Смена концепций природопользования в лесном и водном законодательстве (конкурсный раздел “Устойчивое природопользование”) С введением в действие новых Лесного и Водного кодексов РФ в нашей стране сменилась концепция природопользования. Лесной и Водный кодексы устанавливают частную собственность на такие жизненно важные природные ресурсы как лес и вода 1. Более государство не является титульным собственником природных ресурсов. Частные собственники в силу ограниченных технических, административных, финансовых возможностей не могут эффективно управлять природными ресурсами, а также обеспечивать рациональное использование лесных и водных ресурсов, права и законные интересы членов российского общества. Государство обладает экологической функцией, включающей в себя деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на предупреждение истощения природных ресурсов, на охрану окружающей среды, соблюдения интересов физических и юридических лиц2. Органы государственной власти обеспечивают управленческую функцию государства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Эти функции исполнительные органы выполняют в соответствии с Конституцией, поскольку Россия – это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека3. В 2006 году прошла реформа лесного и водного законодательства, направленная на изъятие у государства природных ресурсов – леса и воды – и передачу их частным юридическим лицам, гражданам, в том числе и иностранным, транснациональным корпорациям, а также лицам без гражданства. Предлагается внести изменения в действующий Лесной кодекс РФ, направленные на защиту основ конституционного строя, права граждан на свободный и бесплатный доступ к жизненно важным лесным ресурсам. Их цель - совершенствование лесных отношений путем закрепления в Лесном кодексе положений, защищающих интересы Российской Федерации и ее граждан. Предлагаемые изменения базируются на нормах Конституции РФ (статьи 2, 3, 7, 9, 15, 18, 42, 72)4. Во всем мире леса рассматриваются как гарантия независимости, суверенитета государства, благополучия народа. В Российской Федерации Конституция РФ определяет землю и природные ресурсы как основу жизни народа. Лесной фонд является публичным достоянием многонационального народа России, в силу чего земли лесного фонда должны находиться в исключительной собственности государства. Предлагается включить в закон преамбулу, которая отражает значение лесов для жизни общества и государства, определяет правовой статус лесного фонда РФ. Содержание преамбулы развивает положения статей 2, 7, 9 Конституции РФ и закрепляет право нынешних и будущих поколений граждан России на леса как национальное достояние. В статье 1 Лесного кодекса «Основные принципы лесного законодательства» отсутствуют положения, на которых должны базироваться все лесные правоотношения. Предлагается новая редакция статьи, закрепляющая приоритет общественных интересов, охраны жизни и здоровья человека перед экономическими интересами. Важнейшими принципами лесных отношений должны быть бесплатность общедоступного лесопользования и лесопользования в целях ведения сельского хозяйства для собственных нужд, приоритетное право коренных малочисленных народов на свободное и бесплатное лесопользование в местах 1 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 №200-ФЗ (с изменениями), http://base.garant.ru/12150845/ Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 №74-ФЗ (с изменениями), http://base.garant.ru/12147594/ 2 Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник, 2-е изд., перераб. и доп., М., «Юристъ», 2004, с. 44-45 3 «Теория государства и права», курс лекций под редакцией д.ю.н., профессора Н.И. Матузова и д.ю.н., доцента А.В. Малько, Саратов, 1995, с. 55 4 Конституция Российской Федерации, http://constitution.ru/ 1 их проживания и хозяйственной деятельности. В число принципов включены: учет глобального экологического значения лесов и приоритет сохранения защитных лесов и особо охраняемых территорий. В действующем кодексе грубейшим образом нарушен основополагающий принцип земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Леса исключены из состава недвижимого имущества, отделены от земель, на которых расположены. Они включаются в гражданский оборот как самостоятельный объект. Для исправления данного положения предлагается включение принципа о неразрывности судьбы земельных участков и расположенных на них лесов. В статью 3 предлагается включить положения, рассматривающие лесные отношения, в первую очередь, как правоотношения, связанные с использованием, охраной и возобновлением лесов как основы жизни народа и обеспечением права граждан на свободный и бесплатный доступ к жизненно важным лесным ресурсам. В статьях 4 и 8 предлагается урегулировать правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. На основании статьи 62 Конституции РФ необходимо ввести законодательный запрет на передачу в частную собственность указанных лиц лесных земель. Действующая редакция Лесного кодекса (статьи 8, 72) в совокупности с Земельным (статья 15) и Гражданским (статья 624) кодексами создают реальную схему передачи в частную собственность лесных земель без ограничения размеров участков иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам. Иностранные граждане вправе арендовать лесные участки без ограничения их размеров. К договору аренды лесного участка применяются положения статьи 624 (часть 1) Гражданского кодекса РФ. Она допускает выкуп арендованного имущества. Отсутствие запрета выкупа арендованного участка создает легальную правовую базу для продажи лесных земель иностранным гражданам, юридическим лицам, лицам без гражданства, что реально угрожает потерей территории, являющейся базовым условием суверенитета государства. В Лесном кодексе отсутствуют основополагающие понятия, являющиеся фундаментом лесных отношений. В первую очередь, это относится к объектам лесных отношений. Предлагается внести изменения в статьи 5, 6, 7 и дать понятия объектов лесных отношений: леса, лесного фонда, земель и участков лесного фонда, определить правовой статус лесного фонда как публичного достояния народа России. Лес и земельный участок необходимо рассматривать как единое целое. В соответствии с принципами земельного законодательства леса и земли, на которых они расположены, следуют единой судьбе. Объекты лесных отношений используются и охраняются как основа жизни народа с учетом их многофункциональной роли и основного средства производства в лесном хозяйстве. Принципиальное значение имеет внесение изменений в статьи 8 и 72, которые следует рассматривать только во взаимосвязи. В действующем Лесном кодексе отсутствует понятие лесного фонда и положение о том, что лесной фонд Российской Федерации находится в федеральной собственности. Часть 1 статьи 8 закрепляет федеральную собственность лишь на «участки в составе земель лесного фонда». Никаких критериев отнесения лесов к «участкам в составе земель лесного фонда» нет. Нет определения «земель лесного фонда». Таким образом, в Российской Федерации нет лесного фонда и нет федеральной собственности на лесной фонд. Зато часть 2 статьи 8 устанавливает, что лесные участки в составе земель иных категорий могут находиться в собственности «в соответствии с земельным законодательством». Земельный кодекс допускает частную собственность на землю, земли включены в гражданский оборот. Собственниками земли могут быть не только граждане России, но и иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица. Правовой статус большинства лесных земель не урегулирован, большая часть лесных земель не входит в состав лесного фонда. Это означает, что все лесные земли, не являющиеся «участками в составе земель лесного фонда», могут находиться в частной собственности, в том числе и иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц. Статья 72 в совокупности с Гражданским кодексом создает механизм передачи государственных лесных земель в частную собственность путем выкупа арендованных лесных участков без ограничения их размера. Включение запрета выкупа арендованных лесных участков допускается частью 3 статьи 624 и статьей 607, допускающей установление особых условий сдачи в аренду природных объектов. Изменения в статью 8 закрепляют федеральную 2 собственность на лесной фонд, вводят запрет на передачу земель лесного фонда в частную собственность российским и иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам. Изменение статьи 72 включает положение о запрете выкупа арендованного лесного участка и установление максимального срока аренды – 25 лет, а также запрет сдачи в аренду земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Изменения в статьях 11, 25, 35, 38, 48 касаются права граждан на лесопользование, доступа к жизненно важным природным ресурсам. Действующая редакция этих статей не содержит гарантий свободного и бесплатного лесопользования граждан. Отсутствуют гарантии бесплатного сенокошения, выпаса скота и другой сельскохозяйственной деятельности (статья 38). Статья 11, регулирующая лесопользование граждан, содержит завуалированные механизмы запретов и ограничений прав граждан, которые произвольно могут вводить собственники и арендаторы лесных участков в частных и арендованных лесах. Ее положения в совокупности с нормами Гражданского и Земельного кодексов ставят граждан в полную зависимость от воли собственника или арендатора лесного участка. Статья 35, регулирующая заготовку пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений для собственных нужд, также содержит скрытые механизмы по