Исследование эффективности политики развития конкуренции

XVI Апрельская коференция
Доклад
На тему: «Политика развития конкуренции»
Автор: стажер-исследователь
Лаборатории антимонопольной
и
конкурентной
политики
Института
анализа
предприятий и рынков НИУ
ВШЭ
Сидорова Елена Евгеньевна
Научный руководитель:
профессор
кафедры
экономической
теории
и
эконометрики НИУ ВШЭНижний Новгород,
ведущий научный сотрудник
Лаборатории антимонопольной
и
конкурентной
политики
Института
анализа
предприятий и рынков НИУ
ВШЭ
Голованова Светлана Викторовна
Москва, 2015
Содержание
Введение ....................................................................................................................... 3
Анализ политики развития конкуренции в России. Анализ антимонопольных
дел 2008-2013 гг. на рынке бензина .......................................................................... 5
1. Характеристика особенностей развития конкуренции на рынке
автомобильного бензина. ....................................................................................... 5
2. Методология анализа и используемые данные ................................................ 6
3. Анализ полученных результатов исследования антимонопольного
законодательства на рынке реализации автомобильного бензина в России .... 7
Заключение ................................................................................................................ 14
Список литературы ................................................................................................... 16
Приложение ............................................................................................................... 17
Признаки нарушения антимонопольного законодательства. Структура и
динамика ................................................................................................................ 17
2
Введение
Политика развития конкуренции – один из основных вопросов мировой
экономики, ставший наиболее значимым в условиях современных тенденций
либерализации и глобализации.
Данная тема интересна для исследования ввиду ее актуальности, как для
национальной экономической политики России, так и для развития мирового
рынка. Основной причиной интереса мирового сообщества была детальная
разработка международной системы, которая могла бы быть применима в
регулировании действий крупных корпораций и контроле их рыночной власти,
что обеспечило бы поддержку развивающихся стран и мировых рынков в целом
[5,7].
Актуальность исследуемой темы отражена и в том, что глобализация и
рыночная власть крупных корпораций начинают оказывать заметное влияние
на характер конкуренции на мировом рынке. Слияния и поглощения в
основном среди крупных компаний промышленно развитых стран отражают
процесс увеличения степени концентрации рынка, и, следовательно, вызывают
серьезные вопросы относительно природы глобальной конкуренции. [5,8]. В
условиях описанных тенденций необходимость ведения эффективной политики
развития конкуренции является одним из важнейших факторов развития страны
в мировой экономике.
Цель работы – оценка изменения эффективности одного из инструментов
конкурентной политики России – антимонопольного регулирования – на
примере
дел
арбитражных
судов
в
отношении
компаний
нефтеперерабатывающей промышленности.
Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующих
задач:
 Разработка
системы
критериев
оценки
эффективности
антимонопольной политики
 Сбор, кодирование и анализ данных, характеризующих качество
проведения антимонопольного расследования в отношении компаний
3
нефтеперерабатывающей отрасли в России
 Формулировка выводов об изменении эффективности применения
антимонопольного регулирования в отношении выбранного сектора.
Исследование эффективности политики развития конкуренции позволяет
определить
степень
успешности
рыночных
преобразований,
свободы
экономической деятельности, как на национальных, так и на мировых рынках.
Учет рисков и особенностей функционирования экономики исследуемой
страны приведут к максимизации эффективности экономических процессов и
распределения ресурсов на рынках.
4
Анализ политики развития конкуренции в России. Анализ
антимонопольных дел 2008-2013 гг. на рынке бензина
1. Характеристика особенностей развития конкуренции на рынке
автомобильного бензина.
В данной работе был проведен структурный анализ антимонопольных дел по
отношению
к
российским
компаниям,
занимающихся
реализацией
автомобильного бензина.
Наиболее
значимыми
с
точки
зрения
практики
применения
антимонопольного законодательства стали дела против «большой четверки»,
начатые с 2008 года, - «Газпромнефть», «Лукойл, «Роснефть» и ТНК-ВР. Как
отмечают исследователи, оценка и изучения данных дел позволяют подвести
итоги относительно эффективности динамики применения антимонопольного
законодательства в России, что связано с особенно высоким уровнем
активности со стороны центрального офиса и территориальных управлений
ФАС РФ. Против данных компаний были применены санкции в соответствии с
изменениями КоАП 2007 года [2, 81].
