и ее освоение за период 2009–2011 гг.
Москва, 2012
Рисунок 16.
Плата за использование лесов в 2009–2011 гг.
22
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
IV
В ид исполь з ования
О б ъ ем
исполь з ования
В ид исполь з ования
О б ъ ем
исполь з ования
Заготовка древесины — всего , тыс . м 3
173 633,77
С троительство и эксплуатация водохранили щ ,
иных искусственных водных об ъ ектов ,
а так ж е гидротехни ч еских соору ж ений ,
специали з ированных портов , га
1 889,68
С троительство , реконструкция , эксплуатация
линий электропереда ч и , линий свя з и , дорог ,
трубопроводов и других линейных об ъ ектов , га
221 669,90
П ереработка древесины и иных лесных ресурсов ,
га
338,31
О су щ ествление религио з ной деятельности , га
7 348,99
О су щ ествление иных видов исполь з ования
лесов , га
21 689,11
в том ч исле по хо з яйствам :
хвойное
115 067,76
твердолиственное
2 194,28
мягколиственное
56 371,74
Заготовлено арендаторами и з об щ его об ъ ема
з аготовки древесины , тыс . м 3
120 664,17
в том ч исле по хо з яйствам :
хвойное
81 921,28
твердолиственное
960,94
мягколиственное
37 781,95
Заготовлено по договорам купли - прода ж и
лесных наса ж дений и з об щ его об ъ ема
з аготовки древесины , тыс . м 3
52 308,78
в том ч исле по хо з яйствам :
хвойное
32 836,37
твердолиственное
1 176,56
мягколиственное
18 295,84
Заготовка ж ивицы , т
534,10
Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов
13 800,83
Заготовка пи щ евых лесных ресурсов и сбор
лекарственных растений , га
855 276,95
О су щ ествление видов деятельности в сфере
охотни ч ьего хо з яйства , га
44 680 217,72
В едение сельского хо з яйства , га
10 065 747,83
О су щ ествление нау ч но - исследовательской
деятельности , обра з овательной деятельности , га
651 032,08
О су щ ествление рекреационной деятельности , га
601 775,49
С о з дание лесных плантаций и их
эксплуатация , га
267,14
В ыра щ ивание лесных плодовых , ягодных ,
декоративных растений , лекарственных
растений , га
938,82
В ыполнение работ по геологи ч ескому и з у ч ени ю 4 8 0 1 2 4 , 5 6
недр , ра з работка месторо ж дений поле з ных
ископаемых , га
Москва, 2012
Таблица 9.
Виды и объемы использования лесов Российской Федерации в 2010 г.
23
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
IV
2. Лесопромышленный комплекс
Лесной комплекс Российской Федерации, включающий в состав лесное
хозяйство и лесопромышленные отрасли по заготовке и переработке
древесины, занимает важное место в экономике страны. Леса России —
один из важнейших возобновляемых природных ресурсов, они составляют
более четверти мировых запасов древесной биомассы и выполняют важнейшие средообразующие и средозащитные функции. Имеющиеся запасы
лесных ресурсов Российской Федерации позволяют обеспечить не только
текущие и перспективные внутренние потребности страны в древесине и
продуктах ее переработки, но и значительно расширить экспорт лесных
товаров. Продукция лесного комплекса широко используется во многих
отраслях промышленности, в строительстве, сельском хозяйстве, полиграфии, торговле,медицине. Объемы производства и потребления мебели и бумажно-картонной продукции оказывают непосредственное влияние на социальное и культурное развитие общества.Воспроизводством
и защитой лесов, заготовкой и переработкой древесины занимаются
около 60 тыс. крупных, средних и мелких предприятий, расположенных
во всех регионах страны. В 45 субъектах Российской Федерации производство лесобумажной продукции составляет от 10% до 50% от общих
объемов промышленной продукции этих регионов. На предприятиях и
в организациях лесного комплекса занято более 1 млн работающих.
ПОКАЗАТЕЛИ
УДЕЛЬНЫЙ ВЕС
ЛЕСНОГО
СЕКТОРА, %
фанера клееная , тыс м 3
пиломатериалы , млн м 3
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
25
20
15
2 128,3
2 687,5
3 002,7
2009
2010
2011
10
5
18,9
18,9
20,3
0
2009
2010
дсп , усл . млн м 3
дсп , усл . млн м 2
7
6
5
4
3
2
1
0
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
4,6
5,4
6,6
2009
2010
2011
2011
372,9
397,6
441,6
2009
2010
2011
бумага и картон , тыс . т
мебель ( б е з в с т р о е н н о й )
МЛРД РУБ.
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
120
100
80
60
40
20
0
7395,3
7580,8
7602,5
2009
2010
2011
83,2
94,7
107,2
2009
2010
2011
Рисунок 17.
Производство продукции по основным видам деятельности.
ВАЛОВЫЙ ВНУТРЕННИЙ ПРОДУКТ
1,3
ПРОМЫШЛЕННАЯ ПРОДУКЦИЯ
3,7
ВАЛЮТНАЯ ВЫРУЧКА
2,4
ИНВЕСТИЦИИ В ОСНОВНОЙ КАПИТАЛ
0,9
СРЕДНЕМЕСЯЧНАЯ ЗАРПЛАТА
Т Р У Д О В А Я З А Н Я Т О С Т Ь ( Ч И С Л Е Н Н О С Т Ь Р А Б О Т А ЮЩ И Х )
1,0
В ДЕРЕВООБРАБОТКЕ
ПОСТУПЛЕНИЕ ДОХОДОВ В БЮДЖЕТНУЮ СИСТЕМУ
0,2
14,4 ТЫС. РУБЛЕЙ (115,6% К УРОВНЮ
2010 Г.)
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ НАУЧНЫХ
ИССЛЕДОВАНИЙ
0,01
В ЦЕЛЛЮЛОЗНО-БУМАЖНОМ
ПРОИЗВОДСТВЕ
23,6 ТЫС. РУБЛЕЙ (115,8% К УРОВНЮ
2010 Г.)
ПОТРЕБЛЕННАЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЯ
2,0
в мебельном прои з водстве
13,9 ТЫС. РУБЛЕЙ (112,1% К УРОВНЮ
2010 Г.)
СРЕДНЕСПИСОЧНАЯ ЧИСЛЕННОСТЬ 261 ТЫС. ЧЕЛОВЕК (99,4% К УРОВНЮ
РАБОТНИКОВ
2010 Г.)
Таблица 10.
Место лесного сектора в экономике Российской Федерации.
Москва, 2012
Таблица 11.
Основные характеристики лесопромышленного комплекса РФ.
24
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
IV
экономике. Анализ современного состояния лесопользования
показывает наличие кризисных
явлений в лесообеспечении лесоперерабатывающей промышленности. При фактических больших
запасах лесов ощущается недостаток определенных видов сырья,
высокие затраты на их заготовку,
экономическая и транспортная
недоступность большой части
лесного фонда.
Лесной фонд страны используется
недостаточно интенсивно. Объем
заготовки древесины по всем
видам рубок составил в 2010
г. 175,5 млн м3 и сократился
по сравнению с 1990 г. в 2 раза.
Установленный допустимый объем
изъятия древесины в целом по
Российской Федерации используется на 28%, а в многолесных регионах Севера Европейской части,
Сибири и Дальнего Востока — на
15–17%. Возможные на перспективу размеры неистощительного
пользования спелой древесиной
по относительно продуктивным
лесам в 4 раза превосходят
нынешний ее объем заготовки.
В составе освоенных лесов самые
рентабельные ресурсы — высокосортный крупный пиловочник
и фанерный кряж — в значительной
степени истощены, а потому без
организации освоения новых
лесных массивов вовлечение
в переработку названных ресурсов будет затруднено. Сегодня
практическое значение представляет лишь транспортноосвоенная
и экономически доступная часть
ИНВеСТИЦИИ В ОСНОВНОЙ КАПИТАЛ
В лесо з аготовках
5 , 8 млрд рублей ( 1 6 3 , 2 % К У Р О В Н Ю
2010 Г.)
В ДЕРЕВООБРАБОТКЕ
3 3 , 8 млрд Р У Б Л Е Й ( 1 4 8 , 4 % К У Р О В Н Ю
2010 Г.)
В ЦЕЛЛЮЛОЗНО-БУМАЖНОМ
ПРОИЗВОДСТВЕ
3 5 , 8 млрд Р У Б Л Е Й ( 1 1 6 , 7 % К У Р О В Н Ю
2010 Г.)
в мебельном прои з водстве
2 , 7 млрд Р У Б Л Е Й ( 9 9 , 0 % К У Р О В Н Ю
2010 Г.)
Таблица 11.
Основные характеристики лесопромышленного комплекса РФ.
Из всего объема произведенной в 2010 г. продукции 61% ее в стоимостном измерении было потреблено на внутреннем рынке, 39% — экспортные
поставки (табл. 12).
Н аименование
лесоматериалов
Е диницы
и з мерения
1990
2000
2005
2008
2010
К руглый лес
млн м 3
15,0
30,8
48,3
36,7
21,3
П иломатериалы
млн м 3
7,1
7,8
14,8
15,3
18,0
Ф анера
тыс . м 3
394
974
1527
1326
1528,5
Д ревесностру ж е ч ные плиты
тыс . м
115
135
242
411
612,5
Д ревесноволок нистые плиты
тыс . м 3
43
299
380
402
301
Ц елл ю ло з а
тыс . т
389
1660
1946
2035
1713,1
3
Таблица 12.
Экспорт основных видов лесоматериалов в Российской Федерации в 1990–2010 гг.
По уровню производства и потребления лесобумажной продукции на
душу населения Россия значительно уступает многим промышленно
развитым странам мира. На низком уровне находятся инвестиционная
привлекательность лесопромышленных предприятий и конкурентоспособность отечественной лесобумажной продукции.
