Document 2034039
advertisement
© International Bar Association, 2005. Material contained in this report may be freely quoted or reprinted, provided credit is given to the International Bar Association. Международная ассоциация юристов 10th Floor 1 Stephen Street London WT 1AT Великобритания Тел.: +44 (0)20 7691 6868 Факс: +44 (0)20 7691 6544 Электронная почта: member@int-bar.org Веб-сайт: www.ibanet.org ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАВНОВЕСИЯ МЕЖДУ ПРАВОМЕРНЫМ РЕГУЛИРОВАНИЕМ И НЕЗАВИСИМОСТЬЮ СУДОВ. ДОКЛАД О ПРЕДЛАГАЕМЫХ ИЗМЕНЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ ИЮНЬ 2005 Г. ДОКЛАД ИНСТИТУТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА МЕЖДУНАРОДНОЙ АССОЦИАЦИИ ЮРИСТОВ При поддержке Института "Открытое Общество" Фонда Сороса 1 СОДЕРЖАНИЕ Страница РЕЗЮМЕ ГЛАВА 1: ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 2: ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ СИСТЕМА: ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ Общая характеристика политической системы Эпоха царизма: 1864 г. – 1917 г. Советский период: 1917 г. – 1991 г. Эпоха Ельцина: 1991 г. - 1999 г. Эпоха Путина: с 2000 г. и по настоящее время ГЛАВА 3: СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ СУДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Суды общей юрисдикции и Верховный Суд Арбитражные суды и Высший арбитражный суд Конституционный суд Международное право в российских судах ГЛАВА 4: КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ КОЛЛЕГИИ СУДЕЙ: ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Введение Предложения Миронова Полномочия коллегий Работа квалификационных коллегий на практике ГЛАВА 5: РЕФОРМЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ Введение Полномочия и статус судей 2 Организация и материально-техническое обеспечение работы судов. Оплата труда судей. Председатели судов Институт мировых судей Суд присяжных Сопротивление реформам ГЛАВА 6 ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Выводы: Рекомендации: ПРИЛОЖЕНИЕ I ОТДЕЛЬНЫЕ ДЕЛА ПРИЛОЖЕНИЕ II Соответствующие обязательства, применимые к Российской Федерации, связанные с независимостью судей ПРИЛОЖЕНИЕ III Члены делегации Международной ассоциации юристов ПРИЛОЖЕНИЕ IV О Международной ассоциации юристов 3 РЕЗЮМЕ Решение МАЮ направить делегацию в Россию было связано с предложениями, направленными в сентябре 2004 г. в Совет Федерации (верхнюю палату Парламента) и получившими название "предложения Миронова". Подробная характеристика этих предложений и история их прохождения через законодательный орган приведены в главе 4. По существу, эти предложения предусматривают изменение состава квалификационных коллегий судей; их значение определяется тем, что квалификационные коллегии являются важными органами самоуправления судебной системы и занимаются вопросами назначения судей, их повышения в звании и отстранения от должности. Предложения были внесены после теракта чеченских повстанцев в здании школы в г. Беслан в сентябре 2004 г., то есть в период, который характеризовался серьезной озабоченностью вопросами национальной безопасности. Участники делегации выявили наличие сильной оппозиции предложениям Миронова со стороны судей, юристов и представителей общественных организаций, с которыми они встречались. Основной причиной озабоченности было предлагаемое сокращение представительства судей в составе квалификационных коллегий до менее чем половины их общей численности, что явилось бы нарушением европейских норм. Кроме того, отбор членов коллегий, не являющихся судьями, должен осуществляться при более жестком контроле со стороны исполнительной власти. Учреждение коллегий в 1989 г. стало первым шагом по пути реформы судебной системы, проводившейся как Президентом Ельциным, так и Президентом Путиным, заявленной целью которой было укрепление судебной ветви власти относительно исполнительной и законодательной ветвей. Хотя большинство из тех, с кем беседовали участники делегации, считали, что предложения вряд ли получат законодательное оформление в том виде, в каком они были направлены, их внесение породило серьезные опасения относительно возможного подрыва независимости судебной власти. Делегация настоятельно рекомендует отвергнуть предложения Миронова в их нынешнем виде и призывает правительство придерживаться международных принципов независимости судебной власти при рассмотрении вопроса о внесении изменений в работу или состав квалификационных коллегий судей. За истекшие 15 лет Россия добилась значительного прогресса в области принятия новых законодательных норм в ходе реализации комплексной программы реформирования 4 судебной системы. Учреждение суда присяжных было широко воспринято как позитивный шаг, обеспечивающий более активное участие населения в работе судебной системы. Вместе с тем, более высокая доля оправдательных вердиктов, выносимых судами присяжных по сравнению с судами общей юрисдикции, вызвала противодействие рассмотрению судами присяжных дел, имеющих широкий политический резонанс. Кроме того, система допускает обжалование приговора органами прокуратуры, и представляется, что данный механизм не исключает злоупотреблений. Свидетельством дальнейших конструктивных усилий в этой области стали создание Академии правосудия и стремление информировать судей о нормах и применимости международного права, особенно в арбитражных судах. Расширены реальные полномочия судей, особенно после принятия нового Уголовно-процессуального кодекса, предусматривающего более значительные прерогативы суда в вопросах досудебного задержания, выдачи ордеров на арест, проведения обысков и конфискаций, а также требование о том, что подозреваемый должен предстать перед судьей в течение 48 часов с момента ареста. Политические обязательства относительно развития системы правосудия в более общем плане были зафиксированы в Президентской программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы и в речи президента Путина в 2004 г. на Всероссийском съезде судей. К числу других позитивных начинаний относятся повышение оплаты труда судей, обеспечение дополнительной защиты судей, передача функций административного управления системой правосудия из Министерства юстиции в отдельное административное подразделение при Верховном суде, и введение отдельной бюджетной строки, относящейся к финансированию судебной системы, что обеспечивает меньшую зависимость этого финансирования от перемен в экономической ситуации. Учреждение института мировых судей (МС) и его распространение на все регионы, кроме одного, существенно снизило общую нагрузку на суды, и, судя по всему, региональные администрации прилагают определенные усилия в направлении обеспечения адекватного финансирования, обучения, предоставления судебных помещений и оборудования для нужд этого нового института. Вместе с тем, делегация отметила наличие важных областей, в которых независимость судебной власти остается уязвимой, а также попытки ограничить позитивные последствия принятия нового законодательства. Внимание делегации было привлечено к проблемным областям, которые негативно сказываются на независимости судебной власти, в частности, к случаям политического нажима, который часто проявляется в форме давления со стороны 5 председателей судов на судей с целью вынесения тех или иных приговоров; по-прежнему недопустимо низкому уровню оплаты труда судей; сохраняющемуся у судей пониманию своей роли как защитников интересов государства, проявляющемуся в крайне низкой доле оправдательных приговоров, выносимых судами общей юрисдикции; а также убежденности населения в продажности судей, что, в свою очередь, подрывает авторитет судебной власти. Делегации сообщили, что в ряде конкретных случаев, в частности, в Московском городском суде, на судей оказывалось давление в направлении принятия определенных решений, а при отказе выполнять соответствующие требования они отстранялись от должности квалификационными коллегиями по надуманным причинам по представлению председателя суда. Недавно озабоченность подобными явлениями была выражена еще раз при рассмотрении дела об экстрадиции, которое слушалось в Суде магистрата Лондона (Правительство Российской Федерации против Дмитрия Маруева и Натальи Чернышевой, 18 марта 2005 г.). В ряде судебных процессов, обстоятельно документированных авторитетными международными правозащитными группами, судя по всему, на судебные инстанции оказывался противоправный нажим. В основном речь идет о делах, связанных с крупными экономическими или политическими интересами. Широко известным примером такого рода служит дело Ходорковского и различных сотрудников и юристов компании "Юкос", получившее широкий политический резонанс В Приложении I приведены и другие примеры такого рода. Доклад рекомендует обратить особое внимание на необходимость формирования механизма, способного противодействовать угрозе, связанной с попытками влиять на беспристрастность судей, обусловленными политическими, экономическими и частными интересами. Кроме того, необходимо сохранить динамизм процесса реформирования судебной системы и обеспечить приоритетность финансовых обязательств по дальнейшему повышению материальной поддержки судов и оплаты труда судей, а также заполнению вакантных должностей в судебной системе. 6 Рекомендации Необходимо строгое соблюдение принципов независимости и ответственности судей, которое уже сегодня является обязательством России в соответствии с нормами международного, регионального и национального права. Перечисленные ниже рекомендации призваны содействовать практическому осуществлению этих принципов: Квалификационные коллегии 1. Следует отвергнуть предложения Миронова и не допустить такого изменения состава квалификационных коллегий судей, в результате которого в коллегиях не будет соблюдаться судейское большинство. Чтобы развеять любые сомнения по данному поводу и заверить судейский корпус в своей неизменной приверженности принципам независимости судебной власти, правительству следует публично заявить о своей верности принципу сохранения в составе коллегий судейского большинства. 2. Чтобы обеспечить гласность в работе квалификационных коллегий судей, следует рассмотреть вопрос о диверсификации представительства в коллегиях лиц, не являющихся судьями, с включением в их состав, например, представителей частных адвокатских коллегий, общественных организаций, Комиссии по правам человека и аппарата Уполномоченного по правам человека. Вместе с тем, доля судей в коллегиях ни в коем случае не должна быть ниже двух третей. 3. Следует рассмотреть вопрос о целесообразности принятия более упорядоченных и формальных процедур слушания вопросов на коллегиях, а также публикации их решений. Председатели судов 4. Ввиду широко распространенной озабоченности по поводу превышения председателями судов своих полномочий следует ввести более гласную систему их утверждения. Следует рассмотреть вопрос о расширении роли судейского сообщества в данном процессе и принятии более объективных критериев назначения на эту должность, например, критерия старшинства в судейском звании. Кроме того, можно было бы рассмотреть вопрос о назначении председателей на фиксированные сроки от 4 до 7 лет. 7 5. Решения и влияние председателей судов в вопросах вынесения дисциплинарных взысканий судьям соответствующих судов и их отстранения от должности должны быть предметом систематического беспристрастного надзора. В настоящее время апелляции на решения квалификационных коллегий рассматриваются судами под председательством того же лица, которое инициировало дисциплинарное взыскание. Такая практика недопустима. Окончательные решения по вопросам дисциплинарной ответственности судей или их отстранения от должности также должны быть предметом независимого и объективного надзора. 6. Ведение дел в конкретных судах должно поручаться их председателями тем или иным судьям в соответствии с объективными критериями. Следует рассмотреть вопрос о выработке таких критериев в свете норм независимости судебной власти, которые являются обязательными для России. Дела должны изыматься из производства конкретных судей только в строго установленном порядке и по основаниям, установленным законом (конфликт интересов, состояние здоровья и т. д.). Укрепление независимости судебной власти 7. Следует предпринять немедленные шаги, исключающие оказание на судебные власти противоправного давления в связи с процессами экономического или политического характера, получающими широкий общественный резонанс. Поскольку такие дела широко освещаются средствами массовой информации и играют важную роль с точки зрения формирования отношения общественности к судебным органам, следует также стремиться к их беспристрастному и гласному рассмотрению. 8. Следует сформировать комиссию из независимых судебных и иных юридических экспертов для рассмотрения конкретных случаев отстранения судей от должности. В частности, следует подвергнуть независимой проверке практику работы Московского городского суда в связи с обвинениями, выдвинутыми бывшими судьями в адрес председателя суда. Комиссия также должна рассмотреть достаточно документированные политические/ экономические процессы, в отношении которых имеются убедительные доказательства наличия противоправного давления и коррупции. 8 9. Правительству следует рассмотреть вопрос о проведении среди населения разъяснительной кампании, призванной обеспечить более глубокое понимание роли судебной системы распространение в демократическом информации относительно государстве, принятых включая изменений в законодательстве, влияющих на объем полномочий судебной власти. 10. Следует рассмотреть вопрос о распространении на другие суды системы электронной публикации решений, внедренной в практику арбитражных судов. Финансовая поддержка судебной власти и судов 11. Отмечая прогресс, достигнутый исполнительной властью в области повышения оплаты труда судей и объемов финансирования судебной системы, а также заявленное намерение осуществить дальнейшие повышения, делегация рекомендует предпринимать шаги в этом направлении в срочном порядке. Правительство должно обеспечить уровень оплаты труда и условия работы судей во всех судах, обеспечивающие назначение на судейские должности достаточно подготовленных и опытных профессионалов права и ограничение их подверженности коррупции. Назначение и обучение 12. Ввиду того, что судебная система России переживает переходный период и испытывает объективные трудности, связанные с толкованием и применением нового законодательства и процессуальных норм, следует обеспечивать активную поддержку форм работы, обеспечивающих назначение на судебные должности большего числа наиболее подготовленных юристов. В связи с этим может потребоваться пересмотр минимальных норм в плане образования и стажа практической работы, которые должны соблюдаться при таком назначении. Следует рассмотреть целесообразность более активного применения таких непрямых форм пополнения судейского корпуса, как выдвижение на судейские должности помощников судей. 13. Следует считать весьма позитивным шагом решение об учреждении Академии правосудия. Следует ввести в обязательную практику более систематическое и формализованное обучение всех вновь назначенных судей. Кроме того, следует учредить систему непрерывного юридического образования всех судей, включая 9 изучение ими соответствующих разделов международного права. 14. Решение о введении судьи в должность на неограниченный срок по истечении трехлетнего испытательного срока должно приниматься независимой инстанцией, с применением справедливой и гласной процедуры подтверждения полномочий на основе формальной аттестации. Решение об отказе в назначении должно быть открытым для обжалования и независимой проверки. 10 ГЛАВА 1: ВВЕДЕНИЕ Настоящий доклад является результатом работы миссии по установлению фактов в Российской Федерации (России)1, предпринятой Институтом прав человека Международной ассоциации юристов в период с 3 по 9 апреля 2005 г. Направление миссии было продиктовано озабоченностью по поводу возможных отрицательных последствий предлагаемых изменений законодательства с точки зрения независимости судебной системы. Особую озабоченность вызвали предложения об изменении состава Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей - органов, задачей которых является назначение членов судейского сообщества, их повышение в должности, наложение на них дисциплинарных взысканий и их отстранение от должности. Мандат миссии предусматривал: • анализ предлагаемых изменений в составе Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации; • выяснение вероятности того, что предлагаемые изменения создадут препятствия для личной и институциональной независимости судебной власти в Российской Федерации; • рассмотрение в этой связи любых иных факторов, способных повлиять на независимость судебной власти; • выявление возможных последствий, которые могли бы иметь такие угрозы для независимости судебной власти с точки зрения состояния дел с защитой фундаментальных прав человека в Российской Федерации. Для обеспечения надлежащей оценки конкретных последствий предлагаемых реформ в составе Высшей квалификационной коллегии для независимости судебной власти, в настоящем докладе текущие вопросы, касающиеся независимости судебной власти, рассматриваются в более широком контексте реформ судебной системы, проводившихся в России с начала 90-х годов. Согласно Статье 1 Конституции Российской Федерации, “Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны”. 1 11 Организация миссии Миссия была организована Институтом прав человека (ИПЧ) Международной ассоциации юристов (МАЮ). МАЮ - крупнейшая в мире организация юристов, насчитывающая 16 000 участников в 195 странах. ИПЧ ведет работу, направленную на пропаганду, защиту и укрепление прав человека в условиях справедливости и законности, а также на обеспечение независимости судебных и юридических работников во всех странах мира. ИПЧ - независимая организация, не имеющая политических целей, основанная в 1995 г. под почетным председательством бывшего президента ЮАР Нельсона Манделы. Институт управляется руководящим аппаратом и Советом участников из 21 страны. ИПЧ предпринимал аналогичные миссии в различных частях света. При этом его обычная практика заключалась в направлении делегаций, состоящих из опытных юристов и судей, от которых требовалась независимость и беспристрастность при проведении исследования. Делегации учитывают применимое международное, региональное и национальное законодательство. Члены делегации ИПЧ выражает благодарность тем членам делегации, которые приняли приглашение войти в состав данной миссии. В состав делегации входили: • судья Роберт Шарп, апелляционный суд округа Онтарио, Канада; • судья Уильям Бёртлз, Великобритания; • адвокат Энн Макмиллан, Великобритания; • доктор Филлип Тахминджис, юрист программы МАЮ, Великобритания. Краткие биографические справки участников миссии даны в Приложении III. Беседы и консультации В ходе осуществления миссии делегация имела встречи с представителями Федеральной палаты адвокатов, Московской городской коллегии адвокатов, Международного союза адвокатов стран СНГ, профессором Сергеем Вициным (заместителем председателя Совета по вопросам совершенствования правосудия), Human Rights Watch (группы – неправительственных организаций по защите прав человека), уполномоченным по правам 12 человека в РФ Владимиром Лукиным и членами Комиссии по правам человека, Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству, г-ном Сергеем Поповым, заместителем председателя Высшего Арбитражного суда Александром Арифулиным, г-жой Марой Поляковой и другими представителями Независимого экспертно-правового совета, судьей Владимиром Ярославцевым (Конституционный Суд РФ), судьей Александром Меликовым и судьей Тамарой Моршаковой. К сожалению, делегации не удалось встретиться с представителями Администрации Президента, членами Высшей квалификационной коллегии судей или Совета Федерации РФ, несмотря на ряд попыток организовать такие встречи, предпринятых как до начала, так и во время миссии. В ходе встреч лица, с которыми проводились беседы, получали экземпляр мандата миссии на английском и русском языках. Им предлагалось изложить свое мнение относительно этого мандата, после чего члены делегации задавали им конкретные вопросы как для более детального выяснения существа их позиции, так и для сравнения этих позиций с позициями других лиц, с которыми проводились беседы. В ходе всех этих встреч делегация пользовалась услугами переводчика. Соображения, изложенные в докладе, основаны на всей сумме информации и свидетельств, полученных делегацией: прямая ссылка на источник информации дается только в тех случаях, когда сообщения участника беседы основаны на личном опыте, причем только с предварительного согласия такого участника. Текст доклада делегации был составлен Энн Макмиллан, но в его подготовку внесли свой вклад все участники делегации. ИПЧ и члены делегации выражают свою благодарность и признательность всем участникам бесед, а также всем тем, кто оказывал им самую разнообразную помощь в ходе поездки. В частности, делегация выражает свою признательность стажёрам МАЮ Патрику Каллагену и Дивайн Афубе за помощь в информационно-поисковой работе; профессору Питеру Соломону, директору Центра изучения проблем России и Восточной Европы (Centre for Russian and East European Studies) при Университете Торонто; адвокату Питеру Баренбойму (Москва); адвокатской конторе Corker Binning Solicitors (Лондон); г-же Каре Ирвин, директору программ бесплатной юридической помощи Высшей юридической школы BPP (Лондон), группе переводчиков, работавших на добровольных началах - Руперту Гордону, Ивану Гордиенко, Дарье Соборновой, Денису Вооку и Ричарду Лоу, а также превосходной переводчице Наиле Курмашевой, услугами которой миссия пользовалась в Москве. 