Тема 8. ЭФФЕКТИВНОСТЬ СОЧЕТАНИЯ ТОРГОВЛИ
advertisement
Тема 8. ЭФФЕКТИВНОСТЬ СОЧЕТАНИЯ ТОРГОВЛИ РАЗРЕШЕНИЯМИ НА ЗАГРЯЗНЕНИЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ С ДРУГИМИ ИНСТРУМЕНТАМИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ Вопросы: 1. Эффективность сочетания торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды с административно-контрольным регулированием 2. Эффективность сочетания торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды с экологическим налогом 3. Эффективность сочетания торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды с субсидиями Введение Для решения задач охраны окружающей среды и снижения вредного воздействия на нее эмиссий загрязняющих веществ можно использовать как административные, так и рыночные инструменты реализации экологической политики. Как отмечают многие экономисты-теоретики, и доказывает практика, в решении этих задач и те другие инструменты могут быть в равной степени действенными. Вопрос заключается в том, какие инструменты следует применять, чтобы достигнуть целевого уровня качества окружающей среды с минимальными затратами. Ряд экономических исследований подтверждает, что единственного наилучшего инструмента не существует. Каждый инструмент выполняет свою задачу и в определенных случаях является более предпочтительным, чем альтернативный. Если тот или иной инструмент будет экологически и экономически эффективным, то нет смысла использовать дополнительный. Однако если выбрать наилучший инструмент невозможно, то имеет смысл сочетать инструменты экологической политики для обеспечения экономической эффективности решения экологических проблем. Вопрос 1. Эффективность сочетания торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды с административно-контрольным регулированием Административно-контрольное регулирование часто предшествует введению торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды и играет значительную роль в процессе их распределения. Экологические требования, заложенные в установленных ранее административных нормах, служат ориентиром при распределении разрешений на основе исторического метода в модели торговли на основе ограничения. Если уровень эмиссий загрязнений ранее не регулировался вообще, распределение разрешений будет в значительной степени зависеть от технологических стандартов и нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, которыми прежде руководствовались предприятия. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что использование административноконтрольного регулирования обеспечивает основу для выпуска разрешений, служит ориентиром при их распределении, способствует экономии первоначальных издержек, побуждает предприятия сокращать загрязнения ниже установленного уровня1. Модель формирования кредитов на основе базового уровня также тесно связана с административно-контрольным регулированием, поскольку базовый уровень загрязнений обычно определяется административным органом. Требования технологических стандартов и нормативов допустимой нагрузки на окружающую среду обеспечивают основу для формирования кредитов. В результате достигаются такие преимущества как экономия 1 В начатой в 1994 г. Программе RECLAIM (США) первоначальное распределение разрешений между предприятиями происходило в соответствии с ранее установленными нормативами допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, что позволило снизить первоначальные издержки. В Программе контроля выбросов SO2 (США), разрешения между предприятиями-загрязнителями были распределены c учетом существовавших ранее объемов потребления топлива и ограничений на эмиссию SO2. первоначальных издержек (поскольку любая модель формирования кредитов на основе базового уровня требует расчета исходных данных) и, соответственно, приемлемость торговли разрешениями2. Административно-контрольное регулирование не только играет важную роль в создании и распределении разрешений на загрязнение, но и формирует внутренние ограничения рынка разрешений, которые используются для охраны окружающей среды на местном уровне. Если такие ограничения не вводить (то есть если будет функционировать единый и недифференцированный рынок разрешений), то рынок разрешений, на котором негативные последствия загрязнения окружающей среды варьируются в зависимости от места эмиссии, никогда не сможет быть экономически оптимальным. Необходимость охраны окружающей среды на местном уровне обусловлена тем, что некоторые территории являются особенно уязвимыми к эмиссиям загрязняющих веществ и/или обладают небольшим ассимиляционным потенциалом. Каковы же издержки таких ограничений? Модель Д. Фуллертона позволила установить, что усилия по соблюдению предприятиями требований технологических стандартов (инвестиции в