И. А. Карпухина, Е. Г. Абраменко.
advertisement
Ïîëèòîëîãèÿ è ôèëîñîôèÿ УДК 321.011.5 I. KARPUHINA A. ABRAMENKO INSTITUTE OF PARLIAMENTARISM: ITS ESSENCE AND BASIC ATTRIBUTES È. À. ÊÀÐÏÓÕÈÍÀ, ведущий специалист отдела общественных объединений управления политического анализа Администрации Президента Республики Беларусь, кандидат политических наук Å. Ã. ÀÁÐÀÌÅÍÊÎ, аспирант кафедры политологии юридического факультета Белорусского государственного университета ÈÍÑÒÈÒÓÒ ÏÀÐËÀÌÅÍÒÀÐÈÇÌÀ: ÅÃÎ ÑÓÙÍÎÑÒÜ È ÎÑÍÎÂÍÛÅ ÏÐÈÇÍÀÊÈ Анализируется одна из наиболее важных политических категорий – институт парламентаризма. Раскрывается содержание понятия «парламентаризм», а также выделяются его основные свойства. Institute of parliamentarism one of the most cardinal political categories, is discussed in the article. The authors reveal the concept of «parliamentarism» taking into consideration various points of view of the researchers of this legal and political category. Besides, its basic properties are figured out. Парламентаризм на современном этапе является одним из наиболее распространенных понятий, а повышенный интерес к данной политико-правовой категории обусловлен развитием событий на рубеже ХХ–ХХI вв., которые демонстрируют важность вопросов организации и взаимоотношений между органами государственной власти. Центральным элементом парламентаризма является парламент. Первые парламенты возникли в эпоху Средневековья в Европе: парламент в Англии, Альтинг в Исландии, Кортесы в Испании, Генеральные штаты во Франции и т. д. Похожими на парламенты органами были Народное собрание и Совет пятисот в Древней Греции и Сенат в Римской империи. В целом мировая практика фиксирует разнообразные названия законодательных и представительных органов. В отдельных странах (например, в Великобритании, Италии, Индии, Франции, ФРГ и др.) употребляется классическое наименование – «парламент», в США и государствах Латинской Америки представительные учреждения именуются конгрессом, в Польше – сеймом, в России – Федеральным собранием, в Украине – Верховным Советом (Радой), в Турции – меджлисом [6, с. 14]. В Беларуси до 1996 г. на «политическом Олимпе» доминирующее положение занимал Верховный Совет. Однако новая редакция Конституции Республики Беларусь, принятая на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., закрепила иную модель государственного устройства, в которой институту парламентаризма отводилась совершенно другая роль. Законодательная власть более не находилась в привилегированном положении, она приобрела более цивилизованную форму функционирования. Таким образом, представительным и законодательным органом власти стал двухпалатный парламент – Национальное собрание Республики Беларусь. 178 Несмотря на то, что парламент является центральным элементом парламентаризма, эти понятия нельзя отождествлять. Иногда под парламентаризмом понимают теорию и практику функционирования парламента. Однако существование в системе государственных органов представительного учреждения не означает существования такого особого политико-правового института, как парламентаризм. В настоящее время в ряде стран (например, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Бахрейн, Китайская Народная Республика, Куба, Корейская Народная Демократическая Республика) парламенты существуют, но они выполняют исключительно законосовещательную функцию. Следует отметить, что в научной литературе проблеме развития и функционирования института парламентаризма уделяется достаточно много внимания. Немецкий политолог К. Шмитт отмечал, что критическая литература о парламентаризме появилась вместе с парламентаризмом. Английский исследователь А. Дайси указывал на то, что основой парламентаризма является принцип парламентского верховенства. Российский ученый С. Котляревский определил парламентаризм как выражение солидарности между правительством и представительством. Американский исследователь Дженнингс предназначение парламентаризма видит в том, что речи, произносимые в парламенте, имеют отклик в стране. Как политическая категория, парламентаризм – это явление многоплановое и имеет сложную внутреннюю структуру. Однако несмотря на то, что данное понятие часто используется в политологии, в научной литературе нет его единого толкования. Ряд исследователей (М. А. Моргунова, Б. А. Страшун) рассматривают парламентаризм как разновидность политического строя, определяемого реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной È. À. Êàðïóõèíà, Å. Ã. Àáðàìåíêî. Èíñòèòóò ïàðëàìåíòàðèçìà: åãî ñóùíîñòü è îñíîâíûå ïðèçíàêè властями в каждом конкретном государстве. Отличительная черта парламентаризма – ответственность правительства перед парламентом. Другие ученые (например, А. А. Мишин) определяют парламентаризм как систему государственного руководства обществом, которая характеризуется распределением законодательного и исполнительного труда при привилегированном положении парламента [5, с. 174]. Авторы Большого энциклопедического словаря «Право и политика» рассматривают парламентаризм как систему правления, характеризующуюся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного и законодательного органа – парламента по отношению к другим государственным органам. Они уточняют, что при парламентаризме правительство одобряется парламентом и ответственно перед ним [2, с. 762]. Можно сказать, что данные определения указывают на парламентскую систему организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. Например, Р. М. Романов утверждает, что верховенство законодательных органов власти перед исполнительными и судебными является одним из основных критериев парламентаризма. Но подобную определяющую роль в государственной системе парламент играет только в парламентских республиках и парламентских монархиях, когда правительство формируется парламентом и ответственно перед представительным и законодательным органом. В этом случае парламентаризм невозможен в президентских республиках, когда президент формирует правительство, и оно ответственно перед ним (США, Российская Федерация и др.), а также в парламентско-президентских республиках, где правительство формирует президент, а оно ответственно и перед президентом и перед парламентом (Австрия, Франция, Финляндия и др.). Более обширная трактовка содержится у И. П. Рыбкина. Он рассматривает парламентаризм как политическую систему, в которой суверенная воля народа воплощается в избранном на основе общепринятых демократических процедур народном представительстве, осуществляющем в том или ином объеме законодательную, финансово-бюджетную, контрольную функции и таким образом ограничивающем объем компетенции исполнительной и судебной ветвей власти [7, с. 212]. В то же время в понятии «парламентаризм» заключен существенный мировоззренческий аспект, и некоторые авторы останавливаются именно на ценностных характеристиках. В частности, в интерпретации О. О. Миронова парламентаризм характеризуется как сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой. Помимо рассмотренных можно привести и другие трактовки: парламентаризм рассматрива- ется как система управления обществом и государством, в которой парламент занимает доминирующее положение; реальное и конкретное воплощение демократии и др. [7, с. 212]. Наличие разнообразных научно-теоретических взглядов на определение парламентаризма свидетельствует о многогранности изучаемого политико-правового явления, именно поэтому к его решению можно подходить с разных сторон. По нашему мнению, парламентаризм можно охарактеризовать как политико-правовой институт, обеспечивающий взаимодействие избранного на основе общепризнанных демократических процедур народного представительства (парламента) с другими органами государственной власти, отражающий его особое положение в государственной системе и реализующий сотрудничество государства с гражданским обществом. Такие принципы, как разделение властей, верховенство парламента в законодательной сфере, ответственность правительства перед законодательным и представительным органом раскрывают содержание парламентаризма как политико-правовой категории, а с другой – без их взаимосвязи невозможно существование парламентаризма как политико-правового института. Итак, основой парламентаризма является принцип разделения властей – один из ключевых принципов демократической политической системы. Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных), но и властных полномочий, что не нарушает единства государственной власти, так как все органы государственной власти, выполняя свои функции, взаимодействуют и дополняют друг друга. Таким образом, принципом разделения властей отрицается не единство власти, а единовластие. Демократически и последовательно осуществляемый принцип разделения властей по своему конкретному содержанию включает и главенство законов, и самостоятельность, а также баланс полномочий всех ветвей власти, наличие системы их взаимных сдержек и противовесов, что исключает перенесение центра властных отношений на одну из них. Являясь подсистемой горизонтального разделения властей, структура парламента, с теоретической позиции, также связана с концепцией разделения властей. Центральное место здесь занимает баланс и взаимоконтроль между верхней и нижней палатами парламента. Наличие верхней палаты обеспечивает сбалансированность власти, поскольку именно она сдерживает нижнюю от принятия поспешных решений и выполняет, таким образом, контрольную функцию. Мировая практика показывает, что в большинстве демократических государств законодательные органы являются двухпалатными. Всего двухпалатные парламенты функционируют в 73 странах мира: в 24 современных федерациях (Россия, США, Германия, Австралия и др.), а также в 49 унитарных государствах (Беларусь, Великобритания, Франция, Италия и т. д.) [8, с. 689–692]. 