13 ИПЧ с благодарностью отмечает финансовую поддержку, оказанную миссии Институтом "Открытое Общество" Фонда Сороса. 14 ГЛАВА 2: СПРАВОЧНАЯ ИНФОРМАЦИЯ О ПОЛИТИЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ Общая характеристика политической системы Российская Федерация - величайшая страна мира. Она охватывает 11 часовых поясов, граничит с 14 странами и включает 88 регионов, 21 из которых являются республиками, образованными по этническому признаку. Территория России в целом составляет около 17 075 400 км2, население - 145 000 000 человек.2 С точки зрения международного права она считается преемницей бывшего Советского Союза (СССР), распущенного 31 декабря 1991.3 Последние выборы в Думу (парламент страны) состоялись 7 декабря 2003 г. и окончились беспрецедентной победой партии "Единая Россия", объединяющей сторонников Путина. В ходе выборов в Государственную Думу, нижнюю палату двухпалатного парламента Российской Федерации, избирались 450 депутатов сроком на 4 года. Половина депутатов избирались от одномандатных избирательных округов в одном туре голосования по системе, при которой побеждает кандидат, набравший наибольшее число голосов. Остальные 225 мест были распределены на пропорциональной основе по закрытым спискам, представленным политическими партиями или блоками, набравшими более 5% поданных и признанных действительными голосов (включая голоса, поданные "против всех") в ходе голосования по единому федеральному избирательному округу.4 По мнению Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), выборы были "хорошо организованы, но не отвечали независимости многим средств международным массовой нормам", информации не поскольку недостаточная степень избирателям сделать позволила обоснованный выбор на базе сбалансированного освещения выборов.5 Владимир Путин был официально избран Президентом 26 марта 2000 г. 14 марта 2004 г. он был избран подавляющим большинством голосов на второй срок. Международная миссия ОБСЕ по наблюдению за выборами (в составе которой - 340 наблюдателей из 39 стран) отметила высокий уровень участия избирателей, спокойную атмосферу на выборах и 2 http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=10070293 94365&a=KCountryProfile&aid=1019744935436 Министерство иностранных дел Великобритании. 3 Там же 4 http://www.osce.org/item/8051.html - Итоговый доклад ОБСЕ по выборам в Государственную Думу России. 5 http://www.osce.org/item/7974.html - Пресс-релиз ОБСЕ, 8 декабря 2003 г. 15 устойчиво высокие рейтинги одобрения населением деятельности нынешнего президента, зафиксированные до выборов. Вместе с тем, по мнению ОБСЕ, выборам все же "не хватало элементов подлинно демократической состязательности".6 В частности, организация полагала, что в изложении новостей и освещении избирательной кампании подконтрольные государству средства массовой информации обнаруживали явную пристрастность в пользу нынешнего Президента. Были также подвергнуты критике неспособность властей принять достаточные меры для устранения этой необъективности и несоблюдение тайны голосования.7 Кристиан Штрохаль, директор ОБСЕ, вновь повторил призыв Совета Европы к преобразованию подконтрольных государству средств массовой информации в независимые общественные средства массовой информации.8 Эпоха царизма: 1864 г. – 1917 г. Крушение царской империи стало кульминацией периода с 1864 г. по 1917 г., который важен для нас как период, исторически предшествующий современному этапу реформ российской судебной системы. Преобразования, проведенные в этот период, были настолько значительными, что многие авторы называли его "золотым веком" российского права.9 В результате реформ системы правосудия, проведенных в 1864 г., возникла судебная система с открытым судопроизводством и устными судебными прениями вместо прежнего письменного производства, правом обжалования решений, правом представительства профессиональными юристами, независимостью судов и гарантией против отстранения судей от должности (при условии недопущения должностных злоупотреблений); были введены институт мировых судей для рассмотрения преступлений небольшой тяжести и суды присяжных для вынесения решений по серьезным уголовным деяниям. "Сословные суды" были упразднены (за исключением волостных судов, разбиравших дела крестьян), и для пересмотра гражданских и уголовных дел были созданы два кассационных суда, стоявшие над апелляционными судами. Хотя впоследствии царский самодержавный режим пытался восстановить свой контроль над судебной властью, ограничить ее независимость и отменить некоторые из сделанных уступок, их роль как исторического прецедента трудно переоценить.10 6 http://www.osce.org/item/8144.html - Пресс-релиз ОБСЕ, 15 марта 2004 г. Там же 8 Ibid. 9 S. Kucherov, Courts, Lawyers and Trials Under the Last Three Tsars, (1953) - цитируется по книге W. Butler, Russian Law , (2nd edition, 2003), p. 31. 10 Подробнее см. P. Solomon, Threats of Judicial Counterreform in Putin’s Russia, (Доклад, подготовленный для Международной Конференции “Commercial Закона Reform in Russia and Eurasia”, г. Вашингтон, апрель 2005 г.). www.reec.uiuc.edu/events/ Conference/lawconf_paper/solomon.pdf 7 16 Советский период: 1917 г. – 1991 г. Вскоре после отречения царя Николая II от престола в марте 1917 г. партия большевиков (вскоре переименованная в Коммунистическую партию) свергла в ходе Октябрьской революции Временное правительство Александра Керенского, похоронив тем самым надежды последнего на проведение в России свободных выборов и созыв Учредительного собрания. При авторитарном режиме диктатур Ленина и Сталина позиции судебной системы систематически подрывались, а любое возможное недовольство подавлялось при помощи массовых казней, ГУЛАГа (лагерной системы принудительных работ) и массовых "чисток".11 Правительство превратило суды из независимого гаранта общественных интересов в послушное орудие государства. Суды присяжных и мировые суды были отменены. В условиях системы тотального контроля, сложившейся при советском режиме, произвольной интерпретации могли подвергаться даже многие права, признававшиеся за обвиняемыми. Примером такого извращения правосудия служат "показательные процессы" конца 30-х годов, а также секретные процессы по политическим преступлениям, которые проводились особыми совещаниями областных и республиканских судов, в ходе которых на основании признаний, часто полученных под пытками и при помощи угроз родным и близким, были осуждены, признаны виновными и казнены в ускоренном порядке без права обжалования приговора десятки тысяч человек.12 Обвиняемые получали право на защиту не до суда, а только в ходе процесса, либо уже после вынесения приговора (для подачи ходатайств о его смягчении). Более поздние режимы Хрущева, Брежнева и Андропова "предприняли ряд попыток отойти от худших крайностей сталинского режима при сохранении основных черт коммунистического строя".13 В этих условиях "управляемые" суды продолжали подчиняться Коммунистической партии, которая, в соответствии с Конституцией, стояла над государством.14 В этих условиях партия была в состоянии контролировать государственные органы и сохранять на законном основании ситуацию, при которой судебная система оставалась “не более, чем аппаратом, исполнявшим и выражавшим в юридической форме решения, принимаемые внутри партии".15 При Горбачеве правительство начало выступать с 11 По результатам исследований, предполагаемое число жертв превышает, например, шесть миллионов, в которые оценивается число жертв нацистского геноцида среди еврейского населения. См, в частности, W.Laquer, Stalin, the Glasnost Revelations, (Macmillan, 1990), pp. 123-7 12 См. G. Robertson, Crimes Against Humanity: The Struggle for Global Justice, (Penguin 2002) pp. 18-21 13 FCO, см. выше, note 2. 14 См. Советские Конституции 1936 года и 1977 года, соответственно. 15 F. Feldbrugge, Russian Law: The End of the Soviet System and the Role of Law, (Martinus Nijhoff, 1993) p. 29. 17 заявлениями о значении независимости судебной власти и важности соблюдения прав человека,16 однако практические шаги в этом направлении были весьма ограниченными, и население испытывало прежнее недоверие к судебным властям.17 Эпоха Ельцина: 1991 г. - 1999 г. Политика гласности и либерализации экономической и политической системы страны, проводившаяся при Горбачеве, была направлена на усиление власти государства за счет партии, однако вызвала явления дестабилизации, наиболее ярко проявившиеся в декларациях независимости, принятых прибалтийскими республиками и Литвой в 1989-1990 г.г. Позднее, в августе 1991 г., последовала неудачная попытка государственного переворота. Путч был в значительной мере предотвращен благодаря тому, что Президент Ельцин, главный либеральный противник Горбачева и первый демократически избранный президент России, объявил действия путчистов "антиконституционными". После путча политическая инициатива перешла к Ельцину и реформистскому крылу. В ноябре Ельцин запретил Коммунистическую партию. Республики, входившие в состав СССР, проголосовали за независимость, и 31 декабря 1991 г. Советский Союз распался. В ходе ликвидации коммунистического режима были предложены меры по реформированию основных элементов судебной системы. В октябре 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации, являвший в этот период высшим законодательным органом страны, утвердил своим Указом подготовленную независимыми экспертами "Концепцию судебной реформы в Российской Федерации". Концепция определяла основные направления реформы, провозгласив, что одной из первоочередных целей Российской Федерации является создание “судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от законодательной и исполнительной ветвей власти”. В 1992 г. был принят Закон "О статусе судей в Российской Федерации", который предусматривал дополнительные меры защиты судей, включая введение пожизненных полномочий судей по истечении трехлетнего испытательного срока, а также учреждение квалификационных коллегий судей. Полномочия судебной власти были усилены установлением судебного надзора за решениями органов прокуратуры в отношении досудебных задержаний, а также определенными формами судебного надзора за действиями административных органов. 18 За этими решениями последовало принятие в 1993 г. Закона "О присяжных заседателях", вследствие чего к 1995 году институт присяжных заседателей 16 17 См., например, речь Горбачева на XXVII Съезде Коммунистической партии в 1986 г. G. Smith, Reforming the Russian Legal System, (CUP, 1996) p. 68. 18 был введен в 9 из 89 регионов Российской Федерации. К 2003 году суд присяжных был введен на всей территории страны (за исключением Чечни). В 1998 г. было принято решение о восстановлении мировых судов в качестве полноценных судов первой инстанции для рассмотрения бытовых конфликтов, незначительных гражданских споров и определенных видов уголовных преступлений. Как отмечалось выше, мировые судьи имеют те же функции и обязанности, и те же ограничения полномочий, что и другие судьи. В сентябре 1993 г. Президент Ельцин распустил парламент Российской Федерации, призвав к проведению общенациональных выборов и принятию новой Конституции. Противостояние между исполнительной властью и ее противниками в составе законодательного органа приняло насильственные формы в октябре 1993 г., после того, как радикальное крыло Коммунистической партии и правые националисты совершили попытку государственного переворота, но российские военные части, верные Ельцину, заняли здание Парламента и арестовали основных лидеров. В декабре 1993 г. население избрало новый Парламент и утвердило новую Конституцию, проект которой был подготовлен правительством Ельцина после серьезных политических разногласий. Обзор событий этого периода не будет полным без краткого анализа событий в Чечне, этом непокорном регионе на юге России. 11 декабря 1994 г. Президент Ельцин отдал приказ о вводе в Чечню российских войск для восстановления конституционного порядка. Конфликт назревал с момента распада СССР, когда избранный чеченским населением Президент Джохар Дудаев провозгласил независимость республики вопреки требованиям России. Москва вывела свои войска по условиям перемирия 1996 г., которое предоставляло Чечне значительную автономию, но не давало ей полной независимости. Однако через три года войска вернулись. Вооруженные силы остаются в регионе с тех пор, как на чеченских повстанцев была возложена ответственность за террористические действия против России. Эпоха Путина: с 2000 г. и по настоящее время Избрание на пост Президента Владимира Путина в 2000 г. сопровождалось публичным выражением приверженности идее дальнейшего реформирования судебной системы с целью формирования независимой, но подотчетной судебной власти. Президент Путин заявлял о том, что “независимый и беспристрастный суд – это правовая защищенность [sic] граждан. Это – главное условие развития здоровой, конкурентоспособной экономики. Наконец, это 18 См. P. Solomon & T. Foglesong, Courts and transition in Russia (Westview, 2000), Chapter 1. 19 уважение к самому государству и вера в действенность права и справедливости”.19 Президент также заявлял о необходимости обеспечения “максимально полного осуществления принципа независимости судей", добавляя, что “это не какая-то почетная привилегия, а условие способности судебной системы выполнять свои конституционные функции в рамках системы разделения властей”.20 В период правления Президента Путина был принят ряд новых мер, влияющих на положение судебной власти и работу судов. К числу наиболее существенных изменений относятся расширение применения института присяжных заседателей и системы мировых судов, принятие нового Гражданского, Арбитражного и Уголовно-процессуального кодексов (последний из которых предусматривает расширение полномочий судов), а также Президентской программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы. Прослеживалась общая тенденция в направлении обеспечения независимости судебной власти, однако наряду с этим имели место некоторые изменения, которые ограничили права, предоставленные судам в 90-е годы. По мнению некоторых участников бесед, необходимость этих изменений была обусловлена тем, что в первоначальный период реформ судебной власти были даны слишком широкие полномочия, что привело к отсутствию гласности и создало возможности для коррупции. С другой стороны, делегации сообщалось о том, что различные группы влияния стремились установить контроль над судебной властью, особенно в тех случаях, когда речь шла о крупных политических и экономических интересах. События, имевшие место в этот период, и их последствия с точки зрения независимости судебной власти будут рассмотрены ниже в главах ……. События в Чечне, хотя они и выходят за рамки настоящего доклада, упоминаются с целью рассмотрения законодательных мероприятий и событий политической жизни этого периода в надлежащем контексте. Действия правительства в Чечне отразили изменение баланса между интересами защиты гражданских свобод и обеспечения государственной безопасности, которое имело место в ряде стран после сентября 2001 г. После теракта чеченских сепаратистов в Беслане в сентябре 2004 г., приведшего к многочисленным жертвам, Президент Путин провел закон, позволяющий Кремлю влиять на выборы региональных губернаторов. Именно в этот период были выдвинуты предложения 19 Выступление Президента Путина на встрече с Президентом Всемирного Банка Дж. Вулфенсоном и участниками Международной конференции, посвященной судебной реформе в России, 9 июля 2001 г. См. http://www.ln.mid.ru/bl.nsf/0/77628302b16249ee43256a86002b3d89?OpenDocument (англ. текст) 20 относительно состава квалификационных коллегий, которые стали предметом миссии МАЮ. Представляется, что вопросы внутренней безопасности стали фактором, породившим стремление к усилению контроля над судебной властью. 20 Вступительное слово Президента Путина на VI Всероссийском съезде судей 30 ноября 2004 г. См: http://www.cdi.org/russia/johnson/8476-15.cfm (англ. текст) 21 ГЛАВА 3: СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ СУДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Структура российской судебной системы реализована в общих рамках гражданскоправовой системы. Судебная власть имеет три подразделения: федеральные суды общей юрисдикции (включая военные трибуналы), подчиняющиеся Верховному суду, систему федеральных арбитражных (коммерческих) судов, подчиняющихся Высшему арбитражному суду, и Конституционный суд. Система судов общей юрисдикции также включает мировых судей, пользующихся такой же защитой и такими же гарантиями, что и остальные судьи, и имеющих право выносить определения, имеющие обязательную силу в отношении конкретных лиц.21 В настоящее время российская система правосудия регулируется нормами Конституции 1993 г. (с поправками, принятыми 9 января 1996 г., 10 февраля 1996 г. и 9 июня 2001 г.), Федерального Конституционного Закона 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (с поправками от 15 декабря 2001 г.) и Федерального Закона 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".22 Суды общей юрисдикции и Верховный Суд Гражданские и уголовные дела рассматриваются судами первой юрисдикции, апелляционными судами и судами более высокой юрисдикции. На первой ступеньке лестницы судебной системы находятся районные суды, которые имеются в каждом городском или сельском районе и осуществляют производство более чем по 90% всех гражданских и уголовных дел. Районные суды действуют в качестве судов первой инстанции, а также кассационной инстанции в отношении мировых судов. Следующую ступеньку занимают краевые и областные суды, имеющие процессуальные и кассационные функции, при этом гражданские и уголовные дела слушаются, соответственно, различными судейскими коллегиями. Над этими судами общей юрисдикции стоит Верховный суд. Верховный суд, имеющий в своем составе не менее 115 членов, является "высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции... [он осуществляет] судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики".23 Верховный суд состоит из Пленума Верховного Суда, Президиума Верховного Суда и судебных палат по гражданским, 21 W. Butler, см. выше, примечание 9, с.с. 165-6. Там же, с. 152. 23 Статья 126 Конституции Российской Федерации. 