УЛЬЯНИЧ Александр Михайлович Исторические аспекты
advertisement
На правах рукописи УЛЬЯНИЧ Александр Михайлович Исторические аспекты пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи в 1721 – 1917 гг. Специальность 07. 00. 02 – Отечественная история АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук Москва – 2010 Работа выполнена на кафедре истории пограничных органов Пограничной академии ФСБ России службы безопасности Российской Федерации кандидат исторических наук, доцент Научный руководитель: КЛЕМЕНТЬЕВ Валерий Вениаминович Официальные оппоненты: Ведущая организация: доктор исторических наук, профессор, академик РАЕН ЦАЙ Владимир Ильич вице-президент Всемирной академии наук комплексной безопасности кандидат исторических наук, доцент СИНЮТИН Сергей Сергеевич доцент Российского университета дружбы народов Московский пограничный институт ФСБ России ФСБ России Защита состоится « » _______ _______г. в ______ часов на заседании Диссертационного Совета Д 212.203.03 Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.10/2, ауд. 415. С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, Москва, ул. МиклухоМаклая, д. 6. Автореферат разослан « » _________________ 2010 г. Учёный секретарь Диссертационного Совета кандидат исторических наук, доцент Е.В. Кряжева-Карцева ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Современная Россия имеет самую протяжённую в мире границу, которую пересекают сотни воздушных, морских, автомобильных и железнодорожных путей сообщения. Соседями нашей страны являются 18 государств. Государственная граница нуждается в надёжной защите и охране, а лица, транспортные средства, товары и грузы, её пересекающие – в качественном контроле. На деятельность по организации и осуществлению пропуска через границу существенное влияние оказывают угрозы интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере, которые носят в большинстве своем невоенный характер. Некоторые из них можно отнести к политическим угрозам. Это международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и этнический сепаратизм1. В пограничной сфере международных угрозу безопасности террористических и представляет деятельность экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий. Продолжает оставаться на границе и экономическая угроза, которая выражается в активизации трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей. Исследование исторического опыта контроля за пересечением границы российского государства показало, что некоторые из этих угроз были характерны для Российской империи в XVIII, XIX и начале XX вв. и вновь появились на границе после распада СССР. 1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Таким образом, актуальность исследования обусловлена: 1. Сложной обстановкой на государственной границе, путях международного сообщения, необходимостью приведения организации пропуска через границу Российской Федерации к стандартам, способным противостоять новым угрозам с учётом отечественного исторического опыта. 2. Необходимостью оптимизации структуры и совершенствования деятельности государственных контрольных органов, в первую очередь пограничных и таможенных, в пунктах пропуска. 3. Недостаточным освещением в отечественной историографии опыта организации и осуществления пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи. 4. Объективной потребностью глубокого изучения и достоверного отражения в отечественной истории роли и места таможенного, военного, жандармского, пограничного и других ведомств в осуществлении пропуска через границу лиц, товаров и транспортных средств. Степень научной разработанности темы. Определённую сложность в изучении историографии темы вызвало то обстоятельство, что на различных этапах становления и развития Российской империи функции пограничного и таможенного контроля выполняли различные ведомства: таможенное, военное, финансовое, корчемное, пограничное, внутренних дел, жандармское и др. Авторы, исследовавшие историю этих государственных органов, в своих работах, в основном, рассматривали основные направления их деятельности: формирование таможенной политики, сбор таможенных пошлин, борьба с кормчеством, организация и осуществление внутренней политики государства, участие в охране государственной границы, защите политического строя и др. В свою очередь, вопросы участия этих учреждений и подчинённых им подразделений в пропуске людей, транспортных средств, товаров через границу, их место в технологии пограничного и таможенного контроля практически не изучались. Комплексный анализ деятельности ведомств российского государства по организации и осуществлению пограничного и таможенного контроля в рассматриваемый исторический период на различных участках государственной границы проведён впервые. Большое значение для изучения темы диссертации имеют работы по истории таможенного дела, таможенной политики и внешней торговли России2. В этих трудах проанализирована деятельность государственных органов по становлению и развитию таможенного дела в России, влиянию таможенной политики на экономику, контрабандную деятельность на границе, приведены данные по статистике внешней торговли России, рассмотрены вопросы участия таможенного ведомства в охране границ государства. Эти работы позволили автору сделать вывод о тесной взаимной связи таможенной политики с деятельностью по охране границы и организации пропуска через неё людей, товаров и транспортных средств. Практически все протекционистские решения российских властей, начиная с принятия первого подобного тарифа 1724 г., вызывали рост контрабанды и обязательно влекли за собой меры по укреплению охраны границы и усилению пограничного и таможенного контроля. Но, по мнению диссертанта, вопросы пограничного и таможенного контроля на границе за перемещением товаров, пересечением её людьми рассмотрены недостаточно, так как авторами не ставилась задача изучить в целом, комплексно вопрос исторического опыта осуществления пропуска через границу людей, грузов, товаров и транспортных средств. Существенную помощь в исследовании оказали работы, посвященные участию военного ведомства в охране границ российского государства3. В 2 Лодыженский К.И. История русского таможенного тарифа. - СПб., 1914; Кулишер И.М. Очерки по истории таможенной политики. - СПб., 1903; Витчевский В. Торговля, таможенная и промышленная политика России со времен Петра Великого до наших дней. - СПб., 1909; Блинов Н.М. Таможенная политика России Х-ХХ вв: Краткий научно-популярный очерк. - М., 1997; Кисловский Ю.Г. История таможенного дела и таможенной политики России. - М., 2004; Таможенное дело России (сборник документов и материалов): в 4 т. - М., 1997 и др. 3 Глиноецкий Н. Военное обозрение границ России // Военный сборник. - 1861. - № 4; Хорошихин П.