Настоящий выпуск вестника подготовлен по ... состоявшегося 15 марта 2012 года ...
advertisement
Аналитический вестник № 10 (453) Настоящий выпуск вестника подготовлен по итогам состоявшегося 15 марта 2012 года Научно-методического семинара Аналитического управления Аппарата Совета Федерации на тему «Противодействие коррупции: проблемы и перспективы законодательного обеспечения». В работе семинара приняли участие представители Главного управления противодействия экономической коррупции МВД безопасности Российской и Федерации, Всероссийского научно-исследовательского института МВД Российской Федерации, Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции Российской Федерации, Научно-исследовательского центра ФСБ России и других ведомств, аппаратов комитетов Совета Федерации, Правового управления Аппарата Совета Федерации, Аналитического управления Аппарата Совета Федерации. В ходе мнениями по обсуждения состоялся вопросам противодействия коррупции. плодотворный законодательного обмен обеспечения Аналитический вестник № 10 (453) СОДЕРЖАНИЕ А.Н. Савенков, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества, доктор юридических наук, профессор Деятельность Совета Федерации по противодействию коррупции ....................................................................4 Е.А. Мохов, начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор Т.В. Боргоякова, советник отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Перспективные направления развития антикоррупционного законодательства .................................................15 М.Р. Юсупов, директор Дирекции по противодействию коррупции и обеспечению экономической безопасности МТПП, председатель Московского антикоррупционного комитета МТПП, кандидат юридических наук Институты гражданского общества и предпринимательства в России как субъекты и фактор реализации и совершенствования антикоррупционного законодательства .................................................30 Л.В. Гевелинг, заместитель директора Института стран Азии и Африки МГУ, доктор политических наук, профессор Зарубежный опыт борьбы с коррупцией: Федеративная Республика Нигерия .........................................................39 В.В. Алешин, заместитель начальника Правового управления - начальник отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук Д.Н. Петровский, советник отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и 2 Аналитический вестник № 10 (453) судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук И.В. Чернышова, ведущий консультант отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации О некоторых правовых мерах по противодействию коррупции в современный период .............................................................54 Н.И. Лукьянова, главный советник отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Вопросы нормативно-правового обеспечения антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе ...................................................................................69 3 Аналитический вестник № 10 (453) Деятельность Совета Федерации по противодействию коррупции А.Н. Савенков, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества, доктор юридических наук, профессор Прошло почти четыре года с момента объявления Президентом России Д.А. Медведевым широкомасштабной борьбы с коррупцией. За это время сделано немало: разработаны, приняты и вступили в силу базовый Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», антикоррупционные нормы Уголовного Российской кодекса Федерации об Российской Федерации административных и Кодекса правонарушениях; специальные изменения внесены в федеральное законодательство по вопросам государственной и муниципальной службы, парламентской деятельности и многим другим; в стране сформирован и выполняется Национальный план противодействия коррупции. Российская Федерация присоединилась к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года, подписанной от имени Российской Федерации в городе Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 года, к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, принятой в Страсбурге 27 января 1999 года, тогда же подписанной от имени Российской Федерации (обе ратифицированы Российской Федерацией в 2006 году). 1 февраля 2012 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 3-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе 4 с подкупом иностранных Аналитический вестник № 10 (453) должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок». Названная Конвенция принята 21 ноября 1997 года по инициативе Организации экономического сотрудничества и развития и вступила в силу 15 февраля 1999 года. Проводится серьезная иная практическая и законотворческая работа. Таким образом, сегодня в Российской Федерации в целом сформирована нормативно-правовая база по противодействию коррупции. Совет Федерации никогда не стоял в стороне от решения проблем, связанных с борьбой с этим негативным социальным явлением. В последние три года активно работала Комиссия Совета законодателей по законодательному обеспечению противодействия коррупции, которую возглавлял заместитель Председателя Совета Федерации Ю.Л. Воробьев. Она эффективно работала в решении практических вопросов. Комиссией изданы пять томов законодательного, справочного, информационного, весьма полезного для сотрудников правоохранительных органов и органов государственной власти материала по противодействию коррупции. Проведено немало мероприятий с выездами в субъекты Российской Федерации. Кроме того, проделана серьезная аналитическая работа по изучению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в этой сфере. Комиссией разработан весь пакет документов, необходимых для эффективной работы Аппарата Совета Федерации по проведению антикоррупционной экспертизы поступающих законопроектов, а также для деятельности кадровых подразделений. Еще до принятия новой редакции статьи 10 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которая обязала всех российских парламентариев декларировать свои доходы и доходы членов семей, 5 Аналитический вестник № 10 (453) такая работа в Совете Федерации проводилась на добровольной основе. Поэтому новеллы, предложенные Президентом Российской Федерации в последнее время, в том числе по трехгодичному периоду изучения возможных доходов чиновников, в Совете Федерации никаких проблем создать не должны, поскольку в личном деле каждого члена Совета Федерации уже имеются все необходимые сведения. Для реализации предложений Президента России подготовлены соответствующие комиссия, постановления которая будет Совета заниматься Федерации. Создана вопросами проверки достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, а также соблюдения ими ограничений и запретов, установленных федеральными законами. Комиссия состоит из сенаторов - по одному представителю от каждого комитета. Ее состав будет меняться ежегодно, как это предусмотрено решением верхней палаты. Более подробный отчет о работе комиссии за период 2009-2011 годы представлен на официальном сайте Совета Федерации в открытом доступе. Много комиссией сделано и в плане информационного обеспечения противодействия коррупции. В прессе неоднократно размещались статьи и интервью, немало других информационных материалов. С избранием на должность Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Валентины Ивановны Матвиенко были проведены организационно-штатные изменения в структуре комитетов и комиссий палаты. Сегодня вопросы противодействия коррупции относятся к полномочиям Комитета по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, 6 Аналитический вестник № 10 (453) развитию гражданского общества, в рамках которого создан подкомитет по противодействию коррупции. Если обратиться к истории борьбы с коррупцией, то мы увидим, что, например, в Великобритании первые законодательные акты, направленные на борьбу с мздоимством, появились еще в XVI веке. В истории нашей страны нечто подобное тоже имело место. Но в правовой системе Советского Союза такого понятия, как «коррупция», не имелось и не использовалось. Поэтому не проводилось и каких-либо серьезных научных исследований по этой теме. Это не значит, что не было поводов или оснований этим заниматься. Их было более чем достаточно. Об этом нам известно из материалов конкретных уголовных дел того времени, например, так называемое узбекское дело. Тем не менее серьезного анализа коррупции, имплементации норм международного права в наше законодательство в тот период не осуществлялось. Поэтому то, что сделано в Российской Федерации за последние двадцать лет в плане создания правовой основы борьбы с коррупцией, - это существенное движение вперед. В настоящее время в работе по противодействию коррупции задействованы не только федеральные органы власти. В регионах, где творчески подходят к решению этой проблемы, есть свои положительные результаты. Хрестоматийным является пример деятельности прокурора Тульской области по известному уголовному делу, в рамках которого представитель компания «ГРИНН», бывший губернатор Тульской области и сотрудник его администрации обвиняются в даче и получении взятки в размере 40 млн. рублей. Еще до завершения уголовного дела прокурор Тульской области обратился в суд о привлечении юридического лица к ответственности. Это было сделано в рамках 7 реализации в российском Аналитический вестник № 10 (453) административном законодательстве норм международной Конвенции. Суд привлек к административной ответственности указанное выше юридическое лицо и наложил штраф на компанию в размере 60 млн. рублей. Этот штраф компания выплатила в полном объеме. Судом может быть принято решение о перечислении в доход государства и 40 млн. рублей, которые были изъяты в ходе предварительного следствия. Этот пример может заставить задуматься многих из тех, кто рассматривает коррупцию, как эффективное средство создания конкурентных преимуществ в бизнесе. В последние годы у нас в стране борьба с коррупцией стала популярной медийной темой. Ее обсуждают все, даже те, кто к этой проблеме не имеет отношения или мало в ней разбирается. С одной стороны, хорошо, что такой теме уделяется много внимания, но делать это надо все-таки профессионально. Хотелось бы, чтобы в этом принимали участие, прежде всего, те наши государственные органы и федеральные структуры, которые работают на этом направлении: законодатели, Минюст, МВД, прокуратура, Следственный комитет, судейское сообщество, ученые. Важно, чтобы они давали выверенные и профессионально подготовленные предложения и рекомендации по совершенствованию борьбы с этим опасным явлением, принимали качественно исполненные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере противодействия коррупции. В первую «коррупция», очередь нам надо определиться преступления», «коррупционные с понятиями «коррупционные правонарушения». Хотя в законе о противодействии коррупции уже дано определение этому явлению. Но те четыре вида, те четыре состава преступления, которые там названы, не исчерпывают «коррупционное поле». 8 все Аналитический вестник № 10 (453) Наряду с теоретической проработкой нам нужно определиться и с масштабами этого явления. Сложилась устойчивая практика причислять к коррупционным экономические преступления. Отсюда ее масштабы многократно разнятся даже в комментариях высших должностных лиц. Так, по оценке межведомственной рабочей группы по пресечению незаконных финансовых операций1, со ссылкой на Банк России и Росфинмониторинг, из 84 млрд. долларов или около 2,5 трлн. рублей чистого оттока капитала в 2011 году с признаками взяточничества и отмывания средств за рубеж выведено около 1 трлн. рублей. МВД России называет сумму около 5 трлн. рублей или почти 10% ВВП, которую мы потеряли в результате вывода капитала из страны, отмывания денег, обналичивания средств и т.п. В МВД также подсчитано, что со времени объявления борьбы с коррупцией в 2008 году средняя сумма взятки в России выросла до 300 тыс. рублей. Уже по итогам января 2012 года Центробанк и Минэкономразвития не могут прийти к общему мнению – 11 или 17 млрд. долларов вывезено из страны. В марте 2012 года Банк России согласился с суммой 13,5 млрд. долларов, вывезенной из страны в январе, и 9 млрд. долларов – в феврале. Минэкономразвития настаивает на своих данных, в том числе на 11 млрд. долларов - по итогам февраля 2012 года. Вместе с тем в 2011 году отмечается снижение выявленных правоохранительной системой преступлений коррупционной направленности. Так, в 2011 году было расследовано 58 384 таких преступления, что на 1,5% меньше, чем в 2010 году. В суд в 2011 году было направлено 49 622 уголовных дела. Установленный размер причиненного материального ущерба преступлениями, совершенными отмеченной категорией лиц, составил 45 253 216 рублей. 1 27 января 2012 года состоялось первое заседание межведомственной рабочей группы. 9 Аналитический вестник № 10 (453) Всего в 2011 году было зарегистрировано 12 349 фактов взяточничества. Следует отметить продолжающуюся с 2010 года тенденцию снижения числа выявленных фактов взяточничества. Так, в сравнении с 2010 годом снижение зарегистрированных фактов коммерческого подкупа составило – 11%, получения взятки – 10,3%, дачи взятки – 6,1%. Однако снижение числа выявленных преступлений коррупционной направленности обусловлено не уменьшением уровня коррупции в стране, а недостаточно результативной работой правоохранительных органов, в условиях крайне высокой латентности коррупции. В 2011 году выявлено 18 547 лиц, совершивших преступления коррупционной направленности. В их числе 2220 работников правоохранительных органов и судов (12%), 2818 представителей органов исполнительной власти (15,2%), 78 представителей законодательных органов власти (0,4%), 1295 работников коммерческих и иных организаций (6,7%). Согласно Конституции Российской Федерации никто не может быть признан виновным, иначе как по приговору суда. На фоне этих выявленных огромных сумм и установленных размеров правонарушений абсолютным диссонансом выглядят бесстрастные цифры судебной статистики: более 60% осужденных за получение взятки в 2011 году были пойманы на суммах до 10 тыс. рублей. В 23% уголовных дел с обвинительными приговорами сумма взятки составляла от 10 до 50 тыс. рублей. И только 30 человек в стране осуждены за получение взятки в размере более 1 млн. рублей (2%). Совершенно очевидно, что в общественном сознании картина выглядит совсем иначе. То, что мы видим по результатам работы правоохранительных органов и судебной системы Российской Федерации, и то, что на самом деле беспокоит общество, то, что 10 Аналитический вестник № 10 (453) заставляет и Президента Российской Федерации Д.