очистные сооружения) приведут к пятикратному росту издержек (в пределах одного штата), по сравнению с ситуацией, если бы они покупали разрешения на рынке. Применение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду увеличит такие затраты более чем в два раза. Аналогичные результаты были получены А. Фаррелом в рамках Северо-Восточной Программы торговли выбросами NOx (США). Однако в этих исследованиях не уделяется внимание такому вопросу, как соотношение издержек и выигрышей, то есть не выясняется, перевешивают ли выигрыши от охраны окружающей среды с помощью административно-контрольных мер издержки на удовлетворение требований стандартов и нормативов. Не исключено, что выигрыши применения административно-контрольного регулирования для охраны окружающей среды превысят и, тем самым, оправдают высокие издержки. Ведь торговля при отсутствии ограничений тоже может быть неэффективной в силу того, что эмиссии из разных источников будут сопровождаться различным уровнем предельного ущерба, наносимого окружающей среде. С учетом данных аспектов должен осуществляться тщательный анализ издержек и выигрышей. Примером подобного анализа является исследование с использованием гипотетической модели рынка разрешений. В данной модели сравниваются издержки на снижение выбросов при свободном функционировании рынка разрешений и издержки после введения административных ограничений. Эти ограничения устанавливаются посредством норматива допустимых выбросов с целью охраны окружающей среды на местном уровне. Задача Часть 1. Предположим, имеется два предприятия, которые вместе осуществляют выбросы 40 ед. определенного загрязняющего вещества. На рисунке показаны общие (ТАС) и предельные (МАС) издержки сокращения выбросов для Предприятия 1 (Предприятия 2), увеличивающиеся слева направо (справа налево). Каждая точка горизонтальной оси соответствует определенному распределению разрешений на выбросы между двумя источниками. Предприятие 1 : TAC1 20 4 N12 Предприятие 2 : TAC2 10 2 N 22 52 N1 , 7 MAC2 4 N 2 MAC1 где N1,2 – количество разрешений на выбросы для Предприятия 1 и Предприятия 2 соответственно. 2 В американских программах сокращения эмиссий загрязняющих веществ, кредиты формируются, когда предприятия сокращают свои эмиссии ниже установленного эмиссионным стандартом уровня. В Программе торговли разрешениями на применение свинца кредиты формировались, когда нефтеперегонные заводы производили топливо с более низким содержанием свинца, чем это было установлено в нормах. После введения торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды, ограничивающей общий уровень выбросов 20-ю ед., каждому предприятию выделено по 10 разрешений. Рассчитайте (в виде таблицы): а) издержки сокращения выбросов для каждого предприятия при различном распределении разрешений на выбросы; б) общие издержки сокращения выбросов двух предприятий при различном распределении разрешений на выбросы между ними. Определите: в) точку минимума общих издержек двух предприятий; г) рыночную цену разрешения на выбросы; д) эффективное распределение разрешений на выбросы между двумя предприятиями; е) общие издержки сокращения выбросов двух предприятий при эффективном распределении разрешений на выбросы. Часть 2. Предположим, что регулирующий орган считает необходимым защитить окружающую среду на местном уровне и вводит ограничение на торговлю посредством норматива допустимых выбросов. Данный стандарт устанавливает ограничение на торговлю в 10 единиц для предприятия с более высоким предельным ущербом – Предприятия 2. Определите: а) Как изменится равновесие на рынке разрешений на выбросы? б) Как изменяться общие издержки сокращения выбросов двух предприятий? в) Привели ли данные действия к повышению экономической эффективности, если ограничение было установлено на Предприятие 2? Определите выигрыши или потери эффективности. Сделайте выводы. В некоторых случаях охрана окружающей среды на местном уровне посредством административно-контрольных ограничений может оказать негативное влияние на деятельность новых предприятий 3 . Анализ таких ограничений имеет большое значение, поскольку позволяет оценить общую эффективность программ контроля уровня загрязнений. Очевидно, что административные барьеры ограничивают вход на рынок разрешений новым предприятиям. Это происходит в следующих случаях: новые предприятия не имеют возможности купить достаточное количество разрешений у действующих предприятий, что препятствует выравниванию издержек сокращения эмиссий между предприятиями. При этом у новых предприятий предельные 3 Например, в Германии и Дании новым предприятиям предписывалось соблюдать требования экологических стандартов даже после того, как они стали участниками рынка разрешений на эмиссии SO2 и NOx. издержки