Рыжова Ю.В - Финансовый Университет при Правительстве РФ

СИСТЕМА НОРМАТИВНО – ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНО – ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
(НА ПРИМЕРЕ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ)
THE LEGAL REGULATION SYSTEM OF ADMINISTRATIVE AND
TERRITORIAL STRUCTURE OF FEDERAL SUBJECT.
(THE EXAMPLE OF THE KRASNOYARSK TERRITORY)
Рыжова Ю.В.,
студент Красноярского финансово-экономического колледжа –
филиал ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации, г.Красноярск
Научный руководитель: преподаватель Костюк В.В
Аннотация. В статье анализируется развитие муниципального права в
Российской Федерации. Автор, рассматривая нормативно-правовые акты,
вычленяет направления регулирования в этой сфере. Большое значение
придается
понятийному
аппарату
и
обновлению
административно-
территориального устройства Красноярского края.
Abstract. The development of municipal law in the Russian Federation is
analyzed in the article. Considering the legal acts the author distinguishes the
directions of regulation in this sphere. Great attention is devoted to the words and
renovation of administrative and territorial structure of the Krasnoyarsk region.
Ключевые слова – Key words:
Краевой город - city of federal subordination, Районный город - city of regional
subordination, Поселок городского типа - settlement of urban type, Район края district of the region, Сельсовет - village council, Закрытое административнотерриториальное образование - closed administrative-territorial formation.
Из толкований Конституционного Суда Российской Федерации следует, что
вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования
муниципальных образований и административно-территориального устройства
субъекта связаны между собой. Каждый из них имеет самостоятельное
значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к
различным сферам ведения: первый - к совместному ведению РФ и субъекта,
второй - исключительно к ведению субъектов».
Административно-территориальное
деление
субъектов
Федерации
регулируется путем закрепления в соответствующих конституциях и уставах,
принятия законов и подзаконных актов. Анализ нормативно-правовых актов
позволяет вычленить следующие направления регулирования в этой сфере.
Система территориального устройства местного самоуправления находится
под нормативным воздействием Федерального закона №131 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а
система административного устройства субъекта Федерации регулируется
Федеральным законодательством.
Конституция РФ не содержит норм, непосредственно устанавливающих общие
принципы административно-территориального устройства. Тем не менее, в ней
содержатся положения, которые позволяют это сделать. Федеральные законы
должны
обеспечить
прямое
регулирование
вопросов
административно-
территориального устройства.
Приняты Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон о государственной власти
субъектов РФ) и Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ исключает
сотрудничества и взаимодействия властей.
Из административно-территориального устройства России, в частности,
следует,
что
по
существу
Российская
Федерация
уже
не
является
централизованным государством. Однако Конституция РФ устанавливает
значительный объем полномочий федеральной власти (исключительных и
совместного ведения), что позволяет говорить о централизованном (в этой
части) управлении территориальным развитием.
Другими словами, федеральные органы государственной власти вправе в
части своей компетенции участвовать в территориальном развитии во
взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления.
Административно-территориальное
и
муниципально-территориальное
устройство являются формами территориального устройства государства.
Причем эти формы характеризуются тем, что в Российской Федерации они
устанавливают не первичное деление территории государства, а деление
территории тех его элементов, которые были образованы в результате
первичного деления, то есть субъектов Федерации.
Это деление носит политико-географический характер, поскольку путем
деления территории субъектов Федерации на составные части устанавливаются
территориальные пределы деятельности местных органов власти.
Административно-территориальные
единицы
и
муниципальные
образования носят универсальный (общий) характер. Это означает, что в
результате
административно-территориального
и
муниципально-
территориального деления образуются территориальные единицы, которые
являются пространственным пределом деятельности представительных
органов
власти
и
исполнительно-распорядительных
органов
общей
компетенции.
Существует несколько видов передачи компетенции:
1.Территориальная
передачу
властных
(вертикальная)
полномочий
децентрализация-
иным
органам,
не
предполагает
находящимся
в
иерархическом подчинении у центральных органов.
2.Регионализация -перемещение компетенции на более низкий уровень,
но не на уровень естественных поселений, а на уровень регионов
субнациональных
единиц,
объединяющих
в
своем
составе
несколько
территориальных коллективов.
3.Делегация - делегирование властных полномочий периферийным
службам центрального аппарата.
При определении компетенции местных органов государственной власти в
Российской
Федерации
можно
использовать
как
делегацию,
так
и
регионализацию.
