Предложения к концепции В.Л.Мищенко, DOC, 316 Kb
advertisement
В.Л.Мищенко президент РОО Институт эколого-правовых проблем «Экоюрис», кандидат юридических наук, «Почётный работник охраны природы» ПРЕДЛОЖЕНИЯ К КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЗАЩИТЕ МОРЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ НЕФТЯНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ» Порядок документов подготовки концепций законопроектов и сопутствующих В соответствии с Регламентом Правительства РФ, Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347, Методическими правилами по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (утв. приказами Министерства юстиции РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/51) законопроектная работа состоит из следующих этапов: разработка концепций законопроектов; подготовка текстов законопроектов; согласование текстов законопроектов с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти; получение правового заключения Министерства юстиции Российской Федерации о соответствии законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правилам юридической техники; доработка (при необходимости) законопроектов и сопроводительных документов; подготовка пояснительных записок, финансово-экономических (социальноэкономических) обоснований законопроектов; представление законопроектов в Правительство Российской Федерации; организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации; подготовка и представление в Правительство Российской Федерации проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации по рассматриваемым в палатах Федерального Собрания Российской Федерации законопроектам; сбор, учет, систематизация информационных и аналитических материалов, относящихся к законопроектной работе. Концепция проекта федерального закона представляет собой документ, в котором должны быть определены: основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы; общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований; социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона. Отдельным документом является проект технического задания на разработку законопроекта, который должен содержать следующие разделы: а) основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование; б) заказчик и разработчики законопроекта; в) перечень документов, подлежащих разработке; г) примерная структура законопроекта; д) виды, этапы и сроки работы; е) порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта); ж) порядок приемки работы. Концепция законопроекта и проект технического задания после согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти направляются федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку законопроекта, для проведения правовой экспертизы в Министерство юстиции РФ и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ1. Полагаю, что этот Институт не может являться разработчиком концепций проектов федеральных законов и технических заданий на их разработку, поскольку в таком случае он проводил бы правовую экспертизу собственных проектов, что явилось бы явным конфликтом интересов и содержало бы скрытою коррупционную составляющую. Таким образом, подготовленные в рамках этого Института проект концепции Федерального закона «О защите морской среды от загрязнения опасными веществами» и проект технического задания на разработку этого законопроекта, содержащиеся в Отчете о научно-исследовательской работе по теме: «Научные исследования и подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области защиты морской среды и внутренних водных путей от загрязнения», могут быть расценены именно и только как научноисследовательская работа, но не могут быть направлены на дальнейшее официальное рассмотрение. 1 2 По законопроектам, предусмотренным ч.3 ст.104 Конституции РФ, кроме концепции и проекта технического задания, должно быть составлено финансовоэкономическое обоснование2. Под эту норму подпадают «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Предлагаемый законопроект, очевидно, потребует расходов из федерального бюджета, например, на оптимизацию системы государственного управления в рассматриваемой сфере, а также, возможно, изменения распределения некоторых налоговых поступлений. В то же время, реализация предлагаемого закона (и подзаконных актов, которые будут приняты на его основе) предполагает очень существенный размер предотвращённого ущерба. Поэтому финансово-экономическое обоснование должно быть подготовлено с особой тщательностью. Полагаю, что при подготовке этого обоснования целесообразно было бы использовать оценки соотношения «затрат и выгод» (cost and benefit analysis), сделанные в странах, имеющих аналогичные законы. Так, например, размер прямых убытков, ежегодно предотвращаемых в результате применения Федерального закона США «О загрязнении нефтью» 1990 г. (Oil Pollution Act of 1990/OPA 90) и 11 основных принятых в его исполнение подзаконных актов, составляет (в долларах США 1996 года): от разлива нефти с танкеров – $78 752 736, с барж – $41 30 0833. Необходимость принятия специального закона, идея, цели, задачи, предмет правового регулирования При подготовке данных предложений были подробно изучены Концепция Федерального закона «О предотвращении загрязнения морей нефтью» Г.Н.Семанова (далее – Концепция Семанова) и итоговый Отчёт коллектива авторов по 2 этапу НИР по теме: «Научные исследования и подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области защиты морской среды и внутренних водных путей от загрязнения» под редакцией С.А.Боголюбова (далее – Отчёт Боголюбова). Финансово-экономическое обоснование является документом, содержащим финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющим источники финансирования расходов по реализации будущего закона. 3 Предотвращёные затраты для танкеров и барж во время плавания включают ремонт повреждённых судов, человеческие травмы и жертвы, а также утрату перевозимой нефти (разлитой, но не собранной). При этом расчётная цена одного утраченного барреля взята за $20; соответственно, при более высокой цене нефти выгода от предотвращённого ущерба возрастает. – «OPA 90 Programmatic Regulatory Assessment (PRA): Benefit, Cost, and Cost Effectiveness of Eleven Major Rulemakings of the Oil Pollution Act of 1990». U.S. Department of Transportation, Research and Special Programs Administration. May 2001. С.9-1 (с.1 Раздела 9). 2 3 В этих работах подробным образом проанализирована значительная часть норм международного права и российского законодательства, регулирующих правоотношения в исследуемой сфере, выявлен ряд пробелов, противоречий и недостатков регулирования, а также даны рекомендации по совершенствованию законодательства: в первую очередь, предложены концепции ФЗ «О предотвращении загрязнения моря нефтью» (Семанов) и ФЗ «О защите морской среды от загрязнения опасными веществами» (Боголюбов). В данных предложениях я стараюсь не повторять проведённый в указанных двух работах анализ международных конвенций, зарубежного и российского законодательства, а сконцентрироваться на тех вопросах, которые не рассматривались либо рассматривались неполно (недостаточно). Прежде всего, необходимо определиться с предметом правового регулирования и, соответственно, названием предлагаемого Федерального закона. Полагаю, что общественные отношения по защите морей от загрязнения нефтью и нефтепродуктами (нефтяного загрязнения) имеют достаточную специфику и самостоятельный характер, могут и должны являться предметом правового регулирования отдельного Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения»4. На парламентских слушаниях в Государственной Думе ФС РФ 14 октября 2004 года было рекомендовано Правительству РФ рассмотреть целесообразность разработки Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения». Идею разработки данного закона поддержал Комитет по экологии ГД ФС РФ IV-го созыва (письмо № ВИ 3.13-22/289 от 25.04.2006 г.). Предложения общественных организаций о разработке этого закона поддержали Министерство по чрезвычайным ситуациям РФ (письмо № 40-222-9 от 11.11.2005 г.), Министерство транспорта РФ (письмо № ВР-15/1044 от 03.03.2003 г.), Министерство природных ресурсов РФ (письмо № ВС21-25/443 от 25.01.2005 г.), Департамент рыболовства Министерства сельского хозяйства РФ (письмо № 15-2/255 от 03.03.2006 г.) и др. Тем не менее, предлагаемое название – рабочее; необходимо продумать также возможность более полного названия ФЗ, например, «О защите от нефтяного загрязнения внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа5 и исключительной экономической зоны Российской Федерации» либо в тексте закона оговорить, что он распространяется на все морские воды, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации (морскую среду в пределах юрисдикции Российской Федерации). Понятие «защита» шире, чем «предотвращение» (Концепция Семанова), поскольку предполагает, кроме предотвращения, также возмещение вреда. 5 Имея в виду, что внешние границы континентального шельфа могут выходить за пределы границ исключительной экономической зоны: если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. 