М., Евреинов А. Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880 гг.). Т.1-6. - СПб., 1879-1881; Столетие военного министерства. Т.1-45. - СПБ., 1902-1914; Карачаров И.А. Ландмилиция в охране границ Российской империи в XVIII в. // Вестник границы России. - 1995. - № 3 и др. этих трудах проанализирована деятельность военного ведомства по строительству и содержанию пограничных укрепленных линий, крепостей, форпостов, застав, по защите и охране, с опорой на них, границ государства. Авторы показали, что к охране границы привлекались на разных этапах и на различных участках казачьи, драгунские части и подразделения, ландмилиционные формирования и др. В силу своего нахождения на границе эти формирования принимали непосредственное участие и в осуществлении пограничного и таможенного контроля как самостоятельно, так и во взаимодействии с таможенными учреждениями, особенно в XVIII и начале XIX вв. Но, однако, эта функция военного ведомства в работах, трудах практически не изучалась. В связи с усилением политических угроз и привлечением жандармских органов в конце XIX в. к осуществлению пограничного и таможенного контроля в основных пунктах пропуска через государственную границу на западном участке, автором изучены научные труды, раскрывающие причины возрастания роли Третьего отделения Его Императорского Величества канцелярии, Министерства внутренних дел в обеспечении пограничной безопасности России4. Эти работы позволили определить место и роль контроля, осуществляемого жандармскими чинами, в общей системе пропуска через границу, их взаимодействия с таможенными и пограничными органами. Немаловажную помощь автору оказали и работы, посвященные деятельности других высших государственных органов5: Сената, Верховного 4 Министерство внутренних дел: Круг ведомства, права и обязанности должностных лиц. - СПб., 1904; Министерство внутренних дел (1802-1902): Исторический очерк. - СПб., 1902; Сборник законоположений и правительственных распоряжений по исполнению жандармскими чинами пограничных пунктов обязанностей по паспортной части. - СПб., 1890; Тимофеев Л. Обязанности железнодорожной жандармской полиции по жандармско-полицейской части. - СПб., 1912; Дунаевский В. А., Басилая Ш. К вопросу об отношении царского правительства к Парижской Коммуне // Вопросы истории. - 1954. - № 7 и др. 5 Министерство финансов. 1802 – 1902 гг. Исторический обзор главнейших мероприятий финансового ведомства: в 2 ч. - СПб., 1902; Департамент таможенных сборов. 1811 – 25/X 1911. Исторический очерк. - СПб., 1911; Козлова Н.В. Коммерц-коллегия в 20-50-х гг. XVIII века. Государственные учреждения России 16-18 вв. - М., 1991; Государственность России. Государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века – февраль 1917 года). Словарь – справочник. Книги 2, 3, 4. - М., 2001; История государственного и военного управления в России: учебное пособие. - М., 2002 и др. тайного совета, Правительства, департаментов и др. приказов, коллегий, министерств, Эти труды помогли разобраться со структурой, функциями этих органов в сфере охраны границы, пропуска через неё людей и товаров. Особый интерес диссертанта вызвали решения властей о передаче управления таможенными органами на определённое время в XVII – XVIII вв. на «откуп». В эти периоды деятельностью таможенных органов по пропуску людей и товаров руководили частные лица (компании). И только военная составляющая пропуска через границу всегда оставалась в государственном подчинении. Определённый интерес в работе над диссертацией вызвали законодательные акты, научные труды, посвящённые документам на право пересечения границы6. Они дают ясное представление об истории их становления от проезжих и жалованных грамот до паспортов и других документов на право пересечения границы, в том числе в упрощённом порядке. Конец XX и начало XXI вв. ознаменовались значительным повышением интереса российских историков к вопросам охраны границы7. В этих научных исследованиях достаточно профессионально и подробно раскрыты вопросы защиты и охраны границы, участие в этом различных ведомств, но организация и осуществление пограничного и таможенного контроля не рассматривались. В это же время подготовлен целый ряд исторических трудов, в которых исследуются вопросы строительства пограничной охраны России, а 6 Свод законов Российской империи. Т.XIV, Устав о паспортах. - СПб., 1903; Абрамович К.Г. Устав о паспортах со всеми изменениями, дополнениями и разъяснениями правительствующего сената. - СПб., 1905; Мулюкин А.С. Приезд иностранцев в Московское государство. Из истории русского права XVIXVII веков. - СПб., 1909; Мыш М.И. Сборник узаконений, трактатов и конвенций. - СПб., 1911; Чернуха В.Г. Паспорт в России. 1719 – 1917 гг. - СПб., 2007 и др. 7 Дис… канд. ист. наук Ежукова Е.Л. «Становление и развитие пограничной охраны России (XV – начало XX вв.)». – М., 1988; дис… канд. ист. наук Клементьева В.В. «Военное ведомство в охране границ Российской империи». – М., 2000; дис… канд. ист. наук Юхова С.А. «Взаимодействие ведомств в защите государственной границы Российской империи». – М., 2001; дис… канд. ист. наук Высотенко А.В. «Исторический опыт обеспечения безопасности государственной границы Российской империи Отдельным корпусом пограничной стражи». – М., 2004; дис… канд. ист. наук Шпака А.Н. «Создание и совершенствование системы защиты и охраны государственной границы в Российской империи (1721 – 1893 гг.)». – М., 2006 и др. также некоторые аспекты осуществления пограничного и таможенного контроля, в т.ч. на морских путях международного сообщения8. Особое внимание автором уделено изучению диссертационных работ учёных – специалистов пограничного контроля А.А. Некрасова, Т.В. Ивановой9. В диссертации доктора военных наук А.А. Некрасова впервые сделан анализ возникновения, становления и развития системы пограничного контроля в России. Он был проведён в целях обоснования исторического фактора и его влияния на развитие российской системы пограничного контроля. Учёным была предложена периодизация: до октябрьской (1917 г.) революции и после неё. По мнению российской автора, системы первый, пограничного дооктябрьский контроля также период развития требует своей периодизации, а представленные положения - более глубокого анализа и конкретизации. Впервые пропуск через границу как систему выделила в своей диссертации кандидат исторических наук Т.