22 22 уголовным и военным делам. Верховный Суд пользуется правом законодательной инициативы 24 и действует в качестве суда первой инстанции по делам особой важности или особого общественного значения. Члены Верховного суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, который, в свою очередь, основывается на рекомендациях председателя Верховного суда и заключениях квалификационной коллегии Суда.25 Арбитражные суды и Высший арбитражный суд Система арбитражного судопроизводства состоит из областных (краевых) судов, а также апелляционных окружных судов, подчиняющихся Высшему арбитражному суду. Они были учреждены в их нынешней форме Законом "Об арбитражном суде" 1991 г. и Федеральным Конституционным законом 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации". Арбитражные суды - это специализированные суды, рассматривающие имущественные и коммерческие споры между юридическими лицами, а также между юридическими лицами и государством, вытекающие из административных, финансовых и иных правоотношений. Кроме того, они рассматривают обращения лиц коммерческих сектора о признании недействительными актов государственных органов, ущемляющих их права и нарушающих их законные интересы.26 Статья 127 Конституции Российской Федерации гласит, что Высший арбитражный суд Российской Федерации является "высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами [и] осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики". Высший арбитражный суд обеспечивает единообразное толкование и применение законодательства в сфере экономических отношений всеми арбитражными судами.27 Высший арбитражный суд выступает в качестве суда первой инстанции в отношении дел конкретных категорий, включая требования о признании недействительными ненормативных актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации, а также Правительством Российской Федерации. Кроме того, Суд правомочен рассматривать экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами или между 24 Там же, Статья 104 (1). W. Butler, см. выше, примечание 9, с. 160. 26 Там же 27 http://www.arbitr.ru/eng/ Высший арбитражный суд Российской Федерации. 25 23 субъектами Российской Федерации.28 Конституционный суд В состав Конституционного суда, созданного в 1991 г., входит 19 судей, которые являются несменяемыми, хотя их полномочия могут быть прекращены или приостановлены в соответствии с Федеральным законодательством.29 Суд может проводить раздельные пленарные заседания своих палат, одна из которых имеет 9 членов, а другая – 10 членов, однако вопросы толкования Конституции могут решаться только на совместном пленарном заседании. Судьи назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Порядок работы суда регулируется Конституцией Российской Федерации и Федеральным Конституционным Законом 1994 г. "О Конституционном суде Российской Федерации" (с поправками от 8 февраля и 15 декабря 2001 г.). Суд является отдельным органом и, соответственно, не выступает в качестве кассационного, апелляционного или надзорного органа в отношении гражданских судов. Конституционный суд может, в частности, осуществлять проверку конституционности конкретных законов, нормативных актов исполнительной и законодательной власти, договоров, а также не вступивших в силу международных договоров;30 давать толкование Конституции Российской Федерации;31 проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле,32 и разрешать споры о компетенции.33 Конституционный суд воздерживается от рассмотрения фактов во всех случаях, когда такие действия относятся к компетенции другого суда или другой инстанции. Решения Конституционного суда не могут быть обжалованы; соответственно, любые 28 Там же Конституция Российской Федерации, 1993 г. (с соответствующими поправками), Статьи 125(1), 121(1) и 121(2), соответственно. 30 Там же, Статья 125(2), где говорится, что суд "разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации …по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации". 31 Там же, Статья 125(5) гласит, что это делается по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. 32 Там же, Статья 125(4). Такое рассмотрение возможно только "по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов". 33 Там же, Статья 125(3). Суд правомочен разрешать споры между федеральными органами, между федеральным органом и субъектом Российской Федерации и между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. 29 24 законы, признанные им неконституционными, в принципе, теряют силу без необходимости обращения в другую инстанцию. 34 Международное право в российских судах Конституционные нормы Внутреннее российское законодательство содержит ясные положения, обеспечивающие применимость международного права и даже его приоритет при определенных обстоятельствах. Независимость судебной власти является фундаментальным принципом международного права; соответственно, любые внутренние предложения о реформах в данной области должны отвечать нормам международного права. Статья 15 Конституции Российской Федерации гласит, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". В Статье 15 далее говорится: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора”. Таким образом, международные договоры являются источниками международного права, которые должны определенным образом пользоваться более высоким нормативным статусом по сравнению с противоречащими им нормами внутреннего законодательства. Нормы, имеющие более низкий статус по сравнению со статусом международного договора, также могут иметь аналогичный внутренний статус, если они могут рассматриваться в качестве “международных договоренностей” Российской Федерации (например, нормы, выраженные в декларациях, либо составляющие международное обычное право, признаваемое Россией). Таким образом, ратифицированные Россией международные договоренности, содержащие положения о независимости судебной власти, могут служить эталоном, которому должны соответствовать нормы внутреннего законодательства в соответствующей области; в противном случае такие внутренние нормы не принимаются во внимание. Предусматривается также возможность обращения граждан в международные инстанции. В Статье 46 (3) говорится, что “каждый вправе, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, обращаться в межгосударственные органы по защите внутригосударственные 34 прав и свобод средства человека, правовой если защиты”. исчерпаны все имеющиеся Соответственно, российское Конституционный Закон "О Конституционном суде", 1994 г., Статья 79, и Конституция Российской 25 законодательство предусматривает возможности для обжалования тех или иных решений по основаниям, связанным с защитой прав человека, на международном уровне, при условии соблюдения всех соответствующих критериев допустимости доказательной базы. Международные обязательства Россия ратифицировала Международный пакт о гражданских и политических правах,35 Конвенцию прав ребенка,36 и присоединилась к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.37 Россия не направляла оговорок ни по одной из норм этих конвенций, касающихся независимости судебной власти. Соответствующие положения этих документов даны в Приложении II. Все эти документы требуют создания независимых судебных учреждений, причем Комиссия ООН по правам человека ― орган, призванный обеспечивать контроль за соблюдением Международного пакта о гражданских и политических правах ― заявила, что право на независимый и беспристрастный суд является “абсолютным правом, не допускающим никаких исключений".38 Кроме того, Комиссия ООН по правам человека отметила в своем Общем комментарии № 13 (13 апреля 1984 г.) необходимость уделять особое внимание порядку назначения судей, условиям их работы, а также вопросам независимости законодательных органов. судебной власти от исполнительной власти и Кроме того, ООН опубликовала свои "Основные принципы независимости судебной власти" 1985 года,39 предусматривающие детальные правила для государств относительно содержания норм независимости судебной власти, выраженных в международных договорах. К ним относятся свобода слова и создания союзов, квалификационные вопросы, отбор и обучение, условия работы и сроки полномочий, профессиональная тайна и профессиональная неприкосновенность, вопросы дисциплинарной ответственности, временного и постоянного отстранения от должности. В частности, Федерации, 1993 г. (с соответствующими поправками), Статья 125(6), соответственно. 35 Ратифицирован Россией 16 октября 1973 г. Россия ратифицировала Первый Факультативный Протокол МПГПП 1 января 1992 г. Таким образом, лица, отвечающие требованиям, установленным для подачи жалоб, и утверждающие, что они являются жертвами нарушений Пакта Россией, могут направлять жалобы в Комиссию по правам человека. 36 Ратифицирована Россией 16 августа 1990 г. 37 Россия признала право граждан направлять жалобы в Европейский Суд по правам человека 5 мая 1998 г. 38 Информационное письмо №. 263/1987, М. Гонсалес дель Рио против Перу (позиция, принятая 28 октября 1992 г.), Документация ООН, CCPR/C/46/D/263/1987, пар. 5.2 39 Приняты без голосования VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Милан, 26 августа - 6 сентября 1985 г.) и утверждены резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г. и 40/146 от 13 декабря 1985 г. 26 запрещается вмешиваться в работу членов судейского сообщества или угрожать им при выполнении ими своих обязанностей.40 28 февраля 1996 г. Россия вступила в Совет Европы. Совет опубликовал большое количество Рекомендаций, Принципов и Правил по вопросам независимости судебной власти, в том числе в контексте борьбы с терроризмом.41 Учитывая, что одной из целей Совета является защита прав человека и обеспечение законности в интересах формирования единых норм правовой практики участников, на государства возлагается дополнительное политическое обязательство следовать этим нормам. Так, Европейская хартия о статусе судей42 также предусматривает обязательство компетентности, независимости и беспристрастности каждого судьи, которых может в соответствии с законом ожидать любое лицо. Хартия включает правила отбора, привлечения и обучения, назначения на должности и прекращения полномочий, а также оплаты труда судей. В частности, она предусматривает необходимость существования независимой инстанции, в которую может обратиться любой судья, если он или она считает, что права или независимость судебной власти “находятся под угрозой или игнорируются в какой бы то ни было форме".43 Наконец, хотя бывший СССР воздержался от голосования при принятии Всеобщей декларации прав человека44 в 1948 г., она представляет собой, по крайней мере как декларативная норма, документ огромного значения. Более того, ее положения, касающиеся независимости судебной власти, являются фундаментальным принципом международного права; представляется, что он получил статус обычного международного права и находит отражение в конвенциях и конституциях, принимаемых во многих странах мира, в том числе и в России, а также в международных договорах о защите прав человека, безоговорочным участником которых является и Россия. Таким образом, в международном, региональном и внутреннем праве существуют обязательные для России нормы, предусматривающие гарантии независимости судебной власти, и смысл этих норм весьма тщательно комментируется. 40 Принципы 2 и 4. См., например, Правила Комитета министров Совета Европы по правам человека и борьбе против терроризма (приняты 15 июля 2002 г.), Раздел IX, посвященный вопросам судебной процедуры: 1. Лицо, обвиняемое в террористической деятельности, имеет право на справедливое слушание дела в течение разумного времени независимым и беспристрастным судом, учрежденным в соответствии с законом. 42 10 июля, 1998 г., DAJ/DOC (98) 43 Пар. 1.4. см. Приложение II. 44 Утверждена Резолюцией Генеральной ассамблеи 217 A (III) от 10 декабря 1948 г. 41 27 ГЛАВА 4: КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ КОЛЛЕГИИ СУДЕЙ. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Введение Решение МАЮ направить миссию быстрого реагирования было связано с предложением об изменении состава квалификационных коллегий судей, которое было направлено в сентябре 2004 г. Квалификационные коллегии судей - это органы судебного самоуправления регионального (квалификационные коллегии судей) и национального (Высшая квалификационная коллегия судей) уровней, сформированные в 1989 г. Коллегии играют ключевую роль в назначении судей, их повышении в должности и отстранении от должности. При первоначальном учреждении коллегий в их состав входили только судьи.45 В этот период расширение полномочий и независимости судей являлось заявленной целью непрерывного процесса реформирования судебной системы: "Считать осуществление судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР в качестве демократического государства и одного из приоритетов законодательной деятельности.... должно было утвердить судебную власть в государственном механизме в качестве самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной".46 Правовой статус коллегий был определен Федеральным Конституционным Законом 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". Участники Высшей Квалификационной коллегии судей должны были избираться Съездом судей Российской Федерации, остальные квалификационные коллегии должны были формироваться судьями из состава судебных органов различных уровней.47 Важно подчеркнуть, что введение коллегий означало утверждение принципа формирования органов регулирования деятельности судейского сообщества самими судьями. В конце 2001 г., отчасти в ответ на выражавшиеся опасения по поводу того, что в результате ранее проведенных реформ судьи получили слишком широкие полномочия самоуправления, в закон были внесены поправки, в результате которых судьи представляли теперь только две трети состава коллегий. 18 из 29 мест в Высшей квалификационной коллегии судей должны 45 Состав и функции коллегий регулируются Положением о квалификационных коллегиях судей. См. Ведомости РФ, № 24, пункт 856, 1993 г. 46 Резолюция Верховного Совета РСФСР о Концепции судебной реформы, 24 октября 1991 г. 47 G. Danilenko, Law and Legal System of the Russian Federation (Parker School of Foreign and Comparative Law/ Columbia University 2000), p. 122. 28 были занимать судьи, избираемые тайным голосованием каждые 4 года Съездом судей. Остальные 11 членов коллегии должны были выбираться из представителей общественности, назначаемых Советом Федерации, но являться специалистами в области права. Еще одно изменение было связано с тем, что в состав каждой коллегии вводился представитель Президента, хотя на деле такие представители часто не назначались.48 (Делегация отмечает, что в судебных системах ряда западноевропейских стран в состав аналогичных органов также входят представители исполнительной власти). 48 P. Solomon, см. выше, примечание 10, с. 8. 29 Предложения Миронова Предложения об изменении состава коллегий были внесены спикером Совета Федерации Сергеем Мироновым и далее именуются в тексте настоящего документа "предложениями Миронова". Основное содержание этих предложений сводится к сокращению числа представителей судейского сообщества в составе квалификационных коллегий до менее чем половины членов. С учетом представителя Президента, судьи уже не имели бы большинства в коллегиях. МАЮ разделяет озабоченность других международных организаций защиты прав человека по поводу того, что эти предложения противоречат принципам Европейской хартии о статусе судей, согласно которым по крайней мере половину состава участников органов, имеющих подобные полномочия, должны составлять судьи, выбираемые судейским сообществом.49 Предложения были широко освещены средствами массовой информации России, причем судейское сообщество, ассоциации адвокатов и организации защиты прав человека заявили о своем несогласии с предлагаемыми изменениями.50 Согласно предложениям Миронова, общее число членов Высшей квалификационной коллегии судей предполагается сократить с 29 до 21 человека, из которых 10 членов будут судьями, назначаемыми Советом Федерации по представлению Президента, 10 членов представителями общественности, назначаемыми Советом Федерации по представлению его спикера, и, как и в прежней системе, один член коллегии будет являться представителем Президента. Согласно предлагаемым поправкам к тексту Федерального Закона 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", региональные коллегии должны состоять в общей сложности из 17 членов, а их состав должен формироваться следующим образом: 8 человек - судьи, избираемые из состава судейского сообщества, 8 человек представители общественности, назначаемые законодательным органом государственной власти, и 1 человек - представитель Президента.51 49 Общие принципы Европейской хартии о законе о статусе судей 1998 г., пар. 1.3: "В отношении любого решения, влияющего на выбор, привлечение, назначение, должностное продвижение или отстранение от должности судьи, закон предусматривает вмешательство инстанции, независимой от исполнительной и законодательной власти, не менее половины состава которой представлена судьями, выбранными судейским сообществом..." 50 В Постановлении Президиума Совета судей Российской Федерации № 69 от 26 октября 2004 г. говорится, что предложения противоречили "конституционному принципу независимости судебной власти, учитывая, что квалификационные коллегии судей также являются органами судейского сообщества, составляющими основу авторитета судебной системы". 51 Предлагаемые поправки к Закону 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации". 30 Дополнительно было предложено сократить кворум для заседаний квалификационных коллегий, включая Высшую квалификационную коллегию, с двух третей до простого большинства. Это означает, что судья может быть лишен полномочий даже в случае отсутствия на заседании всех представителей судейского сообщества. 52 Еще одно предложение Миронова заключалось в том, чтобы директор Судебного департамента Верховного суда (глава органа материально-технического обеспечения судов общей юрисдикции) назначался не председателем Верховного суда, а Президентом Российской Федерации.53 Это выглядит попыткой подорвать более прогрессивное законодательство 90-х годов, в соответствии с которым вопросы административного управления судами были переданы из ведения Министерства юстиции в ведение самого судейского сообщества. Важно правильно представлять себе более широкий контекст, на фоне которого были внесены предложения Миронова. Они были направлены вскоре после теракта в Беслане в сентябре 2004 г. В телевизионном обращении Президента, переданном вскоре после теракта, прямо говорилось о коррупции в судебной системе.54 В течение того же периода Президент Путин провел закон, означавший, по существу, что кандидатуры для выборов региональных губернаторов будут утверждаться им и Кремлем. "Предложения Миронова" встретили почти единодушное неприятие судейского сообщества, и руководители трех высших судебных инстанций России направили свои возражения непосредственно Президенту. Делегация пришла к выводу, что в некоторых кругах "предложения Миронова" были восприняты как составная часть более общей инициативы, направленной на централизацию власти и ограничение роли судебной власти. Предложения были приняты Советом Федерации подавляющим большинством голосов 29 сентября 2004 г., и соответствующий законопроект был направлен в Государственную Думу. Делегация выяснила, что к моменту начала миссии в апреле 2005 г. эти предложения дополнительно не рассматривались, хотя и были признаны Думой "приоритетным" законопроектом. В рамках изучения вопроса делегация стремилась выяснить, почему эти предложения были внесены именно Советом Федерации, почему дальнейшая законодательная процедура замедлилась и, наконец, какой, по мнению участников состоявшихся бесед, будет судьба предложенного законопроекта. 52 P. Solomon, см. выше, примечание 10. Там же 54 Президент заявил в своем обращении: "Мы... позволили коррупции поразить судебную и правоохранительную сферы". 