4 4 Закон должен распространяться на аварийное и эксплуатационное загрязнение морской среды нефтью и нефтепродуктами как с движущихся источников (с судов и барж при транспортировке, загрузке и выгрузке), так и со стационарных источников при оффшорной добыче нефти и других полезных ископаемых. Кроме того, законом должны регулироваться отношения по ликвидации аварийных разливов смешанного и неизвестного происхождения, минимизации их последствий и возмещению возникшего в их результате экологического и экономического вреда. Закон не должен распространяться на нефтяное загрязнение с берега (кроме морских терминалов и портов), поскольку эти общественные отношения должны входить в предмет регулирования специального законодательства об управлении береговыми зонами 6, которое необходимо разрабатывать параллельно предлагаемому закону. Специфика общественных отношений в области защиты морей от нефтяного загрязнения обусловлена, во-первых, высокой токсичностью нефти и нефтепродуктов, во-вторых, огромными масштабами оффшорной добычи и перевозки нефти, в-третьих, тем, что российские моря относятся к холодным, замерзающим (значительная часть – к арктическим) морям. Следовательно, в-четвёртых, – экологический вред и экономический ущерб от нефтяного загрязнения морской среды потенциально огромны и в значительной степени невосполнимы.7 Как показывает мировой опыт, основные государства-производители и потребители нефти испытали на себе существенные негативные последствия загрязнения, причиненного аварийными разливами нефти. Так, в 1989-м году у берегов Аляски потерпел аварию танкер «Exxon Valdez», в море попало 40 тысяч тонн нефти, нефтяное пятно разлилось на 2 тысячи квадратных километров, чёрная масса покрыла береговую линию длиной 1500 миль. Авария нанесла огромный урон природному морскому заповеднику у берегов полуострова Аляска. Обязательства компании-владельца танкера по ликвидации разлива, возмещению ущерба и выплате штрафных санкций составили к настоящему моменту более 4 млрд долларов. В результате 1990-м в США был принят федеральный Закон о нефтяном загрязнении (Oil Pollution Act), который обеспечивает безопасность морских перевозок нефти в территориальном море страны до настоящего времени. Аналогичная ситуация сложилась во Франции (после аварии танкера «Erika» в море попало около 20 тыс. тонн нефтепродуктов) и в Испании (после аварии танкера «Prestige» в море попало 30 тыс. тонн нефти). Ущерб от этих катастроф составил несколько миллиардов долларов. Европейский союз был вынужден срочно ужесточить своё законодательство, в первую очередь, в части усиления требований безопасности танкерных перевозок (вплоть до запрета эксплуатации однокорпусных танкеров), повышения пределов материальной ответственности и компенсаций за ущерб, нанесенный вследствие загрязнения моря и побережья нефтью и нефтепродуктами. 6 Coastal zone management. Подробно об эколого-токсикологических свойствах углеводородов нефти в морской среде, долговременных экологических последствиях нефтяного загрязнения см. Патин С.А. Экологические проблемы освоения нефтегазовых ресурсов морского шельфа. М.: Изд-во ВНИРО, 1997. С.103-168, 213288. 7 5 История мореплавания последних десятилетий знает множество региональных экологических катастроф, вызванных авариями нефтяных танкеров. Кроме трёх уже перечисленных, можно привести ещё несколько примеров8: Март 1967 года. У побережья британского полуострова Корнуолл сел на мель танкер «Торри Каньон» под флагом Либерии. В море вылилось 117 тысяч тонн сырой нефти. Декабрь 1972 года. В результате столкновения бразильского танкера «Хорта Барбоса» и южнокорейского танкера «Си Стар» вблизи берегов Омана в море вылилось 116 тысяч тонн сырой нефти. Март 1978 года. Супертанкер «Амоко Кадис» в шторм сел на мель на подходе к ЛаМаншу, у побережья Бретани, неподалеку от французского порта Бордо. В море оказалось 223 000 тонн сырой нефти; на поверхности воды образовалось самое большое в истории судоходства нефтяное пятно площадью свыше 2 тысяч квадратных километров. Нефтепродуктами были загрязнены сотни километров побережья Франции, пляжи Англии. Погибли сотни тысяч птиц и морских животных, огромное количество рыбы. Ущерб оценивается суммой свыше 2 миллиардов долларов. Июль 1979 года. Танкер «Атлантик Эмрпис» (Греция) столкнулся с «Иджиен Кэптин» (Либерия) недалеко от острова Тобаго в Карибском море. Пробоины получили оба судна; в море вылилось 275 тысяч тонн нефти. Декабрь 1989 года. У побережья Марокко на иранском танкере «Харг-5» произошел взрыв и пожар с последующим разливом сырой нефти. В море вылилось около 70 тысяч тонн нефти. Декабрь 1992 года. Греческий танкер «Иджиен Си» выбросило на берег неподалеку от Ла-Коруньи (Испания). В воду вылилось 78 тысяч тонн нефти. Январь 1993 года. Танкер «Браер» под флагом Либерии был выброшен штормом на берег в заливе Квендал, Шетландские острова (Великобритания). В море вылилось 81 тыс. тонн сырой нефти. Только сильный шторм и самоотверженные действия спасателей предотвратили катастрофу. Февраль 1996 года. Танкер «Си Эмприс» выбросило на скалы у побережья Уэльса (Великобритания). В море разлились 40 тысяч тонн нефти (по другим данным более 72 тысяч тонн). Аварийный сброс нефти носит залповый характер, и его последствия могут быть катастрофическими для окружающей среды. Загрязнение губительно для рыболовства. Снижается привлекательность моря в качестве места отдыха, вымирают пляжи, разрушается индустрия туризма. Ликвидация последствий загрязнения требует привлечения огромных материальных и финансовых ресурсов, затрат человеческого труда. 8 www.sea-safety.ru 6 Авария нефтяного танкера с последующим разливом нефти способна привести к экологической катастрофе, вызывающей, как правило, массовую гибель обитателей моря. Погибают многие тысячи испачканных нефтью птиц и морских животных. Слой нефти на поверхности препятствует проникновению через него солнечной энергии и замедляет обновление кислорода в воде, что нарушает биологическое равновесие, препятствует размножению водорослей и планктона – важнейшего звена экосистемы океана. На нефтяных комочках, остающихся в воде после испарения легких компонентов нефти, поселяются болезнетворные бактерии, которые отравляют обитателей океана. Десятки лет могут потребоваться на восстановление сложившихся биоценозов. Загрязнение моря нефтью как в результате аварий судов и нефтепроводов, так и в процессе эксплуатации огромного количества судов, нарушает способность водных масс к самоочищению. Нефтяная пленка, образующаяся на поверхности, препятствует испарению воды. Нарушение естественного обмена влагой, теплом и газообмена между атмосферой и океаном влияет на формирование климата, образование осадков и сохранение кислородного баланса, то есть на условия существования жизни на Земле. Аварии, возможные при добыче нефти во внутренних морях, территориальном море и исключительной экономической зоне РФ, а также при транспортировке по российским морям (Охотскому, Японскому, Каспийскому, Чёрному, Азовскому, Балтийскому, Баренцеву) десятков миллионов тонн нефти и нефтепродуктов на протяжении ближайших десятилетий, могут нанести невосполнимый вред биологическим ресурсам, причинить огромный экономический ущерб государству, рыболовецким компаниям и населению9. В международном праве конвенции, регулирующие защиту морской среды от нефтяных загрязнений, составляют специальный блок. Это связано с масштабностью катастроф (до 300000 тысяч тонн одновременно), с высокой токсичностью нефти и особенно продуктов её переработки, со сложностью локализации разливов, сбора и утилизации нефти и нефтепродуктов. Для российских морей характерна низкая температура воды, и в этих условиях нефтяное загрязнение останется в воде практически навечно. Особо важно незамедлительное принятие предлагаемого специального закона в связи с начавшимися масштабными перевозками нефти в российской части Арктики и не менее масштабными планами и проектами морской добычи нефти в этом регионе. 9 Объёмы перевозок нефти танкерами по морям Российской Федерации в десятки и сотни раз превышают объемы других опасных веществ. Так, по данным Федеральной таможенной службы РФ с января по апрель 2008-го года из Российской Федерации было экспортировано нефти и нефтепродуктов – 111 млн. тонн. Тогда как аммиака, второго по объёму экспорта вещество, включённое в списки международных конвенций – только 1 млн. тонн. Значительная доля экспортируемой нефти перевозится по морю танкерами. Кроме нефти на континентальном шельфе добываются, а затем перевозятся твёрдые и газообразные полезные ископаемые. Однако попадание этих веществ в морскую среду наносит незначительный экологический вред, поскольку природный газ и твёрдые минералы плохо растворимы в воде и локализуются в море на небольших участках. 7 Арктика особо уязвима ещё и потому, что в настоящее время отсутствует жёсткое специальное международно-правовое регулирование использования и охраны её ресурсов. В отличие от Антарктики, в отношении которой действует большое число конвенций, все международные акты, относящиеся к Арктике, носят характер «мягкого права» (рекомендации, декларации и т.п.)10. Таким образом, основная идея предлагаемого закона заключается во внедрении принципов 1) «предосторожности и предотвращения»11 (т.е. превалирования предупреждения «нефтяных» аварий и катастроф, эксплуатационного загрязнения морской среды, экологического вреда и экономического ущерба над возмещением и компенсацией); 2) «общественного интереса» (т.