М. Медведева, и Председателя Правительства России В.В. Путина ставить вопрос о том, что коррупция стала национальной угрозой, - это явления разного порядка. Можно много говорить о том, сколько задержали коррупционеров, каковы объемы полученных ими взяток, каковы суммы «откатов». Однако полагаю, что все-таки главное в борьбе с коррупцией, венец этой трудной работы - это обвинительный приговор суда взяточнику. Если есть судебное решение по уголовному делу, то имеются и положительные результаты в борьбе с коррупцией. За последние годы сделано, как уже указывалось выше, очень много, тем не менее необходимо отметить, что из развитых, цивилизованных, правовых, демократических стран Россия - видимо, единственное государство, которое пока не имеет кодекса парламентской этики. Ранее были попытки разработать и принять на вооружение такого рода правовой документ, но пока они не увенчались успехом. В настоящее время подкомитет по противодействию коррупции в Совете Федерации над этим вопросом работает. Нам нужно также очень серьезно поработать с уголовным законодательством. В этом году на заседании президиума Ассоциации юристов России его председатель П.В. Крашенинников заявил о необходимости создания новой редакции Уголовного кодекса Российской Федерации. Целиком его поддерживаю. По моему мнению, Уголовный кодекс России должен быть переработан как можно быстрее, потому что в ныне действующем кодексе прописано много правоотношений, защита которых на сегодняшний день не требуется. По некоторым статьям уголовного закона в течение последних десятилетий не было возбуждено ни одного уголовного дела. 11 Аналитический вестник № 10 (453) И наоборот, если брать вопросы коррупционной направленности, то, мне кажется, их нужно расписывать гораздо более подробно. Такие законодательные предложения в Совете Федерации имеются. Их только нужно оперативно реализовать. Еще на одном вопросе хотелось бы заострить внимание. Сегодня практически во всех министерствах и ведомствах Российской Федерации выделены наиболее коррупционно уязвимые должности, составлены их перечни. Однако никто не слышал о заявлениях наших государственных служащих, занимающих взяткоопасные должности, о предпринятых попытках их подкупа. Здесь мы вновь упираемся в извечную российскую проблему. В наше время по-прежнему актуальна мысль, высказанная в XIX веке русским писателем и талантливым администратором М.Е. Салтыковым-Щедриным: «Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения». На сегодняшний день российское законодательство в сфере противодействия коррупции отнюдь не самое худшее. В то время, когда, например, в Англии только рассматривается вопрос о декларации доходов парламентариями Палаты Общин и Палаты Лордов, членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы сведения о доходах уже представлялись на протяжении нескольких лет в добровольном порядке, даже не имея на то требований законодательства. Безусловно, движением вперед в противодействии коррупции явилось решение об утверждении Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы. Теперь нам надо сделать все для его успешной реализации. Для эффективной борьбы с коррупцией необходимо ужесточить контроль за расходованием государственных средств. На заседании коллегии в Следственном комитете 12 Российской Федерации его Аналитический вестник № 10 (453) руководитель А.И. Бастрыкин поставил вопрос о создании специальной финансовой полиции, поскольку следователи сталкиваются с серьезными проблемами в процессе выявление, документирования финансовых правонарушений и представления материалов для производства предварительного следствия. Не оспаривая этой идеи, хотел бы акцентировать внимание на том, что сегодня расходы бюджета уже контролируются Росфинмониторингом, КРУ Росфиннадзором, Минфина Счетной России, палатой. Определенными функциями по предотвращению хищений бюджетных средств обладают органы прокуратуры, внутренних дел и федеральной службы безопасности. Необходимо организовать их эффективную и слаженную работу в этом направлении, кардинально изменить методы контрольной работы, правоохранительные и и тогда, контрольные полагаю, органы перечисленные вполне способны обеспечить надлежащий финансовый контроль. Сегодня, когда деньги переводятся одним нажатием на клавишу клавиатуры компьютера, уже нельзя просто со счетами или с калькулятором пытаться бороться с незаконными транзакциями. Для этого необходимо использовать мощное техническое оснащение. Коррупция - это проблема не только государства, но и всего российского общества. Нам нужно усовершенствовать организационные формы реагирования на заявления граждан, чтобы каждый мог иметь возможность беспрепятственно заявить о факте коррупции, и этот факт должен получить надлежащую оценку компетентных органов и тщательно расследоваться. В заключение хотел бы напомнить слова В.В. Путина: «Борьба с коррупцией должна стать подлинно общенациональным делом»2, 2 Статья В.В. Путина «Демократия и качество государства», газета «Коммерсант», № 20, 06.02.2012 г. 13 Аналитический вестник № 10 (453) поскольку слишком серьезен и опасен для государства вызов, брошенный коррупцией не только престижу и имиджу страны, но и нашей национальной безопасности. 14 Аналитический вестник № 10 (453) Перспективные направления развития антикоррупционного законодательства Е.А. Мохов, начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор Т.В. Боргоякова, советник отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации 1. Коррупция – реальная угроза национальной безопасности Коррупция является одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, негативно влияющих на состояние национальной безопасности государства3. Основная опасность коррупции заключается в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования жизни общества. Несмотря государства, на противодействие принятие предупредительных и со различных карательных мер, стороны российского профилактических, современная коррупция охватывает все новые и новые сферы жизнедеятельности. Это негативно сказывается, прежде всего, на политической устойчивости и экономической безопасности страны. Особую озабоченность вызывает то, что с помощью коррупции организованной преступностью осуществляется теневая коммерческая деятельность по производству и реализации запрещенных товаров и При подготовке материала использованы статьи: Гостева С.Р. Противодействие коррупции важнейшее условие укрепления национальной безопасности России» // Юридический мир. 2011. № 1; Хабибулина А.Г. «Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения» //Журнал российского права. 2007. № 2. 3 15 Аналитический вестник № 10 (453) услуг, приносящих сверхприбыли (торговля наркотиками, оружием, людьми, проституция, «отмывание» денег и другие). Вред от коррупции проявляется в нескольких направлениях: принятие решений, выгодных конкретных людям или организациям, но невыгодных, в целом, для России; отток денежных средств за рубеж; неконтролируемое повышения спроса в потребительских секторах экономики, как следствие – рост цен и инфляция; усиление социального расслоения среди населения; дискредитация государственной власти в глазах российских граждан. Следует отметить, что коррупция как вид преступности тесно переплетается с другими видами антиобщественных проявлений и, прежде всего, с организованной преступностью, теневой экономикой и терроризмом. Это доказывает необходимость рассмотрения данного явления как системы, которая является серьезным вызовом современному российскому государству и обществу. В этой связи анализ коррупции как угрозы национальной безопасности и в том числе экономической безопасности России, а также выработка механизмов противостояния этому феномену, становятся жизненно важным для российского государства. В настоящее время развернута большая практическая деятельность по противодействию коррупции. В 2011 году наибольшее количество преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, выявлено в сферах государственного управления (11 тыс.), здравоохранения (6,7 тыс.) и 16 Аналитический вестник № 10 (453) образования (6,6 тыс.)4. В суды направлены обвинительные материалы коррупционной направленности в отношении 255 выборных глав муниципальных образований, 253 работников муниципальных учреждений и предприятий. В отношении работников здравоохранения и социального обеспечения возбуждено 1990 уголовных дел, около 2 тыс. уголовных дел – в сфере образования и науки, 302 дела – в отношении работников ЖКХ. Зарегистрировано почти полторы тысячи преступлений, связанных с коммерческим подкупом, на сумму более 150 млн. рублей, однако осуждено всего 250 человек. Уголовные дела возбуждены в отношении 4 действующих и бывших заместителей губернаторов, 4 депутатов региональных законодательных собраний, 16 министров и их заместителей, а также 13 заместителей руководителей структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Важным шагом в реализации антикоррупционной политики стало создание по инициативе Президента Российской Федерации в январе 2012 года межведомственной рабочей группы по пресечению незаконных финансовых операций. Она сформирована с участием представителей ФНС, ФСБ, МВД, ФСКН, Генпрокуратуры России, Росфинмониторинга, Центрального банка и Следственного комитета Российской Федерации. Среди главных задач этого нового антикоррупционного органа – отслеживание путей и схем вывода денег, прежде всего, из сферы энергетики и ЖКХ, а также активизация контроля за сделками, проводимыми через банки. 4 По материалам заседания президиума Совета по противодействию коррупции от 15 февраля 2012 года. 17 Аналитический вестник № 10 (453) 2. Причины и формы коррупции, отношение населения к мерам противодействия коррупции Во многих случаях коррупция проистекает из сущности сложившегося в России бизнеса, из коррупционных отношений власти и предпринимательства. нормативные Порождают правовые предпринимателей на акты, коррупцию и несовершенные регламентирующие внутренних и внешних отношения рынках, а также сложившаяся социальная среда, в которой сосуществуют власть и бизнес. Среди других причин: низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; несовершенство законодательных и правовых актов, позволяющее различные трактовки их положений; незнание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно осуществлять бюрократические процедуры, завышать надлежащие выплаты. По мнению ряда экспертов, в основе пусковых механизмов возникновения и развития коррупции лежат экономические отношения и экономика в целом, а ее фундаментом являются экономические преступления. Коррупцию питают свободные, неучтенные, в том числе приобретенные незаконным путем деньги, которые появляются, как правило, в результате совершения экономических преступлений. Сегодня можно говорить о том, что экономические основы коррупции, организованной преступности и терроризма представляют своего рода самостоятельный сектор экономики. Различают такие формы коррупции, как низовая (мелкая, повседневная) и вершинная (крупная, элитарная). 18 Аналитический вестник № 10 (453) Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция, связанная с использованием административного ресурса. Речь идет о политической коррупции. Она может выступать и в форме низовой коррупции (взятка за регистрацию предприятия), и административного в форме ресурса для вершинной получения (использование нужного результата выборов). Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов политическая коррупция приводит к дискредитации демократических ценностей, к росту недоверия к государственным органам власти. Следует отметить, что при осуществлении коррупционной деятельности используются разнообразные механизмы: политические и социальные (давление, уступки, игры на человеческих слабостях и честолюбии), экономические (подкуп, взятка, материальная выгода), механизмы шантажа и угроз, а также шпионажа и иной противоправной деятельности, которые в совокупности представляют собой сложнейшую систему. Характерной особенностью современного состояния не только России, но и всего мирового сообщества является высокая динамика развития форм и методов преступности, в том числе и коррупции, рост числа преступлений с применением мощного интеллектуального потенциала и возможностей новейших информационных и иных технологий и средств. Эксперты отмечают, что, несмотря на все принимаемые меры, в России уровень коррупции в последние три года вырос. Так считают более 47% россиян, почти 30% из них заявили, что уровень коррупции повысился значительно5. 5 Исследование «Барометр мировой коррупции-2010». 19 Аналитический вестник № 10 (453) Тенденцию к росту коррупции подтверждают результаты социологического опроса, проведенного по поручению Общественной палаты Российской Федерации6. Хуже всего респондентами оценена ситуация в сфере ЖКХ. Лидерами же по числу жалоб на коррупцию стали правоохранительные органы – полиция, прокуратура и суд. Жалобы на правоохранительные органы лидируют среди сообщений, собранных Общественной деятельности.Также направленные на палатой критически борьбу с за все гражданами коррупцией. годы оцениваются По данным своей меры, Института социологии РАН (за июль 2011 года), 86% россиян считают, что принятые антикоррупционные меры не улучшают ситуацию. Удачной борьбу с коррупцией считают только 2% россиян. В честность чиновничьих деклараций о доходах верит только 1% граждан. 3. Проблемы законодательного коррупцией и пути их решения обеспечения борьбы с Начиная с 2008 года, руководство нашей страны принимает целенаправленные меры по борьбе с коррупцией. Инициировано принятие пакета антикоррупционных федеральных законов. Особую значимость имеет Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Закон определяет, федеральных что противодействие органов коррупции государственной – деятельность власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий. Эта деятельность включает в себя меры: 6 60% посетителей Интернет-портала Общественной палаты России, 43% участников мероприятий и членов региональных общественных палат говорят о росте коррупции на всех уровнях власти — федеральном, региональном и муниципальном. 