В. Иванова. Но это исследование ограничивается пространственными рамками Европейского участка границы Российской империи и временными – 1893 – 1914 гг. Таким образом, анализ историографии рассматриваемой темы диссертации показывает, что она получила определённое освещение в трудах отечественных историков, но в систематизированном виде исследования, раскрывающего деятельность государственных органов, организовывавших и 8 Ежуков Е.Л. Становление и развитие пограничной охраны России (XV - начале XX вв.). Научнопрактическое пособие. - М., 1991; Боярский В.И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. - М.: Граница, 1992; Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи России: краткий исторический очерк. - М.: Граница, 1993; Ежуков Е.Л. Зарождение, становление и развитие пограничной охраны России. Учебное пособие. Части I и II. - М.: Академия ПВ ФПС РФ, 1997; На страже границ Отечества. История пограничной службы. Краткий очерк. - М.: Граница, 1998; Боярский В.И., Дмитриев В.А., Кудинов Н.Н. Пограничный надзор на море: Историко-документальный очерк. - М.: Граница, 2006 и др. 9 Некрасов А.А. Система пограничного контроля Российской Федерации и направления её совершенствования. Дис… докт. воен. наук. - М., 1999 г.; Иванова Т.В. Совершенствование пограничного и таможенного надзора в пунктах пропуска через Европейскую границу Российской империи (1893 – 1914 гг.): историческое исследование. Дис… канд. истор. наук. - М., 2002. осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границе Российской империи в 1721 – 1917 гг., представлено не было. В процессе исследования предполагается решить научную задачу, которая заключается в необходимости изучить опыт осуществления пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи, сформулировать основные теоретические положения, выводы и подготовить практические рекомендации по обоснованию направлений оптимизации системы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров в современных условиях. Объектом исследования таможенного контроля является система пограничного и Российской империи, предметом - деятельность государственных органов по организации и осуществлению пограничного и таможенного контроля. Актуальность темы и её недостаточная изученность позволили автору сформулировать цель диссертации, которая заключается в выявлении особенностей зарождения, становления и совершенствования пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи. Для достижения цели исследования решались частные задачи: 1. Выявить влияние основных внутренних и внешних факторов (исторических предпосылок) на зарождение, становление и развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи. 2. Показать значимость, заинтересованных департаментов) ведомств в роль, участие (приказов, формировании и взаимодействие коллегий, системы контроля министерств, на путях международного сообщения, а также тех структурных подразделений, которые непосредственно его осуществляли. 3. Определить основные этапы в деятельности государственных органов по осуществлению пропуска через границу людей, товаров, транспортных средств. 4. Дать оценку нормативных правовых документов, регламентировавших деятельность таможенников, военных, пограничников, жандармов по проведению пограничного и таможенного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской империи. 5. Изучить и проанализировать исторический опыт организации и осуществления пограничного и таможенного контроля на путях международного сообщения. 6. Выявить основные тенденции, содержание, формы и способы осуществления пограничного и таможенного контроля, сделать выводы и предложить научно-практические накопленного опыта оптимизации пропуска в рекомендации современной через по деятельности государственную применению государства границу по Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов и товаров. Хронологические рамки исследования охватывают время с 1721 по 1917 гг. Эти границы определены исходя из фактического периода существования Российской империи. В 1721 г., в результате победы в Северной войне, Пётр I был провозглашен Императором Всероссийским, российское государство стало именоваться Российской империей. В это же время в полном объёме заработали вновь созданные государственные органы, которые пришли на смену приказам – коллегии. В 1917 г. российская государственность претерпела существенные изменения. Сформированы новые органы государственного управления, в т.ч. отвечающие за охрану границы, пограничный и таможенный контроль, определены другие подходы, принципы, задачи пропускной деятельности, на формирование которых в значительной степени оказали влияние события, произошедшие в России. Методология исследования определяется поставленными в нём целью и задачами, она выражает единство его содержания и методов, принципов, правил познания, анализа реальных исторических явлений. Теоретикометодологическую основу диссертации составила совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию теории и истории. Сочетание основных методологических принципов - историзма, объективности, всесторонности изучения, достоверности помогли автору исследовать историю становления и развития пограничного и таможенного контроля в тесной связи с конкретными условиями и факторами, выявить качественные изменения на различных исторических этапах. Для обоснования теоретических положений и рекомендаций применён комплекс методов: общенаучных – исторический, логический, анализ, синтез, аналогия; специальных – системный подход, статистический метод; частнонаучных – историко-сравнительный и хронологический методы исследования, приемы исторического описания. Системный подход в исследовании позволил рассмотреть систему пограничного и таможенного контроля как совокупность определённых элементов более низкого уровня (подсистем), сделать анализ состояния системы на основе их характеристик, показать её изменяемость, способность к развитию и накоплению опыта. Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием организации и осуществления пограничного и таможенного контроля на различных участках государственной границы Российской империи (1721 – 1917 гг.). В исследовании систематизированы знания по теме, определены основные исторические тенденции и взаимосвязи, предложена периодизация становления и развития контроля за пересечением границы. Кроме того, автором сделан исторический анализ технологии пограничного и таможенного контроля на различных путях международного сообщения: морских, сухопутных грунтовых (шоссейных) и железнодорожных, как на прибытие (въезд) в страну, так и на убытие (выезд) из России, а также определены место и роль ведомств Империи, принимавших участие в этом контроле. В диссертации дан научный анализ эволюции правовых основ пропуска через границу Российской империи, изучены новые архивные материалы, расширена источниковедческая база исследования введением в научный оборот новых архивных источников10. Уточнены понятия, характеризующие пропуск через рубежи государства в указанный период. Автором выявлены исторические предпосылки зарождения, становления и развития пограничного и таможенного контроля, очерчены проблемы в его организации, с которыми пришлось столкнуться и органам государственного управления на современном этапе, сформулированы выводы и рекомендации. Научная значимость исследования состоит в теоретических выводах и рекомендациях, которые с учётом выявленных взаимосвязей и исторически проявившихся тенденций можно использовать в современных условиях в процессе развития теории пограничного и таможенного контроля. Практическая ценность исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы: - для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти России по оптимизации пропуска через границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров, в том числе через границы государств-участников Таможенного союза; - для решения вопросов организации и поддержания взаимодействия пограничных, таможенных и иных государственных контрольных органов; - при организации взаимодействия между пограничными органами, охраняющими государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, а также в пунктах пропуска; - в образовательных учреждениях при проведении занятий по отечественной истории и истории пограничных и таможенных органов, 10 «Регламент шкиперам и прочим приходящим на торговых кораблях в порты Российского государства» от 19 июля 1723 г.; «Временные правила для паломников-мусульман» (10 ноября 1903 г.); документы Псковской провинциальной канцелярии и др. пограничному контролю, в научных исследованиях, в военно- патриотическом воспитании. Источниковая база исследования. В ходе работы над диссертацией были использованы как неопубликованные, так и опубликованные документы и материалы. К первой группе источников относятся документы и материалы органов государственной власти, ведомств Российской империи, организовывавших и осуществлявших пограничный и таможенный контроль. В целях установления места и роли воинских формирований в пропуске через границу автором изучены приказы, указания, циркуляры, переписка, хранящиеся в Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА)11. Представляет интерес, что в этом архиве обнаружены документы напрямую касающиеся деятельности таможенных органов, что подтверждает стремление властей организовать взаимодействие между военным и таможенным ведомствами в целях оптимизации контроля за пересечением границы12. В Центральном проанализированы касающиеся музее таможенной правительственные строительства службы нормативные пограничных и соискателем правовые таможенных акты, органов, осуществления контроля за пересечением границы, её охраны13. Материалы Государственного архива Псковской области представляют интерес с точки зрения исполнения в одном из главных 11 Фонды 2 (канцелярия Военной коллегии), 26 (военно-походной канцелярии), 393 (материалы Военной коллегии, учреждений и частей), 406 (Высочайше утвержденные приказы и циркуляры), 4888 (ОКПС) и др. 12 Указ Ея Императорскаго Величества Самодержцы Всероссийской из Государственной Военной Коллегии от 15 июля 1782 г. «О снятии таможен и застав с границ, ставших внутренними (между губерниями Белорусской, Псковской, Смоленской, Малороссией) и выставлении их на границе государственной»; Указ Ея Императорскаго Величества Самодержцы Всероссийской от 27 сентября 1782 г. «Об Учреждении особой таможенной пограничной стражи»; Высочайше утверждённое 14 декабря 1795 г. «Положение для учреждения пограничной таможенной цепи и стражи в Великом Княжестве Литовском»; Высочайше утверждённые штаты таможен и таможенных застав и др. 13 Морской пошлинный регламент, или устав. - М.: Сенатская типография, 9 дня 1731 г.; Манифест Александра I от 24 июня 1811 г. «Об Учреждении Таможенного управления по Европейской торговле». – СПб., 1812; Высочайше утвержденный 30 мая 1817 г. «Таможенный Устав по азиатской торговле». – СПб., 1817; Высочайше утвержденный 14 декабря 1819 г. «Таможенный Устав по европейской торговле». – СПб., 1819; Высочайше утвержденное 3 июня 1831 г. «Положение о Таможенном управлении в Закавказском крае». – СПб., 1832; Высочайше утвержденные 28 января 1831 г. «Дополнительные статьи к Таможенному уставу». - СПб., 1831; Свод учреждений и уставов таможенных. – СПб., 1846 и др. пограничных городов XVIII в. указов Императора, Сената, касающихся охраны границы и осуществления пограничного и таможенного контроля14. Другую группу составили опубликованные источники различных видов, среди них законодательные акты, статистика, публицистика, периодика. Особое внимание автор уделил анализу законодательных актов российского государства, в первую очередь представленных в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ)15 и Своде законов Российской империи (СЗРИ)16. Кроме того, автором изучены отдельно изданные законодательные акты17, регламентировавшие пропуск через границу, а также приказы, указания, циркуляры18. В целях зарождения и обоснования становления исторических пограничного предпосылок и таможенного (факторов) контроля, ознакомления с практикой охраны границы в работе были использованы также различные статистические издания и сведения19, периодическая печать20. Важное место среди источников, использованных при написании работы, занимают энциклопедические 14 справочные словари21, издания, изученные военные автором в энциклопедии, Парламентской Фонды: 19 (копии указов Сената), 20 (канцелярия Псковского губернатора), 22 (указы губернских канцелярий) и др. 15 ПСЗРИ. Собрание первое. Т. I. – СПб, 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. V. – СПб, 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VI. – СПб, 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. – СПб, 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XXV. – СПб, 1830 и др; ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXII. – СПб, 1858; ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXVII. – СПб, 1862 и др. 16 СЗРИ. Издание 1842 г. - Том VI. Устав таможенный. – СПб., 1842; СЗРИ. Издание 1857 г. - Том XI. Уставы консульский и торговый. – СПб., 1857; СЗРИ. Издание 1903 г. - Том XIII. Устав врачебный. – СПб., 1903; СЗРИ. Издание 1903 г. - Том XIV. Устав о паспортах. – СПб., 1903 и др. 17 Свод уставов казенного управления. Часть вторая. Учреждения и уставы таможенные. - СПб., 1832; Свод учреждений и уставов таможенных. - СПб., 1846; Устав о паспортах. - СПб., 1868; Устав врачебный. Книга первая. - СПб., 1905; Сборник законоположений и правительственных распоряжений по исполнению жандармскими чинами пограничных пунктов обязанностей по паспортной части. - СПб., 1890 и др. 18 Сборник циркуляров Отдельного корпуса пограничной стражи за 1900 г. - СПб., 1901; Приказ кордонным постам, занимаемым казачьими полками 3-й дивизии Виленской губернии от местечка Румшишки до местечка Сураж от 26 декабря 1810 года и др. 19 Арсеньев К.