снижения уровня загрязнений намного выше по сравнению с существующими предприятиями; для новых предприятий устанавливается лимит на использование разрешений, который не соответствует оптимальному уровню; отсутствуют четкие критерии, в соответствии с которыми то или иное предприятие следует считать «новым». Это может привести к тому, что к этой категории будет отнесено большое количество достаточно давно работающих предприятий, что негативно отразится на их деятельности. Таким образом, административные барьеры для входа на рынок разрешений на загрязнение окружающей среды новых предприятий сдерживают конкуренцию, ослабляют стимулы к инновациям, что, в свою очередь, ведет к снижению производственной эффективности. Данное обстоятельство следует учитывать лицам, принимающим природоохранные решения, при введении административных мер. Ведь загрязнение окружающей среды может оказаться гораздо более сильным, если на рынке функционируют старые предприятия с экологически «грязными» технологиями, а не новые предприятия с более совершенными и экологически безопасными технологиями. Приведенные примеры и указанные проблемы говорят не о том, что сочетание административных и рыночных инструментов нежелательно, а о необходимости отказа от неэффективных элементов административно-контрольного регулирования в рамках рынка разрешений. Вопрос 2. Эффективность сочетания торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды с экологическим налогом 2.1. Сравнительная характеристика разрешений на загрязнение и экологического налога До настоящего времени ведется активная дискуссия о преимуществах и недостатках использования торговли разрешениями на загрязнение и экологического налога. Вопрос заключается в том, какой из этих инструментов следует применять, чтобы достигнуть целевого уровня качества окружающей среды с минимальными затратами. Одним из важнейших преимуществ функционирования рынка разрешений на загрязнение (особенно при модели торговли на основе ограничения) является гарантия достижения целевого уровня качества окружающей среды, поскольку оптимальный или предельно допустимый уровень загрязнения задается изначально, а для предприятий устанавливаются индивидуальные нормативы. Поэтому орган экологического регулирования не нуждается в информации об уровне природоохранных издержек отдельных предприятий. Но самим предприятиям важно знать не только, каким является уровень их природоохранных издержек, но и какой вид имеет описывающая их функция, поскольку на ее основе они принимают свои природоохранные решения. Сравнивая величины предельных издержек на сокращение загрязнений с рыночной ценой разрешений, каждое предприятие принимает решение о необходимости их приобретения и количестве. Напротив, экологический налог не гарантирует достижения целевого уровня качества окружающей среды, поскольку итоговый результат зависит от поведения фирм, которое невозможно предсказать заранее. На выбор и того, и другого инструмента влияют уровни природоохранных издержек предприятий-загрязнителей. Для определения адекватной ставки экологического налога органу экологического регулирования требуется знание уровня природоохранных издержек предприятий, которое часто затруднено по ряду указанных выше причин. Одной из них является информационная неопределенность: хозяйствующие субъекты не заинтересованы в предоставлении достоверной информации о своих издержках или же сами могут не знать их точной оценки. Для определения цены разрешения органу экологического регулирования не нужна информация о природоохранных издержках предприятий, поскольку его задачей является определение уровня качества окружающей среды (в соответствии с ее ассимиляционным потенциалом). Но для самих предприятий знать собственные природоохранные издержки важно, поскольку на их основе они принимают решения о будущей покупке/продаже разрешений на рынке, сравнивая предельные издержки с рыночной ценой разрешения. Однако будущая цена разрешения зависит от совокупных природоохранных издержек предприятий. Каждое предприятие принимает решение о сокращении эмиссий загрязняющих веществ и планирует покупку/продажу разрешений до того, как торговля разрешениями начнет реально функционировать и до того, как рыночная цена разрешения будет точно известна. В таком случае предприятиям предстоит решить сложный вопрос, от которого зависят будущие выигрыши или потери предприятий, – каким должен быть объем природоохранных издержек (инвестиций)? Ведь если реальные совокупные издержки окажутся выше прогнозируемых, спрос на разрешения возрастет. Это вызовет «скачок» вверх будущей цены разрешений, что не позволит их купить предприятиям, которые планировали это сделать в период, предшествующий торговле. Таким образом, временной лаг между инвестиционными решениями в природоохранные технологии и тем моментом времени, когда будет известна реальная рыночная цена разрешения, порождают неопределенность и риск экономических потерь. Введение механизмов ограничения этой ценовой неопределенности имеет важное прикладное значение. Во многих экономических исследованиях было доказано, что в условиях совершенной информации, когда природоохранные издержки достаточно определенны, с точки зрения эффективности и экологический налог, и разрешения являются равноценными (М. Вайцман, У. Баумоль, У. Отс, М. Робертс, М. Спенс, Д. Молони, П.