179 Ïîëèòîëîãèÿ è ôèëîñîôèÿ Таким образом, структурное деление законодательного органа на две палаты (бикамерализм) является не только реализацией принципа разделения властей, но и одним из характерных признаков парламентаризма. Осуществляясь в каждой демократической стране мира с особенностями исторических традиций и государственного устройства, принцип разделения властей создает основания для развития парламентаризма, а укрепление взаимодействия властей согласуется с характерным для него диалогом и поиском компромиссных решений. В целях развития и функционирования такого политико-правового института, как парламентаризм, необходимо наделение органа народного представительства следующими свойствами: 1) самостоятельность в системе разделения властей; 2) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления; 3) деятельность депутатов парламента на профессиональной основе; 4) избрание депутатов на всеобщих свободных выборах для гарантии значительной степени представительности. Рассмотрим каждое из этих качеств. Первое. Анализируя законодательную власть, можно с уверенностью констатировать, что она только тогда может считаться ветвью государственной власти, когда функционально независима от других ветвей государственной власти. Таким образом, самостоятельность и независимость – неотъемлемые свойства парламентаризма. При этом самостоятельность в системе разделения властей, на наш взгляд, предполагает наличие гарантий того, что ни один из государственных органов не будет свободен от контроля другого. Примечательно, что данный подход в Республике Беларусь находит свое практическое отражение. Взаимная подконтрольность властей обеспечена решением о несовместимости мандатов: нельзя быть одновременно членом двух палат парламента; депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов; член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства; не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи. Можно предположить, что такой запрет для депутатов и членов парламента – это средство, с помощью которого можно в большей степени обеспечить их независимость от других властей при принятии решений. Белорусский парламент занимает особое место в государственном механизме и в системе разделения властей: в организационном отношении он самостоятелен (Палата представителей избирается непосредственно народом) и представляет собой отдельную ветвь власти, обладающую самостоятельностью при принятии решений. Парламент наделен рядом полномочий во всех сферах государственного управления, в результате чего формируется особый 180 институт власти, который занимает самостоятельное положение по отношению к другим властям. Второе. Являясь важным институтом в системе разделения властей, парламент формируется как законодательный орган. Это означает, что одной из ключевых функций парламента выступает подготовка, обсуждение и принятие новых законов и других нормативно-правовых актов, а также изменение, дополнение, упразднение уже существующих. Однако подобный подход к пониманию парламента как исключительно законотворческого органа не совсем верный. Помимо совершенствования законодательства, работа данного государственного органа сконцентрирована на решении актуальных задач социально-экономического развития страны, повышении уровня жизни населения, укреплении международного и межпарламентского сотрудничества. Реализуя выбор вариантов политического и общественно-экономического развития страны, парламент устанавливает вектор развития как общества в целом, так и его подсистем. Также парламент оказывает влияние (в различных государствах в большей или меньшей степени) на формирование иных органов государственной власти. Важным принципом парламентаризма является ответственность правительства перед парламентом. Однако в полной мере данный принцип осуществляется только в парламентских республиках и парламентских монархиях, где законодательный орган наделен правом избрания и отставки правительства. В президентских республиках принцип ответственности правительства осуществляется через контрольную функцию парламента. Среди главных форм парламентского контроля можно выделить право заслушивать отчеты правительства о выполнении государственного бюджета, парламентские слушания, выражение недоверия правительству, участие в процедуре импичмента президента, парламентские расследования и т. д. Наделение белорусского парламента особым статусом и объемом полномочий необходимо для осуществления им функций, возложенных Конституцией (утверждение основных направлений внутренней и внешней политики государства; обеспечение прав и свобод граждан, экономических преобразований в стране; развитие торгово-экономического сотрудничества с другими государствами; многостороннее взаимодействие в рамках международных организаций и др.). В то же время его деятельность не бесконтрольна. В Конституции Беларуси закреплена система сдержек и противовесов. Например, полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения ими Конституции. Третье. Как правило, для парламента характерно достаточно широкое представительство. В этом плане Национальное собрание Республики Беларусь не является исключением. Однако не следует забывать о другом важном аспекте: парламент должен быть работающим, инициативным, полноправным центром государственной власти. È. À. Êàðïóõèíà, Å. Ã. Àáðàìåíêî. Èíñòèòóò ïàðëàìåíòàðèçìà: åãî ñóùíîñòü è îñíîâíûå ïðèçíàêè Следует отметить, действующая Конституция Республики Беларусь позволяет формировать