И. Статистические очерки России. - СПб., 1848; Покровский В.И. Сборник сведений по истории и статистике внешней торговли России. Т. 1. - СПб., 1902. URL: http://ou.tsu.ru; Заблоцкий М.П. Сборник статистических сведений о России. Кн. 1. - СПб., 1851и др. 20 Иванчишин М. О пограничных линиях России // Инженерный журнал. - 1863. - №1; Пограничник. - 1914. - № 100 и др. 21 Энциклопедический словарь // под ред. И.Е.Андреевского. - СПб.: Изд. Ф.А. Брокгауз (Лейпциг) и И.А. Ефрон (Санкт-Петербург), 1890-1904. - Т. 6, 17, 18, 27, 64; Энциклопедический словарь России. - СПб., библиотеке Федерального собрания Российской Федерации, библиотеках Российской таможенной академии и Пограничной академии. Следует отметить, что все представленные источники достаточно репрезентативны. Кроме того, автором использованы работы российских и иностранных авторов, в т.ч. размещённые в международной сети «Интернет»22. На защиту выносятся следующие положения: 1. Основные этапы эволюции системы пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи. 2. Исторические тенденции, проявившиеся в организации и осуществлении пограничного и таможенного контроля. 3. Выводы и рекомендации, направленные на совершенствование системы пропуска через государственную границу Российской Федерации. Апробация результатов исследования. Основное содержание диссертации нашло отражение в 4 научных публикациях общим объёмом 2,1 п.л., в том числе в 2 журналах, входящих в перечень ВАК РФ: «Вестник РУДН», «Власть». Отдельные положения были представлены в виде докладов на 7 различных конференциях, круглых столах, часть из них была использована при подготовке учебного пособия «Исторические аспекты деятельности отечественных и зарубежных пограничных органов». Выводы и рекомендации исследования были предложены руководству Административного департамента Правительства Российской Федерации для использования в работе по оптимизации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров. 1898; Военная энциклопедия: в 8 томах. - М.: Воениздат, 1997–2004 г.; Русский военно-исторический словарь. - М.: «Олма-Пресс», 2001 и др. 22 Хавен П. фон. Путешествие в Россию // Беспятых Ю.Н. Петербург Анны Иоанновны в иностранных описаниях. Введение. Тексты. Комментарии. - СПб.: БЛИЦ, 1997. URL: http://groovymerchant.livejournal.com/3583.html; Эрик Пальмквист. Некоторые заметки о России, её дорогах, крепостях и границах, сделанные во время последнего королевского посольства к царю Московскому в 1674 г. - Новгород, 1993 и др. Главы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры истории пограничных органов Пограничной академии ФСБ России. Диссертация получила положительный отзыв и была рекомендована к защите. Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ В первой главе «История зарождения и становления пограничного и таможенного контроля с 1721 г. по начало XIX в.» автором анализируются исторические предпосылки создания системы пограничного и таможенного контроля. Анализ показал, что существовала определённая зависимость структуры контрольных органов, осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границах Российского государства и выполняемых ими задач от характера угроз национальным интересам. Так, например, участие военного ведомства и таможенных органов было обусловлено наличием военных и экономических угроз. Автором установлено, что реформы государственного управления, проведённые Петром I, существенно повлияли на организацию и осуществление пограничного и таможенного контроля. На смену приказной системе управления пришла коллегиальная. Утверждёнными регламентами ответственность за пограничный и таможенный контроль была возложена на Коммерц-коллегию, Военную коллегию и Адмиралтейств-коллегию. Эти же ведомства отвечали также за защиту и охрану границы, что позволило диссертанту сделать вывод о тесной связи мер, предпринимаемых государством для обеспечения неприкосновенности границ и надёжности осуществления контроля за её пересечением. Необходимо, по мнению автора, отметить личное участие и заинтересованность первых лиц государства в обеспечении пограничного и таможенного контроля. Все принципиальные решения по зарождению и становлению пограничного и таможенного контроля были приняты после проведённых обследований состояния охраны границы и контроля за её пересечением: - в начале 1720-х гг. - после ревизии, проведённой сенатором и членом Коммерц-коллегии. Петром I 20 ноября 1723 г.23 был объявлен Сенату основополагающий, с точки зрения диссертанта, Именной указ, содержащий важные положения для пограничного и таможенного контроля: впервые на законодательном уровне определялись основные сухопутные торговые пути («большие дороги») для движения лиц и товаров, на этих дорогах обустраивались специальные места - «заставы крепкие»24; второстепенные дороги, проезды должны были быть завалены лесом или перекопаны рвами. После этого был введён первый протекционистский таможенный тариф 1724 г. Кроме того, на морском участке ограничивалось количество портов, предназначенных для внешней торговли; - в середине 1750-х гг. обследование состояния охраны границы, пограничного и таможенного контроля по поручению Елизаветы I провёл граф П.И. Шувалов. В результате были сокращены внутренние таможни и значительно увеличено количеств таможен пограничных. Этот период автор предлагает считать начальным этапом активизации деятельности таможенных органов на путях международного сообщения. В 1754-1755 гг. по сухопутным границам в Европейской России было дополнительно образовано 27, в Сибири 4 пограничные таможни25 и 15 портовых таможен. На таможенников была возложена функция проверки документов у основной в то время категории лиц, пересекавших границу – купцов и их сопровождавших. 1 декабря 1755 г. вступил в силу первый в России 23 «О учинении застав для пропуска за границу товаров, каким порядком из вышних мест подчинённым правительствам давать инструкции, и об освидетельстве доходов, когда армия расположена будет на души». 24 Под «заставой» понималась определённым образом оборудованная территория (шлагбаумом, перевесом, журавлем), предназначенная для проведения пограничного и таможенного контроля лиц и товаров силами выставляемых форпостов. 