Энергия и климат: Российско-Европейское
advertisement
ОТЧЕТ О КОНФЕРЕНЦИИ «Энергия и климат: Российско-Европейское партнерство» Анна Корппуу, Кристиан Вролик и Джонатан Стерн Отчет о конференции, организованной Королевским институтом международных отношений, Соединенное Королевство, Центром по разработке политики в области энергетики, Россия, и Российским министерством энергетики при участии Экологического комитета при Российской Госдуме 14–15 мая 2001 г. в Москве. Конференция «Энергия и климат: Российско-Европейское партнерство» проводилась в центре Москвы на решающем этапе международных переговоров в области изменения климата вскоре после того, как США приняли решение выйти из Киотского протокола, и непосредственно перед возобновлением Шестой конференции стран-участниц Конвенции по климату в Бонне (КС-6). Конференция была организована европейскими и российскими организациями и профинансирована европейскими правительствами. На конференции встретились специалисты и официальные правительственные лица России и Европейского Союза, а также представители неправительственных организаций, научных и деловых кругов. Обсуждались две основные темы: будущее Киотского протокола и сотрудничество России и Европы по проблемам энергии и климата. Как российские, так и европейские представители широко поддержали Киотский протокол, оперативное осуществление совместных проектов (JI), идею вторичного инвестирования доходов от торговли квотами и сотрудничество Европы и России. Стороны сошлись во мнении, что выход Америки из Киотского протокола окажет влияние на торговлю квотами и на весь Киотский протокол в целом, и выразили желание о возврате США за стол переговоров по Киотскому протоколу. Тем не менее, было выражено общее желание ввести Киотский протокол в силу. Текущее состояние международного климатического режима Рамочная Конвенция ООН по изменению климата (РКИК) была принята на саммите по проблемам Земли в Рио-де-Жанейро в 1992 году и явилась ответом на мрачные прогнозы относительно глобального климата. Промышленно развитыми странами были определены не обязывающие планы по стабилизации уровня выбросов. На сегодняшний день более 180 стран ратифицировали эту Конвенцию. В 1997 году на третьей конференции стран-участниц Конвенции по климату (КС-3) в Киото, Япония, был принят Киотский протокол, укрепивший обязательства, утвержденные Конвенцией. Главным обязательством Киотского протокола являются индивидуальные обязательства промышленно развитых стран по сокращению выбросов на 5% к 20082012 годам. Протокол подразумевает много так называемых механизмов гибкости, позволяющих с наименьшими затратами выполнить намеченные планы по сокращению уровня выбросов. Неотъемлемой частью Киотского протокола являются долгосрочные 1 чередующиеся периоды действия обязательств, а также со временем укрепляемые плановые показатели и гибкость при восприятии новой информации. Окончательное обсуждение плановых показателей на второй период действия обязательств должно быть завершено к 2005 году, причем отдельные проблемы стоков могут быть отложены до этого периода. С тех пор, как был принят Киотский протокол, процесс изменения климата стал более понятен с научной точки зрения. Все последующие за принятием Протокола года, включая 1997 год, вошли в шестерку рекордно жарких. В начале 2001 года Межправительственная группа экспертов по изменению климата выпустила свой третий аналитический доклад, в котором, как никогда убедительно, было заявлено, что «основной причиной глобального потепления является человеческая деятельность». В этой связи Киотский протокол должен был быть подробно рассмотрен на Шестой конференции стран-участниц (КС-6) в Гааге, Голландия. Однако обнаружилось слишком много значительных разногласий между сторонами относительно внедрения Киотского протокола, в особенности в отношении проблем стоков и «Киотских механизмов». Крупные переговоры в Гааге потерпели неудачу, когда стороны так и не пришли к соглашению. КС приняла решение отложить переговоры, надеясь прийти к соглашению на следующей встрече, отложенной по просьбе нового правительства США на 16-27 июля 2001 года. В конце марта президент Буш официально заявил, что США не будет внедрен Киотский протокол, заключающий в себе 'непоправимые изъяны', обосновывая это тем, что Протокол повредит экономике США, и что в него не включены развивающиеся страны. Это заявление вызвало бурю международного возмущения и настроило большую часть земного шара против подхода США, ведь односторонний выход США мог поставить под угрозу будущее Киотского протокола. Многие страны, включая развивающиеся страны и «картель», включая Россию, Японию и Канаду, осудили действия США. Страны ЕС приняли решение ратифицировать Киотский протокол независимо от выхода США. ЕС наряду с другими промышленно развитыми странами хотели бы ввести Киотский протокол в силу к 2002 году на конференции «Рио через 10 лет» (Rio +10). С того момента, как США заявили об отклонении Протокола, ЕС взял на себя ведущую роль в глобальных переговорах; представители трех ведущих стран нанесли визит основным участникам Протокола, чтобы убедить их в необходимости его ратификации. Для того чтобы достичь необходимого уровня 55% выбросов Приложения 1, ЕС, Россия и Япония должны ратифицировать Протокол, несмотря на позицию, занимаемую США 2 (см. Таблицу 1). Если Протокол не будет ратифицирован США и Россией, то он не сможет быть введен в силу. Таблица 1 Относительные выбросы в Приложении «В» Страна или группа стран доля (%) Страны Западной Европы и страны, 30,0 вступающие в ЕС Япония 8,5 Россия 17,4 Остальные страны Восточной Европы 2,4 Австралия и Новая Зеландия 2,3 Канада 3,3 США 36,1 Источник: Киотский протокол. общий (%) 30,0 38,5 55,9 58,3 60,6 6,9 100 Российская энергетическая стратегия Россия богата ископаемым топливом, что ставит ее в один ряд с крупными игроками на мировом рынке энергоносителей. Выработка энергии, уровень потребления и экспортная деятельность в России играют большую роль в проблеме изменения климата. Энергетика всегда