автомобильных дорог местного значения

Проект отбора и подготовки руководящих кадров для
муниципалитетов Ярославской области
ПРОЕКТ: «ДОРОЖНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ОТНОШЕНИИ
АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ»
2015 г.
1
ВВЕДЕНИЕ
Проблема состояния дорог является одной из наиболее актуальных на сегодняшний день в
Угличском муниципальном районе. Известно, что дорожное покрытие ремонтируют очень
редко и, мягко говоря, не очень качественно. Действовавшие долгое время в стране затратный
механизм и достаточно скрытый механизм образования убытков не позволили ощутить все
масштабы упущенной выгоды и экономического ущерба, наносимого плохим состоянием
автодорог, которые выражались в миллионах тонн перерасходования топлива, десятка тысяч
погибших и раненых на автодорогах, потерях тысяч тонн грузов, необходимости
дополнительного производства десятков тысяч новых транспортных средств и т. п.
Общая экономическая оценка объема ежегодных потерь от неудовлетворительного
состояния и развития сети автодорог оборачивается астрономической цифрой, которая
оценивается 6 трлн. руб в год в текущих ценах и сопоставима с масштабами крупнейшей
катастрофы.
Развитие дорожной сети должно стать одним из главных направлений экономической
стратегии России в целом и каждого региона в частности на пути к благосостоянию.
Современные автомобильные дороги могут быть как частными, так и предназначенными для
общего пользования. Подавляющее большинство автомобильных дорог в Российской
Федерации составляют дороги общего пользования (публичные дороги). Они могут быть
бесплатными и платными. Становление и развитие современной сети автомобильных дорог
невозможно без определения места данных объектов в системе социально-экономических
ценностей, а вместе с этим и в системе объектов гражданских прав. Однако реформы, под
воздействием которых находится наше общество на протяжении последних лет, к большому
сожалению, оставили без должного внимания вопросы правового регулирования отношений,
связанных с владением, пользованием и распоряжением автомобильными дорогами общего
пользования.
Уже
сегодня
научного
осмысления
и
законодательного
регулирования
требуют
основополагающие для дорожного хозяйства и режима общего пользования понятия: «объект
общего пользования и общественный объект», «режим общего пользования», «автомобильная
дорога общего пользования как объект права», «платное пользование автомобильными
дорогами» и другие. В правовой квалификации нуждаются экономические формы реализации
собственности в отношении автомобильных дорог общего пользования. В условиях
современности важно грамотно конструировать формы реализации права собственности на
публичные автомобильные дороги, а также иметь ясное представление о содержании и
способах защиты прав пользователей данными объектами. В настоящее время состояние
подавляющего числа местных дорог находиться в неудовлетворительном состоянии, а
2
муниципальные бюджеты поселений настолько слабы, что ремонт и содержание дорог для них
– неподъемная задача.
Все это, возможно исправить, сделав первый шаг, то есть - определив место
автомобильных дорог в системе объектов гражданских прав, а затем и правовой режим
содержания и пользования данными объектами. Следовательно, данное исследование
достаточно актуально.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ
Цели исследования - выявление основных подходов
по содержанию муниципальных
автомобильных дорог общего пользования, а также выработка практических рекомендаций по
совершенствованию правового регулирования создания и эксплуатации автомобильных дорог.
Для достижения указанных целей в работе поставлены и решены следующие задачи:
- оценка действующего законодательства РФ, могущего быть основой и моделью при
разработке специального законодательства об автомобильных дорогах общего пользования;
- изучение научных подходов к проблемам правового регулирования автомобильных дорог
общего пользования;
-
изучение
и
анализ
опыта
нормотворческой
деятельности
субъектов
РФ
и
правоприменительной практики по проблемам реализации права публичной собственности на
автомобильные дороги общего пользования;
- разработка конкретных предложений по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в области создания и использования указанных объектов.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, прежде всего
гражданско-правовых, складывающихся по поводу создания и использования как бесплатных,
так и платных автомобильных дорог общего пользования (сельских поселениях на практике это
не применяется).
Предметом исследования являются нормы гражданского и других отраслей права,
регламентирующие положение автомобильных дорог общего пользования в гражданском
обороте, а также комплекс проблем, связанных с разработкой правовых форм их создания и
использования.
3
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ДОРОЖНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ САМУОУПРАВЛЕНИЯ
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» на органы местного
самоуправления возложены полномочия по осуществлению дорожной деятельность в
отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и
обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение
функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за
сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также
осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и
осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
Основным законом, регламентирующим порядок осуществления указанных полномочий,
является Федеральный закон от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной
деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №257-ФЗ). В законе даны
определения понятиям автомобильная дорога и дорожная деятельность, закреплены права и
обязанности
собственников
автомобильных
дорог,
полномочия
органов
местного
самоуправления.
Регулирование отношений, возникающих в связи с использованием автомобильных дорог и
осуществлением дорожной деятельности осуществляется на основании федерального закона от
8 ноября 2007 года №257-ФЗ (с изм., от 13.12.2010) «Об автомобильных дорогах и дорожной
деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации».
Согласно п.6 ст.3 выше названного закона, дорожная деятельность определяется как
деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту,
ремонту и содержанию автомобильных дорог.
В соответствии с ФЗ “ Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ ”в РФ
существуют две классификации автомобильных дорог. По первой автомобильные дороги
подразделяются на автомобильные дороги федерального значения, автомобильные дороги
регионального или межмуниципального значения , автомобильные дороги местного значения,
частные автомобильные дороги. Кроме того, автомобильные дороги подразделяются в