20 Аналитический вестник № 10 (453) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации или ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Данный Федеральный закон унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придает правовому порядку большую системность. Тем не менее эксперты отмечают ряд проблем в антикоррупционном законодательстве7. Среди них: множественность, обилие и разнородность нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизм борьбы с преступностью, в том числе с коррупцией; малозначительность нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих механизм борьбы с организованной преступностью и коррупцией; отсутствие системности и внутренней связи между различными нормативными правовыми актами и правовыми нормами, имеющими единый предмет правового регулирования; рост числа предписывающих и разрешительных правовых норм; малозначительность законодательных актов, регулирующих борьбу с коррупцией, приоритет правового регулирования этой борьбы подзаконными, ведомственными нормативными правовыми актами; 7См.: Гостева С.Р. Противодействие коррупции - важнейшее национальной безопасности России //Юридический мир. 2011. № 1. 21 условие укрепления Аналитический вестник № 10 (453) второстепенность и производность государственно-правовой роли правоохранительных органов, органов полиции и милиции в борьбе с коррупцией; отсутствие нормативных правовых актов и норм права, непосредственно устанавливающих обязанности и полномочия этих органов в этой сфере; существенные нормативных множественные правовых противоречия актов, действующих регулирующих механизм противодействия коррупции8 противодействия коррупции. В Национальной определены стратегии механизмы способствуют ее решению реализации, многих которые, проблем в безусловно, законодательном обеспечении реализации антикоррупционных мер. 1. Стратегией предопределено оперативное приведение: правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции; правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции; муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. 8 Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460. 22 Аналитический вестник № 10 (453) 2. Признано необходимым обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации. 3. Подтверждено, что средства массовой информации должны быть независимыми. Им следует оказывать содействие в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции. Установлено, что в целях формирования антикоррупционной правовой культуры противодействию в обществе коррупции и вовлечения институтов в гражданского работу по общества необходимо широкое и объективное информирование общества именно через СМИ, в том числе о ходе, результатах и проблемах реализации Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции, включая информирование о фактах пресечения коррупционных преступлений и привлечения к уголовной ответственности виновных лиц. 4. Органам государства предписано активнее вовлекать в работу по противодействию коррупции политические партии, общественные объединения и другие институты гражданского общества. Это в свою очередь предусматривает9: создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества; организацию общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления; усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц; 9 Из интервью заместителя Председателя Государственной Думы О.В. Морозова «Мы выстраиваем эффективную антикоррупционную систему» // http://www.anti-corrupcioner.ru/node/89 23 Аналитический вестник № 10 (453) передачу части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям. 4. Перспективные направления развития антикоррупционного законодательства Меры по законодательства Президенте коррупции. совершенствованию обсуждаются Российской Этот в ходе Федерации совещательный орган антикоррупционного заседаний Совета при по противодействию был образован Указом Президента России от 19 мая 2008 года. На заседании Совета 13 января 2011 года были поставлены следующие задачи, требующие правовой поддержки: установить ответственность чиновников за недостоверность предоставляемых сведений; расширить формат участия институтов гражданского общества в антикоррупционных мероприятиях; обеспечить антикоррупционное сопровождение международных проектов, которые реализуются на территории России, таких как Олимпийские и Паралимпийские игры в Сочи, Универсиада в Казани, чемпионат мира по футболу, а также саммит АТЭС. На заседании Совета 13 марта 2012 года обсуждались: итоги выполнения Национального плана противодействия органов государственной коррупции на 2010–2011 годы; проект Концепции взаимодействия власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года, подготовленный Минюстом России. 24 Аналитический вестник № 10 (453) Важно, что на заседании Совета был рассмотрен проект федерального закона, устанавливающего систему контроля за крупными расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, некоторые должности федеральной государственной службы, и иных публичных должностных лиц, а также за соответствием расходов этих лиц декларируемым ими доходам. Также был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы, в котором предусмотрена разработка проекта федерального закона об общественном контроле. Данный законопроект общества определит по полномочия осуществлению институтов общественного гражданского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Следует отметить, законодательного что обеспечения концептуальные перспективы антикоррупцинной деятельности обсуждались в ходе парламентских слушаний в Совете Федерации на тему и «Проблемы антикоррупционного перспективы правового формирования пространства в единого Российской Федерации» в мае 2010 года. В ходе мероприятия отмечалось следующее: мониторинг антикоррупционного законодательства и практики применения Федерального закона «О противодействии коррупции» показал, что правовая база в сфере противодействия коррупции нуждается в совершенствовании, как с точки зрения уточнения отдельных норм антикоррупционных законов, так и развития новых институтов; повышению качества федеральных законов как мере противодействия коррупции могли бы способствовать разработка и 25 Аналитический вестник № 10 (453) принятие федеральных законов «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и порядке «О принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Было рекомендовано: закрепить определение, в законодательстве используемое в Российской Федеральном Федерации законе «О противодействии коррупции» понятия «коррупционные преступления» и «коррупционные правонарушения» путем изложения перечня статей Уголовного кодекса Российской Федерации, которыми предусмотрены деяния, относимые к объему данных понятий; совершенствовать нормативное правое регулирование проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, разработать, применять и совершенствовать механизмы устранения выявленных коррупциогенных факторов, их учета и анализа; установить правовые и организационные гарантии, направленные на обеспечение законопроектов всестороннего и обстоятельного повышение путем применения новых форм обсуждения их общественной качества, экспертизы законопроектов и общественного обсуждения законопроектов; внести изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, предусматривающие санкцию в виде пожизненного лишения права занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью лицам, осужденным за коррупционные преступления; принять проект федерального закона № 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации», а также внести соответствующих изменений в действующие федеральные законы; 26 Аналитический вестник № 10 (453) подготовить проекты федеральных законов, направленные на совершенствование правового института неприкосновенности судей в целях расширения возможностей проведения оперативно-розыскных и следственных действий в отношении судей и противодействия коррупции в судебной системе, а также совершенствование правового института неприкосновенности предотвращения парламентариев злоупотреблений этим в институтом целях и снижения мотивации получения депутатского мандата как способа избежать привлечения к уголовной ответственности за совершенное преступление; рассмотреть необходимость установления в уголовном законодательстве Российской Федерации положения, направленного на применение конфискации доходов от совершения любых коррупционных преступлений, а также целесообразность поэтапного введения института конфискации «in rem»; внести в уголовное законодательство Российской Федерации изменения, которыми устанавливается, что совершение преступления судьей, а также лицом, замещающим должность правоохранительной службы, является обстоятельством, отягчающим наказание; рассмотреть возможность разработки и принятия федерального закона, направленного на установление организационных и правовых основ осуществления государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации и предусматривающего антикоррупционные гарантии эффективной деятельности системы внешнего финансового контроля (бюджетного аудита) и системы внутреннего финансового контроля в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в органах местного самоуправления, на 27 Аналитический вестник № 10 (453) предприятиях и в организациях с государственным или муниципальным участием; разработать проект федерального закона «Об антикоррупционном мониторинге правоприменительной деятельности»; принять меры, необходимые для ускорения подписания Российской Федерацией Конвенции Совета Европы о гражданскоправовой ответственности за коррупцию (от 4 ноября 1999 года). В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится ряд законопроектов, связанных с аникоррупционной деятельностью и требующих скорейшего рассмотрения. Среди них: № 2832-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»; № 8434-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (по вопросу об избрании гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); № 495112-5 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (о ратификации статей 26, 34, 35, 36 Конвенции); № 474238-5 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организаций Объединенных Наций против коррупции» (о ратификации статьи 20 Конвенции); № 396232-5 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» и в Федеральный закон «О 28 Аналитический вестник № 10 (453) внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (о внесении изменений в некоторые нормативные акты в сфере противодействия коррупции); № 262159-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» (об уточнении положений Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»). Осуществление вышеперечисленных законодательных мер, безусловно, создаст условия для более эффективной борьбы с коррупционными политическую проявлениями, устойчивость и что в свою стабильность социального развития России. 29 очередь повысит экономического и Аналитический вестник № 10 (453) Институты гражданского общества и предпринимательства в России как субъекты и фактор реализации и совершенствования антикоррупционного законодательства М.Р. Юсупов, директор Дирекции по противодействию коррупции и обеспечению экономической безопасности МТПП, председатель Московского антикоррупционного комитета МТПП, кандидат юридических наук В настоящее время государство и все гражданское общество России отчетливо осознают пагубное воздействие коррупционных факторов на российскую предпринимательскую экономику, деятельность. производство Совершенно очевидно, и что коррупция в масштабах всей страны трансформировалась в системную проблему, которой крайне необходимо противопоставить системный ответ. Более того, из всей совокупности задач и проблем, существующих на данный момент в социально-экономической и политической сферах, ни одна не приносит столько материального ущерба, а также колоссального морального вреда, сколько коррупция. Коррупция представляет собой реальную и очень серьезную угрозу нормальному функционированию государства в целом, существенно затрудняет экономическое развитие, вызывает эрозию доверия населения к власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости. Сегодня происходит кропотливая выработка законодательных концептуальных подходов к масштабной борьбе с этим социальным злом. В рамках Национального плана противодействия коррупции в Российской Федерации сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия 30 коррупции. Серьезный Аналитический вестник № 10 (453) антикоррупционный потенциал заложен в Стратегии развития России до 2020 года. Безусловно, воплотить в жизнь такие планы будет не просто. Идеальных государств не существует, и коррупция ─ весьма живучее явление. Однако сдержать размах коррупционных проявлений не только возможно, но и жизненно необходимо. Нужно создавать вокруг коррупционеров атмосферу нетерпимости, такую обстановку, когда брать взятки станет не только просто невыгодно, но и чревато далеко идущими последствиями в социальном и ином контекстах. Представляется, что в настоящий момент наступило ясное понимание того, что коренным образом стала меняться психология людей, что бороться с коррупцией и другими преступлениями нужно каждому, всему гражданскому обществу, в том числе и предпринимательскому сообществу. Если несколько лет тому назад антикоррупционная деятельность общественных институтов воспринималась больше как дело частное и не совсем эффективное, то теперь законодательные и исполнительные органы власти активно поддерживают и участвуют в их деятельности. В числе важнейших задач государственной антикоррупционной политики – коренной перелом общественного сознания. В обществе должна сформироваться атмосфера жесткого неприятия Добиться этого можно антикоррупционного населения, планомерного законодательства, достижения предоставления путем максимальной государственных услуг, коррупции. совершенствования повышения культуры прозрачности процедур а также постоянной профилактической и предупредительной работой всех государственных органов и институтов гражданского общества. В 2009 году именно по инициативе граждан и субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы, 31 институтов гражданского Аналитический вестник № 10 (453) общества в лице Московской торгово-промышленной палаты (далее – МТПП), различных гильдий и общественных комитетов был создан Московский антикоррупционный комитет (далее - МАКК) при МТПП. Это независимая, объединенная с субъектами предпринимательства, общественная, экспертная и консультативная структура Московского региона Российской Федерации. Деятельность Комитета поддержана Администрацией Президента России и отдельным распоряжением Правительства Москвы от 27 августа 2009 года № 295. Следует особо подчеркнуть, что МАКК является совершенно новой моделью, лежащей в основе уникального (не имеющего сегодня прецедентов не только в нашей стране, но и за рубежом) механизма реализации антикоррупционного законодательства в соответствии с предложениями Президента России. Особую важность деятельности общественных институтов и бизнеса в сфере борьбы с коррупцией отметили 4 октября 2011 года и участники очередного заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации Общественной Палаты по противодействию России С.