Прозрачность государственного управления – это максимально

РАСШИРЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ И ПРОЗРАЧНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Белозор Ф.И., доцент кафедры менеджмента, государственного и
муниципального управления Брянского филиала РАНХиГС
Ключевые
слова:
Государственное
управление,
демократизация,
открытость и прозрачность государственного управления.
Keywords: state administration, democratization, openness and transparence of
state administration.
Аннотация: В статье предложено исследование государственной политики,
направленной
на
повышение
качества
государственного
управления
посредством расширения открытости и прозрачности деятельности
институтов государственной власти.
Summary: in the article the author analyzes the way of the state policy that is
aimed at the improving of the state administration by means of broadening of
openness and transparence of state power institutions.
На
протяжении
длительного
времени
авторитарные
традиции
государственного управления культивировали субординационные отношения
между институтами государственного управления и обществом. Принятие
важных для социума государственных решений было уделом только
управляющих. Решения формировались под воздействием тех или иных
обстоятельств, политической конъюнктуры, иногда спонтанно, процедуры их
принятия носили закрытый для населения характер1. Анализ социальных и
экономических рисков от реализации таких решений отодвигался на
второстепенный
план
и
не
являлся
обязательным
элементом
их
проектирования. Контроль исполнения осуществлялся преимущественно
органами
управления.
Все
это
негативно
сказывалось
на
качестве
«Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным
международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает
40-е место». - См. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р
1
государственного
управления.
Так
в
распоряжении
Правительства
Российской Федерации2 (2005 год), со ссылкой на международных экспертов
наша страна «по эффективности государственного управления и качеству
публичных услуг находилась на одном уровне с государствами, намного
уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных
показателей, используемых в международной практике, Россия значительно
уступала в то время не только развитым государствам, но и большинству
стран Восточной Европы. По критерию межгосударственной оценки
эффективности
работы
правительства,
качества
законодательства,
верховенства закона и контроля за коррупцией GRICS (индекс Всемирного
Банка - Governance Research Indicator Country Snapshot) Россия находилась в
2005году в нижней части рейтинга среди 209 оцениваемых стран». В то
время она была «одной из немногих стран, в которой не было законодательно
установленных процедур раскрытия и закрытия информации о деятельности
государственных органов, сложен процесс получения информации.
Значимая для общества информация предоставлялась государственными
органами зачастую несвоевременно либо вовсе была недоступна. При этом
практически любая информация по решению государственного органа могла
быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию.
Реализация конституционного права граждан на получение информации
была крайне затруднена. Консультации с представителями гражданского
общества до принятия решений носили фрагментарный характер и
полностью завысили от усмотрения органов власти».
Ответственность за неэффективные, а иногда и неверные решения
ложилась на плечи не тех, кто их принимал, а на граждан, что выражалось в
замораживании или снижении качества жизни населения. Все это не
согласовывалось
с
положениями
конституции
демократического,
социального, правового государства.
2
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р
Кроме того, необходимо подчеркнуть, что любое решение опирается на
достаточные или ограниченные знания их авторов. В этом случае оценка
экспертным профессиональным сообществом и общественная экспертиза
проекта способствуют устранению тех или иных ошибок авторов, да и в
целом определить ценность социальной значимости предложения или
реформы.
С
2003
года
начали
предприниматься
конструктивные
шаги,
направленные на повышение качества государственного управления3.
Существенное
место
в
повышении
его
эффективности
отводилось
расширению открытости и прозрачности государственного управления участию граждан, как в выработке решений, так и в контроле их исполнения,
беспрепятственному получению информации о деятельности органов власти.
Уточним содержание этих категорий применительно к нашему
исследованию.
Открытость
государственного
управления
рассматривается
как
демократическая форма взаимодействия государства и общества, суть
которого заключается в наличии правовой и фактической возможности у
граждан и их объединений участвовать в формировании государственной
политики, государственных и муниципальных управленческих решений и в
контроле их исполнения.
Важно оценивать это явление и с позиций наличия правовой основы
широкого взаимодействия, и с позиций практической реализации прав
граждан и их объединений участвовать в формировании тех или иных
управленческих решений.