е. превалирование сочетания интересов групп населения и отраслей экономики над индивидуальным интересом одной группы или отрасли). Целями закона являются: предотвращение загрязнения морской среды нефтью и нефтепродуктами, и, следовательно, – экологического вреда и экономического ущерба, а в случае их причинения – минимизация, полное возмещение и максимальная компенсация. Достижение этих целей особо важно в условиях затяжного мирового финансово-экономического кризиса. К задачам закона можно отнести: упорядочение правового регулирования и системы государственного управления в области защиты морской среды от нефтяного загрязнения, внедрение современных правовых и экономических механизмов и методов предупреждения и ликвидации загрязнений (экологическая оценка, включая стратегическую, участие общественности в принятии решений и др.), стимулирование прогрессивных технических решений, включая постепенный переход на двухкорпусные танкеры и баржи (что, в свою очередь, должно стать дополнительным толчком для развития отечественного гражданского судостроения12 и сопутствующих отраслей промышленности). Существующее правовое регулирование на международном и национальном уровне Основные международные конвенции, полностью, частично или косвенно распространяющиеся на исследуемую сферу общественных отношений, достаточно детально проанализированы в Концепции Семанова и Отчёте Боголюбова. К ним относятся: Например, "НУУКСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ОБ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ И РАЗВИТИИ В АРКТИКЕ" (Принята в г. Нууке 16.09.1993) 11 Precaution and prevention principles. 12 См. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА «Развитие гражданской морской техники на 2009-2016 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2008 года № 103 с последующими изменениями и дополнениями). 10 8 Морские общие КОНВЕНЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПО МОРСКОМУ ПРАВУ (UNCLOS) (Заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982) КОНВЕНЦИЯ О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ (Заключена в г. Женеве 29.04.1958) КОНВЕНЦИЯ О ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ МОРЕ И ПРИЛЕЖАЩЕЙ ЗОНЕ (Заключена в г. Женеве 29.04.1958) КОНВЕНЦИЯ ОБ ОТКРЫТОМ МОРЕ (Заключена в г. Женеве 29.04.1958) КОНВЕНЦИЯ ОБ ОГРАНИЧЕНИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО МОРСКИМ ТРЕБОВАНИЯМ 1976 г. (LLMC) (Заключена в г. Лондоне 19.11.1976) (в редакции Протокола 1996 г.)13 Общие об авариях и загрязнении морей (включая нефтяное) КОНВЕНЦИЯ О ТРАНСГРАНИЧНОМ ВОЗДЕЙСТВИИ ПРОМЫШЛЕННЫХ АВАРИЙ (Заключена в г. Хельсинки 17.03.1992) МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И КОМПЕНСАЦИИ ЗА УЩЕРБ В СВЯЗИ С ПЕРЕВОЗКОЙ МОРЕМ ОПАСНЫХ И ВРЕДНЫХ ВЕЩЕСТВ 1996 ГОДА (HNS) (Вместе со «Свидетельством о страховании или ином финансовом обеспечении ответственности за ущерб, причиненный опасными и вредными веществами (ОВВ)» и «Правилами исчисления ежегодных взносов на общий счет») (Заключена в г. Лондоне 03.05.1996) – пока не вступила в силу14 КОНВЕНЦИЯ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРЯ СБРОСАМИ ОТХОДОВ И ДРУГИХ МАТЕРИАЛОВ (LONDON CONVENTION (LC)) (Заключена в г. г. Вашингтоне, Лондоне, Мехико, Москве 29.12.1972) в ред. Протокола 1996 года МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ С СУДОВ 1973 ГОДА (МАРПОЛ/MARPOL 73/78) (Заключена в Лондоне 02.11.1973) в редакции Протокола 1978 года (Подписан в г. Лондоне 17.02.1978) В соответствии с пунктом «b» ст. 3 этой Конвенции её правила не применяются к требованиям относительно ущерба от загрязнения нефтью в смысле Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью от 29 ноября 1969 г. или любой поправки или любого протокола к ней, которые находятся в силе. Однако эта Конвенция применяется к загрязнению бункерным топливом в соответствии со ст. 6 и п. 1 ст. 7 Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года. 14 Россия участвует, но конвенция имеет сложные условия вступления в силу: через 18 месяцев после даты, на которую будут выполнены условия об участии, по меньшей мере, 12 государств, включая 4 государства, каждое из которых имеет флот валовой вместимостью не менее 2 млн. единиц и государства-участники должны получить в течение года в целом не 40 млн. тонн груза, облагаемого взносом на общий счёт. 13 9 «Нефтяные» МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРЯ НЕФТЬЮ, 1954 (ОЙЛПОЛ/OILPOL) (Заключена в г. Лондоне 12.05.1954) с поправками, принятыми в 1962 г., 1969 г. и 1971 г.15 МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ОТНОСИТЕЛЬНО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ОТКРЫТОМ МОРЕ В СЛУЧАЯХ АВАРИЙ, ПРИВОДЯЩИХ К ЗАГРЯЗНЕНИЮ НЕФТЬЮ (INTERVENTION) (Заключена в г. Брюсселе 29.11.1969) МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ О ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА УЩЕРБ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ НЕФТЬЮ (КГО/CLC) (Заключена в г. Брюсселе 29.11.1969) с изм., внес. Протоколами от 19.11.1976, 25.05.1984, 27.11.1992 и Поправками к пределам ответственности от 18.10.2000 МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ О СОЗДАНИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ФОНДА ДЛЯ КОМПЕНСАЦИИ УЩЕРБА ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ НЕФТЬЮ (ФОНД/FUND) (Заключена в г. Брюсселе 18.12.1971) с изм., внес. Протоколами от 19.11.1976, 25.05.1984, 27.11.1992 и Поправками к пределам компенсации от 18.10.2000 МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ О ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА УЩЕРБ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ БУНКЕРНЫМ ТОПЛИВОМ (БУНКЕРНАЯ КОНВЕНЦИЯ) (Заключена в Лондоне 23.03.2001) Региональные КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ЧЁРНОГО МОРЯ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ (Вместе с Протоколом о защите морской среды Чёрного моря от загрязнения из источников, находящихся на суше, протоколом о защите морской среды Чёрного моря от загрязнения, вызываемого захоронением, Протоколом о сотрудничестве в борьбе с загрязнением морской среды Чёрного моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях) (Заключена в г. Бухаресте 21.04.1992) КОНВЕНЦИЯ ПО ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ РАЙОНА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ, 1992 Г. (ХЕЛЬСИНКСКАЯ КОНВЕНЦИЯ)16 (Вместе с приложениями: «Вредные вещества», «Критерии использования наилучшей природоохранной практики и наилучшей имеющейся технологии», «Критерий и меры, касающиеся предотвращения загрязнения от наземных источников», «Предотвращение загрязнений с судов», «Исключения из общего запрета захоронения отходов и других материалов в районе Балтийского моря», «Предотвращение загрязнения в результате деятельности на шельфе», «Реагирование на инциденты загрязнения») Считается действующей, но в полной мере не применяется, т.к. в значительной степени была инкорпорирована в Приложение I “Правила предотвращения загрязнения нефтью» к Конвенции МАРПОЛ (в частности, поправки 1971 года никогда не вступали в силу самостоятельно, а были сразу же инкорпорированы в МАРПОЛ). 15 10 (Заключена в г. Хельсинки 09.04.1992) КОНВЕНЦИЯ ПО ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ РАЙОНА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ (Заключена в г. Хельсинки 22.03.1974)17 РАМОЧНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ КАСПИЙСКОГО МОРЯ (ТЕГЕРАНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ) (Заключена в г. Тегеране 04.11.2003) Как уже отмечалось выше, практически все эти конвенции достаточно полно проанализированы в Концепции Семанова и Отчёте Боголюбова. Однако необходимо отметить, что общие и специальные конвенции, относящиеся к загрязнению морей нефтью, относятся к отрасли морского права (специальные региональные конвенции более «экологичны»). Предотвращение экологического вреда, если и провозглашается в качестве одной из целей, не является их основной задачей, а обязательные компенсации ограничиваются покрытием прямого ущерба. Морское право – старейшая отрасль международного права, сформировавшаяся в средние века. Базовые цели и принципы этой отрасли – обеспечение торговли, перевозок, защита интересов собственников судов и грузов. Даже в модернизированном виде морские конвенции, прежде всего, следуют этому тренду. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако, в большинстве случаев прямое действие международно-правовых актов затруднено либо вообще невозможно без имплементации их принципов и норм в российское законодательство. К сожалению, в Российской Федерации сложилась такая ситуация, что наряду с огромным количеством принимаемых нормативных актов зачастую отсутствует механизм их реализации. Имплементация как раз и подразумевает не просто дословный перенос норм международного права в российские нормативно-правовые акты, а именно закрепление механизмов реализации правил международных договоров РФ, которые включают в себя, помимо самих правил, также контроль за их выполнением, мониторинг (по российскому законодательству он составляет один из видов контроля), и ответственность, наступающую в случае нарушения правил. Наиболее полно в нашей стране имплементированы правила международных договоров Российской Федерации относительно предотвращения загрязнения морской среды с судов, в т.ч. нефтяного загрязнения.18 Предлагаемый федеральный закон должен относиться к отрасли экологического законодательства, имея в виду, что эта отрасль сама по себе носит комплексный характер, т.е. законы и иные нормативно-правовые акты, в него входящие, могут 17 Рекомендации и решения, принятые в рамках Конвенции 1974 г., применяются в соответствии с п. 6 ст. 36 Конвенции 1992 г. 18 В первую очередь, имеется в виду Глава XVIII «Ответственность за ущерб от загрязнения с судов нефтью» Кодекса торгового мореплавания РФ (КТМ РФ). 11 включать (дублировать, конкретизировать) нормы, которые формально могут быть отнесены к другим отраслям законодательства (гражданскому, финансовому, водному и пр.). Поэтому важно, чтобы этот закон базировался не только на нормах морских конвенций, но и включал принципы и положения, заимствованные из других международно-правовых актов – экологических, о правах человека (в т.