являлась важным сектором российской (ранее советской) экономики. Благодаря энергетическому сектору российский промышленный сектор находится на высоком уровне энергопотребления. Кроме того, экспорт нефти и газа на протяжении последних 20 лет составляет 30-50% валютной прибыли страны. Именно поэтому энергетический сектор рассматривается как важный, а, может, и наиважнейший, движущий сектор экономики. В 1990-е годы потребление энергии резко сократилось в связи с переходом к рыночной экономике. В то же время, наблюдался еще больший спад в экономической активности, свидетельствуя о более интенсивном энергопотреблении за последние десять лет. Низкая эффективность энергетического сектора в настоящий момент препятствует экономическому развитию. Недостаток реформ, продиктованных рынком, послужил причиной низких показателей по программам энергосбережения и энергоэффективности в энергетическом секторе. Несмотря на их целесообразность, практически отсутствовал стимул к внедрению этих программ. Одним из дополнительных стимулов к изменению политики в будущем является проблема климата. Российское правительство разработало с одной стороны эффективный, но в то же время и политически приемлемый ряд мер в области энергетики, отраженный в Энергетической стратегии на период до 2020 года. Эти меры необходимы для того, 3 чтобы «в полном объеме использовать [российские топливные и энергетические ресурсы], обеспечить энергетическую безопасность России в период перехода к рыночной экономике, заложить основу для стабильного и долгосрочного энергоснабжения и гарантировать энергетическую независимость страны». Важную роль при разработке этой стратегии сыграла низкая энергоэффективность России, отрицательное влияние энергетического сектора на окружающую среду и глобализация рынка энергоносителей.1 Новая Энергетическая стратегия ставит перед собой грандиозные планы, которые в большой степени связаны с энергосбережением и энергоэффективностью. Многие из намеченных целей в Энергетической стратегии 1995 года не были выполнены вследствие медленного проведения общеэкономических реформ. Достижение целей, предписанных новой стратегией, также во многом будет зависеть от проведения общеэкономических реформ, в особенности тех, которые связанны с наличными расчетами, затратными ценами, и закрытием обанкротившихся компаний. Многие из этих реформ находятся вне контроля энергетического сектора. Являясь достаточно крупной составляющей частью экономики, энергетический сектор мог бы занять лидирующую позицию в процессе общеэкономических реформ, однако опыт последних пяти лет не стал этому хорошим примером. Без реформы цен и платежей не будет стимула к повышению энергоэффективности. Принимая во внимание опыт последних десяти лет и политическую чувствительность к реструктуризации промышленности и ценовой реформе в России, важно реально представлять вероятные сроки и размах реформы энергетического сектора. За последние 30 лет СССР и Россией был избран путь развития энергоснабжения, сходный с путем, избранным многими странами-членами Организации экономического сотрудничества и развития: от угля к нефти, а затем к природному газу, при наличии очень малой доли атомной энергии в энергетическом балансе. Энергетическая стратегия отличается тем, что в ближайшие 20 лет она предполагает снижение доли природного газа (с невероятно высокой доли свыше 50%) и увеличение доли угля и атомной энергии. Политика, направленная на энергетический сектор, включающий в себя несколько крупнейших компаний и естественных монополий, в особенности в секторе электроэнергии и газа, следует международной тенденции, заключающейся в последовательной приватизации государственных предприятий, либерализации монополизированных рынков и введении конкуренции. Энергетическая стратегия наряду с российской экономической политикой поддерживает эти проекты.2 1 Основные положения. Энергетические стратегии России на период до 2020 года, ИЭИ Москва, 2001 г. (в дальнейшем упоминается как Энергетическая стратегия). 2 Стратегия развития Российской федерации до 2010 года: социальный и экономический аспекты, Центр стратегических исследований, представлено Правительству Российской федерации 25 мая 2000 г., 4 В результате вынесения политики по климату на международное обсуждение повысился международный интерес к российскому энергетическому сектору. Программы, связанные с климатом, смогут укрепить и так экономически целесообразную энергоэффективность и проекты по переходу на альтернативное топливо. Российские и иностранные инвесторы видят в потенциальном повышении российской энергоэффективности определенную возможность. Для использования этой возможности России необходимо обеспечить более благоприятный для иностранных инвестиций климат, а международному сообществу - ввести в силу механизмы Киотского протокола. Заместитель министра энергетики Шлепов заявил во вступительной речи на открытии конференции, что потенциал энергосбережений в Российской Федерации очень высок, однако важным условием для его реализации является внедрение Киотских механизмов. Он особенно поддержал скорейшее внедрение механизмов проектов совместного осуществления, заявив, что в результате действия конкретных проектов уже достигнута реальная экономия энергоресурсов. Даже если не принимать во внимание иностранные инвестиции, Российской экономике все равно пойдет на пользу улучшение энергоэффективности, которую, следовательно, можно рассматривать как составляющую часть бесповоротной политики по климату. Низкая энергоэффективность общепризнанно является препятствием на пути дальнейшего экономического развития. Снижение уровня климатических изменений, вероятнее всего, повлечет за собой рост спроса на природный газ на международном рынке. Это явится следствием перехода к видам топлива с более низким уровнем вырабатываемого диоксида углерода. Этот процесс, вероятнее всего, пойдет на пользу России (особенно в Европейском секторе), так как она является крупнейшим в мире экспортером газа. Тем не менее, необходимо будет учитывать спад спроса на уголь и нефть, в результате смены топлива на природный газ с низким уровнем углерода. В новой российской Энергетической стратегии подразумевается, что потребление энергии и уровень выбросов парниковых газов не достигнет уровня 1990 года до окончания периода действия обязательств. Соглашение о том, что именно таким является наиболее вероятное развитие событий, было достигнуто достаточно недавно и не было затронуто российскими экспертами на конференции «Будущее российской энергетики. Последствия выбросов и политика в области климата» 3 в 1999 году. Судя Раздел 3.5.1. Этот документ известен в России как «План Грефа», по имени Германа Грефа, министра экономики и торговли. 