Прозрачность государственного управления
– это максимально
возможная, законодательно закрепленная и гарантированная доступность для
граждан и их объединений достоверной информации о деятельности
институтов государственного и муниципального управления. Как видим
См. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению
административной реформы в 2003 - 2004 годах»
3
понятия не являются синонимами. Однако в отдельных источниках и даже
правовых
актах
некоторые
авторы
представляют
эти
категории
равнозначными.
Демократизация государственных институтов, движение страны в
фарватере
открытости
и
прозрачности
государственного
управления
прослеживается в последовательности действий Президента Российской
Федерации, законодательной и исполнительной власти. В 2005 году в
концепции административной реформы4 были заложены такие элементы как
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти
и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления.
Была поставлена задача по созданию действенных каналов влияния
гражданского общества на подготовку и принятие решений, затрагивающих
права и законные интересы граждан, организаций и делового сообщества.
Реализация этой задачи намечалась посредством создания механизмов
раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов
местного
самоуправления;
подготавливаемых
решений;
проведения
публичных
обсуждений
проведения
общественной
экспертизы
социально значимых решений органов исполнительной власти; включения
представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов,
рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых
актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и
организаций
решений
органов
исполнительной
власти;
создания
и
деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с
участием представителей гражданского общества; определения рейтингов
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по
критерию открытости; приведение ведомственных Интернет-порталов в
соответствие с общими требованиями по размещению информации о
деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет; разработка и
4
См. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р
внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами
исполнительной власти, а также административных регламентов исполнения
государственных функций и предоставления государственных услуг в
электронной форме; внедрения практики антикоррупционной экспертизы
законопроектов и других нормативных правовых актов.
Существенным шагом к расширению открытости управления стало
принятие в 2009 году Федерального закона, направленного на обеспечение
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления5.
Этим
нормативным
правовым
актом
установлены
принципы
предоставления информации для граждан и юридических лиц:
-открытость и доступность информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления,
-достоверность информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;
-свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
любым законным способом;
-соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и
семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций
на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Законом установлен единый порядок, минимальный объем и формы
предоставления информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления.
Основными источниками получения информации стали официальные
сайты органов государственной власти, а также официальный сайт
информации
о
деятельности
государственных
и
муниципальных
Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
5
учреждений6. При этом размещение информации о государственных и
муниципальных учреждениях, их деятельности должны быть в обязательном
порядке подтверждены документально, начиная с учредительного документа
и заканчивая величиной заработной платы руководителя.
Важно и то, что с середины 2010 года вступил в действие и другой закон,
согласно которому и судебная ветвь власть открыла доступ к информации о
деятельности судов в Российской Федерации7.
В 2010 году принят следующий важный государственный акт,
обеспечивающий регулирование отношений между теми, кто получает и
предоставляет услуги 8. В основу закона заложены механизмы открытости
деятельности органов и организаций предоставляющих услуги, доступности
обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг,
возможности их получения в электронной форме. Вся информация об
услугах, порядок их предоставления размещены на портале государственных
услуг9. Здесь же можно получить услуги в электронном виде.
В
последние
годы
наблюдается
бурное
развитие
электронного
правительства в нашей стране. В основу электронного правительства
заложены две формы электронного взаимодействия в системе отношений - с
одной стороны между органами власти, а с другой - между гражданами и
органами власти. Электронное правительство это система государственного
управления на основе электронных средств обработки, передачи и
распространения
информации.
Суть
электронного
правительства
заключается в предоставлении услуг в электронной форме, предоставлении
гражданам и юридическим лицам информации в электронной форме о
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
межведомственное
взаимодействие
институтов
государственного
и
См.: http://www.bus.gov.ru/public/home.html - официальный сайт для размещения информации о
государственных (муниципальных) учреждениях
7
См.: Федеральный закон от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности судов в Российской Федерации»
8
Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг»
9
См.: http://www.gosuslugi.ru/ - портал государственных услуг Российской Федерации
6
муниципального управления в электронном виде. Если в 2011 году
Российская Федерации в рейтинге ООН занимала 59 место в мире по
развитию электронного правительства, то в 2012 переместилась на 27. Это
высокая
оценка
международным
сообществом
прозрачности
государственного управления в нашей стране.
Президент Российской Федерации в своих указах от 7 мая 2012 года в
нормативном правовом порядке оформил свои инициативы, изложенные в
предвыборных статьях.