ч. правах коренных малочисленных народов). При этом необходимо не только имплементировать необходимые для достижения целей закона правила международных договоров, вступивших силу для России и вообще, но и не вступивших в силу, не только «жёсткого», но и «мягкого» права19. Полагаю, что, с точки зрения полноты учёта принципов и требований международного права, в предлагаемом законе необходимо: кодифицировать (собрать воедино) и унифицировать уже имплементированные правила международных договоров, вступивших в силу для России (либо на них дана развёрнутая ссылка – отсылочная правовая норма20); имплементировать те правила международных договоров, вступивших в силу для России, и/или Протоколов к ним, которые пока ещё не восприняты или не полностью восприняты российским законодательством (например, включены ограничения, предусмотренные для морей, по которым приняты специальные региональные конвенции, и/или которые отнесены к «специальным районам» в Приложении I к МАРПОЛ21); включить ключевые правила тех международных договоров, которые Россия ратифицировала (или иным образом к ним присоединилась), но которые пока ещё не вступили в силу для России или вообще (например, названная выше МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И КОМПЕНСАЦИИ ЗА УЩЕРБ В СВЯЗИ С ПЕРЕВОЗКОЙ МОРЕМ ОПАСНЫХ И ВРЕДНЫХ ВЕЩЕСТВ 1996 г.; включить правила, содержащиеся в протоколах, к которым Россия не присоединилась, к международным договорам, вступившим в силу для России, например, Протокол 2003 г. «О дополнительном фонде» к Конвенции МАРПОЛ 73/78 (из Фонда, создаваемого за счёт получателей нефти, возможны дополнительные выплаты в счёт возмещения ущерба до 750 млн СДР – единиц специального права заимствования Международного валютного фонда22 за один инцидент, включая компенсации на основании Конвенций КГО/CLC и ФОНД/FUND); включить правила, содержащиеся в готовящихся к подписанию проектах протоколов к ратифицированным Россией конвенциям (например, в проектах 19 Binding and soft law. Например, на объёмную Главу XVIII КТМ РФ. 21 К таким особым районам (special areas) отнесены Балтийское и Чёрное моря. 22 СДР (SDR) состоит из «корзины» четырёх валют: евро (34%), японская йена и британский фунт стерлингов (по 11%), доллары США (44%). На 19.02.2009 курс СДР равнялся 1.47806 долларов США (http://www.imf.org/external/np/fin/data/rms_sdrv.aspx). 20 12 протоколов к вышеуказанной ТЕГЕРАНСКОЙ КОНВЕНЦИИ 2003 г. «О региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью» и «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»); включить важные для достижения целей и реализации задач закона принципы и правила конвенций, подписанных, но пока ещё не ратифицированных Россией: такие как требования обязательной экологической оценки и участия общественности, содержащиеся в КОНВЕНЦИИ ОБ ОЦЕНКЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ В ТРАНСГРАНИЧНОМ КОНТЕКСТЕ (Заключена в г. Эспо 25.02.1991); включить важные принципы и правила международно-правовых договоров, в которых Россия не участвует: морских, таких как МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ГОТОВНОСТИ НА СЛУЧАЙ ЗАГРЯЗНЕНИЯ НЕФТЬЮ, БОРЬБЕ С НИМ И СОТРУДНИЧЕСТВУ (OPRC) (Заключена в г. Лондоне 30.11.1990)23, и экологических, например, таких как Протокол по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.; учесть важные принципы и рекомендации т.н. международного «мягкого права», например, таких как Руководство по оценке воздействия на окружающую среду Арктики, которое было принято министрами арктических стран в Декларации 199724; предусмотреть поэтапное введение в действие норм и правил, требующих существенных организационных, экономических, инфраструктурных преобразований, с тем, чтобы добиться реального выполнения закона25 Российское законодательство В настоящее время правовое регулирование в рассматриваемой области носит фрагментарный и бессистемный характер, правовые нормы разбросаны по многочисленным законам и подзаконным актам, пробелы очень существенны. Нет ни одного федерального закона, полностью относящегося к рассматриваемой теме. В 23 Россия не участвует в этой Конвенции, однако некоторые положения нашли отражение в российском законодательстве, потому что после её принятия в МАРПОЛ были внесены изменения, а Российская Федерация – участник последней. Речь идет о поправках к Правилу 26 Приложения I МАРПОЛ, касающихся плана действий при аварийном загрязнении нефтью, которые были приняты 4 июля 1991 г. Эти поправки вступили в силу 4 апреля 1993 г., а уже к З августа 1993 г. суда под флагом Российской Федерации должны были иметь эти планы. В настоящее время осуществляется контроль за наличием такого плана на каждом судне. 24 Guidelines for Arctic Environmental Impact Assessment, adopted by the ministers of the Arctic Countries in their Alta Declaration of 1997. 25 Необходимо избегать ситуаций заведомой невозможности выполнения имплементируемых норм. Так, например, с начала 2008 г. в России вступило в силу Правило 21 Приложения 1 МАРПОЛ 73/78, в соответствии с которым запрещается эксплуатация однокорпусных нефтяных танкеров дедвейтом 600 тонн и более, но менее 5000 тонн, перевозящих нефть тяжёлых сортов. При этом не было учтено, что абсолютное большинство российских судов-бункеровщиков является однокорпусными (кстати говоря, в Европе их не намного меньше – примерно 85%, поэтому в Европе введению этого Правила предшествовал подготовительный период в несколько лет). 13 различных кодексах и законах содержатся главы, статьи или отдельные правовые нормы, прямо или косвенно регулирующие отдельные аспекты защиты морей от нефтяного загрязнения. Несовершенство существующего российского законодательства в области обеспечения безопасности морских перевозок нефти привело 11 ноября 2007 года к катастрофе танкера «Волгонгефть-139» в Керченском проливе. Танкер, фактически находившийся в аварийном состоянии, был выпущен в рейс; ответственность владельца танкера была застрахована на $5 млн, а размер ущерба был оценен Южной транспортной прокуратурой в 30 млрд рублей, т.е. около $1,25 млрд (по данным на декабрь 2007 года). К основным федеральным законам и принятым в их исполнение подзаконным актам можно отнести: ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 03.06.2006 № 74-ФЗ (принят ГД ФС РФ 12.04.2006) (ред. от 23.07.2008) ПРИКАЗ МПР РФ от 30.03.2007 № 71 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.05.2007 № 9471) КОДЕКС ТОРГОВОГО МОРЕПЛАВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 30.04.1999 № 81-ФЗ (принят ГД ФС РФ 31.03.1999) (ред. от 30.12.2008) ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 10.05.2001 № 362 (ред. от 03.10.2008) «О порядке реализации положений Протокола 1992 года об изменении Международной Конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года» ПРИКАЗ Минтранса РФ от 25.11.2002 № 147 «Об утверждении Правил выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.03.2003 № 4244) КОДЕКС ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 07.03.2001 № 24-ФЗ (принят ГД ФС РФ 07.02.2001) (ред. от 30.12.2008) ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 30.12.2008) НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (принят ГД ФС РФ 19.07.2000) (ред. от 30.12.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.2002 № 7-ФЗ «ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 23.11.1995 № 174-ФЗ «ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ» (принят ГД ФС РФ 19.07.1995) (ред. от 30.12.2008) 14 ПРИКАЗ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.07.2000 № 2302) ЗАКОН РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О НЕДРАХ» (ред. от 30.12.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ» (принят ГД ФС РФ 06.12.1995) (ред. от 30.12.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 25.10.1995) (ред. от 03.12.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О ВНУТРЕННИХ МОРСКИХ ВОДАХ, ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ МОРЕ И ПРИЛЕЖАЩЕЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 16.07.1998) (ред. от 03.12.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.12.1998 № 191-ФЗ «ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 18.11.1998) (ред. от 03.12.2008) ПРИКАЗ МПР РФ от 30.03.2007 № 71 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.05.2007 № 9471) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О МОРСКИХ ПОРТАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 16.10.2007) (ред. от 23.07.