Основными обвинениями данных
компаний стали злоупотребление доминирующим положением на оптовых
рынках
нефтепродуктов,
установление
монопольно
высокой
цены,
дискриминация условий поставок.
Важно отметить, что именно в делах против «большой четверки» было
использовано большое количество изменений, касающихся реформирования
антимонопольного законодательства с 2006 года [2, 81]. В данном случае было
использовано большинство методов выявления нарушений антимонопольного
законодательства с учетом вносимых изменений, а также обоснования
применяемого анализа со стороны регулирующего органа.
Таким образом, анализ дел антимонопольной политики в данной сфере
представляет
особый
интерес
с
точки
зрения
анализа
применения
существующего антимонопольного законодательства и мер антимонопольного
регулирования, поскольку данный рынок отличается высокой концентрацией
доминирующих фирм и наличием достаточно обширного объема примеров
противоправного поведения фирм на рынке.
5
2. Методология анализа и используемые данные
Дальнейший анализ направлен на проверку следующих гипотез:
1) С течением времени увеличивается доля дел в общем количестве, в
которых в той или иной степени используется экономический анализ.
2) Рост уровня качества антимонопольного расследования может быть
отражен увеличением доли дел, в процессе которых привлекаются
внешние (независимые) эксперты, а также учитывается мнение третьих
лиц.
3) Повышение роли судебной системы в качестве независимого арбитра
корректности
проведения
антимонопольного
расследования
и
обоснованности принятого решения.
Степень реализации данного факта также является индикатором роста
экономической и правовой грамотности представителей российского бизнеса.
4) Суды при исследовании дела оценивают не только соблюдение процедуры
ФАС, но и правильность проведения самого анализа
5) С течением времени частота использования взвешенного подхода
увеличивается.
Применение взвешенного подхода означает, что, в отличие от подхода,
основанного
на
применении
исключительно
законодательных
норм,
антимонопольный орган имеет возможность оправдывать неконкурентное
поведение компаний в случае, если оно приводит к выигрышам общественного
благосостояния, превышающим потери от неконкурентных действий.
В процессе анализа были отобраны судебные акты, относящиеся к
компаниям – участникам рынка автомобильного бензина. Информация была
взята из банка судебных дел Высшего Арбитражного суда РФ (Картотека
арбитражных дел) [1]. Имеющаяся информация по всем делам, завершенным в
период с 2008 года по март 2013 года была представлена в таблице Microsoft
Office Excel, в которой почти каждый возможный аспект анализа кодировался
значение 0, если ответ «Нет», 1, если ответ «Да».
В результате сформирована и закодирована база из 81 дела нарушения
6
антимонопольного законодательства на рынке реализации автомобильного
бензина с учетом всех 52 пунктов, по всей вероятности наиболее точно
отражающих динамику изменения эффективности антимонопольных органов и
тенденций развития практики применения антимонопольного законодательства.
3. Анализ полученных результатов исследования антимонопольного
законодательства на рынке реализации автомобильного бензина в России
Гипотеза 1)
С течением времени увеличивается доля дел в общем
количестве, в которых в той или иной степени используется
экономический анализ.
Согласно Приказу от 28.03.2010 №220 «Об утверждении порядка
проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» все УФАС
обязаны проводить расчеты по заданному алгоритму при расследовании дел по
статье
10
«Запрет
на
злоупотребление
хозяйствующим
субъектом
доминирующего положения». В данном исследовании наличие анализа рынка
отражает использование переменной.
Из общего числа антимонопольных дел, возбужденных по статье 10 «Закона
о защите конкуренции» доля дел, в которых был применен анализ рынка, имеет
общую тенденцию к снижению (Рис.3.1). Однако это связно с недостаточным
опытом экономического анализа в территориториальных управлениях ввиду
небольшого числа расследований . При рассмотрении динамики расследования
антимонопольных дел на рынке бензина в регионах, где такие дела заводились
наиболее часто, очевиден рост эффективности ведения дела в связи
увеличением тщательности анализа рынка. Это является индикатором
увеличения продуктивности работы территориальных органов вследствие
введения «второго» и «третьего» антимонопольных пакетов, уточняющих
методики анализа рынков (Рис. 3.1).
