Исполинов А.С. ХАРТИЯ оСНоВНыХ ПРАВ ЕС: оПыТ ПЕРВыХ ТРЕХ ЛЕТ ПРИМЕНЕНИЯ
advertisement
Европейское право Исполинов А.С. ХАРТИЯ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЕС: ОПЫТ ПЕРВЫХ ТРЕХ ЛЕТ ПРИМЕНЕНИЯ Настоящая статья посвящена рассмотрению истории разработки и принятия Хартии основных прав ЕС, причин, по которым она первоначально не имела юридической силы, а также сферы ее применения. Неясные или спорные положения Хартии анализируются через призму прошедших трех лет применения Хартии, включая практику Суда ЕС. В завершение данной статьи автор утверждает, что в вопросе дальнейшего преобразования Союза в руках Суда ЕС Хартия будет играть примерно такую же роль, как и Билль о правах для Верховного Суда США. Ключевые слова: европейское право, Хартия основных прав ЕС, Суд ЕС, Европейский суд по правам человека. Ispolinov A.S. EU CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS: LESSONS OF THE FIRST THREE YEARS IN APPLICATION This article deals with the history of drafting and enactment of the EU Charter of Fundamental Rights, reasons for its initial lack of formal legal force, as well as its scope of application. Unclear or contentious provisions of the Charter are analysed through the prism of the past three years of its application, including in the ECJ case-law. At the end of this article the author states that in the hands of the ECJ the Charter will play a role similar to that of the Bill of Rights in the hands of the U.S. Supreme Court, in what relates to the further development of the Union. Keywords: European law – Charter of Fundamental Rights – European Court of Justice – ECtHR. Прошло уже три года с того момента, когда одновременно со вступлением в силу с 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора приобрела силу учредительных договоров и Хартия основных прав ЕС (далее – «Хартия»)1, став таким образом частью первичного права Европейского Союза. Практика применения Хартии за эти три года дает основания говорить некоторым исследователям, что придание Хартии юридической силы стало ни много ни мало главной правовой инновацией Лиссабонского Договора2. В настоящей статье рассматриваются история разработки и принятия Хартии, причины, по которым Хартия первоначально не имела юридической силы, а также сфера применения Хартии. Неясные или спорные положения Хартии анализируются через призму прошедших трех лет применения Хартии, включая практику Суда ЕС. В завершение данной статьи автор утверждает, что по силе своего воздействия на дальнейшее преобразование ЕС Хартия в руках Суда ЕС будет играть примерно такую же роль, как и Билль о правах для Верховного Суда США в вопросе полноценной федерализации государства. С самого начала автору хотелось бы отметить, что Европейский Союз шел к признанию обязательной силы Хартии крайне непростым путем. Известным является тот факт, что первоначально учредительные договоры хранили полное молчание в отношении необходимости соблюдать права человека в ЕС, отдав этот вопрос полностью на откуп Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) и национальным правительствам. Поэтому до 1 декабря 2009 г. сама постановка вопросов о защите прав человека на уровне Европейского Союза являлась исключительно заслугой Суда ЕС, который в своих решениях, начиная с дела Staudler3, объявил права человека 1Полный текст Хартии см.: Official Journal of the European Union. – 2010. – C 83/389. 2Danwitz Th. v., Paraschas K. A fresh start for the Charter, Fundamental questions on the application of the European Charter of Fundamental Rights // Fordham International Law Journal. – 2011/12. – Vol. 35. – № 5. – P. 1396–1425. 3Case 29/69 Stauder v City of Ulm // European Court Reports. – 1969. – para. 7. Исполинов А.С. частью основных принципов права ЕС и создал впечатляющую судебную практику по этим вопросам. Тем не менее, сам факт отсутствия у ЕС собственного каталога прав человека (по аналогии с американским Биллем о правах), вызывал резкую критику комментаторов и отнюдь не способствовал созданию позитивного имиджа Европейского Союза как среди населения стан членов ЕС, так и на международной арене4. Принципиальное решение о разработке текста Хартии основных прав было принято на заседании Европейского Совета в Тампере в 1999 г. Для подготовки проекта Хартии был создан так называемый Конвент, состоящий из представителей государств – членов ЕС, а также Европарламента и Комиссии ЕС5. При разработке текста Хартии Конвент решал одновременно несколько сложных задач. С одной стороны, предстояло показать критикам, что у ЕС есть собственный писаный каталог прав человека, аналог Билля о правах, и сделать права человека более видимыми для населения государств – членов ЕС. С другой стороны (и это становится очевидно после знакомства с самой Хартией), государства – члены ЕС, не афишируя эти намерения, старались максимально сузить сферу ее применения и в то же время ограничить активность Суда ЕС в этом направлении (чрезмерную, по мнению ряда государств). 4Генеральный адвокат Суда ЕС Тотт охарактеризовал это состояние в следующих выражениях: «Представляется неприемлемой ситуация, при которой в Договоре о ЕС отсутствуют в письменном виде обязательные и защищаемые судами нормы о защите прав человека, за исключением расплывчатых ссылок в ст. 5 международный инструмент (ЕСПЧ) которая сама не является частью права ЕС» // Toth A. G. The European Union and Human Rights: the Way Forward // Common Market Law Review. – 1997. – Vol. 34. – № 3. – P. 491–529. 5Конвент, который подготовил самый первый проект Хартии, был проведен в 2000 г., и именно его работа завершилась торжественным провозглашением Хартии 7 декабря 2000 г. Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией. Второй Конвент проходил в 2002–2003 г. В ходе его работы был достигнут консенсус в отношении дополнений к Хартии, а также о том, что Хартия будет иметь силу учредительных договоров, равно как и о том, что ЕС должен присоединится к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Незначительные изменения были внесены в текст Хартии перед подписанием Лиссабонского Договора в 2007 г. 61 Евразийский юридический журнал Хартия была торжественно провозглашена Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией 7 декабря 2000 г. в Ницце6, однако в связи с позицией ряда стран ЕС (в первую очередь, Великобритании) она была лишена юридической силы, получив лишь статус декларации. Несмотря на декларативный статус Хартии, практически сразу началось ее применение Комиссией, Европарламентом, генеральными адвокатами, а затем, не без некоторых колебаний, и самим Судом ЕС7. Затем на фоне охватившей Европу конституционной эйфории было решено сделать Хартию частью Конституции для единой Европы, а после провала проекта Конституции – придать Хартии статус своего рода приложения к Лиссабонскому договору, которое будет иметь обязательный характер. Сейчас Договор о Европейском Союзе в п. 1 ст. 6 провозглашает, что «Союз признает права, свободы и принципы, установленные в Хартии основных прав Европейского Союза от 7 декабря 2000 г., измененной в Страсбурге 12 декабря 2007 г., которая должна иметь такую же юридическую силу, как и (учредительные – прим. А.