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О ЗАЩИТЕ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА» (принят ГД ФС РФ 11.11.1994) (ред. от 30.12.2008) ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 15.04.2002 № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» ПРИКАЗ МПР РФ от 03.03.2003 № 156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 08.05.2003 № 4516) ПРИКАЗ МЧС РФ от 28.12.2004 № 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.04.2005 № 6514) 15 ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ»(принят ГД ФС РФ 20.06.1997) (ред. от 30.12.2008) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 20.12.2004 № 166-ФЗ «РЫБОЛОВСТВЕ И СОХРАНЕНИИ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ» ппринят ГД ФС РФ 26.11.2004) (ред. от 03.12.2008) ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 18.08.2008 № 625 «Об установлении размера ущерба, который причинен водным биологическим ресурсам и который следует считать крупным» ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 12.08.2008 № 603 «Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон» Дополнительно следует отметить, что гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность за нефтяное загрязнение морской среды и причинение экологического вреда устанавливают, соответственно: ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 30.12.2008) – в первую очередь, Глава 59. «Обязательства вследствие причинения вреда»; КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008); УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (ред. от 13.02.2009). Несмотря на многочисленность действующих нормативных актов, многие вопросы остаются не урегулированными либо урегулированными недостаточно. Именно эти вопросы, кроме имплементации международно-правовых требований, должны быть включены в предлагаемый закон. В первую очередь, закон должен урегулировать общественные отношения в области защиты морей от нефтяного загрязнения по следующим направлениям: обязательная разработка федеральных, региональных и межрегиональных, отраслевых и межотраслевых планов и программ; стратегическая экологическая оценка проектов этих и иных программных и плановых документов; процедуры оценки воздействия (ОВОС) и экологической экспертизы проектов конкретных видов деятельности и работ (в том числе, танкерных перевозок нефти, строительства морских терминалов); организационно-правовые и финансовые механизмы участия общественности (неправительственных организаций, местного бизнеса, коренных малочисленных народов и других групп местного населения и пр.) в принятии решений в рассматриваемой сфере; 16 введение понятия и принципов социально-экологической ответственности бизнеса и государства и подотчётности их обществу; создание фондов для ликвидации последствий нефтяных разливов, гарантированного возмещения экологического вреда и связанных с этим экономических потерь (прежде всего – по видам ущерба, не покрываемым конвенциями, либо покрываемым частично); конкретизация гражданско-правового понятий «источника» повышенной опасности применительно к судам, платформам и иным объектам морской деятельности в рассматриваемой сфере и «владельца» такого источника; распространение гражданско-правовых принципов полной ответственности и ответственности независимо от вины на владельцев источников повышенной опасности; обязательное страхование гражданско-правовой ответственности, в первую очередь, ответственности владельцев источников повышенной опасности; повышение требований к конструкции танкеров и барж, поэтапное введение запрета на использование однокорпусных судов; иные экологические требования к деятельности, объектам, персоналу. Кроме того, необходима стройная система государственных органов с четким разграничением компетенции и достаточным финансовым обеспечением эффективной деятельности. Вопросами морской деятельности в настоящее время занимается более 20 федеральных органов исполнительной власти, система которых нестабильна, многие годы находится в условиях перманентной административной реформы, функции, названия и количество органов постоянно меняются26. Закон США «О нефтяном загрязнении» (Oil Pollution Act) США – страна, которая выработала собственную, единственную в своем роде, стратегию по предупреждению нефтяных загрязнений и ликвидации их последствий. Соединенные Штаты Америки создали и приняли Закон о нефтяном загрязнении (1990), который уникален по своей сути, поскольку содержит положения, идущие далеко вперед в развитии этого направления деятельности. По сравнению с международными конвенциями, Закон о нефтяном загрязнении имеет более широкую сферу распространения, устанавливает более высокие уровни ответственности, отслеживает подотчетность самых ответственных лиц, требует наличия танкеров с двойным корпусом, а также содержит более широкий перечень статей экологического ущерба, подлежащего обязательному устранению. Следует отметить, что США не являются участником некоторых конвенций, прежде всего, О гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (КГО/CLC) и О Так, Научно-экспертный совет Морской коллегии при Правительстве РФ на своём совещании 5 декабря 2007 г. (протокол № 9) отметил, что на от момент на федеральном уровне в государственном управлении морской деятельностью участвовали 10 министерств, 4 федеральных агентства, 6 федеральных служб и государственный комитет. А на региональном уровне в неё вовлечены 5 федеральных округов и 20 приморских субъектов РФ. 26 17 создании международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (ФОНД/FUND) Содержание (основной текст)27 № раздела Свода Законов/ соответствующий параграф законодательства (# of the US Code Section/ corresponding § of the legislation) 2701/ § 1001 2702/ § 1002 2703/ § 1003 2704/ § 1004 2705/ § 1005 2706/ § 1006 27 СВОД ЗАКОНОВ США ТИТУЛ 33 «НАВИГАЦИЯ И НАВИГАЦИОННЫЕ ВОДЫ» ГЛАВА 40 «ЗАГРЯЗНЕНИЕ НЕФТЬЮ» ПОДГЛАВА I. «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЕ НЕФТЬЮ» Название раздела/§ Определения Элементы ответственности (a) Общие положения (b) Возмещаемые затраты на ликвидацию последствий и ущерба (c) Сбросы, не влекущие ответственности (d) Ответственность третьих сторон Обстоятельства, освобождающие от ответственности (a) Полное освобождение от ответственности (b) Освобождение от ответственности конкретных заявителей (c) Ограничения по полному освобождению от ответственности Пределы ответственности (a) Общее правило (b) Распределение ответственности для передвижных морских бурильных установок (c) Исключения (d) Установление пределов ответственности Проценты, частичная выплата по требованиям (a) Общее правило (b) Период времени Природные ресурсы (a) Ответственность (b) Назначение попечителей US CODE TITLE 33 - NAVIGATION AND NAVIGABLE WATERS CHAPTER 40 - OIL POLLUTION SUBCHAPTER I - OIL POLLUTION LIABILITY AND COMPENSATION Title of the Section/§ Definitions Elements of liability (a) In general (b) Covered removal costs and damages (c) Excluded discharges (d) Liability of third parties Defenses to liability (a) Complete defenses (b) Defenses as to particular claimants (c) Limitation on complete defense Limits on liability (a) General rule (b) Division of liability for mobile offshore drilling units (c) Exceptions (d) Adjusting limits of liability Interest; partial payment of claims (a) General rule (b) Period Natural resources (a) Liability (b) Designation of trustees Перевод В.Л.Мищенко 18 2707/ § 1007 2708/ § 1008 2709/ § 1009 2710/ § 1010 2711/ § 1011 2712/ § 1012 (c) Функции попечителей (d) Мера ущерба (e) Подзаконные акты об оценке ущерба (f) Использование взысканных сумм (g) Соблюдение законодательства Взыскание ущерба иностранными заявителями (a) Обязательный процесс доказывания для иностранных заявителей (b) Сбросы в зарубежных странах (c) Определение «иностранного заявителя» Взыскание затрат стороной, несущей ответственность (a) Общие положения (b) Пределы взыскания Возмещение доли ущерба [Долевая ответственность] Соглашения о гарантиях выполнения обязательств (a) Не запрещенные соглашения (b) «Непередаваемые» обязательства (c) Соотношение с исками по другим основаниям Консультации о действиях по удалению [нефти] Использование средств Фонда (a) Общие положения (b) Освобождение Фонда от обязательств по выплатам (c) Право федеральных должностных лиц распоряжаться средствами Фонда (d) Доступ должностных лиц штата к средствам Фонда (e) Подзаконные акты (f) Право на суброгацию/приобретение прав (g) Аудит (h) Предельные сроки предъявления требований (i) Ограничение возмещения одних и тех же затрат (j) Обязательства в соответствии с планом восстановления природных ресурсов (c) Functions of trustees (d) Measure of damages (e) Damage assessment regulations (f) Use of recovered sums (g) Compliance Recovery by foreign claimants (a) Required showing by foreign claimants (b) Discharges in foreign countries (c) ‘Foreign claimant’ defined Recovery by responsible party (a) In general (b) Extent of recovery Contribution Indemnification agreements (a) Agreements not prohibited (b) Liability not transferred (c) Relationship to other causes of action Consultation on removal actions Uses of Fund (a) Uses generally (b) Defense to liability for Fund (c) Obligation of Fund by Federal officials (d) Access to Fund by State officials (e) Regulations (f) Rights of subrogation (g) Audits (h) Period of limitations for claims (i) Limitation on payment for same costs (j) Obligation in accordance with plan (k) Preference for private persons in area affected by discharge 19 2713/ § 1013 2714/ § 1014 2715/ § 1015 2716/ § 1016 2716a/ § 4303 2717/ § 1017 (k) Приоритет частных лиц в зонах, пострадавших от выброса Процедура требований (a) Предъявление (b) Предъявление в Фонд (c) Выбор ответчика (d) Некомпенсированный ущерб (e) Процедура предъявления требований к Фонду Обозначение источника сброса и объявление (a) Обозначение источника и уведомление (b) Объявление стороны, несущей ответственность, или гаранта [поручителя] (c) Объявление Президента Переход прав заявителя (a) Общие положения (b) Промежуточные/предварительные выплаты в возмещение ущерба (c) Иски от имени Фонда Финансовая ответственность [платежеспособность] (a) Обязательные требования (b) Санкции (c) Морские установки [объекты] (d) Опущен (e) Методы определения платежеспособности (f) Требования к гаранту/поручителю (g) Ограничение обязательств гаранта (h) Продолжительность действия подзаконных актов (i) Единое свидетельство платежеспособности Финансовая ответственность, гражданско-правовые взыскания (a) В