Очевидно, что лесосырьевые ресурсы России позволяют обеспечить не
только текущие и перспективные потребности страны в древесине и
продуктах ее переработки, но и значительно расширить экспорт лесобумажной продукции, а лесной сектор, включающий в себя лесное хозяйство, заготовку и переработку древесины, производство социально
значимых товаров, мог бы и должен стать приоритетным в национальной
Москва, 2012
25
лесного фонда, т. е. безубыточная для заготовки и доставки к
пунктам сбыта. До сих пор объектом эксплуатации остаются в
основном мягкие хвойные породы
(сосна, кедр, ель, пихта,) I–IV
классов бонитета, высокоствольные твердолиственные (дуб,
бук, ясень) и мягколиственные
I–II классов бонитета, пригодные для лесопиления и деревообработки. На долю этих лесов
приходится 142 млн га, или 20%
всей площади лесов, со среднегодичным приростом 435 млн м3.
Направления преодоления кризиса
в лесопромышленном комплексе:
1 . П о в ы ш е н и е
емкости внутреннего
рынка лесобумажной
продукции через повышение
покупательной способности
населения, поставки на
него конкурентоспособной
продукции отечественного
производства, увеличение
доли деревянного
домостроения в жилищном
строительстве, увеличение
в ы р а б о т к и т е п л а и э н е р г и и
с использованием
низкокачественной
древесины и древесных
отходов и использование
других экономических
факторов развития
и з а щ и т ы в н у т р е н н е г о
рынка.
2 . М а к с и м а л ь н о е
использование всей
биомассы заготовленной
древесины на
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
IV
основе углубленной
механической, химической
и энергетической
переработки древесины,
способных превратить
в конкурентоспособную
продукцию с высокой
добавленной стоимостью
низкокачественную,
лиственную и тонкомерную
древесину, а также
древесные отходы
лесозаготовок и
деревообработки.
3 . П р е о д о л е н и е
технологического
отставания от мирового
уровня развития
лесоперерабатывающих
производств на основе
внедрения «прорывных»
инновационных проектов
в лесном комплексе,
позволяющих снять
структурные ограничения
развития отрасли и
выйти на производство
совершенно новых
(по потребительским
свойствам) видов
лесобумажной продукции,
востребованных на внешнем
и внутреннем рынках
(новые конструкционные
материалы на основе
древесины, экологически
безопасные листовые
древесные материалы,
волокнистые полуфабрикаты,
полученные без применения
элементарного хлора,
высококачественные
Москва, 2012
виды бумаги и картона
для печати и упаковки,
широкий ассортимент
санитарно-гигиенических
изделий, малотоннажных
видов бумаги для
промышленности,
современных
лесохимических материалов
медицинского и
промышленного назначения).
4 . С т и м у л и р о в а н и е
развития фундаментальных
и прикладных
научноисследовательских
и опытно-конструкторских
работ будет поддержано
государством путем
увеличения финансирования
научных организаций
з а с ч е т б ю д ж е т н ы х
с р е д с т в и п о о щ р е н и я
участия лесного бизнеса
в финансировании научноисследовательской
деятельности.
Концентрация
г о с у д а р с т в е н н ы х и ч а с т н ы х
средств в сфере научных
исследований позволит
перейти от распыления
финансовых ресурсов
на решение мелких
и частных вопросов
к полномасштабному
финансированию решения
научных проблемы
стратегического характера,
развитию инновационнотехнологических центров,
опытных предприятий,
испытательных станций
и п о л и г о н о в .
5 . П о в ы ш е н и е
инвестиционной
привлекательности лесного
сектора,
поддержка инвестиционных
проектов в области
освоения лесов, повышение
доступности кредитных
ресурсов, разработка
механизмов выделения
государственных субвенций
и субсидий субъектам
Российской Федерации
и и н в е с т о р а м д л я
реализации проектов,
направленных на
расширение внутреннего
рынка потребления
лесопродукции
и увеличение
лесоэкспортного
потенциала.
6 . П р е о д о л е н и е
неадекватности
российского лесного
машиностроения
задачам развития лесного
комплекса.
7 . О д н а и з
основных проблем,
сдерживающих развитие
лесного хозяйства
и лесопользования
Российской Федерации,
— низкая степень
обеспеченности
транспортной
инфраструктурой.
Развитие лесных дорог
— необходимое условие
развития лесного сектора.
26
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
V
Институты, политика
и законы
в бессрочное пользование, аренду, а также заключение договоров
купли-продажи лесных насаждений, организацию охраны, защиты
и воспроизводства лесов, осуществление государственного лесного
контроля и надзора. Ведение лесного хозяйства в рамках переданных
субъектам РФ полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
На местном уровне управление лесами осуществляется лесничествами
и лесопарками. Хозяйственная деятельность в лесах ведется арендаторами (на арендованных территориях) либо иными лицами и организациями, выигравшими конкурсы и аукционы на проведение работ
по охране, защите и воспроизводству лесов, которые оплачиваются
из государственного бюджета.
1. Управление лесами в России
2. Леса как объект правового
регулирования
В ходе реформирования лесного сектора, связанного с принятием
нового законодательства, в России сложилась довольно сложная и не
всегда эффективная система государственного управления лесами, которая все еще претерпевает изменения. По состоянию на 01.01.2011 г.
эта система выглядит следующим образом.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
по выработке и реализации государственной
политики и нормативноправовому регулированию
в о б л а с т и л е с н ы х о т н о ш е н и й ( з а и с к л ю ч е н и е м л е с о в ,
расположенных на особо охраняемых природных
территориях (ООПТ));
по контролю и надзору в области лесных отношений
(за исключением лесов, расположенных на особо
охраняемых природных территориях);
по оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом в области лесных
отношений.
осуществляет контроль за исполнением органами управления лесами
субъектов Российской Федерации переданных полномочий.
Указанные полномочия на землях ООПТ федерального значения осуществляют Министерство природных ресурсов и экологии России, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Администрации субъектов РФ уполномочены управлять лесами на своих
территориях. С принятием нового лесного законодательства субъектам
РФ переданы практически все полномочия по управлению лесами, включая планирование лесного хозяйства, предоставление лесных участков
Москва, 2012
Все леса Российской Федерации находятся в государственной (федеральной) собственности и произрастают на землях лесного фонда. Небольшая доля лесов расположена на землях городских поселений, обороны и безопасности, на особо охраняемых природных территориях и на
территориях, которые до введения нового Лесного кодекса (2006 г.)
относились к сельским лесам. Сегодня лесные отношения в России
недостаточно приспособлены к рыночной экономике, непрозрачны для
общества, не учитывают многих факторов,
влияющих на устойчивое управление лесами и состояние экологической
безопасности в регионах.
2.1. ОСНОВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ПОЛИТИКУ И ЗАКОНЫ
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу
и прямое действие. Лесная политика базируется на конституционных
требованиях социального государства, политика которого направлена
на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека. Земля и другие природные ресурсы, в том числе
леса, используются и охраняются как основа жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории.
ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА
Лесная политика реализуется в России на протяжении более трех
веков. В настоящее время разрабатывается проект документа лесной
политики России. На современном этапе развития общественных отношений национальная лесная политика формируется на безусловном признании Конституции Российской Федерации в соответствии с нормами
27
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
V
гражданского права и иного законодательства, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными
соглашениями Российской Федерации.
Лесная политика определяет принципы и направления деятельности,
принятые органами государственной власти в соответствии с социальной, экономической и природоохранной политикой страны в целях
формирования решений в области управления, использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов в интересах общества. В процессе
формирования национальной лесной политики, отражающей отношение
государства к лесам, определяются ее экологические, ресурсные и социально-экономические цели, осуществляется выбор стратегических
приоритетов развития лесного комплекса, устанавливаются механизмы
реализации приоритетных направлений деятельности, определяются
роль и функции государства в реализации лесной политики. Цели лесной политики должны быть увязаны со стратегическим направлением
развития страны. К числу основных целей национальной лесной политики следует отнести:
обеспечение устойчивого управления лесами,
сохранение и повышение их ресурсноэкологического потенциала;
повышение вклада лесного сектора в социальноэкономическое развитие регионов страны;
обеспечение экологической безопасности
и с т а б и л ь н о г о у д о в л е т в о р е н и я о б щ е с т в е н н ы х
потребностей в ресурсах и услугах леса.
Приоритетными направлениями национальной лесной политики, отвечающими указанным выше целям, должны стать:
усиление правовой защиты лесов и земель
лесного фонда, четкое разграничение полномочий
и ответственности Российской Федерации, ее
субъектов и местных органов власти в области
управления лесами, охраны, использования и
воспроизводства лесных ресурсов;
формирование системы рыночных отношений
и м е х а н и з м о в п р и а к т и в н о й р о л и г о с у д а р с т в е н н о г о
регулирования экономики;
обеспечение отвечающего современным
экологическим и социально-экономическим
требованиям уровня охраны и защиты лесов, переход
к стратегии управления лесными пожарами;
увеличение объемов, повышение полноты
и к о м п л е к с н о с т и и с п о л ь з о в а н и я л е с н ы х р е с у р с о в ,
Москва, 2012
качества и культуры лесопользования;
обеспечение сбалансированности темпов
использования (изъятия) и воспроизводства
лесных ресурсов, максимальное сохранение
и и с п о л ь з о в а н и е е с т е с т в е н н ы х в о с п р о и з в о д с т в е н н ы х
способностей леса;
усиление роли государства в управлении
лесопромышленным сектором с целью проведения
единой промышленной и структурной политики,
создание крупных вертикально интегрированных
структур корпоративного управления;
сохранение научно-технического потенциала
лесного сектора, осуществление государственной
поддержки научных исследований в сфере охраны,
использования и воспроизводства лесов;
выполнение международных обязательств в
области сохранения биологического разнообразия,
предотвращения глобальных изменений климата
и п р и р о д н о й с р е д ы , у с т о й ч и в о г о у п р а в л е н и я л е с а м и .
К числу основных механизмов реализации национальной лесной политики следует отнести:
развитие и совершенствование нормативно-правовой
базы, гармонизацию лесного законодательства
с основополагающими федеральными законами
(Гражданским кодексом, Земельным кодексом,
Налоговым кодексом и др.);
развитие институциональных механизмов,
определяющих взаимодействие всех субъектов
лесных отношений — собственников лесных
ресурсов, государственных органов управление
лесами, лесопользователей, общественных и других
организаций;
создание экономической и финансовой системы,
обеспечивающей сбалансированность экономических
интересов всех субъектов лесных отношений;
формирование лесного дохода на базе рентных
платежей за пользование лесными ресурсами;
развитие информационного обеспечения системы
управления лесами и развитием лесного сектора.