Пирс и др.). Выбор того или иного инструмента зависит от положений кривых функций предельного экологического ущерба (MD) и предельных природоохранных издержек (MAC), на которые влияют соответствующие факторы. Наклон кривой MD бывает разным в зависимости от объемов и видов загрязняющих веществ, способов их рассеивания, реагирования с другими веществами и возможности абсорбции окружающей средой. Наклон кривой обычно становится круче по мере того, как эмиссии загрязняющих веществ увеличиваются и приближаются к своему критическому значению, за пределами которого экологическая система теряет устойчивость (вплоть до полного разрушения). Крутость кривой функции предельного экологического ущерба и ее нелинейность отражает это явление. Однако кривая может стать и очень пологой (практически горизонтальной) в случае, если нанесенный ущерб достиг своего максимума (к примеру, пруд уже «мертвый») (рисунок 1). (а) (б) Рисунок 1 - Зависимость наклона кривой MD от объема загрязняющих веществ На наклон кривой MAC влияют способы сокращения загрязнений, эффект масштаба производства, стоимость природоохранных технологий. Обычно фирмы в первую очередь выбирают самые простые и дешевые способы сокращения загрязнений. Природоохранные издержки будут относительно невысокими, и кривая будет достаточно пологой (рисунок 2(а)). В случае экономии на масштабах производства природоохранные издержки будут снижаться. В этом случае кривая будет пологой, и даже может стать практически горизонтальной (рисунок 2(б)). Наклон кривой функции предельных природоохранных издержек будет тем круче, чем выше природоохранные инвестиции (рисунок 2(в)). (а) (б) (в) Рисунок 2 – Зависимость наклона кривой MAC от способов сокращения загрязнений, эффекта масштаба производства и стоимости природоохранных технологий Проведение анализа выигрышей и потерь общественного благосостояния, обусловленных неопределенностью величины природоохранных издержек, требует рассмотрения четырех базовых случаев: (1) наклон кривой MD – крутой; МАС – пологий; (2) наклон кривой MD – пологий, МАС – крутой; (3) наклон обеих кривых крутой; (4) наклон обеих кривых пологий. Вывод: в случае высокой неопределенности природоохранных издержек потери благосостояния будут меньшими при функционировании рынка разрешений на загрязнение, если функция предельного экологического ущерба крутая и нелинейная, а функция предельных природоохранных издержек – пологая. Причем такая ситуация имеет место в большинстве случаев. В противоположном случае, введение экологического налога предпочтительнее. В случаях, когда обе функции являются или крутыми, или пологими выбор наилучшего инструмента затруднен, и имеет смысл сочетание данных инструментов. Экономическая интерпретация указанного вывода состоит в следующем. В случае высокой неопределенности уровня совокупных природоохранных инвестиций предприятий потери благосостояния будут меньшими при функционировании рынка разрешений на загрязнение окружающей среды, если имеет место тенденция к увеличению объемов эмиссий загрязняющих веществ, а сами предприятия при этом выбирают наиболее дешевые (и не обязательно эффективные) способы сокращения загрязнений, имеют возможность экономии на масштабах производства и, соответственно, имеют низкую долю природоохранных издержек в общих производственных. Как правило, эта ситуация имеет место в большинстве случаев. Учитывая факторы, влияющие на наклон кривых функций предельного ущерба и предельных природоохранных издержек, можно спрогнозировать их влияние на общественное благосостояние, выбрать оптимальный инструмент экологической политики и применить его в масштабе отрасли или региона. В результате целевой уровень качества окружающей среды будет достигнут с минимальными затратами. 2.2 Роль экологического налога на рынке разрешений на загрязнение окружающей среды Для уменьшения неопределенности природоохранных издержек и будущей цены разрешения торговля разрешениями на загрязнение дополняется экологическим налогом или штрафом. Налог или штраф является индикатором максимальной рыночной цены разрешения и ее ограничителем. Эта идея воплотилась в концепции «предохранительного клапана» (safety valve)4, которым на рынке разрешений служит налог или штраф. 