И.) Договоры». Еще одной отличительной особенностью Хартии, которая, к сожалению, зачастую остается вне поля зрения отечественных исследователей, является роль, значение и юридическая сила так называемых Пояснений к Хартии (Explanations), подготовленных Президиумом Конвента8. Тот же самый п. 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе абзацем ниже устанавливает, что «права, свободы и принципы Хартии должны толковаться в соответствии с общими положениями Главы VII Хартии, устанавливающей правила толкования и применения Хартии, а также с должным учетом (курсив авт. – А.И.) Пояснений к Хартии». Совершенно очевидно, что Хартия представляет собой выдающийся документ. В отличие от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в ней представлены не только гражданские и политические права. По контрасту с двумя Пактами по правам человека 1966 г. гражданские и политические права в Хартии оказались собраны в одном документе с правами социально-экономическими. Некоторые права были изложены в новой редакции, отражающей современные реалии. Так, например, ст. 9 Хартии, которая провозглашает право на вступление в брак, безусловно, шире ст. 12 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, где говорится о праве на брак между мужчиной и женщиной. Кроме того, в ней представлены права так называемого третьего поколения (используя классификацию поколений прав человека, предложенную К. Васеком9), такие 6Исследователи отмечают, что на самом деле процедура провозглашения Хартии была далеко не торжественной: «Хартия была подписана за 5 минут, в присутствии и глав государств, и правительств, и ни Н. Фонтэн (Председатель Европарламента), ни Р. Проди (Председатель Комиссии) не получили время на произнесение заготовленных ими речей» (Editorial comments: The EU Charter of fundamental rights still under discussions// Common Market Law Review. – 2001. – Vol. 38. – № 1. – P. 1. 7Впервые Суд ЕС сослался на Хартию в 2006 г. своем решении по делу C-540/03 Parliament v Council // European Court Reports. – 2006. – I-5769. 8Explanations relating to the Charter of Fundamental rights // Official Journal of the European Union. – 2007. – C 303/02. 9К правам первого поколения относятся гражданские и политические индивидуальные права, исторически появившиеся первыми. К правам второго поколения К. Васек относит социальные, экономические и культурные права, получившие признание после Второй мировой войны. Третье поколение прав представлено правами на здоровую окружающую среду, устойчивое развитие, правом на культурное наследие. Vasak K. Human Rights: A Thirty-Year Struggle: the Sustained Efforts to give Force of law to the Universal Declaration of Human Rights // UNESCO Courier. – 1977. – Nov. 19. 62 № 12 (55) 2012 как право на надлежащее управление (good governance), права престарелых и инвалидов, права потребителей, право на окружающую среду, свободу ведения бизнеса. Крайне интересна и поучительна палитра оценки прав, предоставляемых Хартией, со стороны исследователей и комментаторов. Так, Председатель Суда ЕС В. Скурис с явным удовольствием отмечает, что Хартия являет собой кодификацию практики Суда ЕС в этой сфере, имея в виду те права, которые были сформулированы Судом ЕС в своих решениях как часть общих принципов права ЕС10. Лорд Голдсмит, участвовавший в работе над текстом Хартии от имени Великобритании, категорически отрицает инновационный характер Хартии в принципе, утверждая, что Хартия лишь кодифицировала те права, которые содержались в конституциях государств-членов11. Значительная группа комментаторов говорит об уникальности Хартии как по охвату прав, так и по потенциалу влияния на современное состояние защиты прав человека в мире12. Сразу же после придания Хартии статуса первичного права началось весьма активное ее применение судами ЕС. По состоянию на середину 2012 г. Суд EC совместно с Судом первой инстанции вынесли уже более 250 решений со ссылкой на Хартию13. Только за 2011 г. Суд ЕС по запросам национальных судов вынес 27 преюдициальных заключений по вопросам применения Хартии (в 2010 г. таких заключений было 18)14. Более того, уже в ноябре 2010 г. Суд ЕС впервые в своем решении по делу Schecke аннулировал положения ряда Регламентов ЕС на основании их противоречия статьям Хартии15. Эта линия готовности Суда ЕС аннулировать любой акт институтов Европейского Союза, если он противоречит положениям Хартии основных прав, была продолжена в решении по делу TestAchats16. В этом решении Суд ЕС аннулировал положения Директивы 2004/11317, которые предусматривали различные страховые премии в зависимости от пола страхователей. В апреле 2012 г. Европейская комиссия была вынуждена обратиться в Суд ЕС с просьбой рассмотреть вопрос о том, насколько положения договора АСТА (Соглашение о борьбе с контрафактной 10Skouris V. Fundamental Rights and Fundamental Freedoms: The Challenge of Striking a Delicate Balance // European Business Law Review. – 2006 – Vol. 17. – P. 232. При этом надо отметить, что некоторые права до принятия Хартии не были предметом исследования со стороны Суда ЕС в принципе, как например, право на помощь при трудоустройстве (ст. 129 Хартии) и право на защиту в случае необоснованного увольнения (ст. 30 Хартии). 11Goldsmith P. The Charter of Fundamental Rights, Speech to BIICL 15 January 2008 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http:// www.biicl.org/files/3271_dpuk-50237553-v2-speech_to_biicl1.doc. 12Ladenburger C. The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions, Institutional report, FIDE 2012 – Session on «Protection of Fundamental Rights post-Lisbon». – P. 7 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.fide2012.eu/index.php?doc_id=88. 13O’Neill A. How the CJEU uses the Charter of Fundamental Rights [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://eutopialaw. com/2012/04/03/how-the-cjeu-uses-the-charter-of-fundamental-rights. 142011 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights, COM(2012) 169 final, p. 8. 15Joined cases C-92/09 and C-93/09 Volker and Markus Schecke GbR (C-92/09) Harmut Eifert (C-93/09) v. land Hessen [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http ://curia.europa.eu/juris/document/ document.jsf ?docid=79001&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first &part=1&text=&doclang=EN&cid=318654. 16C-236/09, Association Belge des Consommateurs Test-Achats and Others v Conseil des ministres [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=C ELEX:62009CJ0236:EN:HTML. 17Council Directive 2004/113/EC of 13 December 2004 implementing the principle of equal treatment between men and women in the access to and supply of goods and services // Official Journal of the European Union. – 2004. – L 373/37. Исполинов А.