53 31 Что касается внесения предложений, авторы законопроекта заявили, что “проблема ответственности судей перед обществом за выполнение своих обязанностей не решена...”55 Они также заявили, что нынешнее законодательство является нечетким, что изменения должны повысить качество кандидатов на судейские должности, "усилить общественный контроль" над судебной системой и ослабить ее зависимость от "корпоративных интересов".56 В ходе выяснения делегацией этих вопросов участники бесед предположили ряд других возможных мотивов направления предложений, в частности, следующие: было высказано предположение о том, что население считает судебную систему коррумпированной, в связи с чем реформы должны были быть направлены на решение этой проблемы; что они были предложены в качестве первого этапа процесса согласований, который должен привести к определенной реорганизации квалификационных коллегий; что они представляли собой предупреждение судейскому сообществу о том, что ему следует придерживаться официальной линии в политических делах; или, наконец, что это была просто личная инициатива спикера. Делегация отметила, что большинство участников бесед считало, что предложения не будут утверждены в их нынешней форме. Ряд лиц выразили это убеждение в весьма определенной форме. Только один из участников бесед имел иное мнение и выразил неуверенность относительно дальнейшей судьбы предложений. Полномочия коллегий Назначение судей Большинство судей назначается Президентом России на основании заключения коллегии, которой подведомствен соответствующий суд.57 Закон 1992 г. предусматривает, что перед представлением на должность судьи кандидат сдает квалификационный экзамен. Федеральные судьи проходят перед окончательным назначением на должность трехлетний испытательный срок.58 Возраст судьи должен составлять не менее 25 лет, и для назначения в суды низших инстанций он должен иметь опыт работы в системе правосудия не менее 5 лет.59 Мировые судьи избираются на местах на пятилетний срок, который может 55 Перевод предоставлен делегации Федеральной палатой адвокатов в документе “Материалы встречи с делегацией Института Прав Человека Международной Ассоциации Адвокатских Коллегий”, апрель 2005, с.8. 56 Там же с.с.8-9. 57 Закон "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 г., Ст. 5; и Федеральный Конституционный Закон "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г., Глава. 2, ст. 13. 58 Закон "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 г. Ст. 11 (3) и 4 (1), соответственно. 59 Там же, Ст. 11 (2). 32 продлеваться на следующие пять лет в соответствии с нормами, принятыми на областном (краевом) уровне. Минимальный возраст для назначения в Верховный или Высший арбитражный суд - 30 лет, минимальный опыт работы - 10 лет. Президент также полномочен отклонить кандидатуру, предложенную коллегией; в этом случае коллегия может, при желании, рассмотреть и представить кандидатуру повторно.60 Коллегии также играют роль при назначении председателя суда (судьи, выполняющего в суде административные обязанности, связанные, например, с поручением конкретных дел конкретным судьям и вынесением рекомендаций относительно их соответствия требованиям конкретных дел). Председатели судов назначаются Президентом в том же порядке, что и судьи. Очевидно, что это лица, пользующиеся большим влиянием. Отстранение судей от должности Нормы Конституции и законодательства гласят, что наложение на судей дисциплинарной ответственности или их отстранение от должности является внутренним делом судейского сообщества.61 Основания для отстранения судьи от должности перечислены в Законе "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 г. и включают состояние здоровья, деятельность, несовместимую с исполнением судейской должности, а также действия, порочащие честь и достоинство судьи.62 Решения Высшей квалификационной коллегии судей об отстранении от должности могут быть обжалованы в Верховном Суде, а решения квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации можно обжаловать в "соответствующих Верховных Судах республик, краевых и областных судах, в федеральных городских судах, в судах автономных областей и автономных округов".63 Большую роль в отстранении от должности играют председатели судов. Председатель суда полномочен представлять вопрос об отстранении конкретного судьи от должности на рассмотрение соответствующих квалификационных коллегий. Работа квалификационных коллегий на практике В принципе, учреждение органов судейского самоуправления, решающих вопросы назначения судей, их повышения в должности и отстранения от должности является 60 Там же, Ст. 6 (7). Федеральный Конституционный Закон "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г., Глава. 2, ст. 15: "Полномочия судьи могут быть приостановлены или прекращены только по решению квалификационной коллегии судей" 62 Закон "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 г., Ст. 14. 63 Федеральный Закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", 2002 г., Ст. 26 (2). 61 33 большой заслугой российского правительства. Многие авторы считают, что в целом квалификационные коллегии справедливо решают вопросы назначения судей и их повышения в должности, хотя их объективность при отстранении судей от должности вызывает бόльшие сомнения.64 Делегация получила из ряда источников информацию о том, что описанный выше порядок не всегда соблюдается на практике. В частности, один судья представил нам документальные доказательства в поддержку своего заявления о том, что он был отстранен от должности не по тем основаниям, которые приведены в законе. В ходе осуществления миссии делегация получила информацию и о других случаях подобного рода. С другой стороны, делегации также было сообщено, что иногда квалификационные коллегии препятствовали несправедливому отстранению судей от должностей в ситуациях, характеризующихся нажимом со стороны исполнительной власти или иных инстанций. И напротив, говорилось о том, что имеются определенные опасения по поводу того, что квалификационные коллегии могут быть склонны защищать судей в тех случаях, когда отстранение от должности является оправданным. Таким образом, налицо явно противоположные мнения относительно того, как именно квалификационные коллегии работают в действительности. Заместитель председателя Высшего арбитражного суда сообщил делегации о том, что за последние пять с лишним лет были отстранены от должностей 10 судей арбитражных судов, что было связано в ряде случаев с коррупцией или конфликтом интересов. По информации Верховного суда, в 2002 году квалификационные коллегии отстранили от должностей 68 судей и подвергли дисциплинарным взысканиям 220 судей. Отстранение от должности судьи Александра Меликова В ходе осуществления миссии делегация имела беседу с судьей Александром Меликовым, который был отстранен от должности квалификационной коллегией в декабре 2004 г. Судья Меликов утверждает, что он был отстранен от должности за нежелание следовать директивам председателя Московского городского суда, которая требовала вынесения более строгих приговоров, а также отказа освобождать некоторых обвиняемых изпод стражи до суда. Он также заявил, что ему инкриминировалось оправдание слишком многих обвиняемых и слишком частое использование мировых согласительных процедур. У делегации сложилось впечатление о правдоподобности заявлений судьи Меликова, и она детально изучила документы его дела (см. Приложение I). В их число входит экспертное заключение Московской государственной академии права, которая изучила правовые 64 P. Solomon & T. Foglesong Courts and Transition in Russia (2000, Boulder, CO and Oxford: Westview), p. 55. 34 основания его решений и признала их (с одним незначительным исключением) соответствующими закону. По утверждению судьи Меликова (которое подтверждается экспертным заключением), по российскому законодательству необоснованные судебные решения сами по себе не могут служить основанием для отстранения от должности.65 Делегация считает, что отстранение судьи от должности исключительно на основании правовых ошибок, предположительно допущенных при вынесении им судебных решений, означало бы подрыв принципа неприкосновенности, предусмотренного Статьей 16 Закона о статусе судей. Во всяком случае, из экспертного заключения следует, что судья Меликов не допускал неправильного применения закона. Другие случаи отстранения судей от должности Краткое изложение дел двух других судей, утверждающих, что они были отстранены от должностей за отказ выносить решения, предписываемые сверху (в одном из этих случаев судья был в конце концов восстановлен в должности), приводится в Приложении I. Эти случаи были обстоятельно документированы правозащитными группами, которые считали, что заявления судей соответствовали действительности. Участники бесед выразили озабоченность уровнем контроля со стороны председателей судов над конкретными судьями, особенно в ситуации отстранения от должности. Делегация отмечает, что ситуация, при которой председатель суда, направляющий в квалификационную коллегию представление об отстранении от должности, также возглавляет заседания суда, на котором может слушаться любая апелляция отстраняемого судьи против решения коллегии о его или ее отстранении от должности (см. дело судьи Кудешкиной в Приложении I), представляется конфликтом интересов. Реформирование коллегий Делегация констатировала, что ряд профессиональных работников правосудия назвал судейское сообщество "закрытой структурой", над которой не обеспечивается достаточно действенный внешний контроль. Вместе с тем, в этой связи также отмечалось, что это может отчасти быть проблемой восприятия, а не реальной проблемой, и что критика в адрес судейского корпуса может быть преувеличенной. В докладе Федеральной палаты адвокатов, подготовленном для миссии МАЮ, содержится особое упоминание этой проблемы. В нем говорится: 65 Закон "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 г., Ст. 16: "Судья не должен нести какуюлибо ответственность за выражение его мнения в ходе формирования судебного решения или за вынесенное им решение, кроме тех случаев, когда судом установлено, что судья повинен в преступном превышении своих полномочий". 35 "К сожалению, отношение российского общества к судебной системе остается довольно безразличным и скептическим, если не откровенно негативным. Средства массовой информации активно публикуют различные материалы по вопросам коррупции... и неэффективности работы судов. Обществу навязывается идея о том, что при решении вопросов очищения судебной системы от лиц, недостойных этой высокой должности, судейское сообщество выступает в виде закрытой корпоративной структуры".66 Данный вопрос должен рассматриваться в свете демократических реформ 90-х годов, когда суды получили новую роль независимого арбитра, стоящего между гражданами и государством. Некоторые авторы67 утверждают, что в период "дикой демократии" судебные власти проявляли тенденции к коррупции в такой же степени, как и другие государственные ведомства. Проблема коррупции судебной власти не входила в мандат миссии МАЮ. Делегация не получила каких-либо прямых доказательств коррупции, а данные статистики свидетельствуют о том, что, хотя коррупция имеет место, она отнюдь не приобрела массовые масштабы.68 Вместе с тем, делегация получила определенные устные свидетельства о взяточничестве судей, и у нее сложилось впечатление о том, что многие элементы общества и правительственных структур все еще считают, что коррупция судебной власти является широко распространенным явлением. Эта ситуация, а также переход от “дикой” к “контролируемой” демократии, создали атмосферу, в которой идея такого реформирования системы работы коллегий, которое, не будучи регулированием судебной власти на законных основаниях, будет фактически означать покушение на ее независимость, воспринимается общественностью достаточно позитивно. Делегация также обсудила с участниками бесед такой вопрос общего характера, как реформирование состава или функций коллегий. Прозвучали мнения о том, что некоторые изменения в составе коллегий могли бы быть полезными с точки зрения повышения гласности их работы, и, соответственно, повышения доверия со стороны общества, хотя все участники бесед были единодушны в том, что в целом за судейским сообществом должно сохраняться большинство. В частности, были высказаны предложения о том, чтобы 66 “Материалы встречи с делегацией Института прав человека Международной ассоциации юристов”, апрель 2005, с.10. 67 См. Russian Axis: The Judicial System of the Russian Federation: A System-Crisis of Independence (London, 2004) 68 В документе "Country Reports on Human Rights Practices – 2004: Russia (US Department of State, 2005)" http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41704.htm говорится, что, хотя в 2003 г. на действия судей было подано 18.749 жалоб, предупреждения получили 118 судей, увольнению подверглись 36 36 представители общественности в коллегии избирались не просто из числа лиц, имеющих юридическое образование, а из состава таких групп, как общественные организации, Комиссия по правам человека, аппарат уполномоченного по правам человека, средства массовой информации или адвокаты. Кроме того, выражалось мнение о том, что определенная формализация заседаний коллегий и публикация их решений могли бы повысить гласность и объективность их работы. судей. Данные Верховного Суда за 2003 г. приводятся выше. Делегации было сообщено, что в России насчитывается более 30.000 судей. 37 ГЛАВА 5: РЕФОРМЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ Введение Как уже упоминалось в главе 2, с начала 90-х годов был предпринят ряд реформ, оказавших влияние на работу российских судов. В Концепции судебной реформы 1991 г. подчеркивалась необходимость внедрения фундаментального принципа состязательности, когда уголовное судопроизводство основано на равенстве обвинения и защиты, а судья выступает в роли нейтрального арбитра. Наряду с другими предложениями, в Концепции были высказаны идеи судебного надзора за досудебным следствием, суда присяжных и института мировых судей. Согласно Закону о статусе судей 1992 г., судьи получили право надзора за решениями следственных органов в отношении досудебного задержания. Настоящий доклад не имеет своей задачей дать исчерпывающий анализ реформ законодательства, влияющих на положение судебной власти в России с того времени. Вместе с тем, в контексте рассмотрения текущего положения с точки зрения независимости судебной власти в России, необходимо проанализировать последствия таких реформ для ее независимости. Рассматриваемые ниже реформы выделены в ряд общих категорий, но тесно связаны друг с другом. Полномочия и статус судей Конституция 1993 г. ввела порядок, при котором задержание до суда может быть санкционировано только судьями. С 1993 г. по 2002 г. задержанные могли обжаловать в суде законность решений органов прокуратуры о применении досудебного задержания в качестве меры пресечения. Новый Уголовно-процессуальный кодекс 2001 г. шел еще дальше, устанавливая, что лица, содержащиеся под арестом, должны предстать перед судом в течение 48 часов. Кодекс предусматривал санкционирование судом ордеров на арест, обыск и конфискацию. Кроме того, был отменен такой пережиток советских времен, как "направление дела на доследование", которое позволяло судьям давать следствию второй шанс добиться осуждения обвиняемого и не допустить его оправдания.69 69 P. Solomon, Putin’s Judicial Reform: Making Judges Accountable as well as Independent, p. 8. См. http://www.law.nyu.edu/eecr/vol11num1_2/features/solomon.html 38 Конституция 1993 г. установила принцип разделения властей.70 Кроме того, она содержит гарантии, предусмотренные специально для судебной власти. Так, в Статье 120 говорится: "Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону". Реформы начала 90-х годов коснулись и сроков полномочий судей. Судьям были гарантированы назначение на пожизненный срок (при условии прохождения трехлетнего испытательного срока в случае судей федеральных судов)71 и несменяемость.72 Верхний возрастной лимит первоначально не предусматривался вообще, хотя судьи Конституционного Суда не могли исполнять свои полномочия более 15 лет. В конце 2001 г. для всех судей был установлен возраст выхода на пенсию в 65 лет, за исключением судей Конституционного Суда, для которых он составил 70 лет. Позднее Президент Путин предложил повысить возраст выхода на пенсию для всех судей до 70 лет.73 Закон 1992 г. предусматривал дополнительные меры защиты судей, включая право на ношение оружия.74 Судьи получили дополнительную правовую защиту, включая общую неподсудность по делам об административных преступлениях и иммунитет от уголовного преследования.75 Неприкосновенность второго рода могла быть отменена по запросу Генерального прокурора, с тем существенным условием, что он должен был получить поддержку квалификационной коллегии. Однако реформы, проведенные в 2001 г., отражали настроения того времени, характеризовавшиеся стремлением ограничить некоторые из тех широких полномочий, которые были предоставлены судебной власти в 90-е годы. Например, был частично пересмотрен порядок отмены юридического иммунитета от уголовного преследования; теперь представление об отмене неприкосновенности могло быть подано комиссией в составе трех судей. После определенных споров было решено, что квалификационные коллегии в принципе сохранят за собой определенную роль при решении вопросов лишения судей неприкосновенности, но на практике их функция сводится скорее к формальному одобрению решения судейской комиссии. Конституция Российской Федерации 1993 г. (с соответствующими поправками), Ст. 10: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". 71 Закон "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 г., Ст. 11 (3). 72 Там же, Ст. 11 ; и Конституция Российской Федерации 1993 г. (с соответствующими поправками), Ст. 121. 73 Президент В. Путин, см. выше, примечание 20. 74 Закон "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 г., Ст. 9 (2). 75 Там же, Ст.16; и Конституция Российской Федерации 1993 г. (с соответствующими поправками), Ст. 122. 70 39 Административное управление работой судов. Оплата труда судей. Одно из крупных новшеств, введенных в 1996 г.,76 было связано с передачей контроля над финансированием и организацией судов из Министерства юстиции в Судебный департамент Верховного суда. Руководитель департамента назначается на должность и может быть смещен с должности Председателем Верховного суда, с согласия руководителя Совета судей. Эту меру следует рассматривать как позитивный шаг в направлении дистанцирования судебной системы от исполнительной власти, расширения ее самоуправления и соответствующего ограничения возможностей внешнего вмешательства в работу судов. С этим вопросом тесно связан вопрос о финансировании деятельности судов. На теоретическом уровне был принят ряд мер, которые в определенной степени повышали стабильность финансирования деятельности судов. И Конституция, и Закон о судебной системе 1996 г. предусматривали, что финансирование деятельности федеральных судов должно осуществляться из федерального бюджета, что ограничивало возможность злоупотреблений со стороны правительственных органов на региональном уровне. Кроме того, закон предусматривал непосредственное участие судебной власти в бюджетном процессе: были предусмотрены консультации с председателями Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов в ходе подготовки проектов федерального бюджета в части расходов на нужды судебной системы.77 Вместе с тем, несмотря на законодательные гарантии, устойчивость финансирования судебной системы оказалась подверженной различным внешним обстоятельствам, таким как общеэкономическая ситуация. В 1995-96 г.г. правительство не выполнило свои обязательства по бюджетному финансированию и не выделило значительные суммы на нужды судебной системы.78 Вследствие этого некоторые суды столкнулись в середине 90-х годов с серьезными материальными затруднениями, а в ряде случаев вынуждены были просить минимальной материальной поддержки у местных властей. Более того, в 1998 г. Министерство финансов попыталось сократить бюджетные ассигнования на нужды судебной системы на 26%.79 Председатели Верховного суда и Высшего арбитражного суда направили жалобу в Конституционный суд, который в 1998 г. постановил, что предлагаемые сокращения бюджетных ассигнований являются неконституционными, и что принципы независимости судебной власти и разделения властей 76 Федеральный Конституционный Закон "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г., Раздел 38 (2). 77 Там же 78 P. Solomon & T. Foglesong, см. выше, примечание 58, с. 38. 