Н. Катырин коррупции. в своем Член докладе повышенное внимание уделил освещению деятельности региональных торгово-промышленных палат, направленной на противодействие коррупции. В частности, была отмечена деятельность Московского антикоррупционного комитета при МТПП, который за 2,5 года развернул широкомасштабную работу по противодействию коррупции в Московском регионе, объединив институты гражданского общества и субъектов предпринимательства при органов власти. 32 поддержке государственных Аналитический вестник № 10 (453) В настоящее время МАКК осуществляет деятельность по следующим десяти направлениям: ▪ работа «горячей линии» по приему обращений, заявлений и сообщений от граждан и субъектов предпринимательства, связанных с фактами коррупционных проявлений. Каждому факту эксперты МАКК дают правовую оценку с учетом ситуации и направляют документы в правоохранительные и надзорные органы для принятия конкретных мер (за период работы МАКК всеми его общественными приемными принято более 2 тысяч обращений; ▪ проведение экспертизы независимой проектов и антикоррупционной нормативных актов органов правовой власти и управления. Эксперты МАКК получили в Минюсте России аккредитацию на право проведения такой экспертизы. По многим проектам нормативно-правовых актов как федерального, так и муниципального уровней Экспертный совет МАКК МТПП направляет свои предложения и замечания для рассмотрения в законодательные органы власти; ▪ деятельность представительств (общественных приемных) МАКК в административных округах и районах Москвы при активном участии бизнеса (за счет собственных средств предприятий и организаций). Во всех 10 округах Москвы созданы и при содействии префектур работают представительства МАКК, сотрудники которых осуществляют прием и обработку обращений, непосредственно связанных с коррупционными фактами, передачу их в правоохранительные и другие исполнительные органы власти города, а также консультирование населения по вопросам предотвращения коррупции; ▪ антикоррупционная пропаганда, просветительская и обучающая работа по сообщества разъяснению и представителям гражданского общества 33 предпринимательского антикоррупционного Аналитический вестник № 10 (453) законодательства и мер, принимаемых институтами гражданского общества Москвы; ▪ научно-правовая и методическая работа, в рамках которой были изданы пять методических пособий, посвященных антикоррупционной тематике, распространены две тысячи буклетов. Кроме того, в трех московских вузах члены Комитета читают лекции и проводят семинары на тему антикоррупционного законодательства и знакомят студентов с методиками, нацеленными на предотвращение коррупционных проявлений; ▪ осуществление разработанной Комитетом программы «Мир без коррупции». На данный момент к Программе присоединились и активно участвуют 94 официально организации заявили о и предприятия решительном г. отказе Москвы, от которые коррупционной составляющей в своей деятельности; ▪ создание по инициативе МАКК единого портала независимых экспертов, аккредитованных в Минюсте России. В настоящее время более 20 экспертов из различных регионов России подтвердили свое участие в работе портала; ▪ работа представителей МАКК в регионах России на базе субъектов предпринимательства (организаций и предприятий); ▪ издание журнала «Вестник Московского антикоррупционного комитета при МТПП», в котором с января будущего года планируется публиковать информацию о результатах деятельности Комитета и его общественных приемных на местах. Кроме того, в публикациях будет анализироваться состояние и перспективы противодействия коррупции в России, а также зарубежный опыт борьбы с коррупцией. Деятельность МАКК постоянно совершенствуется и расширяется в зависимости от роста активности гражданских масс, бизнес-сообщества 34 Аналитический вестник № 10 (453) и структур государственной власти в сфере противодействия коррупции. Необходимо особо отметить, что в самом ближайшем будущем планируется существенное представительства МАКК в территориальное Москве: наряду с расширение общественными приемными в административных округах, создаются представительства Комитета в районах Москвы и Московской области. Их открытие уже согласовано с главами управ районов Москвы и области. Данное решение было принято в целях установления более тесного контакта с жителями города и области, местной администрацией при решении вопросов, сопряженных с противодействием коррупции. Принято решение о расширении представительства МАКК в других регионах России. В настоящее время представители Комитета работают уже в 16 российских регионах. Это наглядно демонстрирует востребованность в субъектах Российской Федерации усиления антикоррупционной деятельности на местах, поскольку МАКК является для других регионов России независимой общественной организацией. В целях активизации работы по конкретным направлениям началось создание подкомитетов МАКК, рабочих органов Комитета. Сейчас создаются такие подкомитеты в системе МЧС, в сфере финансирования и аудита. Для обеспечения комплексной защиты субъектов предпринимательства Президиумом МТПП было принято решение о создании Агентства МТПП по правовой и экономической защите бизнеса. Работа Агентства организована в тесном сотрудничестве с Департаментом региональной безопасности Правительства Москвы, Мосгордумой и Торгово-промышленной палатой России. Большинство представительств (общественных приемных) открылось в московских округах весной текущего года и за прошедший 35 Аналитический вестник № 10 (453) период были получены в каждом представительстве в среднем 100200 обращений граждан и юридических лиц. Причем только 55% общего количества обращений касались фактов, связанных с коррупционными проявлениями. Для того чтобы повысить интерес предпринимателей к деятельности представительств, было предложено усилить информационную работу при помощи размещения информации на торговых электронных площадках города и в СМИ. За время работы представителями МАКК во всех округах столицы были проведены рабочие совещания в префектурах. В ряде округов представители Комитета включены в состав тендерных комиссий округов, комиссий по профилактике правонарушений и противодействию коррупции. Более половины представителей МАКК выступили в СМИ округов, детально осветив все направления и специфику деятельности представительств. Возвращаясь к теме активизации и расширения спектра мер по противодействию коррупции, принимаемых всеми прогрессивными силами в России, следует подчеркнуть, что сейчас, как никогда, необходимо проявление активности всего гражданского общества в борьбе с коррупцией, потому что административные органы без поддержки населения и бизнес-сообщества не смогут добиться эффективного положительного результата. Для обеспечения эффективности антикоррупционного законодательства в России необходимо на законодательном уровне рассмотреть следующее: - создание отдельной независимой Федеральной службы противодействия коррупции, непосредственно подчиненной первым лицам государства, для обеспечения координирующей и контролирующей функций в антикоррупционной сфере в масштабах всего государства; 36 Аналитический вестник № 10 (453) - на законодательном уровне предусмотреть введение санкции конфискации имущества по всем видам преступлений коррупционной направленности; - закрепить на законодательном уровне полномочия институтов гражданского сообщества общества, в дисциплинарную сфере представителей предпринимательского противодействия ответственность коррупции; госслужащим за ввести игнорирование обращений о коррупции институтами гражданского общества; - разработать комплекс профилактических мер, основанных на принципах предотвращения коррупционных проявлений во всем объеме процесса государственного регулирования предпринимательской деятельности; - на законодательном уровне вменить всем учебным учреждениям в обязанность проводить мероприятия по разъяснению антикоррупционного законодательства и обучению студентов методам противодействия коррупции в рамках учебных программ. - максимально привлекать средства массовой информации для информирования общественности об инструментах и механизмах проводимой работы. Итогом должно стать вовлечение в противодействие коррупции всего гражданского общества; - проводить кадровую ротацию по горизонтали всех наиболее подверженных коррупции чиновничьих должностей каждые 3-4 года. Это является наиболее эффективным механизмом противодействия коррупции на текущий момент в стране. Закрепить требования о ротации кадров в законодательном порядке. Важно, чтобы и государство, и бизнес-сообщество, и гражданское сообщество осознавали опасность коррупции для страны и ее безопасности. 37 Аналитический вестник № 10 (453) Необходимо также выработать единую стратегию по реализации комплекса антикоррупционных мер, направленных в первую очередь на профилактику и минимизацию ее масштабов. 38 Аналитический вестник № 10 (453) Зарубежный опыт борьбы с коррупцией: Федеративная Республика Нигерия Л.В. Гевелинг, заместитель директора Института стран Азии и Африки МГУ, доктор политических наук, профессор Одним из исследования наиболее коррупции географических «удобных» и борьбы с ней объектов может послужить западноафриканская страна Нигерия, которую нередко называют «Африкой в миниатюре». В социально-экономическом развитии этой страны преломляются едва ли не все достижения и неудачи государств, расположенных к югу от Сахары, а также многие черты иных обществ переходного типа. Нигерия обладает значительной территорией и большими запасами полезных ископаемых. Ее население, достигающее примерно 150 млн. человек, принадлежит к различным этническим, лингвистическим и конфессиональным группам. Достаточно диверсифицированное хозяйство страны отличается неравномерным региональным развитием, а социальная структура характеризуется сложным сочетанием неотрадиционных и современных общественных групп. Народы историческими Нигерии обладают традициями, а многовековыми также богатым культурнополитико- административным опытом, в том числе в области государственного управления. В качестве влиятельной субрегиональной державы Нигерия пользуется заслуженным авторитетом и на Африканском континенте, и за его пределами. Как и ряд других африканских стран, Нигерия пережила в ХХ в. эпоху борьбы с колонизаторами и политические кризисы, междоусобную войну и государственные перевороты, периоды реформ и этнорелигиозных конфликтов, а также смену гражданских режимов 39 Аналитический вестник № 10 (453) военными и наоборот. Этой страной руководили и алчные тираны, и прозорливые политики, которые внесли большой личный вклад в поступательное развитие нигерийского общества и его освобождение от наиболее одиозных видов деятельности криминального социума. Все это позволяет предположить, что анализ борьбы с коррупцией в Нигерии может дать развития феномена этого представление о важных закономерностях на региональном и, возможно, на планетарном уровне. Нигерийская модель антикоррупционной деятельности формировалась более 50 лет10. Ее основная задача заключалась в противостоянии одной из самых развитых в мире клептократий. Во второй половине 1990-х годов Нигерия неоднократно возглавляла рейтинги «Трансперенси Интернэшнл» в рамках «Индекса восприятия коррупции». С начала 1960-х годов из нефтяных доходов страны было расхищено или потрачено нецелевым образом около 400 млрд. долларов. В самом начале XXI в. коррупция и неэффективное управление сокращали 20-миллиардную выручку Нигерии от экспорта нефти примерно на 40%11. Элементом нигерийской системы борьбы с коррупцией служат международные стандарты уголовного законодательства. В частности, в декабре 2004 г. Нигерия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции (United Nations Convention against Corruption), а в сентябре 2006 г. – Конвенцию Африканского союза о предотвращении и борьбе с коррупцией (African Union Convention on Preventing and Combating Corruption). Один из важных документов антикоррупционной Гевелинг Л.В. Клептократия. Социально-политическое измерение коррупции и негативной экономики. Борьба африканского государства с деструктивными формами организации власти. М.: «Гуманитарий», 2001, с 405 – 478. 11 Corruption costs Nigeria 40% of oil wealth, official says. - By Reuters | December 17, 2004. http://www.boston.com/news/world/africa/articles/2004/12/17/corruption_costs_nigeria_40_percent_of_oil_w ealth_official_says/ 10 40 Аналитический вестник № 10 (453) направленности Нигерии - Декларация о сотрудничестве в борьбе против коррупции (Declaration on Collaborating against Corruption), обнародованная в Аккре в мае 2001 г. членами Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС). Декларация была призвана гармонизировать и унифицировать антикоррупционные акты и правила, действующие в странах Западной Африки. В окончательном варианте соответствующий протокол был подписан лидерами стран - членов ЭКОВАС в Дакаре (Сенегал) в декабре 2001 г. Определенное воздействие на разработку и имплементацию антикоррупционной криминализации содержащиеся стратегии коррупции в Конвенции Нигерии и оказывают инструментах ОЭСР о борьбе положения ее о ликвидации, с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций; Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию; Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию; Конвенции ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью; Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности; Европейской конвенции об экстрадиции; Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию; Конвенции о гражданской ответственности за коррупцию и др. Отчасти проблемы финансовой транспарентности и отчетности высокопоставленных госслужащих, вопросы повышения стандартов госправления и усиления борьбы с организованной преступностью решаются в Нигерии с учетом рекомендаций Плана действий «Группы восьми»12, программы «Новое партнерство для развития Африки» (New 12См., например: официальный сайт Председательства Российской Федерации в «Группе восьми» 22.01.2007, 2 стр. http://g8russia.ru/docs/14-print.html 41 Аналитический вестник № 10 (453) Partnership for Africa’s Development - НЕПАД)13, а также предложенной Всемирным банком в начале 2011 г. новой стратегии восстановления Африки14. В национальном законодательстве Нигерии в качестве «несущих конструкций» антикоррупционной деятельности выступают конституция 1999 г.15 и несколько нормативных правовых актов. В конституции имеются статьи, требующие раскрытия информации об активах высших должностных лиц государства, регулирующие процесс вручения и принятия подарков законодательной сотрудниками власти. органов Соответствующие исполнительной положения и Основного закона нашли отражения в кодексах поведения гражданских служащих, сотрудников госпредприятий и в других документах. Особую роль в нигерийской модели противодействия взяточничеству и коррупции играет закон 2000 г. «О коррупции и связанных с ней преступлениях»16 (Corrupt Practices and Other Related Offences Act 2000). Закон регулирует поведение государственных должностных лиц, определяет уголовную ответственность за активное и пассивное взяточничество, действия, злоупотребление попытки совершить служебным коррупционные положением, а также мошенничество, вымогательство и отмывание денег. Закон «Об отмывании денег (Запретительный акт)» (Money Laundering (Prohibition) Act 2004) вступил в силу в 2004 г.; одновременно был отменен Программа комплексного социально-экономического развития Африки была принята Организацией Африканского Единства в июле 2001 г. 14 Разработчики этой стратегии предлагают сосредоточить внимание африканских правительств не столько на достижении экономической стабильности, сколько на повышении качества управления фондами и конкурентоспособности предприятий, создании новых рабочих мест, справедливом распределении ресурсов и развитии базовой инфраструктуры. Программа Всемирного банка предполагает помощь рядовым гражданам в получении информации о том, что они должны ждать от своих правительств и обещает сообщать населению о неудовлетворительной работе властей. 