4 Иначе – ценового клапана либо штрафа за невыполнение целей сокращения эмиссий. Концепция «предохранительного клапана» в основном используется в модели торговли на основе ограничения (cap-and-trade). Однако ее появление во многом обусловлено политическими дебатами о выборе между ценовыми (налоги) и количественными (разрешения) инструментами экологической политики, которые ведутся уже не одно десятилетие. В случае инвестирования в природоохранные технологии в условиях неопределенности механизм ограничения рыночной цены разрешения, что собой и представляет «предохранительный клапан», снижает ценовую неопределенность и тем самым позволяет снизить потери общественного благосостояния. В рамках смешанной системы платности природопользования регулируемые предприятия сначала решают, за какой объем сокращения эмиссий они будут отвечать, затем, на основе прогнозируемой рыночной цены разрешения они выбирают, – какие им следует понести природоохранные затраты до начала торговли и сколько дополнительных разрешений на загрязнение приобрести (или продать) на будущем рынке. Далее предприятия при необходимости выходят на рынок разрешений с целью их покупки/продажи. При этом они решают, сколько разрешений они готовы купить у органа экологического регулирования по установленной им цене, если будет достигнут предел рыночной цены разрешения (то есть, если рыночная цена разрешения достигнет уровня «предохранительного клапана»). Вопрос, с которым сталкивается орган экологического регулирования, – на каком уровне следует установить предел рыночной цены разрешения («предохранительный клапан»), чтобы достигнуть поставленной цели сокращения эмиссий и обеспечить эффективное функционирование рынка разрешений. Так, А. Маеда и Т. Тезука пришли к выводу, что «предохранительный клапан» следует установить на уровне, в два раза превышающем предельные природоохранные издержки5. Иначе говоря, ограничение на рыночную цену разрешения должно в два раза превышать его прогнозируемую цену. В результате, установление «предохранительного клапана» дает возможность: купить разрешения в неограниченном количестве по цене, превышающей уровень «предохранительного клапана», благодаря чему регулируемые предприятия могут участвовать в торговле, а не только платить высокие штрафы; покупать дополнительные разрешения в ограниченном количестве по цене, превышающей прогнозируемую, но ниже реальной рыночной, что также позволяет предприятиям участвовать в торговле, не допускает ухудшения их финансового состояния и обеспечивает достижения цели сокращения эмиссий. Доказано, что в случае высокой неопределенности природоохранных издержек (характерной для впервые реализуемых программ сокращения эмиссий загрязнений) целесообразно введение «предохранительного клапана» с целью минимизации потерь общественного благосостояния, причем эти потери будут наименьшими, если уровень «предохранительного клапана» совпадет с реальной рыночной ценой разрешения (идеальный случай). Таким образом, применение концепции «предохранительного клапана» уместно, когда для достижения целей сокращения эмиссий загрязнений и снижения неопределенности рыночной цены разрешения используются соответственно торговля разрешениями и экологический налог. Предприятия в этом случае имеют различные варианты выбора и могут избежать его уплаты путем сокращения объемов загрязнений. В отличие от налоговой системы в чистом виде, качество окружающей среды при смешанной системе платности природопользования четко задано с помощью разрешений на загрязнение, а механизм ценового ограничения позволяет избежать избыточного налогового бремени и финансовых потерь. В отличие от рынка разрешений в его чистом виде, кривая предложения разрешений 5 Данный вывод основан на следующих допущениях: 1) безрисковость (риск включается в функцию издержек) и однородность представлений участников системы (в расчет не принимается эффект рыночной власти); 2) нормальное распределение суммарных эмиссий. При отсутствии данных допущений требуется более сложный анализ и соответствующее уточнение вывода авторов. переходит из абсолютно неэластичной в эластичную, что является признаком гибкости системы платности природопользования. Вопрос 3. Эффективность сочетания торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды с субсидиями Рыночный механизм обеспечивает минимизацию затрат, так как сделки куплипродажи разрешений на загрязнение окружающей среды стимулируют хозяйствующих субъектов выбирать наиболее дешевое решение. Уменьшение эмиссий загрязняющих веществ у предприятий-эмитентов с низкими природоохранными издержками минимизирует общие издержки их снижения при заданном уровне качества окружающей среды. Кроме того, предприятия заинтересованы