Так как статус субъектов определен конституцией, то их соотношение
зависит от того, как они определены в законодательстве конкретных субъектов
Федерации.
1. Законодательство некоторых субъектов Федерации исключает проблему
соотношения
административно-территориального
и
муниципально-
территориального устройства, поскольку включает только одну форму
территориального устройства субъекта – муниципально-территориальное.
2. В ряде субъектов производится отождествление административнотерриториального
и
муниципального
устройства
и,
как
следствие,
административно-территориальных единиц и муниципальных формирований.
(Республика Бурятия и Красноярский край).
3. Еще одну группу- составляют субъекты Федерации, в которых
производится
территориальное
территориальных
единиц
и
обособление
муниципальных
административнообразований.
Оно
обеспечивается путем образования территориальных единиц различного
уровня. Красноярский край относится к первой группе территорий.
Муниципальные
образования
складываются
в
пределах
административно-территориальных единиц, но их объединение между
собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения
административно-территориального устройства.
Административно-территориальное
устройство
субъекта
Российской
Федерации по существу является развивающейся, постоянно обновляемой
системой. Это качество необходимо рассматривать как положительное
явление,
так
как
оно
дает
административно-территориального
возможность
устройства
к
обеспечить
адаптацию
реалиям
социально-
экономического развития территории субъекта Российской Федерации и
муниципальных образований.
Вместе с тем частые изменения в АТУ субъекта Российской Федерации
нежелательны,
так
как
влекут
за
собой
необходимость
пересмотра
территориальной организации как региональных, так и федеральных органов
государственной власти
Таким образом, учитывая принципы территориальной организации
местного
самоуправления,
установленные
Законом
о
местном
самоуправлении, следует признать, что основой будущего административнотерриториального устройства субъектов Российской Федерации должна стать
территориальная организация местного самоуправления.
Следует подчеркнуть, что административно-территориальное устройство
субъекта Российской Федерации одновременно должно служить формой
территориальной
организации:
государственной
власти;
местного
самоуправления;
территориальных
подразделений
региональной
федеральных
органов государственной власти.
Система административно-территориального устройства, установленная в
Законе Красноярского края от 27.12.1995 № 8-207 (ред. от 23.09.1998) «Об
административно-территориальном устройстве в Красноярском крае», хотя и
была схожа с системой, закрепленной в Уставе объединенного края, но все же в
некоторых положениях расходилась.
В ситуации невозможности распространения ни одного из действовавших
законодательных актов на всю территорию края из-за несогласованности
каждого из них с положениями Устава объединенного края, единственным
выходом было принятие нового «общего» закона края об административнотерриториальном устройстве.
К настоящему моменту общее законодательство Красноярского края об
административно-территориальном устройстве полностью обновлено. Его
составляют Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. от
10.06.2010) и принятый в анализируемый период Закон Красноярского края от
10.06.2010 №10-4763 «Об административно-территориальном устройстве
Красноярского края». В связи с принятием указанного Закона законодательные
акты всех трех субъектов Федерации, объединившихся в составе нового
Красноярского
края, принятые по общим вопросам административно-
территориального устройства, утратили юридическую силу.
Законом
Красноярского
края
от
административно-территориальном
10.06.2010
устройстве
№
10-4763
Красноярского
«Об
края»
установлено, что административно-территориальное устройство края - это
система административно-территориальных единиц и расположенных в их
границах территориальных единиц, сформированная в целях эффективного
функционирования
территориальное
государственного
устройство
управления.
основано
административно-территориального
на
Административно-
принципе
устройства
с
взаимосвязи
муниципально-
территориальным делением края.
В
законе
выделены
территориальных
единиц
виды
края,
административно-территориальных
а
также
критерии
их
и
выделения;
устанавливается, что перечень административно-территориальных единиц и
территориальных единиц края устанавливается законом края.
К сегодняшнему специальному законодательству Красноярского края по
вопросам административно-территориального устройства следует отнести
новый Закон Красноярского края от 10.06.2010 № 10-4765 «О перечне
административно-территориальных
Красноярского
края»,
которым
единиц
и
закреплен
территориальных
перечень
единиц
административно-
территориальных единиц и территориальных единиц Красноярского края. Он
включает в себя три раздела: раздел I «Района, районные города, поселки,
сельсоветы»,
раздел
II
«Краевые
города»
и
раздел
III
«Закрытые
административно-территориальные образования». Перечень дан в табличном
виде, наглядно представляющем, административно-территориальный состав
Красноярского
края,
административно-территориальный
состав
административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в
состав края, а также территориальный состав низовых административнотерриториальных единиц.