С. продукцией) соответствуют Хартии основных прав ЕС18. Этот договор был подписан в Токио в январе 2012 г. многими государствами, в том числе и 21 государством – членом ЕС и вызвал массовые протесты среди населения, опасающегося введения ограничений свобод в Интернете. С учетом этих знаковых решений можно говорить, что Суд ЕС после вступления Хартии в силу все больше действительно становится похож на конституционный суд Европейского Союза. Заслуживает самого пристального внимания предположение Генерального адвоката Суда ЕС Дж. Кокотт, которая не исключила приоритета Хартии не только над вторичным правом ЕС (что уже имеет место в силу того, что Хартия обладает силой первичного права ЕС, о чем уже говорилось выше), но и над нормами учредительных договоров19. При этом Дж. Кокотт ссылалась на выводы Суда ЕС, сделанные им в нашумевшем и вызвавшем массу комментариев решении по делу Kadi20, где Суд ЕС более четко сформулировал концепцию «основных начал» (the very foundations) правопорядка ЕС, к которым он отнес и уважение прав человека. По мнению Суда ЕС, эта группа норм первичного права, к которым теперь по предположению Дж. Кокотт относится и Хартия основных прав, имеет приоритет над остальными нормами учредительных договоров. Говоря о других спорных вопросах, связанных с Хартией, нужно отметить, что по-прежнему недоумение исследователей вызывает смысл и практическая необходимость деления представленных в Хартии прав на собственно права и принципы21. К группе собственно прав относятся, без сомнения, так называемые «негативные права», ограничивающие или запрещающие вмешательство государства в жизнь индивидов. Это традиционные гражданские и политические права, такие как право на жизнь и достоинство, запрет пыток, свободы слова, ассоциаций и собраний и другие права, уже представленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Сложнее обстоит дело с принципами, о которых говорит Хартия. Сама Хартия в первую очередь подчеркивает различия в судебном применении между правами и принципами. В п. 5 ст. 25 Хартии прямо указывается, что положения Хартии, содержащие принципы, могут быть имплементированы либо актами Союза, либо актами государств – членов в ходе имплементации последними норм права ЕС. При этом принципиально важное значение имеет последнее предложение этого пункта, устанавливающее, что «принципы будут признаваться судами только в процессе интерпретации либо проверки законности имплементирующих их актов». Лишь 18См. Пресс-релиз Европейской Комиссии “Update on ACTA’s referral to the European Court of Justice”// IP/12/354, 04/04/2012 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-12-354_en.htm. 19Kokott J., Sobota Ch. The Charter of fundamental rights of the European union after Lisbon // EIU Working Papers, AEL. – 2010. – Vol. 6. – P. 6. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://cadmus.eui. eu/bitstream/handle/1814/15208/AEL_WP_2010_06.pdf?sequence=3. О самом решении Суда ЕС по делу Kadi, а также о связанных с ним дискуссиях см. Исполинов А.С. Санкции Совета Безопасности ООН, Суды ЕС и права человека // Евразийский Юридический Журнал». – 2011. – № 6. 20Joined cases C-402/05 т 415./05, Jasin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and the Commission of the European Communities // European Court Report. – 2008. – I-0635. – P. 282, 304. Впервые термин «основные начала правопорядка ЕС» Суд использовал в решении по делу Defrenne (Case 43/75) // European Court Reports. – 1976. – 455, п. 29. 21В последнем абзаце преамбулы Хартии говорится, что «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные ниже». При этом в соответствии со ст. 51(1) Хартии права должны уважаться, в то время как принципы должны соблюдаться. некоторую ясность в отношении намерений разработчиков Хартии в этом вопросе привносят официальные Пояснения к Хартии. В них говорится, что, в отличие от прав, сами принципы, изложенные в Хартии, не могут служить основанием для заявления в суды требований частных лиц с целью принудить к каким-либо позитивным действиям либо институты ЕС, либо государства для реализации этих принципов. Какие-либо требования такого рода будут возможны только в отношении актов либо ЕС, либо государств-членов, которые и будут имплементировать эти принципы. В качестве примеров таких принципов Пояснения приводят ст. 26 Хартии (права людей с ограниченными способностями) и ст. 37, где говорится о высоком уровне охраны природы. Эти же Пояснения, раскрывая и комментируя ст. 38 Хартии, говорят о «принципах, предусмотренных этой статьей», в то время как сама статья состоит из одного весьма короткого положения о том, что «политика Союза должна обеспечить высокий уровень защиты прав потребителей». При этом сама статья в список примеров принципов, приводимых в Пояснениях, не входит. Также в перечень примеров принципов не попала ст. 34 (социальное обеспечение и социальная помощь), в то время как в тексте Пояснений, где раскрывается содержание этой статьи, прямо утверждается, что это принцип, а не право. Крайне интересным и привносящим некоторую ясность по крайней мере в вопрос о происхождении деления на права и принципы, представляется мнение ответственного сотрудника Комиссии ЕС К. Ладенбургера, который утверждает, что именно такое деление прав на собственно права и принципы и стало наиболее важным элементом компромисса, достигнутого в ходе работы над Хартией в отношении принципиального включения в нее обширного набора социальных и экономических прав. Это деление появилось уже в ходе работы первого Конвента. Второй Конвент, на котором решался вопрос о придании Хартии юридической силы, добавил в текст Хартии тот самый п. 5 ст. 51, который и стал частью компромисса с представителями скептически настроенных государств22. С этим мнением согласна и Г. де Бурка, которая пишет об особых опасениях государств в отношении потенциального эффекта социальных и экономических прав Хартии, даже несмотря на то, что эти права уже были серьёзно ограничены в ходе работы над самым первым проектом Хартии, что видно из их туманных формулировок и того, что реализация таких прав поставлена в зависимость от внутреннего права и практики государств-членов23. Пока же следует констатировать, что ни Хартия, ни Пояснения к Хартии не проводят четкую и последовательную грань между тем, что нужно считать принципами, которые нужно соблюдать, и правами, которые нужно уважать. Можно согласиться с мнением исследователей, которые говорят, что «в отсутствие четких пояснений, это разделение (на принципы и права – прим. А.И.), несмотря на важность, кажется по-прежнему невразумительным и непредсказуемым24. Тем не менее, некоторые исследователи настаивают на том, чтобы 22Ladenburger C. The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions, Institutional report, FIDE 2012 – Session on «Protection of Fundamental Rights post-Lisbon». – P. 31–32 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.fide2012.eu/index.php?doc_id=88. 23Burka G. de Beyond the Charter: How Enlargement Has Enlarged the Human Rights Policy of the European Union // Fordham International Law Journal. – 2004. – Vol. 27. – P. 692. 24Hilson С. Rights and principles in EU Law: a distinction without foundation//Maastricht Journal of European and comparative law. – 2008. – Vol. 15. – № 2. – P. 193–215. 