40 требуют выделения ранее предусмотренных средств на нужды судов. В результате постановления Конституционного суда в 1999 г. был принят федеральный закон,80 который предусматривал, что суды должны получать финансирование только из федерального бюджета, и что все платежи должны быть совершены до 10-го числа месяца. Тем не менее, несмотря на эти защитные меры, в 2004 г. правительство уже попыталось оспорить постановление о том, что сокращения бюджетных ассигнований могут осуществляться только с согласия судейского сообщества.81 Делегация получила информацию из аппарата Федерального уполномоченного по правам человека о том, что сокращение ассигнований на нужды судебной системы в бюджете на 2005 год было предотвращено вмешательством Президента и других высокопоставленных должностных лиц. Администрация Президента Путина приняла на себя обязательства по значительному повышению затрат на нужды судов, приняв соответствующий пятилетний план ― Президентскую программу "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы. Бюджетные ассигнования на нужды судебной системы в 2000 г. составили 8,1 млрд. руб., на 2001 г. - 11,9 млрд. руб.;82 общие затраты по пятилетней программе запланированы на уровне 45 млрд. руб. (более 1,5 млрд. долларов США). Это повышение финансирования призвано решить целый ряд проблем, от дальнейшего распространения института мировых судей до повышения оплаты труда судей, увеличения штатов судов (включая введение должностей секретарей суда в помощь судьям), совершенствования материальной базы судов и их компьютеризации. В 2004 г. был принят Кодекс судейской этики. Оплата труда судей повышалась несколько раз, и Президент Путин специально остановился на этом вопросе в своем выступлении на последнем Всероссийском съезде судей.83 Тем не менее, оплата труда остается низкой в сравнении с оплатой труда юристов, имеющих частную практику. На том же съезде говорилось, что среднемесячное жалованье судей различных уровней составляло от 430 до 1100 долл. США в месяц.84 У делегации сложилось впечатление, что ставки оплаты труда и социальных выплат, а также методы их определения в конкретных случаях, отрицательно сказываются на психологическом настрое судейского 79 Письмо Министерства Финансов, 02-02-14, апрель 1998. Закон "О финансировании судов Российской Федерации" 1999 г. 81 P. Solomon, см. выше, примечание 10, с. 26. 82 Там же с. 10. 83 Президент В. Путин, см. выше, примечание 20. 84 "U.S. State Department, Country Report on Human Rights Practices, Russia, 2004", по материалам российских средств массовой информации о работе VI Всероссийского съезда судей в 2004 г. Для сравнения, по устным свидетельствам, полученным участниками делегации, примерный средний доход жителей Москвы составлял 500 долл. США в месяц, а оплата труда секретаря-референта в частной компании могла достигать 1000-1500 долл. США в месяц. 80 41 корпуса, а также на возможности привлечения в него подходящих кандидатов (делегации сообщили о наличии примерно 6 000 вакантных судейских должностей). Председатели судов Все председатели судов, как и судьи, назначаются Президентом по представлению соответствующих квалификационных коллегий (в зависимости от уровня в иерархии судебной системы), самим Верховным Судом (в случае судов общей юрисдикции) и двумя департаментами Администрации Президента. С 1996 г. по 2001 г. в этом процессе участвовали также региональные законодательные палаты, а с 2002 г. соответствующие кандидатуры утверждаются представителями Президента по федеральным округам. Если ранее они занимали эту должность без ограничения срока, то реформы судебной системы, проведенные в 2001 г., ограничили срок их полномочий 6 годами, с продлением на следующие 6 лет. Председатели судов пользуются значительной властью в отношении судей, приписанных к соответствующему суду, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности и отстранения от должности. Именно председатель суда составляет на судей характеристики и рекомендует их либо для назначения на должность по истечении трехлетнего испытательного срока, либо для повышения в должности. Делегации сообщалось о случаях, когда судьи, проходящие испытательный срок и претендующие на официальное введение в должность, будто бы шантажировались председателем суда, угрожавшим им тем, что он не будет рекомендовать их для введения в должность. Хотя делегация не получила прямых доказательств такой практики, представляется, во всяком случае, что система, позволяющая председателям судов запугивать независимо мыслящих судей или избавляться от них, на деле противоречит общепризнанным международным нормам, которым должна следовать судебная система. Далее, именно председатель суда является тем лицом, которое направляет в квалификационную коллегию первоначальное представление об отстранении судьи от должности. Председатели судов могут пользоваться влиянием в вопросах, связанных с получением судьями различных льгот неденежного характера, например, жилья. Хотя теоретически судья имеет право на получение квартиры в течение 6 месяцев с момента назначения в должность, делегации сообщалось о том, что на деле этого часто не 42 происходит, причем задержки могут быть значительными, особенно если председатель суда не вмешивается в решение данного вопроса на местном уровне.85 Наконец, председатели судов контролируют распределение дел между судьями конкретного суда. Делегация получила устные свидетельства о том, что иногда имеет место злоупотребление этими полномочиями, например, когда конкретные дела поручались судьям, от которых можно было скорее ожидать "желаемого" приговора, или когда дело отбирали у судьи, который отказывался уступать нажиму. Делегация отмечает, что, судя по всему, нет никакой системы, которая обеспечивала бы распределение дел между судьями по каким-то объективным критериям. Независимый экспертно-правовой совет сообщил, что судья, не следующий указаниям председателя соответствующего суда, будет подвергаться притеснениям. Эти утверждения основаны на ряде конкретных случаев, которые документированы правозащитными организациями (см. Приложение I). В целом, участники бесед говорили членам делегации, что председатели судов сосредоточили в своих руках чрезмерную власть. Более конкретные утверждения касались злоупотреблений властью, которые допускаются председателем Московского городского суда. Имеется широко распространенное убеждение, что председатели судов злоупотребляют своими правами, и эти права следует ограничить. Этого мнения явно придерживался старший окружной судья Уоркман, который, рассматривая в Суде магистрата Лондона ходатайство российского правительства об экстрадиции в Россию двух бывших членов руководства компании "Юкос", отказал в его удовлетворении, заявив при этом: “мне был представлен достаточно большой объем доказательств, подтверждающих сомнения в независимости судебной власти, особенно в Москве … [ч]то касается данного дела, я вполне убежден в том, что оно имеет политическую подоплеку, и что имеется большой риск того, что судьи московского городского суда могут поддаться политическому давлению в такой форме, которая может поставить под вопрос их независимость".86 Наши собеседники также выражали мнение о том, что следовало бы изменить порядок назначения председателей судов. Одно из предложений состояло в том, чтобы председателями конкретного суда автоматически назначались наиболее старшие по званию 85 P. Solomon & T. Foglesong, см. выше, примечание 58, с. 48. Правительство Российской Федерации против Дмитрия Маруева и Натальи Чернышовой, 18 марта 2005 г. Лондонский уголовный полицейский суд (в сборниках судебных решений не содержится). 86 43 судьи соответствующего суда. Согласно другому предложению, председатель должен избираться на ограниченный срок судьями соответствующего суда. Институт мировых судей Институт мировых судей (МС), существовавший ранее только в дореволюционной России, был формально восстановлен Конституционным Законом "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г. Роль и полномочия МС были дополнительно определены Федеральным законом 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации". МС должен быть не моложе 25 лет, иметь стаж юридической работы не менее 5 лет, а также высшее юридическое образование. Мировые судьи сдают квалификационные экзамены и выбираются на 5-летний срок, с возможным продлением полномочий на следующие 5 лет. Первоначально институт МС был введен в экспериментальном порядке в пяти регионах. В настоящее время он введен во всех регионах страны, за исключением Чечни. Мировые суды рассматривают значительное число дел, которые ранее слушались обычными судами; так, в течение 2000 года МС рассмотрели 4 878 уголовных дел и 91 762 гражданских дела. Они правомочны рассматривать дела о гражданских, административных и уголовных правонарушениях небольшой тяжести. Уголовно-процессуальный кодекс 2001 г. распространил юрисдикцию МС на уголовные дела с максимальными наказаниями в виде тюремного заключения сроком не более 3 лет. Однако в целом судебная система продолжает страдать от длительных задержек в рассмотрении дел, которые отчасти связаны с нехваткой судей. По данным Председателя Верховного суда России, в стране имеется 5 000 судейских вакансий.87 Институт МС способствовал сокращению нагрузки на суды и, тем самым, повышению эффективности их работы. Согласно докладу Госдепартамента США за 2003 г., в целом по России в 2002 г. насчитывалось 5 576 мировых судей, которые рассматривали в ряде регионов до 65% гражданских и до 25% уголовных дел, рассматривавшихся федеральными судьями. Суд присяжных Суд присяжных был введен в 1993 г. экспериментальном порядке в 9 из 89 регионов. В конце концов, после принятия Кодекса 2001 года и упоминавшейся выше Президентской Программы, в которой были предусмотрены необходимые финансовые ресурсы, возможность ведения суда с участием присяжных заседателей была распространена на все 44 регионы России, за исключением Чечни. Возможность ведения суда с участием присяжных не предусмотрена в районных и мировых судах, и в целом процессы, проводимые с участием присяжных, составляют относительно небольшую долю от общего числа рассматриваемых дел - примерно 1%. Таким образом, хотя введение этого института стало положительным нововведением, способствовавшим более справедливому рассмотрению дел, в целом его роль пока остается скорее символической. Тем не менее, в тех случаях, когда присяжные заседатели все же привлекаются, вероятность оправдания подсудимых возрастает. Так, в 2002 г. процент оправдательных приговоров в судах присяжных составлял 15%, в судах общей юрисдикции - 0,8%.88 Следует отметить, однако, что треть оправдательных приговоров на следующий год была аннулирована по апелляциям Верховным Судом и направлены на повторное производство. В целом, процент оправдательных приговоров в российских судах, который в советские времена был крайне низким, оставался таковым и в период с начала 90-х годов. Процент обвинительных приговоров по уголовным делам остается крайне высоким, составляя в целом по стране 99% (некоторые суды практически не выносили оправдательных приговоров).89 Все это говорит о том, что, несмотря на недавние реформы, в мышлении судебного корпуса до определенной степени сохраняется обвинительный, а не состязательный уклон. Членам делегации говорили, что значение суда присяжных связывают с тем, что он обеспечивает участие граждан в правовом процессе. Меры, направленные на ограничение применимости суда присяжных, также обсуждались в феврале 2004 г., после ряда громких дел, связанных, по заявлениям властей, с нарушением интересов национальной безопасности, по которым были вынесены оправдательные приговоры. Валентин Данилов был признан судом присяжных невиновным в осуществлении шпионской деятельности в пользу Китая. Этот вердикт, однако, был аннулирован по апелляции в декабре 2003 г., и в ноябре 2004 г. он был приговорен к 14 годам лишения свободы в колонии строгого режима (см. Приложение I). Профессор Соломон приводит документы, свидетельствующие о попытках службы безопасности (ФСБ) добиться прекращения практики применения суда 87 Understaffing the Judiciary: a Barrier to Effective Justice, 28 June 2004. См.: http://www.legislationline.org/index.php?country=34&org=0&eu=0&topic=7 88 U.S. State Department, Country Report on Human Rights Practices, Russia, 2003, по материалам российских средств массовой информации. 89 Washington Post, 26 Feb. 2005, P. Finn. В течение конца 2003 г. и первых 9 месяцев 2004 г. два районых суда г. Москвы заслушали в общей сложности 4.428 уголовных дел. Согласно материалам судебных заседаний, судами не было вынесено ни одного оправдательного приговора. Ни одного оправдательного приговора также не было вынесено по делам, находившимся за последние 10 лет в производстве Краснодарского краевого суда, причем присяжные заседатели вынесли оправдательные приговоры по 20% дел, слушавшимся в том же суде. 45 присяжных в делах о преступлениях против государства, оказывать воздействие на выбор присяжных заседателей и даже на поручение ведения конкретных дел конкретным судьям.90 Сопротивление реформам Свидетельством стремления развивать и совершенствовать систему правосудия, включая ее кадровый состав, стало учреждение 11 мая 1998 г. Указом Президента Академии правосудия, имеющей сегодня 10 филиалов в российских регионах. Академия занимается подготовкой юридических кадров, а также фундаментальными и прикладными исследованиями по вопросам организации и деятельности судов. Вместе с тем, несмотря на продолжающиеся реформы, можно видеть, что имело место также сопротивление принципу независимости судебной власти, способной использовать свои полномочия в форме, которая, по исторически сложившимся понятиям, могла бы считаться противоречащей интересам государства. Одним из изменений, предложенных в 2001 г., был не нашедший поддержки проект заменить пожизненные полномочия судей, служащие гарантией их независимости, невозобновляемым 15-летним сроком действия полномочий. Такая практика явилась бы аномалией по сравнению с правовыми системами европейских стран. Большое беспокойство вызвало принятие комитетом Думы в конце 2002 г. предложения, направленного на отмену обязательной силы постановлений Конституционного Суда для других ветвей власти.91 Если бы эти предложения не были сняты в результате ожесточенного противодействия, их принятие привело бы к значительному ослаблению авторитета судебной власти в области защиты Конституции и обеспечения подотчетности правительственных органов. Эти меры, особенно в свете проблемы политического и экономического давления на суды, которое проявилось в связи с небольшой группой крупных и политически "щекотливых" дел, являются как для судебной системы, так и для общества в целом тревожным сигналом относительно направления развития судебной системы и независимости судов. Кроме того, делегация получила устную информацию (убедительное подтверждение которой она не имела возможности получить) о том, что органы прокуратуры, судя по всему, имеют право обжаловать оправдательные приговоры практически до бесконечности, пока им не удается добиться осуждения обвиняемого. Такая практика уже сама по себе явилась бы нарушением прав обвиняемых. Это также ставит под вопрос независимость судей и судов. 90 91 P. Solomon, см. выше, примечание 10, с. 13. Там же ., с. 13. 46 ГЛАВА 6 ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Независимая и компетентная судебная власть ― принципиально важный элемент системы разделения властей и обеспечения прав человека. Она также является принципиально важной в условиях России ― страны, население которой в прошлом не питало никакого доверия к способности судов разрешать споры независимо от правительства. Вместе с тем, независимость судебной власти не предполагает отсутствия подотчетности. В основе законодательных инициатив, рассматриваемых в настоящем докладе, лежит позитивное стремление упрочить и реорганизовать судебную систему, и обеспечить условия как для ее подотчетности, так и для ее неприкосновенности, при одновременном повышении финансовой самостоятельности судов. Вместе с тем, возникает вопрос о соответствии уровня законодательства уровню тех механизмов, которые применяются в процессе его исполнения, а также о возможном торможении процесса ухода от прежних традиций и формирования независимой судебной системы. Это вопрос становится особенно актуальным в условиях, когда регулярно слышны заявления о коррупции, политическом давлении и манипулировании процедурами назначения судей и их отстранения от должностей. Комитет по правовым вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы (делегация которого посетила Россию для выяснения обстоятельств, связанных с арестом и судебным преследованием руководства компании "Юкос"), отметила в проекте резолюции от ноября 2004 г. символическое значение подобных процессов как для населения, так и для судебной власти: "Ассамблея отмечает роль независимости судебной системы вообще и независимого статуса судей в частности, и выражает сожаление по поводу того, что преобразования в системе правосудия, осуществленные в Российской Федерации в декабре 2001 г. и марте 2002 г., не обеспечили более надежной защиты судей от противоправного давления со стороны исполнительной власти".92 Во избежание возврата России к временам, когда судебная система служила инструментом исполнительной власти, и ситуации, при которой терроризм служит предлогом для 92 Проект резолюции Комитета по правовым вопросам и правам человека “Обстоятельства, связанные с арестом и судебным преследованием руководства компании "Юкос", ноябрь 2004 г., пар. 6. 47 установления контроля применяемых процедур. над судами, Более необходимо того, необходимо обеспечить обеспечить бόльшую гласность именно сочетание независимости судебной власти и гласности применяемых процедур, с тем, чтобы независимость не могла служить прикрытием коррупции судебных инстанций или коррупции со стороны судебных инстанций. Делегация имела возможность сделать следующие выводы и высказать следующие рекомендации. Выводы: Приверженность целям судебной реформы • Правительства, сменявшие друг друга с начала 90-х годов, заявляли о своей приверженности принципам судебной реформы, как формально, так и в форме принятия законодательных норм, предусматривающих меры, направленные на укрепление независимости судебной власти. • С начала 90-х годов в России осуществлялась программа реформирования законодательства, целью которой провозглашалось усиление независимости и расширение полномочий судебной власти, ее отделение от исполнительной и законодательной ветвей власти. • Нынешнее правительство приняло позитивные меры в направлении создания формальных структур и принятия законодательных мер, призванных повысить независимость судебной власти на этом сложном переходном этапе. Достижения • Формированию более независимой и гласной системы правосудия в России способствовали следующие важные преобразования: • введение института мировых судей; • принятие нового Уголовно-процессуального кодекса, основанного на принципах состязательности, презумпции невиновности и повышения роли судебного надзора в вопросах задержания и досудебного следствия; • введение суда присяжных. 48 • Формированию независимой судебной власти способствовали следующие административные преобразования: • повышение оплаты труда судей; • передача вопросов административного управления судами из ведения Министерства юстиции в ведение Судебного департамента Верховного суда; • дополнительные меры защиты судей; • судебный надзор за процессом формирования бюджетов судов. Квалификационные коллегии судей • Квалификационные коллегии внесли большой вклад в обеспечение самоуправления судебной системы и формирование в России независимой судебной системы. • Нынешний состав и задачи квалификационных коллегий соответствуют положениям Европейской хартии о статусе судей и других демократических норм. • Поскольку в некоторых слоях общества существует представление о том, что судебная система представляет собой закрытую структуру, которой в определенной степени недостает гласности при решении ее внутренних вопросов, изменения в составе и функциях квалификационных коллегий сами по себе не могут считаться нежелательными, если такие изменения способствуют повышению гласности в работе судов. • Вместе с тем, изменения в составе квалификационных коллегий, предусмотренные в "предложениях Миронова" и сокращающие долю судей менее чем до 50%, противоречили бы Европейской хартии и создавали бы, в случае их принятия, угрозу независимости судебной власти. Председатели судов • Лица, с которыми делегация имела беседы, а также проанализированные ею материалы, подтверждают широко распространенное представление о том, что председатели судов допускают злоупотребление своими полномочиями в таких вопросах, как отстранение судей от должности, прекращение полномочий судей, проходящих испытательный срок, оказание содействия в получении жилья и других неденежных льгот, а также распределение дел между судьями. 