Национальная лесная политика должна стать основополагающим документом, на основе которого будет приниматься лесное законодательство, разрабатываться национальные лесные программы (планы), а ее
28
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
V
реализация — осуществляться в тесном взаимодействии с выполнением
национальных планов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, федеральных и региональных целевых
программ в области экологии и природопользования, национальной
стратегии устойчивого развития лесного сектора, государственной
программы развития лесного хозяйства.
Лесной кодекс Российской Федерации — основной закон об использовании лесов и управлении ими, был принят в декабре 2006 г. и вступил
в силу 01.01.2007 г. Лесной кодекс не является законом прямого
действия, поэтому для его практической работы потребовалось разработать около 70 различных подзаконных актов, многие из которых
требуют дальнейшего совершенствования.
Федеральный закон Российской Федерации от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ
«О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» определил период времени, в течение которого продолжали действовать
отдельные правовые нормы Лесного кодекса РФ 1997 г. и статьи принятого Лесного кодекса РФ 2006 г. До 01.01.2009 г. были упразднены
система управления лесным хозяйством и служба государственной
лесной охраны, федеральные органы освободились от непосильных полномочий по лесоуправлению, а субъекты Российской Федерации еще до
настоящего времени не могут в полной мере реализовать возложенные
на них полномочия в указанной сфере деятельности. Поспешное, а в
отдельных случаях непрофессиональное составление лесных планов,
лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов, переоформление договоров аренды лесных участков привели к дезорганизации
лесопользования, существенному сокращению объемов заготовки древесины, лесовосстановительных работ, охраны лесов от незаконных
рубок, пожаров и вредителей.
Нормативные правовые акты, разработанные на основании и в соответствии с Лесным кодексом РФ (2006 г.), не восполнили все пробелы
в правовом регулировании лесных отношений в Российской Федерации.
Отдельные из них еще не разработаны, многие носят отсылочный характер и не отвечают на многочисленные вопросы лесопользователей,
граждан и общественных организаций.
Введение в действие нового лесного законодательства совпало с
развитием тенденций мирового экономического кризиса, неблагоприятными для лесного хозяйства изменениями климата и погодными
аномалиями. Правоприменительная практика пяти лет подтвердила
необходимость безотлагательного совершенствования лесного законодательства, способного обеспечить устойчивое и эффективное
лесопользование в интересах населения России. Государственная
программа развития лесного хозяйства на период
Москва, 2012
до 2020 г. предусматривает модернизацию отрасли в течение ближайших десяти лет.
В основу разработки проекта государственной программы Российской
Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2012–2020 гг. положены
характеристика сферы реализации государственной программы, а также
анализ основных проблем лесного хозяйства и прогноза его развития.
Целью государственной программы является повышение эффективности
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечение
стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах
и полезных свойствах леса при гарантированном сохранении ресурсноэкологического потенциала и глобальных функций лесов. В соответствии с указанной целью проект государственной программы предусматривает решение следующих основных задач:
повышение эффективности профилактики,
обнаружения и тушения лесных пожаров, а также
минимизация социально-экологического ущерба,
наносимого лесными пожарами;
повышение эффективности защиты лесов от вредных
организмов и неблагоприятных факторов;
повышение продуктивности и качества лесов на
основе их гарантированного воспроизводства
и л е с о р а з в е д е н и я в п е р в у ю о ч е р е д ь в р е г и о н а х ,
утративших экологический, рекреационный
и л е с о х о з я й с т в е н н ы й п о т е н ц и а л ;
обеспечение интенсивного использования лесов
при сохранении их экологических функций
и биологического разнообразия, повышение
эффективности контроля использования, охраны,
защиты и воспроизводства лесов;
улучшение социально-экономических условий
в л е с н о м х о з я й с т в е , п о в ы ш е н и е к а ч е с т в а н а у ч н ы х
исследований, переподготовки и повышения
квалификации кадров отрасли.
Программа реализуется в 2012–2020 гг. в три этапа, увязанных с периодами бюджетного планирования.
На первом этапе (2012–2014 гг.) предполагается создание эффективной системы управления охраной лесов от пожаров, вредных организмов и неблагоприятных факторов, единой системы Государственного
лесного реестра, укрепление материально-технической базы гарантированного воспроизводства лесов. Особое внимание будет уделено
подготовке законодательной и подзаконной нормативно-правовой
базы в сфере охраны и защиты лесов, их воспроизводства; коренному
29
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
V
преобразованию системы охраны лесов от пожаров; развитию лесоустройства; созданию единой системы Государственного лесного реестра;
повышению эффективности и качества воспроизводства лесов через
создание лесных селекционно-семеноводческих центров.
На втором этапе (2015–2017 гг.) предполагается интенсификация использования лесов на основе дальнейшего совершенствования арендных
отношений, развитие лесоустройства и государственной инвентаризации лесов, совершенствование системы государственного лесного надзора, государственного пожарного надзора в лесах и восстановление
лесной охраны.
Обеспечивается дальнейшее развитие законодательной и нормативноправовой базы использования лесов, интенсификация использования
лесов через расширение объемов и видов их использования, улучшение
качества лесного планирования и проектирования лесных участков при
лесоустройстве, а также повышение их доступности вследствие развития лесной инфраструктуры, существенное снижение уровня нарушений
лесного законодательства, объема нелегальных лесозаготовок путем
совершенствования системы государственного лесного надзора (лесной охраны), нормативно-правового и материальнотехнического обеспечения ее деятельности.
На третьем этапе (2018–2020 гг.) предполагается создание системы
государственной инвентаризации лесов в регионах с интенсивным
использованием лесов, формирование эффективной системы единого генетико-селекционного комплекса, модернизация научных исследований
и инновационное перевооружение лесного хозяйства.
Планируется завершение процесса инновационной модернизации лесного хозяйства, обеспечение условий для максимального удовлетворения
потребностей лесной промышленности, включая экспорт, и населения
страны в древесной и недревесной лесной продукции при выполнении
лесами защитных, экологических, рекреационных и иных социальных
функций, создание гибких адаптивных технологий ведения лесного
хозяйства в условиях непрерывного изменения конъюнктуры мирового
рынка лесных товаров и услуг, природных факторов воздействия на
лесные и экологические системы.
аренды, права и обязанности арендатора и арендодателя (в том числе
ответственность за их нарушение). Кроме того, в нем указываются основные характеристики арендуемого лесного участка: местоположение,
сведения о государственном учете, площадь, срок аренды, размер
арендной платы, запас древесины, размер ежегодного пользования,
способы рубки и т. п. Договор аренды оформляется уполномоченными
органами управления лесным хозяйством для всех лесных участков,
которые берутся или сдаются в аренду лесозаготовителям. Срок аренды может составлять от 10 до 49 лет.
В соответствии с Лесным кодексом на арендатора налагаются определенные обязанности:
осуществление мероприятий по охране, защите
и в о с п р о и з в о д с т в у л е с о в ;
ежегодное представление лесной декларации;
составление проекта освоения лесов;
представление отчетов об использовании лесов,
и х о х р а н е , з а щ и т е и в о с п р о и з в о д с т в е .
Договор аренды дает юридические права на заготовку древесины, содержит информацию о лесных участках, которые находятся в аренде
у лесозаготовителя, определяет финансовые вопросы лесопользования.
Документ предоставляет очень широкие возможности для установления
жесткого контроля за лесопользованием и воздействия на арендатора, если в его условия включена ответственность за нарушения
условий договора в виде неустоек. Как правило, договор аренды не
предполагает обязанностей и ответственности лесозаготовителя
в отношении недопущения нелегальных лесозаготовок на территории
аренды. Лесозаготовители могут отказаться предоставлять договор
аренды третьей стороне. Договор купли-продажи лесных насаждений.
Согласно законодательству договор купли-продажи лесных насаждений
заключается в исключительных случаях, предусмотренных законами
субъектов РФ, в целях заготовки древесины для государственных или
муниципальных нужд. Тем не менее на практике около 50% древесины
в нашей стране заготавливается именно по этим договорам. Договоры
заключаются по результатам аукциона по продаже права на заключение
договора купли-продажи лесных насаждений на срок до одного года
и не подлежат государственной регистрации.
Право на заготовку древесины по договорам купли-продажи имеют:
государственные организации, которые
осуществляют государственные функции из средств
федерального бюджета или бюджета субъекта РФ;
граждане для собственных нужд (без права
перепродажи).
2.2. КЛЮЧЕВЫЕ ДОГОВОРЫ, ЗАТРАГИВАЮЩИЕ ЛЕСА
ДОГОВОР АРЕНДЫ
Договор аренды является документом, на основании которого, согласно Лесному кодексу, допускается заготовка древесины в коммерческих
целях. Договор аренды для заготовки древесины заключается по результатам аукциона и подлежит государственной регистрации. Он содержит информацию об условиях договора, все специфические условия
Москва, 2012
30
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
V
тивную и уголовную ответственность. Привлечение к ответственности
за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц
от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за незаконную рубку, повреждение лесных насаждений.
Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную
ответственность за незаконную рубку лесных насаждений.
Признание, координация и интеграция политики важны не только на
национальном, но и на региональном и локальном (местном) уровнях.
В договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение лесных насаждений (номера квартала, выдела и т. д.) и объем
древесины, подлежащей заготовке, а также права и обязанности сторон договора. Коммерческие организации имеют ограничения по заготовке древесины по договорам купли-продажи.
ЛЕСНАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ
Лесная декларация является заявительным документом, предоставляемым арендатором ежегодно, и содержит информацию о заготовителе
древесины, договоре аренды, прохождении государственной (муниципальной) экспертизы проекта освоения лесов, местоположении лесного
участка, планируемом месте, объеме заготовки древесины и др. Лесная декларация содержит достаточно полную информацию о месте и объемах заготовки древесины на предстоящий период. Фактические объемы
заготовленной древесины в течение года могут превышать объемы
заготовок, заявленные в лесной декларации. Отчет об использовании
лесов и отчет о воспроизводстве лесов. Отчет о лесопользовании заполняется лесозаготовителем и содержит полную информацию о древесных породах, объемах и качестве фактически заготовленной древесины
за отчетный период. Отчет о воспроизводстве лесов, помимо информации о лесовозобновлении, содержит информацию о фактических объемах
полученной древесины в результате рубок ухода. Отчеты представляются ежеквартально.