зависимости от вида разрешенного использования на автомобильные дороги общего
пользования и автомобильные дороги необщего пользования. К автомобильным дорогам
необщего пользования относятся: “автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во
владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных
4
администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований),
физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения
собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд.
К
полномочиям
органов
местного
самоуправления
в
области
использования
автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, в частности, относятся:
1.Осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных
дорог местного значения;
2. Разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития
автомобильных дорог местного значения;
3) Принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего
пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении
такого использования;
3.1. Принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок
(парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного
значения, и о прекращении такого использования;
3.2. Установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе,
парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования
местного значения;
3.3. Установление размера платы за пользование на платной основе парковками
(парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования
местного значения;
4.Определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных
средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным
участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками
(парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования
местного значения;
5. Утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения,
перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;
6. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного
значения;
7.
Определение
размера
вреда,
причиняемого
транспортными
средствами,
осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам
общего пользования местного значения;
8. Установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного
сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
5
9. Использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по
гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством
Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных
дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
10. Информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего
пользования местного значения;
11. Утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт,
содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований
местного бюджета на указанные цели;
12. Осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям
органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления города Угличского муниципального
района (далее
УМР) реализуют вышеназванные полномочия через отраслевой орган администрации –
Управление благоустройства, градостроительства и дорожного хозяйства УМР .
Согласно решения органов местного самоуправления на управление выполняет:
1. Разрабатывает в установленном порядке перспективные и годовые прогнозы развития
дорожного хозяйства, планы содержания дорог общего пользования местного значения и
сооружений на них.
2. Разрабатывает основные направления инвестиционной политики в области развития
автомобильных дорог местного значения.
3. Осуществляет разработку методики расчета и максимального размера платы за проезд
транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного
значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной
основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах
общего пользования местного значения.
4. Осуществляет подготовку решения о введении временного ограничения или
прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования
местного значения.
5. Обеспечивает меры по организации дорожного движения в период временного
ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам
общего пользования местного значения, в том числе посредством объезда.
6. Обеспечивает информирование пользователей автомобильными дорогами общего
пользования местного значения, в том числе о введении временных ограничений или
6
прекращения движения транспортных средств, о сроках таких ограничений или прекращения
движения транспортных средств и о возможности воспользоваться объездом.
7. Осуществляет подготовку перечней автомобильных дорог общего пользования местного
значения, перечней автомобильных дорог необщего пользования местного значения для
дальнейшего утверждения.
8. Подготавливает решение о присвоении идентификационного номера автомобильным
дорогам местного значения городского округа.
9. Осуществляет расчет размера вреда, причиняемого транспортными средствами,
осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам
общего пользования местного значения в соответствие с
порядком, определенным
Правительством РФ.
10. Выдает специальные разрешения в случае если маршрут, часть маршрута
транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или)
крупногабаритных грузов, проходят по автомобильным дорогам местного значения городского
округа и не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или
межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог.
11.
Подготавливает
решения
об
установлении
и
использовании
полос
отвода
автомобильных дорог местного значения.
12. Подготавливает решения об установлении границ придорожных полос автомобильных
дорог местного значения.
13. Согласовывает прокладку или переустройство инженерных коммуникаций в границах
полосы отвода, в границах придорожных полос автомобильных дорог местного значения.
14. Согласовывает строительство, реконструкцию, капитальный ремонт примыканий и
пересечений к автомобильной дороге местного значения, согласовывает порядок ремонта
примыканий и пересечений к автомобильным дорогам местного значения.
7
ДОРОГИ УГЛИЧСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
Общая протяженность сети автомобильных дорог общего пользования в границах
Угличского муниципального района составляет 960,0 км., в том числе:
- с твёрдым покрытием – 295,0 км;
- грунтовых дорог –665,0 км.
Средняя ширина проезжей части дорог 1 категории составляет 10м, 2 категории – 7,5м,
3 категории – 7м, 4 категории – 6м.
В соответствии с Постановлением № 167 от 10 июля 2009 года «О нормативах денежных
затрат на содержание, ремонт и капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования
муниципального значения» Главой городского поселения Углич установлены следующие
нормативы денежных затрат на содержание, ремонт и капитальный ремонт автомобильных
дорог общего пользования муниципального значения V категории (в ценах 2007 года) в
размере:

473 тыс. рублей/км - на содержание;

2715 тыс. рублей/км - на ремонт;

8580 тыс. рублей/км - на капитальный ремонт.
В июне 2015 г. подведены итоги комплексной оценки эффективности работы органов
местного самоуправления муниципальных районов и городских округов за 2014 год. В тройку
лидеров вошли Ярославский муниципальный район, город Переславль-Залесский и Рыбинский
муниципальный район. Угличский муниципальный район занял 13-е место. Увеличивается
доля дорог с низкокачественным покрытием и, соответственно, сокращается доля дорог с
покрытием более высокого качества. Это позволяет говорить о деградации дорожной сети.
Одним из показателем является доля протяженности автомобильных дорог общего
пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям (ГОСТ Р 50597-93
«Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому
по условиям обеспечения безопасности дорожного движения») с учетом ОДН 218.0.006-2002
«Правила
диагностики
и
оценки
состояния
автомобильных
дорог»,
утвержденным
распоряжением Минтранса России от 03.10.2002 № ИС-840-р (с учетом общей протяженности
улиц, проездов, набережных с твердым покрытием; с учетом бесхозяйных объектов), к общей
протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения (с учетом общей
протяженности улиц, проездов, набережных с твердым покрытием; с учетом бесхозяйных
объектов).
8
По итогам отчетного периода в 70 % муниципальных образованиях области наблюдается
сокращение значений показателя. Угличский МР занял седьмое место по динамике показателя.
Брейтовский МР стал худшим по динамике показателя .
Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не
отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог
общего пользования местного значения
Раойн
2012г.
Ярославская
область
Угличский район
2013г.
2014г.
78,7%
83,4%
81,7%
95,08%
90,14%
88,32%
В настоящее время 88,3 % дорог Угличского муниципального района не соответствует
нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационному состоянию. Объём ремонта
дорожного покрытия значительно меньше необходимых объёмов восстановления. В условиях
роста цен на дорожные работы и ограниченного финансирования межремонтные сроки не
выдерживаются,
и
с
каждым
годом
увеличивается
протяженность
муниципальных
автомобильных дорог требующих ремонта. В результате разрушение автомобильных дорог
идет прогрессирующими темпами, и стоимость их ремонта становится сопоставимой со
стоимостью строительства новых дорог. Уровень затрат на содержание дорог покрывает не
более 25 процентов от потребности в финансировании работ по утвержденным нормативам.
9
Объём финансирования дорожной деятельности органов местного
самоуправления Угличского муниципального района.
2015 г.
Поселение
Дорожный
фонд,
тыс.руб
2016 г.
Акцизы Дорожный Акцизы
района,
фонд,
района,
тыс.руб
тыс.руб
тыс.руб
2017 г.
Дорожный
фонд,
тыс.руб
Акцизы
района,
тыс.руб
Отрадновское СП
870
717
1781
1194
2249
966
Головинское СП
1089
898
2230
1495
2816
1210
Ильинское СП
1508
1243
3087
2069
3898
1675
Улейминское СП
7085
2176
1864
1250
2354
1011
Слободское
1518
1251
3108
2083
3924
1686
Городское
поселение Углич
25983
Всего
38053
25983
6285
38053
25983
8091
41224
В 2014г. на территории Угличского муниципального района
6548
произведен ремонт:
автомобильных дорог протяженностью 8,5 км на сумму 17.5 млн. рублей, ремонт проездов и
дворов 10 многоквартирных домов города Углича общей площадью 35 тыс. квадратных метров
на сумму свыше 25 млн. рублей, на содержание местных дорог района и поселений направлено
более 7 млн. рублей ремонта. В общем объёме работы выполнены на сумму 51 млн. рублей.
Кроме того, на территории района за счет средств регионального бюджета проведены
ремонты 3-х участков дорог областного значения протяженностью 8,5 км на общую сумму 70,5
млн. рублей.
Стоимость ремонта одного километра дороги зависит от множества деталей. Прежде всего,
это - ширина проезжей части, она может различаться. На стоимость также влияет вид работ, что
это - реконструкция, капитальный ремонт или текущий ремонт. Нам хватает денег только на
текущий ремонт с заменой асфальтового покрытия (то есть старое асфальтовое покрытие
удаляется, накладывается новое в два слоя-данные мероприятия стали применяться с 2010 г.
на территории УМР ), хотя для значительной части дорог требуется капитальный ремонт или
реконструкция с заменой основания и иных элементов дороги. Также на стоимость влияют тип
применяемого асфальта, количество элементов дороги (колодцы, водопропускные трубы и т.д.).
В любом случае следует отметить, что стоимость выполнения работ является рыночной. По
каждому объекту составляется смета с применением унифицированных расценок, смета в
обязательном порядке (это - условия для финансирования из областного бюджета) проходит
10
экспертизу в государственном учреждении Ярославской области. Далее на основании сметной
стоимости определяется начальная цена контракта, право заключения которого выставляется на
госзакупки, открытый по форме участия. По результатам аукциона цена контракта может
измениться от начальной только в меньшую сторону.
Значительная часть дорог построена по нормативам прошлого века, имеет значительный
износ и требует капитального ремонта, с каждым годом доля таких дорог увеличивается .
Основная часть автомобильных муниципальных дорог построена под осевые нагрузки 6 тонн, в
то время как современные грузовики имеют осевую массу 11,5 тонны. Этот стандарт действует
на автомобильных дорогах большей части европейских стран. В Российской Федерации только
0,4 процента региональных и межмуниципальных дорог могут без каких-либо последствий
пропустить транспортные средства с осевой нагрузкой свыше 10 и до 11,5 тонны. Несущая
способность дорог не соответствует современным требованиям к нагрузкам, в результате чего
покрытие автомобильных дорог интенсивно разрушается. Основной проблемой
органов
самоуправления увеличение объёма ремонта, реконструкции автодорог общего пользования
за счет собственных средств и участием дорожного фонда Ярославской области.
С другой стороны в существуют дополнительно ряд факторов влияющих на содержание
автомобильных дорог общего пользования :
- ухудшение социально-экономической ситуации в регионе, что выразится в снижении
темпов роста экономики, возникновении бюджетного дефицита, сокращении и невыполнении
объемов финансирования дорожной отрасли;
- отсутствие в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд» требований квалификационного отбора подрядных организаций при проведении
аукционов, главным критерием которых при выборе победителя является цена, что делает
возможным допуск к участию в аукционах недобросовестных подрядчиков, ведет к
невыполнению или ненадлежащему выполнению контрактных обязательств и срыву крайних
сроков реализации мероприятий;
- превышение прогнозной инфляции, ведущей к непредвиденному росту затрат на
строительные материалы, горюче-смазочные материалы, электроэнергию и в конечном
результате к увеличению стоимости дорожных работ и снижению объемов строительства;
- возникновение стихийных чрезвычайных ситуаций в результате непредвиденных и
неотвратимых событий чрезвычайного характера, не поддающихся контролю, непосредственно
повлиявших на реализацию мероприятий программ по содержанию ремонту автомобильных
дорог.
Наиболее серьезным пробелом рынка, который требует мер со стороны государственных
органов власти и органов местного самоуправления, является низкий уровень конкуренции