административном порядке (b) В судебном порядке Судебный процесс, юрисдикция и территориальная подсудность (a) Судебный пересмотр подзаконных актов (b) Юрисдикция (c) Юрисдикция суда штата (d) Определение и сбор налогов Claims procedure (a) Presentation (b) Presentation to Fund (c) Election (d) Uncompensated damages (e) Procedure for claims against Fund Designation of source and advertisement (a) Designation of source and notification (b) Advertisement by responsible party or guarantor (c) Advertisement by President Subrogation (a) In general (b) Interim damages (c) Actions on behalf of Fund Financial responsibility (a) Requirement (b) Sanctions (c) Offshore facilities (d) Omitted (e) Methods of financial responsibility (f) Claims against guarantor (g) Limitation on guarantor's liability (h) Continuation of regulations (i) Unified certificate Financial responsibility; civil penaltie (a) Administrative (b) Judicial Litigation, jurisdiction, and venue (a) Review of regulations (b) Jurisdiction (c) State court jurisdiction (d) Assessment and collection of tax 20 2718/ § 1018 2719/ § 1019 § 1020 2720 - поправка 1995 г.: Закон «О реформе регулирования [в области] пищевых масел» (1995 amendment - ‘Edible Oil Regulatory Reform Act’) 2731/ § 5001 2732/ § 5002 (e) Отсутствие обратной силы этого Акта (f) Процессуальные сроки Соотношение с другим законодательством (a) Сохранение полномочий органов власти штата; Акт об удалении твердых отходов (b) Сохранение фондов штата (c) Дополнительные требования и обязательства; взыскания (d) Ответственность федеральных государственных служащих Финансовая ответственность, устанавливаемая штатом Вступление в силу Установление различий между жирами, маслами и смазочными материалами (a) Общие положения (b) Рассмотрение (c) Исключение (e) Savings provision (f) Period of limitations ПОДГЛАВА II. ПОЛОЖЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ ПРОЛИВА ПРИНЦА УИЛЬЯМА Институт по ликвидации разливов нефти (a) Создание Института (b) Функции (c) Консультативный совет (d) Научно-технический комитет (e) Директор (f) Оценка (g) Аудит (h) Статус сотрудников (i) Прекращение деятельности [через 10 лет после 18 августа 1990 г.] (j) Использование средств фондов (k) Исследования (l) Понятие «Пролив Принца Уильяма и прилегающие воды» Контроль и наблюдение за терминалами и танкерами (a) Краткое название Акта [Акт об экологическом контроле и SUBCHAPTER II - PRINCE WILLIAM SOUND PROVISIONS Oil Spill Recovery Institute (a) Establishment of Institute (b) Functions (c) Advisory board (d) Scientific and technical committee (e) Director (f) Evaluation (g) Audit (h) Status of employees (i) Termination (j) Use of funds (k) Research (l) ‘Prince William Sound and its adjacent waters’ defined Relationship to other law (a) Preservation of State authorities; Solid Waste Disposal Act (b) Preservation of State funds (c) Additional requirements and liabilities; penalties) (d) Federal employee liabilit State financial responsibility Effective date Differentiation among fats, oils, and greases (a) In general (b) Considerations (c) Exception Terminal and tanker oversight and monitoring (a) Short title and findings (b) Demonstration programs 21 2733/ § 5003 2734/ § 5004 2735/ § 5005 2736/ § 5006 2737/ § 5007 2738/ § 5008 наблюдении за нефтяными терминалами и танкерами] и обстоятельства, установленные Конгрессом (b) Демонстрационные программы (c) Ассоциация по контролю за использованием нефтяных терминалов и нефтяных танкеров (d) Консультативные советы жителей региона (e) Комитет по контролю за использованием нефтяных терминалов и нефтяных танкеров и экологическому мониторингу (f) Комитет по предотвращению разливов нефти, безопасности и чрезвычайным мерам (g) Взаимодействие ведомств (h) Рекомендации Совета жителей (i) Административные действия (j) Расположение ассоциаций и советов и компенсации за работу (Location and compensation) (k) Финансирование (l) Отчеты [доклады] (m) Определения (n) Сохранение силы других федеральных нормативных актов или актов штата и муниципалитетов, а также компетенции их органов (o) Альтернативная консультативная группа добровольцев Навигационный маяк на рифе Блай Система проводки судов Требования к оборудованию и персоналу в соответствии с планом реагирования для наливных судов и оборудования (a) Общие положения (b) Определения Финансирование Ограничение действия другого законодательства Северотихоокеанский Институт морских исследований (a) Создание Института (b) Функции (c) Оценка и аудит (c) Oil Terminal Facilities and Oil Tanker Operations Association (d) Regional Citizens' Advisory Councils (e) Committee for Terminal and Oil Tanker Operations and Environmental Monitoring (f) Committee for Oil Spill Prevention, Safety, and Emergency Response (g) Agency cooperation (h) Recommendations of Council (i) Administrative actions (j) Location and compensation (k) Funding (l) Reports (m) Definitions (n) Savings clause (o) Alternative voluntary advisory group in lieu of Council Bligh Reef light Vessel traffic service system Equipment and personnel requirements under tank vessel and facility response plans (a) In general (b) Definitions Funding Limitation North Pacific Marine Research Institute (a) Institute established (b) Functions (c) Evaluation and audit 22 (d) Статус сотрудников (e) Использование средств фондов (f) Доступность исследований ПОДГЛАВА III. РАЗНОЕ 2751/ § 6001 2752/ § 6002 2753 2761/ § 7001 Оговорки [изъятия] (a) Корреспондирующее законодательство (b) Продолжительность действия подзаконных актов (c) Правила строительства (d) Судебные процессы и права (e) Суд по морским делам и морское право Ежегодные акты об ассигнованиях (a) Требования (b) Исключения Отменена ПОДГЛАВА IV. ПРОГРАММА ИССЛЕДОВАНИЙ НЕФТЯНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ И РАЗВИТИЯ Программа исследований нефтяного загрязнения и развития (a) Межведомственный координационный комитет по исследованиям нефтяного загрязнения (b) План исследований нефтяного загрязнения и технологий (c) Программа исследований нефтяного загрязнения и развития (d) Международное сотрудничество (e) Опущена (f) Финансирование (d) Status of employees (e) Use of funds (f) Availability of research SUBCHAPTER III – MISCELLANEOUS Savings provision (a) Cross-references (b) Continuation of regulations (c) Rule of construction (d) Actions and rights (e) Admiralty and maritime law Annual appropriations) (a) Required (b) Exceptions Repealed SUBCHAPTER IV - OIL POLLUTION RESEARCH AND DEVELOPMENT PROGRAM Oil pollution research and development program) (a) Interagency Coordinating Committee on Oil Pollution Research (b) Oil pollution research and technology plan (c) Oil pollution research and development program (d) International cooperation (e) Omitted (f) Funding В таблице дано содержание основного текста Закона США «О нефтяном загрязнении» 1990 г. (Публичный закон 101-380/Public Law 101-380). Однако часто содержание этого Закона понимается более широко и к нему относят также изменения и дополнения, внесённые в другое законодательство в связи с принятием данного Закона. Многие американские юристы относят к этому Закону, кроме Главы 40 Титула 33, также параграфы 4611-4612 и 9509 («Трастовый фонд ответственности за нефтяные разливы») Титула 26 «Кодекс о доходах внутри страны». Раздел 1 Публичного закона 101-380 предусматривает, что кроме Главы 40 Титула 33 могут цитироваться (упоминаться) как Закон США «О нефтяном загрязнении» 1990 г. также следующие положения Свода законов США: 23 Sections 1642 and 1656 of Title 43, Public Lands, sections 3703a and 7505 of Title 46, Shipping, and section 1274a of the Appendix to Title 46, amending sections 1223, 1228, 1232, 1236, 1319, 1321, 1481, 1486, 1503, 1514, and 1908 of this title, section 3145 of Title 16, Conservation, sections 4611, 4612 and 9509 of Title 26, Internal Revenue Code, sections 1334, 1350, and 1653 of Title 43, sections 2101, 2302, 3318, 3715, 3718, 5116, 6101, 7101, 7106, 7107, 7109, 7302, 7502, 7503, 7701 to 7703, 8101, 8104, 8502, 8503, 8702, 9101, 9102, 9302, 9308, and 12106 of Title 46, and section 1274 of the Appendix to Title 46, repealing section 1517 of this title and sections 1811 and 1812 to 1824 of Title 43, enacting provisions set out as notes under this section, sections 1203, 1223, and 1321, of this title, section 92 of Title 14, Coast Guard, sections 1334, 1651, and 1653 of Title 43, sections 3703, 3703a, and 7106 of Title 46, and section 1295 of the Appendix to Title 46, amending provisions set out as a note under section 401 of Title 23, Highways, and repealing provisions set out as a note under section 1811 of Title 43. Разделы 1642 и 1656 Титула 43 «Общественные земли» [Свода Законов США]; разделы 3703а и 7505 Титула 46 «Судоходство», вносящие поправки в разделы 1223, 1228, 1232, 1236, 1319, 1321, 1481, 1486, 1503, 1514 и 1908 этого Титула; раздел 3145 Титула 16 «Охрана природы»; разделы 4611, 4612 и 9509 Титула 26 «Кодекс о доходах внутри страны»; разделы 1334, 1350 и 1653 Титула 43; разделы 2101, 2302, 3318, 3715, 3718, 5116, 6101, 7101, 7106, 7107, 7109, 7302, 7502, 7503, с 7701 по 7703, 8101, 8104, 8502, 8503, 8702, 9101, 9102, 9302, 9308 и 12106 Титула 46; раздел 1274 Приложения к Титулу 46, отменяющий раздел 1517 этого Титула и разделы 1811 и с 1812 по 1824 Титула 43, вводящие в действие положения, данные в качестве примечаний к этому разделу, и разделы 1203, 1223 и 1321 этого Титула; раздел 92 Титула 14 «Береговая охрана»; разделы 1334, 1651 и 1653 Титула 43; разделы 3703, 3703a и 7106 Титула 