25 Государственность России. Государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века – февраль 1917 года). Словарь – справочник. Книга 4. - М., «Наука», 2001 г. - С. 218. Таможенный устав26. Пограничная и таможенная реформа завершилась принятием протекционистского таможенного тарифа27; - в начале 1770-х гг. состояние охраны границы, пограничного и таможенного контроля инспектировал князь А.И. Мещерский. Следствием стало учреждение Екатериной II для исправления положения дел и «уменьшения потаенного провоза товаров»28 особой таможенной пограничной стражи. Коммерц-коллегия была упразднена, управление таможенными органами было децентрализовано и передано Казенным палатам и Генерал-губернаторам. Ужесточались требования к таможенным чиновникам. В целях борьбы со злоупотреблениями, по предложению заместителя директора Санкт-Петербургской таможни А.Н. Радищева, все чиновники, получавшие назначения на руководящие должности в таможни, сначала проходили стажировку в Санкт-Петербурге. В 1782 г. был принят таможенный тариф, отвечающий идеям свободной торговли. Таким образом, автором сделан вывод, что когда государство, преследуя экономические или политические цели, переходило к протекционистской или запретительной таможенной политике, резко возрастал поток контрабанды через границу. Поэтому одновременно или заблаговременно, предпринимались меры по усилению охраны границы. Эти меры были предназначены для выполнения главной задачи - направить потоки лиц, товаров и транспортных средств на установленные дороги, в места осуществления пограничного и таможенного контроля. В этих местах таможенные, военные и другие органы осуществляли пропуск через границу, взимали таможенные платежи, боролись с контрабандой и т.п. Подчинённость таможен неоднократно изменялась. В периоды их «откупного» содержания частным лицам, наиболее известным из которых был Никита Шемякин, были представлены большие права: осуществлять 26 Полное собрание законов Российской империи. Т. XIV. - СПб., 1830. - Ст. 10486. Именной Указ императрицы Елизаветы Петровны от 29 апреля 1757 г. «О сборе пошлин в портовых и пограничных Таможнях, с привозных и отвозных товаров». 28 Российский государственный военно-исторический архив. - Ф. 2. - Оп. 13. - Д. 85. - Лл. 109, 110. 27 кадровую политику вплоть до замещения управляющих таможнями29. Для поддержания взаимодействия по вопросам пограничного и таможенного контроля с военным ведомством, которое всегда было государственным, обер-инспектору Никите Шемякину было присвоено звание майора, остальным членам его компании (директорам) – капитанов. Проведённое исследование позволило диссертанту сделать вывод о том, что такая форма управления положительных результатов для пограничного и таможенного контроля не принесла. Решения государственных органов претворялись в жизнь на границе, на путях международного сообщения, в местах осуществления пропуска. Поэтому автором достаточно подробно рассмотрен вопрос организации пограничного и таможенного контроля и сделан вывод, что основные технологические операции были определены ещё в начале XVIII в. Как показало исследование, в связи с явным приоритетом морской торговли, российские власти уделяли особое внимание становлению пограничного и таможенного контроля в морских портах. Западные путешественники отмечали, что таможенные формальности сильно напоминали шведские. Основные его положения действуют в морских пунктах пропуска и в современной России. Автор обращает особое внимание, что уже с 1720-х гг. существовало требование к купцам, корабельщикам и другим лицам давать предварительную информацию, как на приход, так и на отход судов: «…повинны все о себе известия давать, как во время приезда в Российские порты, так и в отъезде из тех портов…»30. Перед приходом или отходом корабельщику предписывалось проводить досмотр судна своими силами: «…надлежит корабельщику над своими людьми и содержащимися в корабле товарами доброе надзирательство иметь, и свой корабль самому экзаменовать и досматривать прежде, чем он с места пойдет…»31. 29 ПСЗРИ. Т. XV. - СПб., 1830. - Ст. 10837. Там же. Т. IV. - СПб., 1830. - Ст. 1795. 31 Там же. 30 Представляет интерес, что определённое участие в пограничном и таможенном контроле в зарубежных морских портах принимали российские консулы. Они проверяли корабельные и таможенные документы у российских шкиперов при прибытии, их опрос, в том числе в разведывательных целях, брали с них объяснения, выдавали свидетельства при убытии, регистрировали и вели отчётность по убывающим в русские порты иностранным судам и товарам и др. Автором установлено, что в XVIII в. сформировались основные формы деятельности государственных органов, такие как пограничный и таможенный контроль и специальные действия. Так, после обострения отношений с Англией были арестованы все английские шкиперы и матросы, суда, находящиеся или прибывающие в российские порты, конфискованы товары. В разработке мер «континентальной блокады» принимал активное участие и президент Коммерц-коллегии Г.Р. Державин. Прошли становление и основные способы пограничного и таможенного контроля: проверка документов как на товары, так и на лиц (росписи товарам, ведомости и др. грузовые документы, договоры на перевозку товаров, таможенный паспорт на судно, ярлыки о проведении досмотра, паспорта, абшиды и другие документы на лиц), досмотр (осмотр, самодосмотр судов), наблюдение, сопровождение, наложение и проверка средств идентификации на товары, опрос (разведопрос, опрос на предмет «морового поветрия»), поддержание режима. Таможенные служители стали требовать обязательного декларирования товаров путём подачи декларации (объявления, манифеста). Во второй главе «Совершенствование пограничного и таможенного контроля Российской империи с начала XIX в. по 1917 г.» автор анализирует факторы, определившие необходимость развития пограничного и таможенного контроля, которые подтвердили историческую взаимосвязь, проявившуюся ранее в восемнадцатом столетии: зависимость структуры контрольных органов и выполняемых ими задач от характера угроз национальным интересам на государственной границе и путях международного сообщения. Начало XIX в. ознаменовалось ухудшением политических отношений с Францией. Диссертантом установлено, что в целях подготовки к неизбежной войне Александр I обратил внимание на состояние охраны и защиты западного участка границы. Кроме того, принятый таможенный протекционистский тариф на 1811 г. предусматривал ограничение пропуска товаров на привоз, высокие пошлины на предметы роскоши. Неизбежное усиление контрабандной деятельности требовало принятия мер по повышению надёжности пограничного и таможенного контроля. Проведённый анализ исторических источников показал, что обследование состояния охраны границы, контроля за её пересечением военным министром М.