63 Евразийский юридический журнал № 12 (55) 2012 Суд ЕС, интерпретируя и применяя Хартию, отнесся к этому разделению на права и принципы максимально серьезно, отмечая при этом, что задачу установить, что же является принципами, а что правами, разработчики Хартии сознательно оставили для Суда ЕС, так как сами государства так и не смогли достичь компромисса по этому поводу25. Что же касается вопроса о том, кому же адресована Хартия, то адресатами Хартии являются, в первую очередь, институты, органы и агентства Европейского Союза. Это, без сомнения, значительный шаг вперед. Сейчас уже можно утверждать, что под контроль Суда ЕС с точки зрения соблюдения прав человека поставлен не только Европейский Совет как высший орган политического руководства26, но также и многочисленные агентства Союза, в том числе и созданные в рамках бывшей «третьей опоры» (ныне Пространство свободы, безопасности и законности). И здесь в первую очередь речь идет о вызывающем массу нареканий с точки зрения соблюдения прав человека агентстве ФРОНТЕКС27, которое непосредственно имеет дело с беженцами и незаконными иммигрантами, а также о Европейском агентстве по борьбе с мошенничеством со средствами фондов ЕС (OLAF).28 Гораздо более напряженные дебаты вызывает оговорка, сделанная в ст. 51 (1) Хартии, о применении Хартии к действиям государств – членов ЕС, а точнее об ограничении сферы ее применения в отношении таких действий. Согласно этой оговорке, Хартия применяется государствами – членами ЕС только тогда (выделено авт. – А.И.), когда они имплементируют право ЕС. В первую очередь, остается открытым вопрос, насколько соответствует эта формулировка прежней устоявшейся практике Суда ЕС. Первоначально решения Суда ЕС, которые касались прав человека, имели отношение лишь к оспариванию актов институтов ЕС. Однако в 1989 г. в своем решении по делу Wachauf29 Суд ЕС перешел эту границу, заявив, что национальные правовые акты, имплементирующие право ЕС, должны также приниматься с учетом основных прав человека, какими их видит Суд ЕС. Затем такой же поход был применен к национальным правовым актам, принимаемым в сферах компетенции ЕС даже в том случае, когда норм ЕС в этой сфере еще не принято. Наконец, в 1991 г. в решении по делу ERT (дело о греческом телевидении)30 Суд ЕС распространил свое требование о соблюдении прав человека и на акты государств – членов ЕС, принимаемых в порядке отступления от правил ЕС в случаях и на основаниях, разрешенных учредительными договорами. В решении по делу Annibaldi суд ЕС заявил о своем контроле с точки зрения прав человека за всеми действиями государств, в принципе находящимися «в сфере действия права Союза» («in the scope of Union law»).31 Формулировка, использованная в ст. 51 (1) Хартии, наводит на мысль, что разработчики Хартии хотели сузить сферу ее применения только случаями, когда государства – члены ЕС выступают своего рода агентами Союза, непосредственно применяя нормы права ЕС или имплементируя их в свое законодательство32. Уже первый Конвент, разрабатывавший проект Хартии, отверг использованную ранее Судом ЕС формулировку «в сфере действия права ЕС», как слишком широкую и потенциально безграничную. Более того, было выдвинуто, хотя затем отвергнуто, более радикальное предложение вообще вывести действия государств из сферы применения Хартии33. Внимательное знакомство с traveax preparatoires Хартии дает многим исследователям основания заявлять, что ее разработчики (как в ходе первого, так и второго Конвента) имели в качестве основной цели предотвращение оказания Хартией (в ее интерпретации Судом ЕС в том числе) какого-либо возможного эффекта на вертикальное разделение полномочий между ЕС и государствами-членами. Отсюда и весьма жесткая формулировка этого пункта. При этом все равно остается открытым вопрос о соотношении этой формулировки и устоявшейся практики Суда ЕС, о которой говорилось выше. Пояснения к Хартии еще более запутывают ситуацию, когда указывают, говоря о п. 1 ст. 51 Хартии, что «как недвусмысленно следует из устоявшейся практики Суда ЕС, требование об уважении прав человека в контексте Европейского Союза является обязательным для государств-членов только тогда, когда они действуют в сфере права ЕС». Утверждая это, сами Пояснения ссылаются на те же решения Суда ЕС по делам Wachauf, ERT и Annibaldi, хотя, как уже было показано выше, Суд ЕС в этих делах использовал различные формулы применительно к различным ситуациям. Неясность и противоречивость Пояснений применительно к этому крайне важному и чувствительному вопросу, в совокупности к непонятным статусом самих Пояснений, отмечается многими исследователями, которые находят это обстоятельство весьма неудовлетворительным и достойным сожаления34. Мнения исследователей и комментаторов в отношении толкования и порядка применения п. 1 ст. 51 Хартии разделились. Так, группа весьма влиятельных и авторитетных исследователей считает, что это положение ни с коей мере нельзя рассматривать как какое-либо ограничение практики Суда ЕС в принципе35. Другие придерживаются более осторожной позиции, утверждая, что п. 1 ст. 51 как минимум не означает отказа от практики Суда, в основе которой лежит решение 25Ladenburger C. The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions, Institutional report, FIDE 2012 – Session on «Protection of Fundamental Rights post-Lisbon». – P. 7 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.fide2012.eu/index.php?doc_id=88. 26Лиссабонский Договор впервые отнес Европейский Совет к числу институтов Союза (ст. 13 Договора о ЕС). 27Европейское агентство по управлению оперативным взаимодействием на внешних границах ЕС со штаб-квартирой в Варшаве. 28Само агентство OLAF с некоторой гордостью указывает в своих документах, что за время своего существования с 1999 г. оно провело 3500 расследований, возвратило в бюджет ЕС более 1 млрд евро, и результате этого 335 человек было осуждено на общий срок более 900 лет. См. Результаты работы OLAF на http://ec.europa.eu/anti_ fraud/investigations/fraud-in-figures/index_en.htm. 29Case 5/88, Herbert Wachauf v. Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft // European Court Report. – 1989. – 2609, п. 19. 30Case C-260/98, Elliniki Radiophoni a Tileorassi Anonimi Etairia (ERT AE) v. Dimotiki Etairia Pliroforissis (DEP) and Sotirios Kouvelas // European Court Report. – 1991. – I-2925. 31Case C-309/96 Annibaldi // European Court Report. – 1997. – I-7493. 32Ответственный сотрудник Комиссии К. Лауденбургер, принимавший участие в работе над Хартией, пишет, что в тексте Пояснений в версии 2000 г. упоминались только решения Суда ЕС по делам Wachauf v. ERT. Тем не менее, президиум второго Конвента посчитал необходимым добавить ссылку на решение по делу Annibaldi, где в результате тщательного анализа Суд ЕС не нашел связи национальной нормы с правом ЕС. 33Danwitz Th. v., Paraschas K. A fresh start for the Charter, Fundamental questions on the application of the European Charter of Fundamental Rights // Fordham International Law Journal. – 2011/12. – Vol. 35. – № 5. – P. 1397. 34Groussot X., Pech L., Petursson G.T. The scope of application of the fundamental rights on member states action // Eric Stein Working Paper. – 2011. – № 1. – P. 19. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.ericsteinpapers.eu. 35Kokott J., Sobota Ch. The Charter of fundamental rights of the European union after Lisbon // EIU Working Papers, AEL. – 2010. – Vol. 6. – P. 7. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://cadmus.eui.eu/ bitstream/handle/1814/15208/AEL_WP_2010_06.pdf?sequence=3. 64 Исполинов А.С. по делу ERT, то есть Хартия должна все же применяться для оценки действий государств, когда они отходят от положений права ЕС36. Третья группа настаивает на буквальном и осторожном прочтении этого пункта, подводя к выводу, что этот пункт сузил сферу применения прав человека в ЕС по сравнению с тем состоянием, которое было достигнуто решениями Суда ЕС до вступления Хартии в силу37. В пользу этого вывода приводятся следующие доводы. Во-первых, это сама формулировка этого пункта, а также очевидные намерения авторов Хартии сузить применение Хартии ограниченным набором действий государств-членов. Во-вторых, п. 2 ст. 51 Хартии, а также п. 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе настаивают на том, чтобы Хартия не использовалась для неконтролируемого расширения компетенции Союза38. И в-третьих (и это может быть самый главный аргумент), сторонники такого подхода говорят о сегодняшней неготовности Комиссии и Суда ЕС работать со всеми случаями нарушения прав человека в ЕС, если Хартии будет придан всеохватывающий или постоянно расширяющийся характер. В качестве дополнительного аргумента в этом случае упоминается необходимость избегать конкуренции и дублирования с ЕСПЧ и с национальными конституционными судами39. Забегая несколько вперед, следует отметить, что уже после вступления в силу Лиссабонского Договора Суду ЕС представилась возможность в решении по делу DEB40 высказать свое отношение как к п. 1 ст. 51 Хартии, так и к роли Пояснений Хартии в процессе применения различных ее статей. В этом деле речь шла об отказе немецкого суда предоставить правовую помощь юридическому лицу в виде освобождения от требуемого по национальному праву депонирования денежных средств перед началом процесса (что составляло почти 275 тыс. евро), а также в виде освобождения от услуг обязательного представителя в судебном процессе. При этом решение суда полностью основывалось на национальном законодательстве, которое разрешает предоставление такой помощи только физическим лицам. Тем не менее, по мнению заявителя, этот отказ противоречил ст. 47 Хартии, которая в абзаце 3 провозглашает право каждого, в случае нехватки финансовых средств, получить правовую помощь от государства, если такая помощь необходима для обеспечения эффективного доступа к правосудию. В своем решении Суд ЕС отметил, что п. 1 ст. 51 Хартии устанавливает, что положения Хартии «адресованы государствам-членам, когда они имплементируют право ЕС», элегантно опустив слово «только» из текста это36Rosas A., Armati L. EU constitutional Law. – 2nd ed. – Oxford, 2012. – P. 167. 37Búrca G. de The drafting of the European Union Charter of fundamental rights // European Law Review. – 2001. – Vol. 26. – № 126. – P. 137; Groussot X., Pech L., Petursson G.T. The scope of application of the fundamental rights on member states action // Eric Stein Working Paper. – 2011. – № 1. – P. 19. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.ericsteinpapers.eu. 38Абз. 2 п. 1 ст.6 Договора о Неевропейском Союзе гласит, что «Положения Хартии ни в коем случае не расширяют компетенцию Союза, как она определена в Договорах». 39Ladenburger C. The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions, Institutional report, FIDE 2012 – Session on «Protection of Fundamental Rights post-Lisbon» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.fide2012.eu/index.php?doc_id=88; Danwitz Th. v., Paraschas K. A fresh start for the Charter, Fundamental questions on the application of the European Charter of Fundamental Rights // Fordham International Law Journal. – 2011/12. – Vol. 35. – № 5. 40Case 279/09 DEB. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2 dc30dba6c4e19c0c0941b4a361f96114ba43e5.e34KaxiLc3qMb40Rch0Sax uKa3f0?text=&docid=83452&pageIndex=0&doclang=EN&mode=doc& dir=&occ=first&part=1&cid=6011. го пункта (п. 30 Решения). Отметив тот факт, что Пояснения к Хартии вообще не дают какого-либо ответа применительно к рассматриваемому делу, Суд ЕС взял в итоге за основу практику ЕСПЧ по этому вопросу, указав национальному суду не применять нормы, запрещающие предоставление правовой помощи юридическому лицу. Можно сказать, что в этом решении Суд ЕС уже начал осторожную ревизию крайне жесткой формулировки п. 1 ст. 51 Хартии. Оценка Хартии с этой стороны, сделанная одним из авторитетных исследователей права ЕС еще в 2000 г., не теряет своей актуальности и заслуживает того, чтобы быть приведенной полностью: «Как результат мы имеем крайне парадоксальную Хартию. Сквозь весь текст Хартии заявляются смелые требования быть общей Хартией основных прав, стирающей старые границы между гражданскими и политическими, социальными, культурными и экономическими правами, Хартией, отвечающей изменениям в обществе, социальному прогрессу и технологическому развитию; стать Хартией, делающей права более видимыми для народов Европы. Но в ст. 51(1) Хартия отступает от этих смелых заявлений, устанавливая, что она адресована институтам и органам ЕС, а также государствамчленам только тогда, когда они имплементируют право Союза. Коротко говоря, парадокс Хартии состоит в том, что она содержит неотъемлемые основные права, но крайне ограниченного применения»41. Эта особенность Хартии дала основания для Г. де Бурка использовать применительно к Хартии, когда та еще имела лишь декларативный статус, термин «showcase», что в переводе на русский язык и с учетом контекста звучит скорее как «бутафория», созданная государствами-членами лишь с намерением придать большую легитимность Европейскому Союзу42. По прошествии почти трех лет со вступления Лиссабонского договора в силу уже можно утверждать, что государства – члены ЕС попали в ловушку, приготовленную ими самими еще в 2000 г., когда при разработке Хартии им хотелось сделать из Хартии своего рода витрину ЕС, но при этом максимально сузить сферу ее применения. Хартия, имеющая обязательную силу на уровне первичного права ЕС, уже не витрина, и тем более не бутафория. Более того, есть все основания предполагать, что события развиваются в направлении, не предусмотренном разработчиками Хартии. С момента торжественного провозглашения Хартии в 2000 г. Комиссия получает все нарастающее количество жалоб о нарушении прав и свобод человека, изложенных в Хартии. По итогам 2010 г. число таких жалоб превысило 4 тысячи, при этом почти 75 % из них было сочтено Комиссией относящимися к ситуациям, не связанным с имплементацией права ЕС, и в их рассмотрении было отказано. Согласно опросам, более половины граждан ЕС не отдают себе отчета и не понимают, что Хартия имеет такую ограниченную сферу применения. Значительная часть опрошенных (почти 25 %) не считает сферу применения Хартии в действительности такой узкой43. Даже самой Комиссией этот факт признается как крайне огорчительный признак того, что Хартия рассматривается простыми гражданами Европейского Союза как «вторая Европейская конвенция по правам человека», что очевидно, не 41Eeckhout P. The EU Charter of fundamental rights and the federal question // Common Market Law Review. – 2002. – Vol. 39. – P. 958. 