46; раздел 1295 Приложения к Титулу 46, вносящий поправки в положения, данные в качестве примечания к разделу 401 Титула 23 «О магистральных автодорогах» и отменяющий положения, данные в качестве примечания к разделу 1811 Титула 43. Анализ Закона США в сравнении с международными конвенциями Конвенция о гражданской ответственности (в редакции 1992 г.) определяет меру ответственности и регулирует деятельность владельцев танкеров по устранению ущерба, вызванного нефтяным загрязнением, на международном уровне. Конвенция послужила основой законов об ответственности владельцев танкеров во многих странах. Владельцы судов по транспортировке нефти несут большую ответственность за ущерб, вызванный разливами нефти, при этом меры ответственности обусловлены размерами судна. В дополнение к Конвенции в 1992 году была создана Международная конвенция о создании международного фонда для компенсации ущерба (Конвенция о Фонде) от загрязнения нефтью, в случаях, не оговоренных в Конвенции. На сегодняшний момент данные договоры являются наиболее распространенной стратегией по ликвидации нефтяных разливов. Конвенция о гражданской ответственности обязывает владельцев танкеров разделять меры ответственности и строго следовать предписаниям договора в случае нефтяного загрязнения, вызванного разливами нефти из танкеров на территориях, в 24 территориальных водах и исключительных экономических зонах стран, являющихся участниками соглашения. Все претензии должны быть адресованы владельцу танкера, на чье имя зарегистрировано судно. Принадлежность судна к определенному государству, согласно флагу, а также страна, где данное средство было зарегистрировано, не имеют значения, полную ответственность за инцидент, произошедший в водах страны-участницы соглашения, несет владелец танкера. Тем не менее, конвенция определяет границы ответственности владельца судна. Эти ограничения ответственности периодически обновляются. Положение конвенции о неограниченной ответственности вступает в силу в случае намеренного нанесения вреда или намеренного уклонения от положений договора, а также пренебрежения этими правилами с полным пониманием того, что данная деятельность, возможно, повлечёт за собой ущерб. Транспортные суда с 2000 т нефти на борту должны иметь страховое или иное свидетельство, подтверждающее наличие финансовых средств, в случае нанесения вреда, в размере, равном выплатам за один инцидент, согласно положениям о полной ответственности. Для танкеров обязательно наличие подобного страхового свидетельства, имеющего силу на момент происшествия. Все транспортные суда, входящие или покидающие порты государств-участниц соглашения, обязаны иметь при себе такое свидетельство. Согласно Конвенции, понятие компенсации за экологический ущерб ограничивается выплатами, соответствующими расходам на мероприятия, необходимые для восстановления окружающей среды, пострадавшей в результате инцидента. Компенсации также подлежат потери прибыли от рыбного промысла, туризма, которые являются прямым следствием вреда, нанесенного природным ресурсам вследствие инцидента. Международный фонд для компенсаций ущерба от загрязнения нефтью (Конвенция о Фонде) является приложением к Конвенции о гражданской ответственности и предоставляет компенсации пострадавшим в результате аварии в случае, когда выплаты по Конвенции о гражданской ответственности недостаточны. Средства Фонда применяются, если: а) владелец судна освобожден от ответственности; б) владелец судна не имеет возможности соблюсти финансовые обязательства в соответствии с положениями Конвенции; в) масштабы нанесенного ущерба выходят за рамки ограничений ответственности, оговоренной в Конвенции. Вложения в фонд обязательны для физических и юридических лиц (индивидов, агентств, корпораций), объем производства которых достигает 150000 тонн нефти в год. В соответствии с существующей структурой указанных конвенций выплаты компенсаций пострадавшей стороне весьма ограничены. Отчасти это стало причиной, по которой США отказались ратифицировать эти конвенции. Только устранение разлива нефти, вызванного аварией на танкере «Эксон Вальдез» (Exxon Valdez), обошлось в $2 млрд, значительно превысив ограничения, установленные конвенциями, которых придерживаются страны-участницы. 25 Кроме того, в связи с тем, что выплаты компенсаций предельно низкие, а ответственность за ущерб распространяется только на владельца, на имя которого зарегистрировано судно, ни владельцы танкеров, ни нефтяная промышленность в целом не рассматривают конвенции как стимул для осуществления инвестиций в мероприятия по предотвращению нефтяных разливов. Распределение ответственности между всеми или почти всеми заинтересованными сторонами, включая заказчика и владельца груза, способствовало бы повышению уровня ответственности за обеспечение предупредительных мер и усовершенствованию транспортных судов. В свою очередь, подобная практика также способствовала бы более справедливому распределению убытков в нефтегазовой отрасли, вызванных разливами нефти. Так, например, нефтяные компании не несут никакой ответственности за наём старых, однокорпусных судов для транспортировки нефти. Наконец, конвенции не содержат положений об участии граждан и/или другом виде контроля, а также перечня требований к техническому состоянию судов, например, положения о двухкорпусных танкерах, использование которых сыграло бы существенную роль в предотвращении нефтяных разливов и обеспечении охраны морских ресурсов. Нефтяные компании должны нести ответственность за загрязнение в случае пренебрежения ими строгими стандартами по отношению к танкерам, находящимся у них в обращении. Конвенции, однако, не требуют наличия судов с двойным корпусом, а также не предусматривают инспекций и отчетов о техническом состоянии судов (как это установлено в Законе о нефтяном загрязнении США). Подход США к решению вопроса о гражданской ответственности владельцев нефтяных танкеров не имеет аналогов в мире. США в целом внесли значительный вклад в разработку положений Конвенции о гражданской ответственности, однако отказались ратифицировать данный договор вследствие низких пределов ответственности, установленной этим договором. В 1990 году в ответ на происшествие с «Эксон Вальдез» и разлив нефти, Соединенные Штаты приняли Закон о нефтяном загрязнении. Этот закон универсален, по сравнению с международными конвенциями, поскольку состоит из целого комплекса мер по предотвращению, реагированию, очистке, ответственности, выплатам компенсаций и наложению штрафов. Универсальность закона, в сравнении с конвенциями, заключается в следующем. Данный закон: • устанавливает более высокие пределы ответственности, • призывает к ответственности всех/или почти всех заинтересованных лиц, • включает более широкий спектр видов экологического вреда, подлежащих обязательному устранению и/или компенсации, • требует наличия двухкорпусных судов; • дает четкие указания относительно предупредительных, ответных и очистительных мероприятий/мер по ликвидации разливов нефти. Также как и в Конвенции о гражданской отвественности, в Законе о нефтяном загрязнении США оговаривается обязательное наличие страхового свидетельства на танкерах, что выступает условием входа на территорию США и/или выхода из нее. 26 Пренебрежение этим правилом может привести к аресту судна и/или предъявлением санкций к его владельцу. Закон США требует полного и строгого соблюдения положений об ответственности от любого судна или иного транспортного средства, произведшего выброс нефти, или представляющего угрозу такого сброса в судоходную зону, прибрежные воды и/или исключительну экономическую зону Соединенных Штатов Америки. При этом положения об ответственности распространяются не только на владельца судна, но и на лицо, зафрахтовавшее данный танкер для перевозки нефти. В законе также оговариваются случаи, когда иски о ликвидации загрязнения нефтью могут поступать от частных лиц и правительств тех стран, территория которых пострадала от аварии, произошедшей в водах США. Также как и в Конвенции о гражданской отвественности, в Законе говорится о неограниченной/полной ответственности виновников происшествия, если таковое стало возможным в результате халатности и/или намеренного пренебрежения правилами транспортировки нефти лицом, занимающимся данной перевозкой, и/или нарушения положений о федеральной безопасности, строительстве и/или эксплуатации нефтяного оборудования. Положения Закона об ответственности включают несколько категорий ущерба, который можно устранить, и провести восстановительные работы. Так, помимо расходов на очистительные мероприятия, Закон также предусматривает компенсации на: восстановление природных ресурсов, поврежденных в результате аварии, устранение ущерба движимому и недвижимому имуществу, восстановление природных ресурсов, выступающих средством к существованию, восполнение потерь, связанных с утратой доходов, восполнение потерь, связанных с утратой прибыли и возможности получать доход от использования природных ресурсов, вследствие их повреждения в результате аварии, покрытие расходов на коммунальные услуги, связанных с аварией. Таким образом, Закон США о нефтяном загрязнении значительно расширяет понятие о гражданской ответственности, в отличие от ее традиционной интерпретации. Пострадавшая сторона вправе потребовать компенсации за утрату средств к существованию или потерю возможности сбора урожая, вызванные разливом нефти. Следует также отметить, что Закон предусматривает проведение восстановительных работ при потере прибыли и/или возможности получать доход от использования природных ресурсов, поврежденных в результате аварии. Закон о нефтяном загрязнении не ограничивается описанием мер ответственности по многим видам экологического ущерба, данный документ также указывает на то что, недостаточно только проведения восстановительных работ, необходимо, чтобы пострадавшие граждане получали компенсации за утрату природных ресурсов уже в процессе рекультивации поврежденных территорий. 