49 • Делегация выражает особую озабоченность количеством случаев отстранения судей от должности, связанных, как представляется, с неправомерным нажимом со стороны председателей судов или иных сторон. Коррупция и политическое вмешательство • Представляется, что в обществе широко распространено убеждение в коррупции судебной системы и политическом вмешательстве в процесс судопроизводства, отчасти коренящееся в отношении к судебной власти, исторически сложившемся в советские времена, но также связанное с рядом дел, получивших широкую огласку в недавний период. • Делегация не имела времени и возможностей для расследования конкретных случаев коррупции судебных инстанций или политического нажима, и имела возможность выяснить для себя эти вопросы лишь в ограниченных масштабах. Вместе с тем очевидно, что ряд крупных процессов породил уверенность широких групп населения в подверженности судебной власти политическому и/или экономическому воздействию. К сожалению, эти процессы подорвали доверие общественности к судейскому корпусу, а также убежденность самого судейского корпуса в способности противостоять нажиму, особенно в тех случаях, когда речь идет о политически острых процессах. • Необычно высокий процент обвинительных приговоров в некоторых российских судах, наряду с устными свидетельствами о нажиме на судей, от которых требуют сокращения количества оправдательных приговоров и вынесения более суровых приговоров, приводится многими авторитетными наблюдателями в качестве признака сохранения бытовавших в дореформенный период представлений о роли судьи как защитника интересов государства, а не как независимого арбитра, стоящего между гражданином и государством. Рекомендации: Хотя правительство заявляет о своей приверженности целям судебной реформы, делегация рекомендует принять ряд мер, обеспечивающих практическое осуществление заявляемой приверженности целям судебной реформы и создающих условия для формирования подлинно независимой судебной власти. 50 Квалификационные коллегии 1. Следует отвергнуть предложения Миронова и не допустить такого изменения состава квалификационных коллегий судей, в результате которого в коллегиях не будет соблюдаться судейское большинство. Чтобы развеять любые сомнения по данному поводу и заверить судейский корпус в своей неизменной приверженности принципам независимости судебной власти, правительству следует публично заявить о своей верности принципу сохранения в составе коллегий судейского большинства. 2. Чтобы обеспечить гласность в работе квалификационных коллегий судей, следует рассмотреть вопрос о диверсификации представительства в коллегиях лиц, не являющихся судьями, с включением в их состав, например, представителей частных адвокатских коллегий, общественных организаций, Комиссии по правам человека и аппарата Уполномоченного по правам человека. Вместе с тем, доля судей в коллегиях ни в коем случае не должна быть ниже двух третей. 3. Следует рассмотреть вопрос о целесообразности принятия более упорядоченных и формальных процедур слушания вопросов на коллегиях, а также публикации их решений. Председатели судов 4. Ввиду широко распространенной озабоченности по поводу превышения председателями судов своих полномочий следует повысить гласность системы их утверждения. Следует рассмотреть вопрос о расширении роли судейского сообщества в данном процессе и принятии более объективных критериев назначения на эту должность, например, критерия старшинства в судейском звании. Кроме того, можно было бы рассмотреть вопрос о назначении председателей на фиксированные сроки от 4 до 7 лет. 5. Решения и влияние председателей судов в вопросах вынесения дисциплинарных взысканий судьям соответствующих судов и их отстранения от должности должны быть предметом систематического беспристрастного надзора. В настоящее время апелляции на решения квалификационных коллегий рассматриваются судами под председательством того же лица, которое инициировало дисциплинарное взыскание. 51 Такая практика недопустима. Окончательные решения по вопросам дисциплинарной ответственности судей или их отстранения от должности также должны быть предметом независимого и объективного надзора. 6. Ведение дел в конкретных судах должно поручаться их председателями тем или иным судьям в соответствии с объективными критериями. Следует рассмотреть вопрос о выработке таких критериев в свете норм независимости судебной власти, которые являются обязательными для России. Дела должны изыматься из производства конкретных судей только в строго установленном порядке и по основаниям, установленным законом (конфликт интересов, состояние здоровья и т. д.). Укрепление независимости судебной власти 7. Следует предпринять немедленные шаги, исключающие оказание на судебные власти противоправного давления в связи с процессами экономического или политического характера, получающими широкий общественный резонанс. Поскольку такие дела широко освещаются средствами массовой информации и играют важную роль с точки зрения формирования отношения общественности к судебным органам, следует также стремиться к их беспристрастному и гласному рассмотрению. 8. Следует сформировать комиссию из независимых судебных и иных юридических экспертов для рассмотрения конкретных случаев отстранения судей от должности. В частности, следует подвергнуть независимой проверке практику работы Московского городского суда в связи с обвинениями со стороны бывших судей в адрес председателя суда. Комиссия также должна рассмотреть достаточно документированные политические/ экономические процессы, в отношении которых имеются убедительные доказательства наличия противоправного давления и коррупции. 9. Правительству следует рассмотреть вопрос о проведении среди населения разъяснительной кампании, призванной обеспечить более глубокое понимание роли судебной распространение системы в информации демократическом относительно государстве, принятых включая изменений в законодательстве, влияющих на объем полномочий судебной власти. 10. Следует рассмотреть вопрос о распространении на другие суды системы 52 электронной публикации решений, внедренной в практику арбитражных судов. Финансовая поддержка судейского сообщества/судов 11. Отмечая прогресс, достигнутый исполнительной властью в области повышения оплаты труда судей и объемов финансирования судебной системы, а также заявленное намерение осуществить дальнейшие повышения, делегация рекомендует в срочном порядке предпринять шаги в этом направлении. Правительство должно обеспечить уровень оплаты труда и условия работы судей во всех судах, обеспечивающие назначение на судейские должности достаточно подготовленных и опытных профессионалов права и ограничение их подверженности коррупции. Назначение и обучение 12. Ввиду того, что судебная система России переживает переходный период и испытывает объективные трудности, связанные с толкованием и применением нового законодательства и процессуальных норм, следует обеспечивать активную поддержку форм работы, обеспечивающих назначение на судебные должности большего числа наиболее подготовленных юристов. Возможно, что в связи с этим следовало бы пересмотреть минимальные нормы в плане образования и стажа практической работы, которые должны соблюдаться при таком назначении. Следует рассмотреть целесообразность более активного применения таких непрямых форм пополнения судейского корпуса, как выдвижение на судейские должности помощников судей. 13. Следует считать весьма позитивным шагом решение об учреждении Академии правосудия. Следует ввести в обязательную практику более систематическое и формализованное обучение всех вновь назначенных судей. Кроме того, следует учредить систему непрерывного юридического образования всех судей, включая изучение ими соответствующих разделов международного права. 14. Решение о введении судьи в должность на неограниченный срок по истечении трехлетнего испытательного срока должно приниматься независимой инстанцией, с применением справедливой и гласной процедуры подтверждения полномочий на основе формальной аттестации. Решение об отказе в назначении должно быть открытым для обжалования и независимой проверки. 53 ПРИЛОЖЕНИЕ I ОТДЕЛЬНЫЕ ДЕЛА За исключением дела судьи Меликова, делегация Международной ассоциации юристов не исследовала документированные ниже отдельные случаи лично. Однако в ходе выполнения делегацией своей миссии ей была предоставлена информация, касающаяся некоторых из этих дел, подробно документированных уважаемыми международными правозащитными организациями. Судьи, освобожденные от обязанностей Квалификационной коллегией (в соответствии с рекомендацией председателей суда) Судья Сергей Пашин 11 октября 2000 года 9 голосами против 4 судья С.A. Пашин был освобожден от обязанностей Московской квалификационной комиссией судей якобы за то, что он сообщил в радиопрограмме номер своего телефона, а также написал критический анализ судебного дела, рассматриваемого в соседней территориальной юрисдикции. Однако Пашин заявил, что его увольнение явилось следствием его независимости и отказа следовать указаниям прокурора относительно постановлений, которые он должен принимать. Например, Пашин считает мотивом освобождения свой отказ вынести постановление против призывника, обратившегося с просьбой о предоставлении ему конституционного права о несении альтернативной службы вместо службы в армии. Кроме того, судья Пашин выносил оправдательные приговоры примерно в одном из десяти из рассматриваемых им дел, в то время как уровень оправдательных приговоров по уголовным делам в масштабе всей страны приближается к одному из 200 дел. По мнению российского отделения организации Human Rights Watch and Memorial, увольнение Пашина отражает растущее нежелание чиновников допускать инакомыслие в судебной сфере и СМИ. В 1998 г. его обвинили в нарушении малоизвестной правовой процедуры, и его полномочия были временно приостановлены. Правозащитные организации выразили свой протест, и Верховный суд восстановил его в правах.93 93 http://www.hrw.org/wr2k1/europe/russian.html Human Rights watch, Всемирный доклад, 2001 г. 54 Пашин подал апелляцию на решение, принятое в октябре 2000 г., в Совет по гражданским делам Верховного суда и выиграл дело. Однако позднее он заявил, что "чиновники Московского городского суда сделали ситуацию столь невыносимой, … [что ему] пришлось уйти в отставку".94 Судья Кудешкина В деле, которое привлекло внимание международных средств массовой информации, судья Московского городского суда Кудешкина заявила, что государственный обвинитель и председатель Московского городского суда оказывали на нее давление с тем, чтобы она в судебном разбирательстве по делу следователя Министерства внутренних дел вынесла решение в пользу обвинения. Она заявляет, что, когда она отказалась выносить постановление, о котором ее просили, председатель Московского городского суда судья Егорова передала дело другому судье. В мае 2003 года Кудешкина была уволена за нарушение правил поведения в зале суда и дискредитацию судей после публичной критики судьи Егоровой, что упорно отрицается последней. Судья Кудешкина заявляет, что председатель Коллегии, выносивший решение по ее делу, был судьей Московского городского суда и поэтому находился в подчинении судьи Егоровой. Апелляция Кудешкиной на решение Квалификационной коллегии была направлена в Московский городской суд. Таким образом, ей было отказано в независимом рассмотрении решения Коллегии о ее увольнении. Кудешкина написала открытое письмо Президенту Путину, обвиняя государство в том, что оно ставит судебные органы в зависимость от исполнительной власти, и указывая, что с 2000 года более 80 судей, находившихся в подчинении у Егоровой, оставили свои должности.95 Судья Александр Меликов Судья Александр Меликов был назначен на должность судьи в 1997 году и был уволен Квалификационной коллегией в декабре 2004 года. Когда в суде, куда он был назначен, проходила реорганизация, большинство судей, которые ранее были назначены в межмуниципальные суды, были автоматически переназначены в соответствующие областные суды. По словам судьи Меликова, реорганизация суда в значительной степени 94 95 http://www.cdi.org/russia/johnson/8396-9.cfm Moscow Times, 6 октября 2004 г. http://www.mosnews.com/news/2005/03/11/oustedjudge.html Moscow News, 11 марта 2005г. 55 была формальностью, и перевод судей из старых в новые суды (особенно в случае судей, назначение которых, как в случае Меликова, было подтверждено) должен был происходить автоматически. Однако он и еще двенадцать судей не были включены в список переназначений, подписанный Президентом Путиным. Никаких оснований, по которым эти судьи не были переназначены, представлено не было. На них было оказано давление, чтобы они досрочно ушли в отставку, и все, кроме трех судей, так и поступили. Судье Меликову также было предложено досрочно уйти в отставку, но он отказался. Дела ему не назначались, и он каждый день являлся в свой кабинет и занимался бумажной работой. На слушании, созванном административным отделом, который обычно занимается кадровыми вопросами, такими как зарплата, он и другие судьи были "уволены" по причине слабого здоровья. Позднее это решение было отменено в связи с ненадлежащим исполнением процедуры. В итоге,судье Меликову были предъявлены обвинения в соответствии со статьями 1 и 2 Кодекса чести судей, статьями 1-4 Судебного кодекса этики и статьями 3 и 8 Закона о статусе судей 1992 года, с указанием 22 случаев "игнорирования интересов правосудия, принижения репутации судебной власти и подрыва доверия людей к судебной системе". В особенности он подвергся критике за то, что ненадлежащим образом откладывал вынесение приговора и отказывался от обвинения после примирения сторон. Один из примеров, рассмотренных Коллегией, касался обвинения в "хулиганстве", где жертва простила нарушителя, который не имел судимостей, и попросила судью Меликова проявить снисходительность. Судья вынес нарушителю приговор с отсрочкой исполнения и трехлетним испытательным сроком. Обвинение не оспаривало такое решение. Квалификационная коллегия уволила судью Меликова за "... принижение авторитета судебной власти, нанесение непоправимого ущерба имиджу судебной профессии и подрыв доверия общественности к судебной власти". Они сделали такой вывод на основе изучения его решений, и нашли его приговоры "явно сомнительными и странно мягкими". Меликов возразил, что между 2001 годом и маем 2004 года он рассмотрел 460 уголовных дел, в которых участвовало 544 лица, из которых только четыре из вынесенных им приговоров были отменены судами высшей инстанции. Подробный анализ работы Меликова, проведенный тремя экспертами, назначенными российским Независимым экспертно-правовым советом, и предоставленный делегации, установил, что его постановления (за одним незначительным исключением, связанным с одним делом 1998 года), выносились в соответствии с российским 56 законодательством.96 "Решения Александра Меликова ... соответствуют уголовному и уголовно-процессуальному праву", написала Полина Лупинская, руководитель отделения уголовного процесса Московской академии государственного права. Она добавила, что обвинения против него "беспочвенны".97 В декабре 2004 года Московская судебная квалификационная коллегия после еще одного слушания и (по словам Меликова) обсуждения, которое длилось менее трех минут, освободила Меликова от обязанностей судьи. Меликов постарался объяснить делегации, что в обвинительном заключении не было ничего, что было бы связано с такими вопросами, как нечестность или коррупция; причина, скорее, была связана с исходом дел. Меликов обратился с апелляцией в Московский городской суд, председателем которого является тот судья, который якобы участвовал в процессуальных действиях против него. Дважды эта апелляция была отложена, а затем ее рассмотрение началось 22 февраля 2005 года. Предложение Меликова перенести слушания в другой суд было отклонено 6 апреля 2005 года. В настоящее время дело продолжается. Меликов сообщил делегации, что в случае неудачи он может подать апелляцию в Верховный суд и Президиум Верховного суда. Он также утверждал, что к папке обвинительного дела были добавлены страницы, а материалы по встречам с Квалификационной комиссией были сфальсифицированы. (Несмотря на попытки взять интервью у членов Квалификационных комиссий, делегация не смогла получить интервью). Судья Меликов не может считаться официально уволенным до того, как будет определен результат апелляций. Однако он не получает зарплату и не имеет права на льготы, сопутствующие уходу с должности, которые он охарактеризовал как "привлекательные". Он зарабатывает на жизнь работой консультанта по совместительству. Он сообщил делегации, что его дела не носили политического характера и не касались спорных экономических вопросов. Он думает, что его считают "опасным", поскольку он продемонстрировал, что им нельзя манипулировать (а, возможно, ему придется в будущем иметь дело с политическими делами). Он сообщил делегации, что, по его ощущениям, его используют в качестве примера для других судей. 96 http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A56441-2005Feb26.html Вашингтон Пост, 27 февраля 2005 г. 97 Там же. 57 Политические/экономические дела Михаил Ходорковский Михаил Ходорковский получил громадную прибыль от приватизации второй по величине российской нефтяной компании "Юкос" по заниженной цене в середине 90х годов. Было высказано предположение, что этим прибылям сопутствовало негласное соглашение "проводить государственную линию" и оставаться вне политики.98 Однако Ходорковский начал финансировать политические партии, включая коммунистов, приобрел права на издание газеты "Московские новости" и нанял известного журналиста, проводящего собственные расследования и критически относящегося к Президенту Путину, тем самым усилив подозрения в том, что у него могли быть собственные политические амбиции. Сторонники г-на Ходорковского, а также некоторые комментаторы настаивают, что данное судебное разбирательство является попыткой со стороны администрации Президента Путина заставить замолчать потенциального соперника. Кремль упорно отрицает обвинение, хотя министр экономики Герман Греф в июне 2004 года признался "Би-Би-Си", что суд "имеет определенную политическую составляющую".99 Это мнение разделяет организация Amnesty International ("Международная амнистия"), выразившая озабоченность по поводу справедливости судебных разбирательств и предполагаемого вмешательства со стороны государства.100 Ходорковский предстал перед судом вместе со своим бывшим коллегой Платоном Лебедевым по многочисленным обвинениям в краже, мошенничестве, хищении и уклонении от уплаты налогов. Оба заявляют о своей невиновности. Председательствующий судья отложила вынесение приговора без дальнейших объяснений до 16 мая 2005 года. После проведения расследования Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в январе 2005 года приняла Резолюцию 1418101, где было высказано предположение о том, что судебное преследование Михаила Ходорковского и двух других бывших руководителей "Юкоса" представляет собой скоординированную 98 http://news.bbc.co.uk/1/hi/business/4482203.stm Би-Би-Си Ньюз, 27 апреля 2005 г. Там же. 100 http://www.amnestyusa.org/news/document.do?id=80256DD400782B8480256FE000340CE4 Amnesty International, 11 апреля 2005 г. 99 101 http://assembly.coe.int/Main.asp?link=http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta05/ERES1418.htm 58 атаку, и "что интерес государства в этих судебных делах выходит за пределы обычного уголовного преследования и включает в себя такие элементы, как ослабление явного политического оппонента, запугивание других состоятельных граждан и восстановление контроля над стратегическими экономическими богатствами".102 Кроме того, в Резолюции говорится, что, по-видимому, "Юкос" был выбран российской государственной властью произвольно в нарушение принципа равенства перед законом, поскольку деятельность других нефтяных и горнодобывающих компаний не расследовалась. Резолюция подвергла сомнению "справедливость, беспристрастность и объективность органов государственной власти, которые, как представляется, в значительной степени проигнорировали основные права на защиту, гарантированные Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и Европейской конвенцией по правам человека".103 В ноябре 2004 года Комитет Совета Европы по правовым вопросам и правам человека сообщил, что адвокатам руководителей "Юкоса" не давали связываться со своими клиентами, отказывали им в доступе в зал судебных заседаний во время слушаний, проводили обыски их офисов и изъятия документов. Российские правозащитные группы отметили охлаждающее воздействие на свободу слова и политический плюрализм в России в результате преследования этих лиц. 31 мая 2005 года Ходорковский был признан виновным по шести из семи обвинений в уклонении от уплаты налогов, мошенничестве и хищении, и был приговорен к девяти годам тюремного заключения. Его партнер по бизнесу Платон Лебедев был также приговорен к девяти годам. Срок заключения на один год меньше максимального срока, который может быть назначен в виде наказания по российскому праву. Кроме того, суд обязал обоих уплатить в налоговые органы, участвующие в гражданских исках против них, 17 миллиардов рублей (600 млн. долларов США). Для подачи апелляции было предоставлено десять дней. Сотрудники "Юкоса" Алексей Пичугин, бывший начальник службы безопасности "Юкоса", в марте 2005 года был приговорен к 20 годам тюремного заключения за два убийства, совершенных в 2002 году, а также за нападение на руководителя пресс-службы московского мэра. Его адвокаты собираются обжаловать это решение. 