ПРАВИЛА ЗАГОТОВКИ ДРЕВЕСИНЫ
Правила заготовки древесины устанавливают требования к заготовке
древесины во всех лесных районах Российской Федерации. Заготовка
древесины осуществляется гражданами и юридическими лицами на основании договоров аренды в соответствии с лесным планом субъекта
Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества
(лесопарка), а также проектом освоения лесов на лесном участке,
предоставленном в аренду.
Заготовка древесины без предоставления лесного участка осуществляется гражданами и юридическими лицами на основании договоров
купли-продажи лесных насаждений в соответствии с лесным планом
субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка).
Заготовка древесины осуществляется в пределах расчетной лесосеки
лесничества (лесопарка) по видам целевого назначения лесов, категориям рубок.
Законодательством Российской Федерации предусмотрено, что лица,
виновные в нарушении лесного законодательства, несут администра-
Москва, 2012
31
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VI
Планирование
и принятие
решений
В последние 15–20 лет отечественное лесоустройство в значительной
степени утратило свой производственный и кадровый потенциал.
В настоящее время около 50% лесов имеют давность лесоустройства более десяти лет, а на площади более 3 млн га лесов, находившихся ранее во владении сельскохозяйственных организаций, лесоустройство
вообще не проводилось (рис. 19). Требуется модернизация лесоустроительных работ на основе использования современных дистанционных
методов зондирования поверхности земли, инновационных разработок
по актуализации таксационных и картографических баз данных. Около
половины площади лесного фонда России учитывалось последний раз
более чем четверть века назад. Мировая практика лесоинвентаризации
считает устаревшими данные учета старше пяти лет. Таким образом,
сегодня Россия не имеет надежной информации о значительной части
лесов, а точность сводных данных по стране неизвестна.
1. Качество и доступность информации
о лесах
КОНЦЕПЦИЯ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ РОСЛЕСХОЗА ПО ЛЕСОУСТРОЙСТВУ
ПРЕДУСМАТРИВАЕТ СЛЕДУЮЩИЕ ШАГИ
1. Лесотаксационное районирование — первый этап.
Лесоустройство (таксацию лесов) необходимо проводить только в лесничествах с интенсивным использованием лесов и ведением лесного
хозяйства, а также в лесах, выполняющих поле- и почвозащитные, рекреационные и другие функции. Критерии районирования:
На 01.01.2012 г. наземные лесоустроительные работы проведены на
42% площади земель лесного фонда. Различными методами лесоинвентаризации изучено 58% площади земель лесного фонда (рис. 18).
К системным проблемам, сдерживающим эффективное лесоуправление,
относится недостаточная точность оценки лесоресурсного потенциала.
50
40
30
20
10
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
● Лесной
● Принят
лесной кодекс
2006 г.
территории , на которых проведение лесоустройства не требуется
кодекс 1997 Г.
Период
1997–2006 гг.:
государственное,
периодическое,
централизованное
лесоустройство.
Рисунок 18.
Изученность лесов на 01.01.2012 г.
Рисунок 19.
Динамика объемов лесоустроительных работ, млн га.
● Л Е С О У С Т Р О Й С Т В О ● инвентари з ация лесов дистанционными
методами и обследование аэрометодами ● Б е з лесные
Москва, 2012
32
● Период 2007–
2011 гг.: децентрализованное,
демополизированное лесоустройство.
● Поправки в
Лесном кодексе
2010 г. Государственная задача:
обеспечение организации лесоустройства (таксации лесов) в
объеме не менее
30 млн га в год.
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VI
использование расчетной лесосеки;
развитие арендных отношений;
наличие инвестиционных проектов;
количество (доля) лесотаксационных выделов, ежегодно охваченных хозяйственным воздействием;
леса, выполняющие функции защиты природных объектов, а также
относящиеся к ценным лесам.
2. Установка периодичности таксации — десять лет.
3. Разработка нормативов затрат на таксацию лесов по способам
и разрядам.
4. Лесотаксационное районирование — второй этап.
Выбор оптимальной пропорции по способам таксации для расчета общего размера субвенций из федерального бюджета, выделяемых субъектам
Российской Федерации на таксацию лесов.
5. Выбор принципа планирования (распределения) субвенций на таксацию лесов между субъектами Российской Федерации:
равномерный (ежегодно каждому субъекту Российской
Федерации по 10% от расчетной потребности
субъекта на полный цикл таксации лесов);
приоритетный (по решению Федерального агентства
лесного хозяйства на основании установленных
критериев).
6. Оценка экономической эффективности и общественной пользы от реализации целевой программы по лесоустройству. Дальнейшее развитие
должна получить создаваемая система государственной инвентаризации лесов, обеспечивающая информацией принятие обоснованных управленческих решений на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также выполнение международных обязательств
России по глобальной оценке лесных ресурсов, проводимой ФАО ООН.
проект освоения лесов. Лесное планирование нацелено на обеспечение
развития лесного хозяйства, цивилизованного, экономически обоснованного лесопользования, эффективной переработки древесины,
воспроизводства продуктивных лесов, соблюдения возрастающих экологических требований, устойчивого развития территорий.
Целями и задачами лесного планирования являются:
построение экономической и экологической моделей
развития лесного сектора региона с элементами
развития транспортной инфраструктуры;
установление целевых показателей и оценочных
индикаторов выполнения субъектами Российской
Федерации мероприятий по использованию,
воспроизводству, охране и защите лесов, созданию
лесной и перерабатывающей инфраструктуры;
расчет субвенций из федерального бюджета на
осуществление переданных субъектам Российской
Федерации полномочий в области лесных отношений;
экономическая оценка осуществления субъектами
Российской Федерации делегированных полномочий
в о б л а с т и л е с н ы х о т н о ш е н и й .
Градостроительный кодекс Российской Федерации установил, что устойчивое развитие территорий — это обеспечение при осуществлении
градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов
в интересах настоящего и будущего поколений.
Лесное планирование и территориальное планирование должны быть
согласованы и неразрывно связаны между собой в решении задач устойчивого развития территорий. Лесное районирование должно осуществляться в соответствии с научно обоснованной методологией.В основе
лесного районирования лежит прежде всего экономическое районирование лесных территорий в рамках лесорастительных зон (лесорастительное районирование). Таким образом, учитывая, что Рослесхозом
выделен 31 лесной район, должны быть разработаны по крайней мере
Правила заготовки древесины и Правила ухода за лесом по каждому
лесному району. Эти правила должны учитывать наряду с лесорастительными социально-экономические условия каждого лесного района.
Однако указанные выше нормативные документы (Правила заготовки
древесины и Правила ухода за лесом, утвержденные приказами МПР России) разработаны в целом по Российской Федерации.
Положения лесного планирования документально закреплены в лесном
2. Лесное планирование
Важнейшим направлением деятельности органов управления лесным хозяйством являются вопросы, связанные с разработкой документов лесного планирования. Лесное планирование является основой освоения
лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской
Федерации (далее — лесной план). Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в границах лесничества,
лесопарка является лесохозяйственный регламент, который составляется на срок до десяти лет. Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют
Москва, 2012
33
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VI
плане, лесохозяйственном регламенте лесничества, проекте освоения лесов. Лесное планирование направлено на обеспечение устойчивого развития территорий и является основой освоения лесов,
расположенных в границах лесничеств и лесопарков. В соответствии
со ст. 85 и 86 ЛК РФ документом лесного планирования является лесной
план. Следует отметить, что ранее разработка подобных документов
в практике лесного хозяйства не производилась. Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов,
расположенных в границах лесничеств и лесопарков, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка. Одним из наиболее
востребованных со стороны лесопользователей документов лесного
проектирования является проект освоения лесов. Объектом лесных
отношений является лесной участок, представляющий собой земельный
участок, границы которого определяются в соответствии с Лесным кодексом РФ. Лесное планирование не рассматривает вопросы установления, изменения границ земель лесного фонда и земель иных категорий,
на которых расположены леса. Основными территориальными единицами
управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Проектирование лесных
участков, лесничеств и лесопарков осуществляется при лесоустройстве. Организация и планирование освоения лесов, расположенных вне
границ лесничеств и лесопарков, не является объектом лесного планирования. Лесной план устанавливает стратегические направления
развития лесного хозяйства региона, основные цели и задачи в области использования, охраны, защиты и воспроизводство лесов и меры по
их достижению.
Лесной план является документом лесного планирования, в котором
определяются цели и задачи лесного планирования, мероприятия по
осуществлению планируемого освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков на территории субъекта Российской
Федерации, и зоны такого освоения. При разработке лесного плана
учитываются:
доходность освоения лесов;
обоснованность достигаемых целей в соответствии
с расчетами и источниками финансирования;
адресность и срочность плановых заданий;
сохранение лесных экосистем;
контроль за выполнением плановых мероприятий
и р е з у л ь т а т а м и р а б о т .
Лесной план включает в себя:
характеристику состояния лесов и их использования;
основные направления планируемого использования,
Москва, 2012
охраны, защиты и воспроизводства лесов;
оценку экономической эффективности реализации
мероприятий по осуществлению планируемого
освоения лесов.
К лесному плану прилагаются карты с указанием лесных районов,
обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения, иные картографические материалы. Характеристика
состояния лесов и их использования включает в себя:
информацию о состоянии и изменении состояния
лесов, их целевом назначении по лесничествам
и л е с о п а р к а м , а т а к ж е о л е с о р а с т и т е л ь н ы х з о н а х
и л е с н ы х р а й о н а х ;
социально-экономическую оценку использования,
охраны, защиты и воспроизводства лесов на
территории субъекта Российской Федерации (доходы
от использования лесов, объемы лесопромышленного
производства, анализ проведенных мероприятий
по охране, защите, воспроизводству лесов,
характеристика транспортного освоения лесов);
информацию о возрасте рубок основных
лесообразующих пород по лесным районам субъекта
Российской Федерации;
характеристику лесосырьевого потенциала и его
использования, определение потребности общества
в лесах и лесных ресурсах.