Иркутская область
ВСЕ УФАС
120%
120.0%
100%
100%
100.0%
100%
80%
7
80.0%
56%
57%
100.0%
100.0%
Приморский край
Алтайский край
66.7%
70.0%
120.0%
60.0%
100.0%
50.0%
100.0%
80.0%
40.0%
60.0%
30.0%
40.0%
20.0%
10.0%
0.0%
0.0%
2008
2009
20.0%
0.0%
0.0%
0.0%
2011
2009
2012
Рис. 3.1 Динамика применения анализа рынка УФАС (статья 10) 2008-2012
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
Доказательством роста качества расследования антимонопольных дел по
статье
11
«Запрет
на
ограничивающие
конкуренцию
соглашения
хозяйствующих субъектов» с помощью применения может стать наличие
оценки
какой-либо
важной
переменной,
подтверждающей
нарушение
антимонопольного законодательства.
Из общего числа антимонопольных дел, возбужденных по статье 11 доля дел,
в которых был применен анализ рынка, имеет общую тенденцию к снижению,
достигая минимума 33% в 2012 году (Рис.3.2). Однако это также связно с
недостаточным опытом экономического анализа в территориториальных
управлениях ввиду небольшого числа расследований. Рассмотрение динамики
оценки важной переменной в регионах с большим количеством расследуемых
дел позволяет оценить рост эффективности ведения дела в связи увеличением
тщательности анализа рынка. В целом можно охарактеризовать тенденцию к
8
улучшению качества анализа по статье 11 в зависимости от опыта применения
антимонопольного
законодательства,
однако
проблема
недостаточного
экономического анализа в большинстве регионов продолжает существовать
(Рис. 3.2).
ВСЕ УФАС
80%
Иркутская область
71%
67%
100%
120%
57%
57%
100%
60%
80%
33%
40%
60%
40%
20%
20%
0%
0%
2008
2009
2010
2011
Алтайский край
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0%
0%
2008
2009
0%
2008
2012
67%
67%
2009
Приморский край
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2011
0%
2009
2012
Рис.3.2 Динамика применения оценки важной переменной УФАС (статья 11)
2008-2012
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
Таким образом, гипотеза об увеличении доли дел с использованием
экономического анализа со временем подтверждена в части применения
антимонопольного
законодательства
в
регионах
с
наиболее
высоким
показателем расследования дел изучаемого рынка.
Гипотеза 2)
Рост уровня качества антимонопольного расследования
может быть отражен увеличением доли дел, в процессе которых
привлекаются внешние (независимые) эксперты, а также учитывается
мнение третьих лиц.
Из общего числа дел в 2008-2012 гг., была подсчитана доля случаев, когда
осуществлялось привлечение внешних (независимых) экспертов со стороны
ФАС, компании, истца или участие экспертов в форме выступления в суде, а
также когда аргументы третьей стороны были приняты во внимание судом
9
(Рис.3.3). Наибольшее число таких дел зафиксировано в 2009 году, на который
пришелся пик дел на рынке реализации бензина. После резкого темпа роста
2008-2009 наблюдается значительный спад, к 2011-2012 гг. сводящийся к
минимальным значениям. Вероятно, принятие «антимонопольных пакетов» не
повлияло на качество анализа дел на рынке бензина, однако данный показатель
в большей степени зависит от суммарного объема заводимых дел.
Таким образом, гипотеза о динамике роста качества антимонопольного
расследования, зависящего от привлечения экспертов и учета мнения третьих
лиц, не подтвердилась.
75.0%
80.0%
70.0%
60.0%
60.0%
аргументы третьей
стороны были
приняты во
внимание судом
50.0%
35.5%
40.0%
30.0%
20.0%
33.3%
20.0%
14.3%
11.1%
10.0%
0.0%
6.7%
0.0%
2011
2012
приглашение
внешних
(независимых)
экспертов
0.0%
2008
2009
2010
Рис.3.3 Доля дел, в которых учитывается мнение третьих лиц, и привлекаются
независимые эксперты 2008-2012
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
Гипотеза 3)
Повышение роли судебной системы в качестве независимого
арбитра корректности проведения антимонопольного расследования и
обоснованности принятого решения.
Практика анализа судебных решений относительно антимонопольных дел
показывает, что ежегодно увеличивается доля дел, подаваемых в суд более
высокой инстанции. В целом это связано со значительным показателем отмены
решений ФАС арбитражным судом первой инстанции и увеличения размера
штрафов за нарушение антимонопольного законодательства в 2008,2009 и 2011
годах (Рис.3.4).