3 Russian Energy Prospects and the Implications for Emissions and Climate Policy, Christiaan Vrolijk with Tobias Koch, report of a Workshop organised by RIIA and CEP: 15–17 September 1999, Moscow. [Будущее российской энергетики. Последствия выбросов и политика в области климата, Кристиан Вролик и Тобиас Кох, доклад на конференции, организованной КИМО и ПГО: 15–17 Сентября 1999 г., Москва.] 5 по прогнозам Стратегии (см. Таблицу 2 и Рисунок 1), уровень разрешений на выбросы значительно превысит уровень, предусмотренный Киотским протоколом на первый период действия обязательств. Уровень выбросов в 2020 году даже при благоприятном росте будет, по крайней мере, на 5% ниже уровня 1990 года, в случае же низкого роста, уровень выбросов будет на 20% ниже. Более того, большое внимание в Стратегии уделяется энергосбережению и энергоэффективности, необходимых факторов для удовлетворения будущего спроса. Неэффективность всей энергетической системы (от выработки до конечного потребления) на данный момент является препятствием для устойчивого экономического развития. Без принятия кардинальных мер в отношении энергоэффективности невозможно будет удовлетворить спрос на энергию в 2020 году. Таблица 2. Выбросы CO2 предусмотренные российской Энергетической стратегией 1990 2326 2000 2005 2010 2015 2020 1610 1750 1870 2000 2200 Благоприятный рост (MтCO24) Низкий рост (MтCO2) 2326 1610 1700 1750 1800 1840 Источник: Основные положения Энергетической стратегии России на период до 2020 года, ИЭИ, Москва, 2001 г., Таблица 8, стр. 75. Киотский Протокол представляется одним из способов привлечения инвестиций для необходимых усовершенствований, однако без проведения структурных экономических реформ невозможно добиться улучшения энергоэффективности. В советскую эпоху стоимость энергии и измерение объемов ее потребления не были важны. В особенности в жилищном секторе источники энергии (природный газ, электричество и тепло) не имеют определенной цены, частые платежи не покрывают себестоимость и стоимость поставки. В результате унаследованной советской инфраструктуры многие жильцы до сих пор не могут контролировать температуру в квартире, а объем поставляемого природного газа и тепла не измеряется. Более широко распространено измерение промышленного потребления энергии, которое составляет большую часть потребления электроэнергии, однако при низком уровне цен нет стимула к серьезному энергосбережению и улучшению энергоэффективности. В дополнение к уровню цен, кризис неплатежей 1993-2000 годов, при котором уровень немедленных наличных расчетов опустился ниже 20% в 1998 году, стал значительно снижаться в течение последнего года, однако большая часть поставок энергии до сих пор оплачивается по безналичному расчету.5 Пока не решена проблема расценок и платежей, сложно заниматься энергосбережением и энергоэффективностью, а также 4 5 Миллион тонн диоксида углерода; на миллион тонн углерода, умножить на 0,273. Безналичные расчеты включают бартер, простые векселя и взаимозачеты. 6 привлекать иностранные инвестиции. Как российские, так и иностранные компании считают рынок экспорта более прибыльным на краткосрочный и среднесрочный период. Европейские страны-участницы подчеркнули, что при осуществлении структурной и ценовой реформы, ценность российского внутреннего рынка будет выше рынка экспорта, что не предусмотрено Энергетической стратегией. Учитывая уровень необходимых инвестиций, Европейской стороной был также отмечен нереально высокий уровень атомной энергии и угля, прогнозируемый Энергетической стратегией. Европейский Союз заинтересован в энергоносителях (в особенности в нефти и газе), поставляемых Россией. Больше половины потребляемой Европейским Союзом энергии импортируется, причем Россия является важнейшим поставщиком, составляя 40% всего импорта. «Зеленый документ» ЕС по энергетической безопасности6 подчеркивает важность долгосрочной стратегии, связанной с возрастающей потребностью в энергоносителях, особенно в газе. Основным направлением деятельности ЕС является сотрудничество с поставщиками энергии на основе общих интересов, а именно, защите окружающей среды. В случае с Россией, европейская политика по энергетической безопасности предполагает договор о сотрудничестве и партнерстве, который включает в себя инвестиции и техническую поддержку при перевозке и производстве топлива. Так, инициатива по созданию стратегического энергетического партнерства «ПродиПутин» предполагает найти общий подход к фьючерсным сделкам с энергоносителями и на выпуск ценных бумаг ЕС по энергоносителям. Последовательное внедрение экономической и энергетической реформ необходимо для того, чтобы показать, что в России (как и в странах-членах Организации экономического сотрудничества и развития) в результате нефтяных потрясений произойдет разделение процессов экономического роста и энергопотребления. Крайне высокая энергоемкость российской экономики позволит сократить спрос на бесплатную и дешевую энергию. Заявление в Энергетической Стратегии о том, что уровень энергопотребления не достигнет уровня 1990 года до 2020 года, независимо от экономического роста, является первым свидетельством о возможном разделении процессов и улучшении энергосбережения и энергоэффективности. Влияние России на состояние климата Обязательство России по Киотскому Протоколу заключается в ограничении