Государственная власть и местное самоуправление

М.С. Несембаев
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ
И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ,
ПУТИ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ
Местное самоуправление представляет собой организацию деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения
вопросов местного значения. Эта деятельность осуществляется исходя из
интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов государства.
Принципы организации и содержания деятельности местного самоуправления обусловлены типом государственной власти. В частности, существовавший в нашей стране в течение семи десятилетий советский тип власти, характеризовавшийся единством государственной власти снизу доверху,
строгой иерархией ее представительных органов, жесткой соподчиненностью уровней власти, власть предержащие пытались обосновать необходимостью централизованного управления всеми экономическими и социальными
процессами государства. В этих условиях местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти.
Конституционно такая модель оформлялась закреплением принципа
демократического централизма, сущностными чертами которого являются:
– отсутствие круга вопросов местного значения, в решение которых
не должен вмешиваться ни один орган государственной власти;
– весьма условное понятие компетенции (в значительной мере полномочия местных органов были формальными, дублировались Советами разных уровней, не имели правовой защиты и пр.); что касается местных Советов, то законодательно их компетенция была установлена лишь в конце 60-х –
начале 70-х годов;
– полная материально-финансовая зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих.
Понятие «местное самоуправление» начало применяться в последних
редакциях Конституции РФ 1978 года. Однако в своем содержании оно носило на себе отпечаток советского понимания организации власти, что нашло
выражение в Законе «О местном самоуправлении в РСФСР». Понятие «вопросы местного значения» не стало основой этого закона. Он сохранил иерархию Советов разных звеньев.
Лишь осенью 1993 года началось радикальное реформирование мест-
28
ного самоуправления: 9 октября 1993 года был издан Указ Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов
местного самоуправления в Российской Федерации». Данным Указом было
утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в
Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы».
29 октября 1993 года Указом Президента были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления».
В соответствии с названными выше Указами Президента РФ деятельность местных Советов – представительных органов в системе местного
самоуправления – прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию – исполнительные органы в системе местного самоуправления. Выборы новых представительных органов местного самоуправления в основном состоялись в 1994 году.
Определение «муниципальное образование» дается в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28 августа 1995 года №154-ФЗ, в котором выделяются две составные части:
– квалифицирующие признаки муниципального образования (населенность соответствующей территории);
– перечень видов территориальных объектов, допустимых к конструированию муниципальных образований (городское поселение; сельское поселение; несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения).
Федеральный закон от 28 августа 1995 года не предусматривает взаимно однозначного соответствия между делением территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования и его административнотерриториальным делением.
Такой подход к данной проблеме обусловлен ст. 73 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено: «Вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской
Федерации обладают полнотой государственной власти».
Территориальное устройство относится к исключительному ведению
субъектов Российской Федерации и поэтому может регулироваться субъектами Российской Федерации соответствующими правовыми актами без согласований с кем бы то ни было.
Изменение границ муниципальных образований осуществляется местным самоуправлением с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации 1993 года).
Исходя из важности местного самоуправления Конституция отнесла
гарантии его осуществления к основам конституционного строя (ст. 12). Ме-
29
стному самоуправлению отведена гл. 8 действующей Конституции (ст. 130–
133).
В условиях современной действительности утверждается следующее
понимание местного самоуправления: хотя местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, но оно производно от государства. Так, исследуя природу местного самоуправления, М.В. Баглай,
Б.Н. Габричидзе пришли к выводу: ст. 12 Конституции Российской Федерации позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти. Органы местного самоуправления наделены властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными), но это не суверенная власть, и она
не может выходить за определенные пределы – в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти1.
Выступая гарантом гражданского общества, местное самоуправление является эффективной формой самоорганизации людей и их движения к
солидарности. Именно в этом смысле следует понимать используемый
ст. 12 действующей Конституции РФ термин «признается». Иначе говоря,
местное самоуправление – это не только институт гражданского общества и
соответствующий набор прав граждан; содержание ст. 12 действующей Конституции вместе с нормами Конституции, помещенными в гл. 8 «Местное
самоуправление», и с Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дают основание полагать, что государство видит в местном самоуправлении специфическую форму властвования.
Двойственность понимания местного самоуправления проявилась в заключительной норме ст. 12 Конституции РФ: «Орган местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти».
Эта конституционная норма еще при своем рождении вызывала, да и
сегодня продолжает вызывать споры: если видеть в органах местного самоуправления общественные структуры, то государство лишилось бы возможности, по оценке М.А. Краснова, оказывать властное воздействие на местном уровне, поскольку нельзя всерьез полагать, что в каждом населенном
пункте жители сами организуются, выработают правила местной жизни, изберут лидеров и будут послушно выполнять их указания, основываясь только
на общественном авторитете избранных. Наконец, здесь не применим принцип взаимодействия государства с общественными структурами еще и потому, что последние могут свободно возникать и так же свободно прекращать
свою деятельность1.