42Burka G. de Beyond the Charter: How Enlargement Has Enlarged the Human Rights Policy of the European Union // Fordham International Law Journal. – 2004. – Vol. 27. – P. 697. 432011 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights. COM(2012) 169 final. – P. 8. 65 Евразийский юридический журнал входит в планы европейских чиновников. По признанию члена Европейской комиссии В. Рединг, курирующей в Комиссии вопросы прав человека, это является «фундаментальным и, к сожалению, достаточно распространенным недопониманием смысла Хартии и сферы ее применения»44. Весьма красноречивой является оценка Хартии, данная той же В. Реддинг в другом своем выступлении, где она расценила Хартию скорее как компас, нежели как дубинку (stick).45 Свою лепту в нарастающее недопонимание между намерениями государств и Комиссии ЕС в отношении сферы применения Хартии и восприятием Хартии простыми гражданами вносит и название самой Хартии основных прав, как бы говорящее, что где-то еще есть права человека и неосновные. Опыт последних трех лет показал, что Комиссия действительно пока занимает крайне сдержанную позицию по вопросам сферы применения Хартии. И это несмотря на то, что в ряде стран Европейского Союза за это время произошли ситуации, затрагивавшие права человека, которые буквально требовали вмешательства со стороны Комиссии и полноценного применения Хартии. К числу таких ситуаций можно отнести разрушение французскими властями поселений румынских и болгарских цыган, а затем их принудительную высылку из Франции в 2010 г. Сама высылка прямо противоречила ст. 19 Хартии, которая запрещает массовую депортацию. Тем не менее, Комиссия решилась на активные действия только под сильнейшим прессом со стороны Европарламента и правозащитных организаций. И даже в этой ситуации Комиссия так и не решилась начать в отношении Франции процедуру обвинения в нарушении положений самой Хартии. В качестве правового основания для своего вмешательства Комиссия ЕС использовала положения Директивы 2004 г. о свободном передвижении46 и вообще уклонилась от правовой оценки сноса бульдозерами французскими властями цыганских жилищ, заявив, что эти действия совершены на территории Франции и не подпадают под сферу действия права ЕС и, соответственно, Хартии47. В этой ситуации (как это было уже ранее) взгляды многих обращаются к Суду ЕС. Принимая во внимание крайне осторожный подход Комиссии к вопросу о сфере применения Хартии (если не откровенное нежелание Комиссии толковать ст. 51(1) расширительно), то только Суд может каким-то образом переломить ситуацию. Еще до вступления в силу Лиссабонского Договора Суд ЕС в своих решениях стремился с помощью своих союзников в лице практикующих юристов и национальных судей максимально расширить действия государств, которые могут быть связаны с правом ЕС. Наиболее показательно в этом 44Reding V. Speech/12/403 «Observation of the Charter of fundamental rights and the future of the European union» XXV Congress of FIDE. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://europa.eu/ rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/12/403&format=HT ML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. 45Reding V. A bill of rights for the EU's institutions, 31.03.2011. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.europeanvoice.com/ article/imported/a-bill-of-rights-for-the-eu-s-institutions-/70692.aspx. 46Directive 2004/58/EC of the European Parliament and of the Council, 29 April 2004, on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member State // Official Journal of the European Union. – 2004. – L 229/35. 47Вопрос о правомерности сноса цыганских поселений был в итоге отдан на откуп французских судов и в марте 2011 г. Конституционный Совет Франции признал действия властей несоответствующими Конституции. French Constitutional Council, Decision № 2011625 DC of 10 March 2011. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/ bank/download/2011625DCen2010625dc.pdf. 66 № 12 (55) 2012 отношении является решения Суда ЕС по делу Carpetner48, в котором суд признал противоречащим праву ЕС решение органов Великобритании о высылке г-жи Карпентер, гражданки третьего государства (на тот момент это было чисто внутригосударственным вопросом). Суд ЕС установил свою юрисдикцию в данном деле на том основании, что эта высылка может оказать негативный эффект на торговлю между странами ЕС ввиду особенностей бизнеса ее мужа (который продавал рекламные площади в британских СМИ, и значительная часть заказов приходила от рекламодателей из других стран ЕС). По мнению Суда ЕС, решение о депортации миссис Карпертер может оказать негативное воздействие на внутренний рынок, так как это может привести ее мужа к решению прекратить контакты с клиентами из других стран ввиду того, что его жена не сможет больше его сопровождать в поездках. Кроме этого, Суд ЕС счел решение о высылке непропорциональным ограничением права на частную и семейную жизнь (тем самым фактически аннулировав национальный акт). В этом же ряду дел стоит проверка на предмет соблюдения прав человека запрета на охоту на лисиц в Великобритании в связи с возможным негативным действием этого решения на единый рынок ЕС ввиду импорта из Ирландии лошадей, используемых для этой охоты, а также желания бельгийцев посещать Великобританию для этой охоты49. Но эти решения были приняты Судом ЕС еще до вступления Хартии в силу. Гораздо более интересным по своим последствиям кажется недавнее решение Суда ЕС по делу Ruiz Zambrano50. В этом деле, которое касалось отказа бельгийских властей предоставить заявителю вид на жительство и пособие по безработице, Суд ЕС (который раньше считал, что эти вопросы целиком находятся в ведении национальных властей и поэтому не подпадают под его юрисдикцию в силу отсутствия так называемого трансграничного фактора) полностью поменял свою устоявшуюся практику. Суд ЕС установил, что в данном деле вопросы вида на жительство и пособий заявителя находятся в сфере права ЕС только лишь в силу того, что двое из трех детей заявителя родились в Бельгии, и поэтому имеют гражданство Европейского Союза. По мнению Суда ЕС, «ст. 20 Договора о функционировании ЕС (эта статья говорит о гражданстве Союза и предоставляемых правах – прим. А.И.) прямо исключает принятие национальных мер, последствием которых может быть лишение граждан Союза возможности использовать их права, вытекающие из статуса граждан Союза». Под нарушением прав Суд ЕС имел в виду ситуацию, когда дети будут вынуждены поменять место жительства или даже покинуть ЕС в силу того, что их отцу не предоставлен вид на жительство. Таким образом, налицо попытка Суда поставить под сомнение действия национальных властей и расширить свою юрисдикцию, используя понятие гражданство Союза и предоставляемые этим гражданством права. Судя по всему, в умах и сердцах судей Суда ЕС все более находит отклик предположение, сделанное еще в 1993 г. Генеральным адвокатом Суда ЕС Ф. Джейкобсом, который заявил, что каждый гражданин Европейского Союза должен иметь право сказать «civis europeus sum» и использовать этот статус для своей защиты в случае любого нарушения его прав им свобод, по аналогии с фразой «civis romanus sum», которую любой гражданин Древ- 48Case C-60/00 Carpenter // European Court Report. – 2002. – I- 6279. 