102 103 Там же, параграф 14. Там же. 59 18 марта 2005 года британский суд магистрата отклонил просьбу российского правительства об экстрадиции Дмитрия Маруева и Натальи Чернышевой, бывших сотрудников "Юкоса", связанных с Ходорковским и Лебедевым. Суд признал, что их политические мнения и мнения их партнеров могут поставить под сомнение справедливое расследование по обвинениям в заговоре с целью совершения мошенничества, и, более того, что обвинения против них были политизированными. Светлану Бахмину, заместителя главного консультанта "Юкоса", обвинили в том, что она помогала "Юкосу" в уклонении от уплаты налогов, и ей теперь предъявляются обвинения в хищении. Она была арестована в декабре 2004 г., после того, как ее руководители из компании "Юкос" скрылись из России. Ее допрашивали в течение более чем тринадцати часов и не давали встретиться с адвокатом. Она страдает заболеванием сердца и во время допроса дважды теряла сознание, однако в госпитализации ей было отказано. Она содержится под арестом и пожаловалась на то, что ее разлучили с двумя маленькими детьми, а также на то, что ей отказано в возможности общаться с ними по телефону в связи с процессуальной ошибкой при подаче формы, разрешающей доступ к телефону.104 В целом, Международная комиссия юристов жалуется на притеснение адвокатов "Юкоса" со стороны государства в нарушение принципов российского и международного права. Дела о шпионаже Игорь Сутягин Игорь Сутягин, научный сотрудник, занимавшийся вопросами военнотехнической и военно-экономической политики, был арестован 29 октября 1999 года. Ему были предъявлены обвинения в государственной измене в форме шпионажа. Он был обвинен в сборе информации о российской системе вооружений и ее передаче офицерам армии США в 38 эпизодах. Он утверждает, что собирал информацию исключительно из открытых источников. В 2001 г. областной суд Калуги признал свою неспособность установить, какую именно информацию передавал Сутягин, и вместо этого решил направить дело на дополнительное расследование. В сентябре 2003 года дело было передано в Московский городской суд, который приговорил Сутягина к 15 годам исправительно-трудовых работ, а в августе 2004 года приговор 104 http://mosnews.com/news/2005/03/10yukoslawyer.shtml Moscow News, 10 марта 2005 г. 60 был утвержден Верховным Судом. Amnesty International утверждает, что нарушение международных стандартов справедливого судопроизводства отрицательно сказалось на судебном процессе, вызвав серьезную озабоченность по поводу политических мотивов обвинения. Amnesty International, Human Rights Watch, Международная хельсинкская федерация по правам человека, Московская хельсинкская группа и Общественный комитет в защиту ученых в июне 2004 года выпустили совместное заявление, выразив свою озабоченность этим делом и призвав к его пересмотру, с освобождением из-под стражи до пересмотра дела.105 Эта озабоченность также нашла свое отражение в Отчете госдепартамента США за 2004 год: "Некоторые наблюдатели пришли к выводу, что у него не было доступа к секретной информации, и рассматривают суровый приговор как попытку воспрепятствовать обмену информацией между гражданами и их профессиональными коллегами из других стран". Валентин Данилов В декабре 2003 г., спустя более двух лет после первоначального ареста в феврале 2001 г., ученый-физик из Красноярского государственного технического университета Сибири Валентин Данилов был оправдан судом присяжных по обвинениям в шпионаже в пользу Китая. Голословные утверждения в адрес Данилова возникли в результате открытого коммерческого контракта, который он подписал с китайской компанией от имени университета. Однако в июне 2004 г. Верховный суд отменил приговор и вынес постановление о проведении повторного судебного разбирательства. На повторном судебном разбирательстве в ноябре 2004 года сибирский суд вынес обвинительный приговор и приговорил Данилова к 14 годам лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии особо строгого режима. Данилов всегда утверждал, что информация, которую он продал Китаю, уже была опубликована в открытых источниках. Ряд коллег Данилова в открытом письме, написанном вскоре после его ареста, поддержали это заявление. В этом письме они утверждали, что информация была рассекречена в 1992 u/ и в течение многих лет публикуется в открытых научных изданиях. Amnesty International считает это дело "одним из наиболее тревожных дел", рассматривая его как часть более широкого круга сомнительных дел о шпионаже, возбужденных против специалистов по 105 http://web.amnesty.org/library/Index/ENGEUR460472004?open&of=ENG-2U4 Amnisty International, 17 августа 2004 г. 61 проблемам окружающей среды, ученых и журналистов.106 Эрнст Черный, руководитель московского отделения по экологии и правам человека, считает, что такие обвиняемые "подбираются не на основе своей виновности, а для того, чтобы донести определенные мысли до определенной социальной группы".107 Михаил Трепашкин Михаил Трепашкин, бывший генерал-лейтенант Федеральной службы безопасности (ФСБ) и юрист, работал консультантом парламентской комиссии, расследовавшей доказательства предполагаемой причастности государства к убийству более ста гражданских лиц во время взрыва бомбы в жилом доме в Москве. 24 октября 2003 года, за неделю до того, как он должен был давать показания в суде, он был арестован сотрудниками ФСБ, которые якобы подбросили в его машину огнестрельное оружие и обвинили его в "незаконном хранении и перевозке оружия".108 Поэтому Трепашкин не смог представлять интересы своих клиентов (дочерей женщины, погибшей во время взрыва в 1999 году), а также не смог предъявить доказательства, собранные против российского Правительства. Сразу после этого ему было предъявлено обвинение в "разглашении секретной информации". Г-ну Трепашкину было предъявлено обвинение, однако Прокуратура, как представляется, не стремилась ускорить дело до тех пор, пока выводы г-на Трепашкина не были приведены в книге, в которой было высказано предположение о том, что за взрывами стоят не чеченские боевики, а должностные лица России.109 19 мая 2004 года в отношении Михаила Трепашкина был вынесен приговор по обвинению в разглашении государственной тайны, злоупотреблении полномочиями и незаконном хранении оружия. Признание виновным и вынесенный приговор о лишении свободы сроком на четыре года с отбыванием наказания в исправительной колонии были поддержаны Военным советом Верховного суда Российской Федерации, несмотря на гражданский статус Трепашкина. Международная комиссия юристов осудила это нарушение международных стандартов справедливого судебного разбирательства и призвала Правительство Российской Федерации соблюдать Резолюцию 2002/37 Комиссии ООН по правам человека, которая была ее 106 http://www.amnestyusa.org/magazine/whistleblowers.html 107 Там же. 108 http://www.icj.org/news/php3?id_article=3205&lang=eng Международная комиссия юристов, 17 декабря 2003 г. 62 спонсором. В резолюции 2002/37 заявлено, помимо прочего, что "каждый человек имеет право быть судимым судами или трибуналами обычной юрисдикции". Дела о свободе слова и информации Юрий Самодуров В марте 2005 года известному правозащитнику Юрию Самодурову были предъявлены обвинения в разжигании религиозной ненависти в связи с тем, что он выступил спонсором выставки на религиозную тематику в России. Среди экспонатов были икона с изображением Иисуса Христа на фоне рекламы "Кока-Колы" со словами "это моя кровь" и картина с изображением святого без головы, на месте которой было отверстие, куда посетители могли просунуть голову. Православная церковь нашла выставку настолько оскорбительной, что использовала все свое влияние и настояла на судебном преследовании в соответствии со Статьей 282 Уголовного кодекса Российской Федерации. Московский уголовный суд оштрафовал Самодурова, а также распорядителя выставки Людмилу Василовскую и художницу Анну Михайлчук, на 100 000 рублей каждого (приблизительно 3 600 долларов США) за "разжигание религиозной неприязни". Обвинения в вандализме, выдвинутые против православных верующих, набросившихся на выставленные работы, были ранее сняты под воздействием сильного политического давления с целью расследования богохульного характера представленных на выставке произведений. Рэчел Денбер, исполняющая обязанности исполнительного директора Европейского и Центрально-Азиатского отдела организации Human Rights Watch, осудила обвинительные приговоры как "неприемлемое ограничение свободы слова, [создающее] опасный прецедент для государственной цензуры в области искусства и открытых дискуссий".110 Александр Никитин В феврале 1996 года Александр Никитин, всемирно признанный специалист по вопросам охраны окружающей среды, был арестован Федеральной службой безопасности (ФСБ). Ему были предъявлены обвинения в измене, шпионаже и разглашении государственной тайны норвежской организации по вопросам окружающей среды под названием Bellona, на основании отчета, соавтором которого 109 Там же. 63 он являлся. В отчете был использован несекретный материал, находящийся в свободном доступе, для иллюстрации угрозы обширного радиоактивного заражения и вреда для окружающей среды в результате небрежного обращения Северного флота России с ядерными отходами. В декабре 1996 года, в ответ на протест общественности, в дело вмешалась Генеральная прокуратура в Москве с целью освободить Никитина от содержания под стражей до суда. Дело было возвращено в ФСБ для дальнейшего расследования. Ему запретили покидать Санкт-Петербург без разрешения прокуратуры. 2 марта 1997 года специальный докладчик Совета Европы по данному делу выразил озабоченность по поводу использования секретных постановлений, некорректных оценок экспертов, а также необъективного освещения процесса в средствах массовой информации. Также была нарисована картина притеснения личности, якобы имевшего место со стороны ФСБ. Европейский Союз, Международный суд и ОБСЕ также выразили озабоченность по поводу суда над гном Никитиным.111 Когда он был в заключении, Amnesty International называла его узником совести. В июне 1998 года дело Никитина было наконец-то направлено в Городской суд СанктПетербурга, а в октябре состоялся суд. В связи с недостаточностью доказательств судья направил дело на дополнительное расследование. Апелляцию на это решение подали и адвокаты, и прокуроры, но в феврале 1999 года Верховный суд поддержал вынесенное постановление. 29 декабря 1999 года Никитин был оправдан. Однако 13 сентября 2000 года прокуратура подала апелляцию. В своем окончательном решении, почти через пять лет после первых обвинений, Президиум Верховного суда отклонил эту апелляцию. Апелляция, поданная в Европейский суд по правам человека в связи с якобы имевшим место нарушением статей 6 (1) и 13 Европейской конвенции по правам человека (право на определение уголовных обвинений "в течение разумного времени" и право на "эффективные средства судебной защиты"), была признана допустимой.112 Европейский суд по правам человека охарактеризовал действия Генерального прокурора Российской Федерации против Никитина как "произвол и злоупотребление", но, в конце концов, не обнаружил нарушений его прав в соответствии с указанной Конвенцией, включенных в первоначальное заявление, так как он был признан невиновным по этим конкретным обвинениям.113 110 http://hrw.org/english/docs/2005/03/28/russia10375.htm Human Rights Watch, 28 марта 2005 г. http://www.icj.org/news.php3?id_article=2589&lang=en&print=true Международная комиссия юристов, 13 August 2001 112 http://www.bellona.no/en/international/russia/envirorights/nitikin/index.html Bellona, 23 ноября 2003 г. 113 http://www.bellona.no/en/international/russia/envirorights/nitikin/34855.html Bellona, 26 июля 2004 г. 111 64 ПРИЛОЖЕНИЕ II Соответствующие обязательства, применимые к Российской Федерации и касающиеся независимости судей 1. Международное соглашение о гражданских и политических правах, 1966 г. Ратифицировано Россией 16 октября 1973 года. Статья 14 1. Все люди равны перед судами общей и специальной юрисдикции. При определении какого-либо обвинения в уголовном правонарушении или прав и обязанностей по судебному иску, все люди имеют право на справедливое и открытое разбирательство компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. 13 апреля 1984 года Комитет по правам человека выпустил Общее замечание № 13, уточняющее обязательства, закрепленные статьей 14, в котором говорится, что в государственных отчетах должны рассматриваться вопросы независимости судов, "в частности, способ назначения судей, квалификационные требования для назначения, продолжительность срока полномочий, условия продвижения по службе, передача и прекращение их функций, и фактическая независимость судебной власти от исполнительной и законодательной ветвей власти". 2. Конвенция о правах ребенка, 1989 г. Ратифицирована Россией 16 августа 1990 года. Статья 37 Государства-участники должны обеспечить, чтобы: (d) Каждый ребенок, лишенный свободы, должен иметь право на незамедлительный доступ к правовой и иной помощи, право оспаривать законность лишения его свободы перед судом или другим компетентным, независимым и беспристрастным органом, а также право на незамедлительное решение по любому такому действию. 65 3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, 1950 г. Ратифицирована Россией 5 мая 1998 года. Статья 6 1. Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей, или при рассмотрении любого уголовного предъявленного обвинения, на справедливое открытое разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. 4. Всеобщая декларация прав человека, 1948 г. Статья 10 Каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на гласное рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом с соблюдением всех требований справедливости. 5. Основные принципы ООН, касающиеся независимости судебных органов, 1985 г. Правительствам следовало бы принимать во внимание и уважать в рамках своего национального законодательства и практики, доводить до сведения судей, адвокатов, работников исполнительных и законодательных органов, а также широкой общественности следующие основные принципы, сформулированные с тем, чтобы помочь государствамчленам в решении задач обеспечения и укрепления независимости судебных органов. Принципы сформулированы главным образом для профессиональных судей, однако при необходимости они в равной степени применимы и к непрофессиональным судьям, если таковые имеются. Независимость судебных органов 1. Независимость судебных органов гарантируется государством и закрепляется в конституции или законах страны. Все государственные и другие учреждения обязаны уважать и соблюдать независимость судебных органов. 2. Судебные органы решают переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, 66 давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам. 3. Судебные органы обладают компетенцией в отношении всех вопросов судебного характера и имеют исключительное право решать, входит ли переданное им дело в установленную законом компетенцию. 4. Не должно иметь места неправомерное или несанкционированное вмешательство в процесс правосудия, и судебные решения, вынесенные судами, не подлежат пересмотру. Этот принцип не препятствует осуществляемому в соответствии с законом судебному пересмотру или смягчению приговоров, вынесенных судебными органами. 5. Каждым человек имеет право на судебное разбирательство в судах или трибуналах общей юрисдикции, применяющих установленные юридические процедуры. Не должно создаваться трибуналов, не применяющих установленных должным образом юридических процедур, в целях подмены компетенции обычных судов или судебных органов. 6. Принцип независимости судебных органов дает судебным органам право на справедливое ведение судебного разбирательства и соблюдение прав сторон, и требует от них обеспечения соблюдения этих принципов. 7. Каждое государство-член обязано предоставлять соответствующие средства, позволяющие судебным органам надлежащим образом выполнять свои функции. Свобода слова и ассоциаций 8. В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека члены судебных органов, как и другие граждане, пользуются свободой слова, вероисповедания, создания ассоциаций и проведения собраний; однако, пользуясь такими правами, судьи должны всегда вести себя таким образом, чтобы обеспечить уважение к своей должности и сохранить беспристрастность и независимость судебных органов. 9. Судьи обладают свободой в плане создания ассоциаций судей или других организаций, и вступления в них для защиты своих интересов, совершенствования профессиональной подготовки и сохранения своей судебной независимости. 10. Лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие моральные качества и способности, а также соответствующую подготовку и квалификацию в области права. Любой метод подбора судей должен гарантировать исключение случаев назначения судей по 67 неправомерным мотивам. При подборе судей не должно быть дискриминации в отношении данного лица по признакам расы, цвета кожи, пола, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения; однако требование о том, чтобы кандидат на юридическую должность был гражданином соответствующей страны, не должно рассматриваться в качестве дискриминационного. 11. Срок полномочий судей, их независимость, безопасность, соответствующее вознаграждение, условия службы, пенсии и возраст выхода на пенсию должны надлежащим образом гарантироваться законом. 12. Судьи, назначаемые или выборные, имеют гарантированный срок полномочий до обязательного выхода на пенсию или истечения срока полномочий, где таковой установлен. 13. Повышение судей в должности, где существует такая система, следует осуществлять на основе объективных факторов, в частности способностей, моральных качеств и опыта. 14. Распределение дел между судьями в судах, к которым они относятся, является внутренним делом судебной администрации. 15. Судьи обязаны хранить профессиональную тайну в отношении своей работы и конфиденциальной информации, полученной в ходе выполнения ими своих обязанностей, за исключением случаев открытого судебного разбирательства, и не должны принуждаться к даче показаний по таким вопросам. 