15 The 1999 Constitution of the Federal Republic of Nigeria. http://www.lagos-online.com/ 1999_constitution_of the_federal.htm 16The Corrupt Practices and other Related Offences Act 2000. 2000 Act No 5. Laws of the Federation of Nigeria. http://www.nigerialaw.org/Corrupt%20Practices%20and%20other%20Related%20Offences%20Act%202000.htm 13 42 Аналитический вестник № 10 (453) аналогичный закон 2003 г. Согласно закону об отмывании «грязных денег» 2004 г., уголовному преследованию подлежали физические лица и деловые организации, которые, минуя финансовые учреждения, принимали наличные платежи на сумму свыше 500 тыс. и 2 млн. найр17 соответственно18. В целях повышения репутации нигерийского бизнеса парламент принял в 2006 г. закон «О мошенничествах с предоплатой и подобных видах мошенничества» (Advance Fee Fraud and other Fraud Related Offences Act 2006). В следующем 2007 г. появился закон «О налоговой ответственности» (Fiscal Responsibility Act 2007), который был направлен на улучшение бюджета и сокращение поля деятельности для коррумпированных элементов. В мае 2011 г. президент Гудлак Джонатан утвердил законопроект «О свободе информации» (Freedom of Information Bill), позволяющий гражданам получать доступ к государственным архивам и ряду других хранилищ информации. По мнению экспертов, новый закон будет содействовать выявлению случаев коррупции и совершенствованию отчетности государственных учреждений и ведомств. Важным элементом нигерийской системы обуздания коррупции выступают правительственные стратегии и национальные кампании борьбы, разрабатываемые и проводящиеся под строгим контролем государства19. После ухода военных с политической арены страны в 1979 г. в годы Второй республики в Нигерии проводилась «Этическая революция» (Ethical Revolution, 1981-1983), одна из задач которой состояла в искоренении экономической и политической деструкции. Возвращение военных во власть не изменило этого курса. В 1984 г. в В начале марта 2012 г. 1 долл. США был равен примерно 157 найр. В последующие годы правительство Нигерии продолжало придерживаться курса на ограничение наличных платежей, сокращение возможностей отмывания денег и ликвидацию других финансовых преступлений. С 1 июня 2012 г. максимальный размер суточного снятия наличных средств со счетов должен был составить 150 тыс. найр для физических лиц и 1 млн. найр для юридических лиц. 19 Opara, Ijeoma I. Nigerian Anti-Corrutpion Initiatives. Texas Southern University, Thurgood Marshall School Of Law. bepress Legal Series. Year 2006 Paper 1392. 17 18 43 Аналитический вестник № 10 (453) стране была развернута «Война с недисциплинированностью» (War Against Indiscipline), в 1986 г. – «Движение национальной ориентации» (National Orientation Movement), в 1987 г. – «Массовая мобилизация за социальную справедливость и экономическое восстановление» (Mass Mobilisation for Social Justice), в 1996 г. правительство объявило о новой «Войне с недисциплинированностью». В августе 2001 г. Федеральный исполнительный совет принял поправку к правилам гражданской службы; теперь президент был наделен полномочиями увольнять коррумпированных гражданских служащих. В сентябре антикоррупционных 2001 г. ФИС подразделений утвердил во всех создание федеральных министерствах; подразделения получили право расследовать случаи коррупции и проверять Антикоррупционная все государственные комиссия должна документы. была руководить финансированием новых подразделений в 2003 г.20. Антикоррупционная кампания президента Олусегуна Обасанджо стала фокусом продолжающейся властной борьбы между правительством и парламентом. В марте 2002 г. президент обвинил парламентариев в коррумпированности и потребовал провести аудиторскую проверку счетов Национальной ассамблеи. В июне 2002 г. появился отчет сенатского государственного бюджета, комитета в по вопросам котором исполнения утверждалось, что государственные расходы характеризуются «виртуальным скольжением в финансовую анархию»21. Институциональную коррупцией составляет основу сеть нигерийской хорошо модели известных борьбы в с стране правительственных агентств. В их числе выделяется созданная в 20 Global Corruption Report 2003. N.Alabi. West Africa. P. 215-226. Режим доступа: http://www.globalcorruptionreport/download/gcr2003/20_ West_Africa_(Alab).pdf.) 21 Financial Times, Britain, 19 June 2002. 44 Аналитический вестник № 10 (453) 2000 г. Независимая комиссия по борьбе с коррупцией и связанными с ней преступлениями (Independent Corrupt Practices and Other Related Offences Commission - НККП). Комиссия располагает весьма широкими полномочиями, прежде всего в области расследования сообщений о фактах взяточничества, правительственных изучения учреждений степени к предрасположенности коррупции и организации антикоррупционного образования общественности. НККП обладает и часто пользуется правом инициировать расследования. Однако в силу недостаточного финансирования и некоторых других причин лишь несколько высокопоставленных администраторов были осуждены как коррупционеры в результате работы Комиссии. Считается, что НККП находится вне политики, хотя далеко не все критики Комиссии с этим согласны. Отчеты НККП публикуются не регулярно и, как правило, не доступны для общественности. Не меньшее значение в правительственной стратегии наступления на коррупцию имеет сформированная в 2004 г. Комиссия по экономическим и финансовым преступлениям (Economic and Financial Crimes Commission - КЭФП)22. В структуре КЭФП действует Подразделение финансовой разведки (Financial Intelligence отвечающее за правонарушениями, борьбу с включая различными электронные Unit), экономическими мошенничества, мошенничества с предоплатой и с распространением получивших печальную известность по всему миру «нигерийских писем», в которых сообщается о якобы открывшейся возможности быстро разбогатеть. КЭФП принимает письменные жалобы от физических и юридических лиц и в рамках своей компетенции может начинать расследование того или иного случая коррупции. 22Официальный сайт http://www.efccnigeria.org/ Комиссии по экономическим 45 и финансовым преступлениям: Аналитический вестник № 10 (453) КЭФП готовила материалы по обвинению противника режима Абубакара в коррупции, вела расследование «преступной деятельности» 30 губернаторов и их родственников, якобы уличенных во взяточничестве и отмывании денег. КЭФП выпустила список политиков, которые, с ее точки зрения, не могли баллотироваться на выборах по причине коррумпированности. Любопытно, что в списке оказалось немало видных соперников президента О.Обасанджо; в то же время там отсутствовали фамилии ряда политиков, ранее признанных «непригодными к управлению» этой же самой Комиссией. Летом 2007 г. в Нигерии и за ее пределами была развернута новая кампания по борьбе с коррумпированными политиками и чиновниками. Для допроса в КЭФП были вызваны 15 экс-губернаторов. Правоохранительные органы Великобритании начали расследование деятельности пяти бывших губернаторов, которые подозревались в нарушении Закона «О доходах от преступной деятельности» (2002 г.). В частности, были заморожены активы экс-губернатора штата Дельта Дж.Ибори. Несмотря на то, что Ибори выступал в роли одного из главных спонсоров избирательной кампании У.Яр’Адуа, новый президент решительно отказался от защиты коррупционера и не стал противиться идее его ареста и судебного преследования в Нигерии. Деятельность КЭФП носила наступательный характер в период, когда ее председателем был Нуху Рибаду. Считается, что он выиграл 275 судебных процессов (по некоторым данным, значительно больше) и вернул в бюджет 5 млрд. долларов. Когда же губернатор Дельты попытался подкупить чиновника, предложив ему две сумки с 15 млн. долларов, Рибаду решительно отказался от взятки23. Председатель КЭФП расширил штаты вверенной ему комиссии до 1600 сотрудников и способствовал исключению Нигерии из «черного списка» Группы 23 http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/05/22/AR2009052202025_2.html 46 Аналитический вестник № 10 (453) международных финансовых действий против отмывания денег (Financial Action Task Force). К январю 2008 г. Н.Рибаду лишился своего поста (формально в связи с годичной «стажировкой» в США). Его преемницей стала Фарида Вазири24, продолжившая пополнение государственной казны средствами, конфискованными у коррупционеров. За три года, если верить заявлению Ф.Вазири, руководимое ею агентство вернуло бюджету более 9 млрд. долларов25. Кроме того, председатель Комиссии предложила сформировать антикоррупционных обвинительных в трибуналов. приговоров ряду стране КЭФП сеть специальных добилась вынесения правительственных чиновников федерального, регионального и местного уровней. Правда, число осужденных оказалось сравнительно не велико, а некоторые дела, по утверждению зарубежных аналитиков, были политически мотивированы. В целях повышения морали государственных управленцев и совершенствования стандартов их поведения на службе в 1999 г. было открыто Бюро по кодексу поведения (Code of Conduct Bureau). Новое агентство было создано в соответствии с законом «О Бюро и Трибунале по кодексу поведения» (Code of Conduct Bureau and Tribunal Act), вступившим в силу в 1999 г., а также положениями Кодекса поведения министров и специальных советников (Code of Conduct for Ministers and Special Advisers), вышедшего в том же году. Основная задача деятельности Бюро заключается в мониторинге активов всех госслужащих путем сбора и верификации их ежегодных деклараций. В случае, 24 25 если неподкупность администратора вызывает http://www.assetrecovery.org/kc/node/33c05c27-541e-11de-bacd-a7d8a60b2a36.1 Nigerian Tribune. 24.03.2011. 47 большие Аналитический вестник № 10 (453) сомнения, Бюро может инициировать расследование деятельности этого управленца. В современной Нигерии также функционирует Комиссия по жалобам общественности (Public Complaints Commission - КЖО), в известном смысле являющаяся местным аналогом омбудсмена. Комиссия представляет собой формально независимое и стоящее вне политики агентство; она располагает бюджетным финансированием и штатом постоянных сотрудников. КЖО в основном занята разбором жалоб граждан на государственные и частные организации. Как считается, критериями рекрутирования сотрудников Комиссии служит личная честность и соответствующая квалификация. Отчеты агентства публикуются и периодически используются правительством в ходе преследования коррумпированных чиновников. При этом значительная часть жалоб остается нерассмотренной ввиду малочисленности сотрудников КЖО и нехватки финансовых средств. Определенный вклад в борьбу с коррупцией вносит Генеральный аудитор Федерации (Auditor General of the Federation - ГАФ) и возглавляемая им Высшая ревизионная организация (Supreme Audit Institution - ВРО). Служба Генерального аудитора была создана в соответствии с 85 статьей нигерийской конституции 1999 г. ГАФ отвечает перед Национальной ассамблеей, но на практике может получать директивы и тесно сотрудничать с органами исполнительной власти, особенно если дело касается проверки бюджетных расходов и финансового положения правительственных учреждений и ведомств. ВРО имеет бюджетное финансирование и штат постоянных сотрудников. На нерегулярной основе она публикует отчеты, порой вскрывающие серьезные злоупотребления в государственных учреждениях. Впрочем, факты коррупционной деятельности, вскрытые 48 Аналитический вестник № 10 (453) ВРО, редко используются государством в целях преследования коррупционеров. Нигерия стала одной из присоединившихся к глобальной нескольких африканских стран, Инициативе о транспарентности горнодобывающей отрасли ( Extractive Industries Transparency Initiative ИТГО). Нигерийская модель ИТГО была разрекламирована во многих африканских странах и признана удачным опытом обеспечения прозрачности горнодобывающего бизнеса. Инициатива предполагает публикацию правительством платежей нефтяных и горнодобывающих компаний правительству и (или) организациям, связанным с государством. Нигерийская программа ИТГО была начата президентом О.