Б. Барклаем-де-Толли опять, как и в 1752 и 1770 гг., выявило крупные недостатки: «Таможенный надзор в трёх пунктах на пространстве полутора тысячи верст, есть надзор недействительный, как скоро пространство между таможнями не будет связано беспрестанною и верною стражей»32. Выставленные на границу 8 именных полков Донского войска и 3 бугских казачьих полка не только усилили охрану границы, но и принимали непосредственное участие в контроле за её пересечением. Более того, анализ задач, стоявших перед казаками, позволяет диссертанту сделать вывод, что основное внимание уделялось организации именно пограничного и таможенного контроля, взаимодействию с таможенными органами, а также с таможенной пограничной стражей, охранявшей границу на второй линии. В этих целях казачьи кордоны: осуществляли пропуск через границу только по установленным командующим дивизией для каждого полка дорогам, на которых находились таможни, таможенные (надзирательские) заставы; организовывали упрощённый пропуск поместных селян; проверяли установленные приказом документы на право пересечения границы. 32 РГВИА. - Ф. 26. - Оп. 1/152. - Д. 519. - Л. 251. По мнению автора, наибольшее влияние на пограничный и таможенный контроль на всём протяжении XIX и начале XX вв. оказала политическая угроза самому существованию Империи. Это обусловило возрастание роли полицейских структур как в самом государстве, так и на границе. На путях международного сообщения появились жандармские пограничные пункты, которые постепенно взяли на себя координирующие функции в пропуске через западный участок границы лиц, товаров и транспортных средств. Диссертант обращает особое внимание на технический прогресс, в частности, появление железнодорожного транспорта. Технология пропуска товаров, пассажиров, железнодорожных составов существенно отличалась от применяемой на других путях международного сообщения. Правительством учитывался и тот факт, что наибольший поток людей, контрабанды к концу девятнадцатого столетия следовал по железнодорожным путям международного сообщения. Именно на железнодорожных пограничных станциях впервые появились жандармские подразделения. Автором доказано, что реформы государственного управления, проведённые Александром I, существенно повлияли и на организацию и осуществление пограничного и таможенного контроля. Коллегии были заменены министерствами. Ответственность за пограничный и таможенный контроль была возложена на Министерство финансов и Военное министерство. Деятельность этих ведомств охватывала как охрану границы, так и тесно связанную с ней пропускную деятельность. Появились таможенные округа, контрольные таможни. Продолжали выполнять отдельные функции пограничного и таможенного контроля представительства Министерства иностранных дел за рубежом. Так, в процессе подготовки и выдачи документов на право пересечения границы они должны были выявлять лиц, въезд которым на территорию России был закрыт, а также состоящих под надзором полиции. К ним относились: члены иезуитского ордена; лица, которым поимённо правительством запрещался въезд посольства, миссии и консульства в пределы России; лица, которых признавали неблагонадёжными; цыгане, шарманщики, разносчики аптечных материалов и гипсовых фигур, а равно вообще «люди праздношатающиеся»33; румынские евреи, не имеющие средств к существованию в России. Особое внимание в этот период государством уделялось законодательному обеспечению деятельности государственных органов на границе. В рамках выполнения общегосударственной задачи по систематизации российского законодательства осуществлялось упорядочение и законодательства о границе. Были приняты несколько таможенных уставов, обеспечивавших правовые основания осуществления контроля на различных участках государственной границы. Этими уставами руководствовались не только таможенники, но и жандармы, пограничники, военные и др. По мнению автора, основные положения этих документов определяли ведущую, координирующую роль Министерства финансов и подведомственных ему таможенных органов в пропуске через границу людей, товаров и транспортных средств. С 1819 г. на таможенников была возложена функция проверки документов у всех категорий лиц. Был даже период, с момента вывода с западной границы в 1829 г. казачьих подразделений и до появления на границе жандармов, когда таможенное ведомство осуществляло охрану границы и пропуск через неё людей, товаров и транспортных средств практически самостоятельно. Анализируя порядок осуществления контроля непосредственно на путях международного сообщения, автор сделал вывод, что в морских портах и на сухопутных грунтовых (шоссейных) дорогах технология пограничного и таможенного контроля принципиально не изменилась, она только совершенствовалась. Исключение составляет пропуск людей, товаров и транспортных средств через внутренние границы с Великим Княжеством Финляндским и Царством (Королевством) Польским. В зависимости от 33 Устав о паспортах. - СПб., 1868. - С. 31. политических установок, порядок охраны этих границ и контроля за их пересечением неоднократно менялись. Особенно это относилось к российско-польской границе. Диссертантом показана технология пограничного и таможенного контроля на сухопутных путях международного сообщения, которая включала несколько этапов: непосредственно на границе, в пограничных таможнях и заставах, в пути следования. В контроле за пересечением границы участвовали (таможенная различные структуры: пограничная стража пограничная стража, пограничная таможенная стража), таможенные органы, сухопутные врачебно-наблюдательные пункты МВД, корчемная стража, жандармы. В XIX-XX вв. получили своё дальнейшее развитие две основные формы деятельности государственных контрольных органов, а также контрольно-проверочные способы действий. Появился новый способ получение письменных пояснений. Некоторые способы добавились новым содержанием. Так, при проверке документов (просмотре паспортов) у лиц, стал осуществляться проверка по специальным учётам (спискам). появлением опасностей массовых заразных болезней на С контроль предъявлялись и карантинные документы. Возникла необходимость в проверке документов на транспортные средства (морские, железнодорожные). Таможенные, жандармские и пограничные органы осуществляли также и цензурный контроль. В Заключении диссертации формулируются выводы и предлагаются практические рекомендации по применению накопленного опыта в современной деятельности государства по оптимизации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов и товаров. Изучение исторического опыта осуществления пограничного и таможенного контроля позволило автору сформулировать следующие выводы: во-первых, на всём протяжении рассматриваемого исторического периода существовали исторические взаимосвязи: - между структурой государственных контрольных органов и выполняемых ими задач и характером угроз национальным интересам на государственной границе и путях международного сообщения; - между проводимой государством таможенной политикой и организацией и осуществлением пограничного и таможенного контроля; - между мерами, предпринимаемыми государством по защите и охране границы и действиями по обеспечению надёжности осуществления контроля за её пересечением; во-вторых, в диссертации выявлены исторические тенденции: - постоянное возрастание роли таможенных органов в осуществлении пограничного и таможенного контроля; - дифференцированный подход к осуществлению пропуска через границу с учётом конкретно складывавшейся обстановки, торговых связей, состояния контрабандной деятельности и местных условий и, как следствие, создание необходимой концентрации сил и средств различных ведомств на важнейших участках границы и установленных для перемещения товаров дорог; - на сухопутных участках – переход от контроля за пересечением границы на всём её протяжении к контролю на строго определённых и удобных для осуществления пропуска маршрутах («больших дорогах»); - на морских участках - специализация морских портов и осуществление пограничного и таможенного контроля иностранных судов заграничного плавания только в тех из них, которые открывались установленным порядком для международной торговли; - все принципиальные решения по зарождению и становлению пограничного и таможенного контроля были приняты после проведённых обследований состояния охраны границы и контроля за её пересечением; - основными формами деятельности государственных контрольных органов на всём протяжении существования Империи были пограничный и таможенный контроль и специальные действия; в-третьих, основными этапами эволюции пограничного и таможенного контроля на рубежах Российской империи являются: первый - с 1721 г. по начало XIX в.; второй - с начала XIX в. по 1917 г.; в-четвёртых, пропуск через границу должны осуществлять только государственные органы. Результаты проведённого исследования послужили основой для выработки рекомендаций, направленных на повышение эффективности пограничного и таможенного контроля, и в целом пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, товаров и транспортных средств: 1. Необходимо в ближайшее время добиться выполнения требований законодательства о специализации пунктов пропуска, а также о сокращении количества государственных контрольных органов. Требует активизации в этом направлении и деятельность образованного Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации. 2. Законодательно закрепить за таможенными органами новые функции по осуществлению, в части касающейся, иных видов контроля. 3. В связи с увеличением количества пограничных таможенных органов пересмотреть вопросы координации и взаимодействия, а также требования к технологии организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. 4. По мнению автора, настало время для принятия единого законодательного акта, подводящего правовую основу для осуществления охраны границы, пропуска через неё лиц, грузов, товаров и транспортных средств, и обязательного для исполнения всеми государственными органами. По опыту XVIII, XIX и XX вв. такими законодательными актами являлись таможенные уставы. 5. При решении вопроса охраны границ государств, входящих в Таможенный союз, и порядка их пересечения, должен быть востребован отечественный опыт объединения таможенных территорий, в первую очередь России, Финляндии и Польши, а также осуществления пограничного и таможенного контроля как на внешних, так и на ставших внутренними границах. В диссертации имеются 29 приложений, которые включают справочный и архивный материал, схемы, образцы документов на право пересечения границы. По теме диссертации опубликованы следующие научные работы: а) публикации в изданиях, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналах и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание учёной степени кандидата наук: 1. Ульянич А.М. Развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XIX в. // Власть. - 2010. - №1. – С. 108-113 (0,4 п.л.). 2. Бандурин С.Г., Ульянич А.М. Система аттестования офицеров и генералов в дореволюционной России // Вестник РУДН. Серия «Истории России». - 2009. - № 6. – С. 40-45 (0,4 п.л.). б) публикации в прочих изданиях: 3. Ульянич А.М. Становление и развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XVIII веке // Обеспечение государственной безопасности: история и современность. Материалы межведомственной научно-практической конференции. - М.: Московский пограничный институт ФСБ России, 2008. - Ч. 2. – С. 172-179 (0,5 п.л). 4. Ульянич А.М. Деятельность государственных органов Российского государства по организации пограничного и таможенного контроля лиц, транспортных средств и товаров в морских портах в XVIII в. // Отечественный и зарубежный опыт охраны морских границ: уроки и перспективы использования. Сборник материалов научно-практической конференции. - М.: Пограничная академия ФСБ России, 2008. – С. 31-43 (0,8 п.л.). УЛЬЯНИЧ Александр Михайлович (Российская Федерация) Исторические аспекты пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи в 1721 – 1917 гг. Диссертация посвящена изучению опыта осуществления пропуска через государственную границу Российской империи в 1721 – 1917 гг. В работе раскрывается деятельность государственных органов Российской империи по развитию контроля за пересечением границы государства, а также по его организации и осуществлению на различных путях международного сообщения: морских, сухопутных грунтовых (шоссейных) и железнодорожных, как на прибытие в страну, так и на убытие из России. Alexander М. ULYANICH (Russian Federation) Historical aspects of the border and customs control оn the Border of the Russian Empire in 1721 - 1917 yr. The dissertation is focused to the study of the experience of the realization of the passage through the state border of the Russian Empire in 1721 - 1917 yr. The paper is dedicated to the activity of the state authorities of the Russian Empire on the development of control on the state border crossing, and also for its organization and realization on different ways of the international communication: sea, land ground (highway) and railroad, as to the arrival into the country, and to departure from Russia.