в снижении эмиссий, так как существует мотив выручить деньги от продажи излишних разрешений. Таким образом, рыночный механизм может создавать стимулы для внедрения природоохранных технологий, так как это не только снижает издержки соответствия экологическим стандартам, но и позволяет наращивать предложение разрешений, получая дополнительные выигрыши. В свою очередь, это создает условия для принятия долгосрочных инвестиционных решений. Однако здесь имеет место фактор неопределенности относительно того, какими будут эти выигрыши и возникнут ли они вообще. Вывод: Уровень инновационной активности на рынке разрешений на загрязнение окружающей среды зависит от установившейся рыночной цены разрешения. Причем, чем ниже окажется рыночная цена разрешения (соответствующая целевому уровню качества окружающей среды), тем меньше будет экономия издержек (выигрыш) предприятия от введения новой технологии. Кроме того, цена разрешения может оказаться настолько низкой, что сведет к нулю выигрыш предприятия от введения новой технологии. Поскольку для рынка разрешений на загрязнение окружающей среды характерна проблема неопределенности будущей цены разрешения (обосновано выше), то для стимулирования разработки и внедрения экологически продвинутых технологий требуется применение дополнительных стимулов (инструментов), которыми могут выступать субсидии государства. Следует отметить, что для сферы инноваций в принципе присущ ряд проблем (технологические «провалы» рынка), препятствующих процессам их разработки и внедрения: эффект «перелива» технологий, барьеры для входа в отрасль новым предприятиям, наличие альтернативных вариантов вложения капитала и размещения производства, несовершенство законодательства и др. Рынок природоохранных технологий является очень перспективным с точки зрения получения финансовых выигрышей, и многие крупные «игроки» мировой экономики будут стремиться занять его любым способом. Роль субсидий на рынке разрешений на загрязнение окружающей среды Поскольку использование субсидии в качестве самостоятельного инструмента экологической политики малоэффективно и в экономическом, и экологическом плане (особенно в долгосрочном периоде), представляет интерес изучение экологоэкономической эффективности использования субсидии на рынке разрешений на загрязнение окружающей среды. Такое сочетание не получило столь широкого распространения, как сочетание торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды с инструментами административно-контрольного регулирования или экологическим налогом, однако опыт развитых стран свидетельствует о том, что оно может дать положительные результаты. Торговлю разрешениями на загрязнение окружающей среды целесообразно дополнить субсидиями в целях: снижения затрат на мониторинг эмиссий загрязняющих веществ и контроль за соблюдением природоохранного законодательства; корректировки технологической и ценовой неэффективности рынка и обеспечения устойчивых стимулов к экологическим инновациям. Экономия затрат на мониторинге эмиссий загрязняющих веществ и контроль за соблюдением природоохранного законодательства Для регулирования эмиссий таких загрязняющих веществ как, например, диоксид серы, можно использовать как рынок разрешений на выбросы загрязняющих веществ, так и экологический налог, поскольку можно проконтролировать вид используемого оборудования. На основании его технологических характеристик можно определить точный уровень выбросов и выдать соответствующее число разрешений (или применить адекватную ставку налога). Рынок разрешений на выбросы и экологический налог можно успешно использовать и для регулирования выбросов углекислого газа, и других углеродосодержащих веществ, поскольку в этом случае оценка уровня выбросов и применение адекватных мер будет зависеть от уровня концентрации углерода в используемом топливе. Однако в других случаях использование экологического налога затруднено, поскольку осуществлять мониторинг многочисленных видов загрязняющих веществ достаточно сложно и дорого; контроль используемого оборудования мелкими предприятиями может оказаться слишком затратным, а иные способы точной оценки эмиссий загрязняющих веществ могут быть недоступны. Даже когда она возможна, налоговое регулирование может оказаться неэффективным по ряду причин, в том числе и по причине незаконных эмиссий. В таком случае для минимизации затрат на мониторинг эмиссий загрязняющих веществ и контроль за соблюдением природоохранных требований можно сочетать экологический налог и субсидии или использовать субсидии на рынке разрешений на выбросы. Разрешения на выбросы или экологический налог должны касаться «видимых» рыночных трансакций, таких, как выпуск производителями экологически «грязной» продукции и ее покупка потребителями, в