Поскольку местное самоуправление представляет собой не только проявление гражданской свободы, но и в качестве составной части входит в
30
систему властеотношений, это обусловливает действие в нем принципов, характерных для любой государственной власти: обязанность выполнения принятых решений; возможность государственного принуждения; ограничения,
связанные с прохождением муниципальной службы.
В реальной действительности происходят и другие процессы. Органы
исполнительной власти субъектов РФ нередко создают свои территориальные органы, действующие на территории муниципальных образований и выполняющие как государственные функции, так и функции органов местного
самоуправления. Это, конечно, нарушает соотношение органов государственной власти с органами местного самоуправления в пользу органов государственной власти, и более того, может привести к замене местного самоуправления государственным управлением.
Не является надежной преградой на этом пути законодательство Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» определяет лишь рамки,
контуры взаимоотношений, в пределах которых имеются возможности создания эффективной системы местного территориального управления. Но
претворить возможность в действительность удается не всегда.
Не содействует становлению и укреплению местного самоуправления
дублирование территориальными органами федеральных министерств и ведомств функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тем более, что нередко компетенция федеральных министерств и
ведомств значительно выше компетенции органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Анализ организации местного самоуправления в разных регионах России дает основание утверждать, что местное самоуправление как вид социального управления должно иметь свою систему и структуру органов, обладать собственной компетенцией и нести ответственность за свою деятельность. В связи с этим логична аргументация Н.А. Игнатюк, которая считает,
что местному самоуправлению должны быть свойственны свои специфические качества, своя иерархия, соподчиненность систем – подсистем в рамках
муниципального образования2.
Конечно, многозначность понятия «местное самоуправление» затрудняет усвоение его природы. «Поэтому важно, – считает М.А. Краснов, –
“разведение” двух главных аспектов местного самоуправления: как формы
самоорганизации граждан, комплекса их прав и как специфического уровня и
формы властвования»3.
Главный смысл ст. 12 Конституции РФ 1993 года состоит в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым в бывшем Советском Союзе местные Советы были не
31
правовыми органами самого населения, а «агентами» жестко централизованного государства на местах, являлись подножием иерархической государственной власти.
Отсюда следует, что исключение органов местного самоуправления
из системы органов государственной власти в действующей Конституции РФ
необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственной функции
«по вертикали».
Система государственной власти объединяет государство в единый
организм, обеспечивает государственный суверенитет, конституционный
строй, несет ответственность перед обществом в целом. Иначе говоря, «система органов государственной власти» имеет отчетливое политическое содержание.
Через местное самоуправление государство создает условия для проявления общественных, самодеятельных начал в управлении путем формирования у людей общего интереса и свободы участия человека в этом процессе. Понятие «муниципальное образование» согласно российскому законодательству является фундаментальным понятием местного самоуправления,
охватывающим не только определенную заселенную территорию постоянно
проживающих на ней граждан, но и включающим такие правовые институты,
как муниципальная собственность, местный бюджет, избранные населением
органы местного самоуправления. Без совокупности всех этих элементов нет
муниципальных образований, а следовательно, и нет местного самоуправления, построенного в соответствии с общими принципами, установленными
Федеральным законом.
Граждане Российской Федерации, осуществляя свое право на местное
самоуправление, реализуют таким образом конституционное положение о самостоятельном решении населением вопросов местного значения о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 года содержится максимально возможный «набор» таких вопросов.
Как же реализуются в законодательстве субъектов Федерации и уставных муниципальных образований требования Федерального закона 1995
года?
Приведем конкретные примеры.
В Конституции Республики Адыгея, принятой на XVI сессии Законодательного Собрания (ХАСЭ) – Парламента Адыгеи 10 марта 1995 года,
гл. 6 называется «Местные органы государственной власти. Местное самоуправление».
В соответствии со ст. 92 этой Конституции в Адыгее государственная
власть на местах действует в районах и городах республиканского значения.
32
В других же городах, районах местными представительными органами государственной власти являются: городские, районные Собрания представителей, избираемые населением города, района (ст. 93).
Городское, районное Собрание представителей утверждает местный
бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, определяет порядок управления муниципальной собственностью, определяет порядок пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности, рассматривает и утверждает программу социального развития в
городах и районах, заслушивает отчеты местной администрации.