Основные направления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов включают в себя:
количественные и качественные целевые показатели
улучшения состояния лесов;
распределение лесов по зонам планируемого
освоения, в том числе по видам использования
и и н т е н с и в н о с т и о с в о е н и я ;
показатели использования лесов;
основные направления деятельности в области
использования, охраны, защиты, воспроизводства
лесов и лесоразведения;
- перечень мероприятий по осуществлению
эффективного использования лесных ресурсов,
а также обеспечению охраны, защиты,
воспроизводства лесов и лесоразведения;
показатели развития лесной
и л е с о п е р е р а б а т ы в а ю щ е й и н ф р а с т р у к т у р ы ;
34
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VI
3. Государственный лесной реестр
целевые показатели уменьшения антропогенных,
рекреационных и техногенных нагрузок на леса.
Оценка экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов включает в себя:
финансово-экономическое обоснование мероприятий
по осуществлению планируемого освоения лесов;
целевые показатели эффективности выполнения
мероприятий по осуществлению планируемого
освоения лесов.
Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в границах лесничества, лесопарка является лесохозяйственный регламент, который составляется на срок до десяти лет.
В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных
в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются:
виды разрешенного использования лесов;
возраст рубок, расчетная лесосека, сроки
использования лесов и другие параметры
и х р а з р е ш е н н о г о и с п о л ь з о в а н и я ;
ограничение использования лесов;
требования к охране, защите, воспроизводству лесов.
Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения гражданами,
юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту,
воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка. Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов.
Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной
экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти. Особенности лесного планирования
в субъектах Российской Федерации. С момента принятия Лесного кодекса РФ и закона о введении Лесного кодекса РФ в действие Рослесхоз
поспешно и настоятельно приступил совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений к разработке и утверждению лесных планов субъектов и лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков. Организационная
неразбериха в управлении лесохозяйственным комплексом, несвоевременное принятие нормативных правовых актов, ломка структуры управления, ослабление кадрового потенциала, отсутствие надлежащего
финансирования, бесконтрольность, а также некомпетентность, низкий
профессиональный уровень многих проектных организаций, выигравших
конкурс на составление лесных планов, отрицательно повлияли на
качество лесного планирования практически во всех субъектах Российской Федерации.
Москва, 2012
Основной государственной информационной системой, предоставляющей
информацию о лесах, является Государственный лесной реестр.
Ведение Государственного лесного реестра предусмотрено Лесным
кодексом Российской Федерации. Государственный лесной реестр —
систематизированный свод документированной информации о лесах,
их использовании, охране, защите, воспроизводстве. Государственный лесной реестр ведется в отношении лесничеств и лесопарков по
установленным формам на бумажных и электронных носителях с использованием программного обеспечения для заполнения установленных
форм и внесения в них изменений и электронных средств передачи
документированной информации. Полномочия по ведению Государственного лесного реестра осуществляют:
в отношении лесов, расположенных в границах
территории субъекта Российской Федерации, — орган
государственной власти субъекта РФ;
ЛЕСНИЧЕСТВА И
ЛЕСОПАРКИ
органы
исполнительной
власти
суб ъ ектов рф в
области лесных
отно ш ений ,
управления
лесного
хо з яйства по М . О .
и г . москва
Р О С лесхо з
Сбор первичных документов и проверка
содержащихся в них
данных
Проверки документированной информации
государственного лесного реестра, предоставляемой лесничествами и парками
Обеспечение свода
и обобщения документированной информации государственного
лесного реестра вцелом по Росии
Свод документированной информации государственного лесного
реестра, представляемой лесничествами
и лесопарками, по
субъекту РФ
Осуществление контроля за исполнением
органами исполнительной власти субъектов
РФ переданных им
полномочий по ведению государственного
лесного реестра
Заполнение форм государственного лесного реестра и внесение
в них изменений
Представление документированной информации в органы государственной власти,
обеспечивающей ведение государственного
лесного реестра
Представление документированной информации в органы государственной власти,
обеспечивающей ведение государственного
лесного реестра
Осуществление контроля за ведением
государственного
лесного реестра Управлением лесного
хозяйства по М.О.
и г . М о с к в а
Рисунок 20.
Функциональная схема ведения Государственного лесного реестра.
35
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VI
4. Государственный надзор и контроль
в отношении лесов, расположенных на территории
Московской области,
Рослесхоз.
Свод и обобщение документированной информации Государственного
лесного реестра в целом по России обеспечивает Рослесхоз с использованием единого программного обеспечения (рис. 20).
Документированная информация Государственного лесного реестра
предоставляется гражданам, юридическим лицам в виде выписок в
соответствии с утвержденным административным регламентом. Документированная информация Государственного лесного реестра предоставляется органам государственной власти, а также иным лицам
в предусмотренных федеральными законами случаях бесплатно.
Основные направления использования документированной информации
Государственного лесного реестра:
разработка лесных планов субъектов Российской
Федерации;
разработка лесохозяйственных регламентов
лесничеств и лесопарков;
разработка проектов освоения лесов;
проектирование лесных участков с целью
и х п р е д о с т а в л е н и я д л я и с п о л ь з о в а н и я в р а з л и ч н ы х
целях;
подготовка документации по переводу земель
лесного фонда в земли иных категорий;
планирование проведения работ по государственной
инвентаризации лесов, лесопатологическому
мониторингу, мониторингу пожарной опасности
в л е с а х , д р у г и м в и д а м с п е ц и а л ь н о г о о б с л е д о в а н и я
лесов;
обеспечение международных обязательств
Российской Федерации по вопросам изменения
климата, сохранения биологического разнообразия
и др.
Надзор и контроль — два универсальных средства обеспечения законности в государственном управлении. Между указанными средствами
обеспечения законности существует целый ряд принципиальных различий, в том числе:
наличие или отсутствие отношений ведомственной
подчиненности (при контроле присутствуют, при
надзоре — нет);
возможность вмешательства в деятельность
подконтрольного (поднадзорного) субъекта (при
надзоре такая возможность отсутствует);
возможность отмены правовых актов и применение
мер дисциплинарной ответственности в ходе
осуществления соответствующих процедур
(такая возможность характерна для контроля);
возможность проверки целесообразности и
эффективности осуществленных мероприятий (также
характерна для контрольных процедур).
Надзор осуществляется органами прокуратуры (прокурорский надзор) и специально уполномоченными органами исполнительной власти
(административный надзор). Если прокуроры вправе лишь возбудить
производство об административном правонарушении, то органы административного надзора (их должностные лица) сами могут привлекать
виновных к административной ответственности.
Прокурорским надзором охватывается законность в деятельности всех
государственных органов (до определенного уровня) и во всех сферах.
Что касается органов административного надзора, то они осуществляют проверки только по вопросам, относящимся к их компетенции,
и только в сфере их деятельности.
Действующие в настоящее время методы государственного контроля и
надзора обременительны для бизнеса. Система требований избыточна,
непрозрачна и противоречива: контрольные полномочия (исследования,
обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены
с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЛЕСНОГО
КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
Государственный лесной контроль и надзор является одной из самых
важных функций государственного управления и одновременно способом обеспечения законности, т. е. строгого соблюдения и исполнения
Москва, 2012
36
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VI
норм права участниками лесных отношений. Вопросы государственного
лесного контроля и надзора регулируют следующие нормативные правовые акты:
Л е с н о й к о д е к с Р Ф ( с т . 9 6 ) ;
Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ
« О з а щ и т е п р а в ю р и д и ч е с к и х л и ц и и н д и в и д у а л ь н ы х
предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля»;
Постановление Правительства от 22.06.2007 г. №
394 «Положение об осуществлении государственного
лесного контроля и надзора»;
приказ Министерства сельского хозяйства РФ от
26.09.2008 г. № 443 (регистрация в Минюсте РФ
30.10.2008 г. № 12548) «Об утверждении порядка
организации работы по контролю и надзору за
осуществлением органами государственной власти
субъектов Российской Федерации переданных
полномочий Российской Федерации по осуществлению
государственного лесного контроля и надзора»;
нормативно-правовые акты субъектов РФ,
устанавливающие формы документов и перечень
должностных лиц органов исполнительной власти
субъектов РФ, осуществляющих государственный
лесной контроль и надзор и являющихся
государственными лесными инспекторами.
Федеральное агентство лесного хозяйства
(Рослесхоз) — федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий функции по контролю
и н а д з о р у в с ф е р е л е с н ы х о т н о ш е н и й н а т е р р и т о р и и
Московской области (за исключением лесов,
расположенных на землях особо охраняемых
природных территорий).
В соответствии со ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации (за
исключением Московской области) осуществление ряда полномочий
в области лесных отношений, в том числе осуществление государственного лесного контроля и надзора. Это контроль за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Цель — обеспечение
соблюдения лесного законодательства.
Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ.
С 01.01.2010 г. вступили в силу поправки в Лесной кодекс РФ, внесенные Федеральным законом от 14.03.2009 г. № 32-ФЗ, в соответствии
с которыми государственный лесной контроль и надзор, а также пожарный надзор могут осуществляться государственными учреждениями,
подведомственными органам государственной власти субъектов РФ
в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации
в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с ч. 2 ст. 83 ЛК РФ.
Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) — это
деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение
нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее — юридические лица, индивидуальные
предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Лесным
кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и
принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования,
охраны, защиты и воспроизводства лесов (далее — требования лесного
ОРГАНЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР
Осуществлять государственный лесной контроль и надзор имеют право
следующие органы исполнительной власти:
государственные органы исполнительной власти
субъектов РФ в области лесных отношений, которым
переданы полномочия в соответствии со ст. 83 ЛК
РФ по осуществлению государственного контроля
и н а д з о р а ;
Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования (Росприроднадзор) —
федеральный орган исполнительной власти,
о с у щ е с т в л я ю щ и й ф у н к ц и и п о к о н т р о л ю и н а д з о р у
за использованием, охраной, защитой,
воспроизводством лесов (государственный лесной
контроль инадзор) на землях особо охраняемых
природных территорий федерального значения;
Москва, 2012
37
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VI
законодательства), посредством организации и проведения проверок
указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по
пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,
и деятельность указанных уполномоченных органов государственной
власти по систематическому наблюдению за исполнением требований
лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния
исполнения требований лесного законодательства при осуществлении
органами государственной власти, органами местного самоуправления,
юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Федеральный государственный лесной надзор
(лесная охрана) осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской
Федерации по осуществлению федерального государственного лесного
надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Федеральный государственный пожарный надзор в лесах — это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная
на обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, в том
числе индивидуальными предпринимателями, требований пожарной безопасности в лесах. Федеральный государственный пожарный надзор
в лесах осуществляется уполномоченными органами государственной
власти при осуществлении ими федерального государственного лесного
надзора (лесной охраны).
Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) является
одной из важных функций государственного управления и одновременно
способом обеспечения соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований лесного законодательства.
В соответствии с требованиями Лесного кодекса Российской Федерации
лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.
Москва, 2012
38
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VII
Потенциал
заинтересованных
сторон
верную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного
его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).
Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). «Конституция Российской
Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не
должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные
лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ст. 15). Вопросы, которые требуют обязательного участия общественности, перечислены в Лесном кодексе,
Земельном кодексе (предоставление земельных участков, перевод земель из одной категории в другую), Градостроительном кодексе (рассмотрение проектов генеральных планов и правил землепользования
и застройки), в федеральных законах «Об охране окружающей среды»
и «Об экологической экспертизе». Ст. 1.7 ЛК РФ «Основные принципы
лесного законодательства» гласит, что лесное законодательство и
иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты обеспечивают «участие граждан, общественных объединений в подготовке
решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при
их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных
законодательством Российской Федерации порядке и формах».
В РФ функционирует множество российских (региональных и общенациональных) и международных неправительственных (общественных)
природоохранных организаций. Такие организации, как правило,
имеют свои программы по сохранению лесов, проводят разного рода
экспертизы, защищают права и интересы граждан, привлекают общественное мнение к проблемам лесного сектора. Ряд из них реализует
серьезные природоохранные проекты, участвует в международных
программах. Многие из этих организаций имеют свои сайты и печатные
издания, проводят общественные слушания, выступают от лица организаций в СМИ.
При Федеральном агентстве лесного хозяйства Российской Федерации
действует Общественный экологический совет, который является
совещательным коллегиальным постоянно действующим органом и осуществляет свою деятельность на общественных началах. Согласно
положению о Совете в его состав входят представители Федерального
агентства лесного хозяйства, экологических и общественных организаций, известных активной работой в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и рационального природопользования.
Основной целью Совета является коллективная выработка рекоменда-
1. Деятельность и потенциал
общественных организаций
Правовые основы для общественного участия заложены в Конституции
Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 3 «народ осуществляет свою
власть непосредственно, а также через органы государственной
власти и органы местного самоуправления». Конституция и иные законы Российской Федерации не ограничивают перечень форм и способов
непосредственного участия граждан в управлении делами государства.
Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Органы государственной власти
и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны
обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если
иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ч. 4
ст. 29). Каждый имеет право на объединение, включая право создавать
профессиональные союзы для защиты своих интересов.
Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих
на соответствующей территории (ст. 9). Владение, пользование
и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст.
36). Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, досто-
Москва, 2012
39
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VII
(РНСЛС), проведена апробация стандартов в отдельных субъектах РФ,
выполнена работа по гармонизации с Принципами и Критериями FSC,
система зарегистрирована в Совете PEFC, закончена сертификация
одного хозяйствующего субъекта, который получил сертификат определенного образца. Результаты развития лесной сертификации в России
находятся в постоянной изменчивости из-за высокой динамичности
данного процесса. Появляются вновь сертифицированные компании,
приостанавливается действие сертификатов или их отзыв в результате
невыполнения требований стандартов лесной сертификации. Исчерпывающую информацию о сертифицированных предприятиях можно получить
непосредственно на сайте FSC по адресу: www.fsc.org.
Площадь сертифицированных лесов в России в 2010 г. увеличилась с 21
млн до 25 млн га, выдано в общей сложности 120 сертификатов на систему лесоуправления. По этому показателю наша страна занимает второе
место в мире, уступая лишь Канаде (39 млн га). Вместе с тем площадь
сертифицированных лесов по схеме FSC в России выше по сравнению с
США (13 млн га) и Швецией (11 млн га). По прогнозу на 2011 г. она увеличится до 28–29 млн га. География сертифицированных лесов постоянно расширяется и к настоящему времени охватывает 16 субъектов РФ.
ций, обеспечивающих принятие оптимальных решений по реализации
государственной политики в области лесных отношений. Основными
задачами Совета являются:
привлечение институтов гражданского общества
к р а з р а б о т к е и о с у щ е с т в л е н и ю л е с н о й п о л и т и к и
государства;
укрепление сотрудничества государственных
о р г а н о в и о б щ е с т в е н н ы х о б ъ е д и н е н и й ;
применение имеющегося потенциала общественных
объединений для решения задач, стоящих перед
Федеральным агентством лесного хозяйства.
Для углубленного изучения и анализа отдельных проблем и вопросов
Совет образует постоянные и временные секции, комиссии и рабочие
группы. Состав, полномочия и порядок деятельности секций, комиссий
и рабочих групп определяются Советом.
2. Использование стандартов, защитных
мер и сертификации коммерческими
предприятиями
Эффективное управление лесными экосистемами должно быть организовано с учетом социальных, экономических, экологических, культурных
и духовных интересов ныне живущих и будущих поколений людей.
Потребители лесной продукции на сформировавшихся и расширяющихся
экологически чувствительных рынках требуют от своих поставщиков
отказаться от участия в заготовке лесных продуктов сомнительного
происхождения, их переработке и продаже. Документальным свидетельством подобного рода обязательств служит экологический сертификат,
подтверждающий, что заготовитель древесины ведет производственнохозяйственную деятельность на принципах ответственного лесопользования, а ее переработка на последующих этапах строго контролируется в соответствии с установленными требованиями.
Лесная сертификация является эффективным инструментом противодействия нелегальным лесозаготовкам и нелегальному обороту древесины. В настоящее время в Российской Федерации широко используется
система лесной сертификации Лесного попечительского совета (Forest
Stewardship Council, FSC). Схема PEFC (Program for the Endorsement
of Forest Certification Schemes) построена на регистрации национальных схем в Совете PEFC в соответствии с определенными требованиями технического документа системы. Данная работа в России
ведется на протяжении длительного периода. Разработана структура
и документы Российской национальной системы лесной сертификации
Москва, 2012
20
10
Рисунок 21.
Динамика сертификации лесоуправления
в России.
0
2000
2010
90
60
30
0
2000
2010
Рисунок 22.
Динамика сертификации цепи поставок
в России.
Число сертификатов цепи поставок от поставщика к потребителю в 2010
г. выросло наполовину и составляет почти 150. Число сертификатов на
контролируемую древесину возросло до 106. В 2011 г. количество сертификатов цепочки поставок должно было увеличиться до 200–220, до
130–140 возрастет количество сертификатов контролируемой древесины. Динамика развития лесной сертификации в России, иллюстрированная на примере сертификации лесоуправления (рис. 21) и контролируемой древесины (рис. 22), указывает на неуменьшающуюся активность
лесопромышленных компаний. Субъектом сертификации лесоуправления
на территории России выступают в основном арендаторы лесных учас-
40
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VII
тков, а также лесничества. Оценке подвергаются качественные характеристики хозяйственных мероприятий, выполняемых претендентом
в соответствии с действующим законодательством:
планирование лесоуправления;
проведение лесохозяйственных мероприятий;
качество проведения лесозаготовительных операций;
создание и поддержание лесной инфраструктуры;
используемые способы и методы лесовосстановления;
мероприятия по уходу за лесом;
деятельность специалистов по сохранению
уникальных природных комплексов, редких
и и с ч е з а ю щ и х в и д о в ;
охрана почвенных и водных ресурсов;
соблюдение социальных прав и гарантий работников
предприятия, коренных народов и местного населения;
уровень открытости предприятия для общественности;
ведение мониторинга оцениваемых показателей
и многие другие направления производственнохозяйственной деятельности, регламентируемые
стандартами лесной сертификации.
Наиболее весомый и значимый вклад в продвижение лесной сертификации на уровне субъекта РФ внесли инициативы администраций таких
регионов, как Республики Коми и Карелия, Архангельская, Вологодская, Кировская, Псковская области и другие регионы. Важную роль
в проводимой регионами работе играют инициативы неправительственных природоохранных организаций, международные проекты, центры
лесной сертификации, региональные рабочие группы по поддержке FSCсертификации, органы управления лесным хозяйством, представители
лесного бизнеса и другие. Активная совместная работа с органами государственной власти, лесного хозяйства, лесного бизнеса, научными
и образовательными учреждениями, региональными природоохранными
организациями дает определенные результаты.
ОСНОВНОЙ
АУДИТ
полевая
инспекция
от ч ет
и рекомендации
проверка
документации
ДА
НЕТ
СЕРТИФИКАТ
е ж егодные
контрольные
аудиты
Москва, 2012
КОНСУЛЬТА
ЦИИ С ЗАИНТЕ
РЕСОВАННЫМИ
СТОРОНАМИ
доработка
Рисунок 23.
Схема процесса
сертификации лесоуправления.
41
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VIII
Реализация,
правоприменение
и исполнение
законов
тыс м3
1450
13,2
13,8
11,3
1400
1350
1300
1250
1200
1150
1100
1 403,1
1 336,5
1 173,9,1
2010
2011
1050
2009
млрд руб
14
12
10
9
8
6
4
2
0
● Незаконные рубки ● Ущерб от незаконных рубок.
Рисунок 24.
Объем и ущерб от незаконных рубок, по данным Рослесхоза.