Обасанджо в 2004 г. с создания Национальной рабочей группы участников (National Stakeholders Working Group). В мае 2007 г. Нигерия приняла закон, посвященный транспарентности горнодобывающей Нигерийской отрасли Инициативе (Nigerian о Extractive Industries Transparency Initiative - НИТГО), а в сентябре 2007 г. стала страной-кандидатом в члены ИТГО. Согласно закону, НИТГО ежегодно организовывает (с помощью независимых аудиторских фирм) аудиторские проверки, проводящиеся на основе международных стандартов, содействует транспарентности доходов правительства, поступающих от горнодобывающих предприятий (особенно производителей нефти и природного газа), поддерживает прозрачности и отчетность в использовании соответствующих доходов. Предполагается, что информация НИТГО может проверяться юристами и СИМ с тем, чтобы государственные доходы не были присвоены министрами и другими высокопоставленными администраторами. Выявленные НИТГО нарушители должны штрафоваться, лишаться лицензий или привлекаться к уголовной ответственности. В феврале 49 Аналитический вестник № 10 (453) 2011 г. НИТГО опубликовала Доклад ИТГО за 2006-2008 гг., в котором содержались полезные рекомендации по совершенствованию управления доходами от горнодобывающего сектора. По некоторым оценкам, деятельность НИТГО с 2007 г. дополнительно принесла нигерийской казне один млрд. долл. США. В 2003 г. в Управлении главного секретаря президента (Office of the Principal Secretary to the President) был сформирован Отдел по мониторингу бюджета и сбору информации о ценах (Budget Monitoring and Price Intelligence Unit). Новое подразделение могло проводить независимую оперативную работу в целях гармонизации норм и стандартов, касающихся общественных тендерных процедур, а также осуществлять мониторинг всех государственных контрактов и закупок. Отдел разработал систему анализа и пересмотра заключения госдоговоров для обеспечения прозрачности и конкурентности торгов. В целом область государственных закупок постоянно находится в поле зрения нигерийского правительства. На основе принятого в 2007 г. закона «О государственных закупках» в Нигерии было создано Бюро по государственным закупкам и определен порядок, в соответствии с которым эта организация могла отстранять от участия в будущих государственных контрактах компании, допустившие серьезные нарушения правил госзакупок, а в некоторых случаях передавать дела в правоохранительные органы (См. «Глобальный доклад по коррупции 2009-го года», подготовленный «Трансперенси Интернэшнл»). Правда, эффективность этой системы была ограниченной, т.к. компаниинарушители не всегда включались в «черный список», а сотрудники Бюро обладали сравнительно слабой профессиональной подготовкой. Закон «О государственных закупках» устанавливал требования для открытых и конкурентных торгов, определял размер залогового обеспечения, уточнял процедуры организации торгов и мобилизации 50 Аналитический вестник № 10 (453) платежей, а также порядок проведения аудита. Сведения о правительственных тендерах поступали в местные СМИ и веб-сайты (включая правительственные), информирующие о торгах. В случае конфликта интересов стороны имеют возможность обратиться в суд. Нигерийские власти предпринимают определенные усилия для внедрения в стране системы электронного управления. Главным поставщиком информации о капиталовложениях в Нигерии является Нигерийская комиссия по поощрению инвестиций (Nigerian Investment Promotion Commission), которая предоставляет – часто в режиме «одного окна» - сведения о процедуре регистрации бизнеса, контактах с соответствующими правительственными органами, государственных веб-сайтах и онлайновых бизнес-услугах. Федеральная налоговая служба (Federal Inland Revenue Service) информирует о том, как и где физическое или юридическое лицо должно платить налоги. С 1999 г. в 15 таможенных пунктах страны действует Автоматизированная система обработки таможенных данных (Automated System for Customs Data), призванная добиться снижения рисков и прозрачности в соответствующем секторе народного хозяйства. Использование этой системы облегчает обработку деклараций, ускоряет транзитные операции и процесс оформления товаров. Гражданские служащие и работники частного сектора, информировавшие власти о случаях коррупции, по данным Global Integrity 2010, не располагают юридической защитой и не застрахованы от неприятностей, которые может принести доносительство. Согласно нигерийской практике, жалобы на коррупционеров не могут подаваться анонимно, хотя некоторые агентства (например, Независимая комиссия по борьбе с коррупцией и связанными с ней преступлениями или Комиссия по экономическим и финансовым преступлениям) имеют собственные механизмы защиты своих информаторов. Учитывая 51 Аналитический вестник № 10 (453) актуальность этой проблемы, в сентябре 2011 г. в Палату представителей Национальной Ассамблеи был направлен для первого чтения законопроект о доносительстве. Деятельность государственных агентств антикоррупционного профиля существенно дополняется и диверсифицируется НПО. История возникновения в Нигерии добровольных обществ и движений, поставивших задачу борьбы с взяточничеством и коррупцией, относится к 50-м годам ХХ в. В начале XXI в. в стране функционировали антикоррупционная группа Enough is Enough, руководители которой полагали, что Содружество наций должно приостанавливать в нем членство наиболее коррумпированных стран, «коалиция» Zero – Corruption Coalition, мобилизовавшая экспертов для изучения правовых основ антикоррупционной борьбы и определения ее стратегии, а также некоторые преодолению другие структуры. коррупции, Конкретные поступающие от рекомендации нигерийских по граждан, публикуются в нигерийских газетах и на сайтах различных НПО. На специальных антикоррупционных веб-сайтах можно ознакомиться с такими документами, как, например, «Вопросник для сотрудников компаний по поводу готовности к исполнению антикоррупционного законодательства» и т.п. материалами26. Таким образом, в начале XXI в. в Нигерии действовала хорошо структурированная и достаточно эффективная модель борьбы с взяточничеством, коррупцией и «смежными» правонарушениями. К числу позитивных сторон нигерийской стратегии наступления на клептократию следует отнести широкое использование зарубежного опыта борьбы, законодательной 26 интенсивное базы, формирование создание сети национальной специализированных http://anti-corruption.controlrisks.com/?gclid=CNzNgNzA464CFUaEDgodawSqdA 52 Аналитический вестник № 10 (453) правительственных агентств и пропаганду антикоррупционной культуры среди местного населения. Минусами модели являются нехватка финансовых средств, дефицит высококвалифицированных кадров, толерантность рядовых нигерийцев в отношении мелкого взяточничества. Сбои в работе модели часто возникают по причине имитации борьбы, «юридизированного произвола» и практики сделок с семьями коррупционеров. Кроме того, руководители ряда агентств, поддерживая так называемую коррупционную стабильность, далеко не всегда решаются конфликтовать с коррумпированными политиками и топ-чиновниками. 53 Аналитический вестник № 10 (453) О некоторых правовых мерах по противодействию коррупции в современный период В.В. Алешин, заместитель начальника Правового управления начальник отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук Д.Н. Петровский, советник отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук И.В. Чернышова, ведущий консультант отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации При рассмотрении правовых мер по противодействию коррупции представляется целесообразным остановиться на некоторых актуальных, на наш взгляд, вопросах в данной области, а именно рассмотреть вопросы имплементации положений антикоррупционных конвенций в российском отраслевом законодательстве (материальном и процессуальном), а также проанализировать изменения в российском законодательстве. На уровне международного сообщества принят целый ряд конвенций, направленных на противодействие коррупции. Конвенции являются базовыми документами, которые определяют на международном уровне общую антикоррупционную политику в целом. Они обязывают национального или ориентируют законодательства с государства точки эффективности противодействия коррупции. 54 на зрения изменение обеспечения Аналитический вестник № 10 (453) Российское законодательство - достаточно объемное по своему содержанию. Поэтому для выявления возможностей его совершенствования в сфере эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней необходим всесторонний и междисциплинарный подход. Первоначально обратимся к сфере гражданских правоотношений, которые достаточно многообразны в нашей повседневной жизни. В частности, конвенции законодательстве заключении требуют положения которых о закрепить в национальном недействительности совершались сделок, коррупционные при преступления (правонарушения). Безусловно, реализация данного положения в полном объеме потребует внесения изменений в российское законодательство. В том числе речь может идти об ускорении ратификации Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (заключена в Страсбурге 4 ноября 1999 года, вступила в силу 1 ноября 2003 года, Россия пока не участвует, далее - Конвенция 1999 г.). Одной из особенностей Конвенции 1999 г. является закрепление в ее тексте определения определяет, что коррупции. коррупция это - Международный требование, договор предложение, предоставление или принятие, прямо или опосредованно, взятки или любого другого преимущества или возможность его получения, которые приводят к нарушению надлежащего исполнения обязанностей или поведения. Конвенция определяет, что лица, понесшие ущерб от коррупции, имеют право на его полную компенсацию путем возмещения материального ущерба, потери доходов. Важно отметить, что ответчиком может выступать как лицо, совершившее (поощряющее) акт коррупции, так и само государство, чье должностное лицо виновно в совершении коррупционного акта. 55 Аналитический вестник № 10 (453) Можно выделить следующие гражданско-правовые институты, предусмотренные Конвенцией 1999 г.: 1) недействительность сделки, предусматривающей совершение акта коррупции, при признании ее в судебном порядке; 2) возмещение ущерба в исковом судопроизводстве, которое включает в себя реальный ущерб, упущенную выгоду, компенсацию морального вреда; 3) выделение условий наступления ответственности за акт коррупции; 4) требование возмещения ущерба от государства при совершении акта коррупции должностными лицами, при исполнении ими своих полномочий; 5) срок исковой давности по таким правонарушениям составляет не менее 3 лет. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что прямых норм о недействительности сделок, связанных с коррупционными правонарушениями в гражданском праве России нет. Вместе с тем существуют четко разработанные статьи, которые предоставляют достаточные возможности для противодействия коррупции. К ним относятся ст. 168, 169 и 179 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ). Ст. 168 «Недействительность сделки, не соответствующей требованиям закона или иным правовым актам» закрепляет, что, сделка, не соответствующая требованиям закона или иным правовым актам, ничтожна. Ст. 169 «Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности» закрепляет, что сделка, совершенная с целью, заведомо правопорядка или нравственности, ничтожна. 56 противной основам Аналитический вестник № 10 (453) Ст. 179 «Недействительность сделки, совершенной под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной или стечения тяжелых обстоятельств» закрепляет, что такая сделка может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего. Вместе с тем отметим, что для повышения эффективности противодействия коррупции в качестве специального основания признания сделки ничтожной в дальнейшем в ГК РФ, по нашему мнению, следует предусмотреть ее коррупционность с раскрытием содержания коррупционности применительно к гражданским правоотношениям. Также отметим, что достаточными полномочиями в области противодействия коррупции наделена Прокуратура Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в случаях заключения договоров должностными лицами государственных и муниципальных органов, нарушающих интересы государства или муниципальных образований. Согласно части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор наделен правом обращения в суд с заявлением в защиту законных интересов 57 Аналитический вестник № 10 (453) неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Международным договором универсального характера, в котором значительное внимание регулированию вопросов преступлением, является уделено международно-правовому возмещения Конвенция вреда, причиненного Организации Объединенных Наций против коррупции 2006 года. В Конвенции в части, касающейся возмещения вреда, причиненного преступлением, предусмотрено, что каждое государствоучастник: принимает такие меры, какие могут потребоваться в соответствии с принципами его внутреннего законодательства для обеспечения того, чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого-либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство в отношении лиц, несущих ответственность за этот ущерб, для получения компенсации; гарантирует первоочередной порядок разрешения вопроса о возмещении вреда, причиненного преступлением, во всех других случаях в первоочередном возвращении порядке конфискованного рассматривает имущества вопрос о запрашивающему государству-участнику, возвращении такого имущества его законным собственникам или выплате компенсации потерпевшим от преступления. В Руководстве для законодательных органов по осуществлению Конвенции указано, обязательства, компенсаций что устанавливают или государства-участники, не возмещения только ущерба, гарантии а должны принимая выплаты принять законодательные и другие меры, устанавливающие процедуры, с помощью которых можно добиваться или требовать компенсации или 58 Аналитический вестник № 10 (453) возмещения. Там же указано, что нормы Конвенции призваны позволить компетентным органам государств возвращать изъятое имущество его законным владельцам, потерпевшим от преступлений, а также для выплаты компенсаций им. В Российской Федерации приняты и действуют федеральные законы, регулирующие некоторые вопросы компенсации и возмещения ущерба. К таким законам следует отнести, в частности, Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнении судебного акта в разумный срок», а также отдельные нормативные положения главы 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК РФ. Вместе с тем отметим, что для повышения эффективности противодействия коррупции в российском законодательстве, по нашему мнению, следует четко определить особенности возмещения ущерба причиненного актом коррупции. Значительное место в деле противодействия коррупции отводится уголовному и уголовно-процессуальному законодательству. Прежде всего, хотелось бы отметить, что действующие нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства в современных условиях позволяют достаточно эффективно противодействовать коррупционным проявлениям. Полагаем необходимым отметить, что ратификация Российской Федерацией «Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ с заявлением) и «Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года (от 25 июля 2006 года № 125-ФЗ) существенно повлияла на отечественное законодательство и его правоприменительную практику, поставив перед законодателем непростую задачу, 59 связанную с