27 Статья 1006 Закона о нефтяном загрязнении предусматривает выплаты по следующим видам экологического ущерба: а) восстановление, замещение и/или приобретение подобного взамен утраченных природных ресурсов; б) снижение ценности природных ресурсов, подлежащих восстановлению; а также в) проведение работ по оценке нанесенного ущерба. Кроме того, одним из существенных положений Закона является то, что недостаточно только проведения восстановительных работ, необходимо, чтобы пострадавшие граждане получали компенсации по утрате природных ресурсов уже в процессе рекультивации поврежденных территорий. Ответственное за эти меры лицо подотчетно федеральному правительству США и/или руководству Штата (или администрации индейского племени), которое контролирует, управляет и/или является собственником этих природных ресурсов. Данный Закон также содержит перечень лиц, имеющих право выступать истцами по нарушениям, оговоренным в документе. Так, частные лица, хотя и не могут предъявить иски по восполнению вреда, нанесенного окружающей среде (поскольку частные лица не обязательно будут выступать в защиту общественного интереса), они, тем не менее, могут обратиться с иском по утрате средств к существованию и/или возможности получать доход от использования природных ресурсов, нарушенных в результате аварии. Закон о нефтяном загрязнении предусматривает проведение восстановительных работ при потере прибыли и/или возможности получать доход от использования природных ресурсов, поврежденных в результате аварии. Истец не обязательно должен быть собственником этих природных ресурсов, например, рыболов вправе обратиться с заявлением о восстановлении популяции рыбы, также как и лицо, занимающееся арендой лодок, или владелец ресторана, специализирующегося на блюдах из морских продуктов, чей бизнес пострадал в результате аварии. Существенным дополнением к традиционному законодательству о гражданской ответственности является положение о компенсации за утрату средств к существованию и/или возможности сбора урожая. Данное положение представляет собой значительное достижение, поскольку утрата средств к существованию не имеет рыночной стоимости, а потому трудно поддается измерению. Иначе говоря, в Законе о нефтяном загрязнении предпринята попытка восполнить потери, которые могут стать тяжким бременем для тех, чьим основным средством к существованию является пользование природными ресурсами. Независимо от Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью, Законом была создана подобная организация, а именно трастовый Фонд для ликвидации нефтяного загрязнения, осуществляющий оплату оценки ущерба, создания планов по проведению восстановительных работ, удаления нефтяного разлива. Целевое назначение фонда – предоставление компенсаций в случаях, когда ответственное за происшествие лицо не может быть определено, когда оно освобождено от обязательств по выплатам или не имеет возможности оплатить подобные работы. Основным 28 пополнением фонда являются налоговые сборы с каждого барреля нефти. Максимальная компенсация фонда для ликвидации последствий одного инцидента составляет $1 млрд и $500 млн для устранения ущерба, нанесенного состоянию природных ресурсов. Полагаю, что рассмотренные положения о видах экологического и связанного с ним вреда, дополнительных пределах ответственности, дополнительном компенсационном фонде, могут быть использованы в предлагаемом российском законе. Несмотря на то что, крупные разливы нефти составляют 3% из всего числа аварий такого рода, более 95% образуемых нефтяных разливов приходится на эти серьезные инциденты. Основной причиной крупных аварий является посадка судов на мель, а оптимальным решением проблемы предотвращения разлива нефти выступает конструкция двухкорпусных танкеров – такой вывод был сделан Национальным комитетом по расследованию в процессе изучения причин аварии на судне «Эксон Вальдез». Закон предъявляет требование о наличии двойного корпуса ко всем новым танкерам. Что касается находящихся в эксплуатации судов, то это требование – вопрос времени. Так, к 2010 году все танкеры водоизмещением 5000 тонн должны будут иметь двойной корпус. Как уже указывалось выше (на с. 13), при введении подобных правил в России необходимо также предусматривать достаточно длительный подготовительный период. Статья 4202 Закона о нефтяном загрязнении делает обязательным составление планов действия в чрезвычайных ситуациях на всей территории США, а также разработку планов реагирования в случае аварии для танкеров и других средств, занятых в процессе транспортировки нефти. Кроме того, данный закон включает требования к оборудованию, необходимому для устранения разлива нефти и проведения инспекционных мероприятий. Аналогичные правовые нормы в настоящее время имеются в российском законодательстве. В предлагаемом российском законе необходимо их кодифицировать, при необходимости повысив до уровня закона статус некоторых норм, содержащихся в настоящее время в ведомственных нормативных актах (МЧС, МРП и др.). Закон США о нефтяном загрязнении также обязывает владельцев танкеров и лиц, занятых фрахтовкой судов для перевозки нефти, выделять средства для создания региональных консультативных комитетов граждан, в обязанности которых входят: проводить инспекцию планов действия в чрезвычайных ситуациях, проводить мониторинг скважин и процесса проверки планов действий в чрезвычайных ситуациях, проводить мониторинг существующих нефтяных пятен, консультировать и оказывать образовательные услуги населению, кроводить мониторинг новых технологий устранения нефтяных разливов (особенно в области предотвращения аварии и мер реагирования), 29 проводить исследования морских течений, направлений ветра и других параметров окружающей среды, определять наиболее чувствительные к нефтяному загрязнению участки территории для разработки специальных мер их охраны, проводить мониторинг воздействия добычи нефти на окружающую среду. При описании содержания аналогичного российского закона выше (с. 16) уже предлагалось включить в него механизмы участия общественности, включая финансовые гарантии такого участия. Наконец, Закон о нефтяном загрязнении в качестве сдерживающего фактора содержит перечень мер наказания. Административному наказанию в обязательном порядке подлежат лица, нарушившие закон, и мера наказания усиливается в случае абсолютного пренебрежения правилами или их намеренного нарушения со стороны ответственного лица. Помимо этого, виновник может быть также подвержен уголовному наказанию. Закон о нефтяном загрязнении предусматривает тестирование владельцев танкеров на предмет их приверженности алкоголю и/или наркотикам, дабы не допустить выдачу лицензии неквалифицированным лицам, занимающимся перевозкой нефти, и соблюсти единый стандарт подготовки таких специалистов. Закон США не запрещает правительствам штатов принимать собственные законы о гражданской ответственности, и/или предъявлять более жесткие требования, например к усилению мер ответственности. Основное назначение Закона о нефтяном загрязнении – установление обязательного минимума мер по охране окружающей среды, тогда как возможное усиление этих мер входит в компетенцию руководства штата. Правительство штата обладает правом разрабатывать положения о неограниченной ответственности, вводить новые правила сбора фондовых средств, ужесточать требования к устранению нефтяных разливов, увеличивать штрафы и усиливать меры наказания за нарушения закона. Законы около 15 американских штатов содержат положения о неограниченной ответственности за расходы на очистительные мероприятия и другие виды убытков и ущерба. Мера ответственности лица, виновного в нефтяном загрязнении, определяется Законом о нефтяном загрязнении США и соответствующими законодательными актами штата. В нашей стране с полномочиями субъектов РФ в рассматриваемой области всё обстоит значительно сложнее. В соответствии с п. «н» ст. 71 Конституции РФ защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа отнесена к ведению РФ. Более того, ч. 1 ст. 67 оговаривает, что территория РФ включает в себя территории её субъектов, внутренние воды и территориальное море. Таким образом, территории субъектов РФ ограничиваются исключительно сушей. Между тем, ч. 2 ст. 72 относит к предметам совместного ведения РФ и её субъектов вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»), осуществление мер по борьбе с катастрофами и ликвидацию их последствий (п. «з»), защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м»). 30 Поэтому при разработке предлагаемого российского закона необходимо тщательным образом проработать вопросы разграничения полномочий и совместного ведения РФ и её субъектов28. Возможно, для этого потребуется толкование соответствующих норм Конституции Конституционным Судом РФ по запросу (запросам) Государственной Думы или органов законодательной власти заинтересованных субъектов РФ. Так, например, в 2004-2005 гг. был разработан интересный проект закона Приморского края «О защите морских акваторий и прибрежных зон от загрязнения нефтью». Полномочия субъекта РФ в отношении прибрежных (береговых) зон сомнения не вызывают, однако полномочия в отношении защиты морских акваторий представляются весьма неясными. 28 31