1. Нелегальные рубки
Проведенные в рамках программы ЕСА ФЛЕГ специальные исследования
показали, что объем нелегальных рубок в субъектах РФ составляет
10–20% от заготовки. Основными причинами, обусловливающими уровень
нелегального лесопользования в России, являются следующие
(в порядке убывания социальной значимости):
несовершенство лесного и гражданского
законодательств;
слабый государственный контроль над заготовкой
и с б ы т о м д р е в е с и н ы ;
высокий уровень коррумпированности
и к р и м и н а л и з а ц и и о б щ е с т в а ;
недостаток реальных правовых и рыночных стимулов
цивилизованного лесопользования;
безработица и социальная напряженность в лесных
поселках.
В РФ существует серьезная скоординированная система борьбы с нелегальными рубками, ведущаяся на плановой, постоянной основе. Помимо
государственных органов, в этой работе активное участие принимают
общественные и международные организации. Разработана национальная система мер, которая, в частности, предусматривает:
совершенствование лесного законодательства
и создание правовых основ противодействию
незаконной заготовке и нелегальному обороту
древесины;
совершенствование методов государственной
инвентаризации и коммерческой оценки товарных
лесных ресурсов, передаваемых в пользование;
государственный контроль (надзор), организацию системы вы-
Нелегальное лесопользование является сегодня глобальной проблемой. Не существует точной оценки последствий и объемов нелегальных
рубок, однако, по данным международных и отечественных экспертов,
незаконное использование лесных ресурсов, а соответственно, и нанесенный ущерб от них могут достигать размеров, сопоставимых с легальными заготовками, а в ряде стран и превосходить их.
Нелегальные рубки деформируют рынок, снижают уровень инвестиций
в лесной сектор экономики, ведут к банкротству добросовестных
лесных предприятий и обнищанию населения, проживающего на лесных
территориях и занятого на лесозаготовительных и перерабатывающих
предприятиях, возникновению социальных конфликтов. Недооценены
экологические последствия нелегального лесопользования, приводящие к деградации
лесных и водных экосистем, утрате биоразнообразия, увеличению количества и интенсивности лесных пожаров, изменению климата.
Существующие оценки объемов нелегальных рубок опираются в основном
на информацию различных экологических, в том числе международных
организаций.
Так, по оценкам «Гринпис» (Москва) и Мирового института ресурсов
(WRI, США), доля нелегальных рубок на Дальнем Востоке составляет
20%; Бюро региональных и общественных компаний (БРОК; Владивосток)
совместно с «Друзьями Земли» (Япония, Токио) приводят показатель
30%; ВВФ (Россия) — от 40% до 70%. В то же время официальные данные
уполномоченных государственных органов свидетельствуют о том, что
в последние годы доля нелегальных рубок в большинстве регионов
Российской Федерации не превышает 1–3% от всего объема заготавливаемой древесины (рис. 24).
Москва, 2012
42
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VIII
явления нелегального лесопользования в натуре;
государственный контроль над грузопотоками
лесной продукции;
механизмы стимулирования цивилизованного
(легального) лесопользования;
развитие механизмов независимого мониторинга
лесопользования;
механизмы и процедуры межведомственного
взаимодействия на федеральном и региональном
уровнях;
вовлечение общественности в контроль над
лесопользованием и грузопотоками лесной
продукции;
борьбу с бедностью в лесных поселках;
пропаганду и экологическое воспитание.
лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением
и вывозом из леса древесины. В то же время заготовка гражданами
древесины для собственных нужд не является предпринимательской
деятельностью. Вероятно, законодатель имел в виду в первом случае
заготовку древесины лесопромышленными организациями в больших объемах для последующей переработки в коммерческих целях, а во втором
случае заготовку древесины гражданами, жителями лесных поселков, сельских поселений в небольших объемах для собственных нужд:
отопления, возведения и ремонта жилищных, приусадебных строений,
изготовления хозяйственной, бытовой утвари. Смысловое содержание
«заготовка древесины» ближе к техническому, лесохозяйственному
и лесопромышленному определению.
Заготовка древесины на землях лесного фонда может осуществляться
только лицами, зарегистрированными в Российской Федерации. Запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением
возрастов рубок. Арендатор лесного участка обязан:
составлять проект освоения лесов;
ежегодно подавать лесную декларацию — заявление
об использовании лесов в соответствии с проектом
освоения лесов;
представлять отчет об использовании лесов
(информацию об объеме изъятых лесных ресурсов,
и х т о в а р н о й с т р у к т у р е , д р у г у ю и н ф о р м а ц и ю ) ;
представлять отчет об охране и о защите лесов;
представлять отчеты о воспроизводстве лесов
и л е с о р а з в е д е н и и .
Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими
использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта
освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных
насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного
(бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного срочного пользования лесным участком. Правила заготовки древесины разработаны в соответствии со ст. 29 ЛК РФ и устанавливают требования
к заготовке древесины во всех лесных районах Российской Федерации.
Нормативно-правовой акт готовился поспешно, со многими пробелами,
ошибками и нестыковками. Поэтому проект документа неоднократно
возвращался на доработку. Отсутствие правил заготовки древесины
останавливало весь процесс легального лесопользования в России.
Приказом МПР России от 16.07.2007 г. № 184 Правила были утверждены, а затем в установленном порядке зарегистрированы в Минюсте РФ
2. Правовое регулирование легальности
лесопользования
В современном законодательстве Российской Федерации отсутствует
требование подтверждения законности происхождения древесины при
покупке, продаже, осуществлении других сделок с древесиной или лесоматериалами. Согласно Конституции Российской Федерации в стране
гарантируется единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Согласно гражданскому законодательству вещи, нахождение которых в обороте не
допускается, прямо указываются в законе. Ограничений в отношении
оборота древесины (лесных ресурсов), лесной продукции, полученных
в результате пользования участками лесного фонда, законодательством Российской Федерации не установлено.
Правовое регулирование легальности лесопользования в достаточной
степени не раскрыто в лесном законодательстве РФ. Лесной кодекс РФ
установил, что объектом лесных отношений является лесной участок,
представляющий собой земельный участок, границы которого определяются в соответствии с Лесным кодексом. Основными территориальными
единицами управления в области использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Проектирование лесных участков, лесничеств и лесопарков осуществляется при
лесоустройстве. Федеральным законом установлено, что леса могут
использоваться для одной или нескольких целей.
В соответствии с федеральным законом заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой
Москва, 2012
43
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VIII
ется в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества,
лесопарка, а также проектом освоения лесов в отношении лесных
участков, переданных в аренду. Несмотря на наличие отдельных положительных аспектов правового регулирования в области лесопользования Правила имеют существенные недостатки, с которыми столкнулись
лесопользователи. Применение на практике правил заготовки древесины затруднительно, о чем свидетельствуют материалы арбитражных
судов. Правила (пункт 9) допускают оставление пней большей высоты
при заготовке древесины с применением многооперационной валочной
техники в соответствии с техническими условиями ее эксплуатации,
а также в лесах, произрастающих в поймах рек. Если в первом случае
высота пня, по всей вероятности, зависит от технических условий
валочной машины, то во втором случае определить допустимую высоту
пня при заготовке древесины в поймах рек, а тем более на крутых горных склонах лесозаготовителю становится не по силам. Курьезность
допущенных пробелов очевидна!
Не просто лесопользователю разобраться с рубкой приспевающих древостоев, поскольку в пункте 16 Правил установлено, что в лесосеку
могут включаться выделы приспевающих древостоев площадью менее
3 га, а в пункте 21 указанных Правил определено, что в эксплуатационную площадь лесосеки не включаются участки приспевающих древостоев площадью более 1 га. Подобные замысловатые формулировки на
руку «черным» лесорубам.
Запутанно требование Правил о сроках подачи лесной декларации.
Приведем пример. Согласно пункту 7 рубка, хранение и вывоз древесины с лесосеки осуществляются в течение 12 месяцев с даты подачи
декларации. Декларация подана арендатором 1 июля на год. Лесозаготовитель эффективно организовал работу в лесу, заплатил арендную
плату и за 6 месяцев освоил весь задекларированный объем заготовки
древесины в размерах, не превышающих годовую расчетную лесосеку. Первого января арендатору предложено внести арендную плату
на очередной год, а в приеме декларации на рубку, хранение и вывоз
древесины с лесосеки отказано, поскольку прежняя декларация выдана на 12 месяцев. Таким образом арендатор не будет иметь законных
оснований для непрерывного использования и освоения лесов (ст. 12
ЛК РФ), рубки, хранения и вывозки заготовленной древесины. В Правилах не сформулированы требования по отводу и таксации лесосек,
что вызывает многочисленные вопросы у лесопользователей и влечет
к нарушениям лесоводственных требований, установленных законодательством РФ. Федеральный закон предусматривает государственный
контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор), целью
22.10.2007 г. № 10374. Правилами установлено, что заготовка древесины осуществляется гражданами и юридическими лицами на основании
договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных
насаждений в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка).
Заготовка древесины осуществляется в пределах расчетной лесосеки
лесничества (лесопарка) по видам целевого назначения лесов, категориям рубок, указанным в пункте 3 Правил, хозяйствам и преобладающим породам. Для заготовки древесины используются в первую
очередь лесные насаждения, которые требуют рубки по их состоянию
(поврежденные пожарами, ветром, снегом, вредными организмами и в
результате других негативных воздействий), а также расположенные
на лесных участках, имеющих недорубы прошлых лет, лесные насаждения, вышедшие из подсочки, перестойные лесные насаждения.
Запрещается заготовка древесины с нарушением возрастов рубок, оставление деревьев, предназначенных для рубки, — недорубов, рубка
и повреждение деревьев, не предназначенных для рубки и подлежащих
сохранению, уничтожение или повреждение граничных, квартальных,
лесосечных и других столбов и знаков, клейм и номеров на деревьях
и пнях. При заготовке древесины не допускается использование русел
рек и ручьев в качестве трасс волоков и лесных дорог, повреждение
лесных насаждений, растительного покрова и почв за пределами лесосек, захламление лесов промышленными и иными отходами.
При заготовке древесины подлежат сохранению особи видов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в красные книги субъектов
Российской Федерации, а также места их обитания.
