Развитие института антикоррупционной экспертизы

Развитие института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации
(на примере Красноярского края)
А.В. Прокудин
Прокудин Александр Владимирович, ведущий специалист-эксперт отдела
законодательства субъекта Российской Федерации, ведения федерального регистра
и регистрации уставов муниципальных образований Управления Министерства
юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю (контактный телефон –
8 (391) 211-40-71).
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,
утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537,
коррупция названа в числе основных источников угроз национальной безопасности
в сфере государственной и общественной безопасности.
Россия занимает одно из лидирующих мест среди стран, в которых
присутствует такое опасное явление. В Индексе восприятия коррупции за 2012 год,
составляемом международным движением по противодействию коррупции
Transparency International, Россия заняла 133 место из 176 возможных.
Борьба с коррупцией ведется на протяжении уже достаточно длительного
времени. Первым антикоррупционным нормативным правовым актов России можно
считать Указ Президента Российской Федерации от 04.04.1992 № 361 «О борьбе с
коррупцией в системе государственной службы». Современному этапу борьбы с
коррупцией положил начало Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции».
В соответствии со статьями 3 и 6 указанного Закона одним из основных
принципов противодействия коррупции является приоритетное применение мер по
предупреждению коррупции (профилактика коррупции). Профилактика коррупции
осуществляется путем применения различных мер, среди которых и
антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях
выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения
установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» (далее - Закон № 172-ФЗ).
Правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждены
постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» (далее – Правила и Методика соответственно).
Статьей 3 Закона № 172-ФЗ установлено, что антикоррупционная экспертиза
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится
прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной
2
власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами.
Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому
краю (далее - Управление) проводит антикоррупционную экспертизу нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов Красноярского края с
февраля 2009 года. В настоящее время накоплен большой опыт анализа
нормативных правовых актов на коррупциогенность, основанный на применении
методики выявления типичных коррупционных факторов.
Пунктом 2 Правил установлено, что Министерство юстиции Российской
Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов в отношении нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и внесении
сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации.
Более
чем
четырехлетняя
практика
проведения
Управлением
антикоррупционной экспертизы показывает, что сохраняется тенденция к
увеличению количества поступивших на экспертизу нормативных правовых актов.
В сравнении с 2009 годом количество поступивших в 2010 году актов увеличилось
на 57% и составило 2382 нормативных правовых акта. За 2011 год поступило 2467, в
2012 году – 2655 нормативных правовых актов.
Увеличение количества поступивших в Управление нормативных правовых
актов не повлекло увеличение количества актов с выявленными коррупциогенными
факторами. Так, в 2009 году коррупциогенные факторы в поступивших на
государственную регистрацию актах были выявлены в 30 случаях из 1358, что
составило 2,2%, за 2010 год количество актов с выявленными коррупциогенными
факторами по отношению к общему числу поступивших актов составило 1,6%, в
2011 году количество нормативных правовых актов с выявленными
коррупционными факторами по отношению к общему числу поступивших актов
составило всего 0,6%.
В 2012 году данный показатель незначительно повысился до 1%, что
обусловлено наибольшей активностью органов исполнительной власти
Красноярского края в указанный период в направлении разработки и принятия
административных регламентов исполнения государственных функций и
предоставления государственных услуг, по результатам антикоррупционной
экспертизы которых в основном и были выявлены коррупциогенные факторы.
За период с января по август 2013 года Управлением проведена экспертиза
1760 актов, в 0,5% которых были выявлены данные факторы или в 9 документах.
За все время существования института антикоррупционной экспертизы
Управлением проведена антикоррупционная экспертиза 10622 нормативных
правовых актов Красноярского края, в 119 из них были выявлены коррупциогенные
факторы, что составило 1,1% от общего количества экспертируемых актов.