то время как другие рыночные трансакции, такие, например, как приобретение предприятиями экологически чистого сырья, оборудования или рециклирование конечной продукции, будут подлежать субсидированию. С одной стороны, экологический налог увеличит издержки производителя, что приведет к сокращению производства и потребления экологически «грязного» продукта. К аналогичным результатам приведет выдача определенного количества разрешений на выбросы в силу ограничений, налагаемых на деятельность предприятий, использующих экологически «грязные» технологии. С другой стороны, субсидия на «чистое» производство сделает «грязное» производство более дорогостоящим и создаст стимулы к внедрению экологических инноваций и переходу к более экологичному производству. При этом нет необходимости применять разрешения на выбросы и экологический налог в сочетании с субсидированием в отношении одного и того же хозяйствующего субъекта, поскольку, как видно из вышесказанного, различные хозяйствующие субъекты участвуют в различных рыночных трансакциях (производство, потребление, рециклирование и т.д.), а каждый из названных инструментов экологической политики применяется к определенной из них. Следует отметить, что в зарубежной практике широко известно сочетание экологического налога с субсидией для вытеснения с рынка экологически «грязной» продукции (страны ОЭСР, Филиппины, Таиланд)6. Сочетание торговли разрешениями на 6 Например, на Филиппинах с целью сокращения выбросов свинца от автотранспорта были введены дифференцированные ставки налога на выбросы для освинцованного бензина и бензина без содержания солей свинца (более высокие ставки установлены для освинцованного бензина). Поскольку производство бензина без свинца стоило дороже (4,42 песо/л), чем производство освинцованного бензина (4,35 песо/л), то для снижения цены первого была использована разница в налоговых ставках, которая поступала от освинцованного бензина в виде субсидии на чистое производство. Разница в налоговых ставках составила 1 песо/л, что привело к снижению цены бензина без содержания свинца ниже цены освинцованного бензина. Программа была начата в сентябре 1998 г. и уже к середине 1999 г. благодаря такой схеме рыночная доля загрязнение окружающей среды с субсидированием также доказало свою действенность (США)7. Корректировка технологической неэффективности рынка и стимулирование экологических инноваций Эффективность использования субсидии на рынке разрешений на загрязнение окружающей среды также будет зависеть от метода распределения разрешений. Распределение разрешений на бесплатной основе более предпочтительно с политической точки зрения и встречает меньшее сопротивление со стороны промышленных лобби, поскольку предприятие несет только издержки по сокращению эмиссий загрязняющих веществ. При распределении разрешений с аукциона предприятие обязано заплатить как за определенное количество разрешений, так и за последующие мероприятия по сокращению загрязнений. Кроме того, при распределении разрешений с аукциона становятся видны реальные природоохранные издержки предприятий, в чем они обычно не заинтересованы. Однако бесплатное распределение разрешений вызывает потери общественного благосостояния, поскольку экологическая рента (по сути, субсидия) присваивается предприятием-эмитентом, и неизвестно, на какие цели она будет использована. С этой точки зрения распределение разрешений с аукциона считается более справедливым, поскольку рента остается у государства, которое должно направить поступления от торговли на выплату субсидий на природоохранные цели 8. В результате распределение разрешений с аукциона с последующим субсидированием природоохранной деятельности предприятий будет экономически и экологически эффективным. Очевидно, что разрешения на загрязнение окружающей среды предполагают формирование права собственности на экологическую экстерналию (эмиссию загрязняющих веществ), а субсидии используются для преодоления технологического «провала» рынка, поскольку направлены на стимулирование НИОКР и внедрение экологических инноваций. Поэтому в случаях, когда невозможно устранить отрицательный внешний эффект с помощью единственного инструмента экологической политики и требуется обеспечить долгосрочные стимулы к экологическим инновациям, целесообразно использование субсидии как дополнения к рынку разрешений на загрязнение окружающей среды. Однако в ряде случаев сложно создать оптимальный рынок разрешений на загрязнение окружающей среды, который бы одновременно способствовал корректировке отрицательных внешних эффектов, и стимулировал экологические инновации. Одним из примеров является проблема твердых бытовых отходов, для которых, как правило, характерна неоднородность состава. Д. Фуллертон и А. Волвертон предложили организовать торговлю разрешениями на производство отходов, позволяющую регулировать их объем, дополнив ее субсидиями, выдаваемыми на основе критерия возможности утилизации и переработки отходов. Данная несложная схема обеспечивает экологическую и экономическую эффективность, поскольку субсидии стимулируют производителей бензина без содержания свинца увеличилась примерно до 33 %. Похожая схема была применена и странах ОЭСР и Таиланде, что привело к вытеснению с рынка освинцованного бензина. 