49R (Derwin and others) v Attorney General [2007] QB 305 (Court of appeal), [2008] 1 AC 719 (House of Lords). 50Case C-34/09 Gegaldo Ruiz Zambrano v Office national de l’emploi, Judgment of the Court of March 8, 2011. Исполинов А.С. него Рима мог произнести в любой точке Римской империи, чтобы рассчитывать на полноценную защиту его прав51. Несколько особняком стоит вопрос о прямом эффекте положений Хартии, то есть о возможности для частных лиц напрямую использовать ее нормы в судах для защиты своих прав, несмотря на то, что Хартия адресована только институтам ЕС и государствам – членам ЕС52. У исследователей не вызывает сомнений то, что как минимум гражданские и политические права, изложенные в Хартии, могут иметь на практике прямой эффект53. Эти права, по своей сути, являются негативными обязательствами для государств, так как прямо устанавливают запрет для государств на ограничение или вмешательство в права частных лиц. Однако уже упомянутое выше решение Суда ЕС по делу DEB показывает, что прямой эффект возможен в том числе и в отношении положений Хартии, которые накладывают на государства определенные позитивные обязательства предпринять какие-то меры (напомним, что в этом решении речь идет о п. 3 ст. 47 Хартии, который, по мнению Суда ЕС, должен толковаться как налагающий на государство обязательство предоставить обязательную правовую помощь частному лицу даже в том случае, если национальное законодательство это не разрешает). Более дискуссионным является вопрос о так называемом горизонтальном прямом эффекте положений Хартии, то есть о возможном их применении не только в правоотношениях между индивидами, с одной стороны, и государством или институтами ЕС – с другой, но и непосредственно в спорах между частными лицами54. Некоторые комментаторы настаивают, что большая часть, если не все положения Хартии, несмотря на то, что они нацелены на взаимоотношения между индивидами и государством, также может использоваться в судебных спорах между частными лицами55. По крайней мере уже в ближайшее время можно ожидать попыток частных лиц заявить об этом в своих требованиях. Без сомнения, в этих попытках заинтересованные лица будут ориентироваться на недавнее решение Суда ЕС по делу Kücükdeveci56, которое вызвало новую волну 51Case C-168/91 Christos Konstantinidis v Staat Altensteig-Standesamt, Opinion of AJ Jacobs // European Court Report. – 1993. – I-01191, п. 46. 52Доктрина прямого эффекта была впервые сформулирована Судом ЕС в деле Van Gend en Loos, где Суд заявил о праве частного лица использовать в судебном споре с государством ст. 12 Договора о ЕЭС, которая была адресована только государствам и прямо и недвусмысленно запрещала им односторонне повышать импортные пошлины. Это право частного лица использовать для защиты своих интересов положения права ЕС, которые формально адресованы не ему, и получило название прямого эффекта (direct effect). Трудность этого вопроса для российских исследователей состоит в том, что в русскоязычной литературе наблюдается очевидная путаница между понятиями «прямое применение», «прямое действие» и «прямой эффект». О различиях между прямым применением и прямым эффектом см. Исполинов А.С. Доктрина косвенного эффекта (согласованной интерпретации) в праве ЕС// Евразийский Юридический Журнал. – 2010. – № 10. 53Rosas A., Armati L. EU constitutional Law. – 2nd ed. – Oxford, 2012. – P. 178. 54Впервые горизонтальный эффект некоторых положений права ЕС был признан Судом ЕС в решении по делу Defrenne II, где Суд ЕС установил, что принцип равной оплаты труда мужчин и женщин, установленный статьей 157 Договора о функционировании ЕС, также распространяется на правоотношения между наемным работником и частным работодателем. Case 43/75 Defrenne II // European Court Report. – 1975. – 455, п. 39. 55Groussot X., Pech L., Petursson G.T. The scope of application of the fundamental rights on member states action // Eric Stein Working Paper. – 2011. – № 1. – P. 30. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.ericsteinpapers.eu. 56Kücükdeveci v Swedex GmbH and Co, Judgment of the Court of Justice, 19 January 2010. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 62007CJ0555:EN:HTML. споров о прямом эффекте и о расширительном подходе Суда ЕС к толкованию и применению положений права ЕС, включая Хартию основных прав. Само дело касалось спора между С. Кучукдевичи, гражданкой ФРГ, и ее бывшим работодателем – компанией Swedex GmbH. Начав свою работу в компании в июне 1996 г. в возрасте 18 лет, она была уволена в декабре 2006 г. При этом срок уведомления об увольнении составил всего один месяц, несмотря на то, что по немецкому законодательству срок предупреждения об увольнении должен увеличиваться в зависимости от стажа работника в данной компании и достигать максимума в четыре месяца в том случае, если работник проработал более десяти лет. Работодатель сослался при этом на норму, принятую еще в 1926 г. (!), которая устанавливала, что период работы до достижения работником возраста 25 лет не должен вообще приниматься во внимание при расчете срока в десять лет, указанного выше. Таким образом, заявительница оказалась в явно дискриминационном положении по сравнению с ее более старшими коллегами, несмотря на то, что она проработала все требуемые десять лет. Заявительница обратилась в национальный суд, требуя не применять в ее случае нормы национального права в силу их противоречия положениям права ЕС, прямо запрещающим любую дискриминацию по возрасту. Аппеляционный суд обратился в преюдициальном порядке в Суд ЕС, задав вопрос о том, обязан ли национальный суд не применять национальную норму, которая явно противоречит праву ЕС, при разрешении спора между частными лицами. Суд ЕС на этот вопрос ответил утвердительно, сославшись на то, что принцип недискриминации по возрасту является одним из основных принципов права ЕС. Этот принцип закреплен к тому же в ст. 21(1) Хартии основных прав ЕС, которая, как отметил Суд, имеет силу учредительных договоров (п. 22 решения). Поэтому, по мнению Суда ЕС, этот вопрос лежит в «сфере действия права ЕС» (п. 23 решения). Проанализировав обстоятельства дела, Суд ЕС установил, что принцип недискриминации по возрасту должен толковаться как исключающий применение национальным судом противоречащих ему норм национального права при решении спора между работником и частным работодателем. При этом надо отметить, что Суд ЕС все же не использовал термин «прямой эффект», предпочтя говорить об обязанности национальных судов толковать положения национального права в соответствии со смыслом и целями права ЕС (так называемая доктрина «косвенного эффекта», которую Суд ЕС начал развивать еще с решения по делу von Cоlson)57, в том числе и при рассмотрении споров между частными лицами. С вопросом о прямом эффекте положений Хартии основных прав ЕС тесно связан и не менее дискуссионный вопрос о возможном федералистском характере Хартии. Речь идет о возможной трансформации Хартии в аналог современного американского Билля о правах. Как сторонники, так и оппоненты такого подхода отмечают поразительное сходство обстоятельств принятия обоих документов и их первоначальных целей. Билль о правах вполне осознанно не был включен в первоначальный текст Конституции США – такое предложение было единогласно отвергнуто участниками Конституционного Конвента 1787 г. В итоге он появился в виде отдельного документа в результате принятия первых десяти поправок к Конституции. При этом основной целью Билля о правах было ограничение возможных злоупотреблений лишь со стороны федеральной власти. В силу этого Билль о правах 51Case 14/83 Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v Land NordreihnWesrfalen // European Court Report. – 1984. – 0189. 