11
между предприятиями и организациями дорожного хозяйства, оказывающими различные виды
услуг, начиная от управления эксплуатацией дорог, проектно-изыскательских работ и
заканчивая
строительством,
ремонтом,
надзором
за
работами
и
информационным
обеспечением.
Как подтверждает мировой опыт, существует очень тесная зависимость между уровнем
конкуренции и уровнем издержек на строительные работы, следовательно – и экономией
бюджетных финансов на цели дорожного хозяйства. В первую очередь это относится к степени
охвата рынка тендерной формой размещения заказов и числу участников торгов.
Обеспечение контролируемой конкуренции прежде всего предполагает, чтобы практически
все виды услуг в дорожном хозяйстве предоставлялись по результатам открытых торгов,
предусматривающих заключение подрядного договора на ограниченный срок и возобновление
его также на тендерной основе.
Хотя в большинстве субъектов РФ действуют законы или иные нормативные акты,
предусматривающие конкурсную форму (торги) размещения заказов на поставку товаров
(работ, услуг) для государственных нужд, как некоторые положения этих актов, так и практика
их применения существенно расходятся с указанными требованиями конкуренции. Так, в ряде
регионов практикуются преимущественно закрытые конкурсы (тендеры). Такие виды услуг, как
предпроектные
работы,
проектирование,
надзор,
и
особенно
управление
дорогами
контрактируются без торгов или только формально контрактируются на основании торгов, но
реально на постоянной основе выполняются одними и теми же государственными
организациями.
В большинстве заказы на дорожные работы по строительству, и особенно по содержанию
автодорог, как правило, достаются одному или нескольким крупным государственным или
муниципальным унитарным предприятиям, крупным приватизированным компаниям. Такое
положение нередко оправдывается региональными и местными администрациями отсутствием
соответствующих поставщиков, что, в частности, служит предлогом для проведения закрытых
торгов.
Число поставщиков дорожных работ в субъектах РФ действительно сильно ограничено. Но
это в первую очередь объясняется отсутствием системы государственных (муниципальных) мер
поддержки и программ по стимулированию выхода мелких и средних частных компаний на
рынке дорожных услуг. В частности, ни в одном регионе администрации не занимаются
последовательной поддержкой лизинга строительного дорожного оборудования. Не существует
системы кредитования или гарантирования кредитов под вложения частных дорожных
подрядчиков в основной капитал, без чего они не в состоянии осуществлять достаточные
объемы дорожных работ на соответствующем техническом и качественном уровне, а потому не
могут участвовать в торгах.
12
Условием поддержания нормального уровня конкуренции в отрасли является отказ
государства и муниципалитетов от вмешательства в формирование издержек дорожных
подрядчиков и цен на дорожные работы – функции «нормирования» затрат должен выполнять
рынок через механизм открытых торгов с достаточным числом конкурентов на таких торгах.
Как свидетельствует опыт стран с рыночной экономикой, несоблюдение этого принципа ведет к
завышению подрядчиками своих затрат и расценок на работы и делает неэффективным
бюджетное финансирование дорожного хозяйства.
В Ярославской области наблюдается «провал» рынка в этой области, который объясняется
подменой рынка централизованным регулированием и контролем издержек и цен. Дорожные
работы «зарегулированы» большим количеством устанавливаемых даже не на региональном, а
на федеральном уровне нормативов затрат, строительных норм, нормативов потребностей в
материалах и оборудовании, в рамках которых должны действовать дорожные подрядчики.
Исходя из анализа внутренних факторов, возможностей и рисков со стороны внешних
факторов можно сделать вывод, что наиболее значимыми возможностями являются
привлечение средств федерального бюджета на строительство и реконструкцию автомобильных
дорог, а также реализация возможностей регионального дорожного фонда области, что
позволит снизить дефицит необходимого объема финансирования для развития сети
автомобильных дорог области, расширить возможности применения новых технологий в
дорожном строительстве.
Таким образом, для территорий местного самоуправления проблема источников
бюджетного финансирования является несравненно более острой – здесь последние налоговые
меры так и не создали никаких «специализированных» налоговых источников для
осуществления расходов на дорожное хозяйство. Поэтому в обеспечении финансов для
поддержания и развития дорожной инфраструктуры большинство муниципалитетов полагаются
на общее субсидирование субъектами РФ и лишь отчасти – на собственные доходы, так
называемые акцизы. Одним из таких примеров является включение в
областную целевую
программу «Развитие сети автомобильных дорог Ярославской области» на 2016 – 2022 годы
строительство окружной дороги вокруг города Углича. По планам, первый этап строительства
автомобильной дороги «Обход Углича» протяженностью 4,9 километров на сумму 350
миллионов рублей будет выполнен в 2018 году. Второй этап протяжённостью 5,8 километров
на сумму 520 миллионов рублей – в 2019-2020 годах. И третий этап протяженностью 3,2
километра на сумму 130 миллионов рублей – в 2021 году. Реализация
крупномасштабного проекта позволит снизить поток транзитного транспорта
такого
по дорогам
городского поселения, особенно большегрузного. Другим большим плюсом реализации ОЦП
снижение финансовой нагрузки на содержание и ремонт транзитных автомобильных дорог,
13
выполнение требований по безопасности дорожного движения, открытие дополнительных
автобусных
маршрутов, что не позволяло
сделать при сегодняшней
загруженности
транзитных улиц.
Выходом из ситуации может быть реформа финансирования дорожного хозяйства в
отношении источников налоговых доходов должна обеспечить, помимо дальнейшей
оптимизации существующих налогов и сборов, о которой было сказано, ввести дополнительные
источники, увязанные с использованием дорог для субъектов РФ и, в первую очередь, для
муниципалитетов.
Одним из таких источников могли бы стать сборы с большегрузного грузового транспорта,
дифференцированные по показателям грузоподъемности транспортных средств или другим
подобным показателям и, если удастся, разработать соответствующую эффективную систему
контроля, зависящие от объемов перевозок такими средствами по данному региону. Пункт
весового контроля построенный на трассе Сергеев Посад- Череповец у д. Гвоздево УМР уже 3
год работает в тестовом режиме, в связи несогласованностью работы с управлением ГИБДД.
Существующее законодательство не позволяет работнику весового контроля производить
остановку грузового автотранспорта с одной стороны, а с другой отсутствие дополнительного
штата сотрудников ГИБДД для весового контроля. В сельской местности выявлена проблема
при производстве рубки леса , движении лесовозов по дорогам общего пользования местного
значения. Органы сельских поселений не в силах содержать штат отдела весового контроля,
контролировать движение большегрузных машин на дорогах местного значения.
В настоящее время плата владельцев или пользователей транспортных средств за перевозку
тяжеловесных и крупногабаритных грузов введена, но всей видимости, объясняется не
проработанностью вопросов организации ее сбора и незначительностью базы таких платежей.
Поэтому требуется пересмотр системы применяемых сборов в следующих направлениях:

существенного расширения базы сборов, – типов и видов, нагрузок и габаритов
грузового транспорта, с которого взимаются сборы,

установления измененных размеров платежей, по возможности увязанных с
пробегом транспортных средств,

введения эффективной системы сбора платежей,

определения критериев и направлений расходования полученных средств;

распространения системы данного вида сборов на муниципальные образования,

определения условий, при которых целесообразно вводить такие сборы.
Право на введение сборов и установление их конкретных размеров следует оставить за
администрациями регионов и местных муниципалитетов.
Принципы и пределы взимания рассматриваемых сборов целесообразно установить на
уровне федерального законодательства, чтобы исключить значительные расхождения в
14
размерах сборов по регионам и муниципалитетам. Такие сборы могли бы стать видом
региональных и (или) местных налогов либо быть распределены между регионами и
муниципалитетами по признаку грузоподъемности транспортных средств или другому
признаку.
ФОРМИРОВАНИЕ И РАСХОДОВАНИЕ ДОРОЖНОГО ФОНДА
ЯРОСЛАВКОЙ ОБЛАСТИ
С 01 января 2012 года вступил в силу Закон Ярославской области от 30.06.2011 №22-з
«О дорожном фонде Ярославской области». Средства дорожного фонда значительно превысили
расходы бюджета на дорожную деятельность за последние десять лет. Это позволяет расширить
объемы выполняемых работ, обеспечить удовлетворение накопившихся потребностей
дорожной отрасли путем планомерного целевого подхода к отбору объектов ремонта, повысить
качество и долговечность конструкций за счет внедрения новых технологий и применения
современной дорожной техники. В сложившейся на сегодняшний момент ситуации в сфере
дорожного хозяйства основным направлением дорожной деятельности является сохранение
существующей сети автомобильных дорог, улучшение её транспортно-эксплуатационных
показателей, соответствующих действующим нормативам.
Всего доходы
2015 год
2016 год
4 274 752,9
4 329 150
Акцизы на нефтепродукты
2 883 000
3 329 800
2 782 800
Транспортный налог
978 600
994 400
1 011 800
600
600
600
4 000
4 000
5 000
50
50
60
300
300
400
200 000
0
0
(тыс. рублей)
2017 год
4 282 536,7
в том числе по источникам:
Государственная пошлина за выдачу
разрешений на движение по автодорогам
транспортных средств, осуществляющих перевозку
тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов
Плата в счет возмещения вреда, причиняемого
дорогам транспортными средствами,
осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов
Плата за оказание услуг по присоединению
объектов дорожного сервиса
Установление публичных сервитутов в
отношении земельных участков в границах полос
отвода автомобильных дорог общего пользования
Денежные взыскания (штрафы) за нарушение
законодательства РФ о безопасности дорожного
движения
15
Межбюджетные трансферты, передаваемые
бюджетам субъектов РФ на финансовое обеспечение
208 202,9
0
-
-
481 876,7
дорожной деятельности
Остатки неиспользованного дорожного фонда
прошлых лет
В этой связи приоритетом дорожной деятельности является сохранение существующей
сети дорог. На решение этих проблем ориентирована ведомственная целевая программа
«Сохранность региональных автомобильных дорог Ярославской области» на текущий
финансовый год и плановый период.
Утвержденные объемы финансирования расходов дорожного хозяйства за счет средств
дорожного фонда:
Объем дорожного фонда
2015 год
(тыс. рублей)
4 274 752,9
2016 год
4 329 150
2017
год
4 282 536,7
Расходы дорожного фонда по направлениям:
Содержание
и
ремонт действующей сети
дорог областной собственности
2 360 337,9
2 566 650
2 394 436,7
в том числе:
Содержание
1 539 050
1 594 300
1 705 400
Капитальный ремонт
821 287,9
972 350
689 036,7
550 000
647 500
723 100
Реконструкция
и
строительство дорог
областной собственности и сооружений на них
Строительство и реконструкция автодорог в
рамках проекта «Ярославской взморье»
Субсидии
местным
бюджетам на
финансирование дорожного хозяйства
Субсидии
местным
бюджетам
на
строительство и реконструкцию дорог
Субсидия на строительство улично-дорожной
сети ЖК «Преображенский» в г. Ярославль
Совершенствование
материально-
технической базы государственных предприятий
Прочие
деятельность
расходы
на
обеспечивающую
173 000
600 000
600 000
650 000
200 000
290 000
290 000
40 000
0
0
110 000
0
0
241 415
225 000
225 000
16
Принятие закона «О дорожном фонде Ярославской области» позволило увеличить
ассигнования на решение вопросов дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог
муниципальной собственности.
В 2015 году предоставляются 2 вида субсидий на проведение дорожных работ в отношении
автомобильных дорог муниципальной собственности:

Субсидии на финансирование дорожного хозяйства

Субсидии на строительство и реконструкцию дорог
-600 000
тыс. рублей
-200 000
тыс. рублей
Сравнивая состояние дорог в Угличском муниципальном районе в текущем году по
сравнению с прошлыми периодами, можно сделать вывод, что состояние дорог улучшилось, так
как проводились ремонтные работы, расширяются дороги. Стремительный рост количества
единиц автотранспорта, в т.ч. большая доля большегрузных автомобилей, способствующих
более интенсивному износу дорожного полотна; наращивание объёмов автомобильных
перевозок, в том числе транзитных, отсутствие окружной дороги, изношенность дорожных
покрытий осложняют транспортную ситуацию в городе. На сегодняшний день дороги не
соответствует типам и параметрам современных нагрузок, в результате чего покрытие
автодорог и мостов интенсивно разрушается.
Требуется усиление конструкций дорожной
одежды существующих автомобильных дорог для обеспечения соответствия современным
нагрузкам автотранспортных средств.
Изменение в 2001 году налогового законодательства (ликвидация системы дорожных
фондов) оказало влияние на уменьшение доли расходов как бюджета Ярославской области на
дорожное хозяйство, так и сказалось на уменьшении доли финансирования из местного
бюджета.
Постоянный
«недоремонт» и
ограниченное финансирование с каждым годом
увеличивают протяженность изношенных автомобильных дорог. В результате разрушение
дорожных конструкций идет прогрессирующими темпами, и стоимость их ремонта становится
сопоставимой со стоимостью строительства новых дорог.
Сохранность существующих дорог и искусственных сооружений на них во многом
зависит и от нормативного круглогодичного содержания, что содержит в себе комплекс
мероприятий по предупреждению преждевременного разрушения и износа конструктивных
элементов автодорог, а также по сохранению их текущего транспортно-эксплуатационного
состояния. Выполнение необходимых установленных сезонных нормативов работ, позволяет
17
поддерживать дороги в состоянии, отвечающем нормативным требованиям, стандартам,
обеспечивающем безопасность дорожного движения.
Недостаточные объемы ремонта и содержания автомобильных дорог не только
отрицательно влияют на технико-эксплуатационные показатели дорог, но и увеличивают
транспортные издержки в экономике, ограничивают транспортную доступность городских и
сельских территорий, тем самым усугубляя положение в социальной сфере, вызывая
недовольство населения отсутствием комфортной среды проживания, несвоевременным
оказанием срочной и профилактической медицинской помощи, нерегулярным движением
школьных автобусов, рейсовых маршрутов.
Но всё же пробки, выбоины на дорогах остались и данная проблема только ухудшается
возрастающим количеством машин на дорогах. Создание регионального дорожного фонда
Ярославской области позволило улучшить финансовое состояние дорожной отрасли,
расширить объем выполняемых на дорогах работ, повысить качество и долговечность
дорожных конструкций за счет возможности применения современных инновационных
технологий. Но, несмотря на увеличение объемов финансирования автомобильных дорог,
имеющихся средств недостаточно для ликвидации накопившегося недоремонта, осуществления
планов по реконструкции и новому строительству дорог, выполнения полного комплекса работ
по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог. Расходы на дорожную
деятельность не могут быть увеличены в 5 и более раз по сравнению с текущим объемом, а
именно такой уровень расходов необходим дорожной отрасли в соответствии с утвержденными
нормативами затрат и накопившимися потребностями. За счёт средств дорожного фонда
Ярославской области оказывается финансовая помощь муниципальным образованиям в виде
субсидий на осуществление всех видов дорожной деятельности в отношении дорог
муниципальной собственности. Порядок предоставления и использования указанных субсидий
осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Ярославской области от
29.12.2008 № 747-п «Об утверждении Методики предоставления и расходования субсидии на
финансирование дорожного хозяйства из областного бюджета местным бюджетам».
Ответственным
исполнителем
Государственной
программы
является
ДДХ
ЯО,
осуществляющий координацию работы по реализации Государственной программы и контроль
за ходом её реализации.
При этом очень важный момент – проведение мониторинга, какое влияние развитие
муниципальной дорожной сети оказывает на рост экономической активности в данной
местности, развитие сельского хозяйства. «Некоторые крестьяне говорят о том, что дорог нет,
чтобы добраться до полей, на которых можно и нужно выращивать аграрные культуры
18
НОВОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО ДОРОГ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Строительство новых дорог, их расширение и создание новых полос на дорогах. В связи с
этим
образуются
пробки
на
дорогах.
Данная
проблема
существует
на
этапе
не
непосредственного осуществления дорожной деятельности, а на уровне муниципальных
органов власти. Возможно, проблема заключается на уровне формирования бюджета.
Ежегодный прирост сети дорог общего пользования с твердым покрытием в регионе за счет
нового строительства и реконструкции составляет 0,1 – 0,25 процента. Недостаточный уровень
финансирования дорожной отрасли до 2012 года не позволял развивать сеть соединительных и
хордовых дорог, что существенно тормозит движение транспортных потоков. А это, в свою
очередь, ведет к увеличению стоимости перевозок и повышению уровня загрузки дорог.
На
территории
Угличского муниципального
района имеется 6 муниципальных
образований: 1 городское поселение и 5 сельских поселений, включающих 17 сельских округов.
Численность населения Угличского муницпального района
№
Муниципальное образование
1 Городское поселение Углич
Количес Население,
Административн