К видам административно-территориальных единиц Красноярского края
относятся:
1.Краевой город - административно-территориальная единица, не входящая
в состав других административно-территориальных единиц, состоящая из
городского населенного пункта с численностью населения не менее пятидесяти
тысяч человек и являющаяся промышленным и культурным центром, либо
указанного городского населенного пункта и входящих в его состав в
административно-территориальном
отношении
одной
или
нескольких
территориальных единиц.
2.Район в городе – административно-территориальная единица, входящая в
состав краевого города, состоящая из части его территории либо части его
территории и входящих в состав краевого города одной или нескольких
территориальных единиц.
3. Районный город - входящая в состав района края административнотерриториальная единица, состоящая из городского населенного пункта с
численностью населения не менее двенадцати тысяч человек, либо указанного
городского населенного пункта и входящих в его состав в административнотерриториальном отношении одной или нескольких территориальных единиц в
случаях, предусмотренных подпунктом «в» пункта 1 статьи 7 настоящего
Закона. В исключительных случаях к районному городу могут быть отнесены
поселки городского типа с меньшей численностью населения, имеющие важное
промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу
дальнейшего развития и роста численности населения. Административная
граница районного города совпадает с границей соответствующего городского
поселения.
4. Поселок городского типа - городской населенный пункт с численностью
населения не менее пяти тысяч человек, на территории которого имеются
промышленные организации, объекты строительства, железнодорожные узлы и
(или) другие объекты производственной инфраструктуры либо основным
назначением которого является предоставление услуг населению, либо
указанный городской населенный пункт и входящие в его состав в
административно-территориальном
отношении
одна
или
несколько
территориальных единиц в случаях, предусмотренных подпунктом «в» пункта 1
статьи 7 настоящего Закона.
В исключительных случаях к поселку городского типа могут быть отнесены
городские
населенные пункты с меньшей численностью населения, но
имеющие
перспективу
интенсивного
роста
численности
населения.
Административная граница поселка городского типа совпадает с границей
соответствующего городского поселения.
5. Район края - административно-территориальная единица, не входящая в
состав других административно-территориальных единиц, объединяющая в
территориальном и административном отношении экономически связанные
между собой сельсоветы, районные города, поселки городского типа и
имеющая единый административный центр.
6.
Сельсовет – административно-территориальная единица, входящая в
состав района края, состоящая из одного или нескольких территориально
объединенных сельских населенных пунктов вместе с прилегающими к ним
землями, необходимыми для развития и обслуживания данных населенных
пунктов, и имеющая единый административный центр. Административная
граница сельсовета совпадает с границами сельсовета как муниципального
образования.
7.
Закрытое
административно-территориальное
образование
–
административно-территориальная единица, статус которой устанавливается
федеральным законодательством.
Даже после комплексного реформирования общее законодательство
Красноярского
края
по
вопросам
административно-территориального
устройства характеризуется неполнотой. В новых законах, так и не
урегулированы вопросы статуса административно-политического центра края,
порядка образования территорий со специальным статусом и некоторые другие.
Литература.
1.Конституция РФ(ст.3 ч.2);
2.Федеральный Закон №131 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»;
3.Федеральный Закон №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный Закон.;
4.Закон
Красноярского
края
«Об
административно-территориальном
устройстве Красноярского края» (ст.2 №10-4763 от 10.06.2010);
5.Устав Красноярского края (№5-1777 от 05.06.2008),(№8-1207 от 27.12.1995).
6.А.Н.Максимов; Административно-территориальное устройство субъекта РФ,
понятия
и
проблемы
правового
регулирования/Актуальные
проблемы
Российского права №4.2009
7.В.В.Комарова;
Некоторые
проблемы
правового
регулирования
административно-территориального устройства (вопросы теории и практики).
8.В.И.Васильев; Административно-территориальное устройство региона и
территориальное устройство местного самоуправления. Журнал Российского
права №3.2006год.
9.А.Н.Чертков; Территориальное устройство РФ. Правовые основы М.2009.
10.А.Н.Максимов; Проблемы правового регулирования административнотерриториального устройства и территориальной организации местного
самоуправления РФ.
11.Ученые записки Юридического института Красноярского государственного
университета;
12.Красноярский университет [КрасГУ]
13.Л.А.Шарнина; Соотношение муниципально-территориального устройства в
РФ/Красноярск 2001.