67 Евразийский юридический журнал № 12 (55) 2012 первоначально распространялся только на акты и действия центральных властей, но не на законодательные акты и действия властей штатов. В основе такого похода лежало опасение представителей штатов, что наличие Билля о правах даст возможность федеральному правительству повлиять на распределение полномочий между ним и властями штатов в свою пользу. Лишь в 1925 г. Верховный суд США в своем решении по делу Gitlow v. New York58 распространил действие Билля о правах на все законодательные акты и действия штатов, даже на те из них, которые находятся в их исключительной компетенции (напомним, что Верховный суд сделал это, несмотря на явно выраженное намерение разработчиков Билля о правах ограничить его применение только актами федерального правительства)59. Двумя годами спустя Верховный суд СШA в решении по делу Fiske v. Kansas впервые в своей практике отменил законодательный акт штата по причине того, что этот акт нарушает федеральный Билль о правах60. Мнения исследователей о возможном федералистском характере Хартии расходятся. Одни склоняются к тому, что такой подход применительно к Хартии и Суду ЕС невозможен без изменения учредительных договоров ЕС, то есть без явно выраженного согласия государств61. Другие, в том числе и член Европейской комиссии В. Рединг, отвечающая за политику в области прав человека, не исключают в принципе такого развития практики Суда ЕС, призывают к терпению и указывают на то, что это дело явно далекого будущего62. В качестве аргумента опятьтаки приводится тот факт, что США потребовалось сначала принять в 1868 г. 14-ю поправку к Конституции63, на базе которой уже спустя полвека Верховный суд США и принял решение по делу Gitlow v. New York, начав применять Билль о правах применительно к законодательным актам и действиям властей штатов. Однако рассматривая недавние решения суда ЕС по делам Kücükdeveci и Ruiz Zambrano, а также общий настрой Суда ЕС в вопросах применения Хартии, автор склонен поддержать мнение Т. фон Данвица, одного из авторитетных судей суда ЕС, который уверен, что уже скоро Суду ЕС предстоит предпринять решительный шаг в отношении основных прав, где и будут заложены концептуальные основы для нового подхода Суда ЕС. В этом случае Суду предстоит ответить на наиболее острые вопросы применения Хартии, включая ее возможный федеративный аспект64. Несколько неожиданным оказалось внешнее воздействие Хартии, которое выразилось в активном ее применении Европейским судом по правам человека. ЕСПЧ активно использует Хартию для уточнения и даже для резкого изменения своей устоявшейся практики, видя в ней подтверждение уже сложившегося европейского консенсуса65. Так, например, в решении по делу Scoppola-266 ЕСПЧ отошел от своей более чем сорокалетней практики, признав, что ст. 7 Европейской конвенции подразумевает также и применение к осужденному более мягкого наказания, чем существовавшее на момент совершения преступления (принцип уголовного права, известный как lex mitior), хотя в тексте самой ст. 7 об этом нет ни слова. При этом в основе аргументации ЕСПЧ лежало именно наличие этого принципа в ст. 49 Хартии основных прав ЕС. В этом отношении более чем красноречивым является признание, которое сделал Председатель ЕСПЧ Н. Братца, сказав, что Хартия основных прав ЕС сейчас представляет собой кристаллизацию консенсуса среди большинства стран – участниц Европейской конвенции в отношении объема представленных в ней прав67. В этой ситуации страны, которые не являются членами Европейского Союза (например, Россия), оказываются без своего на то согласия своего рода невольными реципиентами положений Хартии. В заключение можно сказать, что первый опыт применения Хартии показывает, что перед нами очень интересный, наиболее современный международный документ о правах человека, с очень большим потенциалом, который далеко еще не раскрыт. Практика Суда ЕС за эти три года позволяет сказать, что именно Хартия основных прав станет тем инструментом, который в руках Суда ЕС сможет ввести единообразное применение прав и свобод человека во всех государствах – членах ЕС. В этом случае реальностью могут оказаться слова Жана Моне, сказанные им 10 декабря 1952 г. на первом заседании тогда еще Суда Европейского объединения угля и стали о том, что «впервые создан суверенный европейский Суд. И я предвижу, что он станет Верховным Федеральным Европейским Судом»68. 58 258 U.S. 652 (1925). 59О параллелях между Хартией основных прав и Биллем о правах см. Knook A. The Court, the Charter and vertical division of powers in the European Union// Common Market Law Review. – 2005. – Vol. 42. – P. 367–398. 60 274 U.S. 380 (1927). 61Groussot X., Pech L., Petursson G.T. The scope of application of the fundamental rights on member states action // Eric Stein Working Paper. – 2011. – № 1. – P. 17. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.ericsteinpapers.eu. См. также мнение Генерального адвоката Суда ЕС Шарпстон в деле C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano, п. 162. 62Reding V. A bill of rights for the EU's institutions, 31.03.2011. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.europeanvoice.com/ article/imported/a-bill-of-rights-for-the-eu-s-institutions-/70692.aspx. 6314-я поправка запрещала штатам издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии или льготы граждан США, и запрещала штатам лишать любого гражданина жизни, свободы или собственности без соблюдения надлежащей правовой процедуры. 64Danwitz Th. v., Paraschas K. A fresh start for the Charter, Fundamental questions on the application of the European Charter of Fundamental Rights // Fordham International Law Journal. – 2011/12. – Vol. 35. – № 5. – P. 1425. 65ECHR, Schalk and Kopf v Austria, Judgment 24 June 2010; ECHR, Vilho Eskelinen and others v Finland // EHRR. – 2007. – Vol. 45. – P. 4. 66ECHR, Scoppola v Italy (№ 2), Judgment (Grand Chamber) September 17, 2009. 67Bratsa N. The European Convention on human rights and the Charter of fundamen6tal rights of the European Union: a process of mutual enrichment//Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and perspectives on sixty years of case-law. – 2013. – P. 168. 68 Chronique politique Entrangere, Jan 1953, 1.c. 68