пересмотром Аналитический вестник № 10 (453) устоявшихся традиционных подходов в некоторых отраслевых законодательных актах. В связи с принятием Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию для России является проблемой имплементация положений Конвенций об уголовной ответственности юридических лиц. В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ) уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ (статья 19). При этом обязательным условием привлечения к уголовной ответственности лица является вина, понимаемая как психическое отношение лица к совершенному им деянию, способность лица отдавать отчет своим действиям и руководить ими. Такой способностью обладают лишь физические лица, в связи с чем к ответственности за совершенные преступные деяния привлекают только их, а не юридические лица. В то же время следует отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) предусматривает административную ответственность за коррупционные административные правонарушения, (статья 19.28. «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», статья 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)» КоАП РФ) и ряд других. Коррупционные правонарушения, представляющие наибольшую опасность, за совершение которых предусмотрена уголовная ответственность, содержатся в некоторых составах преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ, объектом посягательства которых выступает деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных 60 и муниципальных Аналитический вестник № 10 (453) учреждений, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а непосредственным объектом права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства. Субъектами преступлений, предусмотренных ст. ст. 285, 285.1, 285.2, 285.3, 286, 289, 290, 292 и 293 УК РФ, признаются должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию, осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Под лицами, занимающими Федерации, государственные понимаются лица, должности занимающие Российской должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 97- ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» было криминализировано посредничество во взяточничестве и такая его форма проявления, как обещание или предложение. В частности, новой статьей 291.1 «Посредничество во взяточничестве» УК РФ обещание или предложение посредничества во взяточничестве наказывается штрафом в размере от пятнадцатикратной до семидесятикратной суммы взятки с лишением 61 Аналитический вестник № 10 (453) права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или штрафом в размере от двадцати пяти тысяч до пятисот миллионов рублей с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до семи лет со штрафом в размере от десятикратной до шестидесятикратной суммы взятки. Кроме того, Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 97-ФЗ введена новелла, согласно которой штраф, как денежное взыскание, может исчисляться не только в размере от пяти тысяч до одного миллиона рублей, в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух недель до пяти лет, а также в величине, кратной стоимости предмета или сумме коммерческого подкупа или взятки. Так, штраф в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не более пятисот миллионов рублей назначаются в качестве наказания за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве. Другим Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 419-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» глава 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» УК РФ была дополнена новой статьей 173.1 «Незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица», предусматривающей уголовную ответственность за образование и участие в деятельности коммерческой организации в целях ее использования для совершения одного или нескольких преступлений, связанных с финансовыми операциями, другими сделками с денежными средствами или иным имуществом. 62 Аналитический вестник № 10 (453) Статьей 173.2 «Незаконное использование документов для образования (создания, реорганизации) юридического лица», введеной указанным Федеральным выражающееся в законом, незаконном криминализируется предоставлении деяние, документа, удостоверяющего личность, или выдаче доверенности, если эти действия совершены для образования (создания, реорганизации) юридического лица в целях совершения одного или нескольких преступлений, связанных с финансовыми операциями либо сделками с денежными средствами или иным имуществом (часть первая), а также за приобретение документа, удостоверяющего личность, или использование персональных данных, полученных незаконным путем, если эти деяния совершены для образования (создания, реорганизации) юридического лица в целях совершения одного или нескольких преступлений, связанных с финансовыми операциями либо сделками с денежными средствами или иным имуществом (часть вторая). В примечании к данной статье под приобретением документа, удостоверяющего личность, понимается его получение на возмездной или безвозмездной основе, присвоение найденного или похищенного документа, удостоверяющего личность, а также завладение им путем обмана или злоупотребления доверием. В данной статье полагаем, необходимым остановиться и на некоторых вопросах правового регулирования возмещения ущерба от коррупционных преступлений и правонарушений. Одним из способов обеспечения возмещения причиненного вреда в результате совершения преступления является конфискация имущества. В УК РФ конфискация имущества была возвращена принятием Федерального закона от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ «О внесении 63 Аналитический вестник № 10 (453) изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Кодекс был дополнен новой главой 15.1, которая включена в раздел VI «Иные меры уголовно-правового характера». Следует отметить, что исходя из вышеназванного Федерального закона, дополнившего, в том числе и УК РФ, видно, что основным целевым назначением конфискации имущества является (являлось) усиление уголовно-правового противодействия терроризму. Существовавший ранее в российском уголовном законодательстве институт конфискации имущества (статья 52 УК РФ в ред. Федерального закона № 161-ФЗ от 27 декабря 1996 года) был известен как уголовное наказание (дополнительное), назначаемое судом только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ. В настоящее время эта мера с позиции закона относится к числу иных мер уголовно-правового характера, хотя данной мере свойственны многие признаки наказания, например, ограничение или лишение прав, принудительный характер исполнения и наличие субъекта принуждения в лице государства. Конфискация имущества формально не является наказанием, поскольку эта мера не включена в перечень видов наказаний, установленный статьей 44 «Виды наказаний» УК РФ. Однако следует обратить внимание на то, что с позиции содержания наказание и иные меры уголовно-правового характера могут совпадать. Как отмечалось выше, конфискация имущества уже была известна российскому уголовному закону, но в виде уголовного наказания, которое применялось только дополнительно. Предметом конфискации могло быть любое имущество 64 осужденного (в том числе и Аналитический вестник № 10 (453) благоприобретенное), за исключением имущества, включенного в перечень имущества, не подлежащего конфискации. По существу конфискация имущества представляет собой принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного субъекта. Следовательно, имущества предполагает по своему лишение приговора имущества содержанию права конфискация собственности на конфискуемое имущество. Однако конфискация имущества в действующем варианте распространяется не на любое имущество виновного, как это имело место ранее, а только на то, которое прямо указано в законе (имущество, тем или иным образом связанное с совершением преступления или имеющее определенное целевое назначение). При этом УК РФ устанавливает несколько критериев, определяя имущество, подлежащее конфискации. Прежде всего, это имущество, полученное в результате совершения преступлений. К преступлениям, при совершении которых может быть применена конфискация имущества, отнесены следующие: предусмотренные частью 2 статьи 105, частями 2-4 статьи 111, частью 2 статьи 126, статьями 127.1, 127.2, частью 2 статьи 141, статьей 141.1, частью 2 статьи 142, статьей 145.1 (если преступление совершено из корыстных побуждений), статьями 146, 147, статьями 153-155 (если преступления совершены из корыстных побуждений), статьями 171.2, 183, частями 3 и 4 статьи 184, статьями 186, 187, 189, частями 3 и 4 статьи 204, статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 209, 210, 212, 222, 227, 228.1, 229, 231, 232, 234, 240, 241, 242, 242.1, 275, 276, 277, 278, 279, 281, 282.1, 282.2, 285, 290, 295, 307 - 309, 355, частью 3 статьи 359 УК РФ, или являющихся предметом незаконного перемещения через 65 Аналитический вестник № 10 (453) таможенную границу Российской Федерации, ответственность за которое установлена статьей 188 УК РФ. Необходимо преступлений, обратить внимание результатом на совершения то, что которых перечень может быть приобретение имущества, подлежащего конфискации, определен с учетом общественной опасности, тяжести преступления и его характера. В этой связи в приведенный выше перечень включены в основном преступления, связанные с посягательством на личность, преступления коррупционного и террористического характера. Особо следует подчеркнуть, что за так называемые преступления с коррупционной направленностью, возможность применения конфискации предусмотрена в случае совершения преступлений, предусмотренных статьей 290 «Получение взятки» и статьей 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» УК РФ. Вместе с тем предусмотренных бюджетных коррупционные статьями средств», государственных должностных иные 285.2 285.1 составы «Нецелевое «Нецелевое внебюджетных полномочий», расходование расходование фондов», 288 преступлений, 286 средств «Превышение полномочий «Присвоение должностного лица», 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» УК РФ, остались за «пределами конфискации». На наш взгляд, перечень деяний, за совершение которых возможно принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора имущества, следует дополнить составами преступлений, предусмотренных 285.1, 285.2, 286, 288, 289 УК РФ, как посягающие на институты государственной власти, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. 66 Аналитический вестник № 10 (453) Также важным моментом является то обстоятельство, что закон не предусматривает обязательности применения конфискации имущества. С одной стороны, рассматриваемой такое меры решение вопроса уголовно-правового о применении характера можно объяснить тем, что имущество приобретается далеко не во всех случаях совершения преступлений, указанных в пункте «а» части 1 статьи 104.1 УК РФ. Но с другой стороны, суд формально не обязан применять конфискацию имущества и в тех случаях, когда таковое приобретается в результате совершения преступления. Иными словами, конфискация имущества носит необязательный характер, что не вполне соответствует цели закона, дополнившего УК РФ соответствующей главой. Президентом Российской Федерации 14 марта 2012 года для общественной экспертизы представлен проект федерального закона «О контроле за расходами» и вносимые с ним в пакете проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за расходами». Данными законопроектами предусматривается введение института конфискации in rem, в частности, предлагается дополнить пункт 2 статьи 235 «Основания прекращения права собственности» ГК РФ нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход Российской Федерации. Полагаем, что данное предложение не только заслуживает поддержки с содержательной точки зрения, но и направлено на реализацию статьи 67 Аналитический вестник № 10 (453) 20 «Незаконное обогащение» Конвенции ООН против коррупции 2006 года. Обеспечению защиты имущественных прав граждан, организаций и государства уделено значительное внимание в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 года (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 года № 297). Выполнение данных мероприятий будет способствовать, в том числе повышению эффективности практики использования института конфискации как одного из средств противодействия коррупции. Данная статья затрагивает лишь некоторые правовые вопросы противодействия коррупции, которые, безусловно, нуждаются в дальнейшем подробном и глубоком научном анализе. Такой анализ проводится на российского национального основе изучения законодательства, норм права законодательства международного права, Европейского Союза, государств - участников СНГ, национального законодательства США, Китая и других государств, а также выступлений, научных публикаций и научных исследований. 68 Аналитический вестник № 10 (453) Вопросы нормативно-правового обеспечения антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе Н.И. Лукьянова, главный советник отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Согласно выводам международных экспертов ситуация в сфере борьбы с коррупцией в Российской Федерации улучшилась по сравнению с предыдущим годом: по уровню коррумпированности Россия поднялась со 154-го на 143-е место27. Конечно, говорить о больших положительных сдвигах еще рано, но стоит признать, что даже приведенный факт, безусловно, – шаг в сторону решения этой большой проблемы и свидетельство тому, что в нашей стране ей уделяется серьезное внимание. Действительно, за последнее время в России приняты важные документы в области противодействия коррупции. Мы ратифицировали ряд значимых международных документов. Приняты законы в этой сфере28. Базовый из них, конечно, – закон о противодействии коррупции. Важным шагом на пути совершенствования мер по борьбе с коррупцией стал подписанный Президентом России в ноябре 2011 года федеральный закон, направленный на совершенствование По данным международной организации «Transparency International». В 2006 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. Были приняты основополагающие законы: от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В связи с принятием перечисленных нормативных правовых актов внесены изменения и дополнения в федеральные законы от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ», от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», от 2.03.2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ». В 2010 году была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции в качестве последовательно осуществляемой и постоянно совершенствуемой системы мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. 