В последнее время чаще всего коррупциогенные факторы встречаются в актах
органов исполнительной власти Красноярского края об утверждении
административных регламентов предоставления государственных услуг и
исполнения функций в сферах: образования, здравоохранения, социальной защиты,
3
охраны природных ресурсов и окружающей среды, предпринимательской
деятельности, сельского хозяйства и т.п.; при определении порядков распределения
субсидий, социальных выплат, совершения юридически значимых действий.
Начиная с 2010 года данные акты составляли ежегодно порядка 80% от всех
рассмотренных нормативных правовых актов. В 2009 году акты органов
исполнительной власти Красноярского края с выявленными факторами составляли
всего 10%, а 73% нормативных правовых актов с признаками коррупциогенности
были постановлениями Правительства Красноярского края.
При проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов Красноярского края с 2010 по август 2013 года Управлением в 89
нормативных правовых актах было выявлено 183 коррупциогенных фактора.
Чаще всего в ходе проведения экспертизы за все время существования данного
института выявлялись такие коррупциогенные факторы, как широта дискреционных
полномочий и выборочное изменение объема прав, что составило 52,5% от общего
числа актов, содержащих коррупциогенные нормы.
Коррупциогенный фактор - широта дискреционных полномочий выявлялся в
большинстве нормативных правовых актов, в 30,1% случаев или в 55 документах, а
выборочное изменение объема в 41 акте (22,4%).
Такие
коррупциогенные
факторы
как
юридико-лингвистическая
неопределенность, определение компетенции по формуле «вправе», наличие
завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего
ему права, отсутствие или неполнота административных процедур, злоупотребление
правом заявителя органами государственной власти были выявлены приблизительно
в 9% случаев или каждый в 15-18 нормативных правовых актах.
Четыре нормативных правовых акта Красноярского края (2,2%), были
приняты за пределами компетенции органов государственной власти (их
должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
В одном акте выявлен коррупциогенный фактор, выразившийся в отказе от
конкурсных (аукционных) процедур.
В свою очередь такие факторы, как заполнение законодательных пробелов при
помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации
соответствующих полномочий и чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
в нормативных правовых актах Красноярского края не встречались.
С развитием института антикоррупционной экспертизы некоторые виды
коррупциогенных факторов, которые в 2009 году часто встречались в нормативных
правовых актах, перестали встречаться либо процент их выявления не высок. Это
такие виды, как определение компетенции по формуле «вправе», отсутствие или
неполнота
административных
процедур,
юридико-лингвистическая
неопределенность.
Сокращение количества и видов коррупциогенных факторов в нормативных
правовых актах Красноярского края происходит, в том числе, благодаря тому, что
Управлением особое внимание уделяется работе по профилактике принятия
нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенность. За период с февраля
2009 по август 2013 года проведена антикоррупционная экспертиза 1101 проектов
нормативных правовых актов, в 24 (2,2%) выявлены данные факторы.
4
Несмотря на рекомендательный характер заключений Управления, на
практике в подавляющем большинстве случаев, органы государственной власти
Красноярского края выражают согласие с результатом антикоррупционной
экспертизы и приводят акты в соответствие с действующим законодательством без
применения мер прокурорского реагирования.
Практика работы Управления показала, что показатель приведения актов в
соответствие с действующим федеральным законодательством и принятия мер к
исключению из актов коррупциогенных факторов составляет в среднем 90-95%.
В настоящее время 13 нормативных правовых актов, в которых Управлением
выявлялись коррупциогенные факторы, не приведены в соответствие с федеральным
законодательством и коррупциогенные факторы из них не исключены. Однако по
всем вышеуказанным нормативным правовым актам органами государственной
власти Красноярского края проводится работа по устранению указанных
коррупциогенных факторов.
Для выработки единой позиции Управлением с прокуратурой Красноярского
края подписано Соглашение «О порядке взаимодействия Прокуратуры
Красноярского края и Управления Министерства юстиции Российской Федерации
по Красноярскому краю в сфере обеспечения единства правового пространства
Российской Федерации». Стороны данного Соглашения организуют обмен
информацией, представляющей интерес для обеих Сторон и непосредственно
связанной с выполнением задач и функций, возложенных на них действующим
законодательством Российской Федерации, в том числе осуществляют
информирование о проводимой работе в целях выявления в законодательстве
Красноярского края положений, способствующих проявлению коррупции.