профессиональный парламент, когда все его члены работают только в Национальном собрании. Важность перехода к профессиональному парламенту обосновывали многие известные ученые (например, А. А. Головко). Более того, доктор юридических наук профессор Г. А. Василевич отмечает, что «в условиях сильной президентской власти в качестве баланса должен быть профессиональный, хорошо работающий парламент» [1, с. 33–34]. Таким образом, одной из ключевых черт парламентаризма является деятельность депутатов на профессиональной основе, что содействует улучшению качества нормотворчества. Четвертое. Парламент является представительным органом, так как народ, являясь носителем суверенитета и источником власти, избирает в него своих представителей (депутатов), делегируя им свои полномочия. Таким образом, парламент не только выступает от имени народа, но и выражает его волю. Он представляет интересы всех граждан страны, которые ему делегировали свои полномочия при принятии государственно важных решений. Выявление и фиксация интересов и потребностей, которые накапливаются в социуме, их открытое выражение делают парламент публичной ареной для достижения консенсуса между государством и гражданским обществом. Как видится, парламентаризм связывается с понятиями «народный суверенитет» и «источник власти». Принцип народного суверенитета реализуется в процессе передачи парламенту законодательной власти. Реализация народом его властных полномочий происходит через органы государственной власти и местного самоуправления и осуществляется через институт свободных выборов. Последние призваны обеспечивать фактическое активное и постоянное политическое и юридическое участие граждан в решении важнейших вопросов жизни государства. Помимо вышеизложенного, необходимым условием для существования парламентаризма является развитое гражданское общество. С одной стороны, парламентаризм как специфический институт создает предпосылки развитию самоуправления, являющегося сферой не государства, а гражданского общества. Тем самым ставится преграда вмешательству государства в компетенцию местных властей. Например, согласно ст. 121 Конституции Республики Беларусь, выборным органам местного управления и самоуправления предоставлено право самостоятельно решать вопросы утверждения программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установления местных налогов и сборов, а также назначать местные референдумы [3, с. 41]. С другой стороны, законодательное закрепление политических прав и свобод граждан (право принимать участие в управлении государством непосредственно или через выборных представителей; на проведение выборов на демократических началах; на свободу собраний и ассоциаций; на свободу слова и печати) содействует развитию парламентаризма. Таким образом, очевидно, что парламентаризм является сложным и многогранным политическим явлением, а институт парламентаризма как особый политико-правовой феномен представляет собой развивающееся понятие. В качестве авторской интерпретации данного явления можно привести следующее: парламентаризм – это политико-правовой институт, обеспечивающий взаимодействие избранного на основе общепризнанных демократических процедур народного представительства (парламента) с другими органами государственной власти, отражающий его особое положение в государственной системе и реализующий сотрудничество государства с гражданским обществом. Как и любое другое политико-правовое явление, парламентаризм имеет специфические черты: самостоятельность в системе разделения властей; высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления; деятельность депутатов парламента на профессиональной основе; избрание депутатов на всеобщих свободных выборах для гарантии значительной степени представительности. СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Василевич, Г. А. Органы государственной власти Республики Беларусь (Конституционноправовой статус) / Г. А. Василевич. – 2-е изд., доп. – Мн.: Бип-С, 1999. – 248 с. 2. Гавриленко, В. Г. Парламентаризм / В. Г. Гавриленко // Право и политика: большой энциклопедический словарь. – Мн., 2001. – 1000 с. 3. Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). – Мн.: Амалфея, 2007. – 48 с. 4. Матвеев, Р. Ф. Думать, говорить или действовать? / Р. Ф. Матвеев // Парламентаризм в России и Германии. История и современность / под ред. Я. А. Пляйс, О. В. Гаман-Голутвина. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. – С. 322–337. 5. Мишин, А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. А. Мишин. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Белые альвы, 1996. – 398 с. 6. Парламент Казахстана. Становление, роль в реформах, перспективы: в 3 т. / редкол.: А. Насынбаев. – Астана, 2004. – Т. 3. (о названиях парламентов). 7. Романов, Р. М. Понятие и сущность парламентаризма / Р. М. Романов // Социально-политический журнал. – 1998. – № 4. – С. 210–225. 8. Национальные парламенты мира: энцикл. справочник / сост. А. Х. Саидов; Рос. акад. наук; Ин-т государства и права. М., 2005. – 720 с. Дата поступления статьи в редакцию: 21.01.2009 г. 181