27 28 69 Аналитический вестник № 10 (453) государственного управления в области противодействия коррупции29. Повышается эффективность деятельности по проверке достоверности сведений о доходах. Закон ввел важные новеллы, согласно которым уполномоченные должностные лица теперь смогут в рамках проверки деклараций получать необходимые сведения от налоговых органов и кредитных организаций. Например, банки должны будут представлять проверяющим органам справки по операциям, счетам и вкладам госслужащих и членов их семей. Таким образом, была проделана колоссальная работа по формированию современной, отвечающей международным принципам, отечественной нормативной правовой базы в сфере противодействия коррупции. Однако коррупционные схемы постоянно совершенствуются. Это объективно требует постоянной работы по актуализации и совершенствованию нашего законодательства. Вот наиболее важные и типичные проблемы, требующие скорейшего правового урегулирования. Первое. Это вопросы, связанные с процедурой декларирования доходов. О проблеме определения круга лиц, которые должны декларировать свои доходы, говорилось уже давно, однако она не решена до сих пор. Неслучайно Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию вновь упомянул об этой проблеме. В 2009 году Указом Президента был утвержден соответствующий перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые и при замещении которых необходимо представлять сведения о своих доходах30. Представляется, что подход, Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». 30 Указ Президента РФ от 18.05.2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении 29 70 Аналитический вестник № 10 (453) выбранный в Указе, требует корректировки в части уточнения круга служащих, которые должны декларировать свои доходы. Целесообразно закрепить данную обязанность в отношении только тех служащих, которые занимают руководящие посты преимущественно в исполнительных органах власти. Ведь именно там принимаются ответственные решения, связанные с большими финансовыми потоками. Кстати, и зарубежный опыт идет именно по этому пути31. В настоящее время практически все федеральные органы власти приняли собственные нормативные правовые акты, утверждающие перечни соответствующих должностей. Анализ данных актов позволяет констатировать, что в каждом государственном органе этот вопрос решается по-своему. Очевидно, что во многом это связано с тем, что вышеупомянутый Указ Президента России включает в перечень не только должности высшей группы, но и иные должности гражданской службы, замещение которых связано с коррупционными рисками. Однако отсутствие четких критериев отнесения должностей к которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». 1. Должности высшей группы должностей гражданской службы. 2. Должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. 3. Другие должности федеральной государственной гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ. 31 Опыт многих зарубежных стран показывает, что законы о декларировании распространяются не на всех государственных служащих. Чаще всего подробные декларации обязаны представлять только государственные служащие высшего ранга, так как именно они отвечают за принятие наиболее важных для страны решений. Следует отметить, что и размер оплаты их труда (зачастую несоизмеримый с заработной платой служащих низших уровней) до определенной степени компенсирует неудобства, связанные с декларированием. Например, в Новой Зеландии это госслужащие государственных органов, отвечающих за управление государственным долгом, в Норвегии и США – госслужащие, отвечающие за государственный заказ и государственные контракты, за сбор налогов. В Бельгии сведения о своем финансовом положении и конфликтах интересов представляют также работники центральных банков, в Южной Корее – руководители государственных предприятий. В США – Президент и вице-президент, (а также лица, баллотирующиеся на эти посты), другие высшие должностные лица государства (например, руководители ведомств или структурных подразделений органов исполнительной власти; служащие, ответственные за реализацию определенных программ или проектов; служащие, контролирующие или координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти). 71 Аналитический вестник № 10 (453) должностям, связанным с коррупционными рисками, приводит к тому, что на практике в этот перечень входят лица, замещающие должности не только высшей группы, но и, например, должности главной и ведущей групп32. В корректировке нуждается и определение круга родственников лиц, которые также должны декларировать свои доходы. Кстати, в зарубежном законодательстве нормы, обязывающие членов семей государственных служащих подавать декларации о доходах, встречаются весьма редко и, как правило, касаются только лиц, замещающих политические должности. В Польше должны декларировать свое имущество и доходы супруги избранных на местном уровне должностных лиц и назначенных политических деятелей. В Испании декларирование финансового состояния является добровольным для супругов назначенных политических деятелей. В связи с этим можно было бы рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения такой обязанности для родственников лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В целом такая схема позволила бы законодательно закрепить обязательность проверки сведений и сделать ее действительно реальным инструментом государственного противодействия управления. Действующее коррупции в в настоящее сфере время требование о представлении сведений о доходах таким широким кругом лиц не позволяют осуществить полноценную проверку деклараций. А придать этой процедуре обязательный характер не представляется возможным в силу того, что кадровые службы просто не справятся с Например, в Министерстве финансов России в данный перечень, вошли должности главной и ведущей группы (ведущий консультант, консультант). В Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка в перечень должностей, замещение которых предполагает предоставление сведений о доходах, вошли должности ведущей, старшей и младшей групп (консультант, ведущий специалист 3 разряда, главный специалист–эксперт, ведущий специалист– эксперт, старший специалист 1 разряда, специалист–эксперт). 32 72 Аналитический вестник № 10 (453) объемом работы. Это потребует колоссальных материальных и кадровых ресурсов. Второе. Вопросы, связанные с введением института декларирования расходов лицами, замещающими государственные должности, и государственными служащими. Данное направление получило свое развитие после инициативы Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина о необходимости введения такой обязанности в марте прошлого года33. Оглашая 22 декабря 2012 года Послание Федеральному Собранию, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев специально отметил необходимость введения в наше законодательство этого антикоррупционного инструмента. При разработке законопроекта о введении обязанности декларировать расходы необходимо проработать вопрос о перечне лиц, которые должны будут представлять такие сведения. В этой части целесообразно установить тот же подход, что и при декларировании доходов. То есть это лица, замещающие государственные должности, и служащие, занимающие должности, связанные с коррупционными рисками. Надо решить вопрос и об определении объектов декларирования. Это могут быть сведения по сделкам купли-продажи имущества, информация о покупке акций, других ценных бумаг за отчетный период. В перспективе стоит серьезно подумать о том, какой государственный орган будет уполномочен осуществлять проверку доходов и расходов. Ряд экспертов считают возможным возложить данную обязанность на налоговые органы, Федеральную службу по финансовому мониторингу. 33 В марте 2011 года Председатель Правительства РФ на конференции партии «Единая Россия» в Брянске предложил «подумать над инструментами», которые бы позволили проверять, насколько доходы государственных служащих соответствуют их тратам. 73 Аналитический вестник № 10 (453) И, наконец, было бы логично не разрабатывать новый документ о представлении расходов, а дополнить действующую справку новыми разделами, в которых бы отражались, помимо вышеуказанных данных, и сведения о расходах. В развитых зарубежных странах сведения о доходах и расходах служащих отражаются в едином комплексном документе. Самостоятельные документы о декларировании расходов встречаются редко. Третье. Требуют уточнения нормы об обязанности государственных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений. Из содержания нормы статьи 9 закона о противодействии коррупции не совсем понятно, кого госслужащий в таких случаях должен уведомлять34. Представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы? Поэтому при решении этого вопроса в органах государственной власти поступают по-разному. Где-то предлагается уведомлять представителя нанимателя, где-то – кадровое подразделение, в иных случаях – органы прокуратуры35. Вопрос об одновременном уведомлении органов прокуратуры, иных государственных органов практически не решен. Чаще всего необходимая информация передается в указанные структуры по решению представителя нанимателя. Но статья 9 закона о В соответствии с ч. 1 статьи 9 закона о противодействии коррупции государственный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. 35 Так, в Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации госслужащий должен уведомлять представителя нанимателя. Вне пределов места работы (службы) он обязан уведомить Управление кадрового и специального обеспечения ГФС России. В Росрыболовстве служащий обязан уведомить представителя нанимателя обо всех случаях обращения к нему какихлибо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных или иных правонарушений в течение трех часов с момента такого обращения. В случаях, не терпящих отлагательств, он может уведомить органы прокуратуры или другие государственные органы, с последующим уведомлением об этом представителя нанимателя. 34 74 Аналитический вестник № 10 (453) противодействии коррупции как минимум требует от служащего обращаться и к руководителю своего органа, и в прокуратуру. Представляется, что главным моментом реализации данной обязанности является предание огласке факта склонения к коррупции. Для достижения этой цели достаточно уведомления руководителя того или иного органа. Четвертое. Конфликт интересов на государственной гражданской службе. Несмотря на то, что законодательно данный институт урегулирован в законах о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции, в настоящее время урегулирование конфликта интересов с практической точки зрения достаточно проблематично. В числе проблем можно назвать отсутствие перечня типовых конфликтных ситуаций или критериев отнесения ситуаций к конфликтным. Эксперты справедливо ставят вопрос: может ли занятие преподавательской, содержать в себе научной условия и иной творческой возникновения деятельностью ситуации конфликта интересов? Так, получение государственного заказа на подготовку и переподготовку кадров в высшем учебном заведении может быть напрямую связано с интересами преподавательской деятельности лица, находящегося на государственной службе. В законодательстве отсутствует дефиниция понятия «творческая деятельность». А потому к разряду научной и творческой деятельности, наряду с созданием литературных произведений и научных трудов, могут быть отнесены: экспертная деятельность, подготовка проектов различных документов для органов государственной власти и местного самоуправления. И здесь существует опасность, что подобная творческая деятельность может содержать в себе признаки наличия конфликта интересов. 75 Аналитический вестник № 10 (453) Пятое. Требуют решения вопросы уточнения установленного законом механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Не выработан механизм ограничения либо отказа от личных интересов, способных привести к конфликту интересов, путем отказа от получения доходов, выгоды, подарков, передачи акций, ценных бумаг, долей участия в уставных капиталах организаций в доверительное управление в установленном порядке; отсутствуют критерии оценки эффективности разрешения конфликта в целях исключения его повторения; не налажена система муниципальных служащих обучения поведению в государственных и условиях конфликта интересов36. Шестое. Совершенствование правового обеспечения порядка ротации в органах государственной власти. Во многих зарубежных странах ротация является эффективным инструментом противодействия коррупции в сфере государственного управления. В 2011 году был принят закон, который законодательно оформил данный институт37. В целом положительно оценивая эту новацию, нельзя сказать, что механизм ротации, предлагаемый законом, станет действительно реальным инструментов в борьбе с коррупцией. Во-первых, механизм ротации предлагается использовать только на службе исполнительных в органов территориальных власти, в органах органах федеральных власти субъектов Российской Федерации. Многие вопросы ротации отданы на усмотрение руководителя государственного органа. Непонятно, почему ротация коснулась только государственных служащих, хотя было бы правильно Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. «Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 2. 37 Федеральный закон от 06.12.2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе». 36 76 Аналитический вестник № 10 (453) включить в данный перечень и лиц, замещающих определенные государственные должности. На законодательном уровне целесообразно установить критерии определения коррупционных должностей, максимальные сроки пребывания на коррупционных должностях и четкие планы ротации. 77 Аналитический вестник № 10 (453) Над выпуском работали: Е.А. Мохов, начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор – составитель вестника, ответственный редактор И.В. Макаренкова, консультант отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации – редактирование, корректура, компьютерная верстка, техническая редакция Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации 103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации Телефон: 697-50-34 Адрес в Интернет: www.council.gov.ru Электронную версию Аналитического вестника можно получить: на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Информационные материалы» и на странице Совета Федерации в сети Интернет в разделе «Аналитические материалы» Подписано в печать 25.04.2012 г. При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна 78