выбросов уровнем 1990 года. В 1990 году Россия переживала экономические трудности в связи с переходным периодом в экономике, в результате чего уровень выбросов был гораздо 6 Зеленый документ На пути к европейской стратегии по безопасности энергоснабжения, Европейская Комиссия, 2000 г. 7 ниже. В 2000 году в соответствии с Энергетической Стратегией выбросы CO2 в России были на 30-40% ниже уровня базисного года, что подразумевает уровень выбросов гораздо выше необходимого Российской экономике уровня в первый период действия обязательств. На Рис.1 представлена информация и прогнозы по выбросам на Киотский период обязательств, представленные Вторым национальным информационным агентством, новой Энергетической стратегией и Управлением по энергетической информации США. 1990 1995 2000 2005 2010 0 данны е Р КИ К -5 данны е УЭ И Выбросы (% от 1990 г.) NC 2 вы сок. -10 NC 2 опорн. уровень -15 Благопр. с тратегия NC 2 низк. -20 Низкая с тратегия УЭ И 2001 -25 -30 -35 -40 К ио тс к ий период -45 Рисунок 1 Прогнозы по российским выбросам Являясь одним из крупнейших источников выбросов (2326 MтCO2 (634 MтC) в 1990 г.), обладая 20% разрешений на выбросы и играя стратегически важную роль в вопросе ратификации, Россия - один центральных игроков в мировом климатическом режиме. Ее влияние на климатический режим является ключевым: Россия имеет крупную долю разрешений на выбросы на период действия обязательств 2008-2012 гг., поддерживает высокий уровень по сокращению выбросов и обладает высоким потенциалом по улучшению энергоэффективности. Другие страны в Приложении В смогут достичь плановых показателей только при получении доступа к потенциальным российским сокращениям. Европейские участники считают, что введение в действие Киотского протокола окажет благоприятное действие на российскую экономику. Конкретные правила, разработанные и представленные на обсуждение для внесения в Протокол, позволят определить потенциальную выгоду для России. Основным преимуществом Киотского протокола является прибыль от Киотских механизмов для Продавца, а также связанные с этим инвестиции в российский экономический сектор, наращивание мощностей и потенциальный рост спроса на международном газовом рынке. Из всех Киотских 8 механизмов проекты совместного осуществления (ПСО) и торговля квотами (ТК) более всего подходят для России. То, что они потенциально более выгодны для России, чем остальные положения Киотского протокола, является общепризнанным. Привлеченные ПСО инвестиции, оправданные с экологической точки зрения и направленные на поддержку энергосбережения в российском энергетическом секторе, могут принести выгоду для России, прибыль инвесторам, а также обеспечить охрану окружающей среды. Выход США значительно сократил спрос на квоты на фьючерсном рынке. В результате этого, уровень ожидаемой прибыли значительно снизился, по сравнению с уровнем, предполагаемым ранее. США оставили незаполненный вакуум на фьючерсном рынке, и теперь Россия наряду с некоторыми другими странами переходного периода ищет покупателей квот, для обоснования ратификации Протокола. Предварительные исследования позволяют предположить, что спрос на квоты на мировом рынке выбросов значительно сократится при неизменном уровне предложения. Если после выхода США предложение не будет ограничено, возможен крутой спад в рыночной цене и в доходах поставщиков. Прогнозируемый доход России может снизиться на 6090%, а может и свестись к нулю, если излишек квот превысит требования остальных членов Приложения В, даже при неизменном росте выбросов в странах с переходной экономикой.7 2000 СШ А Киотские прогнозы по выбросам на 2010 г. (MтCO2) (2 ,0 4 6 ) Необходимые сокращения 1500 1000 Западная Е вропа 500 Страны с Авс тралия/ переходной Азия Р о с с и я экономикой Япония Канада 0 -500 Допустимые увеличения -100 0 Рисунок 2 Разница между Киотскими обязательствами и уровнем выбросов при естественном развитии в 2010 году. Источник: Данные УЭИ, 2001 г. 7 Christiaan Vrolijk, ‘Quantifying the Kyoto Commitments’, RECIEL, Volume 9, Issue 3, 2000. [Кристиан Вролик, 'Количественный анализ Киотских обязательств;, RECIEL, том 9, Выпуск 3, 2000 г.] Это исследование использует различные модели для иллюстрации последствий выхода США из Киотского протокола на российские прибыли. 9 Участие России в международном режиме изменения климата Внутреннее распределение ответственности в программе по изменению климата в России на данный момент является неудовлетворительным. Европейские и российские участники выразили сожаление об отсутствии четко выраженного лидера среди российских организаций. Российские участники также отметили институционные проблемы и отсутствие прозрачности. Несколько министерств, организаций и предприятий играют важную роль в разработке российской национальной системы по управлению изменением климата. К ним относятся Гидромет, Министерство энергетики, Министерство экономического развития, Министерство иностранных дел, Комитет по экологии при Думе и межведомственная комиссия по проблеме изменения климата. Так как основным направлением Гидромета как метеорологической службы является наука об изменении климата, он подвергся резкой критике за плохую организацию соответствующих мер, связанных с этой проблемой. В некоторых регионах проводится активная деятельность по внедрению независимых региональных кадастров ПГ. Эти регионы проявили интерес к проектам совместного осуществления. Некоторые из них готовы стать первыми регионами, которые опробуют на себе Киотские механизмы и попытаются создать региональную институционную структуру и законодательство.8 Однако официальная роль этих регионов во внедрении ПСО еще не определена, и консультации федеральных и региональных властей все еще продолжаются. Ответом РАО “ЕЭС” (российского монополиста по электроэнергии) на неопределенную институционную структуру стал коммерческий Энергетический углеродный фонд, а также независимо контролируемый кадастр выбросов для проведения (фьючерсной) торговли квотами. Будучи основным российским поставщиком натурального газа, Газпром, работает над проектами с западноевропейскими компаниями в рамках совместно осуществляемой деятельности. Масштаб этих усилий небольшой и для достижения успешных результатов требует гораздо большей институционной ясности и структурного реформирования. Киотские механизмы Киотским протоколом предусмотрено три механизма для международной гибкости: проекты совместного осуществления (ПСО), международная торговля квотами и механизм чистого развития (МЧР). Эти механизмы были введены для предоставления дополнительных возможностей целесообразной реализации Киотских обязательств. 