Муравьева Мария Евгеньевна Проблемы правового и

Муравьева Мария Евгеньевна
Проблемы правового и организационного обеспечения
финансового контроля.
Эффективное
функционирование
экономики
без
четкой
системы
финансового контроля невозможно. Но в России на современном этапе до сих пор
не выработана реальная система органов государственного финансового контроля
и механизма их взаимодействия, единых правовых и методологических основ
финансового контроля и единой информационной системы о выявленных
правонарушениях.
Кроме этого система контроля не может слаженно работать без единых
принципов
функционирования.
Каждый
орган
финансового
контроля
разрабатывает собственные принципы контроля и руководствуется ими при
осуществлении своей деятельности. Так, например, Бюджетный кодекс РФ не
содержит системы принципов финансового контроля. Исходя из этого, Счетная
палата опирается на принципы, отраженные в Федеральном законе от 11 января
1995 года № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Подобным
способом эту проблему решили и иные субъекты финансового контроля. Следует
сказать, что правительство предприняло некоторые действия для повышения
результативности государственного контроля, приняв в 2011 году Федеральный
закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Аналогичным образом обстоит ситуация и с системой национальных
стандартов контроля.
Несмотря
на
попытки
правительства
усовершенствовать
систему
государственного финансового контроля, в нашей стране до сих пор существует
множество субъектов контроля с параллельными функциями и дублирующими
полномочиями. Финансовый контроль в рамках органов исполнительной власти и
администраций муниципальных образований осуществляют Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований
и
уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных
средств1.
В 2003 году в рамках административной реформы (Указ Президента
Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению
административной реформы в 2003 – 2004 годах») были выполнены мероприятия
по разграничению полномочий в сфере государственного финансового контроля
между органами власти федерального, регионального и муниципального уровней
и между законодательными и исполнительными ветвями власти. В 2013 году в
Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены изменения. В главе 26
«Основы государственного (муниципального) финансового контроля» произошло
разделение финансового контроля на внутренний и внешний и в соответствии с
этим были разграничены и субъекты внутреннего и внешнего финансового
контроля в сфере бюджетных правоотношений:
 Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль
теперь осуществляется Счетной палатой Российской Федерации,
контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований;
 Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль Федеральной
службой
финансово-бюджетного
надзора,
органами
государственного (муниципального) финансового контроля.
А так же были определены их полномочия1:
1. Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального)
финансового контроля по осуществлению внешнего государственного
(муниципального) финансового контроля являются:
 контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской
Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
1
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ (действующая редакция от
03.11.2013)
 контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным
требованиям составления и представления бюджетной отчетности
главных администраторов бюджетных средств, квартального и
годового отчетов об исполнении бюджета;
 контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5
апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"
и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
2. Полномочиями Федерального казначейства (финансовых органов субъектов
Российской
Федерации
осуществлению
или
внутреннего
муниципальных
государственного
образований)
по
(муниципального)
финансового контроля являются:
 контроль за непревышением суммы по операции над лимитами
бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
 контроль за соответствием содержания проводимой операции коду
бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в
платежном документе, представленном в Федеральное казначейство
получателем бюджетных средств;
 контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение
денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств
бюджета.
3. Полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального)
финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного
(муниципального) финансового контроля являются:
 контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской
Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения;
 контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации
государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности
об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
В новой редакции Бюджетного кодекса появилось разграничение между
терминами «внутренний контроль» и «внутренний аудит». Внутренний контроль
- контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур
составления и исполнения бюджета по доходам, составления бюджетной
отчетности и ведения бюджетного учета.
Главной целью внутреннего
финансового аудита является оценка надежности внутреннего финансового
контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности,
подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка
ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета2. Он
используется не только на выявление финансовых нарушений, но и для
подготовки предложений по повышению экономности и результативности
использования бюджетных средств. Так же он позволяет выявить и устранить
изъяны в деятельности ГРБС и связанные с ними риски неэффективности
расходов.
Безусловно,
в
повышения
эффективности
государственных
расходов
финансовый контроль играет важную роль, но мы считаем, что в нашей стране
слишком большое количество контролирующих организаций, что негативно
влияет на деятельность организаций, так как один и тот же объект, порой,
подвергается многочисленным финансовым проверкам со стороны различных
контрольных органов. Это происходит
из-за отсутствия скоординованности
действий, так как субъекты контроля не согласовывают планы контрольных
мероприятий.
Конечно, были предприняты меры по установлению взаимодействия между
контрольными органами. Осуществление взаимодействия предусмотрено в
Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», стандарте
2
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ (действующая редакция от
03.11.2013)
финансового контроля «Порядок организации и проведения совместных
контрольных
и
экспертно-аналитических
мероприятий
Счетной
палаты
Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации», в
Положении «О Главном контрольном управлении Президента Российской
Федерации», утвержденном указом главы государства. Но этого недостаточно.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на
современном этапе отсутствует полноценная нормативно-правовая база, а так же
существует ряд проблем, которые препятствуют осуществлению эффективного и
результативного государственного финансового контроля.
В соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса РФ Президент России с 2007
года подготавливает Бюджетное послание на три года. В течение 2010 – 2012
годов реализовались положения Бюджетного послания Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в
2010 - 2012 годах»3, которое включает в себя раздел «Совершенствование
государственного
и
муниципального
контроля».
Этот
раздел
содержит
направления развития системы государственного финансового контроля:
 необходимо четко разграничить полномочия и ответственность органов
государственного и муниципального контроля, устранить параллелизм
и дублирование в их работе;
 содержание государственного и муниципального контроля должно
состоять не только в фиксации факта выделения и расходования
средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который
рассчитывали при принятии решений об их выделении.
Так же в ежегодном Послании Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года, В. Путин заметил, что
«Контроль – это, безусловно, важнейшая функция государства. Но неприемлемо,
когда показателем деятельности контрольных органов служит не результат, а
просто число проверок, классическая «палочная» система. Необходимо ввести
публичную отчѐтность контрольно-надзорных органов об итогах проверок, а
3
Парламентская газета, № 28, 29.05.2009
также о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах, и сразу
будет видно, какая проверка чего стоит, и вообще нужна ли она была 4». Из
сказанного можно сделать вывод, что планируется дальнейшее реформирование
системы государственного финансового контроля.
Для совершенствования системы государственного финансового контроля
так же необходимо предпринять ряд мер:
1. Разработать
и
законодательно
закрепить
ряд
понятий,
таких
как
государственный финансовый контроль, бюджетный контроль и прочие,
чтобы исключить двоякое понимание терминов. На наш взгляд, наиболее
полным определением государственного финансового контроля является
следующее:
это
совокупность
мер
по
проверки
соблюдения
законодательства, достоверности финансовой документации, эффективности
и рациональности использования фондов денежных средств, в процессе
формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов на всех
уровнях экономической системы специально уполномоченными органами.
Наиболее полно сущность бюджетного контроля отражает следующее
определение: это неотъемлемый элемент бюджетного процесса, целью
которого является контроль за соблюдением законодательства всеми
участниками бюджетных правоотношений.
2. Определить перечень
контрольных органов, их место в системе
государственного финансового контроля, а так же сферу их деятельности,
функции и полномочия и взаимодействие с другими органами;
3. Определить коммуникационные системы межу субъектами контроля;
4. Разработать единые стандарты проведения контрольных мероприятий и
осуществления государственного финансового контроля в целом, а так же
совершенствовать методологии финансового контроля. За основу можно
взять стандарты государственного финансового контроля, разработанные
Международной организацией высших органов финансового контроля
4
http://президент.рф
(INTOSAI). Конечно, их необходимо доработать, принимая во внимания
особенности российского законодательства и экономическую ситуацию в
стране.
5. Усилить ответственность за нецелевое и неэффективное расходование
бюджетных средств;
6. С
целью
снижения
ущерба
государству,
причиняемого
вследствие
финансовых нарушений, необходимо развивать предварительный контроль, в
частности при составлении бюджетов. Это позволит обнаружить и устранить
нарушения еще на стадии формирования бюджета, тем самым снизив в
дальнейшем затраты и повысив эффективность государственных расходов.
Особенно остро этот вопрос стоит на уровне субъектов, так как здесь, в
основном, контроль осуществляется на стадии исполнения бюджета;
7. Повысить кадровую и организационно-техническую обеспеченность, что
позволит повысить качество проведения контроля;
8. Необходимо обращаться к зарубежному опыту в вопросах развития и
совершенствования
системы
государственного
финансового
контроля,
например, «Лимской декларации руководящих принципов контроля», в
которой определены общие правила деятельности контрольных органов, их
взаимоотношения, взаимодействие между собой, в том числе с президентом,
парламентом, правительством.
Список источников:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ
(действующая редакция от 03.11.2013)
2. Парламентская газета, № 28, 29.05.2009
3. Официальный сайт Президента России (http://президент.рф)
4. Проблемы совершенствования государственного финансового контроля,
Савинский
П.Ф.,
Издательский
дом
«Бюджет»,
№4
Апрель
2011
(http://bujet.ru/article/125299.php)
5. Реформирование государственного финансового контроля и развитие
внутреннего контроля, Девятов С. Г., Издательский дом «Бюджет», №7
Июль 2011 (http://bujet.ru/article/142295.php)
6. «Ничто так не компрометирует идеалы, как реальность», Горшенина О.,
Издательский
дом
«Бюджет»,
(http://bujet.ru/article/70803.php)
№2
Февраль
2010