Так в указе «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» расширение прозрачности государственного
управления приобретает системный характер, что важно, как для институтов
государственного управления, так и для общества10.
Механизмами
реализации
является
обязательное
публичное
обсуждения в течение трех месяцев проектов нормативных правовых актов.
Для чего создается единый сайт таких проектов. Органы исполнительной
власти
организуют
различные
формы
публичных
консультаций
по
обсуждаемым положениям. Формируется открытая форма обобщения
предложений.
Наряду
с
институтами
государственного
управления
будет
сформирована система информационной открытости саморегулируемых
организаций, исполняющих делегированные им государственные функции. В
положениях указа предусмотрено уточнение раскрываемой информации,
подлежащей обязательному опубликованию, и меры ответственности за
неисполнение установленных требований.
Предполагается широкое участие общественности - "российской
общественной инициативы" в выработке предложений граждан по широкому
спектру
вопросов
государственного
и
общественного
устройства.
Предложения, получившие поддержку 100 и более тысяч граждан в течение
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 "Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления"
10
одного года будут обобщаться в Правительстве Российской Федерации,
оцениваться экспертами с участием депутатов Государственной Думы,
членов
Совета
Федерации
и
представителей
бизнес-сообщества
и
предлагаться к реализации.
Вводится обязательное формирование при органах государственной
власти Российской Федерации общественных советов с участием в них
экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций
независимых от этих органов. При этом, определен состав нормативных
правовых
актов,
программ
и
других
документов,
разрабатываемых
федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть
приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных
советов.
Существенным, на наш взгляд, является нормативно закрепленное
положение по расширению участия граждан и организаций в формировании
стандартов
предоставления
государственных
услуг,
контроле
за
их
исполнением.
Вводится
принцип
объективных
и
прозрачных
механизмов
конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной
гражданской
службы.
Важными
элементами расширения открытости
государственного управления является закрепляемая возможность участия на
паритетных началах представителей общественных советов при органах
государственной власти Российской Федерации в деятельности конкурсных и
аттестационных комиссий. Обеспечение прозрачности отбора кандидатов на
замещения должностей государственной гражданской службы планируется
путем проведения дистанционных экзаменов конкурсного отбора кандидатов
и формирования единой базы вакансий.
Другие предложения Президента по раскрытию деятельности судебной
системы не имеют аналога в мировой практике. Расширение открытости
намечается
обеспечить
за
счет
трансляции
судебных
заседаний
с
использованием сети Интернет и публикации отчетов о них. При этом
предполагается расширить полномочия общественных объединений с
наделением их правами обращаться в суды общей юрисдикции или
арбитражные суды в защиту интересов своих участников.
Важное место в указе Президента отведено оценке регулирующего
воздействия проектов нормативных правовых актов, т.е. оценки рисков и
оценки
достижения
социально-экономической
цели,
социально-
экономической эффективности реализации того или иного решения.
Это же положение будет распространено на органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления,
соответственно с 2014 года и 2015 годов.
Общественной оценке будут подвергнуты не только те или иные
решения, утвержденные нормативным правовым актом, но и деятельность
ведущих субъектов государственного управления. Такой беспретендентный
шаг можно отнести к элементам будущего демократического государства. В
Российской Федерации он предложен сегодня.
Наряду с установленными ранее критериями оценки деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления11, устанавливается оценка деятельности
руководителей
территориальных
органов
федеральных
органов
исполнительной власти, их структурных подразделений; органов местного
самоуправления;
государственных
и
муниципальных
унитарных
предприятий и учреждений, действующих на региональном
уровне,
акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в
собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной
собственности,
осуществляющих
оказание
услуг,
необходимых
для
обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.
Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2007г. № 825 «Об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; Указ Президента
Российской Федерации от 21.08.2012г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 28
апреля 2008 года №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов»
11
По результатам оценки возможны решения о досрочном прекращении
исполнения
обязанностей,
неоднократное
соответствующим
предложена
нарушение
руководителем
мера
своих
дисквалификации
государственными
и
за
должностных
грубое
или
муниципальными
служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных
услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных и
иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций.