8 Елена Никитина, Политика в области климата (будущая публикация). 10 Стороны придерживаются различных мнений относительно этих механизмов и их экологической целесообразности. Например, ЕС, ввел строгие правила относительно использования этих механизмов, изначально предусматривавших количественные ограничения. США и другие члены «картеля» восприняли механизмы как основной способ достижения поставленных целей. Для стран с переходной экономикой и развивающихся стран механизмы позволяют выгодно использовать глобальный климатический режим, занимаясь продажей квот и инвестируя в энергоносители с низким уровнем вырабатываемого диоксида углерода. Россия выступает в поддержку раннего внедрения механизмов без каких-либо ограничений, что позволит ей извлечь из них наибольшую выгоду. Однако среди некоторых российских участников наблюдается неприязнь к Механизму чистого развития. На данный момент были утверждены только отдельные правила, а практическое внедрение трех механизмов находится на стадии обсуждения. Проекты совместного осуществления Многие признают ПСО экологически целесообразным способом внедрения Киотских механизмов в странах переходного периода. Осуществлять контроль над отдельными проектами легче, чем участвовать в глобальной торговле квотами. ПСО также больше подходят для улучшения энергоэффективности, состояние которой на данный момент замедляет экономическое развитие в нескольких стран с переходным периодом экономики, особенно в России. Однако для выполнения любых ПСО необходима правовая, институционная и законодательная поддержка, которая слабо развита или вообще отсутствует в России. • • • • • Правовая основа для экономических операций развита плохо; действия иностранных участников сложны и неясны, а контрактные гарантии не всегда имеют надлежащую силу по российскому законодательству. Институционная и организационная основа, то есть внутренняя система управления, недостаточно четко определена. Какой государственный орган несет ответственность, и кому принадлежат квоты Российской Федерации? Для привлечения иностранных инвестиций необходимо прояснить эти вопросы. Структурная экономическая реформа необходима для поддержки институционной структуры для ПСО. Информация о внутренней правовой и институционной поддержке и о возможных проектах должна быть доступна иностранным инвесторам. Соблюдение Киотского протокола должно быть гарантировано. Это подразумевает соблюдение обязательств по выбросам и правил, касающихся кадастра парниковых газов. Только при выполнении этих требований можно гарантировать, что купленные разрешения не обесценятся вследствие несоблюдения Россией установленных условий. 11 Россия выдвигает предложения о внедрении ПСО раньше времени, еще до начала первого периода действия обязательств в 2008 году. Благодаря совместно осуществляемой деятельности и голландской программе ERUpT уже действуют несколько проектов наподобие ПСО. В то время как СОД подразумевалась как пробная фаза для ПСО без официального кредитования сокращения эмиссий, программа ERUpT была разработана для произведения сокращений, необходимых для достижения Киотских показателей. Однако только сокращения выбросов, проведенные во время периода действия обязательств, добавляют единицы сокращения выбросов (ERU). В настоящий момент обсуждаются предварительные ПСО, при которых единицы сокращений будут зачитываться до 2008 года, однако эти единицы будут вычтены из предписанного объема для данной страны на период действия обязательств. Торговля квотами Международную торговлю квотами традиционно было принято рассматривать как потенциальный источник крупных доходов для официальных российских кругов, напрямую связанных с вопросом климата. Ими было выдвинуто предложения не ограничивать механизмы по количественному принципу, совпадавшее с позицией Европейского Союза до КС-6 в ноябре 2000 года в Гааге. Официальная Энергетическая стратегия предполагает, что 456–576 MтCO2 (126–157MтC) в год – от 20 до 25 процентов предписанных объемов – может быть задействовано в торговле квотами во время периода действия обязательств. Другие источники предполагают, что в первый период действия обязательств избыток выбросов в России даже превысит эти показатели. Более того, подобные объемы избытка могут быть предложены рынку другими странами с переходной экономикой, причем главный вклад будет сделан Украиной. Страны Европейского Союза не хотят допускать этот избыток на рынок без определения ограничений, так как это не будет экологически целесообразно с точки зрения Киотского протокола. Однако, внедрив политику по сокращению внутренних выбросов, улучшив уровень энергоэффективности и перейдя на альтернативный вид топлива, Россия могла бы наработать экономичные дополнительные разрешения для рынка квот. Выход США из Киотского Протокола значительно сократил потенциальный спрос на квоты на рынке (см. Рис. 2). Как было сказано выше, если не будут предприняты попытки смягчить последствия выхода США, уровень предполагаемых доходов России может значительно снизиться. Некоторые российские участники поставили под сомнение целесообразность ратификации при таком уровне дохода. 