тво
человек
ый центр
НП
(1.1.2011)
1
34528
г. Углич
2 Головиское сельское поселение
100
2295
3 Ильинское сельское поселение
141
3291
78
3006
5 Слободское сельское поселение
125
2880
6 Улейминское сельское поселение
56
1783
501
47783
4
Отрадновское сельское
поселение
Всего
Сельские округа
Воздвиженский,
Головинский,
Деревня Головино
Климатинский,
Плоскинский
Василевский,
Заозерский,
Село Ильинское
Ильинский,
Путчинский
Ниноровский,
Поселок
Ординский,
Отрадный
Отрадновский
Клементьевский,
Никольский,
Село Чурьяково
Покровский,
Слободской
Маймерский,
Село Улейма
Улейминский,
Кроме того, неравномерность транспортной инфраструктуры (плотность сети дорог в
разрезе муниципального района) ограничивает развитие единого экономического пространства
региона. Обеспеченность автомобильными дорогами низкая, ограничивая круглогодичную
транспортную доступность этих населенных пунктов, приводит к отсутствию возможности
предоставления необходимых социальных услуг, квалифицированной медицинской помощи.
19
При этом в приоритетном порядке предусматриваются мероприятия, направленные на
решение следующих задач:
-
строительство
и
реконструкция
объектов
дорожного
хозяйства,
имеющих
общегосударственное или межрегиональное значение, осуществляемые во исполнение актов,
поручений и указаний Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации;
- устройство подъездов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам, не
имеющим круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования;
- комплексное обустройство автомобильных дорог в целях повышения безопасности
движения и ликвидации участков повышенного риска дорожно-транспортных происшествий, в
первую очередь при прохождении дорог в пределах городских округов и сельских населенных
пунктов;
- реконструкция участков дорог, обслуживающих движение в режиме существенной
перегрузки;
- устройство подъездов от сети автомобильных дорог общего пользования к объектам
рекреационного и туристического назначения, памятникам культуры, истории, природы;
- строительство и реконструкция мостовых сооружений, в первую очередь на
автомобильных дорогах повышенной эксплуатационной значимости или мостовых сооружений,
находящихся в аварийном состоянии и имеющих полный износ.
В целях ускорения ввода в эксплуатацию автомобильных дорог и повышения
экономического эффекта от строительства предусмотрено поэтапное развитие маршрутов
автомобильных дорог с выделением первоочередных участков, обеспечивающих высокий
экономический эффект и повышение безопасности движения. При этом строительство
остальных участков, а также объектов, требующих значительных объемов капитальных
вложений, которые в условиях дефицита бюджетных средств не могут быть выделены в полном
объеме, перенесено на более поздние сроки с учетом финансовых возможностей и достигаемого
экономического эффекта.
Основной
проблемой
муниципальных образований при
автомобильных дорог является активная застройка
строительстве новых
коттеджного строительства, создание
новых микро поселков, к которым в силу действующего законодательства органы местного
самоуправления должны строить , содержать и ремонтировать подъездные дороги.
С принятием администрацией городского поселения Углич в 2015 г. плана развития мкрн.
Мирный 2-3 только на проектирование центральных дорог потребуется порядка 8 млн.руб,
строительство автомобильных дорог 70-90 млн.руб , не считая внутриквартальных проездов.
Расширение магистральной улицы Ярославское шоссе г.Углич въезд со стороны г.Ярославля
сметная стоимость реконструкции составит порядка 90 млн.руб.
20
Кроме увеличения темпов строительства и реконструкции дорог и мостовых сооружений
особое внимание необходимо уделить оптимизации стоимости дорожных работ и качеству
объектов дорожного строительства. Важным элементом строительства являются качественные
проектные решения. Они напрямую влияют на безопасность, долговечность и стоимость дорог.
В связи с тем, что законодательство о контрактной системе не позволяет применять систему
предквалификационного отбора проектировщиков для недопущения на рынок организаций с
низкой квалификацией, в функциях государственного заказчика предусмотрен дополнительный
контроль принимаемых проектными организациями технических решений, особенно в части
удорожания стоимости объекта, применения тех или иных строительных материалов,
технологий, инноваций.
При
разработке
технического
задания
в
условиях
бюджетных
ограничений
предусматриваются меры по снижению стоимости 1 км строительства (реконструкции) дорог
путем осуществления следующих мероприятий:
- рассмотрение вариантов реконструкции грунтовых дорог, по которым не планируется
движение маршрутов общественного транспорта, с устройством щебеночно-песчаных
покрытий;
- применение технологии укрепления грунтов земляного полотна неорганическими
вяжущими материалами для повышения его устойчивости в целях уменьшения общей толщины
дорожной одежды;
- рассмотрение вариантов использования отходов производства, местных малопрочных
дорожно-строительных материалов с учетом их обработки различными добавками и вяжущими
материалами;
- рассмотрение строительства (реконструкции) дорог, имеющих низкую интенсивность
движения, с применением параметров 5 технической категории с уменьшением ширины
проезжей части и толщины дорожной одежды
21
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение хотелось бы отметить, что институциональная система и организация
управления дорожным хозяйством как на федеральном, так и на уровне регионов и территорий
местного самоуправления не соответствуют задаче восполнения «провала» рыночного
регулирования отрасли.
Международная
практика
показывает,
что
для
обеспечения
эффективности
институциональной структуры и организации управления и финансирования отраслью
необходимо соблюдение следующих принципов:

Дорожные службы (агентства) должны быть отделены от соответствующих органов
государственного управления отраслью – департаментов, управлений, комитетов и
т.п. – и иметь автономию в принятии решений. Последние должны заниматься в
основном стратегическим планированием и решать общие задачи выработки
правовых норм, регулирования и контроля. Дорожные службы органов местного
самоуправления – как правило, небольшие организации с численностью 3-5 человек
– занимаются непосредственным управлением дорогами, размещением заказов на
рынке дорожных услуг, контролем за стандартами и нормами работ. Все виды
дорожных работ и услуг размещаются посредством заказа между независимыми
предприятиями;

В отличие от доказавших свою неэффективность дорожных фондов первого
поколения, фонды нового поколения в обязательном порядке управляются советами
директоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых,
дорожных
и
транспортных
департаментов
администрации,
представители
пользователей дорог с правом решающего голоса.

Совет директоров дорожных фондов должен иметь следующие основные
полномочия:
 Рекомендовать финансовой администрации повышать или понижать уровень
сборов с пользователей автомобильных дорог;
 Согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращению
уклонения от их уплаты;
 Устанавливать и публиковать критерии распределения финансирования
между дорожными службами и направлениями работ;
 Принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложений дорожных
служб;
22
 Устанавливать подходы к координации и планированию программ дорожных
работ определять порядок размещения средств по видам работ;

Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна быть максимально
прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ и бюджетов
фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении
подрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов.
Состояние местных дорог - показатель уровня жизни и благосостояния населения. Чтобы
жить, растить детей и вести бизнес, везде и повсюду необходимо иметь дороги, которые бы
связывали вас с внешним миром, соседними поселениями и большими мегаполисами. Поэтому,
уверены парламентарии, дороги должны быть качественными и достойными повсеместно,
независимо от их «соподчиненности» и бюджетной «отнесенности».
Наиболее эффективным развитием дорожной сети является:
- создание низовой сети дорог, связывающих все населенные пункты, которые решают
важнейшую социальную задачу обеспечения свободного перемещения и надежных связей с
соседними пунктами, а также экономическая задача, поскольку создавалась возможность
перевозки грузов по кратчайшим направлениям на короткие расстояния;
- строительство автомобильных магистралей по направлениям транспортных коридоров, по
которым сложились или ожидаются массовые перевозки грузов и пассажиров на большие
расстояния.
При этом местная сеть дорог превращается в систему питания автомобильной магистрали
грузами и пассажирами для данных перевозок. Необходимо четкое согласование федеральных и
региональных программ развития дорог, учитывая то, что строительство крупных магистралей
без создания в зоне ее влияния сети местных дорог резко снижает эффективность
капиталовложений в их создание и социальную значимость.
23