7 При реализации в США Программы по уменьшению содержания свинца в бензине «свинцовые сертификаты» нефтеперегонным заводам выдавались на безвозмездной основе, что явилось, по сути, субсидированием. Торговля разрешениями на содержание свинца в бензине и возможность их сохранения для будущего использования помогла нефтеперерабатывающей промышленности приспособиться к новым более жестким экологическим стандартам, что обусловило экологический и экономический успех данной Программы. 8 Например, Сингапурская Программа торговли разрешениями на выбросы озоноразрушающих веществ предполагает распределение разрешений на загрязнение только с аукциона. Часть дохода, поступаемого от продажи разрешений, затем возвращается предприятиям-участникам аукциона, которые его используют для приобретения природоохранных технологий. разработку более совершенных технологий производства продукции или утилизации отходов, а разрешения направлены на снижение их общего объема. Следует отметить, что этот подход еще не нашел применения на практике. Корректировка ценовой неэффективности рынка и стимулирование экологических инноваций Выше был сделан вывод, что цена разрешения влияет на уровень инновационной активности, причем, чем ниже опускается цена разрешения, тем меньшие выигрыши получает предприятие-инноватор. Поскольку существует проблема временного лага между принятием природоохранных решений и началом торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды, а природоохранные издержки многих предприятийучастников рынка разрешений неизвестны, то возможна ситуация, когда эти издержки окажутся настолько низкими, что это приведет к резкому падению цены разрешения. В результате на рынке образуется избыток дешевых разрешений, что приведет к недополучению выигрышей предприятиями-инноваторами. Опасаясь такой ситуации, при планировании своей деятельности предприятия могут не спешить с внедрением экологических инноваций, что снизит эффективность рынка разрешений. Для поддержки инновационной активности на должном уровне целесообразно установить некий нижний предел цены разрешения, в роли которого могла бы выступить субсидия, подобно тому, как экологический налог определяет ее верхний предел. Данное решение вполне может быть приемлемым и эффективным. Однако следует иметь в виду, что для того, чтобы не подорвать доверие предприятий к рынку разрешений на загрязнение, органу экологического регулирования следует четко зафиксировать размер субсидии на определенном уровне. В противном случае предприятия будут опасаться, что в любой момент этот уровень может быть снижен, что не принесет им ожидаемых выигрышей. В результате они не будут стремиться участвовать в торговле разрешениями, а также осуществлять экологические инновации. Для улучшения экологической обстановки и контроля цены разрешения (в случае ее резкого падения) некоторые авторы предлагают такую альтернативную меру, как скупка разрешений государством. Данная стратегия была использована ЕРА США в рамках Программы торговли выбросами диоксида серы, поскольку цена разрешения оказалась ниже ожидаемой. Выбор альтернативных мер зависит от специфики институциональных и социально-экономических условий страны, а также требует проведения анализа издержек и выигрышей в каждом конкретном случае. 1. 2. 3. 4. Рекомендуемая литература: Альханакта, В.В. Эффективность сочетания административных и рыночных инструментов экологической политики / В.В. Альханакта // Белорусский экономический журнал. – 2007. – № 4. – С. 70–80 (к вопросу 1). Альханакта, В.В. Налоги и разрешения на загрязнение окружающей среды в контексте общественного благосостояния / В.В. Альханакта // Вестник Белорусского государственного университета. Серия 3. – 2009. – № 2. – С. 71–75 (к вопросу 2). Альханакта, В.В. Эффективность сочетания налогов и разрешений на загрязнение окружающей среды в условиях ценовой неопределенности / Е.Э. Васильева, В.В. Альханакта // Белорусский экономический журнал. – 2008. – № 4. – С. 89–100 (к вопросу 2). Альханакта, В.В. Эффективность использования субсидий в системе торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды / В.В. Альханакта // Экономический бюллетень НИЭИ Министерства экономики Республики Беларусь. – 2009. – № 6. – С. 71– 84 (к вопросу 3).