12 У России есть несколько вариантов, как распорядиться избыточными квотами: • Перевести избыточные квоты странам в Приложении В, которые уже ратифицировали Киотский протокол посредством международной торговли квотами, несмотря на очень низкие рыночные цены. Было также предложено произвести обмен по принципу «долг – на экологию, подходящий для этого варианта; • Сохранить избыточные квоты для вознаграждения иностранных инвесторов в предварительных ПСО за сокращения, произведенные до начала периода действия обязательств; • Сохранить избыточные квоты до второго периода действия обязательств, плановые показатели которого являются предметом беспокойства многих российских экспертов, которые боятся, что эти показатели будут носить ограничительный характер; • Ограничить уровень избытков другим способом, поддерживая цены. Внимание российских экспертов сосредоточено на механизмах, которые могли бы помочь провести остро необходимую реформу и привлечь инвестиции в российский энергетический сектор. Проекты совместного осуществления, в том числе и реальные инвестиции, направленные на повышение эффективности станций и инфраструктуры, рассматриваются Европой как экологически безвредный механизм, удовлетворяющий российскую потребность в инвестициях. Российские уполномоченные лица пытаются продвинуть идею осуществления предварительных ПСО. При этом инвестирующие до начала периода действия обязательств компании будут поощряться квотами за досрочные сокращения выбросов. ‘Зеленый фонд” Торговля квотами с вторичной инвестицией доходов (идея, выдвинутая российскими участниками) может также привлечь реальные инвестиции и обеспечить усовершенствование российского энергетического сектора. Это предложение подразумевает вторичную инвестицию всех доходов от торговли квотами в проекты по сокращению выбросов или по улучшению энергоэффективности. Предполагается, что проекты, финансируемые таким образом, достигнут того же объема сокращений выбросов, который был первоначально продан. Это будет гарантией того, что общий объем атмосферных выбросов не увеличится за счет торговли “горячим воздухом”, и эта проблема будет решена. Предложение России направить доходы от избыточных квот на последующие проекты по улучшению энергоэффективности и сокращению выбросов удовлетворяет 13 требованиям экологической целесообразности ЕС. «Зеленый фонд» также облегчит инвестиции, направленные на улучшение энергетического сектора, так как они будут проводиться отечественными компаниями, знакомыми с российским рынком, а не иностранными инвесторами. Доходы от российских выбросов будут вторично инвестироваться, как предполагается, федеральным правительством, в модернизацию энергетической системы, что позволит добиться дальнейших сокращений выбросов, которые можно будет продать на международном рынке квот, и получить больше средств на реструктуризацию. МЧР Насколько Россия заинтересована в ПСО и международной торговле квотами, настолько она противостоит третьему механизму Киотского протокола. Развивающиеся страны могут получить огромную выгоду в результате передачи им технологий и инвестиций промышленно развитыми странами. В России, однако, считают, что механизм чистого развития может стать серьезной угрозой для инвестиций, связанных с ПСО, так как оценка ситуации на рынке и положения по ранней передачи единиц выбросов могут быть направлены в пользу развивающихся стран. В то же время, вероятнее всего, что ограничения и необходимые требования для МЧР, включая налог на адаптацию, будут гораздо строже, чем для ПСО. Несмотря на это, некоторые российские участники заявили о другой проблеме, связанной с МЧР: осуществляемый в настоящее время экспорт технологий из России в развивающиеся страны может сократиться, так как более экологически чистые западные технологии могут составить конкуренцию российским технологиям посредством дополнительной ценности единиц выброса, которые не нужны российским инвесторам. Несмотря на то, что у российских технологий будут те же возможности, есть опасение, что ведущую позицию будет занимать технология ОЭСР. Первый опыт и полученные уроки В рамках пробной фазы совместно осуществляемой деятельности при секретариате РКИК было официально зарегистрировано 11 российских проектов. Страны-инвесторы включают США (6), Нидерланды (3) и Германия (2). Эти проекты сосредоточены на энергетической эффективности (6), лесном хозяйстве (6), захвате газов, поступивших не из дымовых труб (2) и переходе на альтернативный тип топлива (1). Некоторые из этих проектов уже завершены или близки к завершению, другие – были отменены или приостановлены на начальной стадии. Кроме того, в программы деятельности совместного осуществления было включено несколько неофициальных проектов, например, проекты, выполнявшиеся Швецией и Нидерландами. 14 Пробная фаза позволила инвесторам и принимающим странам познакомиться с проектами, связанными с климатом. Главным уроком является важность тесного сотрудничества, как на государственном, так и на местном уровне с привлечением местных экспертов в течение всего проектного цикла и предоставлением информации на родном языке. Также необходимо увеличение мощности по конкретным проектам, контроль над исполнением и обратная связь между местным и государственным уровнями. Долгосрочные обязательства могут быть приняты только при участии местного уровня. Многие опытные западные участники подчеркнули преобладающий принцип «обучения на своем опыте», однако единогласно была признана необходимость наращивания институционных объемов в России. Инвесторами в ПСО чаще всего являются частные компании, которые оценивают проекты на основе стандартных критериев, таких как рентабельность, прибыльность и риск. Кроме того, ПСО подразумевают дополнительные риски, связанные с сокращением выбросов и сертификации этих сокращений. Обеспечение прозрачной правовой основы, разделение обязанностей между принимающей страной и инвестором и, возможно, страхование, помогут привлечь иностранные инвестиции в российские проекты. Было выдвинуто предложение по разработке системы по утверждению, проверки и сертификации ПСО западными и российскими экспертами.9 Эта система будет включать в себя: 1) межведомственный орган, тесно связанный с правительством, который несет общую ответственность за государственные программы, связанные с изменением климата, и