16. Без ущерба для какой-либо дисциплинарной процедуры или какого-либо права на апелляцию или компенсацию со стороны государства в соответствии с национальными законами судьям следует пользоваться личным иммунитетом от судебного преследования за финансовый ущерб, причиненный в результате неправильных действии или упущений, имевших место при осуществлении ими своих судебных функций. Наказание, отстранение от должности и увольнение 17. Обвинение или жалоба, поступившие на судью в ходе выполнения судебных и профессиональных обязанностей, должны быть безотлагательно и беспристрастно рассмотрены согласно соответствующей процедуре. Судья имеет право на справедливое разбирательство. Рассмотрение жалобы на начальном этапе должно проводиться конфиденциально, если судья не обратится с просьбой об ином. 68 18. Судьи могут быть временно отстранены от должности или уволены только по причине их неспособности выполнять свои обязанности или поведения, делающего их несоответствующими занимаемой должности. 19. Все процедуры дисциплинарного наказания, отстранения от должности и увольнения должны определяться в соответствии с установленными правилами судебного поведения. 20. Решения о дисциплинарном наказании, отстранении от должности или увольнении должны быть предметом независимой проверки. Этот принцип может не применяться к решениям верховного суда или к решениям законодательных органов, принятым при рассмотрении дел в порядке импичмента или при соблюдении аналогичной процедуры. 6. Европейская хартия о статусе судей, 1998 г. 1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ 1.1. Цель закона по статуту о статусе независимости и беспристрастности, которых каждый человек ожидает на законных основаниях от судов и от каждого судьи применительно к защите его прав. Это исключает любые положения и любые процедуры, подрывающие доверие к такой компетенции, такой независимости и такой беспристрастности. Последующий текст настоящего Устава составлен из положений, которые наилучшим образом гарантируют достижение таких целей. Цель его положений – повысить уровень гарантий в различных государствах Европы. Поправки, имеющие целью снизить уровень гарантий, уже достигнутый в соответствующих странах, не могут вводиться в законы страны. 1.2. В каждом европейском государстве, основные принципы закона о статусе судей включены в нормы внутреннего права самого высокого уровня, а его правила и нормы – как минимум на национальном уровне. 1.3. В отношении каждого решения, связанного с отбором, наймом, назначением, продвижение по службе или прекращением полномочий судьи, закон предусматривает вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной ветвей власти, в котором, по крайней мере, половина участвующих во встрече представлена судьями, избранными их коллегами в соответствии с процедурой, гарантирующей наиболее широкое представительство судейского корпуса. 1.4. Закон предоставляет возможность каждому судье, который считает, что его права по закону, или в более широком смысле, его независимость или независимость судебного процесса подвергаются угрозе или каким-либо образом игнорируются, получить консультацию в таком независимом органе, в 69 распоряжении которого имеются эффективные средства оказания правового давления и который способен предложить такие средства. 1.5. Судьи при выполнении своих обязанностей должны быть доступными, должны проявлять уважение к тем лицам, которые к ним обращаются, и бдительность при поддержании высокого уровня компетентности, которого требует решение дел в каждом отдельном случае – решений, от которых зависит гарантия прав личности – и при сохранении конфиденциальности информации, доверенной им в ходе судебного процесса. 1.6. Государство обязано обеспечивать судьям средства, необходимые для надлежащего выполнения своих задач и, в частности, для рассмотрения дел в разумные сроки. 1.7. Профессиональные организации, созданные судьями, вступление в которые свободно предоставляется всем судьям, играют основную роль в защите этих прав, которые возлагаются на судей в силу их Закона, и, в частности, в связи с органами и учреждениями, участвующими в принятии решений, связанных с судьями. 1.8. При принятии решений, касающихся управления судами и определения средств их работы, а также распределения на федеральном и местном уровне судьи объединяются через своих представителей и свои профессиональные организации. Таким же образом с ними проводятся консультации относительно планируемых изменений Закона о статусе судей, определения условий их вознаграждения и социального обеспечения. 2. Отбор, наем и ответственный орган 2.1. Нормы Закона, касающиеся отбора и найма судей независимым органом или комиссией, основывают выбор кандидатов на способности последних свободно и беспристрастно оценивать адресованные им правовые вопросы и применять к ним закон при условии уважения к достоинству личности. Закон исключает отклонение любого кандидата только на основе принципа пола, этнического или социального происхождения или в силу их философских и политических мнений или религиозных убеждений. 2.2. Закон предписывает условия, гарантирующие конкретную способность выполнять обязанности судьи посредством представления кандидатов на основе требований, связанных с уровнем образования и накопленным опытом. 2.3. Закон обеспечивает подготовку отобранных кандидатов для эффективного выполнения обязанностей судьи с помощью соответствующего обучения за счет государства. Орган, указанный в параграфе 1.3 настоящего документа, обеспечивает адекватность программ обучения и компетентность реализующей их организации, в свете открытости, компетентности и беспристрастности, связанных с осуществлением обязанностей судьи. 70 3. Назначение и несменяемость 3.1. Решение о назначении отобранного кандидата в качестве судьи и о его направлении в какой-либо суд принимается независимым органом, указанным в параграфе 1.3 настоящего Устава, по его предложению или рекомендации, с его согласия или на основе его мнения. 3.2. Закон устанавливает обстоятельства, когда предшествующая деятельность кандидата или его ближайших родственников может, в силу законных и объективных сомнений относительно беспристрастности и независимости данного кандидата, вызванных такой деятельностью, создать препятствие для его назначения на работу в суде. 3.3. В тех случаях, когда процедура найма предусматривает испытательный срок, обязательно короткий, после назначения на должность судьи, но до его подтверждения как постоянного, или в тех случаях, когда наем производится на ограниченный период с возможностью продления, решение не совершать назначения на постоянной основе или не продлевать назначение может приниматься только независимым органом, указанным в параграфе 1.3 настоящего Устава, по его предложению или рекомендации, с его согласия или на основе его мнения. К лицу, назначенному на должность судьи с испытательным сроком, также применяются положения параграфа 1.4 настоящего Устава. 3.4. Судья, занимающий должность в суде, не может в принципе быть назначен на другую судебную должность или переведен на другую работу, даже в случае продвижения по службе, без его свободно выраженного согласия. Исключение из этого принципа допускается только в том случае, когда перевод предусматривается и объявляется в виде дисциплинарной санкции, в случае законного изменения судебной системы и в случае временного назначения с целью усиления соседнего суда, причем максимальный срок такого назначения строго ограничен Законом, без ущерба применимости положений параграфа 1.4 настоящего документа. 4 Продвижение по службе 4.1. В тех случаях, когда система продвижения по службе основана не на трудовом стаже, она основана исключительно на качествах и достоинствах, проявленных при выполнении обязанностей, доверенных судье, при помощи объективных оценок, осуществленных одним или несколькими судьями и обсужденных с данным судьей. Затем решения относительно продвижения по службе оглашаются органом, указанным в параграфе 1.3 настоящего документа, по его предложению или с его согласия. Судьи, не получившие продвижения по службе, имеют право подать жалобу в этот орган. 4.2. Судьи свободны осуществлять деятельность вне своего мандата судьи, включая деятельность, воплощающую их права как граждан. Такая свобода может быть ограничена только тем, что такая деятельность, не связанная с профессией судьи, несовместима с доверием к судье, беспристрастностью, 71 независимостью судьи, или его необходимым присутствием для того, чтобы внимательно и в течение разумного срока рассматривать поставленные перед ним вопросы. Осуществление деятельности, не связанной с профессией судьи, кроме литературной или артистической, предусматривающей вознаграждение, подлежит предварительному разрешению на условиях, предписываемых законом. 4.3. Судьи должны воздерживаться от любых поступков, действий или выражений, способных повлиять на доверие к их беспристрастности и независимости. 4.4. Закон гарантирует судьям поддержание и расширение их технических, а также социальных и культурных знаний, необходимых для осуществления их обязанностей, за счет периодического прохождения курсов переподготовки за счет Государства, и обеспечивает ее организацию при условии соблюдения условий, указанных в параграфе 2.3 настоящего документа. 5. Ответственность 5.1. Неисполнение судьей одной из обязанностей, непосредственно закрепленных в Законе, может служить основанием для санкции только при условии решения, принятого на основе предложения, рекомендации или согласия комиссии или органа, состоящего, по крайней мере, из половины избранных судей, в рамках процесса, предусматривающего полное заслушивание сторон, в ходе которого судья, против которого предприняты процессуальные действия, должен иметь право сделать заявление. Шкала санкций, которые могут быть наложены, представлена в Законе, а их применение определяется принципом пропорциональности. Решение исполнительного органа, совета или совета, оглашающего санкции, предусмотренные настоящим документом, может быть обжаловано в суде более высокой инстанции. 5.2. Компенсация за ущерб, понесенный в результате решения или поведения судьи при выполнении им своих обязанностей, гарантирована Государством. Закон может предусматривать возможность Государства обращаться за компенсацией от судьи, в рамках фиксированного лимита, при помощи судебного процесса, в случае грубого или непростительного нарушения правил, регламентирующих осуществление обязанностей судьи. Подача иска в соответствующий суд должна быть предусмотрена на основании предварительного соглашения с органом, указанным в параграфе 1.3 настоящего документа. 5.3. Каждый человек должен иметь возможность без особых формальностей подать жалобу, связанную с ошибкой в отправлении правосудия, в независимый орган в каждом конкретном случае. Такой орган должен быть уполномочен, если в результате тщательного расследования неопровержимо доказано, что судья виновен в неисполнении обязанностей, таких как обязанности, предусмотренные в параграфе 5.1 настоящего документа, направлять дело в дисциплинарный орган, или, по крайней мере, рекомендовать такое направление в орган, уполномоченный в обычном порядке в соответствии с Законом, таким образом направлять дело. 72 6. Вознаграждение и социальное обеспечение 6.1. Судьи, осуществляющие обязанности судьи в профессиональном качестве, имеют право на вознаграждение, уровень которого закреплен таким образом, чтобы оградить его от давления, оказываемого с целью воздействия на их решения и в целом на их поведение в рамках их юрисдикции, тем самым, ущемляя их независимость и беспристрастность. 6.2. Вознаграждение может варьироваться в зависимости от срока службы, характера обязанностей, порученных судье, которые он выполняет в своем профессиональном качестве, и важности возложенных на них задач, оцененных при условии прозрачных условий. 6.3. Закон предусматривает гарантию для судей, действующих в профессиональном качестве, в отношении социальных рисков, связанных с болезнью, беременностью, инвалидностью, старостью и смертью. 6.4. В частности, Закон предусматривает, что судьям, достигшим возраста ухода на пенсию, предусмотренного законом для судей, и выполнявшим обязанности судьи в течение определенного срока, выплачивается пенсия по возрасту, уровень которой должен по возможности приближаться к уровню их зарплаты в качестве судьи перед выходом на пенсию. 7. Прекращение полномочий судьи 7.1. Полномочия судьи прекращаются на следующих основаниях: письменное заявление об отставке, медицинская справка о физической непригодности, достижение возрастного предела, истечение установленного срока или увольнение в соответствии с процедурой, предписанной в параграфе 5.1 настоящего документа. 7.2. Наступление одного из оснований, предписанных в параграфе 7.1 настоящего документа, кроме достижения возрастного предела или истечения установленного срока полномочий, должно быть проверено органом, указанным в параграфе 1.3 настоящего документа. 73 ПРИЛОЖЕНИЕ III Члены делегации Международной ассоциации юристов Судья Роберт Шарп Роберт Шарп работает судьей Апелляционного суда Онтарио с 1999 года. Окончив в 1966 году Университет Западного Онтарио со степенью бакалавра искусств и в 1970 году Университет Торонто со степенью бакалавра права, он посещал Оксфордский университет, который окончил в 1974 году со степенью доктора философии. В 1974 году Роберт Шарп был принят в коллегию адвокатов штата Онтарио и осуществлял адвокатскую практику в фирме MacKinnon McTaggart (позднее McTaggart Potts) в области гражданского процесса. С 1976 по 1988 год он преподавал на факультете права Университета Торонто, а с 1988 по 1990 год работал в качестве Исполнительного сотрудника по правовым вопросам под руководством Главного судьи Брайана Диксона в Верховном суде. В 1990 году Роберт Шарп был назначен деканом факультета права Университета Торонто и работал в этом качестве до своего назначения в 1995 году членом Суда Онтарио (Общий отдел) (в настоящее время Высший суд). В 1991 году он был избран членом Королевского Общества Канады. Роберт Шарп является автором нескольких книг, включая "Закон Habeas Corpus" (2е изд. 1989 г.); "Последний день, последний час: Дело Карри о клевете", (1988 г.); "Судебные запреты и конкретное исполнение" (3е изд. 2000 г.); "Хартия прав и свобод" (в соавторстве с Кэтрин Суинтон и Кентом Роучем) (2е изд. 2002 г.), "Брайан Диксон: Путешествие судьи" (совместно с Кентом Роучем) (2003 г.). Кроме того, судья Шарп опубликовал множество научных статей. Он часто читает лекции на университетских конференциях и семинарах по профессиональному развитию. Свой предыдущий визит в Россию он совершил в качестве юриста. Судья Уильям Бертлс Уильям Бертлс имеет степени Лондонского королевского колледжа, Гарвардской школы права и Школы права в Университете Нью-Йорка. В 1970 он был принят в коллегию адвокатов и читал лекции по праву в Королевском колледже, Университетском колледже Лондона, Лондонской школе экономики и Оксфордском университете. Он работает окружным судьей в Королевском суде Снэрбрук и в Апелляционном суде по трудовым 74 вопросам. Его публикации включают в себя следующие "Планирование и закон об охране окружающей среды" (Longman, 1994 г.); "Финансовое право в местных органах власти" (Butterworths, 2000 г.); "Ответственность за вред, причиненный окружающей среде" (Butterworths, 2004 г.), а также различные статьи, главы в книгах и примечания к делам. Судья Бертлс несколько раз бывал в России. Энн E. МакМиллан Энн МакМиллан была принята в коллегию адвокатов Соединенного Королевства в 1984 году, она является специалистом по международным правам человека и гуманитарному праву. Она была автором и руководителем программ развития правовых институтов и защиты прав человека в нескольких странах, где существуют или существовали конфликты. Миссии с ее участием, проводимые под эгидой Организации Объединенных Наций, включают в себя Камбоджу, бывшую Югославию, Ирак, сектор Газа и Западный берег, а ее последним назначением была работа в качестве юрисконсульта Специального координатора ООН по мирному процессу на Ближнем Востоке. Она была откомандирована Министерством иностранных дел Великобритании в Организацию по безопасности и сотрудничества в Европе для участия в миссиях в Хорватии и Казахстане в качестве советника по правам человека, отвечающего за помощь правительствам соответствующих стран в осуществлении правовой реформы и реформы по правам человека. Кроме того, она работала в Международном комитете Красного Креста в Африке. С декабря 1995 года г-жа МакМиллан является сопредседателем Комитета 6 Института по правам человека Международной ассоциации юристов, редактором HRI News и членом Правового консультативного комитета Международной ассоциации юристов. Она является автором различных статей в публикациях Международной ассоциации юристов и Encyclopaedia Britannica по правам человека и нормам права. Д-р Филлип Таминджис Филлип Таминджис является юристом Программы Международной ассоциации юристов. Последние миссии, в которых он участвовал, включают в себя миссии в Свазиленде и Непале; руководство программами развития способностей в Свазиленде и Афганистане; руководство обучением в области гуманитарного права в Сербии и Черногории; составление руководства по правам человека совместно с Комиссией ООН по правам человека; участие в программе подготовки по правам человека для адвокатов и судей Ирака и руководство проектом по установлению фактов в правах человека совместно с Институтом Рауля 75 Валленберга. Д-р Таминджис имеет ученые степени Университетов Сиднея, Лондона и Далхаузи. Он является специалистом по реализации международных норм по правам человека. Он принят барристером Высшего суда Нового Южного Уэльса и более 20 лет является преподавателем права в Австралии, Северной Америке и Гонконге. Кроме того, он работал консультантом в Правительстве Квинсленда, Австралийской Комиссии по правам человека, Комиссии по борьбе с дискриминацией в Квинсленде и в частном секторе по вопросам дискриминации и правам человека. Он был членом суда по борьбе с дискриминацией в Квинсленде, принимая решения по делам, где не достигнуто примирение, и делегатом Австралийского агентства международного развития в Южную Африку в связи с реализацией южноафриканского Закона о равенстве. Филлип был членом многих организаций в исполнительной должности, включая должность Квинслендского отделения Amnesty International и Попечителем Квинслендского совета по СПИДу. Он является автором многих работ и статей по правам человека и закона о дискриминации, а также был редактором Equal Opportunity Law Reporter в Австралии и Новой Зеландии. Его последние публикации – Права человека и секс (Haworth Press, 2005 г.) и предстоящее специальное издание International Journal of Discrimination and Law (Международного журнала по дискриминации и праву), посвященное сравнительному анализу законом о сексуальном домогательстве. Кроме того, он является профессионально подготовленным преподавателем. 76 ПРИЛОЖЕНИЕ IV О Международной ассоциации юристов О Международной ассоциации юристов – Всемирный голос профессии юриста В своей роли организации с двойным членством, включающей в себя 16000 отдельных юристов и 190 Ассоциаций юристов и Юридических обществ, Международная ассоциация юристов (IBA) оказывает влияние на развитие реформы международного права и формирует будущее профессии юриста. Ее организации-члены охватывают все континенты и включают в себя Американскую ассоциацию юристов, Германскую Федеральную Адвокатуру, Японскую федерацию ассоциаций юристов, Юридическое общество Зимбабве и Мексиканскую ассоциацию юриста. Ассоциация, состоящая из двух Отделов – Отдела юридической практики и Отдела государственных и профессиональных интересов – охватывает все области практики и профессионального интереса. Она предоставляет своим членам доступ к ведущим экспертам и современной информации, а также возможностям профессионального роста на высоком уровне и создания профессиональных объединений с помощью высококлассных публикаций и Конференций международного класса. Институт по правам человека Международной ассоциации юристов работает в рамках всей организации, оказывая содействие в продвижении, защите и реализации прав человека в соответствии со справедливыми нормами права и сохранении независимости судебного корпуса и профессии юриста во всем мире. Международная ассоциация юристов 10th Floor 1 Stephen Street London WT 1AT Великобритания Тел.: +44 (0)20 7691 6868 Факс: +44 (0)20 7691 6544 Электронная почта: member@int-bar.org Веб-сайт: www.ibanet.org 77