ограничению прав граждан. Путем многоступенчатых отсылок создается правовая схема, с помощью которой будут вводиться ограничения и запреты на сбор лесной продукции и устанавливаться нормы сбора пищевых ресурсов - ягод, грибов, орехов и др. Лесопользование коренных малочисленных народов (статья 48) вообще не урегулировано. Изменения в данные статьи направлены на реальное обеспечение права граждан на свободное и бесплатное лесопользование. В них законодательно закрепляются нормы о бесплатности лесопользования граждан для собственных нужд, бесплатного ведения сельского хозяйства для собственных нужд, гарантируется приоритетное право на свободное и бесплатное лесопользование коренных малочисленных народов, для которых доступ к лесным ресурсам является гарантией выживания. В статьи 82, 83, 84 предлагаются изменения, направленные на защиту основ конституционного строя и прав граждан на доступ к жизненно важным природным ресурсам. В действующей редакции полномочия федеральных органов власти представляют собой набор технических и несущественных функций. В то же время в них отсутствует основное полномочие собственника – владение, пользование и распоряжение лесным фондом. В числе полномочий федеральной власти, власти субъектов РФ и органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по обеспечению и защите права граждан на лесопользование. Однако полномочия по обеспечению и защите прав граждан закреплены в статье 72 Конституции РФ. Включение указанных полномочий федеральной власти по владению, пользованию, распоряжению, лесным фондом и обязанности власти обеспечивать и защищать право граждан на свободное и бесплатное лесопользование является конкретизацией конституционных обязанностей и полномочий в области регулирования лесных отношений. Необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». Предлагается признать утратившим силу положение статьи 10 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» в части передачи прав распоряжения лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по правилам земельного законодательства. Такая норма не согласуется с положениями статьи 71 Конституции Российской Федерации и Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П5. Изменение в статью 130 Гражданского кодекса позволит отнести леса и многолетние насаждения к недвижимому имуществу особого рода, имеющему специальный правовой режим и особые условия использования и регистрации прав на него, поскольку леса и многолетние насаждения неразрывно связаны с землей и имеют одну судьбу. Внесение указанных изменений направлено на предотвращение истощения окружающей среды и природных ресурсов. 5 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года №1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ», www.consultant.ru 3 Необходимые изменения действующего Водного кодека РФ. Предлагается включить преамбулу, развивающую положения ст. 9 Конституции РФ, закрепить статус водных ресурсов как публичного достояния нынешних и будущих поколений граждан России: «Воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Воды являются публичным достоянием настоящего и будущих поколений российских граждан». Необходимо закрепить право на доступ к воде как неотъемлемое право, принадлежащее каждому от рождения; закрепить приоритет права граждан на свободный доступ к водным объектам (в главе 1, статье 3, пункте 14; статье 9, пункте 4). Необходимо закрепить приоритетное право коренных малочисленных народов на свободный доступ к водным объектам и бесплатное водопользование. Это соответствует нормам международного права и создаст реальные гарантии для категории граждан, жизнь которых непосредственно зависит от возможности пользования водными объектами (в главе 3, статье 11, пункте 2). Целесообразно использовать положения действующего Гражданского кодекса об особых условиях аренды водных объектов, включить прямой запрет на выкуп арендованных водных объектов. Введение запрета на выкуп водных объектов является гарантией сохранения государственной общенародной собственности на жизненно важный для всего народа природный ресурс – воду (в главе 3, статье 12, пункте 2). Принятие данных изменений позволит укрепить законодательную базу, регулирующую отношения в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и водоемов, обеспечить их многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование для удовлетворения потребностей общества в лесных и водных ресурсах, а также защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду, их свободный и бесплатный доступ к лесам и водоемам. Принятие этих изменений не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. Грищенко Елизавета Александровна, исполнительный директор АНО «Экологоправовой центр «Право на жизнь». E-mail: voda8@yandex.ru 4