отчитывается перед секретариатом РКИК ООН; 2) государственный комитет по регистрации парниковых газов, правительственную организацию, ведущую учет выбросов и контролирующую соблюдение норм на государственном уровне; 3) орган, уполномоченный правительством утверждать основные линии проектов; 4) российские и иностранные организации по проверке проектных сокращений выбросов и 5) организацию (возможно государственный регистр ПГ), уполномоченную правительством сертифицировать проекты. Российско-Европейское сотрудничество Вопросы климата и энергии, зачастую взаимосвязанные, представляют общий интерес для Европы и России, которые являются ключевыми фигурами в области климата и 9 Arild Moe and Kristian Tangen, The Approval System for Joint Implementation Projects in Russia – Criteria and Organisation, [Арильд Моу и Кристиан Танген, Система утверждения ПСО в России – критерии и структура] Вспомогательные материалы к конференции, см. http://www.riia.org/Research/eep/russia.html. 15 способны оказать значительное влияние на положения будущего климатического режима. Россия и Европа уже долгое время сотрудничают в области энергетики: в 2000 году Россия экспортировала 20% природного газа и 16% нефти ЕС, ставшего крупнейшим потребителем российского топлива. Российские и европейские участники приветствовали открытые дискуссии, признав их способом выработки общих позиций. На закрытии конференции обе стороны выразили желание продолжить диалог и предложили проводить встречи на регулярной основе. В настоящее время существует много направлений для российско-европейского сотрудничества. К ним относятся программа Северное измерение, сосредоточенная на региональном сотрудничестве по вопросам энергетики и окружающей среды между северными областями вокруг Балтийского моря. Тасис, программа технической помощи ЕС, направлена на поддержку процесса экономических и демократических реформ в России. Поддержка программы Тасис распространяется на сферу защиты окружающей среды и управление природными ресурсами, развитие сети инфраструктуры, институционную, правовую и административную реформу. Кроме того, соглашение по Энергетической Хартии, утвержденное в 1994 году, также играет важную роль в сотрудничестве между ЕС и Россией. После встречи на высшем уровне между ЕС и Россией в октябре 2000 года было основано стратегическое энергетическое партнерство «Проди-Путин» (Prodi-Putin Strategic Energy Partnership). Это партнерство подразумевает дальнейшие встречи на высшем уровне и включает в себя четыре рабочие группы: 1) 2) 3) 4) энергетические балансы и стратегии; энергетическая структура и технология; инвестиционный климат и энергосбережение, энергоэффективность, и проблемы окружающей среды. Каждая из этих групп уже провела несколько встреч для подготовки к очередному саммиту между ЕС и Россией в октябре 2001 года. Рабочие группы были образованы для обсуждения проблем энергетического сектора, стоящих перед обеими сторонами. Основной целью является развитие существующего диалога по вопросам энергетики и обеспечение долгосрочного энергоснабжения и спроса на энергию. Прозвучал призыв к созданию особой рабочей группы по проблеме изменения климата. После окончания конференции некоторые из ее участников встретились для обсуждения этого предложения. Более частые встречи могли бы прояснить для ЕС позицию России, включающую в себя разные точки зрения, предлагаемые разными 16 министерствами и организациями. Более глубокое понимание российской позиции позволило бы стимулировать дальнейшее сотрудничество. Европейские страны и Россия уже организовали сотрудничество на уровне проектов в рамках деятельности по совместному осуществлению. Проявляется интерес к дальнейшим проектам в рамках этой деятельности и к развивающимся срочным ПСО. Однако медленно продвигающиеся структурные, правовые и финансовые реформы являются основным препятствием для успешного международного сотрудничества по вопросам энергии и климата. Внедрение программ по реформам является залогом доверия потенциальных иностранных партнеров. ЕС призывает к обмену информацией и опытом по лучшим программам и принятым мерам. Подобное сотрудничество уже основано с некоторыми странами Восточной Европы с переходным периодом экономики. Кадастры ПГ наряду с показателями энергоэффективности для контроля над внутренними программами и мерами могут стать областью сотрудничества между ЕС и Россией в контексте наращивания мощностей.10 Основной темой европейско-российских переговоров являются ПСО. Они представляются ЕС наиболее экологически целесообразными и тем самым более привлекательными, чем торговля квотами. Многие российские участники считают ПСО залогом реальных инвестиций в России, которые пойдут на дальнейшие преобразования энергетического сектора. Несмотря на свое желание установить неограниченный рынок квот на выбросы, Россия предлагает вторично инвестировать доходы для последующего сокращения выбросов. Для того чтобы ЕС (который положительно отнесся к этой идее) одобрил это предложение, его необходимо надлежащим образом обосновать, а также подготовить внутреннюю энергетическую и климатическую программу. ЕС и Россия единогласно подвергли критике заявление администрации Буша о том, что США не собирается ратифицировать Киотский протокол. При этом российскоевропейский диалог по проблеме изменения климата приобрел большую значимость, так как ратификация ЕС и России (с Японией) необходима для введения в силу Киотского протокола. Обе стороны также поддерживают идею срочных ПСО и вторичных инвестиций доходов от торговли квотами в проекты по улучшению энергоэффективности. 