В то же время доля дел, пересмотренных судом более высокой инстанции за
10
2008-2012 гг., неуклонно снижается, составив максимальное значение (60%) в
2008 году и опустившись до 25-27% в 2011-2012 гг.
Однако это не отражает снижение эффективности судебной системы страны,
поскольку также может свидетельствовать о необоснованности требований
проигравшей
стороны
и
недостаточности
доказательств
со
стороны
проигравшего дело, либо о точности решения суда первой инстанции.
Таким образом, гипотеза о повышении роли судебной системы в качестве
арбитра
эффективности
антимонопольного
расследования
частично
подтверждена со стороны вероятной справедливости вынесенного решения и
многостороннего рассмотрения дела в суде первой инстанции.
120.0%
100.0%
60%
59%
60%
85.7%
100.0%
80.0%
70%
100.0%
71.0%
50%
50%
55.6%
40%
60.0%
30%
40.0%
25%
27%
2011
2012
20%
20.0%
10%
0.0%
0%
2008 2009 2010 2011 2012
2008
2009
2010
1. Доля дел, поданных в суд
более высокой инстанции
2. Доля дел, в которых решение суда первой
инстанции было впоследствии пересмотрено в
более
высокойрасследования
инстанции
Рис.3.4 Судебная система в качестве независимого
арбитра
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
Гипотеза 4) Суды при исследовании дела оценивают не только соблюдение
процедуры ФАС, но и правильность проведения самого анализа
Динамика оценки судом расследования ФАС показывает изменения в
сторону уменьшения дел, где суд дает оценку анализа и его правильности.
В большей степени встречаются случаи оценки правильности анализа
конкуренции ФАС, максимальное значение доли (2009 г.) – 83,9%, после чего
наблюдается резкий спад в 2010 г. к минимальному значению – 58,3%, что,
несомненно, связано с резким сокращением суммарного числа дел в отрасли.
Однако в среднем данный показатель составляет 71%. Оценка корректности
суда в части соблюдения процедуры анализа ФАС в среднем дается в 24,2%
11
случаев, однако ежегодные показатели близки к среднему, несмотря на
очевидную динамику снижения доли таких случаев (Рис.3.5).
Важно отметить, что в сравнении с 2008 годом наблюдается рост доли дел, в
решении суда которых есть упоминание о некорректности анализа ФАС.
Показатель достиг пика в 2009 году, в связи с суммарным увеличением объема
дел, однако имел тенденцию к снижению в 2010-2011 гг., что отчасти является
индикатором увеличения эффективности анализа органов ФАС. Значительная
доля таких дел (около 43%) свидетельствует о наличии недостатков
антимонопольной системы, очевидно доказанных в изучении гипотез 1-2.
100.0%
66.7%
50.0%
22.2%
83.9%
54.8%
32.3%
58.3%
50.0%
25.0%
2009
2010
71.4%
73.3%
42.9%
21.4%
46.7%
2011
2012
20.0%
0.0%
2008
решение суда содержит оценку корректности соблюдения процедуры анализа
конкуренции ФАС
решение суда содержит оценку корректности проведения анализа конкуренции ФАС
в решении суда содержится упоминание, что анализ ФАС неверен/неадекватен
Рис.3.5 Оценка судом анализа ФАС
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
Таким образом, гипотеза о наличии судебной оценки правильности и
процедуры анализа ФАС подтвердилась.
Гипотеза 5)
С течением времени частота использования взвешенного
подхода увеличивается.
Оценка привлечения взвешенного подхода со стороны органов ФАС
показывает, что в сравнении с максимальной долей суммарного объема дел в
2008 году (44%), в 2009 г. данный показатель уменьшился на 28%, что может
быть связано с обработкой значительно увеличившегося суммарного числа
антимонопольных дел. Однако в 2010 году очевиден резкий рост до 42%, что
говорит об эффективности внедрения норм «второго антимонопольного
пакета». Однако впоследствии заметен спад до 13% в 2012 году (Рис.3.6).
Однако очевидно, что доля дел с привлечением взвешенного подхода в
12
анализе антимонопольных дел обратно пропорциональна их суммарному
количеству (Приложение). Данный вывод обоснован необходимостью анализа
большего числа антимонопольных дел органами ФАС, что, как следствие, ведет
к снижению аргументированности анализа с помощью принципа взвешенного
подхода.