Президентские
инициативы
по
обеспечению
прозрачности
деятельности субъектов экономической деятельности с участием государства
нашли отражение в указе «О долгосрочной государственной экономической
политике»12. В сфере экономики с 2013 года вводится обязательный
публичный технологический и ценовой аудит всех крупных инвестиционных
проектов с государственным участием. В целях снижения административных
и иных барьеров, создания благоприятного инвестиционного климата для
предпринимательской
деятельности
принят
указ,
предусматривающий
оценку деятельности руководителей федеральных органов исполнительной
власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных
органов государственной власти) субъектов Российской Федерации на основе
качественных и количественных показателей улучшения инвестиционного
климата13.
В обеспечении открытости и прозрачности деятельности организаций
жилищно-коммунальной сферы также намечено привлечение институтов
гражданского общества. Указом Президента Российской Федерации «О
мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и
комфортным жильём и повышению качества жилищно-коммунальных
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012г. № 596 «О долгосрочной государственной
экономической политике»
13
Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 года №1276 «Об оценке
эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших
должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов
Российской Федерации на основе качественных и количественных показателей улучшения инвестиционного
климата»
12
услуг»14 Правительству поручено обеспечить до июня 2013 года создание
сети
общественных
организаций
в
целях
оказания
содействия
уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением
организациями коммунального комплекса своих обязательств.
До настоящего времени проблемной остается сфера государственных и
муниципальных закупок. Президент, Правительство и законодательная
власть Российской Федерации инициативно участвуют в разрешении
негативных явлений сложившихся в отношениях заказчиков и участников
размещения заказов. По поручению Президента разработан и внесен на
рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «О
федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». В
4 и 5 статьях законопроекта установлены положения обеспечивающие
открытость и прозрачность контрактной системы. Механизмами их
реализации являются: общественный контроль за соблюдением требований
законодательства Российской Федерации, других нормативных правовых
актов
при
осуществлении
закупок
и
информационное
обеспечение
федеральной контрактной системы.
Теперь общественные объединения и объединения юридических лиц,
осуществляющие
предложения
по
общественный
контроль,
совершенствованию
вправе
подготавливать
законодательства
Российской
Федерации о федеральной контрактной системе; направлять заказчикам
запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе
исполнения
контрактов;
осуществлять
независимый
общественный
мониторинг и оценку хода осуществления закупок, в том числе оценивать
процедуры закупки и итоги исполнения контрактов на предмет их
соответствия требованиям закона; обращаться от своего имени в надзорный и
контрольные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю и
14
Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года № 600 «О мерах по обеспечению
граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищнокоммунальных услуг»
надзору в соответствии с настоящим Федеральным законом; обращаться от
своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях
(бездействии) заказчика, уполномоченного органа, специализированного
органа, специализированной организации, комиссий по осуществлению
закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы заказчика
(контрактных управляющих) признаков состава преступления; обращаться в
судебные органы в защиту прав и законных интересов неопределенного
круга лиц с жалобами на неправомерные действия (бездействие) заказчика,
уполномоченного органа, комиссий по осуществлению закупок и их членов,
должностных
лиц
контрактной
службы
заказчика
(контрактных
управляющих).
Другим, уже действующим законом, закреплены нормы размещения
заказов государственными и муниципальными унитарными предприятиями,
автономными учреждениями, государственными и частными монопольными
корпорациями15. Информация о закупках для этих субъектов в обязательном
порядке должна быть размещена на портале информации о размещении
заказов. Т.о., в сфере закупок элементы прозрачности и открытости
законодательно либо уже закреплены или в скором времени будут
закреплены как для органов государственной власти и муниципального
управления, так и для учрежденных ими организаций.
Меры государственной власти, направленные на повышение качества
государственного управления в Российской Федерации, осуществляются в
контексте
расширения
открытости
и
прозрачности
деятельности
государственных институтов государственного управления. В рамках
административной реформы, предпринятой в 2003 и последующие годы,
формируется среда широкого участия институтов гражданского общества в
выработке государственных решений и программ, общественном контроле за
их
реализацией.
Создана
система
информированности
граждан
о
15
Федеральный закон от 18 июля 2011 года №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц»
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Это
наглядно
демонстрируют
законы
«Об
обеспечении
доступа
к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
судов
в
Российской
Федерации»,
«Об
организации
предоставления
государственных и муниципальных услуг», проект закона «О федеральной
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», указы
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, высокий рейтинг
нашей страны в оценке электронного правительства.