10 Francois Moisan, Policies & Measures in the Field of Energy Efficiency [Франсуа Муазан, Программы и меры в области энергоэффективности.], Вспомогательные материалы к конференции, см. http://www.riia.org/Research/eep/russia.html. 17 Россия понимает, что Европа не сможет занять место США в роли главного коммерческого партнера на рынке фьючерсных квот. России необходима гарантия ЕС, что Киотские механизмы обеспечат требуемый спрос на российские выбросы. Только получив такую гарантию, Россия согласится затратить время и усилия на ратификацию Киотского протокола и усовершенствование институционной системы. Для того чтобы получить выгоду от ратификации, необходимо найти равновесие между предложением и спросом на квоты на фьючерсном рынке, включая предложение через зачеты МЧР. Заключение Сотрудничество России и Европы в области энергетики продолжается уже долгое время, в результате чего установились тесные связи на энергетическом рынке. Сотрудничество в области климата имеет большое значение для будущего климатического режима и ратификации Киотского протокола. Киотский протокол может быть введен в силу только после ратификации его Европой и Россией (а также Японией). В результате выхода США из Киотского протокола, его ратификация стала менее выгодной для России как продавца квот на выбросы. Однако она может стать потенциальным механизмом для увеличения инвестиций из ЕС и Японии11. Перед развитием российско-европейских отношений открыты широкие возможности. На будущих переговорах предусмотрено дальнейшее обсуждение позиций. Представление России о будущем спросе на энергию изменилось за последние несколько лет. Энергетическая стратегия до 2020 года предусматривает усовершенствование энергоэффективности как обязательное требование для дальнейшего экономического развития. В стратегии отдается отчет об избытке разрешений на выбросы в рамках ограничений Киотского протокола. До настоящего времени, тесное сотрудничество было невозможно из-за отсутствия структурной реформы, недостаточных институционных возможностей и прозрачности. Стратегическое энергетическое партнерство между ЕС и Россией уже установлено. Несколько других существующих программ между ЕС и Россией могут включить в себя проблему изменения климата. Обе стороны нашли общий интерес в политике по климату: теоретически, как Европа, так и Россия стремятся ввести в силу Киотский протокол, на практике же, российские участники не готовы к ратификации, пока не будут очевидны конкретные и значительные финансовые выгоды для России. Выход США вызвал подозрения об отсутствии этих выгод в области торговли квот. Кроме 11 Benito Müller, ‘Ratifying the Kyoto Protocol: The Case for Japanese–Russian Joint Implementation’, RIIA Briefing Paper, New Series No. 21, May 2001. [Бенито Мюллер, 'Ратификация Киотского протокола: японскороссийские ПСО, КИМО, информационный документ.] 18 того, существует опасение, что МЧР обеспечит получение значительных выгод развивающимися странами, тогда как ПСО не смогут гарантировать выгоды такого же уровня для России. При отсутствии общеэкономической реформы и реформы энергетического сектора, текущая стоимость энергии на российском рынке не дает стимула к энергосбережению. Следовательно, с российской точки зрения, соответствующие улучшения энергоэффективности в рамках деятельности совместного осуществления не приносят реальных доходов. Задача ЕС и всех остальных стран, заинтересованных в ратификации, состоит в том, чтобы убедить российских партнеров, что выгода, полученная от ратификации, превышает выгоду при отсутствии ратификации. Хорошим началом этого процесса станет интенсивная работа в направлении ПСО и программа вторичных инвестиций доходов от торговли квотами в благоприятные для окружающей среды проекты. Анна Корппуу - ассистент по ведению проекта в Программе по энергетике и окружающей среде на этой конференции. Она учится в магистратуре на отделении экологической политики в университете г. Тампере, Финляндия. Кристиан Вролик – научный сотрудник КИМО, занимающийся Программой по энергетике и окружающей среде. На этой конференции он выступал как проектный координатор. В сентябре 1999 года им также была организована конференция Будущее российской энергетики. Последствия выбросов и политика в области климата. Джонатан Стерн – участник Программы по энергетике и окружающей среде КИМО, в прошлом ее глава. Он является независимым консультантам по вопросам природного газа по всему миру и энергетики в бывшем СССР. Выражение признательности Авторы выражают свою признательность Гарегину Асланяну, Майклу Граббу, Арильд Моу, Тобиасу Коху и Олегу Плужникову за их ценные замечания и вклад. Огромное спасибо докладчикам, председателям, участникам обсуждений и всем, кто внес свой вклад в успешное проведение этой конференции. Организацию этой конференции великодушно поддержали: Министерство иностранных дел и по делам содружества Соединенного королевства, федеральное Министерство по окружающей среде Германии, Организацией по окружающей среде Франции (ADEME), Министерство иностранных дел Норвегии и Министерство промышленности Швеции. Организаторы хотели бы поблагодарить Дэвида Гоуэна, британского министра при посольстве в Москве за организацию приема. 19 Благодарим Марию Яснову за перевод этого отчета о конференции. Подробную информацию о конференции, включая большинство докладов на английском и русском языке, можно найти на посвященной Программе по энергетике и окружающей среде странице Интернета: http://www.riia.org/Research/eep/russia.html. Для получения дальнейшей информации, смотрите другие публикации Программы по энергетике и окружающей среде: • Будущее российской энергетики. Последствия выбросов и политика в области климата, Кристиан Вролик и Тобиас Кох, Доклад на конференции, 15–17 сентября 1999 г., Москва • Киотские механизмы и российская политика в области климата, Арильд Моу и Кристиан Танген, КИМО: Октябрь 2000 г. • Ратификация Киотского протокола: пример японско-российской деятельности совместного осуществления, Бенито Мюллер, КИМО Информационный документ, новая серия № 21, май 2001 г. • Киотский протокол: анализ и интерпретация, Майкл Грабб, Кристиан Вролик и Данкан Брэк, КИМО/Earthscan: июнь 1999 г. (также имеется в русском и японском переводе). • Анализ Киото: как КС-6 повлияет на рынок?, Кристиан Вролик и Майкл Грабб, доклад на конференции, 30–31 августа 2000 г., Лондон. • Информация о других публикациях: http://www.riia.org/Research/eep/eep.html. 20