50%
44%
42%
45%
40%
35%
30%
25%
16%
20%
13%
15%
7%
10%
5%
0%
2008
2009
2010
2011
2012
Рис.3.6 Использование взвешенного подхода в анализе антимонопольных дел
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
Таким образом, гипотеза об увеличении доли дел с использованием
принципа взвешенного подхода не подтверждена.
13
Заключение
Анализ антимонопольных дел и структуризация их содержания по ряду
критериев
показали,
что
в
системе
антимонопольного
регулирования
существует ряд проблем, которые необходимо модернизировать в рамках
современного развития страны и ее интеграции в мировые экономические
процессы.
В рамках проведенного исследования были выявлены сигналы снижения
эффективности деятельности ФАС, которые необходимо реформировать:
 Недостаточная доля использования экономического анализа в процессе
расследований со стороны большинства УФАС, связанных с низким
уровнем опыта, что приводит к росту числа решений, отмененных
судом из-за низкого уровня аргументированности факта нарушения
 Отрицательная
динамика
привлечения
внешних
(независимых)
экспертов, а также учета мнения третьих лиц, что приводит к
снижению эффективности выявления нарушений конкуренции
 Отсутствие устойчивого темпа развития использования взвешенного
подхода органами ФАС в ходе расследования, что затрудняет
доказательность выдвинутого обвинения
 Значительная доля судебных решений, содержащих сведения о
некорректности анализа со стороны антимонопольного органа
Также
в
ходе
изучения
практики
применения
антимонопольного
законодательства были выделены сигналы роста эффективности российской
конкурентной политики:
 Подтверждение очевидной динамики роста качества анализа в
процессе наращивания опыта его применения
 Достаточная степень точности выносимого решения со стороны
арбитражных судов первой инстанции, что позволяет оценить качество
работы антимонопольного органа и динамику ее развития на основе
изучения данных арбитражных дел
14
 Наличие судебной оценки процедуры и правильности анализа со
стороны
антимонопольного
органа,
что
позволяет
оценить
эффективность его расследования
 Постоянное наличие аргументации причинения ущерба именно в
результате
антиконкурентного
антимонопольного
органа,
поведения
что
агентов
отражает
со
стороны
некоторую
долю
доказательности обвинения в ходе расследования дела
В процессе выполнения исследования было выявлено, что сочетание
эффективной реализации антимонопольного законодательства и проведения
грамотной конкурентной политики определенным образом приведут к
разрешению ряда существующих проблем развития конкуренции. В то же
время, отсутствие практики применения тщательного исследования рынков в
процессе внедрения проконкурентных антимонопольных и мер ведет к риску
снижения экономического потенциала страны и перспектив ее устойчивого
роста.
Особенностью современного этапа политики развития конкуренции является
необходимость ее выхода за пределы контролирующей среды с приоритетами
развития, направленными на основные макроэкономические процессы и
обеспечивающие
экономики,
конкурентную
основанную
на
и
институциональную
структурированных
законодательных актах.
15
и
среду
развития
унифицированных
1.
Список литературы
Высший Арбитражный суд Российской Федерации
[Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http:// www.arbitr.ru/
2.
Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по
пути достижений и заблуждений [Текст]: докл. к XII Междунар.науч. конф.
Нац. исслед. ун-та «Высшая школа экономики» по проблемам развития
экономики и общества, Москва, 5–7 апреля 2011 г. / С. Авдашева, Н.
Дзагурова, П. Крючкова, Г. Юсупова ; науч. ред. С. Авдашева ; Нац. исслед.
ун-т «Высшая школа экономики». — 2-е изд., перераб. — М.: Изд. дом
Высшей школы экономики, 2011
3.
Симачев Ю.В., Яковлев А.А. и др. Оценка антикризисных мер по
поддержке реального сектора российской экономики. М.: ГУ ВШЭ и МАЦ,
2009.
4.
Федеральная антимонопольная служба РФ [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/
5.
Singh A., Dhumale R. (1999) Competition policy, development and developing
countries, T.R.A.D.E., South Centre, Cambridge
16
Приложение
Признаки нарушения антимонопольного законодательства. Структура и
динамика
16
злоупотребление доминирующим
положением, как " эксплуататорской
практики")
14
злоупотребление доминирующим
положением, как "ограничительной
практики"
12
10
прямой сговор
8
6
вертикальные соглашения
4
2
молчаливый сговор/ согласованные действия
0
2008
2009
2010
2011
2012
Среднее
значение
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
Источник: расчеты автора на основе антимонопольных дел на сайте ВАС РФ [1]
17