На лесосеках не допускается вырубка жизнеспособных деревьев ценных
древесных пород (дуба, бука, ясеня, кедра, липы, граба, ольхи, ильма), произрастающих на границе их естественного ареала (в случаях,
когда доля соответствующей древесной породы в составе лесов не превышает 1% площади лесничества, лесопарка). Не допускается проведение рубок спелых, перестойных лесных насаждений с участием кедра
(сосны кедровой сибирской и сосны кедровой корейской) в составе
древостоя 30% и более от общего запаса древесины. При заготовке
древесины на лесосеках в целях повышения биоразнообразия лесов могут сохраняться отдельные ценные деревья в любом ярусе, если это не
создает препятствий для последующего лесовосстановления. Осуществление сплошных рубок на лесных участках, предоставленных для заготовки древесины, допускается только при условии воспроизводства
лесов на указанных лесных участках. Лесовосстановление на таких
участках начинается в срок не позднее двух лет с момента окончания
рубок. Применение видов рубок при заготовке древесины осуществля-
Москва, 2012
44
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VIII
ную рубку лесных насаждений. Ограничения в обороте заготовленной
древесины, а также правовая ответственность за оборот незаконно
заготовленной древесины в законодательстве Российской Федерации
не установлены. Принятые нормативные правовые акты в субъектах
Российской Федерации в области лесных отношений не сформировали
необходимое общественное мнение о негативных последствиях незаконных рубок и нелегального оборота заготовленной древесины. Учитывая
требования современного лесного законодательства Российской Федерации, можно предположить, что под незаконной рубкой следует понимать рубку без договора аренды лесного участка или договора куплипродажи лесных насаждений, рубку в объеме, превышающем расчетную
лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), или с нарушением
возрастов рубок, рубку видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается, а также рубку, произведенную после принятия решения о приостановлении использования лесов.
Согласно Лесному кодексу Российской Федерации леса подлежат охране
от пожаров, загрязнения (в том числе радиоактивными веществами)
и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов. Можно только предполагать, что под словами «от иного
негативного воздействия» подразумевается охрана лесов от незаконных рубок. Законом предусмотрено, что лица, виновные в нарушении
лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность. Привлечение к ответственности за нарушение лесного
законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами
вред. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за незаконную
рубку, повреждение лесных насаждений.Уголовный кодекс Российской
Федерации предусматривает уголовную ответственность за незаконную
рубку лесных насаждений.
которого является обеспечение соблюдения лесного законодательства.
Государственный лесной контроль и надзор осуществляется органами
государственной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в пределах их полномочий. На территории муниципального образования лесной контроль и надзор за использованием,
охраной, защитой, воспроизводством лесов осуществляется органами
местного самоуправления.
Порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора
установлен Положением об осуществлении государственного лесного
контроля и надзора, утвержденным постановлением правительства
Российской Федерации. Охрана лесов от незаконных рубок в настоящее
время нуждается в дополнительном правовом обеспечении. Учитывая
требования современного лесного законодательства Российской Федерации, правовые нормы, установленные законодательством, дают
основания под термином «незаконная рубка» понимать рубку лесных
насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников и лиан без разрешительных документов (договора аренды
лесного участка, договора купли-продажи лесных насаждений, проекта
освоения лесов, иных установленных документов), рубку по документам, выданным с нарушением действующих правил, а также рубку, осуществляемую не на том участке или за его границами, сверх установленного количества, не тех пород или не подлежащих рубке деревьев,
кустарников и лиан, как указано в разрешительных документах, до или
после установленных в разрешительных документах сроков рубки,
рубку деревьев, кустарников и лиан, запрещенных к рубке, или после
вынесения решения о приостановлении, ограничении или прекращении
деятельности лесопользователя.
В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации леса подлежат
охране от пожаров, загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и иного негативного воздействия, а также защите от вредных
организмов. Можно только предполагать, что под словами «от иного
негативного воздействия» подразумевается охрана лесов от незаконных рубок.
Законом предусмотрено, что лица, виновные в нарушении лесного
законодательства, несут административную, уголовную ответственность. Привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить
выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
устанавливает административную ответственность за незаконную
рубку, повреждение лесных насаждений. Уголовный кодекс Российской
Федерации предусматривает уголовную ответственность за незакон-
Москва, 2012
3. Борьба с коррупцией
Указом президента Российской Федерации от 31.07.2008 г. № 1568 утвержден Национальный план противодействия коррупции. Он включает
четыре раздела.
Первый — меры по законодательному обеспечению противодействия
коррупции, второй — меры по совершенствованию государственного
управления, третий — меры по повышению профессиональной подготовки
юридических кадров и правовому просвещению. Четвертый раздел предусматривал первоочередные меры по реализации Национального плана.
В течение двух последующих лет в области законодательного и органи-
45
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VIII
зационного противодействия коррупции были приняты:
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции»;
Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых
актов»;
Указ президента Российской Федерации от
13.04.2010 г. № 460 «О Национальной стратегии
противодействия коррупции и Национальном плане
противодействия коррупции на 2010–2011 годы».
Национальный план противодействия коррупции, введенный названным
выше указом, заменяет в новой редакции план, утвержденный указом
президента РФ от 31.07.2008 г. № 1568.
1. Главное правовое поле противодействия коррупции создано федеральным законом с аналогичным названием. Механизм реализации
Национальной стратегии противодействия коррупции. Национальная
стратегия противодействия коррупции реализуется через:
формирование и исполнение бюджетов всех уровней;
решение кадровых вопросов;
осуществление права законодательной инициативы
и п р и н я т и е з а к о н о д а т е л ь н ы х а к т о в ;
приведение правовых актов федеральных
и р е г и о н а л ь н ы х о р г а н о в г о с у д а р с т в е н н о й в л а с т и
и органов муниципального самоуправления
к т р е б о в а н и я м ф е д е р а л ь н ы х з а к о н о в п о в о п р о с а м
противодействия коррупции.
Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг. распределил меры в данной сфере по федеральным органам законодательной и исполнительной власти.
Установлено, что в системе организационных мер в области противодействия коррупции ведущая роль принадлежит антикоррупционной
экспертизе правовых актов. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов установлены федеральным законом от
17.07.2009 г. № 172-ФЗ с одноименным названием.
Главной особенностью правовых актов в сфере лесных отношений является их формирование на базе принципа федерализма, установленного ст. 72 Конституции Российской Федерации и сформулированного
в следующем виде: «Вопросы владения, пользования и распоряжения
землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Москва, 2012
Федерации». Названный принцип определяет собой структуру лесного
законодательства, куда согласно ч. 1 ст. 2 ЛК РФ входят:
Лесной кодекс (2006 г.);
другие федеральные законы;
принимаемые в соответствии с федеральными
законами законы субъектов Российской Федерации.
Кроме того, лесные отношения могут регулироваться указами президента Российской Федерации, которые не должны противоречить
Лесному кодексу, другим федеральным законам. Рослесхоз проводит
антикоррупционную экспертизу издаваемых им нормативных правовых
актов в форме приказов только в пределах своих полномочий, ограниченных управлением набором услуг, которые предоставляются
подведомственными ему учреждениями, предприятиями и организациями
(приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 19.02.2010 г.
№ 63 «Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального
агентства лесного хозяйства»).
Согласно данному приказу объектом антикоррупционной экспертизы
являются только приказы Рослесхоза, относящиеся к его полномочиям,
утвержденным административным регламентом в части предоставления
следующих услуг:
государственная инвентаризация лесов,
лесоустройство;
лесопатологический мониторинг;
лесное семеноводство;
проведение научных исследований;
дополнительное и среднее профессиональное лесное
образование;
предоставление органам государственной власти
средств на осуществление переданных полномочий
в в и д е с у б в е н ц и й ф е д е р а л ь н о г о б ю д ж е т а .
Из приведенного выше очевидно, что Рослесхоз не несет ответственности за возможные коррупционные правонарушения, если последние
имеют место при реализации полномочий, переданных на исполнение
органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Областях лесных отношений, где существуют возможности злоупотребления властью с целью получения личной выгоды лицами, принимающими
административные решения:
распределение лесных ресурсов по пользователям;
распределение бюджетных средств по получателям;
распределение властных полномочий по субъектам
лесных отношений.
46
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.
Леса, лесные ресурсы и лесоуправление в Российской Федерации. Справочный документ
VIII
В системе лесных отношений существуют следующие коррупционные факторы:
доступ к лесам, находящимся в федеральной
собственности, в целях их использования для
заготовки древесины через механизм распределения
ресурсов по лесопользователям с применением
аукционных процедур;
доступ к использованию недревесных ресурсов
и социальных полезностей лесов, являющихся
общественным благом для населения. Через
аукционные процедуры отбираются физические
и юридические лица, получающие права на
приоритетное использование недревесных ресурсов
и социальных полезностей леса;
доступ к бюджетным средствам при финансировании
расходов на осуществление лесохозяйственных
мероприятий на землях лесного фонда, не
переданных в аренду. Получатели бюджетных
средств отбираются в аукционных процедурах;
административная организация исполнения
переданных органам государственной власти
субъектов Российской Федерации полномочий
в с ф е р е л е с н ы х о т н о ш е н и й ;
территориальная организация производственных
процессов в сфере использования, воспроизводства,
охраны и защиты лесов, объективно затрудняющая
проведение контроля за происхождением
заготовляемых ресурсов и их перемещением.
Основным видом прямых коррупционных издержек является потеря доходов бюджетной системы через непоступление налогов, экспортных пошлин, арендной платы, когда коррупционные интересы создают теневую
экономику, представленную нелегальными заготовками древесины и ее
нелегальным оборотом.
К коррупционным издержкам следует отнести и потери от нецелевого
использования бюджетных средств, когда часть этих средств не участвует в создании запланированных продукции и услуг, превращаясь
во взятки и «откаты» лицам, осуществляющим управление бюджетными
процессами. Наряду с прямыми потерями доходов бюджетной системы
коррупционные риски создают удаленные во времени негативные экологические и экономические последствия (косвенные издержки).
Москва, 2012
47
Справочный документ по ключевым характеристикам лесного сектора РФ и особенностям лесоуправления.