Иначе говоря, в Республике Адыгея местное самоуправление в городах и районах совмещено с государственной властью: местная администрация является органом исполнительной власти, непосредственно осуществляющим управление и обеспечивающим права, законы и интересы граждан на
соответствующей территории. Руководит деятельностью местной администрации глава администрации города, района, избираемый населением в соответствии с законом (ст. 95).
В сельских поселениях, в микрорайонах и на других территориях местное самоуправление в соответствии со ст. 96 Конституции Адыгея осуществляется гражданами Республики в форме прямого волеизъявления (собрания, схода, референдума), а также через избираемые органы местного самоуправления в порядке и формах, определяемых законом.
Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти Адыгеи.
В законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, помимо
воспроизведения перечня вопросов местного значения, содержащегося в
Федеральном законе, могут быть указаны и другие вопросы с учетом особенностей муниципальных образований на территории субъекта Федерации,
имеющейся социальной инфраструктуры, интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Своеобразно решены взаимоотношения между органами государственной власти и местным самоуправлением в таких субъектах Российской Федерации, как города федерального значения.
В Москве городская администрация называется мэрией. Высшее должностное лицо – глава городской администрации (МЭР) – избирается жителями Москвы.
В структуру городской администрации входят: управление делами
мэрии; отраслевые и функциональные органы городской администрации; префекты административных округов; иные органы, создаваемые мэром.
33
Отраслевые органы городской администрации могут распоряжением
мэра объединяться в комплексы городского управления.
Мэрия также является исполнительным органом городского самоуправления. Его территориальные объединения – районные управы – являются
органами власти районов города Москвы4.
Санкт-Петербург, как и Москва, – многомиллионный по численности
населения город, обеспечение жизнедеятельности которого в значительной
мере зависит от квалификации и оперативности управленческого аппарата,
численный рост которого может порождать эгоистические устремления управленцев, превращаться в бремя для городского бюджета. Поэтому в городе федерального значения – Санкт-Петербурге, как и в Москве, мэрия возглавляет не только систему органов государственной власти «северной столицы России», но и осуществляет руководство местным самоуправлением,
координирует его деятельность.
Ст. 55–62 Устава Астраханской области закрепляют право населения
на местное самоуправление, определяют основные принципы местного самоуправления, характеризуют органы и функции должностных лиц местного
самоуправления.
Устав Астраханской области определяет следующие принципы местного самоуправления:
а) самостоятельность определения населением структуры органов
местного самоуправления;
б) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед жителями муниципального образования;
в) организационная, экономическая и финансовая самостоятельность
муниципальных образований;
г) наличие материальных и финансовых ресурсов для выполнения функций местного самоуправления;
д) самостоятельность муниципальных образований в решении вопросов местного значения в пределах своих полномочий;
е) максимальное удовлетворение интересов жителей, участие населения в решении вопросов местного значения.
Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица
местного самоуправления могут быть избраны:
– путем всеобщего равного, прямого и тайного голосования;
– собранием (сходом) граждан в случае наделения его полномочиями представительного органа местного самоуправления;
– представительным органом местного самоуправления из своего состава в соответствии с Федеральным законом и Законом Астраханской области, Уставом муниципального образования.
34
Споры между органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Особенности организации и осуществления местного самоуправления
в автономных округах покажем на примере Ненецкого автономного округа.
В этом субъекте РФ местное самоуправление осуществляется на всей территории округа: в городе Нарьян-Маре, в сельских поселениях и иных территориях.
Территория муниципальных образований (сельсоветы, поселки, общины и другие муниципальные образования), на которых организуется местное
самоуправление, устанавливаются в соответствии с законами округа, с учетом мнения населения исторических и иных местных традиций. В соответствии со ст. 47 Устава Ненецкого автономного округа население городского,
сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено
права на осуществление местного самоуправления.
Местное самоуправление в Ненецком автономном округе регулируется главой VIII Устава округа.
В соответствии со ст. 46 этой главы Устава округа местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, сходов,
собраний, а также через выборные представительные и другие выборные
или формируемые органы, образованные в соответствии с окружными законами и уставом муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Все это способствует преодолению взаимной отчужденности, социального одиночества человека среди других людей. Территориальная общность, материализованная в местном самоуправлении, открывает для этого
широкие возможности. При всех явных достижениях местное самоуправление как в РФ в целом, так и в ее субъектах не лишено изъянов и упущений,
что чаще всего проявляется в тенденции огосударствления местного самоуправления даже в вольной или невольной фактической ее ликвидации.
Примечания
См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации.: Учеб. для вузов. М.,1996. С. 136–137.
2
Подробнее см.: Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной
власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления // Журн.
рос. права. 1998. №1. С. 57–59.
3
Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий. М.,
1997. С.143.
4
См.: Устав – основной закон города Москвы. Ст. 6.
1
35