Наряду с органами прокуратуры и юстиции проведение антикоррупционной
экспертизы возложено и на физических и юридических лиц, получивших
аккредитацию в установленном порядке.
Статьей 5 Закона № 172-ФЗ установлено, что институты гражданского
общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми
актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить
независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов
(проектов нормативных правовых актов).
За первый год существования института независимой антикоррупционной
экспертизы распоряжениями Министерства юстиции Российской Федерации на
территории Красноярского края было аккредитовано 8 физических лиц и 2
юридических лица.
По информации, полученной от независимых экспертов в течение 2009 - 2010
годов независимая антикоррупционная экспертиза проводилась одним экспертом в
отношении проектов представительного органа местного самоуправления по месту
жительства независимого эксперта.
По сведениям эксперта, все рассмотренные документы полностью
соответствовали нормам, установленным действующим законодательством,
признаков коррупциогенности не имели.
В адрес Губернатора Красноярского края, Правительства Красноярского края
и иных органов исполнительной власти Красноярского края заключения по
5
результатам независимой антикоррупционной экспертизы в данном периоде не
поступали.
По данным государственного реестра независимых экспертов, получивших
аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, на территории
Красноярского края по состоянию на 01 сентября 2013 года признаны
аккредитованными 19 физических лиц и 3 юридических лица.
За четыре года в Законодательное Собрание Красноярского края, Губернатору
Красноярского края, Правительству и другим органам исполнительной власти
Красноярского края поступило 55 заключений от независимых экспертов.
Практически все замечания учтены.
Количество проведенных независимых экспертиз с каждым годом
увеличивается, что говорит о распространенности проведения антикоррупционной
экспертизы независимыми экспертами на территории Красноярского края.
Так в 2011 году в органы законодательной и исполнительной власти
Красноярского края было направлено 10 заключений по проведенным
антикоррупционным экспертизам от 3 независимых экспертов из 16
аккредитованных, 22 заключения от 5 экспертов из 19 поступило в 2012 году, и
столько же, но уже только за первое полугодие 2013 года от 4 экспертов из 22.
Далеко не все из аккредитованных экспертов участвуют в проведении
экспертизы. За время существования данного института из аккредитованных
юридических лиц экспертизу проводила только одна организация – Красноярское
региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация
юристов России». Всего два эксперта – физических лица активно участвуют в этом
процессе. Таким образом, в проведении антикоррупционных экспертиз участвует
только 14% из числа аккредитованных экспертов.
В настоящее время в соответствии с пунктом 7(1) Правил юридические лица и
физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской
Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
направляют на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа копии
заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проектов
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствующие
территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации.
Управление сотрудничает с независимыми экспертами, оказывает им
необходимое содействие в осуществлении этой деятельности. В сентябре текущего
года проведено совещание «Практика проведения независимой антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» с участием независимых
экспертов, аккредитованных Минюстом России на проведение антикоррупционной
экспертизы, и представителей прокуратуры Красноярского края.
Будучи постоянной и обязательной, антикоррупционная экспертиза призвана
способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных правовых
актов, выявлению, устранению и предупреждению возможных проявлений
6
коррупции. Профилактический характер антикоррупционной экспертизы должен
проявляться, прежде всего, при проверке проектов нормативных правовых актов на
коррупциогенность.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов
является важнейшим инструментом осуществления антикоррупционной политики
Российской Федерации. Для дальнейшего развития института антикоррупционной
экспертизы в целом и независимой антикоррупционной экспертизы в частности
необходимо продолжать совершенствование законодательства Российской
Федерации в области проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов с целью более активного участия данных институтов в процессе
борьбы с коррупцией.